CAPÍTULO 9: DERECHO ADMINISTRATIVO

A. El derecho administrativo como disciplina jurídica

DERECHO ADMINISTRATIVO: es el conjunto de normas y principios del derecho

público interno, que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la
administración pública; así como la regulación de las relaciones interorgánicas,
interadministrativas, y de entidades administrativas con los administrados.

En otras palabras, el derecho administrativo es el conjunto de normas y principios

del derecho público que regulan el ejercicio de la función administrativa, y su control
jurisdiccional.

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: es el objeto de estudio del derecho administrativo. El

derecho administrativo es la rama jurídica que estudia y regula las funciones
administrativas en todos los aspectos. Alguno de ellos son:

-¿Quién la realiza? (el “sujeto activo”, ente de la Admin Pública o entes

dotados para realizarlo)
-¿En relación a quiénes? (los “sujetos pasivos”, que son los administrados,
o sea nosotros)
-¿De qué modo se ejerce? (contratos, actos, servicios
públicos, etc)
-¿Con qué medios? (dominio público/facultad del Estado,
poder de policía, etc)
-¿Hasta dónde se ejerce o con qué límites? (control de los recursos
administrativos y judiciales)

DISTINCIÓN ENTRE DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO

DERECHO PÚBLICO: mira a la sociedad como un todo, y trata de institucionalizar

jurídicamente los aspectos políticos, sociales y económicos que afectan a la
sociedad.

DERECHO PRIVADO: atiende a las múltiples relaciones entre sujetos individuales

desde el punto de vista de interés privado. Los aspectos políticos, sociales y
económicos de la sociedad se presentan sólo como un contexto.
 Con esta distinción, podemos concluir que el “DERECHO ADMINISTRATIVO”
constituye una rama del derecho público; ya que su objeto de estudio es una función
jurídico-estatal.
-El derecho constitucional y derecho penal también son ramas del derecho público.

Otra conclusión que podemos llegar es que el derecho administrativo parte del
orden jurídico positivo (está escrito, exteriorizado en ley). Esto implica que el mismo
está compuesto por normas del derecho público, que son preceptos de conducta
social contenida en leyes, reglas jurisprudenciales o costumbres.

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 PÚBLICO: (ya que no es un derecho privado); regula un sector de la actividad estatal

y también la actividad de entes no estatales que actúan en ejercicio de la función
administrativa, por autorización o delegación estatal.

 INTERNO: porque regula el ejercicio de la función administrativa del estado nacional

y de los órganos no estatales nacionales. El régimen jurídico es siempre interno y
propio del Estado.

 COMÚN: ya que estudia los principios básicos del derecho público. Suministra
elementos comunes como el derecho municipal, tributario, policial, aduanero,
ambiental, de aguas, etc.

 LOCAL: como consecuencia de nuestro sistema federal (tres órdenes de autoridad:

nacional, provincial y municipal). En el ART 121 CN se consagra que las provincias
ejercen todas las facultades no delegadas expresamente al gobierno federal; entre
éstas facultades no delegadas se encuentra la de administración.

Por este motivo, decimos que el derecho administrativo es local ya que tanto el
estado, las provincias y los municipios ejercen la función administrativa de manera
independiente (o autónoma); teniendo así las facultades de dictar sus propias
normas que regulan este ejercicio. No hay que olvidar que siempre deben regirse
ante la CN (ley suprema).

 DINÁMICO: es un carácter esencial del derecho administrativo. El dinamismo es

propio de la actividad que lleva a diario la administración pública, que es
sumamente mutable (cambiante).
 Es un derecho con gran tendencia a la innovación legislativa y sobre todo
reglamentaria, para poder resolver de manera adecuada los diversos problemas
que se presentan, dentro de un entorno cambiante.

B. Función Administrativa

Como ya se escribió anteriormente, la función administrativa es el objeto de estudio

del derecho administrativo.

El Estado es dinámico, y actúa en el ejercicio de su poder para alcanzar sus fines. Las
funciones del Estado entonces, son todas las actividades llevadas a cabo por sus
órganos y que permiten alcanzar dichos fines (bien común).

El Estado, sometido a la CN, debe aceptar un orden jurídico que la misma le impone;
razón por la cual se considera como Estado de derecho en sentido positivo. El Estado
debe actuar siempre sometido al derecho y no puede realizar ningún acto que no
esté previamente calificado por el orden jurídico imperante. (CN, para evitar el
abuso de poder)

En base a esto, podemos concluir que el Estado para evitar el abuso de poder, lleva
a cabo una división de funciones (establecidas en la CN), a través de la división de
poderes, que implica una separación en las funciones y en los órganos. El Estado se
divide en:
-poder ejecutivo o administrativo (PE): aplica o pone en práctica las leyes dictadas
por el PL
-poder legislativo (PL): dicta leyes
-poder judicial (PJ): resuelve conflictos dictando sentencias

A su vez, el poder para ser realizado necesita de una inteligencia, una voluntad, una
fuerza humana que lo concrete y que lo haga efectivo. Éstas son las personas físicas
que integran los órganos.

Como se mencionó recién, cada órgano (PL, PE, PJ) se dedica a cumplir una función
en particular, pero es importante tener en cuenta que dichas funciones son
esenciales pero no exclusivas de cada órgano.

CRITERIOS PARA DISTINGUIR LAS DISTINTAS FUNCIONES DEL ESTADO:

a) TEORÍA ORGÁNICA O SUBJETIVA: se tiene en cuenta el órgano que cumple o emana

la actividad estatal, sin tener en cuenta el contenido o la forma. (¿Quién la dicta?)
 -Es administrativa si es dictada por el Poder Ejecutivo (PE); es jurisdiccional si es
dictada por el Poder Judicial (PJ); y es legislativa si emana del Poder Legislativo (PL).

b) TEORÍA FORMAL O DEL ACTO: se tiene en cuenta la forma del acto que se trata, es
decir, se atiende a la apariencia externa de la decisión o a la forma en que se
exterioriza el mismo. (¿Cómo se dicta?)
-Si tiene forma de sentencia es jurisdiccional; si tiene forma de ley es legislativa; y
si tiene forma de acto administrativo es administrativa.

c) TEORÍA MATERIAL U OBJETIVA: es el criterio más usado para determinar de qué

función se trata. Se observa el contenido de la actividad (su sustrato), y se prescinde
del órgano que la realiza. Con esta perspectiva, quedan definidas entonces:

 FUNCIÓN JURISDICCIONAL: se define como la resolución de una controversia entre

partes, con fuerza de vedad legal y realizada por una autoridad imparcial e
independiente (juez). Sólo el Poder Judicial (PJ) ejerce la función jurisdiccional.

-El juicio político llevado a cabo por el Poder Legislativo (proceso de remover o
juzgar a funcionarios públicos por su mal desempeño), tiene apariencia de función
jurisdiccional pero no lo es, ya que la cuestión siempre es susceptible de revisión
judicial.
-Del mismo modo cuando el Poder Ejecutivo resuelve una controversia mediante
un acto administrativo, no se trata de una función jurisdiccional, ya que el asunto
siempre está sujeto a la revisión por parte de un juez imparcial e independiente.

 FUNCIÓN LEGISLATIVA: es el dictado de normas generales, objetivas y abstractas

que produce el Poder Legislativo mediante el procedimiento constitucional de
formación y sanción de las leyes. Sólo el Poder Legislativo (PL) ejerce la función
legislativa.

-Los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo no son considerados una función
legislativa, ya que no tienen jerarquía ni régimen jurídico de ley. Sólo pueden
considerarse una excepción el caso de los decretos de necesidad y urgencia dictados
por el Poder Ejecutivo, dada su caracterización constitucional.
-Los reglamentos (sentencias) que dicta el Poder Judicial tampoco son considerados
como función legislativa, ya que no son ley en sentido estricto.

 FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: se define como una acción o conjunto de actividades

encaminadas hacia un fin. Es la actividad dirigida a la realización de los fines de
seguridad, progreso y bienestar de la comunidad. Desde este aspecto, entendemos
 que los tres órganos (PE, PL, PJ) ejercen la función administrativa. Si bien es una
actividad esencial del Poder Ejecutivo, no es excluyente para los demás órganos.

La función administrativa es entonces, toda actividad que realizan los órganos

administrativos (PE), y las que realizan los órganos legislativos (PL) y jurisdiccionales
(PJ); quedando excluidos respectivamente los hechos materialmente legislativos y
jurisdiccionales.

-Todas las tareas o funciones del Poder Legislativo y Poder Judicial que no son
estrictamente funciones jurisdiccionales o legislativas, son consideradas como
funciones administrativas.
Ejemplo: actividades como nombramientos o remociones del personal que
conforman el órgano, determinación del lugar en donde funciona, horarios de
funcionamiento, etc.

C. Fuentes del Derecho Administrativo

Considerando al Derecho Administrativo como una rama de la ciencia del derecho,

las fuentes del mismo serán sólo aquellas normas y principios que tienen
imperatividad (o sea, que integran el orden jurídico positivo). Las fuentes que
regulan la función administrativa e integran su régimen jurídico son:

 LA LEY: es todo acto o norma jurídica que crea, modifica o extingue un derecho de
carácter general y obligatorio.
Se consideran como ley todas las determinadas por la supremacía constitucional
(pirámide, desde más arriba con la CN y el TDDHH, hasta aquellas de menores
rangos). La jerarquía normativa se encuentra dada por la propia Constitución
Nacional (supremacía constitucional en los ART 31 y ART 75).
Es por ésto que todo el Derecho Administrativo se estructura sobre la base de la CN.

REGLAMENTOS: son declaraciones unilaterales efectuadas en ejercicio de la función

administrativa, que producen efectos jurídicos generales en forma directa.

DIFERENCIAS ENTRE LEY Y REGLAMENTO

El reglamento está jerárquicamente subordinado a la Constitución, a los tratados y
a las leyes. Si bien los reglamentos producen efectos jurídicos generales al igual que
las leyes, existen diferencias entre ambos. Los reglamentos son dictados en ejercicio
de la función administrativa tanto por el poder ejecutivo como por el poder
legislativo y judicial, y deben estar de acuerdo con lo dispuesto en la CN y las leyes.
En cambio, la ley es dictada sólo por el poder legislativo.
El reglamento es dictado por la Administración, ya que es el aparato instrumental
servicial para la ejecución de los fines estatales. Todo acto administrativo está
subordinado al reglamento. Es la expresión de la competencia reglamentaria de la
administración y es exteriorizada mediante decretos, resoluciones, ordenanzas,
instrucciones, etc.
En cambio, la ley es la expresión de la voluntad soberana del pueblo.
También se diferencian en sus procesos de formación y elaboración.

TIPOS DE REGLAMENTOS

a) REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN (secundum legem): se dictan con el objeto de

hacer posible la aplicación de la ley, complementándola y asegurando su
cumplimiento. Si bien están subordinados a la ley, la completan, regulando los
detalles indispensables para asegurar no sólo su aplicación sino los fines que
propuso el legislador al dictar dicha ley.
El Poder Ejecutivo dicta estos reglamentos (ART 99 inc 2 CN), con el fin de
facilitar la ejecución de las leyes. No se pueden dictar reglamentos que estén en
desacuerdo con las leyes, ni limitarla o alterar el contenido o espíritu de la
misma.

b) REGLAMENTOS DELEGADOS O DE INTEGRACIÓN: son aquellos que se dictan por

el Poder Ejecutivo con autorización legislativa (ART 76 CN). Son leyes que
establecen un determinado principio jurídico y fijan el marco específico de
dónde podrá actuar la potestad reglamentaria.

c) REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES: son los que dicta el Poder

Ejecutivo sin someterse a ninguna ley formal. Son fundamentalmente los de
poder de policía y organización administrativa. Regulan materias en las que
generalmente no existe una ley.

d) REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA (DNU): en general el Poder

Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo (ART 76 CN).
Éstos reglamentos de necesidad y urgencia serían la excepción a esta regla,
dadas las condiciones y límites por la CN ART 99 inc 3.
Son aquellos sancionados por el Poder Ejecutivo en materias de naturaleza
legislativa, en situaciones excepcionales de necesidad y urgencia en donde se
torna imposible esperar el trámite en los tiempos normales del dictado de una
ley. Debe tratarse de una emergencia significativa que imposibilite que se
cumplan los cometidos estatales del procedimiento legislativo normal.
 Existe un límite de contenidos en materia de que podrá emitir el Poder
Ejecutivo, debido a que no podrán dictarse materias sobre asuntos penales,
tributarios, electorales, de régimen de partidos políticos; y además todos los
emitidos deben ser decididos por acuerdo general de los Ministros y ser
autorizados conjuntamente con el Jefe de Gabinete de ministros. Para que el PE
emita un decreto o reglamento se necesita: firma del presidente, firma del jefe
de gabinete, y firma de los ministros.

 LA JURISPRUDENCIA: llevada a cabo por órganos jurisdiccionales (poder judicial,

jueces). Crea reglas jurisprudenciales que pueden operar como fuentes del derecho
administrativo. Son los fallos que dictan los jueces.

La misión de la jurisprudencia es explicativa, supleatoria y renovadora de las normas

generales. Esto se debe a que el juez aplica una norma general (ley) a un caso
concreto que está sujeto a su interpretación personal.
Mediante la jurisprudencia no se crean normas de derecho general (propia
legislación), sino que se aplican normas jurídicas generales y preexistentes a casos
concretos.

-Jurisprudencia judicial: cuando emana de los jueces, es decir que los mismos dictan
sentencias o fallos en casos particulares cuando se viola una ley, imponiendo
sanciones que ellos consideren necesarias, haciendo el uso de la justicia.
-Jurisprudencia administrativa: cuando la interpretación de las normas generales
emana de casos concretos que resuelve la autoridad administrativa.

 LA COSTUMBRE: es una fuente subsidiaria y no escrita (no es un derecho positivo,

no está escrito ni plasmado en una norma/ley), que resulta de un comportamiento
uniforme y constante.
Se trata de un fenómeno social que deriva de la repetición de hechos, acompañados
de componentes psicológicos que consisten en considerar obligatorio tal
comportamiento frente al ordenamiento jurídico.
La costumbre sólo será fuente de derecho administrativo en los casos en los que la
legislación se remita expresamente a ella, y siempre que su existencia pueda
acreditarse y no contradiga el ordenamiento vigente (ejemplo: movimiento Nazi).

 LA DOCTRINA: entendida como la opinión de los estudiosos de una rama del

derecho, y las soluciones que proponen a los distintos temas analizados.

No es una fuente obligatoria ni formal, pero opera como una fuente material
indirecta. Es importante ya que tanto los jueces, como los legisladores y el propio
 Poder Ejecutivo, se apoyan y acuden a sus criterios y principios expuestos. (ejemplo:
Keynesianismo, como estudios en materia económica).

D. Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias jurídicas y no

jurídicas

 DERECHO CONSTITUCIONAL: es íntima y esencial la relación entre el Derecho

Administrativo y el Derecho Constitucional.
La Constitución establece las normas básicas y fundamentales; y al Derecho
Administrativo le corresponde regular la organización y funcionamiento de ciertos
órganos, es decir, las relaciones entre el ejercicio de la función administrativa con
los particulares administrados, respecto de sus derechos individuales contemplados
y protegidos por la Constitución.
¡¡ El Derecho Administrativo es el Derecho Constitucional puesto en acción.!!

 DERECHO CIVIL: ambas ramas son muy opuestas, pero se relacionan en ciertos
principios generales.

-En el Derecho Administrativo (dentro del Derecho Público), uno de los sujetos
intervinientes en la relación es el Estado, cuyo fin es la satisfacción del bien común
y por lo tanto se relaciona con los particulares mediante normas de subordinación.
-En contraste, el Derecho Civil (dentro del Derecho Privado) se basa en normas
establecidas pensando en la idea de autonomía de la voluntad, igualdad de las
partes e igualdad de intereses; aplicando normas de coordinación.

Existen ciertos principios generales que son aplicables a todas las ramas, y que se
encuentran avaladas en el Código Civil (Derecho Civil). Es decir que éstas normas
deben ser aplicadas por el funcionario público aunque estén establecidas en el
Código Civil (deben ser cumplidas por el Derecho Administrativo).

Por ejemplo: régimen de la propiedad inmueble. Ambas ramas coexisten y se

vinculan ya que el propietario del inmueble estará sometido a restricciones en su
derecho de dominio, en interés de su vecino (regidos por el Código Civil, como por
ejemplo, no poner música fuerte en horarios de la siesta). Además, el propietario
estará sometido a restricciones en interés de la colectividad (regidos por el Derecho
Administrativo, como por ejemplo, pagar impuestos).

 CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN: la técnica de la administración tiene carácter

utilitario, ya que apunta a lograr la máxima eficacia de la Administración Pública;
planificando su actuar, coordinando sus funciones, ajustando su organización, etc.
 El Derecho Administrativo se limita al aspecto jurídico y no al técnico. Sin embargo,
ambas ramas se relacionan debido a que los funcionarios deben tener una
preparación específica y conocimientos puntuales para el desempeño de sus
funciones. Formación técnica y jurídica (ambas ramas), son necesarias para abordar
con eficiencia las transformaciones y cambios en la Administración Pública.

 ECONOMÍA POLÍTICA: la actividad económica del Estado se ve regulada por normas

administrativas.
El órgano administrador (PE) tiene incumbencia en la economía política y en los
ciclos vinculados a la riqueza, producción, circulación y reparto/consumo.

El controlador de estas relaciones se lleva a la práctica mediante el Derecho

Administrativo, a la hora de abordar problemas con empresas públicas, bancos
oficiales, planificación económica, presupuesto, marco regulatorio de servicios
públicos, etc.

E. Significación del Derecho Administrativo en el Estado de Derecho

En nuestro país el Estado no tiene un auténtico poder soberano, debido a que las
facultades del Estado emergen siempre de un orden jurídico previo que le ha sido
impuesto.
Por ello estas facultades son infra-jurídicas, es decir, sometidas al derecho al punto
que si lo contravienen, se convierten en antijurídicas y carecen de validez o vigencia.
(Sometidas a la CN).

El Estado de Derecho se ocupa de poner límites a la acción del Estado, para defender
los derechos individuales (evitar abusos del poder). En gran medida estos límites son
impuestos por el Derecho Administrativo.