JURISPRUDENCIA
Roj: STS 2250/2024 - ECLI:ES:TS:2024:2250
Id Cendoj: 28079130052024100091
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 5
Fecha: 14/05/2024
Nº de Recurso: 514/2023
Nº de Resolución: 830/2024
Procedimiento: Recurso ordinario
Ponente: FERNANDO ROMAN GARCIA
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNALSUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 830/2024
Fecha de sentencia: 14/05/2024
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 514/2023
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 23/04/2024
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 514/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 830/2024
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Carlos Lesmes Serrano, presidente
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Ángel Ramón Arozamena Laso
D. Fernando Román García
D.ª Ángeles Huet De Sande
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JURISPRUDENCIA
En Madrid, a 14 de mayo de 2024.
Esta Sala ha visto visto el recurso contencioso-administrativo n.º 514/2023 interpuesto por el Ayuntamiento de
Algorfa, representado por la procuradora D.ª Elena Nadal Mora, posteriormente sustituida por la procuradora
D.ª Julia Quirante Antón, bajo la dirección letrada de D. Víctor Enrique Romeu Llorens, posteriormente
sustituido por la letrada D.ª María Encarnación González Sáez, contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de
enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del
Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones
hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño- Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, actuando en su representación y defensa la
Abogacía del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Mediante escrito presentado el 11 de abril de 2023, el Ayuntamiento de Algorfa interpuso ante esta
Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso contencioso administrativo frente al Real Decreto 35/2023, de 24 de
enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 6 de febrero de 2023, por el que se aprueba la revisión
de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta,
Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental,
Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
SEGUNDO.- Tras recibirse el expediente administrativo, se formuló demanda en cuyo suplico interesaba que:
"[...] se tenga por formalizada demanda contra la disposición adicional novena, así como el apéndice a la
normativa número 5: Caudales ecológicos del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la
revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir,
Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico
Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, solicitando la nulidad de lo actuado, por razones de forma y
fondo, con respecto al escalonamiento de los caudales para los años 2026/2027 y la nulidad de su aplicación
de manera automática"
TERCERO.- El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que solicita de la Sala que
se dicte una sentencia:
"[...] inadmitiendo y, en su defecto desestimando el presente recurso contencioso-administrativo, con
imposición de las costas a la parte actora"
CUARTO.- Mediante Decreto de 30 de enero de 2024, se fijó la cuantía del recurso en indeterminada.
QUINTO.- No habiéndose recibido el pleito a prueba, sin perjuicio de tener por incorporada la documental
aportada por las partes, se presentaron por éstas escritos de conclusiones y quedaron los autos pendientes
de señalamiento para votación y fallo cuando por turno les corresponda.
SEXTO.- Por providencia de 9 de abril de 2024, se señaló para votación y fallo el día 23 de abril de 2024, fecha
en la que se inició la deliberación, finalizando el día 30 de abril siguiente.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Objeto del recurso.
El recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Algorfa se dirige contra el Real
Decreto 35/2023, de 24 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 6 de febrero de
2023, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del
Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones
hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. Más en concreto, el recurso se
dirige contra determinadas disposiciones normativas; en particular contra la disposición adicional novena del
Real Decreto, así como el apéndice a la normativa número 5 Caudales ecológicos, contenido en el Anexo V,
donde se contienen las disposiciones normativas del plan hidrológico de la parte española de la demarcación
hidrográfica del Tajo.
Este Real Decreto trae causa de la disposición adicional undécima del texto refundido de la Ley de Aguas,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, siguiendo las previsiones de la Directiva
2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un
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marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, que obliga a revisar cada seis años los
planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas. Ello determina que los planes revisados mediante
el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las
demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la
parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y
Ebro, referidos al ciclo sexenal 2016-2021, deban ser nuevamente actualizados para su aplicación en el periodo
2022-2027, siendo ésta la finalidad del Real Decreto impugnado.
Según el artículo 41.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, el procedimiento para elaborar y revisar los planes
hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación
Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y recientemente modificado por el Real
Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre. Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción
de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, de aplicación a las
cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos
planes hidrológicos.
Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que completan y establecen
los requisitos que deben atender los planes hidrológicos que se revisan con el Real Decreto impugnado. Entre
todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986,
de 11 de abril; el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de
seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y el Real
Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación
y el deterioro.
Por otra parte, el artículo 41.1 del texto refundido de la Ley de Aguas, determina que la elaboración y la
propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca
correspondiente, o por la administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas
íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.
La parte dispositiva del Real Decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una
disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.
Los doce primeros anexos incluyen el contenido normativo de los correspondientes planes hidrológicos. Se
trata, como dispone el artículo 81.1.b) del Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real
Decreto 907/2007, de 6 de julio, de determinados contenidos del plan que tienen carácter de norma y que han
de publicarse en el "Boletín Oficial del Estado".
Como hemos señalado al inicio, la impugnación se centra en el presente procedimiento en la disposición
adicional novena, así como el apéndice a la normativa número 5 Caudales ecológicos, contenido en el Anexo V,
donde se contienen las disposiciones normativas del plan hidrológico de la parte española de la demarcación
hidrográfica del Tajo.
La disposición adicional es del tenor literal siguiente:
"Disposición adicional novena. Coordinación de los planes hidrológicos relacionados con el trasvase por el
acueducto Tajo-Segura.
1. Con el fin de velar por el cumplimiento de los objetivos ambientales en las masas de agua superficial
comprendidas entre la presa de Bolarque y la cola del embalse de Valdecañas, el Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico evaluará anualmente, a partir del 1 de enero de 2025, los resultados
del "Programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua y de la sostenibilidad de los
aprovechamientos en el ámbito del Acueducto Tajo- Segura", al que se refiere el apartado segundo. Esta
evaluación se someterá a informe del Consejo Nacional del Agua y se hará pública. En su caso, los resultados
del "Programa especial de seguimiento" se tendrán en consideración en el cuarto ciclo de planificación.
2. La persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a partir del 1 de
octubre de 2024, aprobará anualmente mediante orden el "Programa especial de seguimiento del estado de
las masas de agua y de la sostenibilidad de los aprovechamientos en el ámbito del Acueducto Tajo-Segura",
así como el programa de medidas asociado. El "Programa especial de seguimiento" tiene como objetivo hacer
un seguimiento detallado del estado de las masas de agua y del logro de sus objetivos ambientales, así
como analizar el impacto de los caudales ecológicos fijados en el plan hidrológico de la parte española de la
demarcación hidrográfica del Tajo sobre las cuencas receptoras del trasvase Tajo-Segura, teniendo en cuenta
el efecto de las medidas recogidas en la planificación de estas cuencas para su mitigación.
El contenido del "Programa especial de seguimiento" incluirá, entre otros aspectos:
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JURISPRUDENCIA
a) El seguimiento de los caudales ecológicos fijados en el plan hidrológico de la parte española de la
Demarcación Hidrográfica del Tajo, fijados en el apéndice 5 del anexo V de este real decreto. Incluirá el
análisis de su impacto progresivo en la consecución de las finalidades establecidas por el artículo 42.1.b.c')
del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y de
la clasificación de su estado ecológico, de conformidad con los criterios fijados por el anexo V de la Directiva
2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco
comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.
b) El seguimiento de los caudales circulantes por el río Tajo entre la presa de Bolarque y el embalse de
Valdecañas,
c) La evolución del estado ecológico y químico de las masas de agua superficial del tramo entre ambos
embalses.
d) Las derivaciones por el acueducto Tajo-Segura hacia las cuencas receptoras.
e) El seguimiento del uso del agua y de los resultados de los programas de inspección y control en las cuencas
receptoras.
f) La evolución del plan de inversiones en modernización de regadíos en la cabecera del Tajo y en el
saneamiento y depuración de Madrid.
g) La evolución del plan de inversiones en las cuencas receptoras recogido en el anexo XIII de este real decreto.
Incluirá el análisis de su impacto en la consecución del objetivo de satisfacer adecuadamente las necesidades
de la cuenca del Segura y de la mitigación del desequilibrio existente entre demanda y aportaciones naturales,
expuesto en el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura.
h) Otros aspectos relacionados con los anteriores que resulten procedentes.
3. Con el fin de realizar el seguimiento del "Programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua
y de la sostenibilidad de los aprovechamientos en el ámbito del Acueducto Tajo-Segura", así como del programa
de medidas asociado en el ámbito de cada comunidad autónoma afectada, sea cedente o cesionaria, se
constituye para cada comunidad autónoma, presidida por la persona titular de la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente, una comisión bilateral de seguimiento del citado Programa integrada por tres representantes del
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y tres representantes de la respectiva comunidad
autónoma. Cada una de esas comisiones se reunirá, al menos, una vez al año."
SEGUNDO.- La legitimación activa del Ayuntamiento demandante.
Fundamenta la Corporación municipal recurrente su legitimación activa en su condición de Administración
directamente afectada.
Cuestiona el Ayuntamiento demandante los escalones previstos en la fijación de los caudales ecológicos para
la Cuenca Hidrográfica (años 2026 y 2027), con subidas progresivas en todos los tramos, entendiendo que,
tras la evaluación prevista en la disposición adicional novena y a la vista del Programa de Seguimiento debe
procederse a actualizar (o no) el caudal para los sucesivos años, y no a su fijación automática como realiza
el Plan.
Alega que debe fijarse el mismo caudal ecológico, sin escalonamiento alguno, sin perjuicio de lo dispuesto en
la disposición adicional novena.
Argumenta que con la redacción actual se pone en cuestión la continuidad del trasvase Tajo-Segura ante una
desproporcionada regulación de los caudales ecológicos del río Tajo.
Alega vicios de procedimiento en la tramitación procedimental, al haber prescindido de trámites esenciales,
así como la infracción del principio de jerarquía normativa por no respetar los límites y condiciones de normas
con rango de ley como las leyes especiales del trasvase Tajo-Segura.
Por otra parte, opone la ausencia de representación de los usuarios del Trasvase Tajo-Segura y vicios en el
proceso de concertación para la determinación de los caudales ecológicos, como la ausencia de memoria
jurídica, memoria hidrológica y memoria económica.
Por último, alega la falta de motivación técnica en la fijación de caudales que vicia de nulidad el Real Decreto,
señalando que la fijación de caudales ecológicos desproporcionados contraviene el principio de considerar
el agua como un recurso limitado y necesitado de protección, así como la vulneración de la necesidad de
equilibrio entre los principios ecológicos y las demandas existentes.
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JURISPRUDENCIA
El Abogado del Estado, tras recordar nuestra jurisprudencia sobre la legitimación, afirma que en el presente
caso no se justifica un interés propio del artículo 19.1.a) LJCA, salvo una muy sucinta referencia a su carácter
de proveedor de abastecimiento de agua que genéricamente se da por comprometida a consecuencia del Real
Decreto, lo que, a su juicio, no se justifica decididamente, por lo que propone la inadmisión por este motivo.
El artículo 19.1.e) de la LJCA ampara la legitimación de las entidades locales territoriales para impugnar los
actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y
de las Comunidades Autónomas.
Razones de lógica jurídica imponen el examen preferente del motivo de inadmisibilidad que se opone en
la contestación de la demandada, dado que solo si la misma es rechazada procederá que examinemos la
pretensión accionada en este proceso, de conformidad con el orden de los pronunciamientos que nos impone
el artículo 68 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El debate de la legitimación activa como presupuesto inexcusable del proceso debe ser abordado partiendo
del criterio antiformalista que nuestra jurisprudencia ha venido acrisolando a lo largo de las últimas décadas
como canon de enjuiciamiento, pero sin llegar al extremo de aceptar una acción pública en defensa de la mera
legalidad que solo es admisible en los casos excepcionales legalmente tasados.
La legitimación de las entidades públicas para impugnar los actos de otra se sujeta en principio a las reglas
generales pero sin perder de vista sus normas específicas, pues, como señalan las SSTC 11/2008, de 21 de
enero, y 69/2010, de 18 de octubre, el derecho a la tutela judicial no ampara por igual a los sujetos públicos
y privados; solo en supuestos excepcionales una persona jurídico-pública disfruta del derecho fundamental,
como cuando ostenta una posición análoga a la de los particulares, en los términos en que esté legalmente
establecido para el interés general o en la medida en que ostenta el derecho a no sufrir indefensión procesal.
Pues bien, en primer lugar, la Sala constata que el Ayuntamiento demandante prescinde en su demanda de
justificar su legitimación activa, si quiera por la afectación a algún ámbito de su competencia, más allá de una
genérica referencia a los usuarios del trasvase Tajo-Segura.
En relación con esta controversia debemos destacar en primer lugar que el artículo 19.1 de la Ley de la
Jurisdicción utiliza el criterio de "derecho o interés legítimo" para determinar la legitimación activa de la
Administración del Estado, para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones no sujetas a
su fiscalización ( artículo 19.1.c) de la LJCA). Este criterio, sin embargo, no aparece en el caso de las
Administraciones Locales, que sólo tendrán legitimación cuando el acto o disposición afecta al ámbito de su
autonomía, lo que supone, en principio, una mayor restricción desde la perspectiva de la legitimación. Pese a
ello, el titulo legitimador debe ser interpretado siempre a la luz del principio pro actione siempre y cuando no
suponga, como hemos dicho anteriormente, la legitimación por motivos de pura legalidad.
En nuestro caso, la propia Administración demandante no justifica que el Real Decreto impugnado afecte al
ámbito de su autonomía. Esto es, no afecta a la garantía institucional reconocida en la propia Constitución, ni
al desarrollo de dicha garantía que se contiene en las leyes reguladoras de las Corporaciones Locales, y que
se concreta básicamente en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el
gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en
función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.
La autonomía local tiene un contenido mínimo protegido por la garantía institucional que preserva la
Constitución, y un contenido más amplio derivado de su configuración legal. Pues bien, ninguno de estos
aspectos resulta afectado.
Tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la Corporación.
Como hemos puesto de manifiesto en sentencias anteriores en relación con impugnaciones de Ayuntamientos
al mismo Real Decreto objeto del presente recurso ( sentencia de 8 de mayo de 2024, recurso 459/2023), ni
siquiera una referencia genérica a las competencias municipales de abastecimiento de agua a la población,
pueden servir para afirmar la legitimación activa del municipio. En primer lugar, porque es objeto de
impugnación una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo
sus efectos a varias Comunidades Autónomas y numerosos municipios, sin incidir su contenido en concretas
competencias municipales de un ayuntamiento determinado, especialmente si se tiene en cuenta que la
norma impugnada es la disposición adicional novena del Real Decreto, dedicada a la coordinación de los
planes hidrológicos relacionados con el trasvase por el acueducto Tajo-Segura, sin que ninguno de sus
mandatos incida en las referidas competencias municipales que permanecen incólumes; En segundo lugar,
porque la posible afección a intereses concretos de colectivos de ciudadanos del municipio recurrente
permite activar sus propios mecanismos de representación y defensa, mecanismos que les habilitan para
intervenir procesalmente sin que se justifique que el ayuntamiento tenga que subrogarse en esos intereses
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JURISPRUDENCIA
y representación. Y, finalmente, porque admitir la legitimación de un Ayuntamiento para impugnar una
disposición general cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas por el simple hecho de que
afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio supone tanto como reconocerle a
las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad cuando de disposiciones generales
se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el artículo 19 de la LJCA.
Por lo expuesto, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso.
TERCERO.- Costas procesales.
Por lo que se refiere al pago de las costas del presente proceso procede, de conformidad con lo establecido
en el artículo 139.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, su imposición al
Ayuntamiento recurrente, si bien, conforme autoriza el párrafo cuarto, a la vista de las circunstancias del caso,
se limitan a cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.
FALLO
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
Primero.- Declarar inadmisible el presente recurso contencioso-administrativo n.º 514/2023, promovido por la
representación del Ayuntamiento de Algorfa (Alicante), contra el Real Decreto 35/2023, por el que se aprueba la
revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir,
Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico
Oriental, Miño- Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
Segundo.- Imponer las costas del recurso en los términos expresados en el fundamento jurídico noveno de
la sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
El Excmo. Sr. D. Fernando Román García deliberó y votó en Sala, pero no pudo firmar, haciéndolo en su lugar
el Excmo. Sr. Presidente.
