COLECCIÓN DIDÁCTICA

Sandra Milena Polo Buitrago

Omar Rey Anacona

Adolfo León Guerrero García

Luis Alberto Galeano Escucha

Historia de la
administración
pública colombiana
Jesús María Molina Giraldo
Marcela Castañeda González
Editores
Historia de la administración pública colombiana
 Catalogación en la publicación – Biblioteca Luis Oswaldo Beltrán Jara – esap
Rey Anacona, Omar
Historia de la administración pública colombiana / Omar Rey Anacona ; Sandra Milena Polo
Buitrago ; Adolfo León Guerrero García ; Luis Alberto Galeano Escucha / Editores aca-
démicos : Jesús María Molina Giraldo y Marcela Castañeda González : Bogotá : Escuela
Superior de Administración Pública-esap, 2023.
184 páginas : figura y tablas. – (Colección Didáctica)
isbn 978-958-609-139-8 (impreso). -- isbn 978-958-609-134-3 (electrónico)
1. Administración pública—Historia 2. Administración pública en Colombia . I. Rey
Anacona, Omar II. Polo Buitrago, Sandra Milena III. Guerrero García, Adolfo León IV.
Galeano Escucha, Luis Alberto V. Título VI. Serie
cdd-21: 351.9861

Historia de la administración pública colombiana

Jesús María Molina Giraldo y Marcela Castañeda González, editores académicos
Facultad de Pregrados
isbn 978-958-609-139-8 (impreso)
isbn 978-958-609-134-3 (electrónico)
2023

🄯Escuela Superior de Administración Pública

Director Nacional: Jorge Iván Bula

Subdirección Nacional de Servicios Académicos

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(cc by-nc-sa 4.0)

Hecho en Bogotá, D. C., Colombia, 2023

Historia de la administración
pública colombiana

Jesús María Molina Gir aldo

Marcel a Castañeda González
Editores académicos

Sandr a Milena Polo Buitr ago

Omar Rey Anacona
Adolfo León Guerrero García
Luis Alberto Galeano Escucha
Autores
Este libro es fruto del empeño de la Facultad de Pregrado de la Escuela
Superior de Administración Pública, del programa de Administración
Pública Territorial, y de los diálogos y aportes de los docentes univer-
sitarios que respaldaron la propuesta de renovación curricular y escri-
tura de libros de texto universitario entre 2017 y 2021.
 Contenido

Presentación 11

Unidad 1
15
La administración pública
en el Nuevo Reino de Granada 16
La Colonia y su legado
Economía y finanzas públicas
Omar Rey Anacona
en el Nuevo Reino de Granada 30

El legado de la administración
pública colonial 37

Conclusiones42

Referencias  43

Unidad 2
47
Situación problema 48

La Independencia Reformas borbónicas y crisis imperial 49

y el proyecto republicano Los regímenes políticos de la segunda
Sandra Milena Polo Buitrago República: la Gran Colombia (1819-1830) y la
República de la Nueva Granada (1831-1858) 63

La división partidista: liberal versus

conservador67

Contexto político y social

de las reformas del medio siglo 71

Las reformas del medio siglo xix

y la crisis del radicalismo 73

Crisis del régimen político federalista 83

Conclusiones85

Referencias  88
 93
Unidad 3 Situación problema 94

Regeneración y decadencia Fundamentos ideológicos e históricos de la

de la hegemonía Regeneración en Colombia. La referencia
internacional tradicionista 97
conservadora
El fin del régimen político federal colombiano
Adolfo León Guerrero García
y la transición al proyecto de gobierno
regeneracionista102

La economía política de la Regeneración 107

La hegemonía conservadora 109

Las misiones extranjeras 117

Conclusión  121

Referencias  121

Unidad 4
125
Situación problema 126

Las reformas liberales Crisis del régimen conservador

y el intervencionismo estatal y llegada de los liberales 127

Luis Alberto Galeano Escucha El intervencionismo de Estado 129

Las demandas sindicales y el impacto

en la institucionalidad 140

Finanzas públicas en el siglo xx144

Conclusiones146

Referencias  147
 Unidad 5
151
Situación problema 152

El periodo de la violencia La violencia de mediados de siglo 153

y la crisis institucional La administración pública
Luis Alberto Galeano Escucha desde un gobierno militar 156

Frente Nacional 159

Pos-Frente Nacional 166

Conclusión171

Referencias  173

Bibliografía consultada 176

Glosario177

Sobre los autores 179

 ◗ 11

Presentación

La Escuela Superior de Administración Pública (esap) tiene en

su misión la formación de los actuales y futuros administradores pú-
blicos. En este orden de ideas, uno de los fundamentos necesarios del
saber administrativo es su historia. Con este propósito, se presenta
este texto de Historia de la administración pública colombiana, que abar-
ca, cronológicamente, desde finales del periodo colonial hasta el lla-
mado pos-Frente Nacional. La obra ha sido construida colectivamente
por un equipo de profesores de la Facultad de Pregrado de la Escuela
y es fruto de los diálogos y aportes de los docentes, como parte de la
propuesta de renovación curricular y escritura de libros de texto uni-
versitarios, desarrollada entre 2017 y 2021. En su particular especia-
lidad, los docentes se comprometieron con la elaboración de cada uno
de los capítulos, en un esfuerzo conjunto, para ofrecer los referentes
contextuales que contribuyen a la comprensión de las distintas for-
mas sociales, políticas y económicas que dieron vida a las estructuras
administrativas de cada periodo histórico examinado.
Esta historia está conformada por cinco capítulos y cada uno de
ellos da cuenta de un bloque cronológico. En el primer capítulo, titu-
lado “La Colonia y su legado”, se considera el inicio de la colonización
12 ◗ Historia de la administración pública colombiana

española y sus formas de dominación y administración en América,

con un énfasis especial en el territorio de la Nueva Granada. En este
marco se describen las principales instituciones coloniales, las formas
de organización de la hacienda colonial y su régimen de tributación,
así como las características de la burocracia que se asentó en el te-
rritorio americano y que dejó huellas importantes en la organización
republicana.
El segundo capítulo, titulado “La Independencia y el proyecto
republicano”, da cuenta de la crisis generada en América a partir del
cambio que significó la incursión de la dinastía borbónica en la domi-
nación de los territorios americanos, y la consecuente crisis política
en las élites criollas que, más tarde, aprovecharon el vacío de poder
de la invasión bonapartista, para rebelarse contra las tendencias
anticriollas que fueron la nota característica del periodo borbónico.
A este proceso se le conoció como la primera independencia. Esta estu-
vo basada en la activación de las formas de cabildo abierto, propias
de la estructura política colonial, que fueron reinterpretadas por los
criollos a favor de procesos independentistas. En este capítulo se des-
criben, igualmente, las maneras como la burocracia criolla comenzó
a configurar un Estado que más tarde se separó del poder español, en
el proceso de la segunda República, y que conservó la característica
fundamental de perpetuar una república patrimonialista criolla, que
imitó las formas administrativas coloniales, por lo menos hasta me-
diados del siglo xix.
El tercer capítulo, denominado “Regeneración y decadencia de la
hegemonía conservadora”, abarca cronológicamente el periodo 1886-
1930; en él se caracteriza la Regeneración como un proyecto político
centralista y confesional, es decir, amparado en la labor de la Iglesia
católica como el factor unificador de la Nación. Además, se trató cla-
ramente de un proyecto guiado por el proteccionismo económico, que
implicó no solo la reversión del modelo del liberalismo económico,
propio del periodo radical, sino también el proceso de unificación de
las élites económicas, bajo un poder centralista fuerte que recurrió al
autoritarismo para sustentarse. Este proyecto, por supuesto, se con-
denó al fracaso y la mejor demostración de eso fue tanto la imposible
implementación de la moneda de curso forzoso, como la Guerra de los
mil días; ambos fracasos afectaron a los grupos económicos y políticos,
principalmente comerciantes e importadores ligados al Partido Liberal
radical. Este impasse fue zanjado por el fin de la guerra y el periodo
 Presentación ◗ 13

bipartidista de Rafael Reyes; pero esta presidencia, terminada abrup-

tamente, demostró que nuevamente se abriría un periodo autoritario
que dio fin al pacto bipartidista.
En el cuarto capítulo, titulado “Las reformas liberales y el in-
tervencionismo estatal”, se asume la división clásica de la historia
política de Colombia, donde la hegemonía del periodo liberal, que va
desde 1930 hasta 1946, se caracterizó por una cierta modernización
del aparato estatal en dos ámbitos específicos: por un lado, la indus-
trialización y su proceso de urbanización; y por el otro, el inicio de la
violencia a partir de los conflictos agrarios no resueltos desde la década
de los años veinte del siglo xx. La llamada modernización del Estado
fue no solamente auspiciada por una élite industrial emergente, sino
por las llamadas misiones modernizadoras, en ocasiones convocadas
por el Estado y en otras llegadas del extranjero, bajo algunos emprés-
titos condicionados a reformas. En este periodo, el gobierno que más
transformaciones introdujo fue el de Alfonso López Pumarejo, pues
bajo su administración las reformas, agraria, educativa, laboral y tri-
butaria, motivaron los cambios institucionales necesarios para las
crisis engendradas por la profunda transformación económica hacia
la industrialización sobrepujada por sucesivas bonanzas cafeteras.
Pero, estas mismas élites modernizantes, al igual que lo hicieron las
élites criollas, renunciaron a ser el soporte tributario de la hacienda
pública; así que, de nuevo, el endeudamiento externo y la tributación
aduanera fueron las formas de sostener una hacienda pública precaria.
Este dominio elitista explica también por qué a pesar de los intentos,
bien intencionados, de fundar una carrera administrativa basada en
el mérito, esta estaba condenada a fallar, en un Estado que era visto
por las élites políticas como un botín.
En el quinto y último capítulo, “El periodo de la violencia y la
crisis institucional”, se examina en principio el periodo entre 1945
y 1948 con la llamada crisis institucional, que devela que, a pesar de
los intentos modernizantes, en especial de la administración de López
Pumarejo, la resistencia a la implementación de los cambios necesarios
en un país cada vez más urbano y con un profundo conflicto agrario,
la resistencia de las élites a hacer concesiones en sus privilegios con-
densó una violencia rural que se expresó en violencia política y crisis
institucional. Dicha crisis tuvo un primer intento de solución en el go-
bierno de la Junta Militar propuesto, para disolver una lucha que cada
vez tenía más connotaciones clasistas. Este gobierno provisional quiso
14 ◗ Historia de la administración pública colombiana

continuar con programas modernizadores, que pusieron sus pilares

en la construcción de nuevas infraestructuras y programas asisten-
ciales para bajar la temperatura a un conflicto social creciente. Luego
de este interregno militar, las divisiones bipartidistas debían quedar
atrás. Inició, luego, el periodo llamado Frente Nacional (1958-1970),
que significó instaurar un nuevo programa de modernización que,
bajo el modelo sustitutivo de importaciones, condujo a estructuras
administrativas de formalismos cada vez más técnicos en el funcio-
namiento del Estado. La idea nuclear era que el Estado pasara de ser
“botín bipartidista” a tener un tratamiento técnico; esto se reflejó en
la creación de organismos para la toma de decisiones amparadas en
un elemento técnico por encima de las preferencias partidistas. La
Ley 19 de 1958 creó diferentes organismos con este objetivo: Conpes,
Planeación Nacional, el Departamento Nacional del Servicio Civil, la
esap. Dichas entidades demostraban ese nuevo aire modernizador.
La experiencia y la evolución de estas entidades puso en evidencia,
además, que era difícil pretender pasar por encima de una tradición
elitista con la simple invención de una nueva tecnología en el manejo
de la administración pública.
Con este libro, se busca ofrecer a los futuros administradores
públicos una visión general de la administración pública colombiana,
para que comprendan que el devenir administrativo se enmarca en
unas fuerzas económicas y políticas que son la fuente de donde ema-
nan los principales procesos relativos al Estado como estructura de
poder, conflicto y estabilización social.

Sandra Milena Polo Buitrago

 ◗ 15

Unidad 1
La Colonia y su legado
Omar Rey Anacona

La Colonia sentó las bases de la administración pública para

la vida republicana de lo que hoy es Colombia como nación, en especial,
sus instituciones y cargos burocráticos, que en tal periodo se otorgaron
mediante la afinidad familiar, el vínculo de sangre y la subordinación
a la Corona española. La compra y venta de los cargos públicos fue sin
duda la constante del modelo de administración colonial, que se ex-
tendió hasta la conformación del Estado colombiano en el siglo xix,
de allí el nombre de este capítulo, que se divide en tres partes para su
mejor comprensión.
Y es que una administración pública con rasgos patrimonialistas
propios de la vida política, social y económica de España fue el legado
que quedó en el actual territorio colombiano, en donde se aniquilaron
las principales instituciones, autoridades y formas de administración
de la población originaria, las que fueron reemplazadas por otras que
no garantizaron ni la democracia, ni el equilibrio de poderes ni mucho
menos la protección de la población dominada, factores que en Europa
y Estados Unidos prosperaron. Tal vez por esto es que en Colombia la
incorporación de un Estado moderno quedó postergada hasta bien en-
trado el siglo xix, pues vale recordar que además la nueva República
16 ◗ Historia de la administración pública colombiana

se desangró con varias guerras y conflictos civiles y militares que tu-

vieron como constante la confrontación bipartidista.
En tal sentido, esta primera unidad presenta las principales ins-
tituciones de la administración pública colonial en el actual territorio
nacional, así como los principales elementos de las finanzas públicas
e indaga en torno a las preguntas: ¿Cómo se caracterizó la adminis-
tración pública en la época colonial?, y ¿cuál fue su legado para la
nueva República?

La administración Economía y finanzas El legado de la

pública en el Nuevo públicas en el Nuevo administración
Reino de Granada Reino de Granada pública colonial

Figura 1. Ejes temáticos de la unidad 1

Fuente: elaboración propia.

La administración pública
en el Nuevo Reino de Granada
A la violenta llegada de los conquistadores españoles a los territorios
de lo que hoy es América Latina y el Caribe, siguió un periodo de ins-
tauración política, administrativa, militar y religiosa conocido como la
Colonia, caracterizado por la imposición de autoridades de la Corona
que, en alianza con la Iglesia católica de la época, ejercieron domina-
ción y sometimiento sobre los pueblos aborígenes y el reemplazo de
sus propias autoridades, gobiernos, costumbres, creencias y economía
(Friede, 1989).
Con una mayor densidad poblacional en los actuales territorios
de México y Perú, los sitios conquistados contaban, a la llegada de los
españoles, con un avance significativo en materia de administración
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 17

de sus autoridades, en la economía, con la existencia de excedentes

para el intercambio y en lo cultural, con sus distintas expresiones,
costumbres y lazos sociales, así como importantes construcciones y
una sorprendente dieta que reflejaba la existencia de una agricultura
adelantada, todo lo cual desmentía la consideración de tales civiliza-
ciones como salvajes. Todo lo contrario: se trató de civilizaciones con
una sólida estructura funcional, con autoridades reconocidas por la
población y una fuerte economía (Kalmanovitz, 2010).
Así, por ejemplo, su principal estructura social fue el cacicaz-
go, que representó la transición ocurrida en la actual era cristiana
de una sociedad tribal igualitaria a una jerárquica de tipo señorial,
aunque se mantuvieron algunas de aquellas sociedades; o, por ejem-
plo, sus ciudades con poblaciones mayores a 50 000 personas, donde
el grado de urbanización se acercó al 14 % y la densidad poblacional
próxima a los 65 o 100 personas por hectárea, esto sin contar con
los avances en materia arquitectónica, la enorme producción agrí-
cola y los grandes intercambios que hacían entre distintos pueblos
(Kalmanovitz, 2010).
Respecto al actual territorio de Colombia, presentaba una alta con-
centración poblacional en lo que hoy se conoce como altiplano cundibo-
yacense, pero una alta densidad poblacional en los territorios de altura
media (Valle de Aburrá y Alto Magdalena). Adicionalmente, según lo en-
contrado por Gerardo Reichel-Dolmatoff, los dos principales complejos
culturales que existían antes de la llegada de los españoles fueron los
taironas de la sierra nevada de Santa Marta y los muiscas de las tierras
altas de los actuales departamentos de Cundinamarca y Boyacá. Para
el mismo autor, “En ambos casos, se trata de grandes agrupaciones in-
dígenas de habla chibcha, cuyo avance cultural fue notable y se acerca
a una etapa de desarrollo que señala el nivel de una incipiente organi-
zación estatal” (Reichel-Dolmatoff, 1989, p. 54).
Sin embargo, investigaciones recientes han establecido que, a
pesar de contar con estas dos grandes culturas, también existieron
otros grupos poblacionales con distintos grados de especialización
que hicieron presencia en casi todo el territorio nacional, como se
muestra en la figura 2. Su población en el año 1500 pudo llegar a
los 11 millones de personas, cifra que se mermó ostensiblemente
con la conquista, pues para 1560 se había reducido a 1,5 millones
(Mejía, 2015).
18 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Desarrollo tecnológico

Alta especialización

Mediana especialización

Horticultores

Cazadores recolectores

0 70 140 280 420 560

Miles

Figura 2. Territorios indígenas a la llegada de los españoles

Fuente: Mejía (2015).
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 19

Esta significativa reducción de la población indígena fue pro-

ducto de la brutalidad con que se llevó a cabo la conquista española
en el actual territorio de Colombia. Esta tendencia, común al resto de
las zonas conquistadas en toda América española, llevó a intensificar
en 1595 la traída de personas de África que fueron esclavizadas como
reemplazo de la mano de obra indígena, tanto en las minas como en
las haciendas, a pesar de que desde 1510 se había iniciado el comercio
de esclavos en las Indias (Palacios, 1989).
Jorge Palacios, cuyo texto aparece en la bibliografía, cita al pro-
fesor Germán Colmenares, quien estableció que entre 1590 y 1640 la
proporción de negros que trabajaban en los yacimientos de mineros fue
del orden del 75 %, mientras que la restante fue indígena. El negocio
de la trata de esclavos se dio en todo el territorio de las Indias y en el
caso del actual territorio de Colombia su introducción al resto del país
se dio por el Caribe. Solo en Cartagena fue implantando entre 1618 y
1624, periodo en el que fueron traídos unos 20 000 esclavos negros
que rápidamente reemplazaron la mano de obra indígena.
Volviendo a los taironas, se sabe que la base de su dieta fueron
alimentos como maíz, yuca, ahuyama, frijoles y los árboles frutales,
pero también hacían uso de la pesca marítima y la agricultura; prac-
ticaban un control sobre el medioambiente y de acuerdo con Reichel-
Dolmatoff, “parece que tenían en cada hoya hidrográfica varios cen-
tros de redistribución en forma de ciudades” (Reichel-Dolmatoff, 1989,
p. 55); por su parte los muiscas o chibchas a la llegada de los españoles,
ocuparon una extensión de unos 25 000 kilómetros cuadrados donde
albergaron cerca de medio millón de personas y por contar con tie-
rras fértiles su producción agrícola fue abundante, contando entre sus
principales cultivos la papa y el maíz.
Ambos grupos culturales contaban con Estados incipientes “pero
mientras que los tairona habían desarrollado grandes aldeas y aún
ciudades […] la población muisca era aparentemente mucho más dis-
persa y ocupaba innumerables pequeñas aldeas y caseríos, pero sin
concentrarse en grandes centros nucleados” (Friede, 1989, p. 58). Los
elementos de las organizaciones de poder prehispánico consistían
en: la presencia de autoridades elegidas sobre una base de jerarquías,
que realizaban labores tanto civiles como religiosas; la expansión y
el dominio territorial, que definió límites entre poblados; la planifica-
ción de la agricultura sobre la base del calendario sancionado por los
20 ◗ Historia de la administración pública colombiana

sacerdotes que dirigían los templos; y la existencia de clases sociales,

que tributaban tanto a sus autoridades como a sus dioses.
Aunque desde el comienzo mismo de la conquista de América los
conquistadores desconocieron que se trataba de un nuevo continente,
el poderío de España se hizo sentir sobre los nuevos territorios con una
forma de dominio muy distinta a la de sus rivales, que trajo como con-
secuencia no solo el mestizaje como proceso de dominación racial, sino
también la presencia de aparatos burocráticos propios de un Estado-
nación absolutista y premoderno (Jaramillo Uribe, 1965).
En efecto, no hubo en Europa país como España que haya tenido
tanta influencia de la Iglesia católica en su forma particular de con-
quista y colonización de ultramar, que se combinó con una economía
de corte feudal, que mezcló las actividades de subsistencia con las de
acumulación capitalista y un modelo de administración pública fun-
dado en la actuación de la Corona, a pesar de ser una potencia militar,
económica y política basada en las alianzas y uniones de familias de
distintos monarcas.
El concepto de administración pública para entonces estaba asocia-
do a la actuación de la Corona que constituía el Estado-nación español,
cuya base fue el derecho de este país combinado con el derecho indiano,
aplicado exclusivamente a los territorios conquistados en ultramar y que
nació de una mezcla de elementos ibéricos, germánicos, romanos, ca-
nónicos y fuentes de instituciones de la Edad Media y la misma Corona
(Ots Capdequi, 1952). De acuerdo con Ots Capdequi, fueron los reyes
católicos “los primeros monarcas europeos que acertaron a implantar
el nuevo tipo de Estado característico de la Edad Moderna: el Estado-
nación, frente al viejo Estado feudal o señorial y al Estado-ciudad, de la
Edad Media” (Ots Capdequi, 1952, p. 23).
En tal sentido, la administración pública —reflejada en la actuación
de los reyes católicos y que se implementó también en el actual territo-
rio de Colombia mediante reales cédulas, provisiones, instrucciones y
ordenanzas, además de otras instituciones que se abordan más adelan-
te—, se puede conceptualizar a partir del derecho español y las políticas
de unificación racial y religiosa y de fortalecimiento del Estado español,
que no representó una unidad nacional. Para Ots Capdequi, “entre las
notas definitivas del Estado español de este periodo, hay que destacar
su nacionalismo eclesiástico: se hace de la defensa de la religión el fin
supremo del Estado” (Ots Capdequi, 1952, p. 23).
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 21

Valga comentar que el Estado español se fortaleció con los trata-

dos de Westfalia de 1648, que reconocieron formalmente el sistema
moderno de Estados en Europa, de allí que coincidiera con los elemen-
tos de la administración pública implementados en las Indias por los
reyes católicos y particularmente en los virreinatos creados en las
Indias bajo la casa de los Habsburgo. Respecto a esta dinastía, tam-
bién vale comentar que, no obstante dominar en el reino de España
como potencia mundial, tuvo un duro revés, pues al ser reconocidos
los Estados europeos en Westfalia cayó su intención de imponer una
monarquía universal (Barros Ortiz, 2017).
Sin embargo, la metrópoli puso en marcha sus propios rasgos
de una administración que estaba lejos de ser pública y más bien se
acercó a un aparato burocrático patrimonialista. En dicha estructura,
los cargos públicos de la Colonia se heredaban conforme a los lazos
familiares y de distintos grados de consanguinidad con los propios
conquistadores, como fue el caso de los gobernadores, o se compraban,
como en el caso de los oidores y jueces, que pudieron llegar gracias a
que desde 1571 se instauró una forma de gobierno de los territorios
conquistados, conocida como el Consejo de las Indias. Así, fue posible
la separación entre la administración colonial del sistema de control
judicial que descansó en las audiencias (Malagón Pinzón, 2005).
Aunque en la práctica, tanto el Consejo de Indias como las au-
diencias eran dominadas por la Corona, jamás existió en la colonia de
la América conquistada por España la separación de poderes, como sí
ocurrió en los territorios de Norteamérica conquistados por Inglaterra.
Allí, se pudo instaurar el Parlamento, que valga decir representa en
este último país uno de los principales logros de las revueltas campe-
sinas y burguesas del siglo xiv.
Esta administración patrimonialista se fundó, entonces, en los
lazos y afinidades de sangre, religión y amiguismo con la Corona para
el reparto de los nuevos cargos que exigía la dominación española sobre
América, a partir del principio de los justos títulos que se le otorgaban por
derecho al reino conquistador o invasor (Martínez Cárdenas y Ramírez
Mora, 2010). De ese modo, estableció un conjunto de instituciones que
caracterizaron la administración pública en el periodo colonial en los
territorios de ultramar de España y que estuvieron presentes en lo que
se conoció como la Nueva Granada, nombre con el que se denominó
a la Real Audiencia de Santa Fe de Bogotá desde 1550 y hasta 1717 y
22 ◗ Historia de la administración pública colombiana

posteriormente al Virreinato de Nueva Granada o de Santa Fe de Bogotá,

que nace en este último año con sede en la misma ciudad y que territo-
rialmente cubrió los actuales países de Venezuela, Colombia, Panamá,
Ecuador y Perú (Herrera Ángel, 2001).
Las instituciones que aparecieron en el Nuevo Reino de Granada,
en el que se cuenta el actual territorio de Colombia y que se describen
a continuación, fueron del dominio del rey de España, quien actuó
como heredero de los territorios conquistados y ejerció su papel, re-
conocido por aquel entonces, como señor absoluto sobre los domina-
dos que se sumaron a su séquito, lo cual incluyó no solo el dominio
de sus propiedades, sino también de sus rentas. Todo lo anterior se
justificó según el derecho internacional de la época colonial en com-
pensación a la gesta heroica de la conquista que se perpetuó con la
Colonia, que entre otras cosas representó el periodo de dominación
civil que además influyó en el legado de la administración pública
de Colombia (Serrera, 2009).
La primera institución que se erigió en 1503 fue la Casa de
Contratación de Sevilla, que fue la encargada de regular el tráfico
de mercancías y personas, entre ellas las provenientes de África, así
como los metales preciosos que se empezaron a extraer de los territo-
rios de las Indias españolas y fue creada para fomentar la navegación
comercial a hacia tales destinos, mediante la selección de los grupos
de población que solicitaban viaje a las Indias por lo que tuvo un ca-
rácter de consulado en los términos actuales.
La casa de contratación estaba conformada por un presidente,
oidores, fiscales, oficiales, contadores y tesoreros y parte de su labor
fue el recaudo de los recursos de la Corona en estos territorios. Tuvo
actividades civiles como judiciales, debido a que se presentaron casos
que debieron ser resueltos por jueces, entre los cuales se destacaron
los robos al erario de la Corona, por lo que tuvo un carácter de au-
diencia real, que se fue debilitando a fines del siglo xviii. A pesar de
no tener sede en América, influyó en el flujo comercial y de pasajeros
desde y hacia la metrópoli, por lo que se instalaron puertos para el
recaudo de aranceles, entre los que se destacan los de Santa Marta
y Cartagena; este último actuó como el puerto de internación para
toda la Nueva Granada.
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 23

Océano Atlántico

Santa
Marta

Panamá

Cartagena Venezuela

Antioquia
Tunja
Océano Llanos de San Juan y
Pacífico San Martín
Chocó
Mariquita
Santa Fe

Los Llanos

Popayán

Quito

Límite de la audiencia de Santa Fe

Límite provincial

Durante parte del siglo XVIII Popayán y Quito

formaron parte de la audiencia de Quito 300 km

Figura 3. Territorio en Colombia del Virreinato de la Nueva Granada

Fuente: Herrera (2001, p. 83)
24 ◗ Historia de la administración pública colombiana

En 1524 se creó el Real y Supremo Consejo de Indias, llamado así

porque se consideró indios a los nuevos súbditos de los reyes, a partir
de la creencia de que los territorios de ultramar eran parte de la India.
Dicho consejo pertenecía inicialmente al Consejo de Castilla, creado
desde 1480, y que junto al de Aragón, creado en 1494, conformaron la
administración burocrática de los territorios de España. Representó
la más alta autoridad administrativa en asuntos gubernativos, legis-
lativos, judiciales, fiscales y eclesiásticos sobre los territorios de ultra-
mar; estaba conformado por dos salas de gobierno y una de justicia. Se
compuso de cinco consejeros elegidos directamente por el rey, secre-
tarios, promotores fiscales, relatores, oficiales de cuentas y porteros,
y sus funciones fueron meramente consultivas sobre los asuntos del
gobierno y de su competencia, sobre los cuales se expedía un docu-
mento que recogía las decisiones de los reyes y, en el caso de la Nueva
Granada, las decisiones de los virreyes.
Posteriormente, la Corona conformó cuatro secretarías en los
virreinatos creados para la administración burocrática y de justicia
en Nueva España (establecido en 1535 en los actuales territorios de
México, Centroamérica y las Antillas), Perú (creado en 1542 y abarcó
casi toda Suramérica, excepto Brasil y el Caribe venezolano), Nueva
Granada (creado en 1717) y el del Río de la Plata (creado en 1776). El
Consejo de Indias representó no solo la actuación de España en los
territorios conquistados, sino también la conformación plural del
Estado español, por lo que su composición se dio con funcionarios
especializados fieles a la burocracia real, entre los que se destacaron,
virreyes, gobernadores, presidentes, oidores y jueces. Se conformaba
de un presidente, 12 consejeros y una planta de personal entre fiscales,
secretarios, escribanos, cancilleres, relatores, contadores, astrónomos,
cosmógrafos, cronistas y otros.
El Consejo de Indias también se dedicó a labores de guerra, hacien-
da y hasta al estudio de la geografía de las Indias a través de los cosmó-
grafos, quienes elaboraban cuestionarios para su diligenciamiento por
parte de las autoridades locales. Los cosmógrafos reemplazaron a los
conquistadores y cronistas en la elaboración de la historia y el estudio
de la realidad geográfica y social de los virreinatos creados.
Por su parte, los cuatro virreinatos de las Indias hicieron parte
de la administración territorial de España y representaron la figura
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 25

del rey, por lo que su presencia, privilegios, prebendas y séquito fue-

ron asimilados casi a los del monarca. El virrey fue la figura más im-
portante del gobierno de la Corona en los territorios conquistados de
España y concentró atribuciones de gobierno, judiciales, legislativas,
militares, patronales y fiscales; con un poder omnímodo, ejercía como
presidente de la Real Audiencia, gobernador de las zonas de influencia
de la Corona, capitán general en los territorios considerados “salvajes”
por la fuerte presencia indígena, en los que declaraba la guerra a sus
pobladores para someterlos, además de máximo recaudador de los
impuestos y supervisor general de los territorios regios. Los virreyes
provenían de familias de la misma Corona o de la nobleza española,
pero su cargo nunca fue vitalicio.
Con la llegada de la casa de los Borbones a la Corona española en
1717, fruto del Tratado de Utrecht, con el que se selló la paz tras 13 años
de la guerra de sucesión (Barros Ortiz, 2017), se creó el Virreinato de la
Nueva Granada conformado por las provincias de Santa Fe, Cartagena,
Santa Marta, Maracaibo, Caracas, Guayana, Antioquia, Popayán y San
Francisco de Quito y se designó como capital a Santa Fe de Bogotá.
Antonio de la Pedrosa y Guerrero fue nombrado en el encargo de virrey
mientras llegaba el titular, el señor Jorge de Villalonga, y además actuó
como miembro del Consejo de Indias, presidente de la Real Audiencia
y encargado de preparar la transformación administrativa de la nueva
casa que, esperaba aumentar el recaudo de impuestos y atender la
creación de un mercado nacional, abandonado por los anteriores due-
ños de la Corona en manos de los Habsburgo, de los cuales el último
encargado de España fue el rey Carlos II.
Bajo las reformas borbónicas, el virreinato de la Nueva Granada
actuó principalmente en Santa Fe de Bogotá, con lo que se descuidaron
bastante los demás territorios; allí se instaló la nueva burocracia con-
formada por funcionarios entre chapetones y criollos, quienes fueron
los que imprimieron un nuevo aire a la administración en especial por
su marcado apoyo a las causas sociales. Este funcionariado se dedicó a
labores de policía, la administración de los puertos, las relaciones con la
Iglesia católica, la conversión de los indígenas a la religión católica y en
general la economía colonial. Valga comentar que la policía fue, desde
sus inicios en la época feudal, una labor civil encargada de los asuntos
criminales y el manejo de conflictos relacionados con la convivencia.
26 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Con la llegada al poder de los Borbones, se produjeron las grandes

reformas políticas y administrativas que repercutieron en las Indias
y particularmente en la Nueva Granada, dado su sentido centraliza-
dor (Ots Capdequi, 1952). Por ejemplo, las secretarías de despacho del
virrey y los intendentes gobernadores suplantaron en buena parte al
Real y Supremo Consejo de las Indias, que quedó reducido a un órgano
consultivo. Un mayor análisis del tema se da en el siguiente apartado
de esta unidad temática.
En septiembre de 1777, el virreinato de la Nueva Granada creó
la Capitanía General de Venezuela, que permitió incorporar casi todo
el actual territorio de este país, pero no dejó de ser más un asunto de
control sobre los criollos que se habían incorporado al aparato admi-
nistrativo local; este hecho marcó nuevas labores del virreinato, entre
estas, la definición y protección de las fronteras terrestres y marítimas,
que son las mismas que se utilizaron para delimitar posteriormente
los territorios entre Venezuela y Colombia.
También debe contarse entre las instituciones de la Colonia a la
Real Audiencia, que fue el máximo tribunal judicial de apelación de las
Indias y contó con jurisdicción civil y criminal, con competencias que
incluían el tema eclesiástico y la protección de los indígenas. La Real
Audiencia apareció por la necesidad de ejercer control sobre las actua-
ciones de los gobernadores, figura que surgió de los conquistadores que
obtenían directamente de la Corona dominio absoluto sobre los territo-
rios conquistados, como fueron los casos de Hernán Cortés en México
y parte de Norteamérica, Francisco Pizarro en el caso del actual Perú y
Gonzalo Jiménez de Quesada en el actual territorio colombiano.
En la Nueva Granada la Real Audiencia se instaló en Santa Fe de
Bogotá y fue fundada en 1548. Sobre la Real Audiencia se encontraba
el Real Consejo de las Indias, al cual llegaban los casos de apelación
que se surtían en la primera. Actuó también como órgano de consulta
de virreyes y gobernadores y se componían de oidores y fiscales. El
virrey o el gobernador de la zona actuaban como su presidente. Cada
año y de forma rotativa, un oidor debía hacer viajes de inspección y de
visitas judiciales por los territorios que formaban parte de la jurisdic-
ción de la Audiencia. Estos territorios se conocieron como provincias,
lo que se asemejó a la época republicana colombiana como estados
regionales soberanos o departamentos.
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 27

Así las cosas, el trabajo de la Real Audiencia fue bastante débil

porque no contaba con el número de oidores, jueces y fiscales para
atender los casos de abusos en contra de la población indígena o los
distintos conflictos que se presentaban en ocasión a los abusos de
las autoridades españolas en el resto del territorio del Nuevo Reino
distinto a Santa Fe de Bogotá. Por otro lado, como no había división
de poderes, pues todas las instituciones coloniales dependían direc-
tamente del rey, no fueron pocos los casos tratados en el Consejo de
Indias relacionados con tales abusos, lo que llevó a debilitar el sistema
de gobierno y la administración colonial.
En la Nueva Granada también se crearon las auditorías de Santa
Marta y Cartagena, con un marcado interés comercial por ser puertos
marítimos de extracción de los recursos coloniales que se llevaban
hacia la metrópoli. En tales auditorías actuaron como autoridades
locales los alcaldes, corregidores y gobernadores, mientras que en el
caso de Santa Fe de Bogotá fue más prominente la figura del virrey.
Posteriormente, con la independencia, todas las sedes de las audiencias de
la Colonia en los territorios de España, se convirtieron en capitales
de las nuevas repúblicas.
Las capitanías fueron otra institución colonial que actuó bajo las
órdenes de los virreyes y gobernadores para los asuntos militares y
de guerra, de modo que se instalaron en aquellos territorios sobre los
cuales la administración española no tenía suficiente control, eran de
difícil acceso geográfico y se temían enfrentamientos con otras poten-
cias, o se caracterizaban por una alta presencia de población indíge-
na, a la que siempre vieron como sus enemigos. La autoridad de esta
institución fue el capitán general, título otorgado inicialmente a los
primeros conquistadores y posteriormente a los gobernadores, hasta
que se instalaba un chapetón asociado siempre a la milicia, esto es, la
persona que procedía de España para ocupar este cargo.
El capitán general era el director del ejército y le correspondía
también la demarcación de facto y la defensa de las líneas fronterizas
que hacían parte del territorio conquistado, así como defenderlo de
la piratería. Las capitanías creadas en América fueron las de Santo
Domingo, Yucatán, Guatemala, Puerto Rico, Cuba, Chile y Venezuela,
esta última creada gracias a que con la aparición del virreinato de la
Nueva Granada se incorporó todo el territorio de lo que hoy es Venezuela
y tuvo a Caracas como su capital.
28 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Las provincias del virreinato fueron agrupadas en las comandan-

cias militares de Caracas, Portobelo y Cartagena, en donde se instaló
la burocracia de la Capitanía General, que no fue suficiente para re-
solver los grandes problemas que se estaban presentando en materia
de revoluciones y orden público que llevaron al creciente avance de
la gesta de independencia.
Con un nivel intermedio también se cuentan las intendencias en-
cargadas de la administración de las provincias. En la Nueva Granada
el intendente actuó como agente del virrey para asuntos gubernamen-
tales, judiciales, policiales y militares, siguiendo un esquema similar
a la Intendencia general del ejército y marina de España, creada en
1717. Pero en la Nueva Granada el intendente también cumplía fun-
ciones de hacienda y eclesiásticas en los corregimientos creados, con
lo que en varios casos se presentaban dificultades y choques en la
misma gestión local colonial. También se presentaron desencuentros
entre los intendentes con los gobernadores y capitanes, por lo que los
habitantes desconocían a qué autoridad debían acudir para resolver
sus problemas.
Las intendencias creadas en el Nuevo Reino de Granada fueron la
de Cuenca y Quito, ambas en el actual territorio de Ecuador, Popayán,
Cartagena, Panamá y Bogotá, todas unidas a los gobernadores respec-
tivos, por lo que en la práctica estos últimos actuaron como autorida-
des locales. Valga comentar que en la España de 1812 se proclamó la
Constitución de Cádiz, que dividió el territorio indiano en provincias
gobernadas por autoridades llamadas diputaciones provinciales, que
eran figuras propias de los territorios autonómicos, con las cuales
eventualmente se suprimieron las intendencias. Pero el 4 de mayo
de 1814 el rey Fernando VII declaró nula la Constitución de Cádiz, lo
que representó la vuelta al absolutismo español y se restablecieron
las intendencias que fueron copiadas posteriormente por la estruc-
tura político-administrativa de la República de la Nueva Granada con
la independencia.
Por último, como autoridades locales estaban los alcaldes y
corregidores, quienes se encargaron de velar por la seguridad y el orden
público, supervisar la labor evangelizadora, asegurar la recaudación
tributaria y hacer cumplir la política imperial de España, aunque en
la práctica estas funciones no se realizaban de completamente, pues a
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 29

diferencia de las autoridades locales de la metrópoli no contaban con

el suficiente personal y la regla de la administración colonial en los
territorios de la Nueva Granada fue más bien que tal gestión la reali-
zaban las misiones religiosas y particulares que se hacían a grandes
extensiones de tierra para colonizar y pagar aunque siempre de forma
incompleta los impuestos reales.
A las alcaldías y corregimientos se unieron los ayuntamientos y ca-
bildos que fueron instituciones locales homónimas de la administración
pública de la España colonial y actuaron como corporaciones públicas
de elección de los alcaldes y corregidores, por lo que se encargaban de
ejercer control sobre la gestión colonial local. De origen religioso, los ca-
bildos o consejos actuaron como el órgano de gobierno de las ciudades y
en el caso del Nuevo Reino de Granada fueron promovidos por los criollos
que llegaron a estas instituciones coloniales en abierta contradicción
con la burocracia española, pero debido a las reformas borbónicas se
neutralizó su carácter autárquico y la autonomía.
Los cabildos se componían de uno o varios regidores, alcaldes,
alférez y alguaciles, y contaban con una planta administrativa for-
mada por fieles ejecutores, procuradores, escribanos, mayordomos
y otros funcionarios operativos. Los regidores gobernaban el cabildo.
En el Nuevo Reino de Granada solo las capitales de provincia
contaban con cabildos y su composición dependía de su tamaño terri-
torial. Los alcaldes eran elegidos por los regidores de entre los chape-
tones y criollos que habitaban el municipio o poblado. El papel prin-
cipal de un alcalde era judicial, por lo que actuaba como juez. Con el
incremento de los poblados aumentó también el número de cabildos y
con estos, se redujo la influencia del virrey y el gobernador, por lo que
poco a poco los cabildos y sus alcaldes se convirtieron en la primera
autoridad local, y lo más cercano a la relación entre gobierno colonial
y los habitantes. Con la independencia los cabildos volvieron a tener
autonomía y fueron cruciales en la definición de juntas de gobierno
que proclamaron en parte el distanciamiento con el rey Fernando VII,
último monarca de la Nueva Granada.
En síntesis, todas estas instituciones coloniales mostraron el pre-
dominio de la Corona en los asuntos políticos y administrativos de la
Nueva Granada en particular y definieron uno de los principales conflic-
tos de la nueva República, a saber, el carácter centralista o federalista
30 ◗ Historia de la administración pública colombiana

que debía dársele al nuevo Estado-nación de la actual Colombia; por

otro lado, fungieron como aparatos de dominio sobre el territorio de
la Nueva Granada, pero de forma contradictoria mostraron una des-
articulación en materia de ejercicio de poder, pues mientras las rea-
les audiencias, virreyes, gobernadores e intendencias instaron por el
predominio de los asuntos de la Corona, los cabildos y ayuntamientos
fueron dados más a la autonomía territorial y la participación social
que se convirtió en el legado de los gobiernos locales que finalmente
se crean con la independencia de Colombia.

Economía y finanzas públicas

en el Nuevo Reino de Granada
Junto con las instituciones de la Colonia, propias de la administración
pública que heredó la nueva República a partir de su independencia,
se tienen las instituciones relacionadas con la hacienda pública, esto
es, la economía y las finanzas coloniales, las cuales no solo tuvieron
un manejo centralista desde España, sino que además representaron
la economía patrimonialista de la época, aspectos que también fueron
heredados en la época republicana de Colombia.
Respecto a las instituciones económicas de la Colonia, las más
importantes fueron las que propiciaron el colonato, esto es, una
forma de poblamiento y dominio sobre los indígenas y negros que,
como mano de obra esclavizada y explotada, fueron vinculados al
trabajo sobre la tierra y las minas, por lo que más bien fue conocido
como un sistema de prestación de servicios dentro de un sistema
de clientela no remunerada (Colmenares, 1978). Esas instituciones
fueron la encomienda, la mita y el concierto, las cuales se unieron
a las de origen sociopolítico del repartimiento, el resguardo y el ca-
bildo; estas últimas actuaron como los principales escenarios de la
explotación, el dominio y la vida de los indígenas, que prácticamente
fueron exterminados en la Colonia.
Estas instituciones reflejaron la naturaleza patrimonialista y se-
ñorial de la administración pública de la Nueva Granada en la Colonia,
que tuvo como modelo económico el enclave y como sostenimiento
del Estado-nación español, los impuestos y las rentas monopólicas.
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 31

A continuación, se explica cada uno de estos elementos propios de la

economía y las finanzas coloniales que sobrevivieron en la época re-
publicana, como se expondrá más adelante.
La encomienda fue una institución por la cual un grupo de indíge-
nas quedaba bajo el dominio de un colono o señor llamado encomendero,
quien quedaba autorizado por el rey para apropiarse de los impuestos
que los indígenas debían como tributantes de la Corona y explotar sus
servicios personales y la mano de obra, la mayoría de las veces, sin re-
muneración. El encomendero se obligaba a darles protección, educación
y comida, lo que casi nunca sucedió en la práctica, por lo que la enco-
mienda fue un sistema de obligaciones mutuas. Pero bajo esta figura, la
población indígena no solo se extinguió por los abusos de los encomen-
deros, sino que además fue el conducto por el cual se dio el mestizaje,
esto es, la unión de blancos con indígenas y negros y con este fenómeno
la aparición de una sociedad con distintas clases sociales.
La encomienda se convirtió en una figura de castas, pues el derecho
del encomendero se heredó de generación en generación, hasta cuando
fue acabada tal institución en el siglo xviii. En el actual territorio de
Colombia, las mayores encomiendas se ubicaron en Cundinamarca,
Boyacá, Nariño y Cauca, donde se concentró la mayor cantidad de po-
blación indígena. En el resto de los sitios donde se dio la encomienda,
es decir, Antioquia, Valle, Tolima, Santander y Huila, fue más bien de
precario desarrollo, pero fue allí donde apareció una sociedad más
abierta que en las primeras cuatro regiones.
Por su parte, el concierto fue una forma de trabajo forzoso mediante
el cual la Corona asignaba indígenas para que trabajaran en la tierra del
encomendero o del señor feudal sin salario. Se aplicó fundamentalmente
para el trabajo agrícola y posteriormente se amplió para el comercio y
los servicios; fue considerada una institución premoderna, pues no se
daba en presencia de una mano de obra libre y remunerada.
Por último, la mita fue una institución que aseguraba no solo el
dominio del señor o colono sobre un grupo de indígenas, sino también
el pago de un tributo proveniente del trabajo por turnos que le asegu-
raba al indígena un salario; esta institución como forma de organiza-
ción laboral se dio en la explotación agrícola, minera, el comercio y los
servicios. No obstante, y de acuerdo con Hernández, a los indígenas
vinculados con la mita agrícola y agrupados se les llamó concierto
(Hernández Amaya, 2012).
32 ◗ Historia de la administración pública colombiana

En cuanto al repartimiento, vale comentar que se utilizó para la

prestación de servicios personales antes de que la encomienda se im-
plementara, por lo que actuó como título originario de las primeras en-
comiendas (Ots Capdequi, 1952). Por su parte, el resguardo nació de las
reducciones y corregimientos, siendo los primeros pueblos de indígenas
no repartidos en las encomiendas que se ubicaron en núcleos poblacio-
nales aislados de los españoles con una cierta autonomía administrativa,
mientras que los segundos corresponden a reducciones sometidas a la
autoridad de un funcionario especial llamado corregidor de pueblos de
indios, quien cumplió una misión similar al encomendero.
Otras instituciones de la hacienda pública colonial fueron el tri-
buto, las misiones y las regalías. En primer lugar, y de acuerdo con
Ots Capdequi, “tan pronto […] se fijó la condición jurídica de los indios
considerándolos como vasallos libres de la Corona de Castilla, pesó
sobre ellos la obligación de pagar un tributo en dinero o en especie”
(Ots Capdequi, 1952, p. 76), con lo que definió así una institución que
actuó como impuesto colonial de carácter personal en beneficio del
rey. Su tasación quedó en manos de los visitadores designados por
las Audiencias.
En segundo lugar, las misiones fueron reducciones de indígenas
llevadas a cabo por las comunidades religiosas para poblar y proteger
las comarcas que todavía no estaban exploradas y las regiones fronte-
rizas, y que, en el caso de los Llanos orientales, al mando de los jesuitas,
tuvieron un propósito comercial y financiero tan importante que fueron
clave para la prosperidad de esta región que hacía parte del virreinato
de la Nueva Granada (Colmenares, 1998).
En tercer lugar, las regalías de la Corona de España fueron un
pago por el aprovechamiento de los recursos mineros, salineros y
concesionados, como las tierras, las aguas, los montes y los pastos.
Tuvieron un carácter patrimonial y se les cobraba a los particulares,
por lo que en la práctica representaban una gracia o merced real (Ots
Capdequi, 1952).
En cuanto a los impuestos que la Corona estableció en la Nueva
Granada, se trató de impuestos directos e indirectos, que despertaron
las primeras revueltas previas a la Independencia, así como rentas re-
sultado de monopolios, los cuales se explican en la tabla 1.
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 33

Tabla 1. Impuestos y rentas de la Colonia

Impuestos directos Impuestos indirectos Otras rentas

Tributo de Indias: contribución Diezmos: consistía en un gravamen Sisa: era el porcentaje de peso y
personal que los indios debían del 10 % que se aplicaba sobre la medida, que el vendedor sustraía
pagar al rey en reconocimiento del producción agrícola, y que tenía como al comprador, en las transacciones
señorío conforme fue establecido propósito financiar el mantenimiento menores, en beneficio de la Corona.
por Carlos V en 1523. del culto y de sus prelados en América.

Bula de la cruzada: era una Quinto real: con este nombre Derechos de exportación: estos
limosna que tenía por objeto se conoció el gravamen que derechos tenían una tarifa de 2½ y de
financiar la lucha contra los recaía sobre la explotación de los 4½ por 100 se cobraba además sobre
moros y financiar las cruzadas. minerales preciosos en América. los frutos del país cuando se extraían
para el interior, o para otros puertos
de la América española, y de 9½
por 100 si su extracción era para los
extranjeros, sobre precios corrientes,
y con exclusión también del 1½ de
subvenciones, y ½ de consulado.

Medias anatas: impuesto que debían Ventas de tierras realengas: Derechos de tierras: se cobraban por
pagar los oficios eclesiásticos a la real recaía sobre la venta de las tierras los ministros de la Real Hacienda,
hacienda, consistente en la mitad de descubiertas en América que no fueron a título de venta, composición y
los ingresos durante el primer año. otorgadas en merced ni concesión. arriendo de tierras realengas.

Mesada eclesiástica: consistía en Avería: consistía en una especie de Derecho de mazamorreros: este se
una doceava parte de los beneficios derecho de aduana que gravaba las cobraba a los llamados mazamorreros,
obtenidos por el ejercicio de algún mercaderías enviadas de España a las que se dedicaban a sacar oro de las
cargo eclesiástico, que era equivalente colonias o viceversa. Posteriormente, orillas de los ríos y quebradas, a
a un mes de ingreso de los clérigos fue establecido el almojarifazgo, razón de cuatro pesos por cada año,
con destino a la Real Hacienda. que cumplía la misma función. sacaran o no el metal, y aunque
trabajaran un solo día del año.

Espolios: impuesto que consistía Almojarifazgo: era un impuesto que Derecho de subvención de guerra:
en que los bienes de los se cobraba a las mercancías en los este derecho se cobraba en la aduana
arzobispos y obispos al morir puertos, equivalente a lo que hoy con una tarifa de 1½ por 100 sobre
pasaban a la Real Hacienda. llamamos impuesto de aduanas. los frutos, y ½ por 100 sobre la plata
y oro a título de subvención de guerra,
con el objeto de socorrer a España
en la guerra contra los franceses.

Vacantes mayores: tributo consistente Alcabala: tributo establecido sobre Toneladas: el derecho de toneladas
en que las rentas provenientes de el comercio de los bienes muebles se cobraba en las embarcaciones
los oficios eclesiásticos realizadas e inmuebles y semovientes. nacionales a título de almirantazgo, el
durante el encargo por la muerte de cual se exige de ellas por la marina.
un clérigo pasaban a la Real Hacienda.
34 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Impuestos directos Impuestos indirectos Otras rentas

Subsidios eclesiásticos: era un Armada de Barlovento: fue un Anclaje: el derecho de anclaje se

impuesto con carácter provisional impuesto equivalente a un porcentaje exigía a las embarcaciones y se
que pagaban los eclesiásticos para del impuesto de alcabala y con destino aplicaba también al almirantazgo.
atender ciertas urgencias del reino. al mantenimiento de la Armada de
Barlovento, que tenía como función
proteger a las flotas españolas
contra los ataques de los corsarios.

Enajenación de oficios o cargos Derecho de puertos: este Sanidad: esta contribución se

públicos: los principales cargos impuesto fue establecido a las cobraba a las embarcaciones con
y oficios eran rematados en embarcaciones por el derecho a el título de visita de sanidad.
pública subasta por aquellos utilizar los puertos en América.
que tenían las condiciones
mínimas para desempeñarlos.

Donativos graciosos: esta era una Impuesto de bodegas: se Registro: este derecho se cobraba en
contribución extraordinaria y estableció este impuesto al los despachos, sobre los registros
forzosa que en distintas épocas y comercio exterior por el uso de de los buques de comercio.
con destino particular se decretó, las bodegas en los puertos para el
con que se acudía al alivio de las almacenamiento de mercancías.
urgencias y necesidades del reino.

Pasos reales: impuesto establecido Certificaciones: los dueños de las

por el uso de los caminos reales embarcaciones, para poder ser
equivalentes a lo que hoy se despachadas por el gobierno, debían
conoce con el nombre de peajes. presentar certificaciones de los
ministros reales, en las cuales
constaba que no eran deudores a
la Real Hacienda ni a la aduana.

Rentas estancadas: conjunto de Pertrechos marítimos: era un

ingresos provenientes de las gravamen para la navegación, el cual
actividades industriales y comerciales aumentaba en gran medida los fletes.
realizadas por la Corona a través del
establecimiento de monopolio para
generar rentas para sostenimiento
de la Corona y como consecuencia
de la disminución de la tributación.

Fuente: Fajardo y Suárez (2012).

 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 35

El debate que existe sobre la economía y las finanzas de la Colonia

se relaciona con su aporte al crecimiento económico de la Nueva Granada.
Mientras que para los historiadores Germán Colmenares y Jaime
Jaramillo Uribe la economía y con esta las finanzas que sostenían la
estructura administrativa colonial no significaron un proceso de gran
acumulación capitalista y más bien tuvieron rasgos de dependencia
que llevó a la Nueva Granada a su aislamiento (Colmenares, 1978). En
contraste, para economistas como Salomón Kalmanovitz tuvieron un
carácter próspero que explica el incremento de las rentas coloniales
hasta 1810 (Kalmanovitz, 2010).
Este debate es fundamental para entender el carácter de la eco-
nomía colonial y el manejo de las finanzas públicas de la época, pues
mientras se le atribuye un papel feudal y patrimonial o precapitalista a
la economía local dominada desde España a través de sus instituciones
administrativas como se observó en el primer apartado de esta unidad,
lo que explica la dirección que siempre apuntó la conquista del nuevo
reino, esto es, la circulación de riqueza en el circuito del capitalismo
en que se encontraba España para mantenerse como potencia mun-
dial, para Kalmanovitz la economía del oro y la producción natural que
ocurrió en la Nueva Granada sustentaron las instituciones y crearon
crecimiento económico, como se ilustra en la tabla 2.

Tabla 2. Impuestos anuales entre 1761 y 1810 (pesos plata)

Cuentas 1761-1765 1776-1780 1796-1800 1810

Minería 63 350 99 976 216 862 228 000

Comercio 93 565 128 960 174 172 184 880

Tributo indígena 1307 30 944 102 815 47 000

Venta puestos 7820 9116 14 893 70 000

Estancos 141 846 366 271 860 612 853 500

Comercio exterior 38 955 35 122 98 061 191

Diezmos 17 890 21 196 42 841 100 000

Suman común 124 082 270 140 1 510 256 811 377

Totales 506 815 961 670 2 576 100 2 445 000

Impuesto/hab 0,72 1,21 2,74 2,5

Impuesto/pib 3% 4,7 % 10,4 % 8,4 %

Fuente: Kalmanovitz (2010).

36 ◗ Historia de la administración pública colombiana

De acuerdo con este autor, la Nueva Granada presentaba una

prosperidad luego de las reformas de la Casa de los Borbones en el
siglo xviii, que permitieron mayor libertad económica en las colonias
y con ella un mayor excedente que tuvo su mayor peso en la producción
local para sostener un aparato militar y burocrático en crecimiento, lo
que llevó a esta colonia una prosperidad mayor que otras en América.
Así las cosas:

Uno de los temas que permite dilucidar la aproximación a las cuentas

“virreinales” es el peso del Estado en la economía y el de las remesas al
exterior, que debieron de afectar el crecimiento económico. Como ya
se vio, los impuestos en 1800 fueron más de una décima parte del pib,
figura muy alta para patrones premodernos. Sin embargo, parte de estos
recursos fueron gastados en la defensa de Cartagena, y otra parte, en los
sueldos de la burocracia española y criolla. (Kalmanovitz, 2010, p. 61)

Sin embargo, para los dos historiadores arriba mencionados la

situación real fue más bien otra; por un lado, el profesor Colmenares
(2023) sugiere que la economía local sirvió para crear un sistema de
castas y un modelo económico de enclave precisamente para extraer las
riquezas a favor de España, de modo que los grupos de encomenderos,
terratenientes esclavistas y de tierras, mineros y comerciantes fueron
los grandes acumuladores de la riqueza generada y su ubicación geo-
gráfica definió todo un sistema de desigualdad regional, que se heredó
en la época republicana; en consecuencia, los grandes centros poblados
y de poder ubicados en Popayán, Cartagena, Medellín, Tunja y Bogotá
terminaron convertidos en el centro de la vida política y económica.
Por otro lado, si bien la Nueva Granada experimentó un auge
importante con la economía del oro y los impuestos pagados por la
incorporación del comercio exterior, resultado de las reformas borbó-
nicas, este crecimiento no pasó de ser una coyuntura y no representó
una dinámica estructural, pues en regiones como Chocó y el valle del
Magdalena en los que se explotó oro, una vez extinguidas las enco-
miendas se presentaron graves problemas de estancamiento econó-
mico. De allí que para Colmenares:

La sociedad colonial presenta un aspecto uniforme en el que solo la

coyuntura económica introduce alguna variedad. Los economistas
designan como coyuntura los cambios sostenidos de prosperidad y
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 37

depresión que experimenta la totalidad de un proceso económico. Tales

cambios son identificables mediante indicadores, como los precios o el
volumen de la producción. Usualmente la coyuntura se localiza en un
sector privilegiado de la economía, susceptible de influir en todos los
demás. Los cambios coyunturales, a diferencia de los cambios de es-
tructura, no son capaces de modificar de manera radical las relaciones
sociales existentes, pero sí de transformar las vidas individuales y aún
la de grupos enteros. (Colmenares, 1978, p. 122)

Para el profesor Jaime Jaramillo Uribe, el crecimiento de la econo-

mía y con ella del aparato administrativo de la metrópoli instalado en
la Nueva Granada fue más bien modesto, lo que se reflejó en ausencias
de importantes booms económicos, el tardío avance de la hacienda, la
ausencia de grandes plantaciones y de una nobleza que, a diferencia de
las castas patrimoniales instaladas en el territorio, representara la cir-
culación de la riqueza y un mercado interno dinámico. Para este autor:

Estas premisas económicas unidas a otros rasgos del desarrollo colom-

biano explicarían otro aspecto muy típico de la personalidad histórica
de Colombia: la debilidad, casi la ausencia del fenómeno hispanoame-
ricano del caudillismo militar, y en cambio la fortaleza que en su his-
toria política y social han mostrado las clases civiles y los conductores
políticos civiles. (Jaramillo Uribe, 1970, p. 66)

No obstante esta apreciación, vale recordar que durante todo el

siglo xix entre los principales líderes políticos y presidentes se desta-
caron varios militares y personalidades de los dos partidos tradiciona-
les, surgidos en la tercera década de este siglo que dominaron la vida
administrativa de acuerdo a sus intereses de casta; de allí que se hace
eco de lo afirmado por el profesor Kalmanovitz, quien cita al historia-
dor Carlos Contreras: “la Independencia la ganaron los buenos pero
los nuevos países fueron administrados por los malos” (Kalmanovitz,
2010, p. 66).

El legado de la administración pública colonial

Para el profesor Jaime Jaramillo Uribe, la organización de la adminis-
tración de España en América se puede dividir en tres grandes etapas:
38 ◗ Historia de la administración pública colombiana

La primera coincide con el descubrimiento y la conquista, cuando

la principal figura de dominio territorial fueron las capitulaciones, que
permitieron “la explotación y la rapiña” propias de la administración
señorial y patrimonialista de la época; la segunda etapa inicia con la
fundación de las audiencias y la promulgación de las primeras leyes de
Indias, lo que representó el dominio de la Corona sobre las colonias de
ultramar y que actuó como el Estado español hasta la implementación
de “la imponente y compleja organización burocrática, jurídica, social
y política del Estado español de las Indias” durante el reinado de los
Austrias (siglo xvi); y la tercera etapa coincide con las reformas de la
casa Borbón hasta la Independencia (Jaramillo Uribe, 1978).
A pesar de que casi todas las instituciones de la administración
colonial fueron desaparecidas con la Independencia, la nueva República
incorporó el modelo constitucional como una forma de distinguir la do-
minación española de la criolla y por eso en todo el siglo xix este mo-
delo vivió todo su esplendor, al crear ocho constituciones (1821, 1830,
1832, 1843,1853,1863 y 1886) que reflejaron en la práctica la presencia
de castas políticas regionales que en nada representaron los intereses
nacionales, ni mucho menos los de los pobladores de la nueva República,
que vio cómo la ambición de estos grupos emergentes llevó al país a
confrontaciones y guerras civiles animadas por los dos partidos tradi-
cionales que dominaron la escena política, social y económica.
Para el control de la nueva República, los nuevos grupos de poder
crearon el Congreso para la aprobación de las leyes, de modo que se
distinguía del poder ejecutivo en cabeza del presidente. Fue una figura
similar al virrey, pues mantuvo casi todo el control legislativo, judi-
cial y ejecutivo sobre la nueva República y de allí que uno de los prin-
cipales legados de la administración colonial fue el presidencialismo
como forma de dominio sobre los poderes públicos. Este congreso se
constituyó con los delegados de los nuevos Estados que fueron protago-
nistas, bien por su marcada economía esclavista o bien porque fueron
el escenario en el que se instaló el poder colonial, es decir, Cartagena,
Antioquia, Cauca, Tunja y Bogotá.
Sin embargo, antes del modelo constitucional y hacia 1714
Fernando V reorganizó la administración pública bajo el modelo fran-
cés mediante la sustitución de los consejos reales por un gabinete de
ministros o secretarios con funciones ejecutivas que dependían di-
rectamente del Rey. Este cambio representó el primer antecedente del
régimen presidencialista que heredó el país, resultado del poder que
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 39

recayó sobre la figura del virrey. Por otro lado y bajo, la inspiración de
la primera constitución que creó la nueva República en 1821, llamada
la Gran Colombia, operó el primer congreso, que siguió los postulados
norteamericanos, que a su vez siguió los postulados del Reino Unido
(Inglaterra) en cuanto a su conformación, es decir, una cámara alta y
una cámara baja.
Esta primera constitución y la conformación del primer congreso
fueron posibles gracias a las labores de los cabildos y provincias que
actuaron como autoridades locales en la Colonia y cuyas autorida-
des pudieron acceder pues a diferencia de las otras instituciones, los
puestos no se vendían; no obstante y siguiendo la herencia colonial,
los primeros cargos públicos —incluidos los de gobernadores, alcaldes
y congresistas— fueron repartidos en función de la afiliación política,
el nivel de ingresos y la posición social, sin contar con el hecho de que
a las mujeres se les tenía prácticamente prohibida su participación
en política y por tanto no tuvieron participación en la administración
pública de entonces.
La ausencia de mecanismos de selección pública para los puestos
del Estado se debió a que los sueldos de la naciente burocracia en el
siglo xix se mantuvieron bajos, como ocurrió en la Colonia, por lo que
el interés sobre la cooptación de la naciente administración pública
no se limitó a los pagos, sino más bien a conseguir estatus, ascensos
y dominio social, con lo que el modelo patrimonialista fue otro gran
legado colonial.
Como el poder ejecutivo y el Congreso dominaron la nueva
República, aunque fue común que el primero disolviera el segundo
durante todo el siglo xix, el poder judicial se conformó de acuerdo
con sus intereses, pero en especial los intereses políticos de los dos
partidos tradicionales; no obstante, la nueva República había acogido
la tesis de la separación de las tres ramas del poder público y una vez
entraron en funcionamiento los congresos y asambleas, se instaura-
ron organismos encargados de la administración de la justicia, que
tuvieron como antecedente el Consejo de Indias y la Real Audiencia.
Así las cosas, Tunja en 1811, Antioquia, Cartagena y Cundinamarca en
1812 adoptaron organismos de administración de justicia al amparo
del sistema federado que caracterizó la nueva República, en el que se
crearon altos tribunales de justicia.
Posteriormente, la Constitución de 1821 organizó la administración
de justicia por una alta corte, una corte de apelación y demás tribunales
40 ◗ Historia de la administración pública colombiana

y juzgados que empezaron a actuar en las provincias. A partir de allí y

hasta 1886, cuando se creó la Corte Suprema de Justicia, las constitu-
ciones siempre separaron los tres poderes públicos.
Igual situación ocurrió con el Consejo de Estado, creado en 1817
y al amparo del poder ejecutivo y legislativo, y precisamente por esto
su labor en todo el siglo xix fue la de servir a los intereses de ambas
ramas del poder, con lo que un tercer legado de la administración pú-
blica colonial fue la de subordinar al ejecutivo la acción judicial, tal
como ocurría con las instituciones coloniales.
Otras instituciones coloniales siguieron en la vida republicana,
como fueron los concejos, las alcaldías, las gobernaciones, las capita-
nías y las intendencias; estas dos últimas mantuvieron en los siguien-
tes siglos su carácter de instrumento de control directo del ejecutivo,
como ocurrió bajo el mandato de los reyes de España, aunque el profesor
Jaramillo Uribe advierte que la Nueva Granada careció de tal sistema
y en su lugar fue instaurado uno similar, denominado regencia. El re-
gente actuó con total independencia del mismo virrey en asuntos de
orden público, justicia y cobro de impuestos, lo que contribuyó a las
primeras revueltas de preindependencia.
Por el lado de las instituciones económicas y de finanzas públicas,
cabe resaltar que aunque en la nueva República fueron abolidas las de
colonato, su reemplazo fueron los resguardos que ya habían sido crea-
dos con la Real cédula de 1591 para reducir el exterminio de la pobla-
ción indígena, de modo que desarrollaran su vida económica, social y
cultural; se mantuvieron después de la Independencia bajo supuestas
condiciones de libertad, pero su consolidación como territorios autóno-
mos solo se dio a lo largo del siglo xix, de modo que los nativos que no
hacían parte de estos siguieron siendo o adoctrinados, como en el caso
de las misiones religiosas o exterminados por los colonos en su afán de
expandir la frontera agrícola (Gómez, 1991).
Y, por el lado de los impuestos, la mayoría de los que habían sido
motivo de las revueltas previas a la Independencia, fueron abolidos
para darle paso a un sistema de hacienda pública centrado en el cobro
de tributos que recaían en la renta de las personas, el cual se instaló
en 1821 con un criterio de progresividad, pues se cobró en función de
la capacidad de pago de los contribuyentes, muchos de los cuales es-
taban vinculados al naciente sector público; por necesidades fiscales
se mantuvieron las rentas estancas en especial las del aguardiente y
el tabaco, productos que se producían en las regiones; así mismo, se
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 41

conservaron el diezmo y el quinto, que en la práctica resultaron noci-

vos para la minería y la agricultura.
En vista de que “el mayor beneficio inmediato de la Independencia
fue la reducción de los impuestos” (Kalmanovitz, 2010, p. 77) y que
los gastos en burocracia, ejército y obras públicas comenzaron a cre-
cer, la nueva República se financió con crédito externo, lo que se con-
virtió en una regla de cada gobierno hasta ahora, y con impuestos del
comercio exterior conocidos como aduanas, lo que implicó terminar
con la alcabala y el almojarifazgo. De allí que uno de los objetivos de
los nuevos dueños del poder fue incrementar el intercambio comercial
y la producción interna.
Para Kalmanovitz:

La evolución de los ingresos del gobierno central refleja no solo la reduc-

ción de impuestos sino también el proceso de federalización, mediante el
cual los estados soberanos dispusieron de una mayor parte del recaudo
tributario. De esta manera, en 1853 los ingresos de los estados fueron de
800 000 pesos plata, y de 1 900 000 en 1873, lo cual traería la suma de
todos los impuestos al 5,1 % del pib de ese año. (Kalmanovitz, 2010, p. 78)

No obstante, para Alviar y Rojas los primeros años de la República

vieron un sistema centralista “emanado de la unidad militar que fue
necesaria para doblegar los intentos españoles de reconquista. Además
del centralismo, hubo continuidad en algunas de las políticas colonia-
les mercantilistas” (Alviar y Rojas, 1985, p. 42). Entre tales políticas los
dos autores mencionan la extracción de riqueza en la modalidad de los
estancos y el cobro de aranceles a los productos exportados e importa-
dos. Lo que sugieren ambos autores es que este régimen centralista en
la administración de la economía y las finanzas públicas era necesario
para conservar el poder del nuevo Estado, lo que aseguraba a su vez
el poder de las castas y grupos políticos emergentes que se hicieron a
un modelo patrimonialista según el cual la activación económica de la
nueva República favorecía sus empresas e intereses de clase. Por ello,
la potestad tributaria y la actividad estatal se orientaron a estimular
y robustecer la economía privada de corte mercantilista.
Sin embargo, reconocen que por las penurias propias de la nueva
República, fue insostenible el cobro de un impuesto a la renta, por lo
que la hacienda pública mantuvo hasta 1850 buena parte de las rentas
coloniales como los estancos, que finalmente fueron liquidados ese
42 ◗ Historia de la administración pública colombiana

año por Florentino González. En consecuencia, Alviar y Rojas coinci-

den con Kalmanovitz en el sentido de que fue imposible olvidarse del
sistema de relaciones económicas y sociales derivadas del sistema co-
lonial y esto incluyó la estructura tributaria, hasta que en la segunda
mitad del siglo xix y gracias al sistema federal —esto es, gracias a la
autonomía de los Estados soberanos—, se pudiera expandir el impues-
to de renta y se consolidara el comercio exterior y con este el cobro de
aduanas, que ya para 1860 representaba el mayor rubro de ingresos
de Colombia (Kalmanovitz, 2010).
En ese orden de ideas, se puede afirmar que las instituciones
económicas y fiscales de la Colonia dejaron como legado la necesidad
de incrementar las rentas públicas como condición para que se man-
tuviera la administración pública y el dominio de los grupos que se
habían instalado en el poder, de la misma forma en que la estructura
tributaria sostuvo el dominio de la Corona sobre la Nueva Granada en
términos de funcionamiento de la administración de justicia, el desa-
rrollo de las obras públicas y la producción de mercaderías necesarias
para el consumo de sus habitantes.

Conclusiones
La presencia de las instituciones propias de una administración pa-
trimonialista fue la que se impuso en los territorios conquistados
por la Corona, donde reemplazaron la organización política, social
y económica de los indígenas, que demostró ser bastante eficiente y
funcional; en el periodo colonial tales instituciones y sus autoridades
constituyeron el Estado en las Indias y particularmente en el territorio
de la actual Colombia y a diferencia de lo que ocurrió en la metrópoli,
no hubo mayor control sobre quienes ejercieron el poder, de modo que
el exterminio de la población originaria, la imposición de tributos y la
ausencia de un mercado nacional fueron la constante en buena parte
del periodo colonial.
La creación de impuestos que en nada fortalecieron la Corona,
sino más bien el aparato burocrático colonial, sirvió como obstáculo
para la instauración del capitalismo en el territorio conquistado hasta
la llegada de las reformas borbónicas, que impactaron positivamen-
te la economía en las Indias. Sobre el tema se discute si durante este
periodo hubo una mayor prosperidad o, por el contrario, se mantuvo
 Unidad 1 La Colonia y su legado ◗ 43

la dependencia y la subordinación a formas precapitalistas como el

salario a destajo y el reparto de tierras a favor de terratenientes y fun-
cionarios de la Corona.
Lo cierto es que durante el periodo colonial aparecieron varias
instituciones, así como tributos que fueron la base para la nueva
República que emergió de la Independencia y que logró quitarse la he-
rencia colonial durante todo el siglo xix, como se verá en los siguientes
capítulos del libro, creando un modelo de administración pública en el
que se mantuvieron los privilegios y el reparto de los cargos públicos
en función de afinidades partidistas, es decir, aunque ya no existía la
influencia del rey el nuevo orden político y administrativo que emer-
gió mantuvo los rasgos de la Colonia que durante siglos mermó el pro-
greso capitalista que otros países como Estados Unidos mostraron en
el mismo tiempo y que tal vez explique la condición de subdesarrollo
que ha caracterizado a Colombia desde su independencia.

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 ◗ 47

Unidad 2
La Independencia
y el proyecto republicano
Sandra Milena Polo Buitrago

Una historia de la administración pública define cuáles son

las maneras en las que van emergiendo las instituciones, organizaciones
y formas de gestión de un Estado o imperio, para alcanzar un control de
territorios y poblaciones, por ello, esta historia inicia con una descrip-
ción de la forma como el Imperio español desde el siglo xviii concebía
el control de las colonias americanas y en ese marco, cómo las castas
criollas lograron la emancipación de dicho poder imperialista español,
lo que dio lugar a la formación de la República, y a la asunción de un
modelo administrativo que perduró hasta 1850.
Para una mejor comprensión, este proceso histórico se va a di-
vidir en dos subperiodos cronológicos: 1) las reformas borbónicas, en
las que se puede observar el proceso político social y económico que
dio origen a una forma particular de la administración pública colo-
nial; y 2) el lapso que comprende desde la primera República hasta las
reformas del medio siglo, cuando se produjo un deterioro de la rela-
ción entre españoles y criollos y, con esta división, la emergencia de
la República, que en líneas generales asumió una combinación de las
formas de dominación y administración españolas que continuaron
bajo formas republicanas hasta mediados del siglo xix.
48 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Situación problema

El llamado proceso de independencia, resultado de la coyuntura crítica

tanto en España como en sus colonias de ultramar, es un hecho que
determinó el inicio de la República; para decirlo con más precisión,
los criollos —que ya habían ocupado un lugar en la administración
colonial— ahora se veían a sí mismos encabezando una nueva República
y, con ello, desarrollando formas de organización del Estado. ¿Cuál
sería la forma de esta nueva República? ¿Por qué fracasó este intento
republicano en 1810? ¿Por qué ocurrió la reconquista española y, con
ella, el fracaso de la primera República? ¿Por qué luego de la segunda
independencia se repitieron muchas de las formas administrativas
impuestas por la monarquía española del periodo de los Habsburgo?
Explicar este acontecer histórico será materia fundamental para
comprender por qué esa primera República criolla desarrolló rasgos
centralistas y de tributación directa que incluso hoy permanecen.

◦ El ordenamiento territorial y el control de

Las reformas poblaciones
administrativas ◦ La organización administrativa para ejercer
del Estado el poder
borbónico y la ◦ La crisis imperial y las juntas en América
emancipación ◦ De la administración colonial a la
republicana
criolla ◦ Élites coloniales y republicanas

◦ La Gran Colombia
◦ La Nueva Granada (1832-1850)
◦ Las reformas del medio siglo
De la primera ◦ Demografía de un país en guerra civil
República a las ◦ Conflictos desde la administración
reformas del ◦ La Constitución de 1863
medio siglo ◦ El federalismo en el Estado de Santander
◦ Federalismo en Antioquia
◦ El Estado soberano del Cauca
◦ Crisis del régimen político federalista

Figura 1. Ejes temáticos de la unidad 2

Fuente: elaboración propia
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 49

Reformas borbónicas y crisis imperial

En primer lugar, hay que advertir que España se constituyó en imperio,

lo cual significó una relación de dominación y control sobre el continen-
te americano. No obstante, para la misma Corona española, no era muy
claro el conocimiento del territorio que pretendía controlar; pero esto
no fue un obstáculo para establecer unidades político-administrativas
que hicieron posible la organización y control de este territorio y su
población, para beneficio de la Corona. Los territorios de la Américas
pertenecían al patrimonio particular del rey y debían ser administra-
dos para acrecer los intereses de la monarquía.
Resulta extraño, a los ojos de la disciplina actual de la admi-
nistración pública, administrar sin conocer las particularidades de
los territorios; pero, en lógica imperial, la administración asumió un
sentido performativo: pretendió controlar poblaciones para cumplir
los fines de la Corona y, en este sentido, dividió los territorios exten-
sos de América para su mejor dominación. Muchas de esas maneras
de división territorial se hicieron imitando el modelo español de or-
ganización territorial y así debe entenderse buena parte de la admi-
nistración colonial.

El ordenamiento territorial y el control de poblaciones

La unidad político-administrativa básica fue la provincia; en esto

es similar al modelo castellano. La ciudad fue concebida como foco
de irradiación del poder. En general, a inicios de la colonización, los
criterios de división no eran claros, pero es posible decir que tenían
dos características. En primer lugar, se hicieron teniendo en cuenta la
organización previa de los pueblos originarios sedentarios, como fue
el caso de la Provincia de Santa Fe con las comunidades de la familia
chibcha, lo que condujo a que la Corona decidiera instalar un centro
urbano que irradiaba el poder y ejercía influencia, situación que facilitó
la instauración de los españoles al inicio de la colonización en América
(Colmenares, 1997). En segundo lugar, en otras ocasiones, donde las co-
munidades indígenas estaban más dispersas y sus grupos eran menos
homogéneos, se establecieron criterios de control jurisdiccional, como
fue el caso de Santa Marta y Cartagena; es decir, se consideró un centro
jurisdiccional que sujetaba y obligaba a las comunidades dispersas a
obedecer bien fuera a la Audiencia de Santa Fe o a la de Quito (Herrera
50 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Ángel, 2001). Esta obediencia significaba responder a los intereses de

la Corona establecidos desde las ciudades, sus jerarquías, privilegios
corporativos y jurisdicciones; en síntesis, un ordenamiento imperial
del territorio (Colmenares, 2001).
Por otra parte, en las áreas rurales, las divisiones raciales esta-
blecidas para el dominio del Estado español se vieron expresadas en
el ordenamiento espacial y administrativo: alrededor de las ciudades
se establecieron poblaciones de indígenas que debían prestar sus ser-
vicios a españoles radicados en ellas; por otra parte, estaba prohibido
que los españoles habitaran en estos pueblos, a menos que se tratara
del cura párroco. Y para la población africana esclavizada no existía
un asentamiento territorial independiente, pues hicieron parte de
la población general, en sus distintas jurisdicciones y poblamientos,
sin ser libres.
La división hecha inicialmente por el Imperio español se trans-
formó por la aceleración del mestizaje, de tal suerte que los pueblos,
—antiguamente denominados de indios—, ahora estaban compuestos
por mestizos; así las cosas, la denominación de pueblo pasó de ser una
nominación exclusiva de los indios a ser utilizada en las poblaciones
españolas de las ciudades. Mientras, a los pueblos de indios que se en-
contraban alejados de las ciudades se les denominó pueblos de misión y
tuvieron como propósito incorporar a los indígenas a la sociedad colo-
nial a partir de la labor de evangelización y de adoctrinamiento; pero
una vez cumplida la labor de las comunidades religiosas los pueblos
desaparecieron, lo cual explica su carácter transitorio. Para el caso de
la Nueva Granada, este tipo de pueblos se ubicaron en la costa Caribe.
Y los pueblos, ahora habitados por una mayoría mestiza, se ubicaron
en la actual región Andina (Herrera Ángel, 2007).

La organización administrativa para ejercer el poder imperial

La dominación española en las colonias americanas requería organizar

el poder del Estado para una adecuada explotación colonial a favor del
Imperio español. Para lograrlo, fue muy importante establecer una ma-
quinaria burocrática controlada directamente por el rey; también, fue
preciso elaborar una gran cantidad de leyes sobre diversas materias,
con una minuciosidad que llevara a que la voluntad del soberano se
hiciera realidad en tierras tan lejanas de la metrópoli (Capdequi, 1941).
Este ejercicio de poder, en términos weberianos, es el de un Estado
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 51

patrimonial y legal al mismo tiempo; lo que implica que el rey era un

señor patrimonial fuente de toda autoridad y hacedor de leyes, a quien
pertenecían todas las oficinas de gobierno. El rey gobernaba en sus
colonias a través de funcionarios locales. Los funcionarios de la Corona
en América no tenían derechos hereditarios a rentas y servicios, por
ello, sus beneficios derivaban estrictamente del cargo y no de privile-
gios particulares (Saffarti, 1966).
Claramente, uno de estos funcionarios fue el virrey, cargo que
se podía entender prácticamente como el de un rey en los territorios
americanos; y, el virrey, a pesar de tener una Audiencia, con las mis-
mas funciones (económicas, judiciales, legislativas y ejecutivas), os-
tentaba un poder mayor al de dicha institución. Pero, como la lejanía
podría llevar a que el virrey desdibujara las intenciones de su majes-
tad el rey, las Visitas y Juicios de Residencia sirvieron para controlar
constantemente que la voluntad real se realizara fuera de la metró-
poli, en las colonias. No se trató solo de implementar unos juicios
a posteriori a la acción administrativa del virrey, sino también de
controlarlo constantemente, en tierras americanas, a través de las
Audiencias; sin embargo, la decisión, en última instancia, sobre lo que
podía suceder con el virrey, en caso de encontrarse algún delito que
implicara la violación de la voluntad real, era potestad del mismo so-
berano. En este sentido, se puede concluir que había un predominio
de la autoridad del rey en las Américas. Por otra parte, el cargo de vi-
rrey, como otros cargos de importancia, era de libre nombramiento,
restitución y rotación, lo que permitió un control de las instituciones
de administración fiscal, como las Cajas Reales y los Tribunales de
Cuentas, así como otras dos áreas centrales de poder: las Audiencias,
que eran claves en el manejo del ejército, y la administración de jus-
ticia (Uribe-Urán, 2008).
El otro rasgo distintivo de la administración colonial hace refe-
rencia al control de la administración pública, que se materializó en
el Recurso de Agravios a Cargo de las Reales Audiencias y el Recurso
de Suplicación, que podía suspender los actos de gobierno contrarios
a la realidad americana. Esta posibilidad partía de la distinción entre
Gobierno y justicia, que marcó las diferencias entre decisiones de au-
toridad que podían afectar a particulares y que era necesario dirimir
(Malagón, 2005).
En síntesis, es comprensible que la crisis de la sociedad colonial
consistiera, justamente, en la contradicción de querer mantener un
52 ◗ Historia de la administración pública colombiana

poder centralizado en una sociedad con muchos territorios alejados

del poder de la metrópoli; además de ello, habitados por unas pobla-
ciones donde las aristocracias terratenientes locales comenzaban a
formar un poder territorial a imagen y semejanza del poder colonial.
Los comerciantes, por ejemplo, llegaron a controlar buena parte del
comercio y el contrabando colonial, situación permitida por la Corona,
recibiendo a cambio los impuestos de alcabala y la avería, pero sin que
la Corona controlara directamente el comercio. Y, sin embargo, lo que
trataba de hacer la Corona era reafirmar su poder político. Este modo
de dominar con la complacencia de las castas criollas, convertidas en
el sustento del poder imperial español, fue visto con desconfianza por
parte de los reformadores borbónicos. Para ellos era necesario que la
Corona ejerciera directamente un control centralizado de sus colonias.
Así las cosas, las llamadas reformas borbónicas fueron un in-
tento de crear un Estado absolutista en América, bajo la doctrina del
llamado Gobierno Económico, que significaba aplicar principios del
mercantilismo de Colbert. Se creó el llamado Nuevo Sistema de Gobierno
Económico para la América, en el que se veía de otra forma la relación
entre España y sus colonias. Se las comenzó a considerar como colo-
nias, que ya no reinos (es decir, con cierta autonomía regional), como
en la época de los Habsburgo. De estas colonias era necesario no solo
extraer materias primas, sino además convertirlas en lugar para el
comercio de las manufacturas españolas, aumentar la recaudación de
impuestos, en fin, sacar mayor provecho de ellas. Para ello, era nece-
sario reformar el tradicional sistema político-administrativo, a través
de la modernización de la monarquía (Phelan, 2009).
En las reformas borbónicas, básicamente, se dejaron institucio-
nes como los virreinatos, en cabeza del virrey; pero se redujo su auto-
ridad a lo político y militar, quitándole toda potestad en materia fiscal.
Igualmente, el virrey dejó de ser el presidente de la Real Audiencia;
su lugar lo ocupó el regente, encargado además de la administración
de justicia. Se creó también la figura del superintendente, encargado
de la Real Hacienda, que en adelante fue un departamento autónomo.
El superintendente, a su vez, vigilaría al gobernador intendente, con
manejo financiero sobre su jurisdicción. Este gobernador intendente
también tendría las funciones políticas, militares y judiciales de los
antiguos corregidores, por lo cual se solicitaba de él una mejor prepa-
ración (Phelan, 2009).
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 53

En estos cambios existió de fondo un prejuicio de la administración

borbónica hacia los virreyes, por su estrecha relación con los criollos, lo
que podría hacer tambalear la autoridad del rey, situación que era ries-
gosa y que advirtió muy bien el visitador José de Gálvez, visitador ge-
neral en el periodo 1765-1771, quien señalaba que los virreyes estaban
demasiado ligados a los criollos por vínculos de familia y, por tanto, era
muy difícil que fueran imparciales y obraran de manera desinteresada.
El caso paradigmático, pero no único, fue el del virrey Manuel Antonio
Flórez, quien, a pesar de ser español, tenía una esposa criolla y sus hijos
eran nacidos en América. Pero este estaba lejos de ser el único ámbito
de influencia de los criollos, pues también tenían relaciones muy estre-
chas con los oidores de las audiencias, y eran compradores de cargos
judiciales entre 1740 y 1750. Por ello, en un intento de lidiar con esta
fuerte influencia, otra de las medidas tomadas por la administración
borbónica fue prohibir la venta de cargos judiciales (Phelan, 2009). Solo
en este contexto de las reformas borbónicas, y su intento de frenar las
ambiciones criollas en la administración colonial, es posible entender
que una de las peticiones de la rebelión comunera fue que los criollos
volvieran a tener altos cargos en la administración.
Estos intentos de recuperar el poder del rey en las colonias ame-
ricanas, a través de las reformas borbónicas, ponen en evidencia que
el Imperio español estaba en una crisis no solo frente al poder colo-
nial, sino que a esto se sumó la crisis por la derrota que sufrió España
en la guerra con Francia en 1793 y la consecuente pérdida de Santo
Domingo; luego su posterior alianza en 1796 con la Francia napoleónica
y su derrota en Trafalgar en 1805, lo que terminó con el poder militar
español y su alejamiento de las colonias americanas.

La crisis imperial y las juntas en América

La situación expuesta con anterioridad significa que, en cuentas de los

criollos, desapareció la necesidad de estar ligados al poder imperial
español; incluso este poder llegó a ser indeseable, a tal punto que, bajo
la invasión napoleónica a España en 1805, los comerciantes america-
nos hicieron intercambios económicos con Inglaterra, ya no precisa-
mente bajo la figura del contrabando.
La situación política de España tampoco era la mejor: en mayo
de 1808 fue invadida por Francia, lo que obligó a Carlos IV a abdicar
54 ◗ Historia de la administración pública colombiana

y, luego, su hijo Fernando VII fue puesto en prisión. Se impuso en el

trono español a José Bonaparte, hermano de Napoleón. En España, se
organizaron unas juntas que ejercieron la soberanía de una España
invadida por Francia y en manos de un rey extranjero; dichas juntas
eran provinciales, luego a través de representantes se unieron en una
gran Junta Suprema Central y Gubernativa del Reino, en 1808, con
poder ejecutivo y legislativo, agrupando a los representantes de las
provincias españolas. Esta junta se disolvió en 1810, con la creación
del Consejo de Regencia de España e Indias en 1810, el cual organi-
zó las cortes en Cádiz en 1811. Las juntas españolas sustituyeron el
poder imperial en América, en este contexto es donde se habla de un
escenario de vacío de poder que aprovecharon los criollos americanos
para restablecer sus antiguos derechos (Uribe-Urán, 2008).
No obstante, esta emancipación, no fue una ruptura total con el
Imperio español, ya que los criollos americanos, en la primera República
(1810-1814), aspiraban a continuar bajo el dominio del imperio español,
pero sobre unas bases que consideraran una mayor participación políti-
ca de las castas criollas en el Gobierno, en especial porque, luego de las
reformas borbónicas, esta participación se había reducido.
De hecho, los criollos santafereños, durante la crisis de España,
tras la invasión napoleónica, se propusieron instaurar un gobierno no
emancipado de España, un gobierno provisional ejercido en nombre de
Fernando VII; esto es lo que se puede concluir, al menos en la ciudad
de Santa Fe, al leer la que después fue denominada el “acta de inde-
pendencia del 20 de julio de 1810”, firmada por el cabildo extraordina-
rio de Santa Fe. En dicha acta se declaraba un Gobierno Supremo del
Reino, elegido y proclamado por el Cabildo y sujeto a la Junta Superior
de Regencia de la península, y se declaraba que el pueblo no recono-
cía los derechos de soberanía a otra persona diferente a su augusto y
desgraciado monarca don Fernando VII (Cabildo de Santa Fe, 1810).
Esta declaración recoge además la intención de respetar las provin-
cias en su organización federada y de continuar con las instituciones
coloniales, pues la idea, desde el Cabildo de Santa Fe, era organizar
un gobierno general y provisional. Aquí es importante precisar que
el Nuevo Reino de Granada, constituido en virreinato, tenía quince
provincias cada una con sus ciudades principales y secundarias, así
como sus respectivas autoridades heredadas desde la administración
del imperio español (Muñoz, 2012).
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 55

Esto llevó a que la guerra civil fuera la forma de dirimir las dife-
rencias entre las soberanías y que, incluso, la estructura colonial fun-
cionara, aunque en el orden provincial y no en todo el territorio como
un solo reino. Lo más apropiado entonces parecía ser la Confederación,
para respetar tanto la soberanía de los pueblos, como para interpretar
la necesidad de integrarse en una unidad, imitando en esto la forma
como se integraba el territorio en el virreinato de la Nueva Granada
(Kalmanovitz, 2006).
En cuanto a la administración, esta fue entonces el ejercicio de
la misma administración colonial, ahora en manos absolutamente
criollas. En este sentido, sería la casta criolla —la más poderosa de
las castas— la encargada de ejercer el gobierno; se trató de hacer una
administración pública criolla no bajo una forma diferente, sino
bajo un gobierno criollo; situación compleja en realidad, puesto que
mientras en la sociedad de castas colonial los españoles eran, social-
mente, una casta mayor a la criolla, el asunto se complicó cuando
los cabildos de otras ciudades, compuestos también por castas crio-
llas regionales, no asumieron al Cabildo de Santa Fe como el mayor
de los cabildos, pues no estaban dispuestos —siendo también de la
casta criolla— a ser gobernados por otros criollos. Una sociedad de
castas significaba una diferencia sociorracial que implicaba privi-
legios según la casta que se ocupara; las castas más altas eran las
de españoles y criollos, siendo estos últimos los hijos de españoles y
descendientes de ellos nacidos en América. Esta estructura de cas-
tas de la sociedad colonial hizo más compleja la instauración de un
Estado centralista en el territorio del antiguo virreinato de la Nueva
Granada (Uribe-Urán, 2008).

De la administración colonial a la republicana

Margarita González (1985-1986) indicaba que la administración pública

colonial en general, hacia los primeros años de la República, no había
sufrido modificaciones de fondo, al menos en lo que corresponde a las
maneras como el Estado establecía sus rentas y recaudaciones. Esta
afirmación resulta ratificada por las más recientes investigaciones
en la materia, como la llevada a cabo en la Universidad Nacional de
Colombia y compilada en el libro titulado: Consecuencias económicas
de la independencia (Bonilla, 2012).
56 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Cuando se piensa en las finanzas del Estado, es necesario con-

siderar también el sistema de relaciones sociales que determinaba
esas finanzas; en este caso particular, se trata de la preservación de
los privilegios de los criollos a través de la tributación. Este aspecto se
podría resumir en la respuesta que se les dé a las preguntas de quién
debía tributar, cómo debía hacerlo y quién no debía tributar. El prin-
cipio de mantener la sociedad de castas colonial se puso en evidencia
en impuestos como el tributo indígena que, a pesar de la escasa base
de indígenas, se seguía manteniendo, en una sociedad donde el indí-
gena tradicionalmente tributaba.
La otra cuestión que debe considerarse es cuáles eran las princi-
pales actividades económicas de la naciente república para entender
de dónde se generaban los principales ingresos; al respecto, era claro
que, en este sentido, las nacientes repúblicas aún dependían de la ex-
portación de bienes primarios; y las posibilidades de cambiar hacia
la industria eran remotas (González, 1985-1986). Por esta razón, la
estructura impositiva colonial —que permaneció por lo menos hasta
mediados del siglo xix— se basó en la carga impositiva hacia las activi-
dades de comercio y producción; en este sentido, eran contribuciones
indirectas, al igual que en la época colonial. Entre estas actividades
estuvieron: la agricultura, tasada con diezmo; el trabajo indígena, ta-
sado con el tributo; la alcabala, que tasaba las transacciones comercia-
les, etc. Estaban también las rentas estancadas (monopolios estatales),
que se conservaron hasta mediados de siglo xix.
En cuanto a la estructura gestión al del impuesto de la alcabala,
el investigador Edwin Muñoz señala que existía una administración
principal de alcabalas, ubicada en Santa Fe, que tenía bajo su dirección
una serie de delegaciones subalternas, administradas directamente
o arrendadas para su administración a particulares en valores fijos y
por subasta pública. Este arriendo tenía sentido en la Colonia, por las
dificultades que reportaba a la Corona española la directa administra-
ción debido a la lejanía de los territorios. Los ingresos de los territorios
se reportaban anualmente a la capital. Esta recaudación funcionaba
con una red de delegaciones subalternas. El sistema siguió operando
en la República tal cual como lo había hecho en la Colonia, de hecho,
varios de los funcionarios de alcabalas tenían experiencia como ad-
ministradores coloniales. Pero, durante la Reconquista, desde 1816 se
causó junto a la alcabala un impuesto de raciones destinado, en ciertos
lugares, al sostenimiento del ejército de la Reconquista española, en
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 57

el régimen de Pablo Morillo. Es claro, también, que en el periodo de

independencia hubo un descenso en términos absolutos de este im-
puesto, pues pasó de un promedio anual de 112 564 pesos a 68 736
pesos entre 1811 y 1821. Después de 1815, la posible decadencia del
comercio, en especial con Santa Fe, llevó a que la alcabala bajara, pues
la comercialización de productos de la tierra hacia Santa Fe estaba im-
pedida por la guerra de reconquista (Muñoz, 2012).
Se puede apuntar, en líneas generales, que una de las consecuen-
cias más importantes de la Independencia es la caída de la influencia
tanto fiscal como administrativa de Santa Fe, situación que venía fra-
guándose desde la época colonial, por lo menos desde el siglo xviii,
pero que despuntó con el proceso de formación de la Junta de Santa
Fe y la crisis de vacío de poder en España. Posteriormente, el periodo
de la Patria Boba significó la dispersión de la unidad administrativa
colonial, disputas de intereses regionales antagónicos condujeron a
una guerra civil, entre 1811 y 1815, circunstancia que facilitó la labor
de la Reconquista.
Aquí también se debe considerar que la Reconquista españo-
la tuvo que montar sus propias instituciones, a saber, el Consejo de
Guerra Permanente, que juzgaba a aquellos acusados de delito de sedi-
ción, el Consejo de Purificación, que tras un pago en dinero perdonaba
a aquellos que habían cometido delitos leves contra el rey; y la Junta
de Secuestros, que embargaba y administraba los bienes de quienes se
encontraban siendo juzgados en los consejos anteriores (Pérez, 2012).
Todas estas instituciones fueron hechas con el objetivo de castigar a
quienes se rebelaron contra el rey y conseguir recursos para combatir
a las guerrillas de los llanos colombo-venezolanos. Toda esta institu-
cionalidad requirió el reclutamiento de un amplio número de funciona-
rios con el objetivo de poder integrar este cuerpo administrativo de la
Reconquista, allí tuvieron cabida tanto miembros de la administración
republicana leales al rey, como antiguos funcionarios coloniales, que
pertenecían a la burocracia tanto eclesiástica como civil. Además, las
Juntas de Secuestros tenían por misión confiscar bienes de aquellas
personas que participaron en los llamados gobiernos insurgentes, bie-
nes que debían servir para apoyar la causa de la reconquista en cabeza
del general Pablo Morillo (Forero, 2012).
Cuando los ejércitos patriotas lograron vencer a los españoles en
la batalla de Boyacá, el manejo de la administración pública pasó a
manos de los ejércitos patriotas que tenían como tareas importantes:
58 ◗ Historia de la administración pública colombiana

establecer una nueva república con una nueva administración y lo-

grar el financiamiento de la llamada Campaña Libertadora, cosa
que se realizó con el mismo mecanismo empleado por los españoles
para financiar el ejército de Morillo. Así se crearon las Comisiones de
Embargos y Secuestros republicanas, que a diferencia de lo que hizo
Morillo, crearon algunas maneras de poder reclamar ciertos bienes de
los realistas y excluyó bienes dotales de los embargos (Forero, 2012).

Élites coloniales y republicanas

Una de las cuestiones más interesantes de analizar son los nexos de

familia entre los españoles y criollos en el periodo que comprende el
final del siglo xviii y los inicios de la República, pues estos nexos parecen
explicar la solución de continuidad, tanto administrativa como de élite
política y burocrática, de finales del periodo colonial, del periodo de
independencia de la primera y la segunda repúblicas; y también la per-
sistencia de ciertos rasgos institucionales de la Colonia a la República.

Los nexos familiares y la burocracia

Cuando se habló de las reformas borbónicas, una de las cuestiones que

llamaba la atención era la queja de los criollos por haber sido excluidos
de la administración española; y este reclamo se hizo sobre la base de
que los criollos consideraban que entre ellos y los españoles no existía
mayor diferencia, por lo cual no había razón para excluirlos de los cargos
públicos, como lo pretendían las reformas borbónicas de Carlos III.
La otra cuestión importante es que, con estas reformas, se trató de
reducir el poder del virrey a cuestiones políticas y militares, quitán-
dole potestades en materia fiscal. Por su parte, los virreyes tenían un
carácter político que hacía que su función implicara estar atentos a las
demandas de las élites criollas, situación que no era del agrado de visi-
tadores —como José de Galves— que llegaron a sostener que los criollos
tenían demasiado poder, lo cual se evidenciaba en sus vínculos fami-
liares y de facción que tenían con varios virreyes. Aquí hay un dato in-
teresante, aportado por el análisis de Anthony McFarlane (1982), quien
argumenta que, a pesar de ser españoles, hay casos como el del virrey
en Manuel Antonio Flórez, que gobernó en México y Nueva Granada,
fue militar en el Nuevo Mundo y estuvo durante 10 años en Perú; su
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 59

esposa era una criolla de Buenos Aires y varios de sus hijos nacieron en
América. De manera similar, la relevancia de los lazos familiares, que
a su vez determinaron la influencia de los criollos en las instituciones
coloniales, fue evidente en la Audiencia de Santa Fe, donde existió una
compleja red matrimonial que vinculaba a la burocracia fiscal y a la
audiencia con las principales familias criollas de Bogotá (Phelan, 2009).
De hecho, en su investigación, Uribe-Urán ha señalado que el
proceso de independencia fue una revolución elitista liderada por
abogados criollos blancos que pertenecían a familias de propietarios
de minas, hacendados, comerciantes y antiguos militares burócratas.
Representaban, entonces, tanto a los estratos altos de la sociedad colo-
nial como al Estado colonial mismo (Uribe-Urán, 2008). Esto, incluso,
ayuda a entender por qué sus medidas fueron ciertamente moderadas,
pidiéndole al pueblo que no saliera a las calles, y evitara cualquier ma-
nifestación; y que expresara sus ideas a través de los curas párrocos
en cada región.
El otro proceso que muestra que los nexos familiares permeaban
la estructura administrativa es el de la llamada Junta de Secuestros,
que formó parte del Estado español en la Reconquista; además, con
este caso específico, se develan otros factores de la administración co-
lonial que terminaron afectando los intereses de la Corona. En cuanto
a los nexos familiares, fue claro que existían vínculos entre los miem-
bros de la Junta de Secuestro y las familias criollas involucradas en
los procesos de secuestro en la Reconquista española, lo cual terminó
afectando los objetivos de la institución. El caso que trae a colación
el historiador Daniel Pérez es el de Pantaleón Gutiérrez, rico hacen-
dado de la sabana a quien le fueron confiscados sus bienes después
de ser juzgado por el Consejo de Guerra de la Reconquista. A pesar de
esto, su esposa, Francisca Moreno, hija del antiguo oidor Francisco
Moreno y Escandón, interpuso una demanda para recuperar la admi-
nistración de sus bienes y la Junta decidió en su favor, lo cual redundó
en no aprovechar estos bienes para lo que debían estar asignados, es
decir, al respaldo de las tropas de Morillo en la Reconquista. La sor-
presiva decisión se dio por presiones de su concuñado y amigos en el
interior de la Junta, que le permitieron a la familia Moreno quedarse
con la administración de esos bienes, es decir, que en sentido estric-
to no perdieron su fortuna, de la que seguirían gozando a través de
la administración directa (Pérez, 2012). Si bien no todas las familias
60 ◗ Historia de la administración pública colombiana

sufrieron la misma suerte de poder administrar sus bienes, en otros

casos el dominio quedó en manos de administradores afines a los in-
tereses de estas familias, es decir, que no enajenaron sus propiedades
en favor de otras personas o de la Corona.
Estos lazos tejidos con los nexos familiares valían la pena si se
podía lograr un lugar en el Estado, pues en la época colonial el Estado
era el principal motor económico que aseguraba la provisión de mano
de obra y reglamentaba y participaba en toda clase de actividades eco-
nómicas; se apropiaba de excedentes producidos por negros, indíge-
nas y campesinos de haciendas, minas, plantaciones, fincas ganade-
ras, la agricultura independiente y los oficios. En este orden de ideas,
el poder burocrático era apreciado por sus beneficios materiales y el
honor social que significaba pertenecer a la burocracia, situación que
se mantuvo por lo menos hasta 1830 (Uribe-Urán, 2008).
La importancia que tuvo para los criollos la burocracia en el
ocaso del periodo colonial no cambió en el periodo republicano, al
contrario, redundó en una disputa por obtener los cargos que antes
solo estaban al alcance de los españoles de nacimiento; lo que hubo
fue una ampliación de los cargos que podían ocupar y, más tarde,
hubo conflictos entre los mismos criollos por un mayor dominio del
Estado; incluso, una vez consolidada la segunda independencia, aflora-
ron los conflictos de élites agravados por una mayor fragmentación de
la élite poscolonial. Esos conflictos se pueden analizar como conflictos
entre élites provinciales que desafiaban a las aristocracias de la capital
y consistían en: “polémicas en torno a las elecciones, la constitución,
las leyes, la definición del derecho al voto de los ciudadanos y el carác-
ter de los gobiernos locales y regionales” (Uribe-Urán, 2008, p. 209).
La característica dominante de las reformas constitucionales
del periodo republicano, entre 1820 y 1840, fue lograr que las leyes
y las elecciones permitieran a un grupo determinado el control de la
burocracia y, con ello, conservar esta “fuente básica de poder y entra-
das fijas” que permitía ejercer el clientelismo y perpetuar el dominio
individual y familiar en un contexto donde la economía no brindaba
muchas fuentes alternativas de existencia (Graham, 1990). Tener in-
cluso un cargo en el Estado brindaba privilegios materiales. Así que
podrían entenderse estos primeros conflictos entre facciones como
conflictos por el control del poder.
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 61

La primera de estas oposiciones entre élites es conocida histo-

riográficamente como la contradicción entre santanderistas y boli-
varistas, los primeros representaban a unas aristocracias regionales,
tanto tradicionales como de reciente ascenso, ubicados en la Nueva
Granada; esta facción era liderada por Francisco de Paula Santander.
Por su parte, la otra facción estaba ligada a un poder aristocrático
tradicional, aliado del militarismo de Bolívar; su origen era princi-
palmente venezolano. Pero paradójicamente esta facción terminó
aceptando el ascenso por méritos de otras clases dentro del ejército,
situación que provenía de la apertura misma de las luchas indepen-
dentistas, cosa que las castas criollas regionales de talante santan-
derista aliadas con las élites del altiplano cundiboyacense querían
impedir a toda costa (Guillén Martínez, 1996). La Nueva República
se fundó así, en una tradición de acaparamiento burocrático fami-
liar que provenía de la época colonial, y si bien en algunos casos
se proyectó hacia las clases medias, como es el caso de Alejandro
Osorio, quien fue ministro de Guerra y Asuntos fiscales de la prime-
ra República, dicho nombramiento se hizo porque su madre, quien
tenía una panadería, tenía vínculos con los Caicedo, una familia tra-
dicional, hacendaria, de Bogotá (Uribe-Urán, 2008). Pero, sin duda, el
conflicto más agudo era de clase, ya que las élites tradicionales neo-
granadinas se negaban a aceptar que tanto venezolanos como otras
clases hicieran parte del nuevo Estado; y estas disputas se reflejaban
desde conflictos con el ejército venezolano, pasando por el rechazo
a aquellas normas que tenían que vincular a nuevos estudiantes en
los colegios republicanos. Uribe-Urán, menciona en su investigación
cómo una Ley de 1825, que permitía el acceso de los hijos ilegítimos
al colegio y a obtener el grado de derecho, pretendía ser saboteada
por los abogados neogranadinos (Uribe-Urán, 2008, p. 193). El dato
es relevante habida cuenta de que la educación era en este periodo
uno de los factores más claros de conservación de los privilegios de
una élite de tradición colonial.
Los nexos familiares también sirvieron para acercarse a esta
burocracia republicana, en especial para quienes sin pertenecer de-
seaban insertarse en ella, como fue el caso de Rufino Cuervo y José
Ignacio de Márquez; este último, por ejemplo, formaba parte de una
familia adinerada, minera de la ciudad de Ramiriquí, Tunja, y parti-
cipó en la Constituyente de 1821; se casó con la hija del Marqués de
62 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Surba y, con esto, ganó un lugar en la burocracia hasta llegar a la pre-

sidencia entre 1837 y 1841. Esta inserción de nuevos componentes en
el tradicional núcleo de castas dominantes fue el precio que pagaron
las élites tradicionales, neogranadinas, para restarles relevancia a
los venezolanos. Se puede afirmar, entonces, que las élites del centro
del país prefirieron dejar ingresar algunos componentes regionales,
aunque claramente elitistas, en vez de dar vía libre al ingreso de nue-
vas fuerzas sociales que, bajo el ejército libertador, percibían como
una amenaza al poder que ostentaban, en especial mientras Bolívar
presidía la campaña libertadora. Esto creó un conflicto entre milita-
res hacendados, es decir, los militares que estaban ligados al poder
tradicional de los hacendados, y militares regulares cuyo ascenso se
había dado por méritos militares. Trajo, también, una contradicción
que terminarían ganado los generales hacendados, imponiéndose así
el sistema de hacienda y dictaminando la separación definitiva de la
llamada Gran Colombia (Guillén Martínez, 1996). Entre las élites re-
gionales vale la pena mencionar a algunas que fueron importantes
durante el siglo xix, que son las que determinaron los cambios de la
república inicialmente; eran familias abiertamente antibolivaristas:
entre ellas se encuentran las familias de los terratenientes y comer-
ciantes de Popayán, como Domingo Caicedo, cuyas propiedades ha-
bían sido saqueadas por el ejército libertador en la campaña del Sur,
situación que dejó honda molestia con los proyectos de los bolivaris-
tas en general, en especial el de la dictadura militar, y los hizo parti-
darios de Santander y su proyecto de una Nueva Granada escindida
de Venezuela. La Convención de Ocaña, celebrada en 1828, logró la
mayoría para los santanderistas, quienes promovieron un proyecto
constitucional que incluía la separación de poderes, la administra-
ción regional y el nombramiento de empleados de cada región. Por
su parte, los bolivaristas —como Castillo y Rada— proponían un eje-
cutivo fuerte restando participación y autonomía a las regiones; esto
deshizo las posibilidades de encontrar un punto intermedio y los bo-
livaristas abandonaron la convención y, con ello, la disolvieron por
falta de quorum. Después de esto, Bolívar se autoproclamó dictador
con el apoyo de algunos concejos municipales, se eliminó la vicepre-
sidencia y Santander fue enviado a Estados Unidos como diplomático
(Guerra, 1908).
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 63

Los regímenes políticos de la segunda

República: la Gran Colombia (1819-1830) y la
República de la Nueva Granada (1831-1858)

La Gran Colombia
En líneas generales, el periodo de la Gran Colombia significó que las
antiguas provincias de Venezuela y Nueva Granada reconocían que
sus historias formaban parte de un pasado común que integraba a
dos antiguos territorios: el Virreinato del Nuevo Reino de Granada
y la Capitanía de Venezuela. Ambas habían sido parte del Imperio
español, pero ahora se proclamaron como Repúblicas independien-
tes. Habían sido libertadas por medio de las armas; así lo expresa, tex-
tualmente, la Ley Fundamental de la República de Colombia, emanada
del Congreso de Angostura de 1819 y ratificada en el Congreso de
Cúcuta de 1821. Más tarde, se adicionó Quito a la Gran Colombia;
había sido libertada por Bolívar en la Batalla de Pichincha el 24 de
mayo de 1822. La Constitución de Cúcuta fue de claro talante republi-
cano, con división tripartita del poder, con un congreso bicameral, de
voto censitario, eliminando la extensión de este derecho a extranje-
ros y a quienes participaron de la campaña libertadora, condición que
había puesto el Congreso de Angostura de 18194. Con un Estado de
carácter centralista, había establecido que el presidente era el Jefe de la
Administración General de la República (Bushnell, 1985), había recono-
cido la autonomía de las parroquias que podían conformar Asamblea y
cada cuatro años escoger un cuerpo de electores que elegían, a su vez, los
electores cantonales, a razón de 1 por cada 4000 habitantes; y eran
los electores cantonales quienes escogían electores provinciales que
ejercían el sufragio, reunidos en las capitales de provincia, para elegir
presidente, vicepresidente, senadores y representantes de provincia.
El presidente debía salir elegido mínimo por los dos tercios del cuerpo
de electores. En este orden de ideas, la participación electoral se hacía
indirectamente. En esta constitución se declaró la abolición progresi-
va de la esclavitud, la libertad de expresión y el fin de la Inquisición.
Como se evidencia en sus características generales, el ejercicio
de la democracia republicana tenía dos tipos de restricciones que
remarcaban profundos intereses por conservar privilegios sociales,
bien fuera por el lado de los requisitos para elegir y ser elegidos o por
64 ◗ Historia de la administración pública colombiana

la forma indirecta del ejercicio de la participación. De hecho, puede

decirse que el carácter de poseer renta y el requisito de ser letrado
constituyeron una fuerte limitación para el desarrollo de la participa-
ción política para la mayoría de población iletrada o pobre. La forma
de argumentar teóricamente esta disposición era que las masas em-
pobrecidas eran incompatibles con la democracia, toda vez que sus
decisiones tendrían una fuerte influencia de la Iglesia (Bushnell, 1985).
Esta forma de mantener los privilegios de las élites poscoloniales,
bajo las nacientes repúblicas, significaba que en realidad la apertura
republicana obligó a las oligarquías que detentaban el poder a idear
mecanismos para no perderlo, incluso para consolidarlo; así, las lu-
chas entre federalistas y centralistas, que inscriben simbólicamente
las luchas intraoligárquicas, van condensando un poder que pretende
regresar a los privilegios de clase coloniales, pero bajo ropajes republi-
canos; de allí que el desarrollo de la participación política y la forma
del Estado pretendieran mantener privilegios de las castas blancas
coloniales, y que eso haya significado defenderse de la amenaza del
ascenso por méritos militares y sin cortapisas sociales planteadas por
el ejército libertador, lo cual representó, para las élites criollas, una
amenaza de primer orden a su poder. (Guillén Martínez, 1996)
La división de la Gran Colombia iba a permitir a las oligarquías
criollas mantener sus privilegios y tratar de idear regímenes políticos
republicanos, aunque de dominación oligárquica, apuntalados en redes
familiares y privilegios de las antiguas castas criollas que pretendían
ser hegemónicas sobre otros grupos sociales y regionales. Por ello, se
dieron fenómenos como la abolición paulatina de la esclavitud a partir
de la libertad de vientres, es decir, una abolición a medias y solo para
los hijos de quienes fueron esclavizados, la participación restringida
en la política, a través del sufragio restringido y la imposición de un
Estado centralista sobre las diferencias regionales. Dicha centralización
se hizo evidente en la falta de órganos legislativos a nivel territorial.
Para 1825 se crearon las Juntas Legislativas provinciales, que fueron
abolidas en el periodo dictatorial de Bolívar (González, 1985-1986).
Uno de los casos más ilustrativos de cómo se pretendían conser-
var privilegios coloniales sucedió en el sistema de rentas del Estado de
1821, que dio cuenta de las condiciones de imposibilidad de desarrollar
la igualdad republicana mentada en los discursos políticos de la época.
Tal como lo afirma Margarita González, lo que estaba en juego en el
sistema económico de rentas del Estado no era solo la financiación del
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 65

erario, sino la modificación de estructuras sociales de la época colo-

nial; este fue el salto cualitativo que no se dio. Una de las demostra-
ciones de ello fue la conservación del tributo indígena como fuente de
rentas públicas, claramente era un tipo de imposición que partía de la
consideración de los indígenas como vasallos del rey, es decir, como
hombres no libres en abierta contradicción con el republicanismo y la
democracia; pero este punto de vista discriminatorio se impuso por
parte de las élites neogranadinas y venezolanas, al preferir la tribu-
tación indirecta a la directa, ya que esta última obligaba a tributar de
acuerdo al patrimonio, la propiedad y la renta (González, 1985-1986).
De acuerdo con los análisis de las rentas del Estado, Salvador Camacho
Roldán, funcionario de diversas administraciones durante el siglo xix,
demostró que las rentas de 1849 no alcanzaron a ser ni la mitad de lo
que fueron en los últimos años del siglo xviii (Camacho Roldán, 1923),
es decir, se prefería un sistema de rentas indirectas, que era altamen-
te perjudicial para el Estado, a cambio de conservar los privilegios de
las oligarquías republicanas.
En cuanto al orden administrativo, se crearon secretarías de-
pendientes del ejecutivo central para diferentes asuntos: Hacienda,
encargada de la recaudación de impuestos; Guerra y Marina, encarga-
da de asuntos exteriores y de orden de los ejércitos; y las direcciones
nacionales que desempeñaban la labor de recaudar diferentes rentas
monopólicas: tabaco y diezmos. Todas estas secretarías contaban con
direcciones regionales dependientes del ejecutivo central.

La Nueva Granada (1832-1850)

En líneas generales, la Constitución de 1832 otorgó una mayor autonomía

regional a las provincias, lo cual permitió que tuvieran un poder le-
gislativo propio que dictaminaba presupuestos provinciales, estable-
cía quiénes podían ser candidatos a las gobernaciones enviando listas
al ejecutivo central; pero, al mismo tiempo, el presupuesto era local
y debía servir para cumplir con compromisos como obras públicas,
haciendo gala de una autonomía regional ampliamente reclamada
desde inicios de la República.
Administrativamente, la estructura orgánica de la hacienda
fue reformada en 1832 y sirvió para unificar la recaudación, centra-
lizó rentas, reguló los gastos del Estado mediante la creación de una
jurisdicción contenciosa de Hacienda. No obstante, su sistema volvió
66 ◗ Historia de la administración pública colombiana

a asumir un perfil de impuestos regresivo, pues rebajó los impuestos

de importación en un 30 %, incrementó la alcabala en un 7 %, amplió
la cobertura del impuesto de registro de instrumentos públicos, y el
del papel sellado, en un 50 %, autorizó el endeudamiento del ejecutivo
por 20 000 para obtener dinero para los gastos del Estado más urgen-
tes (Flor Ortega, 2015). A pesar de estas reformas, el estado general de
la Hacienda era precario, a lo cual hubo que sumar una nueva guerra
civil, la de los Supremos, que exigía aún más gastos. Se requirió, por
tanto, otra reforma en 1846, la cual fue implementada en la primera
administración de Tomás Cipriano de Mosquera (1845-1849) y creó,
para la hacienda, cinco direcciones: “Dirección General de Tesorerías,
Dirección de Crédito Nacional, Dirección de Rentas Estancadas (encar-
gada de salinas, aguardiente y tabaco), Dirección de Diezmos y Rentas
Menores (encargada del papel sellado, hipotecas y registro, almone-
das y venductas), Dirección de Aduanas” (Flor Ortega, 2015, p. 7). No
obstante, a pesar de este esfuerzo por fijar normas, los funcionarios
no tenían claridad en sus funciones.
La otra cuestión que resultó determinante en el funcionamien-
to de la hacienda pública, consistió en la manera como se llevaban
las cuentas. Existía, según la reforma de 1832, la partida doble como
método de contabilidad; pero las oficinas de hacienda seguían dando
cuenta de los recursos mediante el sistema de cargo y data, aplicado
desde la época colonial, donde el funcionario se hacía cargo de todo
lo que se le entregaba y, al final, respondía con lo que se gastaba y
devolvía lo restante. La cuestión era que como se legaba esto al fun-
cionario, no se podía examinar con minuciosidad el funcionamiento
y gasto de cada dependencia, lo que generaba imprecisiones a la hora
de ejecutar los presupuestos. Críticos como Rufino Cuervo indicaban
que lo pertinente era que cada dependencia llevara libros y cuentas
que luego fueran revisados por la contaduría general (Cuervo, 1843).
En líneas generales, se puede decir que la hacienda operaba conforme
al antiguo sistema colonial, por ello, la reforma de 1847, creada por
Florentino González, pretendía ser más técnica y racional. Por último,
se encuentra la reforma aduanera, del 5 de junio de 1845, que unificó
todos los derechos de importación utilizados en la época colonial en
un solo arancel de liquidación de bienes importados, a través de un
complejo sistema de derechos diferenciales que, para muchos funcio-
narios, resultó oneroso en su manejo (Galindo, 1978).
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 67

La división partidista: liberal versus conservador

La diferencia partidista, en el par opuesto de liberal versus conser-
vador, se originó en la clase dominante, en la oligarquía. El origen de
esta diferencia, según Fernando Guillén Martínez (2015, pp. 223-338),
estuvo en la guerra entre federalistas y centralistas, en el siglo xix
en los años inmediatamente posteriores a la independencia de 1810,
como el conflicto inaugural del periodo republicano. La manzana de
la discordia en el banquete de las oligarquías criollas, que recién sa-
boreaban su triunfo sobre el yugo de España, fue la forma que debía
tomar la organización de la nueva República; y lo que se jugaba en este
primer conflicto era la decisión sobre cuál gremio detentaría el poder
efectivo: los hacendados, partidarios de un federalismo, o los comer-
ciantes partidarios del centralismo. Según Guillén Martínez, los ha-
cendados ganaron y su triunfo se selló con la segunda independencia,
la de 1819. En adelante, hasta el presente, el poder hacendatario ha
sido el criterio del norte de los destinos de Colombia, y solo con base
en este poder es que pueden explicarse sus fenómenos sociopolíticos.
La historia del siglo xix —para Guillén Martínez—, con su cohorte de
guerras, es el vaivén de los avatares que constituyen las desavenen-
cias políticas internas de la clase hacendataria.
La posición de Guillén Martínez es justa en un sentido: en ver en
el desarrollo de la historia de Colombia, incluso hasta el segundo Frente
Nacional (es justo agregar que hasta hoy), el dominio del poder de los
hacendados. Sin embargo, este autor se equivoca en su convicción de
que los hacendados hayan triunfado sin más sobre los comerciantes.
Por otra parte, dentro de la misma clase dominante, el origen de la
diferencia partidista lo pone Guillén Martínez como un fenómeno de
poca monta, ligado simplemente al dominio burocrático. Pero ¿por
qué para repartirse la burocracia es menester inventarse una diferen-
cia tan radical? Lo interesante de Guillén Martínez es que añade, sin
problema, que estos hacendados que se inventaron partidos opuestos
para el acceso a la burocracia, y tramitaban este acceso por medio de
guerras civiles, no tenían problemas en deshacer sus diferencias de
partido en momentos convenientes, como, por ejemplo, en el proceso
de la Regeneración, la cual Guillén Martínez (1986) no duda en calificar
de primer Frente Nacional. Hacendados que se inventan sangrientas
diferencias de partido para acceder a la burocracia; y que luego las
deshacen para repartirse la burocracia. La tesis de Guillén Martínez
no deja de tener cierto aire de banalidad. Si en el dominio del Estado,
68 ◗ Historia de la administración pública colombiana

o sea, el control de la burocracia, tanto se oponen radicalmente como

se juntan es porque las diferencias partidistas no se relacionan con
la simple posesión de la burocracia, están más allá de esta, y el más
allá de la burocracia es la política. La banalidad de la tesis de Martínez
está en que pretende disolver una diferencia política en rencillas por
puestos burocráticos. Los partidos políticos, liberal y conservador, son
políticos porque ahí está su origen, en la política.
Los partidos políticos nacieron de diferencias políticas genuinas,
en el seno de la clase dominante; pues fueron producto de un conflicto
de clase, pero no entre dos clases distintas, sino un conflicto en el seno
de la misma clase. Germán Colmenares (1968) —más lúcido que Guillén
Martínez en este aspecto— examina la relación entre los partidos y las
clases sociales, relación esta que tiene que ver, de forma estrecha, con
la ideología. Colmenares, como Guillén Martínez, reconoce el conflicto
inicial entre hacendados y comerciantes; sin embargo, Colmenares otor-
ga el triunfo a los comerciantes. Este triunfo es más consistente que un
triunfo en bruto de la hacienda, como lo propone Guillén Martínez, pues
el triunfo de la clase comerciante permite explicar, con menos enigmas,
la conformación de la diferencia partidista. En el origen de los partidos se
enfrentaron dos clases: una nueva, en ascenso, la burguesía comercial;
otra vieja, clásica y casi caduca, la latifundista. El liberalismo decimo-
nónico, en Colombia, tuvo su origen en las elaboraciones discursivas de
esa clase comercial en ascenso; por su parte, el conservatismo emergió
en las elaboraciones discursivas de la resignada clase de propietarios
latifundistas que vivían, otrora, a sus anchas durante el régimen colo-
nial. La tensión entre partidarios del antiguo régimen (conservadores)
y modernizadores (liberales) contribuyó a alimentar los conflictos po-
líticos del siglo xix. Colmenares hace referencia a una “revolución”: si
bien la Independencia fue, inicialmente, el cambio de unos amos por
otros, sin mayores alteraciones sociales iniciales, pasados casi treinta
años del triunfo definitivo sobre España comenzó la revolución, es decir,
la lucha de la burguesía comercial contra el antiguo régimen colonial;
en suma, comenzó lo que podría ser una suerte de modernización, la
conformación genuina de la República en términos de su inserción en el
concierto del desarrollo del capitalismo mundial. Esta inserción cogió,
no obstante, un rumbo determinado por los conflictos en el seno de la
clase dominante, es decir, los conflictos entre el propietario latifundista
y el burgués comercial.
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 69

El liberalismo, como interpretación de las condiciones del rumbo

que había de tomar la nueva República, logró, luego de la primera mitad
del siglo xix, hacerse con el poder hasta finalmente imponer el federa-
lismo de la constitución de Rionegro, en el contexto de la agroindustria
de exportación del tabaco, la quina y el café. Pero el conservatismo,
partidario inicialmente del proteccionismo (en el gobierno de José
Ignacio de Márquez) encontró, finalmente, su feliz oportunidad en
la crisis económica de la década de los ochenta del siglo xix, cuando,
por efecto de esta crisis, el edificio federal con sus políticas comenzó a
desmoronarse. Los radicales perdieron terreno y, finalmente, el poder.
Comenzó entonces la regeneración conservadora, marcada por una
fuerte alianza con la Iglesia católica. En realidad, fue la ideología de
la Iglesia la que alimentó al conservatismo, pues durante el Olimpo
Radical, también los hacendados conservadores se habían beneficiado
con la bonanza comercial; es más, como dice Colmenares, realmen-
te, los burgueses comerciales se habían vuelto hacendados. Las bon-
dades del Olimpo Radical les habían convencido de la inocuidad de
las medidas proteccionistas. Como lo reconociera el propio Mariano
Ospina, fundador del Partido Conservador —tal como lo cita Colmenares
(1968, p. 100) —, “la única bandería conservadora que tiene vida y
muestra resolución y vigor es la que obra por sentimientos religiosos.
El rojismo no tiene más enemigo que le haga frente en la Nueva Granada
que el catolicismo”. Estas afirmaciones de Ospina —como se sabe— fue-
ron luego llevadas a la práctica por Núñez, otrora radical y luego con-
vertido al conservatismo, cuando claudicó ante el poder de la Iglesia
católica y llevó a cabo el acuerdo con la Santa Sede.
La diferencia entre liberales y conservadores, inicialmente, fue
la forma en que la clase dominante tramitó sus conflictos internos y
se legitimó frente a las otras clases, las sometidas a su poder; a través
de la diferencia partidista desarrolló su conciencia de clase. Tanto
Guillén Martínez como Colmenares coincidieron en la vacuidad de las
ideas políticas de los discursos de los conservadores y liberales en el
siglo xix. No les reconocen, a los sendos discursos, un contenido po-
sitivo ligado a la realidad política de la sociedad colombiana decimo-
nónica; pero es que el papel de la ideología no es ligarse a la realidad,
como en el discurso de la ciencia, sino legitimar las pretensiones de
una clase. No importa si esos discursos se alimentaron de la figura
francesa o si se alimentaron de las encíclicas papales, lo que importa
70 ◗ Historia de la administración pública colombiana

es la forma como, mediante ellos, la clase dominante de hacendados

y burgueses comerciales se legitimó como necesaria para desarrollar
los destinos de la república. La historia política de Colombia en el siglo
xix fue el proceso de la incubación de la propia clase dominante como
una unidad más o menos sólida, unidad cuya conciencia de clase se
tramitó de forma genuina (al contrario de lo que ocurrió con el cam-
pesinado) a través de la diferencia partidista. El liberalismo y el con-
servatismo fueron los significantes de sus conflictos. No se consolidó
una clase de burgueses empresarios industriales, como en el primer
mundo, pues esta clase fue abortada luego de la guerra de los supremos.
La incubación de esta clase implicaba el proteccionismo, que fue defen-
dido por los conservadores, en el gobierno de José Ignacio de Márquez;
no obstante, las condiciones fueron propicias a la burguesía comercial
liberal. Así, la clase dominante decimonónica pasó del proteccionismo
inicial al librecambismo radical. En tanto, la lucha se desenvolvió con-
tra el antiguo régimen colonial, se dio contra las instituciones fisca-
les proteccionistas para hacer el relevo del Estado en cuanto tuvo que
ver con el comercio exterior, la exportación y la importación. Ahora
bien, el gremio comercial se hizo él mismo hacendado, y esto muestra
la unidad lograda por esta clase; las medidas liberales tomadas por
los propios presidentes conservadores, que finalmente condujeron al
triunfo de los liberales radicales en la guerra de las soberanías y la
constitución de Rionegro, estos hechos evidencian que, finalmente,
la modernización estuvo de parte del liberalismo. El triunfo de la ha-
cienda en simbiosis con el comercio consolidó a la clase dominante.
Hasta el siglo xxi, esa simbiosis amenaza con ser una alianza
sempiterna. En el siglo xx, tal alianza, a través del modelo sustituti-
vo, se consolidó en la agroindustria del café. Y a mitad de siglo xx, un
nuevo conflicto, coloreado por las centenarias banderas contrapuestas
de liberales y conservadores, volvió a emerger como un resucitado que
se negara a morir pese a que los aires que otrora le dieran vida ya no
existen. Y, en efecto, su nueva emergencia ya no fue la misma; la vio-
lencia de medio siglo xx no fue igual que la de las guerras del siglo xix,
pues en la mitad del siglo xx los enfrentamientos corrieron a cargo de
los campesinos, sin que tomaran parte en esto las oligarquías mismas
de la clase dominante. El proceso ideológico de la violencia de medio
siglo xx no fue el mismo que el proceso ideológico de la constitución
violenta de la clase dominante, hacendataria y comercial, del siglo xix;
la diferencia estriba en que la propia oligarquía hacendataria-comercial
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 71

había descubierto, con la Regeneración conservadora, que el Estado

como estructura material de su poder político y social efectivo podía
repartirse entre liberales y conservadores (Guillén Martínez, 1986;
Malagón Pinzón, 2006). La idea del Frente Nacional, probada por pri-
mera vez en el periodo de la Regeneración, había puesto de manifies-
to que las diferencias partidistas solo eran sendos significantes dis-
tintivos de posibilidades, alternas entre sí, del ser oligarca. Liberal y
conservador, para el siglo xx, no eran ya más que un par de palabras
primitivas con sentido antitético cuyo poder ideológico, si bien ya no
enfrentaba, de manera ominosa, a las oligarquías en el poder, sí tuvo
suficiente alcance para volverse el par antitético significante que ve-
hiculó una nueva violencia, la del siglo xx, en las zonas rurales de
producción cafetera. La final unidad real de clase de la oligarquía en
el Frente Nacional de la Regeneración significó la ominosa consagra-
ción del quiebre imaginario de la clase campesina sometida y el apla-
zamiento histórico de su unidad real de clase.

Contexto político y social

de las reformas del medio siglo
“Novedades en la continuidad” (Carmagnani, 1984) o “Vino viejo en
odres nuevos” (Guillén Martínez, 1996), son dos expresiones que
dan vida al continuum interpretativo, no solo de Colombia sino de
toda América Latina, en este periodo, y significan una élite política y
económica que le sigue los pasos, en sus formas de acumulación de
capital, a las élites del siglo xviii: renta de la tierra, a partir de grandes
propiedades, y explotación de minerales; sin embargo, las élites del
medio siglo xix naciente presentan una diferencia, una conciencia de
su papel como élites para subsumir a las clases subalternas en un gran
proyecto nacional, sin duda, dirigido por ellas mismas. Esta eclosión de
la conciencia de clase de las élites latinoamericanas de este periodo
de la República significa la emergencia de la oligarquía latinoamerica-
na como tal. Si bien es cierto que el imperialismo europeo en su fase
de despliegue significó un impulso importante para el vínculo con
las materias primas de exportación, dicha influencia fue un cataliza-
dor de las élites económicas y políticas que, partiendo de sus orígenes
coloniales, usaron el poder político especialmente para aumentar su
dominación sobre las restantes capas sociales (Carmagnani, 1984).
72 ◗ Historia de la administración pública colombiana

La expansión del latifundio, en sus distintas versiones latinoa-

mericanas (hacienda, estancia, fundo), es la expresión del control que
las élites económico-políticas lograron, para convertir al continente
hacia la producción de bienes para las economías europeas, y forta-
lecer su poder; todo esto con las reformas que, paulatinamente, per-
mitieron trasladar el dominio de la tierra de comunidades religiosas
e indígenas a sus manos, lo cual garantizó el crecimiento del latifun-
dio a partir de medidas de carácter político y, en cierto sentido, esta
sería una apropiación tradicional de la mano de obra o al menos su
sometimiento a partir de formas tradicionales. Es necesario, enton-
ces, entender al latifundio no solo como un elemento económico, sino
de control social sobre la población, ya que la acumulación de tierras
permite esencialmente controlar el principal factor de producción, la
tierra, e impedir que las poblaciones marginadas lo hagan; sometién-
dola, incluso, como mano de obra útil en la producción. Este control de
la tierra, para producir el efecto de sometimiento al poder hacendario,
explica por qué en la tierra poco importa recibir ganancias monetarias,
pues era más importante controlar la sociedad y la política a través de
la posesión de la tierra (Carmagnani, 1984).
En el caso colombiano, el latifundio fue utilizado para sembrar
el tabaco, que fue el producto más significativo de esta prosperidad
para las élites dominantes que, entre 1850 y 1870, basaron parte de
su riqueza en el comercio internacional entregado por el Estado a los
particulares; lo cual significó además la entrega de tierras productivas
que en adelante quedaban vinculadas a la producción hacia el exterior
(Carmagnani, 1984).
En el caso colombiano, este periodo correspondió políticamente
a las llamadas reformas liberales que trajeron medidas de carácter
económico como el desestanco del tabaco, la eliminación de res-
guardos, la abolición de la esclavitud y la eliminación de bienes de
manos muertas que estaban en posesión de la Iglesia, los cuales, por
vía de reformas, pasaron a manos de particulares. En este orden de
ideas, la clase dominante era una clase rural que se relacionaba con
otros grupos sociales por medio del clientelismo. Esta relación de
carácter rural divide a los subordinados en dos categorías: los em-
pleados de confianza y los peones; los primeros se unen al patrón
por un contrato oral de trabajo y por lazos sociales de parentesco y
padrinazgo; mientras que los peones mantienen una relación más
temporal y fluctuante. Los empleados de confianza reciben ciertos
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 73

privilegios del patrón por mor de la confianza (Carmagnani, 1984);

en este orden de ideas, la dominación social del patrón sobre sus peo-
nes es mediada por sus empleados de confianza, son ellos quienes
le sirven al patrón y median sus órdenes con los peones, por lo cual
se trata de una relación mediada, no inmediata. Las relaciones en la
ciudad generaron formas asociativas distintas, como las sociedades
de artesanos y las sociedades de socorro mutuo, que intentaron des-
ligarse del espectro de dominación del clientelismo y padecieron la
represión, como en la Revolución artesanal de 1854, cuando las so-
ciedades de artesanos fueron reprimidas, luego del golpe de Estado
de José María Melo.
Políticamente, este poder oligárquico se proyecta en el monopolio
del Estado; sus decisiones son consecuencia de este dominio oligár-
quico rural. Incluso, se puede añadir que, teniendo una mayoría de
población analfabeta, la educación era un privilegio y, por ende, los
altos cargos del Estado estaban reservados únicamente a los hijos de
los oligarcas, de allí la persistencia de familias y lazos familiares en
la dirección del Estado. Lo que sí existe entre estos grupos oligárqui-
cos es una disputa por las familias que ostentan el poder, pero no un
cambio de la hegemonía oligárquica. Lo que sucedió fue una disputa
entre oligarquías, cada una de ellas anclada a una región, lo que dio
lugar a conflictos entre zonas, pero que no significan una modifica-
ción de la estructura de clase oligárquica; era incluso la condición
de imposibilidad de una oligarquía regional para controlar a otra de
distinta región; por ello, el llamado periodo federal es la forma como
los grupos oligárquicos regionales gestionaron estas contradicciones
a nivel político (Carmagnani, 1984). Estos hechos son demostrables,
en el caso colombiano, en las reformas del medio siglo y en el periodo
federalista de los Estados Unidos de Colombia.

Las reformas del medio siglo xix

y la crisis del radicalismo
Se conoce con este nombre al periodo que va desde 1847 hasta 1862,
debido a que en él se presentaron importantes reformas al Estado y la ad-
ministración que significaron el abandono del centralismo de la naciente
República y, con ello, la asunción de un liberalismo en lo económico y
político que duró, por lo menos, hasta la Constitución de 1886.
74 ◗ Historia de la administración pública colombiana

El punto de quiebre fue la reforma de 1847, hecha bajo la adminis-

tración de Tomás Cipriano de Mosquera (1845-1849), la cual significó
un intento por modernizar la nación y darle una estructura distinta
a la colonial. Este hecho se produjo en cabeza de Florentino González,
quien propuso que el Estado se desprendiera de sus monopolios para
alcanzar una mayor productividad, dicha propuesta se hizo con el lla-
mado desestanco del tabaco, producto que dejó de estar monopolizado
por el Estado y fue entregado a particulares, a pesar de ser una renta
importante. Entre los argumentos para eliminar el estanco estuvo el
de eliminar la burocracia que implicaba para el Estado el control de
dicho monopolio, cambiando el gasto burocrático por la eficiencia pri-
vada a cambio de la creación de un impuesto a su exportación, lo cual
le permitía al Estado evitar los gastos de administración del estanco
(González, 1985-1986).
Similares argumentos se esgrimieron cuando se pensó en el li-
brecambio, bajo el argumento de las ventajas comparativas del país
para la producción de materias primas esenciales para la producción
industrial en otros lugares, planteamiento defendido, una vez, más
por Florentino González quien sostenía que, para los neogranadinos,
resultaría nefasta una reforma arancelaria para proteger la produc-
ción, porque:

[Con las altas tarifas] se descuida, en consecuencia, la agricultura i la

minería; se dejan de aprovechar las ganancias que ellas podían propor-
cionar; no hai medios de comprar, porque no se cría la riqueza que pu-
diera dárnoslos, i el consumo es necesariamente mui limitado, aunque
la población no es escasa; porque no basta para consumir el que haya
en un país muchos habitantes; es menester que estos habitantes tengan
medios de consumir, i estos medios son riqueza, i esta riqueza no se ob-
tiene sino produciendo cosas que se puedan vender con utilidad, como
nuestros tabacos, nuestros azúcares, nuestros añiles, el café, el cacao,
el algodón, las maderas preciosas, el oro, la plata í el cobre de nuestras
minas, que se llevan á vender al mercado inmenso i rico de la Europa; i
no fabricando aisladamente i sin máquinas lienzos y bayetas, que se han
de vender á la miserable población indijena del país. (González, 1847)

Esta manera de interpretar el desarrollo de la Nueva Granada

abrió las compuertas del liberalismo económico, durante el siglo xix, y
derivó en una reforma de la hacienda pública, dicha reforma consistió
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 75

en solicitar a las secretarías llevar la contabilidad ya no solo de las

apropiaciones por dependencia, sino el detalle de las distintas can-
tidades que se libraban en las apropiaciones, sistema implementado
por los sucesivos gobiernos liberales (Flor Ortega, 2015).
No obstante, los resultados de estas reformas no fueron los es-
perados, en especial porque los ingresos del Estado estaban cayendo
ostensiblemente, como lo indicaba Manuel Murillo Toro:

El rendimiento del impuesto sobre las importaciones, que es lo que

constituye esta renta [aduanas], ha estado muy distante de correspon-
der a los cálculos de los que con empeño sostuvimos la rebaja que se
hizo por la tarifa acordada en 1847. En el último año solo ha producido
la suma de 5 553 677 reales, es decir, 4 646 323 reales menos de lo que
se calculó en la ley de presupuesto correspondiente; y 71 065 reales
menos del producto del año anterior. (Murillo, 1850)

De esta manera, el déficit en el Estado fue la nota dominante.

Incluso los impuestos que se mantuvieron de las rentas coloniales,
como el diezmo, el quinto de oro, la renta de manumisión, los de hi-
potecas y registros, censos y pensiones, sal y rentas varias, resultaron
más onerosos de cobrar y no compensaban lo que se recibía; en este
orden de ideas, los gastos del Estado quedaban cada vez más someti-
dos al endeudamiento externo.
En cuanto a la gestión, Manuel Murillo Toro señaló que este sis-
tema de hacienda carecía de funcionariado idóneo, además era muy
engorrosa la forma de presentar los informes de gastos, lo que hacía
que no fueran útiles a la hora de tener un estado real de la hacienda
pública (Murillo, 1850). Para 1850, se habían descentralizado gas-
tos y rentas y, para el Estado, solo quedaron aduanas, correos, papel
sellado, amonedación, la quinta parte de las rentas municipales, los
descuentos para cubrir las pensiones civiles, el producto de la venta
o arrendamiento de los bienes nacionales, los intereses de demora y
las multas que, por razón de los contratos celebrados por el gobierno
general, se causaran a su favor (González, 1985-1986).
Para agravar la ya mermada situación de las rentas públicas, el
Estado decretó la abolición de la esclavitud en la ley del 1 de enero de
1852; esta ley, para materializarse, implicó que el Estado indemniza-
ra a los dueños con vales de deuda pública, lo cual complicó más la
situación económica del Estado central. En cuanto a los regímenes de
76 ◗ Historia de la administración pública colombiana

propiedad se modificaron, para eliminar todo obstáculo para la com-

pra y venta de tierras que, hasta ese momento, resultaban imposibles
de apropiar; por ello, se hizo la abolición del mayorazgo, el régimen de
tierras de resguardo y la desamortización de bienes de manos muer-
tas, lo que facilitó la concentración de las propiedades a partir de su
movilidad en el mercado, apropiación que, en su mayoría, quedó en
manos de terratenientes. Como lo señala Fernando Guillén Martínez,
por medio de un acaparamiento de tierras, a lo largo de la centuria,
la hacienda tradicional se constituyó en una estructura dominante
(Guillén Martínez, 1996).

El orden político entre 1863 y 1886

Este periodo fue el punto más alto de la autonomía federal, pero no su

inicio, pues, como ya se había comentado, la descentralización comenzó
desde 1850 e, incluso, provincias como Antioquia (1856), Panamá
(1855) y Santander (1857) fueron reconocidas con amplia independen-
cia política, fiscal y económica, hecho que terminó sancionado en la
Constitución de 1858. Lo que sucedió después fue que se determinó
una ruptura radical entre los gobiernos regionales, incapaces de formar
una solo hegemonía nacional, que terminaron otorgando una amplia
potestad de los Estados para elegir sus autoridades políticas de tipo
ejecutivo, legislativo y judicial. Incluso, los varios intentos constitucio-
nales en 1843, 1853 y 1863 fueron la manera como la élite oligárquica
regionalizada buscó pactar un equilibrio en el poder oligárquico, que
resultaba ciertamente complicado, no tanto por perder el poder frente
a los subordinados, sino por imponer un solo grupo regional dentro del
variado espectro de familias oligarcas regionales, con pretensiones de
dominación de unas sobre otras, y que no aceptaban fácilmente algunas
de las decisiones más “espinosas”, por ejemplo, las que tenían que ver
con impuestos, rentas, gastos y organización del poder político; por lo
anterior, dejar estos temas a los gobiernos regionales era una salida
probable a un Estado central, incapaz de imponer estas condiciones
bajo el carácter impersonal, de una constitución centralista. De hecho,
la multiplicidad de constituciones mostraba que este mecanismo fue
insuficiente, por lo menos hasta 1886. Se puede hablar, entonces, de
la existencia de unos caudillos regionales fuertes que se insertaron
en guerras contantes entre sí (Basilien-Gainche, 2008).
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 77

Los enfrentamientos en el interior de la oligarquía se expresa-

ron en las guerras civiles, con su ideología partidista y su carácter
regional materializado jurídicamente en las constituciones; de hecho,
cada enfrentamiento partidista y regional terminó en una “resolución
constitucional”. Así las cosas, por ejemplo, para el periodo de que
se ocupa esta sección, la carta de 1858 estableció una unión de los
Estados Federales en una confederación, que se denominó Confederación
Granadina, lo que significaba que el poder central era una especie de
enajenación de las voluntades políticas de cada Estado federado, si-
tuación que limitó el gobierno central a las funciones de arbitraje de
litigios entre Estados federales, relaciones exteriores, denominación
de tipo, ley y peso de la moneda central, concesión y privilegios en la
construcción de vías nacionales (art. 15) (Confederación Granadina,
1858). En abierto contraste, los gobiernos de los Estados federados
tenían todas las demás facultades y deberes que no tenía el Estado
central; entre ellas estaban: elegir su propio gobierno, manejarse
autónomamente en materia judicial, tributaria con ingresos que no
choquen con los de la Confederación (artículos 8 al 11) (Confederación
Granadina, 1858); incluso, durante el periodo federal del siglo xix, se
llegó a considerar que la soberanía de cada Estado —la sospecha de
que esta fuera amenazada por parte del ejecutivo central o de otro
estado— era razón más que suficiente para plantear un conflicto bé-
lico (Borja, 2010).

Un país en guerra civil

Colombia era, en el siglo xix, un país predominantemente rural y con

un desarrollo económico y social centrado en la región Andina, con
1 300 000 km2 y con cerca de 2 700 000 habitantes de mayoría mestiza
y, en menor medida, blancos, indígenas y negros.

La guerra de 1859-1862. Una guerra

desde las instituciones públicas y entre burocracias
La guerra entre 1859 y 1862 consistió en una serie de conflictos entre
el Estado central y los Estados federados, donde se definió un nuevo
orden institucional, consagrado posteriormente en la Constitución
de 1863, con la consecuente generación de una estructura interna del
aparato del Estado: unos derechos civiles, los distintos alcances de la
78 ◗ Historia de la administración pública colombiana

autonomía regional, se constituyen en formas en las que se fueron

trazando las líneas generales del Estado nacional colombiano (Uribe
y López, 2008).
No obstante, al referirse a la guerra de 1859-1862, las investiga-
doras María Teresa Uribe y Liliana López han bautizado a este periodo
como el de la guerra por las soberanías, indicando que uno de los moti-
vos centrales fue la disputa por los atributos soberanos de los Estados
federales y el Estado central, disputa librada entre burocracias públicas
armadas, desplegadas dentro del corpus administrativo, institucional
y legal del Estado. Vale la pena destacar que en esta guerra se trata-
ba no de rebeldes que intentaran levantarse contra el Estado, sino de
funcionarios públicos que hicieron parte del Estado y que, usando los
recursos institucionales de su cargo, y las interpretaciones jurídicas,
pretendieron controlar la sociedad y a sus propios rivales, bien sea
de las regiones o de los partidos opositores. Ahora bien, una vez ter-
minada la confrontación bélica y definidos de nuevo los límites de los
Estados, se logró consolidar la autonomía total del poder civil frente
al de la Iglesia y consagrar amplias libertades civiles, aunque con di-
ficultades en su aplicación (Uribe y López, 2008).
En detalle, la guerra por las soberanías supone una existencia
formal del Estado moderno, escenario de disputa en el que se dirimen
tensiones y se juegan estrategias de poder de los diferentes actores,
es decir, se aspira a instaurar un Estado con dominio directo en la
sociedad, bien sea por medios, jurídicos, administrativos o incluso
bélicos, que en el caso del periodo 1859-1862, se surtió como una
combinación de todos ellos, a través de la confrontación de las sobe-
ranías, de los grupos regionales y partidistas. En este eje analítico, se
puede comprender que haya existido una confrontación en las armas,
en las leyes y en los entornos jurídicos de las élites locales y la élite
central, entendiendo que esta última no lograba imponer una lógica
del todo burocrática e impersonal en la administración, a la que solían
resistir los poderes locales. Esta doble soberanía, del Estado central y
de los Estados federados, después de la guerra, quedó consolidada en
un Estado central que conservaba la potestad de dirigir las relaciones
internacionales y con algunas atribuciones de carácter interno, y una
soberanía de los Estados con pleno control institucional y legal sobre
sus propios entornos, todo ello quedó plasmado en la Constitución de
1863 (Uribe y López, 2008).
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 79

Esta guerra fue, de hecho, una guerra civil, es decir, en un terri-

torio bajo un mismo Estado, una facción o bando tomó las armas con-
tra él con el objeto de arrancarle el poder o ponerle condiciones; no
obstante, no se trató de una guerra entre civiles, sino más bien entre
burocracias de los Estados federados, bien sea como conflictos par-
tidistas (liberales versus conservadores) en un mismo Estado como
ocurrió, en el Estado de Magdalena o de Estados soberanos contra
el Estado central, que incluso fue acusado de apoyar a los rebeldes
al interior de los Estados como en Santander, cuando los Estados le-
vantaron su protesta contra las decisiones del Gobierno nacional que
afectaban la soberanía de los Estados, como en el Cauca, donde se ge-
neró un conflicto directo entre Tomás Cipriano de Mosquera, jefe del
ejecutivo del Estado del Cauca y Mariano Ospina, jefe del ejecutivo
central (Arboleda, 1994).

Conflictos desde la administración

La soberanía de los Estados, declarada en la Constitución de 1858,

comenzó a ser puesta en tela de juicio, toda vez que el Gobierno central,
presidido por Mariano Ospina, comenzó a desarrollar una legislación,
promovida desde el ejecutivo, con una clara influencia en el Congreso
de mayorías conservadoras. Leyes de elecciones, de hacienda y de or-
ganización de la Fuerza fueron mermando la autonomía de los Estados,
que había sido puesta en la carta de 1858. En cuanto a las leyes de elec-
ciones, hubo dos aspectos importantes: los consejos electores, antes de
la ley de 1859, fueron manejados por las provincias; en adelante, este
consejo iba a ser nombrado por el Gobierno central de la Confederación,
dicho consejo decidía las listas de electores, formando el censo electoral
y, en segundo lugar, se redefinirían por parte del gobierno central el
ordenamiento territorial electoral, estas dos reformas claramente
violaban la Constitución.
La Ley de Hacienda de 10 de mayo de 1859, expedida por el
Congreso Nacional, restó poder para el manejo de la hacienda a los
gobernadores provinciales, al imponer la figura del intendente nom-
brado por el presidente, figura que, además de las atribuciones de ren-
tas y gastos, les daba a los intendentes la potestad de imponer cargas
cada dos Estados, violando incluso la división territorial impuesta en
1858; aparte de esto, los intendentes eran en su mayoría conservado-
res y estaban en contra de los gobernadores provinciales (Pérez, 1862).
80 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Por último, la ley de Fuerza Pública, expedida el 14 de mayo de 1859,

pretendía articular los ejércitos de los Estados con la Fuerza Pública
Nacional; según la ley, dicha articulación era necesaria para conjurar
cualquier evento bélico interno o externo; para lograrlo, cada Estado
debía tener un inspector que organizara la fuerza, lo que conllevó la
pérdida del monopolio de la fuerza legítima que tenían los Estados,
según la Constitución de 1858 (Uribe y López, 2008).
Se puede decir, entonces, que estas tres decisiones, y sus implica-
ciones para la soberanía de los Estados, fueron las causas de la guerra:
explícitamente, el asunto de las leyes, los reglamentos y los procedi-
mientos, los que condujeron a que los Estados se rebelaran contra el
Gobierno central. Los estados de Cauca, Santander, Bolívar y Magdalena
eran liberales y, por supuesto, se opusieron a las mencionadas leyes y
solicitaron su derogación; también se unió a ellos el Estado conserva-
dor de Antioquia, aunque hizo la salvedad de no considerar inconsti-
tucionales las leyes. En síntesis, se planteó la guerra para defender la
institucionalidad, contando con dos bandos, el primero de ellos que
contaba ya con cinco Estados en contra del Gobierno y el bando opositor,
que estaba encabezado por el gobierno conservador de Mariano Ospina
y los gobiernos de Cundinamarca, Boyacá y la provincia de Pasto, a la
que más tarde se unió la de Quindío. Finalmente, esta guerra la ganó
el bando de las provincias liberales, que derrotó al gobierno de Ospina,
en cabeza de Tomás Cipriano de Mosquera.

La Constitución de 1863

Si entendemos esta guerra de 1859-1862 como la lucha por las sobera-

nías, la Constitución de 1863 puede entenderse como la carta de batalla
que las élites regionales le impusieron al Estado central, es decir, que
el bando liberal de las provincias defensoras de las soberanías se
convirtió no solo en el ganador, sino que plasmó su nueva correlación
de fuerzas en la Constitución de 1863. Este carácter impuesto a través
de una guerra signó buena parte de su contenido, pues dejó fuera del
pacto político a los conservadores.
En el análisis de su contenido, la Carta de 1863 dio lugar a un
régimen político que descansaba en la soberanía de cada uno de los
Estados que conformaban el territorio, llamado en adelante Estados
Unidos de Colombia (1863), remarcando aún más la reducción de las
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 81

potestades de un Gobierno central, que perdía, vía constitución, el

derecho de arbitrar las diferencias entre Estados y sometía la elec-
ción del presidente de la Unión a los votos de los Estados, con un
periodo de dos años y sin posibilidad de reelección, lo cual hacía
depender su poder de la voluntad de los Estados, o sea, se daba su so-
metimiento a ellos; en este sentido, la constitución recogía una larga
tradición federalista. El presidente de la Unión tenía un gabinete de
cinco ministros que gobernarían con independencia en cada una
de sus ramas. En el caso del legislativo se estableció un Senado que
representaba los Estados y cada uno tendría tres senadores; para la
Cámara esta tenía representación nacional a razón de un represen-
te por cada 50 000 almas y uno más por el residuo que no bajara de
20 000 y un poder judicial.
En el orden de la sociedad civil y el manejo económico de la pro-
piedad privada, se impuso la restricción del manejo de la Iglesia sobre
la población, así como un límite a las propiedades privadas, incluyendo
las de la Iglesia que, en adelante, deberían tener como todas las demás
el carácter de enajenables y divisibles; la única excepción que se hizo
al respecto fue con los censos enajenados al Tesoro Nacional (Estado
Unidos de Colombia, 1863).
En el gobierno y la administración este era de órbita exclusiva de
cada Estado federal, como tal la Constitución estableció:

Los agentes del Gobierno de la Unión, en materia de hacienda, militar

o cualquier otra, ejercerán ordinariamente sus funciones bajo la ins-
pección de las autoridades propias de los Estados, según su categoría.
Dichas autoridades lo son también del orden federal en todo lo que re-
quiera mando o jurisdicción; y deben, por tanto, cumplir, bajo estricta
responsabilidad que les exigirán los altos poderes federales conforme a
esta Constitución y las leyes de la materia, los deberes que aquellos les
impongan según sus facultades. (art. 20, Estado Unidos de Colombia, 1863)

Lo anterior amerita, con el fin de detectar las formas de adminis-

tración de la época, subrayar muy someramente —y hasta donde la in-
vestigación histórica lo permite— las condiciones de la administración
pública bajo el periodo federal, para lo cual se presentarán brevemente
los casos de Santander, Antioquia y Cauca, a fin de ilustrar las formas
cómo se dio dicha administración en el periodo federal.
82 ◗ Historia de la administración pública colombiana

El federalismo en el Estado de Santander

El Estado de Santander fue uno de los lugares donde más influencia
tuvo el liberalismo radical; de hecho, Manuel Murillo Toro fue redactor
de la Constitución de Santander en 1857, considerada una de las más
progresistas de su época en lo que respecta al reconocimiento de los
derechos individuales y las libertades amplias. No obstante, en materia
económica, la desfinanciación del Estado en esta constitución, como en
las constituciones de 1821 y 1838, mostró que su principal problema
residía en las implicaciones del liberalismo económico, donde el Estado
perdía su papel central en la economía, y bajo el principio de “dejar
hacer, dejar pasar” se permitió, entre otras cosas, la libertad de im-
portaciones, lo que condujo al rotundo fracaso de las manufacturas
y perjudicó al artesanado. El otro problema estuvo en la renuncia a
los monopolios estatales, entre ellos el del aguardiente, que trajo una
crisis fiscal. Así mismo, con el déficit resultaba imposible construir
vías de comunicación, para las cuales se convocó a inversionistas
privados que nunca se animaron a emprender la costosa aventura de
comunicar a Santander con el resto del país. Luego de la Constitución
de 1863, se intentó regresar al monopolio del aguardiente en el Estado,
medida que no alcanzó a compensar el déficit (Kalmanovitz, 2006).

Federalismo en Antioquia

La imposición de la Constitución de 1863 fue compleja en Antioquia,

sobre todo en materia religiosa, pues Antioquia no tenía mucho de
Estado laico, por el contrario, sus habitantes eran profundamente reli-
giosos, por lo cual no fue de buen recibo entre los conservadores, ni la
expropiación de bienes de manos muertas, ni el control de la Iglesia por
parte del Estado. Por lo anterior, los conservadores se alzaron frente al
primer gobierno federal, el del presidente Pascual Bravo. La Revolución
conservadora de 1864 logró controlar el Estado de Antioquia e imponer
como presidente a Pedro Justo Berrío. Luego de la guerra de 1877, llegó
a la presidencia Julián Trujillo, quien sometió al gobierno de Antioquia
de nuevo al liberalismo (Zuluaga Gil, 2009). En cuanto a las finanzas,
siempre fue claro que los conservadores se opusieron a las contribucio-
nes directas, pues afectaban sus riquezas y su propiedad; por lo cual el
Estado respaldó sus ingresos en el éxito de la renta generada por la ex-
plotación del oro, la renta del aguardiente, el comercio y la incipiente pro-
ducción de café, incentivada por el proceso de colonización; situaciones
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 83

todas que le otorgaron a Antioquia como Estado un papel de primer

orden como bastión conservador durante el periodo radical, y proceso
económico de relativa prosperidad, además de una de las más modernas
legislaciones de minas del país (Kalmanovitz, 2006).

El Estado soberano del Cauca

Como lo ha señalado Miguel Borja, el Estado del Cauca fue el principal

escenario de la guerra federal (Borja, 2010). Luego de la Constitución
de 1863, el ejercicio de la soberanía caucana quedó en cabeza de Eliseo
Payán, quien desde 1865 y hasta 1867, ejerció la dirección del Estado y
estableció una constitución radical en 1865, que reprimió fuertemente
a los conservadores, quienes se levantaron en armas y fueron derro-
tados por Payán y por Julián Trujillo. A través de la constitución, los
conflictos se agudizaron entre liberales radicales y mosqueristas, lo
cual llevó a que los radicales expulsaran a Mosquera como presidente
de la Unión e inició lo que se conoció como el Olimpo Radical, es decir,
un control del gobierno nacional por parte de los liberales radicales,
que duró hasta 1880 (Valencia Llano, 2008).
Nuevamente, la nota dominante en el Gobierno caucano, como
lo fue en Santander, fue la ampliación del ejercicio de la ciudadanía,
cosa que incomodó a antiguos terratenientes esclavistas. Se calcula
que la base ciudadana del Cauca fue de 50 000 sobre una población
de 500 000, se otorgó, en especial a través de la constitución caucana
de 1872, mayor autonomía a nuevas municipalidades que a través de
las corporaciones municipales en la cuales podían tomar sus propias
decisiones. Por supuesto, esto no acabó de un tajo las prácticas clien-
telistas, pero sí hubo lugares donde la participación de las regiones
dentro del gran Cauca fue mucho mayor (Valencia Llano, 2008).

Crisis del régimen político federalista

Podría decirse que la organización política de América desde el siglo xvi
hasta el xviii se caracterizó por una fuerte tendencia a los gobiernos
regionales, y que las reformas borbónicas intentaron oponerse a dicha
tendencia con su proyecto centralizador, que para ese momento mostró
su fracaso a través de los marcados procesos de independencia. Esta
llamada independencia no fue un proceso centralizado, más bien
84 ◗ Historia de la administración pública colombiana

se trató de diversos movimientos que desde inicios del siglo xix no

cesaron de ocurrir en forma de cabildos abiertos, así como de eman-
cipaciones de cada uno de los cabildos. En realidad, fueron rebeliones
de provincias y, de hecho, distintas tendencias historiográficas han
hecho caso omiso a un proceso provincial y a las constituciones pro-
vinciales de la primera República (Zuluaga Gil, 2009) 1.
En su marco integrador, las élites políticas colombianas han pre-
tendido mostrar una especie de épica, de camino hacia la construcción
de la Nación, donde el experimento del federalismo, como forma de
distribución territorial del poder y materialización de las contradic-
ciones intraoligárquicas, fue parte de un elemento oscuro y siniestro
de la formación de la Nación, superado por el centralismo, que es el
régimen político que hasta hoy constituye a Colombia como república
unitaria. En realidad, y en contraste con esta explicación, durante la
República, posterior a la monarquía española, lo que hubo fue una re-
pública con fuertes tendencias regionales, de hecho, tampoco existía
un desarrollo económico común.
La Regeneración, en este sentido, se ha mostrado como un proceso
que, aunque complejo, logró por fin consolidar la República, de forma
definitiva en una especie de construcción de camino hacia la Nación.
La Regeneración, y en especial el inicio de este periodo, demostraron
que el modo centralista fue no solo un fracaso, en su primera etapa,
sino que seguía mostrando dificultades, aunque pareciera más cercano
a un modelo ideal de república. Lo cierto es que la pregunta por el ré-
gimen federalista se extinguió tanto de la historia como de la práctica
política, que no volvió siquiera a pensar en un régimen de organiza-
ción territorial de carácter federalista, así que en el relato histórico el
camino hacia la Nación ganó terreno en el imaginario colectivo.
La otra cuestión tiene que ver con el conflicto entre partidos y
facciones de ellos, hecho que dio pie a la contienda electoral de 1875,
que enfrentó a los llamados liberales independientes y seguidores de
Rafael Núñez en 1875 y a los seguidores del liberal radical, Aquileo
Parra. En dicha contienda se intentó mostrar ante la opinión pública
todos los males causados por el libertinaje a que dio lugar el liberalismo

1 Cundinamarca (1811), Tunja (1811), Antioquia (1812), Cartagena (1812),

Popayán (1814), Mariquita (1815), Neiva (1815).
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 85

radical. Una muestra de ello fue el llamado Motín del Pan de 1875 en
Bogotá (Polo Buitrago, 2008).
El proyecto liberal radical, que fue encabezado por jóvenes de
capas medias de las provincias, puede entenderse con un proyecto
forjado desde las regiones, representadas en Estados como Santander,
Cundinamarca y Boyacá. Esos jóvenes, como políticos, abogados, pro-
fesores o comerciantes, pretendían llegar a un poder que hasta ese
momento no habían ejercido, eran más bien de familias provincianas
distinguidas de la alta aristocracia colonial, preocupados por desa-
rrollar actividades como el comercio y la enseñanza; tal vez esos son
sus dos mayores proyectos políticos, el comercio y la reforma de los
sistemas de enseñanza con tendencias laicas y su defensa a ultranza
del poder regional (Santoyo, 2006).

Conclusiones
Las reformas borbónicas marcaron una forma centralista de la ad-
ministración pública donde la Corona intentó recuperar su control
frente al poder criollo de las colonias que se había consolidado durante
la dinastía de los Habsburgo. Esta forma de dominación centralista
entró en contradicción con la forma tradicional de dominación bajo el
periodo de la dinastía de los Habsburgo, al menos en dos órdenes:
el primero de ellos tuvo que ver con un excesivo control por parte de
la Corona de los gobiernos en América subordinando ese poder al
poder imperial, que quebró la tradición pactista del periodo anterior,
en el que cualquier implementación de una reforma administrativa
se negociaba con un poder criollo creciente, y notable a través de los
cabildos, como forma administrativa fundamental. En un segundo
aspecto, el centralismo borbónico ponía cortapisas al poder criollo re-
presentado en los mencionados cabildos provinciales. Estas reformas,
que se implementaron autocráticamente por parte de la monarquía,
desconocieron un poder criollo creciente, lo cual trajo dificultades
a la misma Corona y sus grandes reformadores, entre ellos, el más
notable: José de Galves. Comenzaba entonces a asomar una incon-
formidad criolla con el régimen borbónico que, aunque no se puso en
términos de independencia de las colonias, sí hizo hincapié en que no
se podía pasar por encima de los poderes criollos propiamente ameri-
canos y descentralizados.
86 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Es en este contexto que la llamada independencia en sus dos

momentos permite vislumbrar no solo el poder criollo preexistente,
sino a los cabildos y sus poderes claramente locales, como la forma
administrativa dominante del primer proceso de independencia, y su
versión de cabildos abiertos, que se produjeron en distintas ciudades,
aprovechando la coyuntura crítica de España. Al mismo tiempo, los
cabildos abiertos mostraron que entre las élites criollas existían pro-
fundas diferencias —cuestión que al menos entre 1810 y 1813 facilitó
el proceso de Reconquista—, las cuales tuvieron que superarse en la
siguiente etapa, pues la Reconquista había mostrado que la Corona
española recuperó sus fueros a sangre y fuego. En síntesis, el segundo
proceso de independencia forzó a las élites de los cabildos a superar
sus diferencias regionales y enfrentarse al Imperio español.
A pesar de este proceso político encabezado por las élites crio-
llas, esto no significó un cambio radical en la sociedad de castas,
donde existían diferencias raciales que pasaban por el argumen-
to central de la dominación y la explotación social desde el Estado.
Así las cosas, las élites criollas se autodenominaron gobernantes y
mantuvieron las diferencias sociales del antiguo régimen español, lo
cual redundó también en formas administrativas que conservaron
la tradición monárquica, bajo la República, incluso radicalizaron la
explotación de indígenas al eliminar los resguardos durante la se-
gunda República. Igualmente, mantuvieron un régimen de impues-
tos que profundizaba las desigualdades en la sociedad de castas. Los
impuestos indirectos y las rentas estancadas siguieron siendo la
fórmula de sostener la hacienda pública, cediendo de paso algunos
monopolios a manos privadas —como fue el caso del tabaco— lo que
causó una profunda crisis en las finanzas del Estado, cosa que no
preocupaba mucho a las élites criollas, que comenzaron a ver en el
endeudamiento una alternativa para conservar sus privilegios como
casta superior. Por eso, un rasgo sobresaliente del Estado en su pri-
mera fase como república fue la crisis económica.
Por otra parte, a pesar de la crisis económica de la hacienda públi-
ca, esto no significó que las élites criollas vieran en este un botín, para
asignar cargos a sus propios parientes en la administración y quedarse
con los exiguos dividendos de un Estado pobre, y así hallar en el Estado
una forma de conservar privilegios, de mantener un estatus. Puede de-
cirse que el Estado se constituyó en un patrimonio personal de quienes
 Unidad 2 La Independencia y el proyecto republicano ◗ 87

gobernaban, de hecho, se conservó un Estado patrimonialista contro-

lado por una oligarquía que, aunque dividida, seguía siendo oligarquía.
Los conflictos entre oligarquías regionales se trazaron mediante
guerras civiles de unas regiones contra otras, lo cual empeoró el pa-
norama de un Estado desfinanciado, pero que procuró a las familias
criollas escenarios donde los poderes regionales podían dirimir sus
diferencias con las guerras y ampliar sus posesiones, de tierras sobre
todo, a partir del saqueo propio de la guerra. Así que las guerras civi-
les caracterizaron a un Estado que, aunque centralista, en lo profundo
conservaba una estructura regional muy fuerte y de conflicto, en una
constante guerra por las soberanías.
Esa situación conllevó una resolución político-administrativa que
se veía venir desde el inicio de la República, un régimen federalista que
ya se presentía desde la independencia, pero que comenzó a adquirir
legitimidad e institucionalidad desde 1843, y que se consolidó con el
federalismo de la Carta de 1863, época en la que no era claro que un
Estado pudiera dominar a otros, así que se pactó una solución inter-
media con un reconocimiento de un orden confederado a cambio de la
completa autonomía provincial. Las ramas de poder público quedaron
regionalizadas y su poder se anclaba en las élites regionales, domi-
nantes. Esto condujo a una mayor autonomía de las provincias más
ricas, como fue el caso de Antioquia y Santander, pero a un deterioro
de las provincias más pobres, que eran incapaces de sostener su poder
regional sin un acceso al ejecutivo central, como el caso de Popayán,
rica en tierras y en minas, pero sin autonomía regional.
En la estructura administrativa resultó evidente que el Estado en
formación adquirió la forma de las élites criollas, fragmentadas y que
en cierto sentido impedía la formación de lo público estatal, a cambio
de sus intereses patrimonialistas y, por ende, particularistas. Este pe-
riodo, que va desde 1810 hasta 1875, puede considerar como el periodo
de nacimiento de un Estado colombiano que no acababa de formarse.
Por último, la llamada conciencia de clase, como proyecto elitis-
ta, es decir, la idea de las mismas élites dominantes de controlar el
Estado y la sociedad en todos sus aspectos, tuvo en la diferenciación
liberal-conservadora una de sus herramientas fundamentales a me-
diados del siglo xix, como en algún momento lo fue el ejército boliva-
riano, en el periodo posterior a la Patria Boba y pionero de la segun-
da independencia. Esta conciencia comenzaba a emerger con cierta
88 ◗ Historia de la administración pública colombiana

claridad, pues permitió que las élites criollas hicieran suyo el Estado
como una sola oligarquía, cuyas diferencias podrían ser tramitadas a
través de un Estado centralista que nunca más volvió a aproximarse
al federalismo, aspecto sobresaliente de la organización político-ad-
ministrativa del siglo xix.

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 ◗ 93

Unidad 3
Regeneración y decadencia
de la hegemonía
conservadora
Adolfo León Guerrero García

El estudio de la experiencia de la Regeneración y la hegemonía

conservadora (1880-1930) permiten el abordaje de los múltiples as-
pectos que terminan siendo significativos para la definición del ré-
gimen político colombiano actual. Desde dicha perspectiva, se habla
de elementos sociohistóricos y culturales complejamente articulados
que permiten a los actores que llegan a las instituciones públicas que
conforman dicho régimen, darles ciertos significados como la forma
de organización y orientación de la administración pública y estatal.
La presente unidad temática pretende poner en evidencia el
significado de poder que tienen los actores de poder político cuando
utilizan los elementos históricos asociados con la fuerza de la cultu-
ra en cuanto representación de mundo, de manera específica en 1880
(gobierno de la Regeneración y la hegemonía conservadora). Dicho
estudio es importante en la medida en que suministra elementos ne-
cesarios para identificar la “personalidad” de las instituciones públi-
cas de la segunda República y su asocio con la cultura política de la
sociedad de la época.
94 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Para la redacción de este documento se ha recurrido a diversas

fuentes. En primer orden, la producción académica nacional e inter-
nacional sobre el tema que empieza a mencionarlo desde lecturas his-
toriográficas y politológicas y que dan cuenta de las “naturalezas” de
la hegemonía conservadora colombiana. Estas investigaciones facili-
taron reconocer dichos fenómenos, tanto en las investigaciones sobre
el Estado, el régimen político y su apéndice la administración pública
colombiana, como en la formación de fundamentación en las carreras
de ciencia política, gobierno y administración pública.
En la unidad temática se presenta una reflexión sobre el periodo
de la historia de Colombia conocido como la Regeneración (gobierno
de Rafael Núñez) y su proyecto, la hegemonía conservadora, el cual
se caracterizó por su programa de desmonte de la experiencia fede-
ralista, el proceso de afianzamiento de la centralización política y la
intervención estatal de la economía como fórmula con la cual se in-
tentó enfrentar la crisis social y de organización del Estado. Según los
regeneracionistas, la crisis sociopolítica había sido generada después
del periodo liberal radical y el federalismo. El proyecto es analizado
aquí para poner en evidencia que fue un intento que generó una ver-
dadera y profunda crisis, la cual implicó, para los regeneracionistas,
una nueva reorientación del Estado a partir de diluir sus fines en las
funciones de la actividad económica, modificando su forma.

Situación problema
La Regeneración significó en la experiencia del régimen político colom-
biano de finales del siglo xix un fuerte factor de retroceso y reacción
a la modelación de la República de Colombia.
El tema de la experiencia histórica de la Regeneración y la hege-
monía conservadora es relevante para la historia de la administración
pública colombiana en la medida en que pone en evidencia la capacidad
de las ideologías políticas para remodelar el andamiaje del régimen
político. La “transformación” de las instituciones que se inició en 1886
con el precepto “Regeneración o barbarie” y sus valores conservado-
res —como el de “hegemonía”— contenían numerosos elementos de
oposición y (paradójicos) a la transformación histórica generada por
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 95

el ideario de la primera República. Era paradójico y tradicionalista en

cuanto a que fue continuista de las “políticas” coloniales, pues, como
lo afirma Palacios (2003), integró “principios del liberalismo econó-
mico, intervencionismo borbónico, antimodernismo al estilo Pío IX,
y un nacionalismo cultural hispánico” (p. 55), así como la oposición
a la dinámica de funcionamiento y decisiones de las políticas de las
reformas liberales y el federalismo, el retorno del papel de la Iglesia
católica, romana y apostólica en las funciones del Estado y, el inicio
de un nuevo ciclo de importaciones.
Por otro lado, el tema es relevante porque convoca a la discusión
analítica, por cuanto justamente a través de ella se pueden identificar
en la toma de decisiones de los gobiernos contemporáneos elementos
de prácticas de corte regeneracionista y “ultraconservadores” que
imponen la imperiosa necesidad de retomar el asunto en su contexto
histórico sociopolítico y construir nuevas lecturas del tiempo presen-
te, para comprenderlo. Para alcanzar este objetivo, los conceptos his-
tóricos de regeneración, barbarie, caos y desorden social, entre otros,
permiten identificar los elementos pasados y las continuidades de los
“valores históricos” del fenómeno. Estas continuidades implican no solo
la reacción de los líderes de época y la sociedad de la Regeneración,
sino, esencialmente, la necesidad de desmontar las políticas del libe-
ralismo radical de 1850-1880 y legitimar el discurso del reencauce/
salvación de la sociedad del momento en los discursos y políticas de
la hegemonía conservadora.
Como tantos otros aspectos de la historia de la administración
pública vista desde los elementos que le agregan la historia social y
política colombiana, las dinámicas del régimen político durante la
experiencia conservadora están por profundizarse. Solo existen al-
gunos trabajos relativamente fragmentarios sobre el papel político
de la Iglesia católica en los regímenes conservadores, como los de
Flórez (1983) y Malagón Pinzón (2006). También existen algunas
referencias sobre el tema de la Regeneración en historias sobre el
control del individuo y el orden social, como el pulcro trabajo de
Henao (2012), lo mismo que en las historias de marco tradicional.
Sobre aspectos socioeconómicos y demográficos, existen aportes
muy valiosos en el libro Entre la legitimidad y la violencia, Colombia
1875-1994, de Palacios (2003) sobre la decadencia del federalismo
96 ◗ Historia de la administración pública colombiana

y la entrada de la Regeneración y en el trabajo de Bergquist (1999).

Además, existe abundante material en las publicaciones de la Nueva
Historia de Colombia como los dos trabajos de González, Para leer
la política (1997a) y “Aproximación a la configuración política de
Colombia” (1989).
El estudio sobre la experiencia regeneracionista en Colombia
muestra que el régimen político y su administración pública recorrie-
ron un sinuoso camino desde sus apoyos contra reformistas hasta el
desmantelamiento de los cimientos de la modernidad, aunque esta no
estuvo acompañada de una modernidad cultural. La amplia y demos-
trada cultura hispánica al estilo Pío IX que caracteriza las apuestas
en cultura política es un reflejo de la sociedad colombiana: no pueden
edificarse unos fundamentos del poder político sobre las bases de
una cultura política que reclama el retorno de lógicas neocoloniales.
Los contenidos de este capítulo, denominado “Regeneración y
decadencia de la hegemonía conservadora” se desarrollan en tres
momentos o temas. El primero de ellos tiene como objeto precisar las
referencias internacionales e identificar sus influencias en el contex-
to del establecimiento del Gobierno de la Regeneración colombiana.
Dichas referencias estaban enmarcadas en los proyectos en contra
de la República moderna, como las encíclicas de Pío IX, los cuales sir-
vieron de apoyo para el desmonte de los cimientos de la modernidad
y la apuesta reaccionaria de las élites conservadoras, también como
negación radical de la modernización del sistema social y, por ende,
del Estado colombiano. El segundo tema, titulado: “El desmonte del
régimen político federal colombiano y la transición al proyecto de
gobierno regeneracionista” pretende dilucidar la toma de decisiones
del Gobierno de la Regeneración para desmontar el modelo y polí-
ticas del “periodo liberal radical”. El tercer tema, titulado “La eco-
nomía política de la Regeneración y sus opositores” muestra cómo
la regeneración formuló un modelo de intervención de la economía
en el cual el gobierno implementa reformas radicales que activan la
resistencia/oposición de los grupos empresariales, grandes comer-
ciantes y banqueros privados y, el cuarto y último tema, titulado: “La
hegemonía conservadora” concluye con las pretensiones antiguas y
mutaciones de la ideología conservadora en el poder.
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 97

La referencia internacional
tradicionista
Fundamentos ideológicos e
históricos de la Regenera-
ción en Colombia
El desmonte de los
cimientos de la modernidad
El fin del régimen político institucional
federal colombiano y la
transición al proyecto de
gobierno regeneracionista

La economía política de la El desmonte de los

Regeneración cimientos de la modernidad
institucional

La hegemonía conservadora

Figura 1. Ejes temáticos de la unidad 3

Fuente: elaboración propia.

Fundamentos ideológicos e históricos

de la Regeneración en Colombia. La
referencia internacional tradicionista

La fundamentación histórica o discursiva de los regeneracionistas co-

lombianos tuvo de referencias las instituciones monárquicas europeas,
la restauración e intervencionismo borbónico (Constitución española
de 1876), el pensamiento político conservador francés (originado en
el segundo Imperio) y, el reaccionarismo antiindependentista, que
fue interpretado como una influencia del liberalismo francés. Al
respecto, cabe anotar:

La denuncia del modelo francés, en la política y en la vida intelectual,

visto como subversivo y anárquico, fue paralela a la exaltación de los lo-
gros de la “Europa conservadora”, encarnada en las experiencias inglesa
98 ◗ Historia de la administración pública colombiana

y española. En Inglaterra el espíritu de libertad fue balanceado con la

necesidad del orden. La imitación del “liberalismo conservador” ibérico,
representado en el periodo de la Restauración de Antonio Cánovas del
Castillo (1875-1885), convirtió a España en el principal modelo institu-
cional de la Regeneración. (Ortiz Mesa, 2013, p. 24)

El liberalismo conservador ibérico, entonces, sirvió de soporte a

las ideas políticas que operaron en Colombia como una narrativa que
fue útil para la toma de decisiones de oposición al precario avance de
las instituciones jurídico-políticas de la República moderna.
Estas referencias inspiraron la construcción del modelo consti-
tucional regeneracionista colombiano. Los principios que se extraen
de las anteriores experiencias europeas se adoptan o se elevan a re-
formas del marco constitucional colombiano.
Miguel Antonio Caro en 1887 plantea la primacía de la ley sobre
la constitución, donde se buscó, como afirma Rodríguez Piñeres, (1916)
que “todas las leyes del país se presumían constitucionales” (p. 1029),
y con esa idea evitar un aparente “conflicto de las interpretaciones” y
avanzar rápidamente en el desmonte de las decisiones previas (las
de las reformas liberales, específicamente la experiencia federal).
También, se elevó a fundamento de la Constitución de 1886 la repre-
sentación de mundo de la Iglesia católica, romana y apostólica, en el
sentido de conservar su personalidad histórica y su carácter hispanis- Figura 2. El escudo de la Regeneración
ta, centralista, autoritario y confesional. El Gobierno regeneracionista, Fuente: Greñas (1890).
en cabeza del Estado y los poderes públicos, defendió y protegió los
principios morales promulgados por la Iglesia, con lo que pretendía
reposicionar el paradigma de orden “teocrático”. Dicho paradigma
consolidó sus preceptos, dogmas doctrinarios en la sociedad a partir
de la educación cristiana (se le adjudicó nuevamente la inspección y
control de la enseñanza básica, secundaria y universitaria), la cual
modeló al individuo en oposición, por ejemplo, a los principios de
igualdad, libertad y autonomía, etc., visto como los destructores de
“toda jerarquía”, incluida la eclesiástica. De esta manera, el proyecto
regenerador colombiano fue una reacción radical contrarreformista
de la “religión”, a medida de su oposición al proyecto de la moderni-
dad en cuanto proceso de secularización, considerando que, como lo
afirma Lynch (1991),
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 99

en casi todos los países de Iberoamérica, con la sola excepción de

Colombia a partir de 1880, los gobiernos siguieron una política de se-
cularización encaminada a limitar la influencia de la Iglesia en todos
los aspectos de la vida aunque ningún régimen atacaba al catolicismo
o al cristianismo como tal. (p. 167)

En coherencia con lo expuesto, la Constitución de 1886 se mo-

deló apelando al “sentimiento religioso y a la influencia de la Iglesia
católica como elementos de cohesión social de la nación” (González,
1989, p. 49), lo cual agendó en la política institucional su oposición
decidida a la modernidad.
Lo anteriormente mencionado se debe, en parte, a que la cultura
política tradicional de la dirigencia regeneracionista defendía la idea
de que la sociedad debía ser inmutable, tradicional y sacralizada, y en
ella la presencia de los valores del cristianismo y sus instituciones era
muy importante. Ejemplo de ello fue el rechazo y la negación de las
decisiones para la transformación de la institución de la sociedad, la
educación sentada en bases científicas, las libertades de todo molde
y en efecto las ideas del liberalismo político, todo ello motivado por la
modernidad, a lo cual los regeneracionistas anteponían el antimoder-
nismo al estilo de Pío IX. Muy acertadamente a mediados del siglo xix
Mariano Ospina Rodríguez afirmaba: que “la Iglesia debía responder
al liberalismo con instrumentos contundentes, tales como la predica-
ción, la asociación y la enseñanza” (Ospina, 1849, p. 9).

El desmonte de los cimientos de la modernidad institucional

La modernidad puede concebirse a partir del magnífico y sintético

concepto del historiador de la cultura y el arte, el suizo J. Burckhardt,

para quien el mundo moderno se caracterizaba por el triunfo de los

intereses laicos sobre la visión religiosa, por el surgimiento de la ética
política ultramundana, por el descubrimiento del hombre como sujeto
histórico, por el desarrollo de la ciencia de la naturaleza y el interés por
el conocimiento del mundo y por la aparición de una pintura de inten-
ción realista y no simbólica. (Melo, 1990, p. 23)
100 ◗ Historia de la administración pública colombiana

En contraste, la Regeneración en Colombia fue un proyecto de

absoluta negación de los intentos de cimentar la modernidad. Sus
ideólogos, Miguel Antonio Caro y Rafael Núñez, configuraron un sis-
tema de ideas provinciales que se constituyeron en un rechazo a los
valores del espíritu científico y crítico; al capitalismo (utilitarismo), el
positivismo, el romanticismo, “el uso de la razón pública”, la crítica
ilustrada y a la libertad de pensamiento, etc. En síntesis, estos eran
los principios/objetivos de los arquitectos de la mentalidad regenera-
cionista, quienes

pretendían restaurar un perdido orden social como forma de evitar

el desarrollo de peligrosas ideologías socialistas y de impedir el paso
traumático hacia el capitalismo en donde la lucha desenfrenada entre
burguesía y proletariado podría poner en entredicho —como al parecer
acontecía en la Europa de fines del siglo xix— la misma existencia de la
“civilización”, arrastrando tras de sí, en su caída, a la moral, la religión
y las “buenas” costumbres. (Aguilera, 1997, p. 29)

Dichas innovaciones habían sentado sus bases en la primera

República y no lograron, con el espíritu ultramontano de la Regeneración,
levantar el edificio de la modernidad.
Los antecedentes de la modernidad colombiana se pueden rastrear
en algunas de las reformas y proyectos que desde la primera República
se pretendieron aplicar a la estructura del antiguo régimen. En lo edu-
cativo, se encuentra la reforma a los currículos de educación primaria y
secundaria, que debía salir del monopolio de la Iglesia católica y pasar
a la supervisión de la Secretaría del Exterior1. Dicha reforma debía, ade-
más, excluir de su pénsum todo tipo de enseñanza católica que estaba
fundamentada en “el syllabus (1864) de Pío IX, condenatorio del libe-
ralismo, la secularización, la tolerancia religiosa, la libertad de pensa-
miento y el laicismo educativo” Palacios (2003, p. 52).

1 Los asuntos educativos, antes de 1880, eran atendidos por el Ministerio

de Gobierno. Con la ley del 7 de agosto 25 de 1886 se creó el Ministerio de
Educación (MinEducación, 2018).
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 101

Sin embargo, la Regeneración logró que las medidas de laicización

de la educación retrocedieran. Vinculó la educación a las prácticas de
la Iglesia católica, “el clásico y conflictivo problema educativo se salió,
pues, de las discusiones doctrinarias para transformarse en la reali-
dad pragmática de “una escuela única”, frente a la cual solo cabrían
cuestionamientos que, en adelante, corrían el riesgo de ser califica-
dos como subversivos. “Para no ir muy lejos así lo determinó Núñez
en 1887 cuando en el Decreto 151 calificó como subversivo atacar a
la Iglesia y a la religión” (Flórez, 1987, p. 27).
En lo político, la formación del Estado-nación con pretensiones de
conformar un sistema democrático y de garantía de libertades, también
fue un relato de la modernidad. El relato consistía en que la soberanía
popular y del Estado reemplazaría las concepciones del antiguo régi-
men en cuanto a su fundamentación del poder político centralizado en
élites y castas sociales, y lo organizaría en sus constituciones, de tal
manera que las instituciones que engendrara implementarían medidas
de inclusión y reconocimiento de la diversidad étnico-cultural, de la
ciudadanía y de sus libertades. No obstante, la Regeneración fue una
negación del espíritu de la modernidad en la medida en que, como lo
señala Kalmanovitz (2000),

la soberanía del Estado no estaba basada en la voluntad popular ni en el

consenso de los ciudadanos sino en su carácter divino a la [sic] que los
ciudadanos debían obediencia absoluta. Bajo estas circunstancias era
difícil consultar o auscultar el interés público, por ejemplo, por medio
de la representación en el Congreso, que podía y fue frecuentemente
manipulada por el propio ejecutivo. (p. 1)

Así, con la reforma constitucional se implementó “un Estado

disciplinario, y —[se] reforzó— el principio de autoridad mediante
la pena de muerte […] la restricción de la libertad de prensa y de las
demás libertades individuales” (Palacios, 2003, p. 58). Libertades
que reñían con la concepción del Partido Conservador en materia de
sociedad, orden y fines del Estado. En lo electoral, la ciudadanía se
conservaba para los hombres mayores de 21 años en ejercicio de una
profesión, arte u oficio. Se retornó a los requisitos socioeconómicos
(para ser senador) “con renta anual de 1200 pesos como rendimien-
to de propiedad o fruto de honrada ocupación” (Guerra, 1951). Y, del
102 ◗ Historia de la administración pública colombiana

mismo modo, se mantuvo el requisito para todo ciudadano de saber

leer y escribir: “implantado el requisito, se administraba con la obvia
presunción que todo buen conservador sabía leer y escribir a no ser
que se comprobara claramente lo contrario” (Bushnell, 1997, citado
por González, 1997a, p. 130).
La concepción de la ideología y el Partido Conservador bajo la
forma del Partido Nacional estaba en consonancia con la centralización
del poder y un Estado fuerte para someter a las regiones en cuanto a
las libertades generadas en la experiencia federal. La centralización
del poder buscó

la subordinación de las élites regionales a un gobierno central fuerte,

que adquiriese así capacidad para tomar e imponer decisiones públicas
sobre todo lo relacionado con el orden público nacional —para lograr-
lo— se apoyó en tres puntales básicos: un ejecutivo fuerte, un Ejército
central, en la Iglesia católica en cuanto religión de los colombianos.
(Flórez, 1987, pp. 22-23)

En estas condiciones, el régimen político colombiano no logró ope-

rar sobre los valores de interés público, dado que en la Regeneración
era considerado incluso como improcedente; prueba de ello fue su ten-
dencia a gobernar en prolongados y constantes estados de excepción,
en los que la Constitución no logró alcanzar sus fines.

El fin del régimen político federal

colombiano y la transición al proyecto
de gobierno regeneracionista

La interpretación que tenían los regeneracionistas sobre la crisis de

la experiencia federal era peyorativa en cuanto al orden social; para
ellos, constituyó un alto grado de inestabilidad de la República, o en su
lectura más radical, intensificó su condición anárquica: “inestabilidad
y desorden”. Ella poseía el germen de la división representado en unas
élites locales de corte caudillista, en pro de la materialización del mundo
de lo local. En lo político-administrativo el panorama era trágico: ob-
servaron que con la Constitución de Rionegro el aparato estatal se hizo
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 103

ingobernable, resultado de la excesiva descentralización conformada

en gobiernos locales proclives a constantes golpes de Estado:

Desde 1863 la República ha presentado un cuadro de completa anarquía,

porque tolerándose las revoluciones en los Estados, se ha desbaratado
la estructura del Gobierno federal y se han anulado los principios fun-
damentales de la democracia. El sufragio popular ha caído en el des-
prestigio, porque ha sido reemplazado por la fuerza. Esa fuerza brutal
es hoy la única manifestación de querer de los pueblos, cuando solo re-
vela y no puede revelar sino la ambición de los audaces y el desenfreno
de los elementos perturbadores del sosiego público. (Pombo y Guerra,
como se cita en González, 1997a, p. 129)

Esta interpretación de la crisis condujo a la reingeniería del régi-

men político federal que planteó la Regeneración y se apoyó en la idea
de rescatar al país de la barbarie que había provocado el ideario libe-
ral en la sociedad y en las instituciones jurídico-políticas. El ideario
liberal se institucionalizó en el contexto de las reformas de mitad del
siglo xix, conocidas también como reformas de 1850 y que junto a la
Constitución de Rionegro conformaron el paquete de libertades, tales
como la libertad religiosa (artículo 16), las libertades de expresión, de
instrucción, de imprenta, etc.
De todas las libertades promulgadas en la hegemonía liberal,
hubo una que causó más repulsión a los regeneracionistas, que fue la
libertad de imprenta:

Caro consideró como “monstruosa” y “funesta” para todas “las esferas

del orden social” la absoluta libertad de imprenta estatuida en la refor-
ma constitucional de 1851 y en las sucesivas constituciones de 1853,
1858 y 1863 […] La preocupación de los regeneradores se cristaliza en
el artículo 42 de la Constitución de 1886, que preceptuaba la libertad
de prensa con restricciones en los siguientes casos: “cuando atente a la
honra de las personas, al orden social o a la tranquilidad pública” […]
se facultaba al gobierno “para prevenir y reprimir los abusos de prensa
[…] para reprimir los delitos y las culpas provenientes de “publicacio-
nes subversivas” y aquellas que causaran “alarma social” y “ofensivas”
desconocer u ofender la dignidad y prerrogativas de las autoridades
civiles y eclesiásticas”. (Aguilera, 1997, p. 59)
104 ◗ Historia de la administración pública colombiana

La persecución a los libres pensadores comprendió desde el cierre

de imprentas sin limitación alguna, obras de teatro que denunciaban
abusos militares, la prohibición de la difusión y entrega de obras que
se consideraban “prohibidas” hasta las interpretaciones históricas.
Los apoyos para desmantelar régimen federal se generaron
aceitando la hegemonía del poder de los terratenientes y grandes
hacendados (por ejemplo, con el desmonte de los efectos de la ley de
desamortización de bienes en manos muertas); con una estrategia
de vinculación de una clase política en apariencia relativamente au-
tónoma de las diferentes fracciones de las clases propietarias bajo
el liderazgo político de Rafael Núñez y bajo la eficacia práctica de
don Miguel Antonio Caro (Flórez, 1987). Y, con la férrea dirección de
la toma de decisiones bajo la orientación del partido y la ideología
conservadora. El “rediseño” en lo institucional inició retornando a
la centralización política del régimen (fortaleciendo el presidencia-
lismo); también implicó liquidar los Estados soberanos y conver-
tirlos en departamentos, con la figura de gobernadores nombrados
por el presidente de la República, quienes a su vez nombraban a los
Alcaldes. De esta manera, la toma de decisiones de reingeniería de
los regeneracionistas de 1886 logró desmontar, quizá, una de las ex-
periencias menos conocidas, como lo fue la del régimen federalista
denominado Estados Unidos de Colombia (1863-1886).
El régimen federal (descentralización) 2 fue desarticulado por el
gobierno de la Regeneración en una relación entre guerras civiles y

2 En la dinámica del federalismo colombiano las élites regionales acudieron a

la palabra descentralización por muchas razones, primero, para evadir la carga
ideológica de anarquía con la que la asociaban los opositores al federalismo;
segundo, por la creciente insatisfacción que expresaron muchas regiones
y fuerzas políticas en relación con el despotismo, la rigidez e ineficiencia
contenidos en el centralismo colombiano y, tercero, por la misma dinámica de
descentralización generada por la legislación económica que se caracterizó
por las restricciones presupuestales blandas, el oportunismo regional
que impuso el tema del mejor reparto de las rentas nacionales sin aportar
impuestos de naturaleza local, en particular impuestos a la propiedad y a
la renta que le permitieran a los Estados forjarse su propio destino (véase
Kalmanovitz, 2004).
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 105

reformas constitucionales (mutatis mutandis, es decir, cambiando lo

que se deba cambiar), a partir del triunfo militar conservador frente
a las fuerzas del radicalismo liberal en la batalla de La Humareda. Así
mismo, tuvo un impacto significativo la idea política de Núñez sobre
la reforma constitucional, basada en los siguientes principios: “con-
formación de un Estado centralizado, supeditación política, legislativa
y administrativa de los antiguos Estados al gobierno nacional; mono-
polio de la fuerza militar por parte del Estado central, restricción de
libertades civiles” (Quinche Castaño, 2016, p. x). Implementó, entonces,
una reforma radical a la constitución expedida en 1853, que se había
caracterizado por organizar la federación en Estados soberanos con
un fuerte gobierno nacional que respetaba las autonomías regionales y
administraciones e instituciones internas en proceso de estabilización.
Los Estados soberanos que se crearon fueron el de Panamá en 1855
y luego los Estados de Antioquia, Santander, Cauca, Cundinamarca,
Boyacá, Bolívar, Tolima y Magdalena, lo cual dio paso a lo que se deno-
minó la Confederación Granadina. El argumento de Núñez en cuanto a
que la constitución regeneracionista debía rescatar el centralismo se
sustentaba en una revisión teleológica de la historia del constitucio-
nalismo neogranadino en la medida en que consideraba que

La historia de nuestras Constituciones y de los resultados produci-

dos por ellas desde el punto de vista del supremo interés de la paz, es
elocuente y decisiva. La Constitución de 1832 era central y sobria en
declaraciones de supuestas garantías individuales; y el orden público
fue conservado, bajo su influencia durante ocho años consecutivos.
La de 1843 fue más central todavía, y durante sus diez años de vigen-
cia hubo paz mucho más efectiva que en el periodo constitucional
precedente, porque la insurrección que ocurrió en 1851 fue casi in-
mediatamente reprimida, con escasos sacrificios de dinero y de san-
gre. La de 1853 —llamada centro-federal— abrió camino a la rebelión
del año siguiente. La de 1858 —netamente federal— preparó y facilitó
evidentemente la desastrosa rebelión de 1860, la cual nos condujo al
desgraciado régimen establecido en 1863, sobre la deleznable base de
la soberanía nacional. (Núñez, 1913, p. 7)
106 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Así se evidencia en los discursos, escritos y ante todo en la toma

de decisiones de Núñez, en los que se aplican ajustes al Estado tanto
en lo administrativo, como en su forma: el Estado centralizado como
único medio para garantizar la estabilidad institucional y la paz. Con
todo ello, la constitución liberal había dejado de existir y que se ini-
ciaba un nuevo periodo que se caracterizaba con una frase lapidaria:
“Regeneración fundamental o catástrofe” (Ortiz Mesa, 2013).
La toma de decisiones en el marco de la Constitución regenera-
cionista se aplicó nombrando el primer presidente y el primer vicepre-
sidente de la Regeneración por parte del Congreso de la República, a
quienes se facultó con sendas funciones legislativas; se cambió la de-
nominación o nombre del país, que dejaba de llamarse Estados Unidos
de Colombia y pasó a llamarse República de Colombia (república uni-
taria); un orden administrativo y fiscal férreamente centralizado; y se
asignó a los territorios, extintos Estados soberanos, los nombres de
los nuevos departamentos.
La historia de la formación del concepto/figura del departamento
en los cambios administrativos del régimen fue la forma de organiza-
ción del territorio que utilizó la Regeneración con dos objetivos, por
un lado, fue la medida para justificar el sometimiento de los Estados
soberanos (legado del liberalismo radical en la experiencia federal) y,
por el otro, para apelar a la experiencia histórica de los avances en la
materia (no fue una invención de la Regeneración), como lo demues-
tran el recorrido histórico de la formación de la división político-ad-
ministrativa del país:

En Colombia, el Departamento —como entidad territorial— fue adop-

tado desde que el Congreso Constituyente reunido en Cúcuta en 1821
estableció la división del territorio en departamentos, provincias, can-
tones y parroquias. La Gran Colombia quedó entonces dividida en los
Departamentos de Cundinamarca, Cauca, Magdalena, Boyacá y Panamá,
constituyendo Venezuela y Ecuador cada uno un Departamento más. La
Constitución expedida por el llamado “Congreso Admirable” de 1830 rati-
ficó la misma forma de división territorial, preservando la denominación
de departamentos para las secciones administrativas que integraban la
República. Una vez disuelta la Gran Colombia, la Constitución de 1832
suprimió la figura del departamento y decretó la división territorial de
la República de la Nueva Granada en provincias, cantones y distritos
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 107

parroquiales, estructura que fue revalidada por las Constituciones de

1843 y 1853. (Quinche Castaño, 2016, p. 10)

Así se evidencia que el proceso de formación del departamento

sirvió de argumento a los ideólogos de la Regeneración en las reformas
constitucionales de su régimen para sustituir la forma de organización
de la división político-administrativa de la federación conocida como
los Estados soberanos.

La economía política de la Regeneración

El Gobierno de la Regeneración orientó la política económica y asuntos
monetarios con una fuerte tendencia de intervención estatal. Esta orien-
tación inició cuando se fundó el Banco Nacional, mediante la Ley 39 del
16 de julio de 1880, la cual le otorgó facultades exclusivas para emitir
billetes circulantes (también conocido como curso forzoso del papel
moneda); auxiliar en la ejecución de operaciones fiscales y manejo de
documentos de crédito del Gobierno para la conversión, unificación o
amortización de la deuda interna. Para Núñez, el establecimiento del
Banco Nacional, las medidas aduaneras, los instrumentos para la pro-
tección industrial y el fortalecimiento de los ingresos fueron una es-
trategia que cimentaba las bases fiscales y a la vez liberaba a la nación
“de la excesiva dependencia de los ingresos aduaneros y de los emprés-
titos nacionales y extranjeros” (Bergquist, 1999, p. 72), y le permitían
tener un banco de emisión al servicio de las necesidades del Gobierno
(Romero, 1994), lo cual incrementó el control de la economía por parte
del Estado vía acción gubernamental.
Todas las anteriores medidas respondían a las reformas radicales
al régimen y buscaban desmontar el andamiaje liberal que se había
fundado desde 1850 e institucionalizado con la Constitución de 1863,
en donde se adoptó el liberalismo en lo económico que “se expresó en
la apertura al capital extranjero, el fomento a la minería y a los ferro-
carriles y la redistribución de baldíos para la agricultura exportadora”
(Palacios, 2003, p. 55); en lo político, excluía al Estado de buena parte
de las decisiones de política económica y monetaria para dejarlas en
manos del sector privado (Correa, 2009, p. 161). Un ejemplo de ello
es la Ley 32 de 1865, que representaba la participación privada en la
fundación de bancos emitida en el periodo de gobierno de los liberales
108 ◗ Historia de la administración pública colombiana

radicales, en la que se confirió privilegios a la sucursal del Banco de

Londres, México y Sudamérica en Bogotá para emitir billetes durante
veinte años (Correa, 2009, p. 174). Al amparo de esta legislación las
instituciones bancarias (privadas) que se formaron de acuerdo con la
ley, tuvieron libertad para emitir billetes, además de desempeñar las
actividades propias del negocio bancario.
Con la entrada de las medidas, cambios y reformas mencionados
se generó, además de una crisis profunda a los comerciantes impor-
tadores y exportadores y a capitalistas privados, también convirtió
a este grupo de interés en un férreo opositor a la política económica
regeneracionista. Se les exigió “por ley aceptar una moneda nacional
depreciada en pago de sus deudas contraídas previamente en oro, y
se les prohibía estipular monedas más estables (tales como libras o
dólares) en los contratos legales” (Bergquist, 1999, p. 75).
Las densas reformas económicas del Gobierno de la Regeneración
dieron al traste con las libertades civiles y comerciales, lo que propi-
ció acciones de oposición al presidencialismo o al descomunal poder
presidencial, a la centralización administrativa y de la organización
de la instrucción pública. Simultáneamente, el país entró en una gran
crisis fiscal provocada, sobremanera, por el Gobierno y por la caída del
mercado cafetero, y que tuvo efectos serios en la nómina de servicio
estatal (Correa, 2009, p. 174).

El carácter controvertido, intolerante y represivo

del Gobierno de la Regeneración

El Gobierno regeneracionista también implementó un esquema de

reacción y “represión selectiva” a las prácticas liberales radicales y a
las acciones de rechazo de los opositores a las políticas y decisiones del
régimen, por ejemplo, las reformas de mitad de siglo (1850) (como ya se
describió). Muy bien lo sintetiza Bushnell (2007), para quien factores
como “los excesos de las administraciones liberales en relación con
la Iglesia, el federalismo a ultranza (que debilitó el orden público) y
las crecientes dudas a propósito de las políticas económicas liberales,
contribuyeron al inevitable despertar de las reacciones” (p. 195). Tales
reacciones se evidenciaron durante la transición del régimen liberal
al régimen conservador con intensos debates y guerras civiles, de
represión y persecución en cuanto a la oposición política y de lo que se
definiría como anómalo para el régimen, como la protesta social y la
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 109

movilización popular, que eran calificadas como el germen provocado

por la inserción internacional de las doctrinas anarquistas, comunis-
tas y socialistas. En el fondo eran rechazos a los cambios negativos
que implementó el régimen vía amplia concentración de poderes en el
presidente y con relación a las restricciones y controles al derecho a la
oposición, así como las libertades económicas, de imprenta y de opinión:

El punto de partida de la represión fue el famoso artículo K de la cons-

titución, que señalaba que mientras se expedía la Ley de imprenta, el
gobierno quedaba autorizado para “prevenir y reprimir los abusos de
la prensa”. Más de una década transcurrida antes de que se expidiese
dicha ley. Mientras tanto se apeló a decretos, el primero de los cuales
fue rápidamente expedido en noviembre de 1886 por el presidente José
María Campo Serrano, quien comenzó con la clásica “censura previa”
para continuar con restricciones a la llamada “prensa subversiva”.
(Flórez, 1983, p. 45)

Adicionalmente, en la era regeneracionista era subversivo atacar

a la Iglesia, a la religión y hasta el papel moneda.
El problema de trasfondo de las medidas de control durante la
Regeneración era la conformación del orden social. Las reformas a la
Constitución de 1886 en clara oposición a la de Rionegro pusieron en
evidencia sus pretensiones. Se interpretaba que los impactos de las li-
bertades de todo molde guiaron a la sociedad al desorden, perturbación
y “desestabilización” dado que la Carta de 1863 había otorgado, como
afirma Melo, “un amplio reconocimiento de los derechos y garantías
individuales: abolía por completo la pena de muerte, garantizaba los
derechos a la propiedad, las libertades de pensamiento, imprenta, do-
micilio, trabajo, enseñanza y asociación” (como se cita en Henao, 2012).

La hegemonía conservadora
La hegemonía conservadora continúa siendo uno de los periodos menos
estudiados3 en cuanto a su rol en el funcionamiento de las instituciones

3 Para Posada Carbó (2002, p. 32) el periodo estudiado “no ha atraído el

110 ◗ Historia de la administración pública colombiana

del régimen político colombiano (Melo, 1995; Bergquist, 1999; Flórez

Bolívar, 2018; Urrego, 2002). Ha sido estudiada ampliamente desde
un enfoque de prohombres y sus accionares en el aparato estatal co-
lombiano. El periodo histórico adolece de una historia conceptual de
lo político4 , de esta manera, ese es el enfoque que pretende abordar
este último apartado del texto.
El concepto de hegemonía conservadora obedece a varios aspectos.
Entre 1885 y 1930, se sucedieron en el régimen político colombiano
un significativo número de gobiernos de tendencia y orientación de
tipo conservador. La particularidad de estos gobiernos de partido fue
el sectarismo, el fraude electoral (Melo, 1995) la utilización del pago
de prebendas por cargos públicos, el continuismo de las políticas re-
generacionistas (Vélez Muñoz, 2021) el uso constante del recurso de
la fuerza, la pretensión de hegemonizar la centralización del poder
de manera autoritaria como forma de administración de los asuntos
públicos y la toma de decisiones sobre valores axiológicos en pro de
la identidad nacional enmarcada en la tradición hispánica, a partir de
la uniformidad moral católica (Sierra Mejía, 2018), y debido a que los
liberales no habían podido alcanzar la presidencia desde 1886, como
lo analiza Posada Carbó (2002):

puesto que en su mayoría no estuvieron representados en el Congreso,

especialmente antes de 1904, persistía la percepción de que el régimen
conservador era electoralmente impenetrable. Aquí el partido que está
en el poder siempre gana las elecciones”, escribió el ministro de los
Estados Unidos en Bogotá en 1914. (p. 31)

interés de historiadores liberales, quienes lo ven como una gran resistencia

finalmente reivindicada en 1930”. En su opinión, la mayoría de los
historiadores que han escrito sobre el régimen conservador “han sido
liberales, o progresistas que, tanto en historia como en política, hallan difícil
escapar el cerco de la doctrina liberal”. Véase “Colombia, Ecuador y Venezuela.
c. 1880-1930”, en Belhell (1986). Más recientemente, Medófilo Medina ha
acogido esta opinión: para él, la falla de interés de los historiadores puede
provenir de “factores ideológicos”, una especie de prejuicio que iguala a la
hegemonía conservadora con una táctica obstruccionista de resistencia al
cambio (véase Tovar Zambrano, 1994, p. 464).
4 Véase Rosanvallon (2003).
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 111

La radiografía política del comportamiento de la larga hegemonía

conservadora puede dar una idea de su particular proceder.

[…] el eje de la política colombiana giraba en la vinculación a caudillos

políticos y partidos políticos en pugna, guerras incruentas e inesta-
bilidad política, poderes en disputa y contiendas regionales, despil-
farro y derroche administrativo, fraude, corrupción, conspiración,
golpes de Estado, destierro, censura a la prensa, recorte de las liber-
tades públicas, agitación religiosa, odios y resentimientos de clases,
entre muchos otros problemas. (Villegas y Yunis, 1976, como se citó
en Rubiano, 2011, p. 95)

Bajo la hegemonía conservadora, al régimen político colombiano

le correspondió actuar dentro de comportamientos particularísimos
que le impregnaron el sello de la Regeneración, lo cual marcó su de-
rrotero. Un comportamiento propio de los actores de la Regeneración
y de su hija, la hegemonía conservadora, muestra otro ejemplo:

Los candidatos conservadores a la presidencia eran señalados con el

dedo por el arzobispo de Bogotá, el mayestático monseñor Bernardo
Herrera Restrepo, que ni siquiera se dignaba recibirlos para comuni-
carles su designación, sino que se la hacía saber por conducto de un
monaguillo. Y los gobernadores y alcaldes conservadores a lo ancho
del país eran respaldados por los curas de pueblo desde los púlpitos de
las parroquias. (Caballero, 2016)

Otro aspecto de la dinámica del régimen político de la hegemonía

conservadora fue la de limitar la transición del Estado nacional católi-
co al Estado-nación, el cual debería continuar siendo una institución
de control del orden social en relación con la mentalidad católica y la
tradición del antiguo régimen. El concepto de Estado (con su epíteto
autoadjudicado) que tuvo la hegemonía, se conservaba desde las inter-
pretaciones que hicieron de él durante el periodo regeneracionista y
que lo consideraban, por un lado, una continuidad de la idea que tenía
la Regeneración, esto es, una nación católico-conservadora y, por otro
lado, como exclusivo del centro del país, para el altiplano cundiboyacen-
se, que era católico y conservador. Por ello, de la Constitución de 1886
emergió un centralismo político y en el terreno cultural se recurrió a
la recreación de un mito en decadencia y carente de toda posibilidad
112 ◗ Historia de la administración pública colombiana

de integración de la nación: el de Bogotá como la Atenas suramericana,

el cual se fundaba en otra ficción, a saber, la del “cachaco” bogotano
como arquetipo nacional (Urrego Ardila, 2002).
No obstante, esta idea sobre la naturaleza del Estado se vio tras-
tocada ante el apremiante contexto sociopolítico que enfrentó la he-
gemonía, hasta el punto de que el régimen conservador se comenzó a
desdibujar como resultado de la entrada de una dinámica de cambio que
inició con una crisis “multidimensional”. Dos ejemplos de ello fueron:
primero, cómo la centralización comenzó a abrirse a una descentrali-
zación administrativa, cuando en el interior del Partido Conservador
se generó una división como resultado del desacuerdo en el manejo de
los recursos fiscales y el botín burocrático en el todo el país:

La división […] había cristalizado en dos grupos conocidos bajo los

nombres de nacionalistas para los seguidores de una Regeneración sin
cambios, y de históricos para quienes propugnaban por algunas mo-
dificaciones de ella, las que, de manera sintética, podemos concretar
así: descentralización administrativa, a fin de vigorizar la vida de los
departamentos y los municipios; mayor incremento en las obras públi-
cas; responsabilidad del ejecutivo; reformas en la ley de prensa; freno a
la corruptela administrativa; reforma electoral y eliminación del papel
moneda. (Melo, 1989, p. 67)

Con la división del partido que avanzaba hacia la conformación

de posiciones de disidencia continua en 1896 con la publicación del
grupo de los históricos, bajo el nombre

Motivos de disidencia o manifiesto de los 21, […] se dio cuerpo a la di-

visión conservadora […] en 19 puntos. Compuso la síntesis de la crí-
tica histórica a la Regeneración y una propuesta para la reforma a la
Constitución de 1886. Y, segundo, la entrada en escena de tensiones
entre los diferentes sectores del sistema social como resultado del “in-
tento de desarrollar un proyecto de modernización en beneficio de las
élites económicas, en el cual no había cabida para los sectores popula-
res (Orjuela, 2008, p. 195)

y, por la pretensión, de paso, de la construcción del Estado-nación

el cual se encuadró en una serie de disputas, revueltas y tensiones so-
ciales en donde la Iglesia católica impregnó la cultura de la época su
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 113

rol central en la concepción del orden social. El móvil de las tensiones

sociales, entre muchas otras razones esgrimidas ante la consciencia
colectiva, era la necesidad de refundar la nación en una polisemia com-
pleja de prácticas alrededor de la identidad nacional, el nacionalismo
y las políticas de la identidad. El actor central que canalizó la falta de
escucha y las confrontaciones fue paradójicamente el bipartidismo,
en el marco de las violencias y que a su vez postergó la construcción
simbólica de la nación colombiana. Así:

[…] no se trata de encontrar la esencia del ser nacional. No se pretende

que la identidad se pueda hallar. De lo que se trata es de entender que
los pueblos se construyen, o les construyen, imágenes que les ayudan
a superar las coyunturas de desgarre que genera el conflicto interno
y que estas imágenes aparecen como mitos de combate o de finalidad.
(Urrego, 1998, p. 11)

Sin embargo, los actores del régimen político no fueron estáticos

en cuanto a las ideas hegemónicas, de ahí que en ninguna época de
la historia socioinstitucional de Colombia el régimen haya tenido una
sola función u orientación, aunque evidentemente se pueden identificar
premisas y concepciones predominantes, que permiten la construc-
ción del concepto de hegemonía conservadora. Ahora bien, entraron
de nuevo en escena actores como los trabajadores, ideólogos liberales
e intelectuales que no solo se opusieron a las políticas conservadoras,
sino que crearon sus propias dinámicas socioculturales alternas para
interpretar el orden social y político, dentro de nichos como la prensa,
la producción de artefactos culturales y la universidad.
De esta manera, el régimen político de la hegemonía conserva-
dora actuó, como ya se mencionó, como instrumento de legitimación
del Estado nacional conservador, el cual estuvo enmarcado en proce-
sos de transformación de la sociedad y del contexto como los procesos
de urbanización e industrialización, la entrada de los movimientos
obreros y estudiantiles y las identidades locales y nacionales, esto es,
procesos de modernización.
Hay que mencionar, además, que la deconstrucción del pen-
samiento político de Rafael Núñez (1904-1908) fue de mucha sig-
nificancia para la continuidad de la hegemonía conservadora y la
resistencia al cambio de posición del Estado nacional católico con
respecto a las apremiantes demandas socioeconómicas del contexto
114 ◗ Historia de la administración pública colombiana

(Estado-nación). Su particular estilo pragmático en la percepción del

contexto histórico lo fueron distanciando de las concepciones liberal
y clásica y lo acercaron férreamente al conservatismo político clásico.
González (1997a) se refiere a él como “partidario del papel activo del
Estado y de la necesidad de ciertos organismos intermedios entre el
Estado y los individuos” (pp. 252-253). Esto es, el Estado corporativo
y la sociedad organicista.
De su pensamiento político en relación con la administración
de Estado —el Estado corporativo—, es interesante su asocio de la
filosófica política con la moral cristiana. Se va alineando al pensa-
miento social católico de las encíclicas de León XIII (Jaramillo, 1964).
Estos asocios le facilitaron plantear lo que debían ser los fundamen-
tos de legitimidad del Estado, dada su convicción en la significancia
de las creencias religiosas como elemento de cohesión social, como
afirmaba en uno de sus discursos: “es imposible realizar ninguna
tarea social y política del Estado en contra de los sentimientos cató-
licos de la mayoría de la población y sin la colaboración de la Iglesia”
(Jaramillo, 1964).
El giro intelectual del estadista llevó a una tendencia tecnopolí-
tica del gobierno, que se reflejó en medidas de política fiscal, de desa-
rrollo, de intervencionismo estatal y comunicaciones, de forma con-
secuente con el lema “menos política, más administración”. El correo
del Cauca dijo que “estaba cumpliendo su promesa de ocuparse más
de la administración que de la política” (Vélez, 1989, p. 188). La toma
de decisiones sobre las comunicaciones, por ejemplo, tuvo una con-
notación significativa:

Son las vías férreas quizá el factor más eficaz y poderoso, puede decir-
se indispensable, para el progreso material de la civilización moderna.
Ellas han hecho de los Estados Unidos, que en 1876 […] tenía tres millo-
nes de habitantes en trece colonias inglesas— el país más rico, próspero
y poderoso, con cien millones de hombres libres […] De todos los países
de América, es Colombia el que está en peor situación en esta materia,
debido a un siglo de guerras civiles y a su montañosa y abrupta natu-
raleza […] divorciándolo del progreso material. En cuanto al intelectual,
sus hijos lo han conquistado y conservado, quizás porque han dedicado
solo a las letras el tiempo que los pueblos hermanos se han dedicado a
la industria. (Reyes, 1920, p. 214)
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 115

Se puede afirmar que la hegemonía, en particular el periodo de

gobierno de Rafael Reyes (Quinquenio) fue, en lo político, excesivamen-
te conservadora y liberal en lo económico, esto quizá porque “Reyes
era conservador pero modernizante”, conservador progresista. Tiene
razón Orjuela (2008) cuando afirma que para Reyes “el orden y la au-
toridad [eran] una condición para poder adelantar obras de progreso
económico” (p. 190), lo cual le permitió, según Vélez (1989):

[…] imponerse sobre una élite política que, aunque ilustrada según la
tradición del pensamiento especulativo, se encontraba, sin embargo,
divorciada de la máxima urgencia del momento: la reconstrucción del
país después de la devastadora Guerra de los Mil Días y la dolorosa se-
paración de Panamá. (p. 118)

En síntesis, en cuanto a modernización o programa económico,

ejecutó las siguientes decisiones:

• Ampliación de las vías de comunicación, especialmente las ferroviarias.

• Apertura a la inversión de capital e industria extranjera.
• Fortalecimiento fiscal y centralización de las finanzas públicas.
• Expansión de la circulación monetaria y administración de las ren-
tas públicas en cabeza del Banco Central.
• Regulaciones tributarias.

Las medidas y el programa económico de Rafael Reyes consti-

tuyeron el proyecto —frustrado— de resolver los efectos de la aguda
crisis socioeconómica que había ocasionado la primera Regeneración
con una de las más sangrientas guerras civiles colombianas (la de los
mil días) y la venta del canal de Panamá, al implementar una políti-
ca económica de corte capitalista dado su interés por propiciar estí-
mulos y condiciones para la reproducción del progreso económico
a partir de los negocios y la industria. Para lograrlo, el Quinquenio
buscó relacionar, como señala Vélez Ramírez (1986), “una intensa
participación coyuntural del Estado en la economía y la irrupción
directa e inmediata de ‘los intereses privados’ en la gestión guber-
namental” (p. 8).
El pensamiento y la toma de decisiones de Reyes le impregna-
ron un sello particular de continuidad a la Regeneración y, por ende,
a la hegemonía conservadora, esto es, un fundamento filosófico. La
116 ◗ Historia de la administración pública colombiana

hegemonía no se agotó ahí, y con el fin de implementar una política

económica de corte capitalista se insertaron en las decisiones de la
hegemonía orientar el papel de la hacienda pública, en el marco de los
derroteros y recomendaciones de las misiones internacionales.
Si bien son muchos los hechos que se generan en la hegemonía
conservadora es de vital importancia describir algunos más, como
lo son la reforma constitucional de 1910, el papel de las misiones ex-
tranjeras en cuanto a la modernización del Estado colombiano y la
fundación de entidades públicas como la Contraloría de la República.
En cuanto a la reforma de la constitución política, esta fue una
reestructuración que se generó en el marco de la conformación de un
nuevo grupo político denominado la Unión Republicana, que tuvo la
particularidad de ser una alianza entre los sectores más progresis-
tas de los conservadores históricos y una amplia facción civilista del
Partido Liberal. Este grupo tuvo connotación de asamblea conformada
por elecciones directas (15 de mayo de 1910):

[…] se unieron los elementos más civilistas y legalistas de ambos partidos

y algunos representantes de los grupos empresariales más progresistas
del país, entre los que figuraban en primer plano los miembros de la
burguesía antioqueña y de las otras regiones a las que estaba pasando
el eje de la vida económica como consecuencia del crecimiento de las
exportaciones cafeteras. (Melo, 1996, p. 62)

Sus objetivos fueron dos —además de permitir a los liberales ac-

ceder a más a puestos dentro de la hegemonía conservadora—: primero,
moderar la Constitución de 1886 suprimiendo en ella las causas de su
conflicto a partir de reducir

[…] el periodo del presidente a 4 años y prohibió su reelección inme-

diata, decretó la reunión anual del Congreso y ordenó la expedición de
una legislación electoral que diera representación a las minorías. El
Congreso recibió el poder de elegir los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, de ternas presentadas por el jefe del ejecutivo mientras a
la corte se dio el poder de decidir sobre la inconstitucionalidad de las
leyes y de guardar la ‘integridad de la Constitución’ y, para proteger a
los particulares de los abusos oficiales, se ordenó el establecimiento de
una jurisdicción contencioso-administrativa. La pena de muerte fue
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 117

abolida y se prohibió toda emisión del papel moneda de curso forzoso.

(Melo, 1996, pp. 62-63)

Y, segundo, la modelación de los pilares fundamentales de ins-

tituciones modernas a partir de un programa a mediano plazo que le
facilitó al régimen político alcanzar ciertos grados de estabilidad ins-
titucional en cuanto a varios periodos de paz, estabilidad y desarrollo.
Con ello, los liberales lograron infundir sus valores políticos en la
reforma constitucional para una nueva fase de libertades como el
derecho a la razón y a las ideas seculares y que con la entrada de la
institucionalización de las ideas liberales en la reforma constitucional
se logró transitar hacia el Estado de derecho, que se planteó sujetar
la actividad estatal a la Constitución y a normas y procedimientos
por ella establecidos y, por otro lado, el reconocimiento de la prima-
cía de los derechos individuales, culturales, políticos y sociales de
los individuos. Dentro de los derechos políticos se encontraba una
reforma al régimen electoral que ofreciera garantías a los contendo-
res. El comportamiento de esta reforma potenció las subsiguientes
elecciones de miembros del Partido Conservador dado el apoyo que
recibieron en sectores rurales.

Las misiones extranjeras

Las misiones extranjeras, entendidas como asesorías y visitas de fi-
nancistas y expertos internacionales, tuvieron un papel significati-
vo en la modelación de las organizaciones públicas a lo largo de la
historia moderna. Han sido útiles en cuanto “marco de referencia para
la creación de entidades gubernamentales, adecuación de políticas
públicas tendientes [sic] a fomentar el desarrollo, la implementación
de recomendaciones sobre experiencias de otros países, entre otras”
(Rojas Jiménez, 2007). Estas misiones extranjeras llegaron a distintos
países por diversas razones. Un grupo de cinco expertos estuvo en
México en 1917, en Guatemala en 1919 y luego en Colombia en 1923,
pero luego la gira se extendió, llegaron a Chile en 1925, a Ecuador en
1926, a Bolivia en 1927 y a Perú en 1931 (Arenales, 2023). A Colombia
lo hicieron en pro de estabilizar la moneda o patrón de cambio, el cual
era reciente y, por ende, para estabilizar su economía:
118 ◗ Historia de la administración pública colombiana

En 1923, fue contratada por el Gobierno de Pedro Nel Ospina, una misión
de expertos, provenientes de Estados Unidos, cuyo objetivo era refor-
mar el sistema financiero y fiscal colombiano, para ubicar al país en una
mejor situación en el entorno latinoamericano, especialmente en cuan-
to a su sistema de comunicaciones, expansión de las exportaciones y el
auge en los empréstitos norteamericanos. (Rojas Jiménez, 2007, p. 80)

Estas asesorías internacionales en materia económica y de desarro-

llo estuvieron acompañadas por reformas al sistema político a partir de
la creación de instituciones nuevas que dieran garantía de estabilidad
a la inversión de los países inversionistas. Dos ejemplos de ello fueron
la asesoría Edwin W. Kemmerer, que surgió por solicitud del Gobierno
colombiano para la administración de los fondos económicos provenien-
tes del pago por la pérdida/venta forzosa del canal de Panamá. La labor
estaba enfocada en asesorar al Gobierno conservador en la reestructu-
ración de los servicios públicos, en hacienda pública y rentas nacionales,
y asuntos bancarios para la creación del Banco Central (en la actualidad,
Banco de la República). En concreto, su objetivo fue, como lo plantea
Kalmanovitz, establecer “los principios de la banca central moderna en
el país y desarrolló las funciones de dar solidez y estabilidad a la mo-
neda y al crédito mediante políticas cuidadosas de emisión y de super-
visión de la solidez del sistema bancario de la época” (Arenales, 2023) 5 .
El impacto de la primera asesoría de Kemmerer se materializó
en la puesta en marcha de 8 proyectos aprobados de 10 presentados:
1. Ley 20, orgánica del papel sellado y del timbre nacional,
2. Ley 25, que establecía el estatuto orgánico del Banco de la
República,
3. Ley 31, por la cual se fijaba el número y nomenclatura de los
ministerios,
4. Ley 34, sobre formación del Presupuesto Nacional,
5. Ley 36, sobre la administración y recaudo de rentas nacionales.
6. Ley 42, que reorganizó la contabilidad nacional y creó la
Contraloría General,
7. Ley 45, que reglamentaba los bancos privados y establecía la
Superintendencia Bancaria, y,
8. Ley 46 sobre títulos negociables. (Rojas Jiménez, 2007).

5 Se recomienda ver la infografía disponible en Arenales (2023).

 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 119

La figura 3 muestra el impacto e institucionalización de la Misión

en cuanto tráfico y producción legislativa.

Ley Ley Ley Ley Ley Ley Ley Ley

20 25 31 34 36 42 45 46

establecimiento de la Superintendencia Bancaria

Reglamentación de los bancos privados y
Reorganización de contabilidad
Administración y recaudo

Sobre títulos negociables

Del papel sellado y del

Banco de la República

Banco de la República

Presupuesto Nacional
Estatuto orgánico del

Estatuto orgánico del

de rentas nacionales

nacional y creación
timbre nacional

Formación del
Figura 3. El impacto de la primera asesoría de Kemmerer en Colombia
Fuente: elaboración propia con base en Rojas Jiménez (2007).

La creación de la Contraloría General como una de las sugeren-

cias de la visita fue de sumo impacto en la medida en que al ser un
ente de control incrementó gradualmente su espectro de acción. En
1945 mediante una reforma se elevó su rango a nivel constitucional,
en 1968 se aumentó el periodo del contralor y en la reforma consti-
tucional de 1991 tuvo más tentáculos como vigilante de los recursos
económicos públicos.
La segunda venida de la Misión Kemmerer en 1930 buscó estabi-
lizar la economía y articularla al mercado mundial, ya que Colombia
atravesaba una fuerte crisis económica que se ponía en evidencia en
el desplome del precio del café, la caída en las importaciones y la sus-
pensión de los créditos, etc., para lograrlo, según la misión era nece-
sario, como lo analiza Arévalo Hernández (1997),

[…] mantener el patrón oro era el eje del saneamiento económico; por
ello, era indispensable que el banco central fuera prudente en la asig-
nación del crédito y el control de la oferta monetaria, determinara un
adecuado nivel de la tasa de redescuento y lograra un riguroso manejo
120 ◗ Historia de la administración pública colombiana

de la cartera. Adicionalmente, era necesaria la obtención de presu-

puestos públicos equilibrados y la reorganización administrativa que
permitiera un manejo técnico, ahorro en costos y mayor eficiencia en
las funciones. (p. 5)

Y como en la primera visita, para lograr institucionalizar sus pre-

tensiones, la Misión Kemmerer logró que se le aprobaran 7 leyes más:
Ley 57 de 1931 Reforma la Ley 45 de 1923 sobre establecimientos
bancarios y a la 68 de 1924
Ley 73 de 1930 Sobre reservas oro y encaje bancario
Ley 82 de 1931 De reforma a la Ley 25 de 1923, orgánica del Banco
de la República
Ley 79 de 1931 Código de Aduanas
Ley 43 de 1931 Sobre administración y recaudación de rentas
Ley 81 de 1931 Reformas al impuesto sobre la renta
Ley 64 de 1931 Reforma a la Ley orgánica de presupuesto
Ley 30 de 1931 y decreto 2223 de diciembre 18/1931 Gravamen a
la exportación de banano.
(Arévalo Hernández, 1997)

Se podría afirmar que la primera misión constituyó un avance

importante en cuanto a los inicios de la modernización estatal, dado
que sentó las bases a través de la institucionalidad para la búsqueda
del desarrollo. Por su parte, la segunda misión continuó con los ajus-
tes para esta vez integrar al país a la internacionalización económica
mundial:

La mayor parte de las reformas realizadas fueron solo cambios a las

instituciones creadas en la misión anterior, entre las que se pueden
mencionar: cambios en la constitución de la junta directiva del Banco
de la República, reducción del encaje a los billetes del 60 % al 50 % y
el aumento de los cupos de los créditos al gobierno central, del 30 %
al 45 % del capital y reservas del Banco de la República. Además, en
el campo fiscal, se buscó la consecución de nuevas fuentes de ingre-
sos para subsanar el déficit fiscal. Se propusieron impuestos sobre las
exportaciones del banano de la United Fruit Company desde la zona
Bananera de Santa Marta, que generó descontento desde la compañía
hacia los funcionarios de la misión. (Colección bibliográfica del Banco
de la República, 1994, p. 275)
 Unidad 3 Regeneración y decadencia de la hegemonía conservadora ◗ 121

Conclusión

Los efectos positivos de la Regeneración y la hegemonía conservado-

ra en materia económica no alcanzaron a remediar las consecuencias
negativas que en el campo político generó. Por un lado, la desastrosa y
cruenta Guerra civil de los mil días y el desmembramiento del canal de
Panamá, y, por otra parte, avanzó en la desestabilización de la naciente
y débil democracia que dependía de la toma de decisiones del gober-
nante en cuanto a su institucionalización. Este capítulo ha demostrado
que la dirección gubernamental de un Estado con sendos sesgos ideo-
lógicos, como fue la Regeneración y su hegemonía conservadora, tuvo
consecuencias negativas esperadas e inesperadas que terminaron por
afectar la débil institucionalización del Estado e incluso la economía.
Por lo tanto, es necesario que la comunidad académica preste atención
analítica y ponga en evidencia cuando se presenten este tipo de rela-
cionamientos en el funcionamiento de la actividad estatal.

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 ◗ 125

Unidad 4
Las reformas liberales
y el intervencionismo
estatal* 1

Luis Alberto Galeano Escucha

En historia los cambios obedecen a dos factores fundamentales:

procesos y hechos detonantes y la llegada de los liberales al poder en
1930 responde a estos dos factores de manera decisiva. En octubre
de 1929 se produjo una de las mayores crisis económicas reportadas
en la historia de la humanidad y sin lugar a duda la mayor en el siglo
xx. Esta crisis, conocida como la Gran Depresión, tuvo como epicen-
tro los Estados Unidos y golpeó a todo el mundo. También colapsó en
Colombia el periodo llamado de prosperidad al debe, lo que le impidió
al país acceder a recursos del crédito que financió de manera signifi-
cativa a los gobiernos conservadores desde finales de la segunda dé-
cada del siglo xx, esto generó la parálisis de las obras públicas que se
estaban emprendiendo y, por lo tanto, un aumento en el desempleo y
las tasas de inflación. Esta crisis económica se sumó a una decadencia
del régimen conservador que se evidenciaba en los conflictos agrarios
en regiones como el Sumapaz, el suroccidente del departamento de

* Este capítulo se elaboró con las especiales contribuciones de Karen Zárate,

administradora pública de la ESAP.
126 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Bolívar (hoy Córdoba), entre otras, las consecuencias políticas de los

hechos acaecidos en Ciénaga por las huelgas bananeras y la división
conservadora en las elecciones. Es decir, que se evidencia un hecho
detonante y un proceso que explica el establecimiento de un nuevo
régimen: la República Liberal.
Esta unidad temática procura identificar cómo una nueva vi-
sión de gobierno genera cambios en los enfoques estatales, para ello,
se requiere analizar las causas de la crisis del régimen conservador
que permitieron la victoria de los liberales en las elecciones de 1930.
Seguidamente, resulta pertinente estudiar los principales aspectos
del intervencionismo de Estado, como respuesta a la crisis económica;
tercero, se analiza un aspecto que marcó la agenda social de los años
treinta, como fue la consolidación del sindicalismo; y, finalmente, se
estudia el modelo económico planteado por los gobiernos liberales.

Situación problema
Comprensión del proceso mediante el cual las reformas liberales
de la década del treinta generaron una serie de enfoques estatistas
que buscaban superar la crisis económica y procurar un modelo de
desarrollo económico basado en el intervencionismo estatal.

Crisis del régimen conservador

y llegada de los liberales

El intervencionismo de Estado

La demandas sindicales

Finanzas públicas

Figura 1. Ejes temáticos de la unidad 4

Fuente: elaboración propia.
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 127

Crisis del régimen conservador

y llegada de los liberales
Entre 1903 y 1920 el país vivió un crecimiento económico sostenido,
que impactó el mapa productivo y, por ende, hubo cambios en la relación
de la ciudad con sus regiones, lo cual motivó migraciones internas del
campo a la ciudad y con ellas la aceleración de los procesos de edifica-
ción y desarrollo junto a los orígenes de los movimientos sindicales.
Sin embargo, a la par de este crecimiento económico surgió la clase
política emergente, caracterizada por el cacicazgo y las expresiones
de malestar social, como la Masacre de las bananeras y las manifes-
taciones de protesta popular en 1929 (Posada, 2000).
Antes de la Gran Depresión en 1929, el mercado interno del país
pasaba por la bonanza cafetera, que incentivó la expansión de la red
ferroviaria, apalancada en el incremento del recaudo de los puertos,
la indemnización de Panamá y la entrada del país a los mercados in-
ternacionales. La llegada de la Gran Depresión impactó en una baja
de los precios del café, así mismo, la salida de flujos de capital y las
exportaciones de petróleo y banano disminuyeron. El mecanismo de
financiación para las obras públicas fue la emisión de bonos tanto
del Gobierno nacional como subnacional; pero el colapso de la bolsa
de valores significó un aumento de la deuda externa del país. Lo an-
terior condujo a que varios países de la región entraran en mora con
el pago del servicio de la deuda. Por ello, con el inicio de la Segunda
Guerra Mundial se llegó a un acuerdo mediante la disminución de los
intereses y la creación de un fondo que permitiera la amortización de
la deuda (Ocampo, 1987, pp. 109-111).
Mientras la economía colombiana tenía una transformación
económica producto de la interacción con el mercado internacional
y la deuda externa, internamente el país enfrentaba el cambio de la
estructura social producto de los movimientos sindicales y agrarios,
que bajo el régimen conservador se consideraron temas de orden pú-
blico y con la llegada de los liberales al poder, el tratamiento que se
dio a los movimientos sindicales es encauzarlos para mantenerse en
el poder (Ocampo, 1987).
A finales del siglo xix, los latifundios ganaderos empezaron a
desplazar las actividades agrícolas, para destinar su uso a la siem-
bra de pasto, en lugar de cultivos permanentes. Este desplazamiento
impactó en la población agrícola, en dos sentidos: la expulsión de los
128 ◗ Historia de la administración pública colombiana

latifundios o la subordinación a la siembra de pastos y solo el cultivo

de productos de subsistencia, es decir, la actividad ganadera resul-
tó incompatible con la economía campesina. La estructura social a
principios del siglo xx en Colombia se concentraba principalmente
en población rural, y la estructura agraria estaba conformada por
latifundios ganaderos, haciendas cafeteras, minifundios o pequeñas
propiedades y las zonas de colonización.
En la década de 1920, debido a la evolución de la economía na-
cional, el proceso de trasformación de la agricultura en el país se
aceleró; también influyo el hecho de que se ofrecían mejores ingre-
sos en las zonas urbanas, como consecuencia de la construcción de
obras públicas y la generación de las primeras industrias. La migra-
ción masiva de campesinos hacia la ciudad impactó negativamente
en el liderazgo económico, financiero y político de los hacendados;
al mismo tiempo que se configuraba una nueva clase social y nue-
vas formas de movilización. Los hacendados venían ejerciendo una
coerción extraeconómica de los campesinos, quienes la aceptaban
de manera pasiva. No obstante, a raíz de las migraciones y la orga-
nización del campesinado, este comenzó a exigir un salario mínimo
para los trabajadores agrícolas, petición que los terratenientes til-
daron como una iniciativa producto de la influencia bolchevique; a
dicha iniciativa, además, se sumó la exigencia de los campesinos de
participar en los beneficios económicos del café y, posteriormente,
exigir el derecho a la tierra (Vega, 2004).
A nivel político, el régimen conservador mantuvo relaciones es-
trechas con la Iglesia católica, que le permitieron mantenerse en el
poder. Sin embargo, a la par de la crisis económica y social, el vínculo
entre el clero católico y el conservatismo se debilitó, a tal punto que si
los conservadores estaban divididos, la Iglesia también. La intromi-
sión de la Iglesia en la contienda electoral hacía parte de la tradición
del país y su accionar se caracterizaba por ocurrir tras bambalinas.
Este pronunciamiento tiene como antecedente que, en las elec-
ciones de 1926-1930, el arzobispado había acordado que el sucesor
de Abadía Méndez sería el general Vásquez Cobo. De allí que la can-
didatura de Valencia resultara problemática al interior del partido y
del clero; por ello, la Iglesia en su interés de mantener la hegemonía
conservadora, solicitó a Guillermo Valencia la renuncia a su candida-
tura, pero no obtuvo éxito. Paradójicamente, a inicios del año 1929 la
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 129

Iglesia manifestó públicamente su apoyo a la candidatura de Valencia,

lo que desconcertó a los conservadores en todos los niveles sociales.
Ante dicha comunicación, obispos y curas influenciaron para que la
misma fuera anulada, lo cual ocurrió, y de manera oficial, la Iglesia
retornó su apoyo al candidato Vásquez. No obstante, la división en
el interior del clero continuó, a tal punto que los obispos señalan
tener autonomía en sus territorios conforme al gobierno eclesiásti-
co (Medina, 1991).
Los factores citados llevaron a una suerte de colapso al régimen
conservador que no logró responder de manera contundente ante los
efectos de la crisis económica que generó aumento del hambre en la
población y una parálisis del gobierno que no consiguió gestionar
nuevos empréstitos, es decir, la capacidad estatal fue desbordada y su
capacidad de acción fue reducida. Al mismo tiempo, parte de la élite
económica consideraba que era necesario hacer cambios y replantear
el modelo económico, en ese sentido, el nombre de Enrique Olaya
Herrera resultó atractivo, ya que tenía experiencia diplomática en los
Estados Unidos y se le consideraba como una opción que permitiría
abrir los canales de préstamo al empresariado nacional.
En estas condiciones, la victoria de Olaya Herrera para el periodo
de 1930-1934 significó un alivio a las pretensiones de las élites, ade-
más que este presidente que demostró un talante pragmático, enten-
dió que se tendría que plantear las reformas desde dos aristas: políti-
ca y económica. En el primer aspecto, generó un acuerdo llamado de
Concentración Nacional que no le quitó el poder de tajo a los conserva-
dores, sino que permitió un gabinete paritario que permitiera capaci-
dad de acción al Gobierno. Por otra parte, en lo económico, retomó el
modelo de accionar establecido en los Estados Unidos por el presidente
Franklin Delano Roosevelt que, mediante su política del New Deal y el
intervencionismo estatal, logró afrontar los efectos de la crisis.

El intervencionismo de Estado
El intervencionismo estatal en Colombia bajo la República Liberal
recogió las experiencias mundiales de otros países y legislaciones como:
la Constitución mexicana de 1917, la Constitución alemana de Weimar
de 1919, la segunda República española de 1931 y la política de New
130 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Deal en Estados Unidos (Guichot, 2007). El New Deal como el programa

de gobierno que buscaba “aliviar, recuperar, socorrer y reformar la
economía de los Estados Unidos tras la Gran Depresión”, se convirtió
en la política intervencionista del Estado para recuperar la economía,
a partir de la estimulación del empleo, el proteccionismo, la realización
de obras públicas y la planificación estatal. Además, buscaba mejorar
las condiciones de la población más afectada (Serrano, 2010).
En 1930 el Partido Liberal llegó al poder, con el presidente Enrique
Olaya Herrera, quien les ganó a los conservadores Guillermo Valencia y
Alfredo Vásquez Cobo, cuya votación junta superaba los votos de Olaya.
El nuevo presidente asumió el cargo con una situación económica bas-
tante difícil: el hueco fiscal, la incapacidad para pagar los sueldos de
empleados, la moratoria en el pago de la deuda externa y la disputa
de los sectores productivos (Herrera, 2018). Estas elecciones fueron
críticas y marcaron un acontecimiento en la historia del país, fueron
formativas de la cultura política colombiana y le dieron mucho valor
a la competencia. De acuerdo con Posada (2000), estas elecciones se
caracterizaron por ser competitivas, con resultados inciertos, un alto
grado de participación electoral, el triunfo de la oposición y un go-
bierno que entregó el poder. Gracias a ello, se empieza a identificar el
desarrollo de tradiciones electorales como las expresiones de libertad
de prensa, intensidad en la contienda electoral y comportamiento del
Gobierno frente al resultado electoral.
La administración de Olaya Herrera se destacó en el aspecto
económico debido a la crisis fiscal y la desconfianza de los inver-
sionistas norteamericanos en la estabilidad financiera del país. El
Gobierno recibió la segunda visita de la Misión Kemmerer en 1931
con el propósito de estabilizar las condiciones económicas internas.
El resultado de la misión fue: 17 proyectos de ley, 11 debatidos en el
Congreso y 7 convertidos en ley de la República, los cuales consis-
tían en reformar los establecimientos bancarios, el manejo de las
reservas de oro, la rigurosidad de la banca central para la asignación
del crédito y el manejo de la política fiscal a cargo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. En la anterior misión de 1923, los cam-
bios más significativos para la estructura de la administración públi-
ca habían consistido en la creación de la Superintendencia Bancaria,
de la Contraloría General, la reorganización de contabilidad nacio-
nal (aspecto que nuevamente es replanteado con la expedición de la
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 131

Constitución Política de 1991) y la fijación del número y nomencla-

tura de los ministerios (Arévalo, 1997).
Las medidas adoptadas por este gobierno para hacer frente a la
crisis económica implicaron el desarrollo de los instrumentos de po-
lítica monetaria, crediticia, fiscal, cambiaria, comercial e industrial,
que actualmente tiene el Estado colombiano; al mismo tiempo que se
dio la creación de entidades como la Caja Agraria, el Banco Central
Hipotecario y la Corporación Colombiana de Crédito. El propósito de
la Caja Agraria consistió en fomentar el crédito agrícola; mientras
que las dos últimas se orientaron al saneamiento de la cartera de los
bancos privados. En cuanto al manejo de las deudas, el Gobierno es-
tableció topes para las tasas de interés y amplió los términos de los
préstamos (Ocampo, 1987).
Bajo este gobierno se creó la Oficina Jurídica de la Presidencia,
encargada de la redacción de los proyectos de ley y decretos orienta-
dos a la actualización legislativa del país y la organización adminis-
trativa del trabajo. Sobre este último aspecto, la administración de
Olaya reglamentó el descanso dominical, los accidentes de trabajo,
la jubilación, el seguro de vida, la sindicalización y huelgas; con este
marco normativo los liberales propendían por el reconocimiento de
las demandas sociales. En cuanto a la defensa, se fortaleció la policía
dotándola de armamento de artillería e infantería y una base para la
formación de la marina de guerra. Por otro lado, la política exterior se
orientó a la protección del comercio exterior, en especial, las relacio-
nes con Estados Unidos (Mira, 2014).
Durante el gobierno de Olaya, el Ministerio de Gobierno fue la
entidad objeto de reorganización para atender las nuevas políticas de
intervención y adoptar las recomendaciones de la Misión Kemmerer.
En primer lugar, a finales de 1930 las secciones del Ministerio se
reorganizaron en: Negocios generales, Prisiones y coloniales pena-
les, Contabilidad, Justicia, y Archivo y publicaciones. Sin embargo,
en el último año de gobierno se modificó la nomenclatura de dichas
secciones, que quedaron de la siguiente manera: Negocios generales
e Instituciones de Utilidad Común; Policía Nacional, Contabilidad
Ordenación y Control; y, por último, la sección cuarta de Publicaciones,
Archivo e Imprenta Nacional (Martínez, 2018). Durante la República
Liberal este ministerio fue objeto de constantes reorganizaciones de
acuerdo con las políticas de cada presidente.
132 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Otro aspecto relevante que empieza a ser parte de la arena política

es la carrera administrativa. Con la expedición de la Constitución Política
de 1886, el Partido Conservador concentraba dos terceras parte de los
cargos en el Estado. En 1922 el Partido Liberal celebró la Convención
Liberal, en cuyo programa político planteaba no solo la reconquista
del poder, sino también la reforma a la Constitución para expedir “una
ley sobre servicio civil” donde se garantizaran los derechos laborales
de los empleados de menor jerarquía y que así pudieran lograr cierto
grado de estabilidad en las entidades públicas. Durante la hegemonía
conservadora, la carrera administrativa no fue un tema ni de su agenda,
ni a nivel discursivo; solo hasta 1931 el Partido Conservador incluyó
dentro de su programa la carrera administrativa (Álvarez, 2008). Sin
embargo, bajo el gobierno de Olaya el tema se quedó en el ámbito dis-
cursivo y solo hasta la primera administración de López Pumarejo se
evidenció una materialización de esta propuesta.
Huertas, citado por Álvarez, señala, que la carrera administra-
tiva era un tema objeto de debate cuando los partidos no ostentaban
el poder o quedaban por fuera de él; en consecuencia, la motivación
se ha fundamentado en una protección del personal que dejaron en
cada una de las entidades y la consecución de nuevos votos para las
próximas elecciones (Álvarez, 2008). Aparte de las consideraciones
políticas que se legaban al tema, es importante indicar que una preo-
cupación constante de las diferentes misiones que llegaron al país fue
la profesionalización del servicio civil; en efecto, se debe indicar que
hasta el inicio real de operación de la carrera administrativa que se
puede establecer para la segunda mitad del siglo xx, la ocupación de
cargos estatales se realizaba con ocasión a prácticas clientelistas. En
este sentido, la carrera administrativa, aparte de ser un tema de rele-
vancia del sistema Gobierno-oposición, se justificaba en la necesidad
de profesionalización y modernización del Estado.
En síntesis, el gobierno de Olaya es un gobierno de transición
hacia la consolidación de un nuevo modelo de Estado, su adminis-
tración se caracterizó por la moderación y conciliación, de allí que su
consigna electoral fuera “Concentración Nacional” (Mira, 2014). En
ese sentido, las dinámicas de transición del poder trajeron consigo
dinámicas de violencia, que en el país ya se venían presentando en
las zonas rurales con ocasión de las luchas agrarias y la resistencia
de las élites a las demandas del campesinado. A nivel territorial, el
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 133

cambio de gobierno en los poderes locales fue un factor de pérdida en

el botín político y procesos de migración como consecuencia de esta
violencia diferenciada.
Las características generales del primer gobierno del Partido
Liberal a principios de los años treinta, se pueden resumir así: la unión
de las masas liberales, el mejoramiento del crédito público y, por ende,
la entrada de capitales extranjeros, que a su vez impactó en la dismi-
nución del costo de vida y la prosperidad de los negocios (Ocampo,
1987). Además, la experiencia profesional de Olaya en la carrera diplo-
mática desempeñando cargos como ministro de relaciones exteriores,
Embajador extraordinario y Plenipotenciario ante el Sumo Pontífice,
sentó las bases de un programa de gobierno basado en la moderniza-
ción económica y la apertura al capital extranjero (Mira, 2014). Por
lo anterior, al finalizar su periodo de gobierno, Olaya se desempeñó
como ministro de Relaciones Exteriores en la primera administración
de Alfonso López Pumarejo.
En el primer gobierno de López Pumarejo (1934-1938), el interven-
cionismo estatal se acentúa mediante los cambios estructurales en la
economía y el ámbito social (Guichot, 2007). Las reformas adelantadas
durante este periodo fueron claves no solo por su profundidad, sino
también por su influjo en la consolidación de un proyecto modernizan-
te en la estructura estatal, producto de la modernización del Partido
Liberal, en contraposición al desgaste del Partido Conservador. Dada
la crisis económica por la que atravesaba el país, producto de la gran
recesión en los países industrializados que llevó a la interrupción del
crédito internacional y la caída del precio de café, además de la guerra
con el Perú en 1932, que obligó al país a emitir una gran cantidad de
dinero para financiarla. Lo anterior llevó a un proceso inflacionario
peligroso. Estos factores impactaron en lo social con el aumento del
desempleo y la migración de campesinos hacia la ciudad debido a la
violencia y a la pobreza (Giraldo, 2001).
Las reformas, como un instrumento para atender ambas crisis y
como expresión del intervencionismo de Estado en la economía, dan
lugar a la reforma tributaria de 1935, orientada al aumento del recaudo
en los ingresos más altos y financiando los gastos en el sector social.
La crisis de la caída de los precios del café en el mercado internacional
conllevó que el gobierno de Alfonso López Pumarejo ejerciera control
directo sobre las importaciones.
134 ◗ Historia de la administración pública colombiana

El modelo de desarrollo de López Pumarejo era la expansión del

mercado interno, el Estado intervencionista y benefactor, para ello la re-
forma tributaria fue el mecanismo para lograr una estructura tributaria
de carácter progresivo, gravando la renta de los sectores con mayores
ingresos con una tarifa global. Esta medida era producto de las recomen-
daciones de la Misión Kemmerer. Otros mecanismos de intervención
fueron el control directo de las importaciones, el desarrollo de créditos
a largo plazo para sectores como la vivienda, agricultura e industria.
Para la canalización de estos recursos del crédito fue necesaria la crea-
ción de entidades como el Instituto de Crédito Territorial, el Instituto de
Fomento Industrial y la fusión del Fondo Nacional de Ganadería con la
Caja Agraria. Entre 1939 y 1940 se creó el Fondo de Fomento Municipal
y el Instituto Agustín Codazzi para el fortalecimiento de los ingresos de
los municipios (Ocampo, 1987).
López Pumarejo tenía grandes disputas con la oligarquía del
país debido al dominio ideológico que desde el siglo pasado ejercían
sobre la población, una de sus banderas fue la defensa del orden pú-
blico, económico y social. Para lo anterior, contrarrestar el poder de
la Iglesia era indispensable, por ello, Alfonso López Pumarejo propu-
so una nueva ideología de origen popular contra el origen divino. En
ese orden de ideas, se basaba en la libertad como el cumplimiento de
los deberes sociales y del individuo. Se destaca de López Pumarejo la
nueva concepción de la educación y la eliminación del monopolio de
la Iglesia sobre la educación. Por otro lado, creó la Ley de tierras como
una función social de la propiedad, con la que daba la posibilidad al
campesino de que el predio en el que trabajaba le fuera adjudicado y
acabar con el latifundio (Giraldo, 2001, pp. 99-110).
Por su parte, la reforma educativa pretendía sentar las bases
para la modernización. La política educativa estaba orientada a niños,
jóvenes y adultos mayores que participaban en los programas de alfa-
betización y en las escuelas nocturnas de artes y oficios para obreros.
Las acciones orientadas hacia los campesinos buscaban no solo sacar
del atraso a este sector de la población, sino también reconocerles su
ciudadanía ante un Estado, que, por muchos años, gobernó a distan-
cia y a sus espaldas. Una de esas acciones consistió en la “Campaña
de cultura aldeana” con una doble intención: el carácter cultural y
asistencialista, y la consecución de adeptos (Alarcón Meneses, 2010).
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 135

Por otro lado, los colegios de segunda enseñanza debían adop-

tar el plan y los programas formulados por el Ministerio de Educación
Nacional, además de acogerse a las resoluciones que en la respectiva
materia emitieran el Departamento Nacional de Higiene y la Dirección
Nacional Educación Física (Decreto Ley 2214 de 1935). Con la Ley 32
de 1936 se estableció la igualdad de condiciones para el ingreso a los
establecimientos de educación, dentro de las cuales consideraba cau-
sal de mala de conducta la negación de admitir alumnos por motivos
de nacimiento ilegítimo, diferencias sociales, raciales o religiosas; con
la Ley 2 de 1937 se estableció el salario de los maestros, se facultó al
Ministerio de Educación Nacional para que estableciera las categorías
de la clasificación del personal docente y se destinaron recursos del
presupuesto para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en
la ley. Por último, un año más tarde, fueron regulados los restaurantes
y las granjas escolares, autorizando a los departamentos para recibir
un auxilio proveniente del tesoro nacional y reglamentando que las
Administradoras de Hacienda Nacional serían las encargadas de des-
empeñarse como tesoreros en el manejo de estos recursos; mientras
que la Contraloría General de la República emitiría los lineamientos
para la organización y funcionamiento de los restaurantes escolares
(Decreto, 1938).
En cuanto a la Ley 200 de 1936, sobre tierras, lo primero que se
define es la propiedad privada de la tierra en función de la explota-
ción económica del suelo, mediante las plantaciones o sementeras o
la ocupación con ganados, y son parte complementaria de las cons-
trucciones de edificios. En contraposición a lo anterior, los baldíos
serían aquellos predios rústicos que no hayan tenido explotación
económica. Para la acreditación de la propiedad privada se requerían
los títulos originarios o inscritos, donde se estableciera la domina-
ción por más de 30 años.
Por su parte, quienes no contaran con estos títulos, pero habien-
do ocupado el predio con dos años de anterioridad a la expedición de
la ley y sin tener con el título expedido por el Estado, debían pagar el
valor de este. Los aspectos más reconocidos de este intento de refor-
ma agraria se relacionaban con la extinción del derecho de dominio
en favor de la Nación, cuando no se estuviere realizando explota-
ción económica en un lapso de diez años; la prohibición de la tala de
136 ◗ Historia de la administración pública colombiana

bosques para proteger los cuerpos de agua, la facultad del gobierno

para definir las zonas de reserva forestal; la creación de los jueces de
tierras encargados de conocer en primera instancia las acciones que
se adelanten y los Tribunales Superiores del Distrito como instancia
de apelación (Ley 200, 1936).
De acuerdo con Marulanda (1988), la ley consistió en un nuevo
marco legal que respondía a las cuestiones exigidas por el campesina-
do organizado en términos políticos e ideológicos; pero no resolvió los
conflictos de fondo, sino que al contrario los agudizó. La situación se
complejizo no solo en lo relativo al acceso de la tierra, sino también en
el acceso a los cuerpos de agua y las redes de transporte. Como el go-
bierno quedó facultado para la organización de los jueces de tierras, el
Ministerio de Agricultura y Comercio, representado en el Departamento
de Tierras, se encargó de reunir los elementos necesarios para organi-
zar la residencia, la jurisdicción, la cantidad de empleados y los sueldos.
Este departamento trabajó de manera articulada con la Contraloría
General de la República para realizar un mapeo de los jueces necesa-
rios en función del número de juicios presentados; resultado de esta
actividad se consolidaron 30 Distritos Judiciales de Tierras.
En el mensaje presidencial de 1936, López Pumarejo describía
el panorama administrativo y político del país haciendo alusión a la
debilidad administrativa en aspectos como: la política económica,
la educación pública, las relaciones exteriores, el ejército, la policía
y la fundación de las escuelas naval, de aviación y de telegrafistas,
con lo que evidenciaba la inexistencia de un centro que preparara
técnicamente al personal que necesitaba el Estado para su servicio.
De allí que la intervención estatal fuera ineficaz y llena de deficien-
cias, la contratación laboral y su permanencia funcionaba bajo lógicas
clientelistas y pago de favores políticos (Álvarez, 2008). Por lo tanto,
la organización de la rama ejecutiva fue objeto de cambios significa-
tivos durante el periodo 1934-1938, la modificación de la estructura
económica y social impactó en la organización de los ministerios, las
funciones a su cargo y el orden de precedencia entre los mismos. En el
siguiente esquema se presentan las nuevas dependencias que recibió
cada ministerio durante este gobierno.
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 137

Ministerio de
Ministerio de Ministerio de Finanzas
Agricultura y
Industrias y Trabajo Educación Nacional públicas
Comercio

Departamento de
Intendencias y Departamento Archivo General
Comisarías de Comercio de la Nación

Dirección General La Administración de

de tierras, aguas y las Salinas Terrestres Instituto Agrícola
bosques y Marítimas, y de las Nacional
Minas de Muzo,
Coscuez, Supía y
Marmato

Escuela de Medicina
Veterinaria

Figura 2. Traslados de dependencias entre ministerios (1934-1938)

Fuente: elaboración propia a partir de Martínez (2018).

Los Ministerios de la figura 12 fueron los que más traslados de

dependencias recibieron. Al Ministerio de Agricultura y Comercio se
le adicionaron el Departamento de Intendencias y Comisarías, y la
Dirección General de Tierras, Aguas y Bosques. En el Ministerio de
Industria y Trabajo se agregaron el Departamento de Comercio y la
Administración de las Salinas Terrestres y Marítimas, y de las Minas
de Muzo, Coscuez, Supía y Marmato y en el Ministerio de Educación
Nacional se adicionó el Archivo General de la Nación para integrar
la Biblioteca Nacional, el Instituto Nacional Agrícola y la Escuela de
Medicina Veterinaria, ambas provenientes del Ministerio de Agricultura.
Mientras que en la figura 3 están los dos ministerios que recibieron
menos traslados de otros. El Ministerio de Obras Públicas recibió la
Dirección Nacional de Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público asumió la sección de provisiones. Un día antes de finalizar
su mandato Alfonso López Pumarejo creó el Ministerio del Trabajo,
Higiene y Previsión Social; fusionando los ministerios de Industrias
y Trabajo, y el de Agricultura y Comercio, llamándolo Ministerio de
la Economía Nacional.
138 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Ministerio de Obras Ministerio de

Públicas Hacienda y Crédito
Público

Dirección Nacional Sección de

de Turismo Provisiones

Figura 3. Traslados adicionales de dependencias entre ministerios (1934-1938)

Fuente: elaboración propia a partir de Martínez (2018).

Por otro lado, al finalizar su administración, nació el sistema de

mérito en Colombia, con la expedición de la Ley 165 de 1938. Sin em-
bargo, este primer intento fracasó porque culturalmente aún operaba
el sistema de botín político y la carrera administrativa presentaba fa-
lencias en aspectos como los mecanismos de selección, la capacitación,
la formación del empleo público, los mecanismos de control para ga-
rantizar un buen desempeño y la falta de divulgación de la norma por
parte de los gobiernos siguientes para su aplicación en los municipios
del país. Es así como la Misión Currie en 1952 consideró que la carre-
ra administrativa no cumplió su finalidad y era inoperante (Álvarez,
2008). La inoperancia del primer sistema de carrera administrativa
en el país dejó en evidencia que, culturalmente, se prefirió la vincula-
ción tradicional del botín político y patrimonialista del empleo público,
por ende, la adopción y los ajustes del sistema requieren de cambios
culturales a largo plazo. En síntesis, las reformas durante la primera
administración de López Pumarejo se enfocaron en cinco aspectos
que se resumen en la figura 4.
La reforma a la Constitución de 1886 constituyó la base de las
otras reformas, porque permitía crear las condiciones económicas y
sociales para la modernización estatal. La reforma agraria, como se
evidenció, atendió los aspectos políticos e ideológicos del movimiento
campesino. La reforma tributaria incorporó la progresividad y equidad
en la estructura tributaria 1, con la reforma educativa se garantizó el
acceso a la educación de niños y adultos mayore, y con la reforma la-
boral se realizó el primer intento de contar con un sistema de carrera

1 Este aspecto se profundizará en el aparte “Finanzas públicas en el siglo xx”.

 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 139

en el país. En palabras de Mora (2010), la gestión de este gobierno se

considera importante porque abrió el camino para la transformación
del papel del Estado y todas sus esferas.

Reforma
Reforma laboral
educativa
Reforma
tributaria

Reforma
agraria

Reforma a la
Constitución de 1886

Figura 4. Reformas de la primera administración de Alfonso López Pumarejo

Fuente: elaboración propia.

El papel del Estado durante el gobierno de Eduardo Santos (1938-

1942) aumentó especialmente con la creación del Instituto del Fomento
Industrial (ifi), encargado de proporcionar créditos subsidiados para
las nuevas industrias. De allí que el Gobierno se concentrara en ayu-
dar al sector de la industria y mostrar poco interés por los problemas
laborales y campesinos. Las relaciones con Estados Unidos fueron
más cercanas a través de la llegada de misiones militares, el inicio de
programas de asistencia técnica y la cooperación durante la Segunda
Guerra Mundial (Bushnell, 1996). La contienda electoral de 1942 se
disputó entre Carlos Arango, quien recibió el apoyo de la disidencia
liberal, de sectores económicos y del Partido Conservador, y Alfonso
López Pumarejo, quien ganó a pesar de todos los obstáculos. Este se-
gundo gobierno de López Pumarejo se caracterizó por la división en
el interior del Partido Liberal y la fuerte oposición del conservaduris-
mo, encabezado por Laureano Gómez. Este panorama impidió llevar
adelante las nuevas reformas. La segunda administración de López
Pumarejo se ejecutó bajo los efectos económicos de la Segunda Guerra
Mundial, expresados en la caída de los precios del café y la reducción
de los márgenes de gobernabilidad. En el plano político, el intento de
140 ◗ Historia de la administración pública colombiana

un golpe militar dividió las fuerzas armadas, mientras el Gobierno re-

cibía el apoyo popular a través de las manifestaciones a su favor. Sin
embargo, Alfonso López Pumarejo no culminó su periodo de gobierno
y presentó su renuncia ante el Congreso en 1945 (Mora, 2010, p. 159), y
fue reemplazado para culminar el periodo por Alberto Lleras Camargo,
lo cual a la postre significará el fin de la República Liberal y la retoma
del poder por parte de los conservadores en las elecciones de 1946.

Las demandas sindicales y el impacto

en la institucionalidad
Antes de la crisis económica de 1929 y las transformaciones subse-
cuentes, la economía colombiana ya venía experimentando cambios
producto de los movimientos sindicales y agrarios que durante la
hegemonía conservadora se catalogaron como problemas de orden
público. Las primeras huelgas obreras en el país se caracterizaron por
ser espontáneas y de corta duración; estas se remontan al año 1918 y
se originaron en los puertos donde las condiciones laborales eran más
precarias, los salarios más bajos y debido a que la receptividad de la
población en los puertos era alta frente al cambio y la influencia ex-
tranjera, por lo anterior, las primeras manifestaciones se realizaron en
estos lugares. Según Urrutia (1969), la espontaneidad de las huelgas
se explica a la luz del poco paso de inmigrantes de origen europeo que
tuvo el país, en comparación con Argentina, Chile o Brasil, donde la
organización de los sindicatos estuvo influenciada por las ideas anar-
quistas y socialistas.
Según Urrutia (1969), los saqueos y ataques a la propiedad pri-
vada en las manifestaciones del puerto de Cartagena en 1918, pro-
ducto del incumplimiento de los acuerdos por parte de los obreros,
desataron la manifestación y la policía intervino disparando contra
la multitud para dispersarla. Esta medida, que fue aplaudida por la
prensa liberal y conservadora, marcó una práctica frecuente para
disipar las manifestaciones de los trabajadores. A finales de ese
año, nació la Confederación de Acción Social en Bogotá, una inicia-
tiva que provenía de los círculos sociales altos de la ciudad y no de
la clase obrera que por entonces trabajaba en las pequeñas fábricas.
En 1919, el Sindicato Central Obrero convocó a un congreso, el cual
tuvo una gran acogida y allí manifestaron su rechazo a la política
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 141

tradicional de los partidos Liberal y Conservador y se presentaron

como una alternativa.
El primer sindicato reconocido jurídicamente fue el Sindicato
de Tipógrafos de Bogotá en 1906, a partir de este año inició el regis-
tro oficial y reconocimiento legal de estas agremiaciones por parte
del Estado. No obstante, la Masacre de las bananeras en 1928 es un
hito social y político que marca la existencia y la importancia del
Movimiento Sindical porque es el detonante de las precarias condi-
ciones laborales y la incapacidad de un régimen conservador para
atenderlas. Al mismo tiempo, trajo consigo repercusiones sociales
que el Partido Liberal supo leer y aprovechar en beneficio propio para
recuperar el poder. Es necesario tener presente que, para la época,
el intervencionismo estatal en la economía no era bien visto y mul-
tinacionales como la United Fruit Company (ufc) se regían por las
reglas del mercado capitalista, donde las utilidades de la exportación
bananera eran exclusivas para la multinacional.
En 1923 se creó la Oficina General del Trabajo (ogt) como una
sección del Ministerio de Industrias, encargada del estudio de las ra-
zones que motivaban los conflictos entre los trabajadores y los capi-
talistas, como, por ejemplo: el salario, los seguros individuales y co-
lectivos, las habitaciones de los obreros, las condiciones de higiene y
salubridad en las fábricas, los accidentes de trabajo y el trabajo de las
mujeres y niños. Un aspecto no menos importante a cargo de la Oficina
consistió en el conocimiento de las condiciones de los trabajadores de
la tierra (Avella, 2011).
La ogt tenía como responsabilidad la presentación del proyecto de
Código del Trabajo, el cual enfatizaría la regulación de las actividades
y la resolución de los conflictos. De acuerdo con Cubides (2009), este
proyecto ya estaba elaborado antes de la llegada de Olaya Herrera a la
Presidencia. Sin embargo, el gobierno entrante designó una comisión
especial encargada de la revisión del proyecto y después de un año se
presentó al Congreso la versión definitiva (Avella, 2011). Los proyec-
tos de ley elaborados por los gobiernos conservadores se enfocaron
en regular las relaciones entre patronos y obreros, las jubilaciones y
pensiones de los empleados en los servicios públicos, los sindicatos
profesionales, los accidentes de trabajo y la higiene en las fábricas y
empresas (Avella, 2011). La organización de los trabajadores, para
los conservadores seguía considerándose producto de la influencia
socialista, por tanto, el sindicalismo era visto como un arma política
142 ◗ Historia de la administración pública colombiana

interesada en el desmonte del régimen de la libre contratación (Cubides,

2009). No obstante, el régimen conservador abonó el terreno de la ins-
titucionalidad para atender los asuntos laborales.
Situación similar ocurrió con la Comisión de Asuntos Sociales tam-
bién creada en 1923, para ser la encargada del estudio de los problemas
sociales, en especial, aquellos relacionados con la agricultura. En 1924,
esta Comisión presenta al Congreso una serie de proyectos que regu-
laban las relaciones entre patronos y obreros. En el planteamiento del
proyecto se reconocía que la legislación existente tenía falencias para
garantizar los derechos de los trabajadores, en especial, cuando se tra-
taba de mujeres o niños, así como la responsabilidad estatal de brindar
garantías y soluciones (Avella, 2011).
Desde 1934, el sindicato pasó de ser un movimiento a un me-
canismo de intervención, por un lado, encauzaba los conflictos y el
adoctrinamiento religioso y por el otro, era un espacio de resistencia
ante el creciente deterioro de las condiciones laborales y la creación
de conciencia política en la clase trabajadora. Las casas liberales
empezaron a funcionar como centros de divulgación y promoción
de los derechos sindicales, un ejemplo de ello fue la revista de difu-
sión ideológica Acción Liberal, que publicaba artículos sobre el tema
(Cubides, 2009).
El mejoramiento de las condiciones laborales obedeció también
al interés de la Oficina General del Trabajo para la ratificación de los
convenios aprobados en la Conferencia Internacional del Trabajo,
los cuales establecían jornadas laborales de ocho horas diarias, la
regulación del descanso dominical, el derecho de los trabajadores
a asociarse libremente, el reconocimiento de pensiones a los traba-
jadores de ferroviarios, garantizar el derecho a la huelga, la prohi-
bición de despedir a una mujer en estado de embarazo o lactancia,
entre otros temas.
El tratamiento que da el liberalismo a la cuestión sindical se ca-
racterizó por la institucionalización del movimiento; el Partido Liberal
buscó la aceptación, reconocimiento y configuración de las demandas
sindicales en pro de sus beneficios. Al comparar el movimiento con
otros de la región, se explica la pérdida de credibilidad de los sindica-
tos colombianos al ser instrumentalizados por los partidos, todo en
función de reconocimiento legal (Cubides, 2009). En la segunda ad-
ministración de López Pumarejo la crítica por haber contribuido a la
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 143

politización de sindicatos fue recurrente desde la campaña electoral

hasta el final de su gobierno. Con la expedición de la Ley 6 en 1945
se regularon la convención colectiva del trabajo, las asociaciones de
profesionales, los contratos sindicales y se crea la jurisdicción espe-
cial del trabajo, como la instancia para dirimir la controversia que se
puedan presentar en la ejecución del contrato de trabajo.
Los movimientos agrarios y sindicales y las reformas liberales no
lograron las transformaciones económicas y sociales, por el contrario,
a mitad de los años treinta y hasta los años cincuenta el deterioro del
ingreso fue significativo. Los actores que se beneficiaron del proceso
de desarrollo durante los años 1925-1945 fueron los dueños de capi-
tal, mas no los asalariados, pues el avance de los trabajadores rurales
fue nulo (Ocampo, 1987).
Para culminar con este tema resulta notable recalcar cinco aspec-
tos: en primer lugar, el desarrollo sindical en Colombia es resultado de
un fenómeno industrial que es propio del siglo xx, lo cual implicó ade-
más del auge de una nueva clase social, la obrera, un cambio urbano,
observado en el crecimiento de las ciudades, como en la generación de
oferta de servicios como los tranvías y las viviendas que generaron los
llamados barrios obreros. En segundo lugar, si bien hay un fenómeno in-
dustrial, no se puede decir que fuera notable o en números significativos
en relación con otros sectores económicos, por lo tanto, los sindicaliza-
dos no fueron tantos, como se presume y su organización e institucio-
nalización no necesariamente fue orgánica. En tercer lugar, cuando se
habla de organización/institucionalización orgánica se refiere a que no
se realizó por su propia dinámica interna, se coincide que estos proce-
sos se dieron más bien a por vías legales.
En cuarto lugar, hay que resaltar que la necesidad de organización
e institucionalización tuvo un sentido político, los liberales apalan-
caron este proceso, porque se consideraba que estaba bien el sindica-
lismo siempre y cuando este era liberal, es decir, se instrumentalizó
como base social del régimen. Finalmente, en quinto lugar, uno de
los elementos más interesantes del sindicalismo de los años treinta
en Colombia tiene que ver con la agenda social; estos movimientos
junto con los movimientos agrarios de la segunda mitad de los años
veinte se pueden caracterizar como el nacimiento de los movimientos
sociales en el país y lograron aterrizar una agenda social, deuda de
larga duración, como problemática pública de los gobiernos en turno.
144 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Finanzas públicas en el siglo xx

El papel del Estado a principios y mediados del siglo xx en la economía
es un factor clave para entender las dinámicas sociales y políticas,
en especial, durante las épocas de crecimiento o crisis económica.
Factores como la entrada al comercio internacional, el manejo de la
política fiscal, la crisis cafetera y la modificación de la estructura tri-
butaria son esenciales para comprender su papel, durante este periodo.
A principios del siglo xx, se dio la inserción de Colombia en el
comercio internacional con la exportación de café, la cual representó
una fuente importante de recursos hasta 1929 y tuvo una recuperación
moderada, que nuevamente se estancó con los efectos de la Segunda
Guerra Mundial, siendo estas crisis decisivas para el papel del Estado.
Como el país se especializó en la exportación del café, esto trajo im-
pactos poco favorables sobre la tasa de cambio e importantes pertur-
baciones de tipo macroeconómico. En términos generales, los gobier-
nos liberales se enfrentaron al estancamiento y monoexportación del
café, además de la racionalización de divisas, producto de las crisis.
El régimen del comercio exterior del país se consideró represivo, por
la existencia de una lista en la que se prohibían las importaciones, se
solicitaban licencias previas y cuotas, así como la existencia de restric-
ciones fitosanitarias. Este comportamiento proteccionista tuvo como
resultado una baja productividad, lo que agotaba las posibilidades de
crecimiento de la economía (Kalmanovitz, 2015).
En cuanto al manejo de la política fiscal, una de sus dificultades
consistió en la precaria consolidación del Estado, producto de las guerras
del siglo xix, que repercutió en el recaudo tributario, pues la ciudada-
nía no contaba con la cultura de tributar y los sectores económicos se
creían dueños del Estado. En este sentido, una fuente constante para
financiar las obras, las redes de transporte y los programas sociales
fue el crédito. El arancel a las importaciones también constituyó una
fuente de recurso importante, en especial, por la facilidad de su re-
caudo y el apoyo que tenía por parte de los productores nacionales. En
menor medida, estaba el impuesto a la renta de las personas y las em-
presas. El gremio cafetero, uno de los sectores con más incidencia en
las finanzas públicas de la época, negoció con el Gobierno el impuesto
el café, el cual era administrado por el mismo gremio. Esta situación
conllevó la emergencia de un tipo de “Estado” paralelo presente en
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 145

las zonas cafeteras del país y a un desarrollo desequilibrado, pues la

inversión en infraestructura, educación y salud se concentró en estas
zonas (Kalmanovitz, 2015).
La caída de los precios del café a causa de las dos crisis impactó en
la credibilidad del Gobierno para cumplir con el pago de la deuda exter-
na. En la primera crisis, el acuerdo con los acreedores internacionales
se basó en la cancelación de los intereses de la deuda nacional, sin em-
bargo, dada la magnitud y la generalización de la crisis en los países de
América Latina, fue necesario realizar un acuerdo que consistió en la
reducción de interés, capitalizar la mitad de los intereses que dejaron
de ser pagados en 1935 y constituir un fondo para amortizar la deuda
externa. Por otro lado, la moratoria en el pago de la deuda permitió, a
nivel interno, una leve recuperación de las importaciones, la inversión
en el sector petrolero, a su vez, trajo la entrada de nuevos capitales. El
pacto colombo-brasileño a finales de 1936 estableció la intervención de
ambos países, para la regulación de unos precios mínimos del café, no
obstante, la ruptura de este pacto generó una nueva crisis que se agu-
dizó a tal punto que en 1940 el gobierno de Estados Unidos propicio el
Acuerdo Interamericano del Café, como una medida para garantizar la
compra de la cosecha en el principal país consumidor. El problema de
abastecimiento desapareció gradualmente y, gracias al dinamismo de la
economía norteamericana, el consumo de dicho país absorbió una pro-
porción creciente de la producción mundial. Pese al alza en los precios
del café en 1941, los términos de intercambio del país permanecieron
relativamente deprimidos durante los años de la guerra (Ocampo, 1987).
Anteriormente se mencionó que durante gobiernos liberales se crea-
ron los instrumentos de política monetaria, crediticia, fiscal, cambiaria,
comercial e industrial, que actualmente tiene el Estado colombiano y
la creación de entidades financieras que representaron la estabilidad
monetaria en el país. Si bien como resultado de la Misión Kemmerer
se creó el Banco de la República, este no respondió a cabalidad a las
recomendaciones de la Misión. La junta directiva del Banco estuvo in-
tegrada por un representante de la Federación Nacional de Cafeteros
y otro representante de las Cámaras de Comercio y las Sociedades de
Agricultores; la participación de estos sectores influyó notoriamente
en las decisiones tomadas, porque la dirección de este estuvo a cargo
de un hombre del gremio cafetero, de allí el sesgo en la política cam-
biaria y la administración del impuesto de café (Kalmanovitz, 2015).
146 ◗ Historia de la administración pública colombiana

La reforma tributaria de 1935 consistió en un paquete de estabi-

lización monetaria y fiscal, estableció nuevos tributos y creó los me-
canismos para que el Gobierno garantizara su recaudo. Muestra de
ello fueron el aumento progresivo de la tarifa del impuesto de renta,
además de la creación de dos impuestos complementarios. El primero,
complementario del patrimonio para gravar indirectamente con una
tasa más las rentas de capital y el segundo, el impuesto de exceso de
utilidades tenía como objeto evitar que los contribuyentes redujeran
sus activos netos para evadir el primer impuesto. Una medida impor-
tante adoptada en el primer gobierno de López Pumarejo fue la obli-
gatoriedad de presentar los libros de contabilidad y otros documentos
con fines impositivos al Estado.
A partir de esta reforma, el impuesto de renta elevó su partici-
pación en el recaudo, mientras que las aduanas disminuyeron su par-
ticipación. Los efectos durante la Segunda Guerra Mundial en el país
fueron la inflación, la recesión y nuevamente una crisis fiscal, que llevó
al Gobierno a optar por un plan masivo de estabilización, conformado
por tres fases. En la primera fase, se grabó la venta de textiles, azúcar,
cemento y cerveza a nivel industrial, se aumentó en un 35 % la tarifa
del impuesto de renta y se estableció un ahorro forzoso en los bonos
de defensa económica. En la segunda fase, el plan se orientó hacia el
control en la entrada de capitales, se obligó al sector empresarial y a
los particulares a invertir en títulos del Banco de la República y, por
último, se adoptó el control de precios. Con estas medidas, inició la
reactivación económica y se desaceleró la acumulación de reservas
(Ocampo, 1987).

Conclusiones
En primer lugar, se puede decir que la configuración de la estructura
estatal en el país durante la República Liberal obedeció a la influencia
de las misiones internacionales, algunas solicitadas directamente por el
Gobierno y otras desarrolladas en el marco de los acuerdos con organis-
mos internacionales. En este sentido, La agenda internacional buscaba y
exigía una actualización legislativa y la creación o modificación institu-
cional que fuese capaz de atender a las nuevas funciones asumidas por
el Estado. Por lo tanto, la estructuración de la arquitectura institucional
 Unidad 4 Las reformas liberales y el intervencionismo estatal ◗ 147

fue producto, en mayor medida, de visiones e imposiciones foráneas que

propiamente la respuesta a unas problemáticas públicas.
No obstante, no se podría acusar a los liberales como los únicos
que adoptaron este tipo de medidas, se ha observado que dichas prác-
ticas ya venían de los gobiernos conservadores y fue una constante a
lo largo del siglo xx. Al mismo tiempo, la necesidad de reformismo se
expresó con ocasión a procesos de desgaste y a coyunturas específicas,
siendo el primero el notable debilitamiento de los conservadores que
habían detentado el poder por más de cuarenta años, lo que significó
dificultades de dominio expresadas en los levantamientos campesinos
de la década del veinte sumados, en el segundo, la crisis económica
que golpeó de manera completa el financiamiento vía empréstitos que
propiciaron la denominada prosperidad al debe.
Y, justamente, la respuesta que se utilizó para responder a la crisis
económica vino foráneamente, el modelo del New Deal fue el mecanis-
mo de intervencionismo del Estado que fue tomado de la experiencia
norteamericana, que incentivaba una participación directa del Estado
en la economía, lo cual no solo se quedó en los ámbitos económicos,
sino también en otros como los educativos o los laborales. En el caso
educativo, se manifestó al quitarle el monopolio a la Iglesia católica
y en el sindicalismo, mediante una institucionalización vía legal que
sirvió a modo de base social de los liberales.
Durante los 16 años de los gobiernos de la República Liberal se
implementaron importantes reformas que le cambiaron el rostro al
Estado y a la administración pública, pero esta demostró ser lángui-
da en la medida en que no atendió a la deuda social que se mantenía y
tampoco logró generar mecanismos contundentes de capacidad ins-
titucional, evidentes en el aumento de los fenómenos de violencia, el
mantenimiento de prácticas clientelares en los espacios burocráticos
y la pérdida del poder de mediados de los años cuarenta, lo que agudi-
zaría la violencia, como se abordará en el siguiente capítulo.

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 ◗ 151

Unidad 5
El periodo de la violencia
y la crisis institucional* 1

Luis Alberto Galeano Escucha

Francisco Gutiérrez Sanín (2020) establece dos ciclos de vio-

lencia en Colombia: el primero, que lo caracteriza como violencia bi-
partidista, que se gestó incluso antes de la llegada de los liberales al
poder, que se comenzó a manifestar con los movimientos agrarios de
finales de los años veinte y culminó con el acuerdo bipartidista, que
se gesta en el Frente Nacional (1958-1974) y cuyo clímax tuvo lugar en
la segunda mitad de la década de los cuarenta y primera parte de los
cincuenta. El segundo ciclo lo determina con el nacimiento de las dos
grandes guerrillas (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia,
Farc y el Ejército de Liberación Nacional, eln) a principios de los años
sesenta, que lo denomina la guerra insurgente, producto de una paz in-
completa del ciclo previo y que se mantendrá, según este autor hasta
la firma del acuerdo de paz en 2016.
Como se observa, para el periodo de estudio que se plantea es
decir, la segunda mitad de la década de los cuarenta y principios de los

* Este capítulo se elaboró con las especiales contribuciones de Karen Zárate,

administradora pública de la esap.
152 ◗ Historia de la administración pública colombiana

noventa—, el factor de análisis base será la violencia que sumergió de

manera general al país en un proceso de escalarización del conflicto
social y político. En este sentido, se puede decir, que el dominio que
debió ejercer el Estado se vio mermado y fragmentado, demostran-
do débil capacidad institucional y notorias deficiencias de presencia
efectiva en los territorios. En otras palabras, más que como ausencia
del Estado, la violencia se debe entender desde la misma carencia de
consolidación y capacidad, por este motivo, los acuerdos políticos mo-
tivaron la exclusión y la participación donde dos factores se mostraron
como combustible de la violencia: el narcotráfico, que generó una serie
de recursos de tipo económico, y la descentralización, que motivó la
competencia armada por el control de los territorios.
Esta unidad temática procura analizar los factores generadores
del periodo de la Violencia, que se agudizaron, mas no iniciaron con la
llegada de los gobiernos conservadores (1946-1953), la efervescencia
de la muerte de Jorge Eliecer Gaitán y la proliferación de guerrillas
en distintas partes del país. Esto alentó la generación de una semi-
dictadura civil, que fue derrocada por los militares, legitimada por
acuerdos partidistas que, a la final, fraguaron las acciones para su
desarticulación. culminando en un acuerdo bipartidista que restrin-
gió la participación política. Esta situación provocó una profunda cri-
sis del institucional del Estado y el reparto clientelar milimétrico del
aparato administrativo público, al tiempo que motivó la necesidad
de una Asamblea Nacional Constituyente. En este sentido, el alcance de
este texto llega hasta la promulgación de la Constitución Política
de 1991, que se presentó como principio de arreglo de la violencia
generalizada, el déficit de participación política y la superación de
la crisis institucional.

Situación problema
Análisis de la violencia y del conflicto armado de la segunda mitad del
siglo xx, como consecuencia de problemáticas asociadas a la tierra, la
participación política y la fragmentación de un aparato estatal que no
logró generar un dominio ni control efectivo en los territorios, ni una
presencia social efectiva, que trataron de solventarse con acuerdos
políticos como el Frente Nacional, pero terminaron profundizando
crisis institucionales mediadas por la corrupción, el clientelismo y
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 153

la incompetencia del Estado para la prestación eficiente de bienes y

servicios públicos. Contexto que abre paso a un proceso constituyen-
te, con lo cual se cierra el capítulo.

La violencia de mediados de siglo

La administración pública desde Frente Nacional

un gobierno militar

El pos-Frente Nacional

Figura 1. Ejes temáticos de la unidad 5

Fuente: elaboración propia

La violencia de mediados de siglo

A mediados de los años cuarenta el liberalismo estaba dividido interna-
mente, las elecciones de 1946 estaban próximas y el Partido Liberal se
fraccionó entre dos candidatos: Gabriel Turbay y Jorge Eliécer Gaitán.
Por su parte, el Partido Conservador manifestó su abstencionismo; pero
faltando pocas semanas para las elecciones Laureano Gómez designó a
Mariano Ospina Pérez. Estas elecciones terminaron siendo una réplica
de las elecciones en 1930 donde se puso fin a la hegemonía conservado-
ra, en este caso permitió la llegada del conservador, Mariano Ospina al
poder. Este gobierno, al igual que el de Olaya en el treinta, fue un gobierno
de transición política, el Partido Liberal mantuvo la representación en
todos los niveles. Sin embargo, los estallidos de violencia en pequeñas
poblaciones y zonas rurales por parte de los conservadores hacia los
liberales no se hicieron esperar a tal punto, que la violencia se extendió
por todo el territorio. Ante el impacto de la derrota electoral, los liberales
conciliaron sus diferencias. Los incidentes violentos continuaban en el
país, y el 9 de abril de 1948, se desata el estallido de motines masivos
de protesta ante el asesinato de Gaitán (Bushnell, 1994).
Para comprender la magnitud de los hechos ocurridos el nueve de
abril, es necesario exponer que los brotes de violencia que ya se venían
presentando en la primera mitad del siglo xx. Tal como lo expresa Arias
(1998), la violencia que se vivió fue producto de varias causas como: los
154 ◗ Historia de la administración pública colombiana

enfrentamientos bipartidistas en las zonas rurales, los enfrentamientos

entre campesinos y terratenientes, entre el proletariado y el patrono. Sin
embargo, las elites políticas tradicionales reinterpretaron lo sucedido
para “deslegitimar las reivindicaciones de los sectores excluidos” argu-
mentado la influencia de las ideas comunista. Los hechos y las formas
de violencia ocurridos el nueve de abril trascendieron en “una profun-
da descomposición social y el desplome del orden tradicional” (p. 41).
La lucha por la tierra en Colombia tiene un componente de su-
pervivencia e identidad que cuestiona los intereses del desarrollo y la
modernización. En cada región del país el conflicto tenía sus propias
particularidades en función de los actores presentes y el uso de la
tierra. De acuerdo con Bejarano (1987), en los años veinte la evolución
de la estructura de la hacienda es una variable explicativa del conflicto
agrario en el país en un contexto de cambios globales, donde confluye
la expansión de la frontera agrícola, la crisis demográfica y la crisis
de autoridad. En los años treinta la cuestión agraria coincide con la
crisis económica, el cambio de gobierno y las reformas desarrolladas
en la primera administración de Alfonso López. La lucha por la tierra
adquiere características reivindicatorias y organizacionales.
A principios de 1948, los enfrentamientos dejaron de ser entre
individuos y pasaron a enfrentamientos entre poblaciones enteras.
Las autoridades municipales de corte conservador eran pasivas ante
los conflictos o alentadoras de estos. La Iglesia apoyó y estimuló la
persecución hacia los liberales. Ante los conflictos y desplazamien-
tos de las zonas rurales, el gobierno nacional, expresó que situación
similar ocurrió en los años treinta y no hubo sanciones. Las manifes-
taciones en las ciudades no se hicieron esperar, y la multitudinaria
Marcha del silencio (7 de febrero de 1948) es un símbolo de rechazo
ante tal nivel de violencia. Aun así, el gobierno continuo en su postura
pasiva y los liberales deciden renunciar a todos los cargos públicos en
la presidencia de Ospina Pérez, dando vía libre a la consolidación de
la hegemonía conservadora. En medio de las tensiones político-eco-
nómicas y la masiva llegada de campesinos a la capital en calidad de
refugiados políticos, Laureano Gómez realizó los preparativos para la
Conferencia Panamericana. Los elevados costos en los que incurrió el
gobierno para el “embellecimiento” de la Bogotá generaron un efecto
inflacionario, que aumento el costo de vida, en especial, el precio de
los alimentos de la canasta básica (Reyes, 1989).
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 155

En la Confederación Panamericana celebrada en abril de 1948, el

gobierno de Ospina Pérez aprovecha el espacio para solicitar un crédito
al Banco Mundial, con el objetivo de financiar el fomento agrícola, la
electrificación, la construcción de ferrocarriles, carreteras e iniciar el
proyecto siderúrgico Paz del Río. Sin embargo, el Banco Internacional
de Reconstrucción y Fomento (birf) integrante del Banco Mundial, ante
la inestabilidad política y económica del país y la ausencia de garan-
tía para respaldar el uso adecuado de los recursos, en 1949 envía la
Misión Currie con el objetivo de evaluar las condiciones de Colombia
para el desarrollo de un programa coherente que logrará elevar el nivel
de vida de la población (Arévalo, 1997).
Los principales resultados de la misión evidenciaron el bajo
nivel de vida de la población en aspectos como la salud, educación y
vivienda, consecuencia de la baja productividad en el sector agrícola e
industrial, principalmente. Las recomendaciones de la misión enfati-
zaron en la reorganización administrativa del país para garantizar la
producción y utilización eficiente de los recursos del crédito. El Estado
colombiano necesitaba una instancia de planeación y coordinación a
nivel nacional encarga de emitir lineamientos de largo plazo y aten-
der situaciones coyunturales, además, de ser integrada por un recurso
humano tecnificado y alejado de influencias políticas, es decir, el sis-
tema de carrera administrativa basado en el mérito y sin distinciones
partidistas y religiosas (Arévalo, 1997).
La magnitud de la violencia desatada desde ese nueve de abril
produjo la reorganización de los ministerios con la participación de
ambos partidos, restableciendo el lema de campaña de Ospina, la “Unión
Nacional”. La concentración de ambos partidos respondió más a proteger
el estatus social y político que gozaban. Como ministro de Gobierno fue
nombrado Darío Echandía, un liberal cercano a Gaitán, y quien gozaba
de prestigio entre el liberalismo y el comunismo, de esta forma, el eje-
cutivo pretendía apaciguar el movimiento popular y revolucionario. Con
Ospina Pérez en la presidencia y Echandía en el ministerio de Gobierno y
el interés de preservar la imparcialidad oficial, se llevó a cabo el modelo
de “gobiernos cruzados”, en los departamentos se nombró un gobernador
liberal, con un secretario conservador y viceversa y, en las alcaldías, su
repartición fue paritaria entre ambos partidos (Reyes, 1989).
En el Congreso, el Partido Liberal era mayoritario y ello facilitó la
promulgación de leyes con carácter social y económico, para mejorar la
situación de las clases populares. En este sentido, se creó el Instituto
156 ◗ Historia de la administración pública colombiana

de Parcelaciones, Colonización y Defensa Forestal como una entidad

autónoma encargada de la parcelación de tierras incultas o insuficien-
temente explotadas, realizar la colonización de las tierras baldías y la
compra de predios con fines económicos y sociales; sin embargo, su
actividad se redujo a la parcelación de tierras incultas. Por su parte,
en lo electoral, se reglamentó la revisión de cedulación a cargo de
una misión internacional y se creó la Corte Suprema Electoral como
máximo órgano electoral, otras entidades creadas fueron: el Instituto
Nacional de Nutrición y Alimentos, el Instituto de Seguros Sociales y el
Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico.
En el ámbito laboral se estableció la obligatoriedad de las empresas
de suministrar la dotación a sus obreros y el gobierno amplio la segu-
ridad social a la población campesina (Reyes, 1989).

La administración pública
desde un gobierno militar
La estructura institucional desarrollada durante el último gobierno
liberal y los dos gobiernos conservadores puede ser considerada magra
en comparación con los avances implementados durante el gobierno
militar. En la figura 2 se resumen los ministerios y entidades creadas
durante el periodo 1945-1953.

Creación

1945. Ministerio de Justicia

Corte Suprema Electoral
Instituto Nacional de Nutrición y Alimentos
Instituto de Seguros Sociales
Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico

Reorganización

1947. Ministerio de Gobierno

1950. Ministerio de Agricultura

Figura 2. Ministerios y entidades creadas durante el periodo 1945-1953

Fuente: elaboración propia a partir de Martínez (2018) y Reyes (1989).

En 1945 se crea el Ministerio de Justicia, encargado de la vigilancia

y el control del funcionamiento del órgano judicial, la administración
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 157

de justicia, el manejo de la delincuencia y la reforma de la legisla-

ción civil penal. Sin embargo, en 1947 se reorganiza el Ministerio de
Gobierno, porque algunas de sus dependencias fueron transferidas
al recién creado Ministerio de Justicia. En 1950 la reorganización del
Ministerio de Agricultura obedeció al interés de lograr la tecnificación
y fomento de las labores en la economía del suelo, entre los temas a su
cargo estaba la coordinación de programas, la investigación de flora y
fauna y los servicios de extensión.
En 1950, Laureano Gómez se posesionó como presidente de la
República al presentarse como candidato único en esas elecciones. Los
liberales se retiraron de la contienda electoral argumentando que el
clima violento del país no otorgaba garantías para sus vidas. La admi-
nistración de Gómez se caracterizó por una ola de violencia constante
desde la campaña electoral hasta 1953; las zonas rurales fueron las más
afectadas en regiones como los Llanos orientales, Santanderes y el sur
del Tolima; mientras que las ciudades, sobre todo aquellas con niveles
de educación más altos, se mantuvieron cubiertas. A nivel económico,
el producto interno del país aumentó con la producción industrial, la
inversión extranjera en manufacturas y la urbanización aumentó no
solo por la violencia que vivía en el país, sino también por la existencia
de empleo en las ciudades en sectores como la manufactura. Otro as-
pecto característico de esta administración fue la participación de tro-
pas militares colombianas en el conflicto entre Estados Unidos y Corea.
Laureano Gómez convocó a una Asamblea Nacional Constituyente para
reformar la Constitución bajo la idea del corporativismo, iniciativa que
no cayó bien entre los conservadores y los liberales, además, la violencia
en el país continuaba aumentando. En 1953 el general Rojas Pinilla asu-
mió el poder con el apoyo de liberales y conservadores (Bushnell, 1994).
La situación de guerra en ciertas zonas del país y el estado de sitio
permanente hicieron que el poder del ejército creciera y la imagen de
Rojas Pinilla creció como alternativa; mientras el gobierno de Laureano
se alejaba de la opinión y se enfrentaba con liberales y conservadores.
El acto legislativo por el cual Rojas fue designado como presidente en
1953, no tenía ninguna base jurídica puesto que las elecciones se rea-
lizaban por voto popular y este no era caso del general y la Asamblea
Nacional Constituyente tampoco tenía estas funciones. Entonces, el
acto legislativo precisó que el cargo de presidente de la República
había quedado vacante y se abría la posibilidad de reelección previa
convocatoria de la Asamblea Constituyente. El gobierno de Rojas fue
158 ◗ Historia de la administración pública colombiana

considerado por algunos como un gobierno de las Fuerzas Armadas;

otros lo comparan con las dictaduras militares que asolaron el conti-
nente al mismo tiempo, con el atenuante de que su régimen fue menos
opresivo; autores como Carlos Lleras Restrepo lo consideraron como
un gobierno militar-conservador y hubo rumores de influencia pero-
nista en el gobierno de Rojas (Tirado, 1989c).
Entre los objetivos del régimen de Rojas se encontraba poner fin a
la lucha de clases, la formación de alianzas apolíticas, el desarrollo de
un programa agrario, la creación del Banco del Café, el Fondo Nacional
del Algodón, la autorización del Banco Ganadero para participar en
actividades comerciales y el aumento del capital de la Caja de Crédito
Agrario Industrial y Minero. En cuanto a las obras de infraestructura
se destacaron la promoción de vías de comunicación, la construcción
de dos aeropuertos, la nacionalización de la empresa Avianca, la inte-
gración de San Andrés y Providencia a la economía y la vida nacional.
Bajo este régimen se crearon el Banco Popular, el Instituto Nacional de
Abastecimiento (ina) y la inauguración de la Televisión Nacional, así como
el centro administrativo de Bogotá. Finalmente, el distanciamiento de
la opinión pública, los partidos y los militares con el gobierno de Rojas
fue notorio. Alberto Lleras propuso un frente civil para oponerse a la
dictadura. Lleras se convirtió en el líder más evidente del movimiento
que destruiría al gobierno de Rojas; mientras que López Pumarejo envió
una carta a la Dirección Liberal de Antioquia en la que proponía una
reforma constitucional para establecer la representación proporcional
de todos los grupos políticos (Tirado, 1989c).

Creación

Banco del Café

Fondo Nacional del Algodón
Banco Popular
Instituto Nacional de Abastecimiento
Servicio Nacional de Asistencia Social

Fortalecimiento

Banco Ganadero
Caja de Crédito Agraria, Industrial y Minero

Figura 3. Creación y fortalecimiento de entidades

Fuente: elaboración propia a partir de Tirado (1989b).
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 159

Durante el gobierno de Rojas Pinilla, el país recibió tres aseso-

rías técnicas internacionales. La primera, en 1954, estuvo a cargo
de la Cepal y concluyó que el país debía promover la sustitución de
importaciones, implementar medidas proteccionistas y generar una
política fiscal redistributiva enfocada en la tributación de personas
naturales. La segunda, en 1955, fue conocida como la misión Lebret y
se caracterizó por un enfoque basado en la economía de necesidades,
un desarrollo armonizado y el esfuerzo por una civilización auténti-
ca. A partir de estos planteamientos, la misión elaboró un diagnóstico
orientado a las potencialidades y posibilidades tanto físicas como fi-
nancieras de la población y el país (Arévalo, 1997). Por último, se contó
con la asesoría de la Comisión para la Reforma de la Administración
Pública, la cual tenía como objetivo la modernización del Estado me-
diante el establecimiento y funcionamiento del servicio civil. A par-
tir del informe, el Gobierno expidió dos decretos: el decreto 2355 de
1956, que organizaba el Servicio Civil y la Carrera Administrativa; y
el decreto 2356 del mismo año, donde se disponía la creación de la
Escuela Superior de Administración Pública. Sin embargo, ninguno
de los dos decretos fue implementado en su momento (Álvarez, 2008).
Los factores que impulsaron la salida del Gobierno militar fueron:
la extralimitación de la respuesta institucional a las protestas urbanas
y las manifestaciones de estudiantes, donde fue recurrente el abuso
de la fuerza; la designación de militares para la administración de las
gobernaciones y las alcaldías; y el enfrentamiento con la opinión públi-
ca, en especial, con los periódicos conservadores (Sánchez, 1989). De
este último punto, se desprende otro factor: los dirigentes de ambos
partidos tradicionales aprovecharon la extralimitación de las fuerzas
militares e instrumentalizaron la movilización política en favor de su
interés: equilibrar el poder del bipartidismo en toda la estructura del
Estado (Álvarez, 2008).

Frente Nacional
La repartición paritaria de la administración pública entre los partidos
tradicionales tiene como antecedente, el modelo de los “gobiernos
cruzados” implementado en la administración de Ospina Pérez, con
el apoyo de Darío Echandía. En estas condiciones, el Frente Nacional
fue producto de los diálogos entre Alberto Lleras Camargo y Laureano
160 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Gómez, cuyo fin era apaciguar la violencia bipartidista mediante el

reparto milimétrico de la administración pública durante cuatro
periodos presidenciales, comprendidos entre 1958 y 1974.
El Partido Liberal inició la administración del ejecutivo con
Alberto Lleras Camargo (1958-1962), con un proyecto político que
proponía enfrentar los problemas de tipo político y económico. En el
primero, abordó la pugna entre la presidencia y el Congreso, lo cual
fue motivo de una crisis de liderazgo; su gobierno se caracterizó por
ser de corte presidencialista, debido a la desconfianza en la política
tradicional. En el ámbito económico, se refería a la amenaza de una
crisis monetaria o una deuda presupuestal. El objetivo del gobier-
no de Lleras era fortalecer el poder presidencial, expandir el poder
ejecutivo sobre el legislativo e incrementar la influencia de los tec-
nócratas (Silva, 1989c).
Mediante el plebiscito constitucional se elevó a rango constitu-
cional la carrera administrativa. El nombramiento de los empleados
administrativos se debía realizar de conformidad con las normas ex-
pedidas por el Congreso, la filiación política no determinó el nombra-
miento en un empleo o cargo público, sin embargo, dichos empleados
no podían participar en política y muchos menos en sus controversias
o incurrirían en causal de mala conducta (Álvarez, 2008). Con la ex-
pedición de la Ley 19 de 1958 se reorganizó la administración pública
y se crearon cinco organismos para lograr un aparato organizacional
público moderno y reemplazar el tradicional sistema de botín políti-
co (véase figura 4).

Consejo Nacional de Política Económica y Planeación

Departamento
Departamento Sala de Servicio
Administrativo
Administrativo Civil en el Consejo
de Planeación y
del Servicio Civil de Estado
Servicios Técnicos

Escuela Superior
de Administra-
ción Pública

Figura 4. Organismos creados con la Ley 19 de 1958

Fuente: elaboración propia.
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 161

El Consejo Nacional de Política Económica y Planeación se en-

cargó de la política económica del Estado y la coordinación entre los
organismos responsables de la ejecución. Este consejo representó un
paso importante en el uso racional de los recursos (Álvarez, 2008). El
Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnico se
encargó de la recolección y análisis de las investigaciones económi-
cas realizadas en otras entidades, con dicha información elaboraba
los programas y las orientaciones técnicas que presentaba ante el
Consejo Nacional de Política Económica y Planeación. En cuanto al
Departamento Administrativo del Servicio Civil se encargó de la or-
ganización del servicio civil y la carrera administrativa bajo el modelo
burocrático y sus características de autoridad, jerarquía y mérito. Por
su parte, la Escuela Superior de Administración Pública se creó como
el centro de enseñanza, investigación y difusión de las ciencias y téc-
nicas en el saber administrativo de lo público. Por último, en la Sala
de Servicio Civil del Consejo de Estado se presentaban los proyectos
de ley o decretos que regularan los aspectos sobre el particular.
Con el Decreto 1732 de 1960 se establece el Estatuto del Servicio
Civil y la Carrera Administrativa, entre los avances más importantes
se encuentran: la aplicación del estatuto a todas las personas que pres-
tarán sus servicios a la Rama Ejecutiva de forma regular y continua, la
distinción entre cargos de libre designación y de carrera, la realización
de concursos para proveer las vacantes mediante una lista de elegi-
bles y el periodo de prueba, la creación de las comisiones de personal
y la calificación de servicios. Durante el segundo gobierno del Frente
Nacional, a cargo de Guillermo Valencia la carrera administrativa se
estancó, debido al reparto milimétrico que se hizo durante esos cua-
tro años (Álvarez, 2008).
Por su parte, en el gobierno de Lleras Restrepo se llevó a cabo la
reforma constitucional de 1968. Los cambios introducidos en esta re-
forma significaron una reestructuración del equilibrio de poderes, lo
que desplazó el eje de la toma de decisiones del legislador al ejecutivo.
Es decir, la reforma constitucional marcó un rumbo a favor del Frente
Nacional en medio de una democracia limitada. Bajo este gobierno,
también se intentó reactivar la reforma agraria con un enfoque que ga-
rantizara al aparato burocrático ejercer control en las actividades y la
orientación política. Sin embargo, esto dio lugar a contradicciones entre
la oposición, los terratenientes y las organizaciones campesinas que
se habían alejado de la instrumentalización estatal (Silva, 1989a). En
el siguiente esquema se presentan los aspectos de la reforma (figura 5).
162 ◗ Historia de la administración pública colombiana

La coordinación entre la planeación y el gasto público buscó

corregir la intromisión nociva del Congreso en lo relacionado con la
economía y las obras públicas, por lo que quedó a iniciativa del ejecu-
tivo la elaboración de los planes y programas de desarrollo económico,
para salvaguardar de esta forma la concordancia entre planeación y
presupuesto. La redistribución de las competencias entre el legislativo
y el ejecutivo se reflejó en: al Congreso se le asignó el control político
sobre el Gobierno, la determinación sobre la estructura de la admi-
nistración nacional y la fijación de escalas de remuneración, según las
categorías de empleo y el régimen de prestación social. Se creó el esta-
do de emergencia económica para aquellos hechos que amenacen con
perturbar el orden económico o social, o constituyan grave calamidad
pública; para decretar este Estado, el ejecutivo no necesitaba acudir
al Congreso, bastaba con la previa consulta al Consejo de Estado y la
firma de todos los ministros. Por otro lado, la creación, supresión y
fusión de los empleos correspondió al ejecutivo (Henao, 1971).

Aumento del control

Redistribución de jurisdiccional de la
Planeación y competencias Corte sobre la
gasto público entre el ejecutivo constitucionalidad
y el Parlamento de los decretos del
Gobierno

Terminación de
la alternación Régimen
Cuerpos presidencial y departamental
colegiados de la paridad y municipal
política

Figura 5. Aspectos de la reforma de 1968

Fuente: elaboración propia a partir de Henao (1971).

El tercer aspecto fue la creación de la Sala Constitucional en la

Corte Suprema de Justicia, encargada de la revisión de los decretos
emitidos por el Gobierno durante el estado de sitio o de Emergencia
Económica. El cuarto aspecto, la reforma a los cuerpos colegiados, es-
tableció el periodo de cuatro años para los congresistas y las fechas de
elección para Presidencia y Congreso coincidirían siendo cada cuatro
años y el mismo día. El número de diputados oscilaría entre mínimo
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 163

15 y máximo 30 y los concejales serían mínimo 6 y máximo 20, en cada

entidad territorial. Al ejecutivo (presidente, gobernador y alcalde) se le
transfirieron competencias en materia presupuestal, económica y fi-
nanciera. El nombramiento del procurador correspondía a la Cámara de
Representantes de una terna enviada por el presidente, tanto el procura-
dor como contralor tendrían periodos de cuatro años. El quinto aspecto,
la terminación gradual de la alternancia y paridad política arrancaría
en 1970 con las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales y
en 1974 en el Senado y la Cámara de Representantes. Por último, en el
régimen departamental aumento el número de la población y el nivel
de rentas, como requisitos para la conformación de un departamento
y estableció el concepto previo favorable del Gobierno para continuar
con el trámite y, en el régimen municipal, autorizó la asociación entre
municipios, con el ánimo de generar una planeación regional adecuada
y reducir la dispersión de esfuerzos en la prestación los servicios públi-
cos. También, autorizó la constitución de áreas metropolitanas de dos o
más municipios, en un mismo departamento (Henao, 1971).
La reforma administrativa de 1968 fue de especial relevancia en
la administración pública colombiana, porque definió cuatro factores
preponderantes: primero, profundizó el intervencionismo de Estado
mediante la organización institucional y el papel del Estado en la eco-
nomía mediante la consolidación de las empresas industriales y co-
merciales del Estado, como la participación accionaria en empresas de
capital mixto, de esta manera se procuró fortalecer el modelo de susti-
tución de importaciones (isi) y remediar los desajustes económicos del
periodo; segundo, estableció el marco de organización del Estado, lo
cual fundamentó la alineación por sectores administrativos, el cual fue
el mecanismo arquitectónico establecido en la Constitución de 1991;
tercero, apalancó los procesos de planeación con la obligatoriedad de
formular planes de desarrollo nacional; y cuarto, le dio un banderazo
a la descentralización mediante el situado fiscal.
En el ámbito económico, el manejo de la política económica de la
segunda mitad del siglo xx, se enmarcó en el modelo isi. En Colombia
se identifican dos fases: la primera, que inició en los años treinta, se
configuró en la década de los cincuenta y se mantuvo hasta 1967; y la
segunda fase, que inició con la reforma constitucional de 1968, apoyada
fundamentalmente en la exportación de manufacturas. Este modelo
abarcaba los bienes de consumo corriente, intermedios y de capital,
e inició la vinculación del mercado interno con el internacional. La
164 ◗ Historia de la administración pública colombiana

política económica a largo plazo buscó incentivar la acumulación de

capital, con lo que se logró una compensación en las fallas presentes en
los temas agrarios, monetario y empréstitos. A corto plazo, esta política
se centró en lograr estabilidad ante las fluctuaciones de la balanza de
pagos. La intervención estatal se enfocó en estimular la acumulación
y la modificación del aparato productivo. Por supuesto, esta transición
no se dio por cambios demasiado drásticos, sino por transiciones gra-
duales que reflejan, en gran medida, un proceso de consolidación que
presenta límites considerables en términos de autonomía del Estado
(Bejarano, 1998). Con la crisis cambiaria originada en un desequilibrio
en la balanza de pagos, el gobierno de Lleras acudió a un préstamo del
Fondo Monetario Internacional (fmi). El crédito estuvo acompañado
de unas recomendaciones que el presidente Lleras no quería seguir,
en especial, aquellas relacionadas con una devaluación masiva. El di-
lema político respondía a la contradicción entre dos concepciones de
política económica (Silva, 1989a).
Por su parte, el proceso de industrialización en el país ya había
iniciado con la tecnificación de las instituciones económicas. La ayuda
externa significó para el país un mejoramiento de la estructura eco-
nómica en términos de ingresos, aumento de la oferta y transferencia
de conocimientos técnicos (Arévalo, 1997). El desarrollo industrial del
país destacaba por la inserción de la mano de obra y su efecto sobre
la acumulación nacional. La industria colombiana se modernizó rá-
pidamente lo cual conllevó un incremento en la productividad, sin
embargo, la demanda restringida impactó en una disminución de la
absorción de mano de obra y, por ende, en una pérdida de producti-
vidad. Además del desempleo durante los años sesenta, el problema
agrario era otra arista dentro de la economía nacional. La agricultura
comercial se distanciaba de la agricultura tradicional, donde la des-
composición del campesinado se traducía en subempleo (Bejarano,
1998). En síntesis, la economía del país se enfrentaba al desempleo
urbano y al subempleo del campesinado.
Para ejercer control sobre las invasiones a las haciendas, la res-
puesta estatal encaminó sus esfuerzos a la organización de comités
campesinos de invasión, con el ánimo de tener injerencia y proteger
los intereses de las familias hacendadas. Otro instrumento emplea-
do fue la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos
(anuc) como instancia que legitimó la organización campesina. En
el interior del aparato estatal, el Instituto Colombiano de la Reforma
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 165

Agraria (Incora) era la entidad encargada de la compra de las tierras

para reacomodar a una parte de las familias expulsadas en medio de
conflicto agrario y de impulsar el desarrollo económico del campesi-
nado a través de las inversiones públicas, no obstante, la inversión rea-
lizada se orientaba a incentivar el cultivo de productos de exportación,
teniendo como beneficiario directo el empresariado. Sin embargo, estos
esfuerzos no prosperaron con la llegada de Pastrana y López Michelsen,
quienes detuvieron los procesos de reforma agraria y debilitaron aún
más la organización campesina. Por su parte, el gobierno de Turbay
creó el Estatuto de Seguridad, que legitimaba la represión militar para
atender los conflictos agrarios (Reyes Posada, 1987).
La administración de Lleras Restrepo se caracterizó, entre otros
aspectos, por la masiva creación de entidades que actualmente se man-
tienen, como el Fondo Nacional del Ahorro, Coldeportes, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (icbf), el entonces Colciencias, el
Instituto Colombiano para la Educación Superior y Corabastos. Otras
entidades como el Fondo de Promoción de Exportaciones, el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales o el Instituto de Recursos Naturales
no Renovables (Inderena) fueron eliminadas o fusionadas posterior-
mente bajo otras administraciones.
Finalmente, en el contexto político-social, las elecciones de 1970
fueron las primeras que se realizaron con el calendario unificado, el
mismo se realizó la votación para el Congreso y la Presidencia. El con-
texto político y social es clave para entender el desgaste del Frente
Nacional. La candidatura del último gobierno del Frente, a cargo del
Partido Conservador, suscitó divisiones internas entre los conserva-
dores y la existencia de un tercer candidato por fuera del bipartidis-
mo hizo de la contienda electoral un espacio más para la expresión
de brotes de violencia. La Alianza Nacional Popular (Anapo) apareció
como un tercer partido político que reunía no solo a liberales y conser-
vadores, allí estaban líderes de izquierda, simpatizantes de la lucha
armada y militares reaccionarios; su base electoral estaba conforma-
da por los sectores sociales pobres y medios de las ciudades, aquellos
a quienes las políticas y los programas sociales no habían integrado.
Es así como el gobierno de Misael Pastrana, junto con la coalición del
sistema frentenacionalista instrumentalizaron a nivel discursivo la
reforma urbana, con el único objetivo de desmontar la amenaza de un
tercer partido capaz de poner en riesgo la hegemonía de la élite en el
poder (Silva, 1989a).
166 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Pos-Frente Nacional
Al finalizar el Frente Nacional, las dinámicas sociales eran completamen-
te distintas, los partidos políticos se dedicaron a gobernar a espaldas de
los cambios y dinamismo del país, las desigualdades sociales aumen-
taron, gran parte del territorio estaba catalogado como suburbio. La
multiplicidad de expresiones de violencia que superaron la tradicional
disputa bipartidista reflejó la incapacidad del Estado para administrar
el sistema de justicia, lo cual fragmentó el poder estatal y condujo a la
aparición de grupos armados que ejercían el poder en determinados
territorios. Además de esta violencia, presente en diferentes zonas
del país, el narcotráfico se configuró como vehículo movilizador
entre sectores sociales, el cual las élites y sus formas tradicionales de
renovación, que respondían a atributos como: acuerdos matrimoniales,
aceptación de intelectuales o de nuevos ricos. La aparición de estos
nuevos actores, dentro y fuera de los círculos sociales del poder
impactaron en la desarticulación de las élites para tomar respuestas
generales y compactas (Tirado, 1989a).
A partir de la obra del escritor colombiano Álvaro Salom Becerra
se muestra de manera amplia e interesante el funcionamiento del
Estado y la sociedad colombiana. La burocracia nacional ha funcio-
nado como botín político y clientelar en un Estado con profundas
raíces patrimoniales donde el hacer política se fundamentó en un
sistema político de tipo clientelar. Bajo este marco de análisis, surge
la pregunta: en términos de clientelismo burocrático, ¿es el amiguis-
mo una forma de corrupción o una forma de asociación de la acción
política? La respuesta a este interrogante va a depender del contexto
social en el que opere el clientelismo burocrático, es decir, si la so-
ciedad la acepta como práctica cotidiana, y, por ende, como práctica
legítima. Sin embargo, considerando que el Estado necesita de las
personas mejor capacitadas, “esta práctica es corrupción que facilita
ineficiencias y el desvío de recursos” (Galeano Escucha, 2019, p. 5).
En este sentido, las prácticas clientelares pueden ser vistas desde dos
ángulos. En el primero, como escenario para la corrupción pública;
mientras que, en el segundo, se puede considerar como un medio
de representación política que permita abordar, discutir y gestionar
temas locales a nivel nacional (Rodríguez Guerrero, 2013). Como
menciona el profesor Gabriel Misas (2004), en un estudio sobre la
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 167

corrupción en Colombia: la débil presencia del Estado y su falta de

legitimidad facilitó el individualismo y el amiguismo, lo que marcó
su carácter patrimonial clientelar.
En otras palabras, significa que el Estado es visto como un pro-
ducto, como un botín más, tal como se desarrolla a partir de la des-
cripción de Salom. El Estado de Colombia es una burocracia orientada
al cliente, en la que el sistema político es el cliente y donde el aparato
estatal no se considera un proveedor de servicios, como comúnmente
se piensa, sino como una fortaleza en la que se distribuye o se disputa
según la situación política en la que vive. Este sistema de mecenaz-
go burocrático fue construido por diferentes poderes para captar los
recursos del Estado. Sin embargo, se crea la fantasía —limitada, por
cierto— de que estas prácticas se dan con motivo de eventos electorales
y que la corrupción se da por una oportunidad favorable. Los perso-
najes asociados a estos procesos gestionan y controlan sus proyectos
a corto, mediano y a largo plazo para lograr la apropiación del Estado
colombiano, es decir, un fenómeno de corrupción sistémico que busca
la apropiación privada del aparato estatal. Por otro lado, la captura del
Estado colombiano revela el modus operandi de los partidos políticos
en el país bajo el sistema de clientelismo burocrático, donde la asocia-
ción y la lealtad son rasgos fundamentales para no dejar de pertenecer
a este sistema, además de recibir los recursos del Estado, dejando de
lado los ideales por la comunidad y concentrándose en “la necesidad
del cargo burocrático” (Galeano Escucha, 2019, p. 12).
Por otro lado, el manejo de la política económica entre el periodo
1978-1982 rompió con la austeridad fiscal, acentuó la tendencia liberal
y controló los efectos inflacionarios con medidas monetarias de con-
tracción. El desequilibrio fiscal se intentó solucionar con la emisión
de monedas, sin embargo, la crisis de los precios del café en los años
ochenta, estancó la economía, impactando en la deuda externa y una
recesión. La crisis financiera de 1982 obligó al Gobierno a tomar me-
didas proteccionistas como recurrir a las reservas internacionales,
nacionalizar los bancos o subsidiarlos, no obstante, la deuda externa
aumentó, al igual que el desempleo. En los años noventa, la inflación
superó los máximos históricos, y las medidas adoptadas por el Gobierno
fortalecieron el sector financiero; mientras la economía de las peque-
ñas empresas, los obreros y campesinos sufría las afectaciones en los
costos y calidad de vida (Leal, 1991).
168 ◗ Historia de la administración pública colombiana

En el ámbito administrativo, los avances en la planeación nacio-

nal y la reforma constitucional de 1986 son aspectos que delinearon
el accionar estatal. En términos de planeación, la Ley 38 de 1981 es-
tableció tres puntos claves. El Plan Nacional de Desarrollo, como el
instrumento que contiene los propósitos nacionales, desagregados en
prioridades sectoriales y regionales y los programas de gasto público;
el procedimiento para su elaboración y aprobación. La relación estre-
cha entre el plan y el presupuesto nacional y, los órganos encargados
de la planeación: el Departamento Nacional de Planeación y el Consejo
Nacional de Política Económica y Social. En síntesis, esta norma aportó
los elementos necesarios para el desarrollo práctico (Grosso Rincón,
2009). La reforma de 1986 trajo consigo la elección popular de alcaldes.
Este hito materializó un avance hacia el proceso de descentralización
en Colombia, e implicó un cambio estructural a nivel político-adminis-
trativo con la asignación de nuevas funciones a las entidades departa-
mentales y municipales, relacionadas con la prestación de servicios,
la participación de la comunidad en los asuntos públicos y la imple-
mentación de instrumentos de planeación y presupuesto, algunos de
ellos, expresados en las diferentes misiones internacionales presentes
en los años treinta y cincuenta (Hinestrosa, 1989).
Con esta reforma se expidió el código de régimen municipal y
el departamental, definiendo la estructura de la administración pú-
blica a nivel territorial. El decreto 1333 de 1986 definió las entidades
territoriales, la facultad legal para definir las categorías municipales
en función de su población y la responsabilidad de los departamentos
de ejercer tutela administrativa sobre los municipios, para realizar la
planificación y coordinación del desarrollo regional y local, y la pres-
tación de servicios, lo que en la actualidad se conoce como los princi-
pios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia. Adicionalmente,
en la jurisdicción de cada municipio pueden existir o crear entidades
descentralizadas para la atención de las funciones, la prestación de los
servicios y la ejecución de las obras a cargo de este o la asociación entre
municipios para el cumplimiento de sus fines, aspecto que tenía como
antecedente la reforma del 68. En términos de planeación, el decreto
contempló la colaboración técnica, administrativa y financiera para la
atención de dichas funciones y; a nivel presupuestal estableció la par-
ticipación progresiva de los municipios en el impuesto de valor agre-
gado y el procedimiento para la aprobación del presupuesto por parte
de los concejos y las asambleas (Decreto 1333, 1986) (véase figura 6).
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 169

Estado Sistema
Diferentes
democrático y judicial
tipos de control
modernizado moderno

Adopción del Organización

concepto de estatal
soberanía popular multiinstitucional

Fortalecimiento Un régimen
del sistema económico basado
presidencial en el mercado

Figura 6. Cambios de la Constitución Política de 1991

Fuente: elaboración propia a partir de Ortiz (2015).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Constitución Política de 1991

fue un punto de quiebre en la historia del país. Se habla de dos fases: la
primera, de 1976 a 1990, periodo correspondiente al cierre y bloqueo
institucional, caracterizado por un continuo de bipartidismo, prime-
ro en el Congreso republicano y, en particular, en el poder judicial
del poder público y según la mentalidad de las clases dominantes del
país, organizados en dos partidos tradicionales y sus órganos auto-
nómicos locales. La segunda fase comprende de 1991 a 2005, carac-
terizada por el llamado a un cambio constitucional y la consolidación
del nuevo modelo de Estado. Esta etapa culminó con la adopción de
reformas constitucionales que permitieron, por primera vez en la his-
toria de la nación, la reelección del presidente de la República, en su
momento Álvaro Uribe Vélez. Gómez (2008) se refiere al nuevo texto
constitucional como “el inicio del proceso de cambio, reestructuración,
actualización y democratización de las partes más importantes del
régimen político colombiano”, proceso que había sido pospuestos
por diversas y profundas razones durante la mayor parte del siglo
xx (pp. 247-300). En la tabla 1 se presentan los principales cambios
introducidos con la Constitución Política de 1991.
Este proceso de cambio introdujo nuevas entidades para la pro-
tección de los derechos humanos, junto con herramientas y procedi-
mientos para protegerlos; al tiempo, se reconocen nuevos actores, la
legitimidad del proceso social, las nuevas políticas y normas sobre
organización y control de capacidad, democracia y organización
170 ◗ Historia de la administración pública colombiana

territorial. La nueva Constitución supone el nacimiento de un nuevo

régimen económico y un nuevo modelo de Estado orgánico. El modelo
de régimen político colombiano sufrió un cambio transcendental. Bajo
la Constitución de 1886, la mayor parte del apoyo político del presi-
dente de la República se logró en tiempo de paz o con la suspensión
de enfrentamiento entre las dos partes a través de los compromisos
entre los expresidentes y sus facciones.

Tabla 1. Cambios de la Constitución Política de 1991 en materia institucional,

derechos y economía

Ajustes generados por la Constitución Política de Colombia de 1991

Materia Alcance de los ajustes

Crea instituciones estatales y fortaleció otras ya existentes: 1) la Fiscalía General de la

Nación; 2) la Defensoría del Pueblo; 3) Organización de los entes de control; 4) la Comisión
Institucional Nacional de Televisión; 5) fortaleció la independencia de los poderes públicos; 6) creó el
Consejo Nacional Electoral. Adicionalmente, determinó que el número, denominación
y orden de precedencia de los ministerios del despacho del poder ejecutivo.

Introdujo una serie de derechos y garantías que ampliaron el espectro de protección

de los derechos humanos, como: 1) igualdad; 2) libertad de expresión; 3) intimidad;
Derechos
4) educación; 5) salud; 6) participación política; 7) protección del medioambiente; 8)
protección de las minorías; 9) libre desarrollo de la personalidad; y 10) acción de tutela.

Los cambios se encaminaron hacia una economía más abierta y competitiva, a

través de estrategias tales como: 1) liberalización del comercio; 2) protección a la
Economía
inversión extranjera; 3) privatización de empresas estatales; 4) libre competencia;
5) descentralización fiscal; y 6) protección de los derechos de los trabajadores.

Fuente: elaboración propia.

Con la nueva carta política se estableció un conjunto de ministros

o secretarios del poder ejecutivo, que sirven como reunión de voce-
ros electos autorizados por expresidentes que han suscrito acuerdos
burocráticos sobre gobernanza. Además, cabe resaltar el entorno
complejo de violencia multicausal, heredado de la era preconstitucio-
nal, situación agravada por el desarrollo material y humano del país.
El ejército se encontraba en un estado de desconfianza por armas de
sorprendente y gran escala, y por la virulencia de los llamados grupos
paramilitares, que sumaban unos 25 000 armados y movilizados en
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 171

muchas regiones, diferentes en el territorio nacional. El terrorismo

perturbaba gravemente el orden público, en muchos casos creado por
órdenes y acciones de bandas criminales, ciertamente involucradas
en el narcotráfico y todo tipo de actividades de hurto como secuestro,
extorsión, intimidación y apropiación ilegal de bienes. En este orden
de ideas, la situación en el periodo de estudio (1991-2005) se mide
por miles de muertes, cientos de masacres y actos permanentes que
provocan desplazamientos inhumanos de poblaciones rurales pobres
(Gutiérrez, 2008).

Conclusión
La segunda mitad del siglo xx fue un periodo convulsionado y errático
que permite sugerir determinismos con el fin de un siglo e inicio de otro
en conflicto. Este periodo que se caracteriza por importantes reformas
institucionales y propuestas económicas que a la final no lograron generar
resultados que redundaran en un Estado consolidado y de garantías para
la ciudadanía. La administración pública colombiana mostró transfor-
maciones, pero no logró desmarcarse del sistema político. El entendi-
miento de la historia de la administración pública no se puede lograr
sin el estudio de la historia política nacional, por ello, este capítulo ha
narrado esos hechos notorios de un país sumido en la violencia y en el
conflicto social por grandes fracturas internas sin remediar.
Sin lugar a duda, la violencia y el conflicto armado han sido el
elemento permanente en la historia de Colombia para el siglo xx. Este
conflicto que no nace en la década del cuarenta, sino que encuentra sus
orígenes incluso a finales de los años veinte en las luchas agrarias, ha
mostrado cambios y motivaciones que han mutado según la inserción
o salida de actores. El conflicto armado en Colombia ha logrado afec-
tar a toda la población en algún grado y muestra que buena parte de
las motivaciones son la carencia de consensos sociales. Por su parte,
frente a la administración pública, tema que no se ha estudiado de
manera profunda, se observa una importante correlación de mayor
intensidad del conflicto con ocasión del proceso descentralizador, que
generó una competencia armada por los territorios y una vulnerabili-
dad en administraciones públicas locales institucionalmente débiles,
lo cual impactó de manera notable en la prestación de bienes y servi-
cios públicos a las poblaciones con mayores necesidades.
172 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Justamente el aumento de tamaño del Estado se consolidó gracias a

dos importantes reformas institucionales que son las materializaciones
de una serie de recomendaciones foráneas. El problema público no
es la razón propiamente dicha de la acción pública materializada en
políticas públicas o diseños institucionales, buena parte de estos ajustes
institucionales respondieron a misiones económicas internacionales que
buscaban alinderar el Estado colombiano y de paso conseguir empréstitos
externos. Resultado de lo anterior fue la reforma administrativa de 1968,
que consolidó la estructura del Estado e hizo posible un avance notable
hacia la modernización, que de cierta forma involucró el fortalecimiento
de la carrera administrativa. Por su parte, la reforma de 1986 planteó los
instrumentos iniciales para aplicar de manera efectiva la descentralización,
cuyo fin era impactar la democracia y el desarrollo local.
Al estar en auge el intervencionismo de Estado, desde los años
treinta, estas reformas buscaban promover un modelo de desarrollo
fundamentado en una economía apalancada en los recursos natura-
les, es decir, modelos extractivistas, a partir de los cuales se asentó
buena parte de la economía nacional para este periodo, en el marco
del modelo isi, que logró resultados lánguidos en términos de indus-
trialización, donde el sector que logró mayores éxitos fue el de bienes
primarios. Aunque en la segunda mitad del siglo no se dieron crisis que
impactaran el crecimiento económico, se debe decir que este quedó en
pocas manos y no se materializó en una mejora notoria del bienestar
de las poblaciones más vulnerables.
Finalmente, la promulgación de la Constitución Política de 1991
se puede mostrar como el resultado del proceso histórico de la admi-
nistración pública en el siglo xx, donde se considera que, con cambios
reglamentarios-normativos, se gestarían cambios sociales, es decir,
un ideal propio de sistemas jurisprudenciales hispánicos. En efecto,
la Carta buscaba sortear dos crisis estructurales que se reflejan en
el contexto de su aparición: la institucional y la de violencia, por lo
tanto, la Constitución que se cataloga como ecológica, por sus apar-
tados en favor de la cuestión ambiental, devela dos grandes objetivos
para solventar el estado de cosas que vivía Colombia: alcanzar la paz
y ampliar el espectro de participación. Ya es labor de otros espacios
académicos analizar si los objetivos se cumplieron, pero se puede
decir que la Constitución de 1991 fue la gran apuesta de nación para
transitar hacia la modernidad.
 Unidad 5 El periodo de la violencia y la crisis institucional ◗ 173

Esa modernidad, que se debate incluso desde el periodo regene-

rador, ha sido un punto en común de debates significativos en el pro-
ceso histórico colombiano, donde se puede observar un relativo con-
senso en relación con una suerte de modernidad sin modernización,
es decir, se ha logrado avances, pero el transitar hacia esos estadios
ha sido lánguido en su mayor parte. En estas condiciones, el Estado
colombiano para finales del siglo xx logró generar un proceso de
construcción inacabada con notables dificultades de consolidación y
capacidad institucional. En este periodo, el país logró hacerse con un
aparato administrativo público casi controlado completamente por un
sistema político clientelar, que no apalancó proyectos de ciudadanía y
que está en una profunda deuda con la sociedad colombiana.

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 ◗ 177

Glosario

Consolidación de Estado. Para efectos de este escrito y usando

los aportes de Luis Jorge Garay y de Alfredo Rangel, se establecen
los siguientes criterios de evaluación de consolidación del Estado: 1)
monopolio de la violencia por parte del Estado; 2) monopolio de la tri-
butación del Estado; y 3) monopolio del Estado de la justicia. En esta
categoría también se debe considerar la capacidad/eficiencia en la
prestación/entrega de bienes y servicios públicos.
Construcción de Estado. Como proceso, se puede identificar su
inicio en el nacimiento republicano, en el cual se articula y se ponen
en escena una serie de disputas frente al modelo de Estado que se
quiere. En este sentido, la construcción es proceso tanto de avance
como de retroceso que procura una consolidación del Estado. Desde
un punto de vista sociopolítico, se considera que aún hoy en día para
el siglo xxi, el Estado en Colombia aún está en un proceso de cons-
trucción/formación, que incluso, desde ciertos sectores, se habla de
formación incompleta.
Dominio indirecto del Estado. Los dominios indirectos hacen re-
ferencia a las negociaciones/acuerdos del poder central establecidos
con las élites territoriales/locales, con el fin de consolidar procesos de
178 ◗ Historia de la administración pública colombiana

dominación mediante la configuración de relaciones clientelares, que

implican una intermediación de bienes y servicios públicos por parte
de estas élites, lo cual contribuye a su mantenimiento en el tiempo.
Modelos de autogestión territorial. Estos modelos surgen como
resultado de los procesos de colonización de áreas apartadas, en las
cuales se generan espacios comunales de profunda sociabilidad y orga-
nización social, donde se establecen normas comunalmente aceptadas
y de convivencia ante la ausencia/fragilidad/fragmentación del Estado,
que inciden en la aparición de rechazos institucionales.
Presencia diferenciada del Estado. Modelo que analiza la presencia
del Estado según el tiempo y el espacio, de esta manera identifica que
el Estado no tiene una presencia homogénea, permanente y sistemá-
tica, por lo tanto, su presencia se debe analizar mayor o menor según
diversas circunstancias históricas. Este concepto ha sido especialmen-
te trabajado por Fernán González y es la base de su entendimiento de
los fenómenos de violencia en Colombia.
Procesos de colonización. Son los derivados del agotamiento de
la tierra y la expulsión de población de áreas centrales con el fin de
expandir la frontera agraria y la introducción de áreas no productivas
en las dinámicas económicas. En este sentido, este proceso ha sido
promovido por élites territoriales y por la necesidad de sustento fa-
miliar, el cual ha permitido la confrontación y las luchas agrarias por
la titularidad, lo que también ha facilitado una gran acumulación por
la falta de acción del Estado.
 ◗ 179

Sobre los autores

Omar Rey Anacona

Doctor en Historia por la Universidad Nacional de Colombia, magíster

en Ciencias Económicas y especialista en Finanzas Públicas. Profesor
de carrera de la Escuela Superior de Administración Pública (esap).
orcid: https://orcid.org/0000-0003-1053-6944
Correo electrónico: [email protected]

Sandra Milena Polo Buitrago

Doctora en Estudios Sociales, magíster en Historia y licenciada en
Ciencias Sociales. Docente universitaria de la Escuela Superior de
Administración Pública (esap). Investigadora líder del Colectivo de
Estudios Sociales Guadalupe Salcedo (MinCiencias, categoría C). Ha
desarrollado investigación en política pública agraria y ambiental, con
principal énfasis en las relaciones Estado-comunidades campesinas,
con los programas estatales vinculados a la tenencia de la tierra, y con-
flictos socioambientales en áreas protegidas. Directora del Programa
180 ◗ Historia de la administración pública colombiana

Estado Verde de Radio esap, programa especializado en la difusión de

problemáticas relacionada con la aplicación de las políticas ambien-
tales y agrarias.
orcid: https://orcid.org/0000-0001-7124-5775
Correo electrónico: [email protected]

Adolfo León Guerrero García

Politólogo y magíster en Historia por la Universidad del Valle. Docente
universitario de la Escuela Superior de Administración Pública (esap).
Dentro de sus intereses investigativos se cuentan la historia política
colombiana, las élites intelectuales, élites empresariales y políticas
públicas.
orcid: https://orcid.org/0000-0003-4947-9684
Correo electrónico: [email protected]

Luis Alberto Galeano Escucha

Docente de la ESAP. Doctorando en Historia, magíster en Derecho
Ambiental y Políticas Públicas por la Universidad Federal do Amapá
(Brasil) como becario de la Organización de Estados Americanos (oea);
Administrador Público por la Escuela Superior de Administración
Pública (esap) e historiador por la Universidad Nacional de Colombia.
orcid: https://orcid.org/0000-0001-5160-6481
Correo electrónico: [email protected]
 Historia de la administración
pública colombiana
hace parte de la Colección Didáctica.
Para su composición se usaron fuentes
Bagatela y un formato de 21× 24 cm. Su
cuidado estuvo a cargo de Editorial ESAP,
sello editorial de la Escuela Superior de
Administración Pública, y se imprimió en
la Imprenta Nacional de Colombia.
Otros títulos de la ESAP

Colección Saberes
El catastro multipropósito
Diego Dorado (comp.) (2022)

La ESAP le propone al país

Ingresos y gastos públicos
Jesús María Molina Giraldo (ed.) (2022)

Colección Superior
Tipologías y rasgos del
constitucionalismo latinoamericano en
perspectiva de los derechos humanos
Adrian Zeballosf-Cuathin (2023)
Este libro presenta el contexto histórico de la acción
del Estado colombiano y de su administración
pública. Sirve de referente para quien la
quiera situar en un marco de larga duración,
comprendiendo sus avatares, inercias y desafíos.
Reconstruye diversos periodos de la historia
nacional a través de la identificación de las
singularidades, transformaciones y permanencias
de las instituciones, el aparato administrativo, la
división territorial, la hacienda pública, las formas
de intervención y los grupos de poder o clases en
el control del Estado. Así mismo, identifica los
actores de la sociedad que históricamente se han
beneficiado y a quienes han quedado marginados
de la acción pública en el país. Este texto invita
a reflexionar sobre el camino recorrido y el que
falta para edificar una administración pública
que contribuya a la construcción de una Colombia
democrática, justa e incluyente.

ISBN 978-958-609-139-8