ILUSTRACIONES

DE LA
ACCIÓN PÚBLICA
EN EL
MÉXICO
CONTEMPORÁNEO
ESTUDIOS
DE CASO
PARA LA
DOCENCIA
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

DR. EDUARDO ABEL PEÑALOSA CASTRO

RECTOR GENERAL

DR. JOSÉ ANTONIO DE LOS REYES HEREDIA

SECRETARIO GENERAL

DR. RODOLFO RENÉ SUÁREZ MOLNAR

RECTOR DE LA UNIDAD CUAJIMALPA

DR. ÁLVARO JULIO PELÁEZ CEDRÉS

SECRETARIO DE LA UNIDAD

DR. ROGER MARIO BARBOSA CRUZ

DIRECTOR DE LA DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

DR. JORGE LIONEL GALINDO MONTEAGUDO

SECRETARIO ACADÉMICO DCSH

MTRO. LUIS EDUARDO HERNÁNDEZ HUERTA

JEFE DEL PROYECTO DE DIFUSIÓN Y PUBLICACIONES DCSH
 ILUSTRACIONES
DE LA
ACCIÓN PÚBLICA
EN EL
MÉXICO
CONTEMPORÁNEO
ESTUDIOS
DE CASO
PARA LA
DOCENCIA
DAVID ARELLANO GAULT
ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ
EDITORES
Ilustraciones de la acción pública en el México contemporáneo: estudios de caso para la
docencia / David Arellano Gault, Alejandro Vega Godínez, (editores) . – Ciudad de
México: UAM, Unidad Cuajimalpa, 2021.

364 p. : il., gráficas, tablas ; Epub - (Colección Humanidades)

ISBN: 978-607-28-1564-3
ISBN: 978-607-28-0522-4 (Colección)

1. Administración pública - México - Estudios de caso. 2. Política social - México -

Estudios de caso

I. Arellano, Gault, David, ed. II, Vega Godínez, Alejandro, ed.

Dewey: 320.972 I48 LC: JL1231 I48

Esta obra fue dictaminada positivamente por pares académicos mediante el sistema “doble
ciego” y evaluada para su publicación por el Consejo Editorial de la División de Ciencias
Sociales y Humanidades, UAM, Unidad Cuajimalpa.
Primera edición, 2021
D.R. © 2021, De esta edición, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa
Avenida Vasco de Quiroga 4871 Col. Santa Fe Cuajimalpa Del. Cuajimalpa de Morelos,
05348, Ciudad de México www.cua.uam.mx
Diseño de colección y portada: Selva Hernández López
ISBN: 978-607-28-1564-3
ISBN Colección: 978-607-28-0522-4
Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada o
transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma y por
ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por
fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo y por escrito de los titulares de los
derechos.
ÍNDICE
1. ESTUDIOS DE CASO, TEMAS Y OBJETIVOS PEDAGÓGICOS DE
LA OBRA
2. SECCIÓN I.
3. CASOS DE DECISIÓN OBLIGADA (DECISION FORCING)
4. LA HERÓICA BATALLA POR EL AGUA: ELEMENTOS
POLÍTICOS EN LA GESTIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO
5. LA RECOLECCIÓN DE LA BASURA EN LEÓN, GUANAJUATO:
¿SERVICIO PÚBLICO O NEGOCIO PRIVADO?
6. SECCIÓN II.
7. CASOS DE IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMA (PROBLEM-
DEFINING)
8. EL SUPERVISOR DE ZONA Y SUS CAPACIDADES PARA
CONDUCIR LOS CAMBIOS PROPUESTOS POR LA REFORMA
EDUCATIVA
9. PROGRAMA "CONDUCE SIN ALCOHOL", DEFINICIÓN DE UN
PROBLEMA PÚBLICO
10. SECCIÓN III
11. CASOS DE APLICACIÓN DE CONCEPTOS (CONCEPT-
APPLICATION)
12. SERVICIOS PÚBLICOS Y CORRUPCIÓN. LA CIUDADANA, EL
GOBIERNO DE LA CIUDAD Y EL ÁRBOL
13. HERRAMIENTAS ESTRATÉGICAS E INFORMACIÓN PARA LA
PLANEACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL: LA CONSTRUCCIÓN
DEL AYUNTAMIENTO DE TULUM
14. ORGANIZACIÓN INTERMEDIA COMO FACILITADORA DE LOS
PROCESOS DE APRENDIZAJE Y EMPRENDIMIENTO SOCIAL
15. SECCIÓN IV.
16. CASOS ILUSTRATIVOS ANALÍTICOS (ILLUSTRATIVE CASES)
17. EL RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS
PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR: ¿PROBLEMA DE POLÍTICA
O DE GESTIÓN?
18. ¿ES LA CONTRALORÍA SOCIAL UN INSTRUMENTO DE
RENDICIÓN DE CUENTAS? EL CASO DEL PROGRARMA
 ESTATAL "CONTRALOR SOCIAL"
19. SECCIÓN V
20. CASOS CORTOS
21. EL SERVICIO CIVIL FEDERAL EN MÉXICO
22. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y EL INSTRUMENTO DE LOS
VOUCHERS
23. NUEVO INSTITUCIONALISMO ECONÓMICO EN ACCIÓN: EL
MIDO DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
ESTUDIOS DE CASO, TEMAS Y OBJETIVOS
PEDAGÓGICOS DE LA OBRA

DAVID ARELLANO GAULT

ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ

El diablo sabe más por viejo que por diablo. Como profesores, también como
antiguos estudiantes, las mejores clases que hemos impartido, y a las que hemos
asistido, han sido aquellas en las que prevalece el diálogo abierto y franco entre
todos los participantes. De manera inversa, los cursos más difíciles han sido
aquellos en los que el profesor diserta los contenidos de manera aislada y
solitaria, sin retroalimentación ni participación de los asistentes. Los
monólogos son agotadores tanto para quienes los escuchan como para quien
los imparten, no importa qué tan geniales puedan ser.
Las clases participativas no sólo pueden ser más divertidas, sino también más
provechosas. Los estudiantes aprenden mejor cuando se apropian, por medio
del diálogo y la discusión, de los temas revisados. Este tipo de dinámicas,
desafortunadamente, son la excepción de la regla. En la docencia universitaria
predomina todavía un modelo en el cual el profesor detenta el conocimiento,
que imparte en un proceso descendente, de arriba hacia abajo, mientras el
estudiante aprende en una posición pasiva —a lo sumo reactiva—, toma notas,
resuelve ejercicios y por lo regular memoriza.
Con todo, este modelo tradicional de docencia presenta, en apariencia,
ciertas ventajas. Hasta cierto punto, resulta cómodo para los docentes, sobre
todo cuando pueden impartir el mismo curso durante varios ciclos, convertirse
en expertos en los temas tratados, y por ende, monopolizar el tiempo de la
sesión con disertaciones doctas. Por su parte, los estudiantes también sacan
alguna ventaja de este arreglo. Un antiguo alumno, al preguntarle por qué no
se animaba a ser más participativo en clase, contestó que prefería “esperar a
que el profesor diera pistas sobre la respuesta correcta”. La cautela ante la
mirada del otro y la pasividad, que se contenta con leer las preferencias del
profesor para obtener la mejor nota posible, son el reflejo de un sistema escolar
que no incita a sus estudiantes a tomar riesgos.
El libro que el lector tiene en sus manos tiene por objetivo cuestionar este
confort falso. Destinado a un público universitario de posgrado o en un estadio
avanzado de su formación profesional, contiene varios estudios de caso que
buscan ilustrar situaciones complejas de la realidad nacional en las esferas
pública, privada y social. La particularidad de estos casos es que están diseñados
para servir de material de apoyo en cursos de ciencia política, economía,
políticas públicas, sociología, derecho y estudios organizacionales, entre otras
disciplinas de las ciencias sociales. Así, esta obra se une al esfuerzo desarrollado
unos años atrás por varias instituciones para crear y poner a disposición del
público interesado estudios de caso escritos en español que retoman los
problemas, los usos, las costumbres, las prácticas y los límites institucionales de
la realidad mexicana, que en muchos casos pueden aplicarse a Latinoamérica.

DEL APRENDIZAJE ACTIVO A LOS ESTUDIOS DE CASO. BENEFICIOS Y LÍMITES

¿Qué son los estudios de caso? ¿Cuál es su relevancia para la docencia? Los
estudios de caso son una de las herramientas del llamado aprendizaje activo. En
esta familia de técnicas docentes encontramos, además de los estudios de caso,
el aprendizaje por problemas, el trabajo en equipo y la enseñanza por
proyectos. De manera genérica, este enfoque cuestiona la pedagogía
tradicional y propone un papel activo de los estudiantes en el proceso de
aprendizaje. El supuesto básico del que parte es que los estudiantes internalizan
mejor la información cuando participan en su propio aprendizaje (Greek
1995). La discusión colectiva, la socialización y el intercambio de ideas
sustituyen la clase magistral, la toma de notas y la memorización. Para los
estudiantes, su uso implica ser sujetos del conocimiento; para los profesores
conlleva aceptar un lugar menos protagónico, aunque no menos relevante:
servir de guía y apoyo a los estudiantes en las dinámicas de trabajo.
Desde su creación en la Universidad de Harvard, a finales del siglo XIX, los
estudios de caso han estado orientados a la acción (Garvin 2003). Buscan
zanjar la distancia existente entre el campo profesional y las aulas por medio de
situaciones de la vida real que permiten a los estudiantes vincular los conceptos
aprendidos con el mundo empírico. Los beneficios del uso de los estudios de
caso para mejorar el aprendizaje han sido documentados, con cierta amplitud,
por la literatura. El primero es su uso para la identificación de los vínculos, la
pertinencia o en su defecto los límites de la teoría para la explicación, la
comprensión, y eventualmente, la crítica de las realidades analizadas (Pearl
2000). De este modo, el uso de los casos facilita la acumulación de
conocimiento y permite a los estudiantes pasar de la conceptualización a la
aplicación (Kuselman y Johnson 2004). Otro atributo ha sido su utilidad en el
desarrollo de habilidades analíticas. La mayoría de los casos presenta una gran
cantidad de información de naturaleza diversa: histórica, geográfica,
demográfica, económica, política, jurídica, periodística, etc. Ante esta oleada
de información, los estudiantes se enfrentan a la tarea de jerarquizar y
distinguir su pertinencia para el análisis (Wolfer y Baker 2000). A este aspecto
se asocia la incidencia en la formación de habilidades de pensamiento crítico.
La revisión seria y profunda de los casos implica ir más allá de la opinión
generalmente aceptada, ponderar los aspectos positivos y negativos, distinguir
lo superfluo de lo esencial, aceptar que no existen situaciones de certidumbre
total y tener la capacidad, a la vez, de adoptar una postura razonada sobre el
problema estudiado a partir de la información contenida en el caso (Holkeboer
1993). Por otra parte, la naturaleza colectiva de la revisión de los casos trae
consigo el cultivo de habilidades de comunicación interpersonal. La apertura al
diálogo, la negociación de posiciones y el intercambio de ideas nuevas que se
desarrollan al calor de las discusiones son algunas de las habilidades sociales que
se expanden al analizar los casos (Foran 2001). Además, el uso de esta
herramienta docente requiere disciplina, concentración, compromiso y
habilidades de escritura. Los estudiantes tienen que respetar un plazo
determinado para la revisión del caso. En muchas ocasiones, deben entregar un
documento en el que manifiesten su postura sobre el problema analizado. Por
último, aunque no menos importante, la aplicación de los casos influye de
manera positiva en la moral y el ambiente del aula. La introducción de drama
y de situaciones complejas y controvertidas son excelentes catalizadores para
suscitar el interés y el involucramiento de los estudiantes, quienes pueden
llegar, en situaciones ideales, a colocarse en los zapatos de los actores de los
casos (Foran 2001). Así, esta herramienta favorece un ambiente de estudio en
el que se aprende de las discusiones y las contribuciones desarrolladas entre los
mismos estudiantes (Greek 1995).
Si las virtudes del uso de los estudios de caso parecen bien establecidas, no
está de más señalar algunos de sus límites. Por ejemplo, no se recomienda
cuando se introduce una gran cantidad de información nueva, sobre todo
conceptos básicos u operativos. Para ese tipo de objetivos, la cátedra
tradicional está mejor adaptada (Bonwell y Eison 1991). Por eso subrayamos
que el uso de los casos debe destinarse a estadios avanzados de formación
profesional. Mintzberg (1991) alerta sobre los riesgos de tomar las enseñanzas
aprendidas en los casos como respuestas automáticas, traspasables a cualquier
situación o momento. Recuerda la vocación de esta herramienta pedagógica
para propiciar la reflexión y preparar habilidades analíticas, no generar
respuestas rutinarias. Liang y Wang (2004) señalan que si la literatura
recomienda el diseño de casos que presentan dimensiones distintas de la
realidad —ecológica, ética, política, organizacional—, en la práctica
predomina una perspectiva racional, es decir, los casos privilegian el carácter
instrumental-estratégico de los actores y renuncian con ello a la riqueza de una
visión holística. Para solventar este desequilibrio, los autores sugieren, entre
otras medidas, incluir información de dominio público —legal, periodístico,
redes sociales—, privilegiar la descripción sobre la necesidad de toma de
decisiones y solicitar a los estudiantes que profundicen en cuestiones tratadas
de manera superficial en el cuerpo del caso.

DE LA VARIEDAD DE TEMAS Y DE LOS OBJETIVOS PEDAGÓGICOS

Conscientes de las virtudes y los límites de este instrumento docente, un grupo
de académicos entusiastas, provenientes de la Universidad Autónoma
Metropolitana (UAM) y el Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE), se reunieron para producir estudios de caso susceptibles de ser utilizados
en los cursos de ambas instituciones y en otros programas de ciencias sociales.
Los encuentros se realizaron en el marco del Seminario de Estudios de Caso
para la Docencia en Acción Pública, celebrado en las instalaciones del CIDE,
entre marzo y diciembre de 2015. El presente libro es producto de ese trabajo
colectivo.
En el seminario se acordó otorgar a los participantes una gran apertura de
temas y estructura. Esta variación obedece a dos factores. El primero tiene que
ver con los intereses de los autores, que en muchas ocasiones decidieron hacer
uso de sus avances en investigación para realizar sus contribuciones. Por esta
razón, el lector podrá encontrar una gran variedad de temas que van desde los
servicios públicos y la implementación de programas federales en el sector
educativo, pasando por los programas tendientes a reducir los accidentes
automovilísticos, hasta ilustraciones de intentos fallidos para fortalecer la
rendición de cuentas o los vericuetos burocráticos a los que hace frente el
ciudadano promedio en su relación con la autoridad. El segundo factor se
vincula con el deseo de abarcar el espectro más amplio de usos y objetivos
pedagógicos posibles. En las reuniones se acordó permitir un amplio margen
de libertad a los autores en cuanto a la extensión y los objetivos perseguidos.
Pero no hay que confundir libertad con anarquía. La obra no es una
acumulación de experiencias sin orden ni objetivos pedagógicos precisos. En la
organización de la obra, nos servimos de la clasificación propuesta por Lynn
(1999) quien, grosso modo, distingue cuatro tipos de casos:
La primera categoría, incluida en la primera sección del libro, corresponde
a los casos denominados “de decisión obligada” —decision forcing—, cuya
esencia es plantear una situación problemática que demanda la toma de
decisión en un contexto complejo, con distintos actores e intereses
divergentes, en el que lo único claro es que no existe una respuesta correcta.
Retomando a Lynn (1999) este tipo enfatiza la capacidad profesional de toma
de decisiones en situaciones difíciles al mismo tiempo que promueve el
desarrollo de habilidades analíticas y de pensamiento crítico. La obra ofrece
dos ejemplos. En el primero, denominado “La heroica batalla por el agua”,
Lourdes Amaya muestra las posiciones opuestas de los actores —autoridades
municipales, estatales, federales, organizaciones de usuarios y empresas privadas
— en torno a la ministración y gestión del líquido vital. Al final de la
narración, los alumnos son invitados a fungir como asesores y proponer un
plan de acción para resolver la situación. En el mismo tenor se ubica el caso
“La recolección de basura en León, Guanajuato: ¿servicio público o negocio
privado?”, escrito por Alejandro Vega, que conmina a los estudiantes a
ponerse en los zapatos del alcalde entrante quien debe tomar la decisión de
continuar o no con la privatización del servicio de recolección de la basura en
la ciudad. La decisión es por demás controvertida, en virtud de la ola creciente
de protestas y de los intereses políticos y económicos en juego.
La segunda categoría, contenida en la segunda sección, gira alrededor de la
identificación del problema —problem-defining—. Los casos pertenecientes a
este grupo también buscan favorecer el desarrollo de habilidades de
pensamiento analítico y crítico, pero en lugar de preguntar qué se debe hacer,
las energías, parafraseando a Lynn (1999) se enfocan en responder las
preguntas: ¿cuál es el problema del tomador de decisiones? ¿Todos ven el
problema de la misma manera? ¿Cuáles son las implicaciones de definirlo de
una manera u otra? ¿Cuáles son las alternativas de política? De esta categoría, el
libro presenta dos ejemplos. El primero es el texto denominado “El supervisor
de zona y sus capacidades para conducir los cambios propuestos por la reforma
educativa”, elaborado por Claudia Santizo. El caso pone énfasis en el papel
estratégico de los supervisores escolares en el sistema de educación básica de
México y tiene por cometido incitar a los estudiantes a identificar las
alternativas de solución descartadas en el proceso de elaboración de las
políticas. En una lógica similar está la propuesta de Jesús F. Hernández,
“Programa «Conduce sin alcohol», definición de un problema público”. El
autor parte de la identificación de la teoría causal inherente al programa y
procede a señalar los efectos de su implementación en términos jurídicos,
económicos y humanos. Solicita a los estudiantes que retomen la discusión en
torno a las otras posibilidades de política no tomadas en cuenta y a la opción
de hacer ajustes al programa.
La tercera variante, tercera sección de la obra, corresponde a los casos
denominados “de aplicación de conceptos” —concept-application—. Como su
nombre lo indica, se incluyen los textos cuyo objetivo “es que los estudiantes
mejoren su apreciación de un concepto teórico, analítico o de proceso” (Lynn
1999, 109). El diseño de estos casos puede combinar una narración con un
ejemplo o problema, por lo que también se fomentan las habilidades analíticas.
A diferencia de los dos tipos anteriores, se recomienda su uso después de la
revisión de las lecturas teóricas o los materiales técnicos que sirven de base para
su elaboración. Presentamos tres ilustraciones de este tipo. La primera es el
texto “Servicios públicos y corrupción”, elaborada por David Arellano. La
solicitud de derribo de un árbol sirve de antesala para analizar a profundidad las
relaciones ciudadanía-autoridad al mismo tiempo que se descubren, en toda su
crudeza, las lógicas burocráticas de la administración pública, que parecen
cerrar al ciudadano todos los espacios de acción legal y legítima. Este caso es
una oportunidad excelente para que los estudiantes reflexionen sobre el
concepto de burocracia y sus disfunciones, temas ampliamente tratados por la
literatura. El caso “Herramientas estratégicas e información para la planeación
del desarrollo local: la construcción del Ayuntamiento de Tulum”, de Héctor
Martínez, tiene por objetivo suscitar la reflexión de los estudiantes en torno a
los aportes y limitaciones de algunas herramientas de gestión pública para
impulsar el diseño de un gobierno local y su planeación. La tercera ilustración
de esta categoría corresponde al caso “Organización intermedia como
facilitadora de los procesos de aprendizaje y emprendimiento social”, de José
Luis Sampedro y Alexandre O. Vera-cruz, que ejemplifica los conceptos de
transferencia tecnológica y aprendizaje organizacional, y busca suscitar entre
los estudiantes la discusión, el análisis y el debate alrededor del rediseño del
programa, para implementarlo de manera eventual en otras regiones del país.
En la cuarta casilla de esta tipología se ubican los casos ilustrativos analíticos
—illustrative cases—, cuyo propósito fundamental es ilustrar historias de éxito o
fracaso. Estos casos presentan un registro cronológico de los eventos y sus
causas. En palabras de Lynn, “son cadáveres que permiten tener un cuerpo
muerto que incita a los estudiantes determinar las causas de la muerte” (1999,
109). El caso titulado “El Reconocimiento de validez oficial de estudios para
la educación superior”, elaborado por Angélica Buendía, se inscribe en esta
tesitura. Ilustra la historia de un empresario que decide, de la noche a la
mañana, cambiar su giro de negocios de un salón de fiestas a un centro de
enseñanza superior. Esta experiencia invita a la reflexión sobre los efectos que
ha tenido la apertura a la iniciativa privada en este sector, en especial en torno
a la calidad y pertinencia de la oferta educativa. La segunda contribución en
esta categoría es el texto “La contraloría ¿es un instrumento de rendición de
cuentas?”, de Gabriela Martínez, que muestra las deficiencias normativas y
funcionales que enfrentan los contralores sociales para implementar este
instrumento. En ambas experiencias, además de exponer qué salió mal, se
invita a los estudiantes a proponer estrategias de mejora en la operación e
implementación de las políticas presentadas.
En la quinta sección del libro, se incluyen otros tres casos, propuestos por
David Arellano. No entran en ninguna de las categorías anteriores, pero tienen
por propósito suscitar una reacción rápida de los estudiantes sobre los temas de
la nueva gestión pública y el nuevo institucionalismo en la economía. El
sentido de estos casos cortos es entregar al estudiante, con muy poca
información —como suele pasar en contextos de decisión real—, un dilema o
una reflexión que puede sustentarse en determinadas teorías para evaluarlas y
desarrollar habilidades para enfrentar dilemas en apariencia sencillos, que
pueden ser motivantes para la discusión de alternativas encontradas. Estos
casos, por su tamaño y formato, pueden aprovecharse de una forma distinta.
Pueden utilizarse en una clase tradicional, en la que se desea enfatizar ciertos
puntos teóricos o de la realidad a partir de una clase determinada. Su tamaño
permite mucha flexibilidad. Pueden leerse antes a los estudiantes o presentarse
en la misma clase con el fin de impulsar a la comprensión o “decisión” con
tiempo restringido, clásico de cursos de toma de decisiones o gerencia, por
ejemplo. De cualquier modo, estos casos pequeños son una alternativa que
vale la pena explorar y experimentar en los salones, dada su flexibilidad e
inventiva, tanto por parte del docente como de los estudiantes.

SOBRE LA ESTRUCTURA, EL USO Y EL MEJOR APROVECHAMIENTO DE LOS CASOS

Antes de invitar a la lectura de los casos, es necesario señalar algunas
precisiones sobre su estructura y usos posibles. Con la excepción de los tres
estudios pequeños, el resto se acompaña de un resumen, una dinámica de
trabajo, una nota pedagógica y una bibliografía.
El objetivo del resumen es guiar al docente y los estudiantes sobre los
temas, los objetivos y las actividades que persigue el caso: incitar el debate de
un problema a partir de un marco teórico determinado, solicitar la
reformulación de una política pública o programa, proponer opciones no
previstas por los tomadores de decisiones o ilustrar una experiencia relevante.
Al final del escrito, se sugiere una serie de actividades que los estudiantes
pueden realizar organizados en equipos de trabajo. Por ejemplo, se puede
solicitar que asuman un papel determinado: tomador de decisiones, consejero,
analista, entre otros. Esta sección se completa con un cuestionario que auxilia a
los estudiantes en el análisis. Se les puede llegar a pedir un documento sobre la
postura adoptada. Como información adicional dirigida al docente, cada caso
se acompaña de una nota pedagógica. En esta sección se incluyen sugerencias
valiosas para los aplicadores, como los conocimientos necesarios previos, las
estrategias, los tiempos y los posibles usos que le pueden dar al caso. Por otra
parte, cada caso está dotado de una bibliografía doble. La primera corresponde
a la utilizada en la elaboración de los casos, mientras la segunda corresponde a
la bibliografía de apoyo en el análisis. Por último, varios textos incluyen
anexos con información estadística, legislaciones o fichas bibliográficas que,
por motivos de espacio no fueron incluidas en el cuerpo del caso, pero
proporcionan información valiosa para la comprensión de los problemas
presentados.
Al margen de estas recomendaciones, que en ningún momento pretenden
convertirse en una camisa de fuerza, se invita a los docentes y estudiantes a que
hagan uso de estos materiales y a que tengan la gentileza de transmitirnos sus
experiencias e impresiones, porque si más sabe el diablo por viejo, también es
sabido que dos cabezas piensan mejor que una.
BIBLIOGRAFÍA
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SECCIÓN I
CASOS
DE
DECISIÓN
OBLIGADA
(DECISION
FORCING)
CASOS DE DECISIÓN OBLIGADA (DECISION FORCING)

ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ1

La esencia de este tipo de casos es la búsqueda de soluciones para problemas en

contextos complejos. La posibilidad de elegir una, dos o más alternativas varía
en función de los problemas, las limitantes políticas, normativas, éticas, técnicas
o de información, así como de la creatividad de los estudiantes.
Estos casos obligan a la reflexión sobre las consecuencias derivadas dentro y
fuera del proceso de toma de decisiones de la alta jerarquía. Su revisión
permite explorar varios escenarios —¿qué pasa si…? ¿Qué pasa cuando…?— y
adoptar uno u otro curso de acción (Lynn, 1999).
Estos casos parten de dos principios básicos. El primero es que los actores,
individuales o colectivos, actúan bajo una perspectiva instrumental. Esto
implica cierta carga de racionalidad en las decisiones tomadas, es decir,
predomina una lógica de la consecuencia. Las decisiones o acciones
emprendidas por los líderes y demás actores no son aleatorias, buscan alcanzar
ciertos objetivos o generar determinados efectos. Según este principio, los
entramados organizacionales son herramientas con las que los líderes o un
conjunto de actores negocian y articulan sus intereses, y definen sus objetivos
y la cadena causal de medios-fines para obtenerlos. Para profundizar en la
perspectiva racional se recomienda tanto a docentes como a estudiantes revisar
los trabajos de Gulick (1993), Merton (1993) y March y Simon (1993), entre
otros.
Para evitar caer en el error de sobredimensionar la racionalidad, el segundo
principio recomendado para el análisis de los casos es tomar en cuenta los
valores y principios de los actores presentes en la narración. Los actores no sólo
son entes racionales, también modelan su actuación de acuerdo con las
normas, valores y costumbres consideradas como “apropiadas” en su medio
social. Los valores se manifiestan tanto en el interior como en el exterior de las
organizaciones públicas. El medio ambiente institucional es clave. De ahí
provienen las normas de funcionamiento socialmente aceptadas. De hecho,
muchas de las decisiones emprendidas obedecen más a la búsqueda de
legitimidad que a la aplicación de criterios objetivos de desempeño. Los
tomadores de decisión buscan validar su actuación al adoptar las mejores
prácticas o copiar los modelos que han funcionado en otros contextos. Entre la
literatura recomendada para introducirse en el manejo de estos lentes
conceptuales, se recomienda la revisión de los trabajos de Selznick (1993),
Pierson (2000), March y Olsen (1996) y Powell y DiMaggio (1999).
En esta sección se exponen dos casos. El primero es “La heroica batalla por
el agua: elementos políticos en la gestión de un servicio público”, escrito por
María de Lourdes Amaya Ventura, que narra la historia de una modificación a
la norma legal que abrió la posibilidad de transformar la gestión para la
provisión del servicio de agua en los municipios del estado de Puebla. En la
capital de la entidad, los legisladores locales comenzaron una controvertida
lucha entre dos posturas para optar por el tipo de modelo de servicio que se
emplearía para proveer el vital líquido. Un grupo de legisladores apoyaba la
concesión a una empresa privada; el otro, que la gestión del recurso se
mantuviera a cargo de un organismo desconcentrado de la presidencia
municipal.
Una decisión del congreso local otorgó a la empresa Agua de México la
concesión del servicio en cinco municipios del área metropolitana de la ciudad
de Puebla, en un entorno de rechazo social impulsado por varios frentes y
actores políticos que buscaron frenar la implementación de la concesión. Los
efectos de la decisión fueron un incremento en las manifestaciones sociales y
una gestión de la provisión del servicio particularmente compleja. Un nuevo
posicionamiento del gerente de la empresa buscó aminorar la creciente
intromisión del gobierno estatal y ganar confianza y legitimidad entre los
ciudadanos. El caso propone a los alumnos asumirse como parte de un equipo
de asesores que intenta conducir al consejo directivo del organismo a acciones
concretas para “regularizar su situación financiera, negociar con los regidores
opositores y obtener el apoyo de la ciudadanía”.
El segundo caso, de Alejandro Vega Godínez, titulado “La recolección de
la basura en León, Guanajuato: ¿servicio público o negocio privado?”, ilustra
cómo una decisión tomada en marzo de ٢٠١٤ por la Comisión de Medio
Ambiente Sustentable del ayuntamiento de León modificó el esquema de
prestación del servicio de recolección de basura en el municipio. La decisión
provocó que 82 microempresarios que se encargaban de la recolección de
residuos sólidos dejaran de proveer el servicio porque no fueron competitivos
respecto a las dos empresas que ganaron la concesión de 20 años para
recolectar la basura. A pesar de que el gobierno municipal sostuvo en muchas
ocasiones que no habría empleos perdidos y que la modernización ayudaría a
mejorar la eficiencia con la que se prestaba ese servicio público, los resultados
no fueron los esperados: los costos incrementaron, los residuos se recolectan
con menos frecuencia y se perdieron empleos asociados al servicio previo. El
caso propone a los estudiantes situarse en el papel del presidente municipal y
su equipo de asesores para resolver el problema, y profundizar en la
complejidad de la toma de decisiones en los gobiernos locales, cuyos contextos
son complejos y llenos de claroscuros.

NOTAS AL PIE
1. Profesor-investigador, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
BIBLIOGRAFÍA
Gulick, Luther. 1993 [1937]. “Notas sobre la teoría de la organización”. En Lecturas de teoría de la
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Administraciones Públicas.
LA HEROICA BATALLA POR EL AGUA: ELEMENTOS
POLÍTICOS EN LA GESTIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO

MARÍA DE LOURDES AMAYA VENTURA1

RESUMEN

En la heroica ciudad de Puebla de Zaragoza, en septiembre de 2012, se

modificó la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla (Gobierno del
Estado de Puebla 1992) con la finalidad de que los ayuntamientos contaran
con más opciones para decidir qué modelo de gestión adoptarían en su
municipio. Surgió entonces una pugna en el ayuntamiento, entre legisladores
que impulsaban la concesión del servicio a una empresa privada y los que
planteaban que la gestión del agua debía permanecer bajo la responsabilidad de
un organismo desconcentrado de la presidencia municipal. Luego de meses de
discusión y movilizaciones ciudadanas que rechazaban la concesión, ésta se
otorgó a la empresa Agua de México, que se haría cargo del servicio en cinco
municipios del área conurbada de Puebla. El hecho detonó una serie de
conflictos entre los habitantes del municipio capital y las autoridades
municipales, que llegó a obstaculizar la puesta en marcha de la concesión. Seis
meses después de haber asumido el cargo y ante una crisis creciente, el director
de la empresa se encontraba atrapado entre las presiones para aceptar la
intromisión del gobierno del estado y estabilizar la situación, y los consejos de
regidores experimentados que le proponían intentar ganar el apoyo de los
ciudadanos.
El objetivo pedagógico del caso es que los estudiantes se sitúen como
miembros del equipo de asesores, cuya misión es plantear al consejo directivo
de la empresa un plan de acción para regularizar su situación financiera,
negociar con los regidores opositores y obtener el apoyo de la ciudadanía.

Palabras clave: municipio, servicios públicos, gestión urbana del agua, privatización,
Puebla
1. LA HEROICA CIUDAD DE PUEBLA DE ZARAGOZA Y EL AGUA: ASPECTOS GENERALES
Puebla de Zaragoza es la capital de estado del mismo nombre, ubicado en la
zona centro-oriente del territorio nacional, con una extensión de 34 306 km2
y 217 municipios. El municipio capital cuenta con una superficie de 524.31
km2 y una de las principales características su territorio es la presencia del
volcán La Malinche.
Si bien el agua no es un recurso abundante, como en los estados del sureste
mexicano, la entidad cuenta con 19 cuencas hidrológicas, de las cuales siete
pertenecen a la región hidrológico-administrativa Balsas (RHA IV), diez están
comprendidas en la región Golfo Centro (RHA X), una forma parte de la
región Golfo del Norte (RHA IX) y la última de la región Valle de México
(RHA XIII). La zona centro de la entidad, en la que se ubica la capital, se
caracteriza por un clima templado subhúmedo, con una temperatura media
anual de 17.5 °C. Dentro del territorio de la ciudad se pueden encontrar
mantos acuíferos, utilizados para abastecer a la región de agua potable. Las
tormentas que caracterizan los meses de junio a octubre generan
escurrimientos por las laderas de La Malinche, localizado en el municipio
vecino de Amozoc, con numerosas corrientes intermitentes que han llegado a
provocar inundaciones en el norte de la ciudad.
La actividad económica en la ciudad de Puebla se concentra en el
comercio, la industria —principalmente, manufacturera y alimentaria— y la
agricultura. La capital es el municipio con la población más numerosa de la
entidad, con aproximadamente 1 539 819 habitantes, de los cuales 47.7% son
hombres y 52.3% son mujeres (INEGI 2010).
Históricamente, la población de la Heroica Puebla de Zaragoza se ha
caracterizado por ser muy participativa. De hecho, el nombre de la ciudad
deriva de la participación relevante de los pobladores en batallas significativas
durante los movimientos de Independencia y Revolución. Luego de siete
décadas de dominio del Partido Revolucionario Institucional (PRI), en las
elecciones municipales de 2014, José Antonio Gali Fayad ganó la alcaldía para
una coalición de los partidos de centro-izquierda Nueva Alianza, Partido de la
Revolución Democrática (PRD) y Coalición Compromiso por Puebla.
En este contexto trabajaba el Sistema Operador de los Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado de la Ciudad de Puebla, conocido como SOAPAP. Este
organismo fue creado el 28 de diciembre de 1984, antes de que comenzaran
las reformas que dieron pie a la política de descentralización del agua en
México con la formación de la Comisión Nacional del Agua (Conagua), en
1989, y la promulgación de la Ley de Aguas Nacionales, en 1992. El SOAPAP se
constituyó como un organismo público descentralizado, dependiente del
Ayuntamiento de la Ciudad de Puebla de Zaragoza, organizado a partir de la
creación de un consejo directivo, cuyo presidente era también el presidente
municipal en turno, quien poseía la facultad de designar al resto de los
integrantes del consejo. Durante sus 30 años de funcionamiento como
organismo municipal, el SOAPAP enfrentó varios retos y problemas relacionados
con la gestión del agua, los cuales se agudizaron en la última década del siglo
XX. En el periodo entre 2000 y 2014, la prensa local reportaba, de manera cada
vez más frecuente, notas referentes a la gestión del agua, con situaciones como
incumplimiento de pago por parte de los usuarios, escasez de agua en la
capital, incremento de conexiones ilegales para extracción de agua, excavación
de pozos a profundidades mayores a la permitida por la ley y cultura del agua
incipiente entre los usuarios del servicio.
Un problema mayor para el sistema de gestión del agua de la ciudad de
Puebla, con repercusiones en la entidad, era la necesidad de extraer agua de
municipios aledaños para abastecer a la capital, con el consecuente descontento
de funcionarios y pobladores de éstos.

2. LA SEGUNDA OLA DE PRIVATIZACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO Y SU IMPACTO EN LA

CIUDAD DE PUEBLA
La Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, vigente desde 1992, señalaba
en su ARTÍCULO 2, fracción 2, que su objeto era “establecer las autoridades en
materia de agua y saneamiento, así como los mecanismos necesarios para hacer
permisible la colaboración administrativa entre ellas”. La misma ley reconocía
como autoridades competentes en materia de agua a los ayuntamientos de los
municipios, la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento, los organismos
operadores de los servicios de agua potable y alcantarillado, y las juntas de
administración, mantenimiento y operación de los sistemas de agua potable y
alcantarillado. Asimismo, señalaba en su ARTÍCULO 5 que:

Los municipios, con el concurso del Estado si fuese necesario, por conducto de sus órganos
administrativos en forma directa o a través de organismos desconcentrados o descentralizados,
prestarán los servicios de agua potable y alcantarillado y los necesarios para el tratamiento de aguas
residuales, sulfhídricas o salinas (Gobierno del Estado de Puebla 1992).

Entre las opciones para las autoridades municipales, no se señalaba la

posibilidad de firmar contratos de concesión con empresas privadas para la
prestación del servicio. Francisco Castillo, director del SOAPAP en 2002,
advertía que la situación del agua en la capital empezaba a percibirse como
crítica a partir de la aparición de múltiples fraccionamientos en las colonias del
sur, los cuales demandaban una rápida conexión al servicio. Mencionaba que
una de las consecuencias de esta situación era “la tendencia a la desaparición de
mantos acuíferos por sobreexplotación. Los 180 pozos con los que cuenta el
municipio han disminuido drásticamente su capacidad” (NOTIMEX 2002).
El funcionario hacía un llamado a la población para cuidar el recurso y a las
autoridades para buscar alternativas de abastecimiento para la ciudad, y
pronosticaba una vida de 15 años para los pozos. Desde entonces se puso sobre
la mesa la posibilidad de una concesión del servicio a una empresa privada y
hubo expresiones públicas sobre los posibles riesgos que implicaba adoptar ese
modelo de gestión. El Consejo de Colonos del Municipio de Puebla, por
medio de su presidenta Graciela Martínez, subrayaba la preocupación por el
posible incremento de tarifas y la eliminación del subsidio: “el principal
problema en este caso [la privatización] es que si un grupo privado controla un
recurso que por ley debe ser entregado a todos los mexicanos, puede que
imponga criterios de distribución basados en el mercantilismo y afecte a
sectores populares [sic]” (Hernández 2002).
Otro de los problemas señalados era que la deficiente planeación urbana
había provocado un abatimiento del acuífero de la ciudad y se habían rebasado
los límites de 80 m de profundidad para extraer agua para consumo humano.
Dos años después, a esta situación se añadía el problema financiero, pues el
SOAPAP enfrentaba un adeudo creciente por parte de los usuarios, que ascendía
a 500 millones de pesos, acumulados entre 1999 y 2004, y presentaba una
deuda de 3 000 millones de pesos, de los cuales debía 2200 al Banco Nacional
de Obras y Servicios (Banobras), y el resto al gobierno del estado (Damián
2011).
En 2008, la Escuela de Ingeniería Ambiental de la Universidad Popular
Autónoma del Estado de Puebla dio a conocer un estudio que advertía que la
calidad del agua potable que se consumía en la ciudad se había visto afectada
por la contaminación de las aguas superficiales y la profundidad de la
extracción del líquido, lo que cual ocasionaba la presencia de minerales, como
el azufre (Martínez 2008).
A pesar de estas dificultades, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, “en Puebla, 88 de cada 100 viviendas particulares
habitadas disponen de agua entubada en el año 2010” (INEGI 2011, 73) y tres
de cada diez familias recurrían al almacenamiento de agua en tambos para
cubrir sus necesidades de uso doméstico (INEGI 2011).
En este contexto, el 1 de febrero de 2011, el ingeniero Manuel Urquiza
asumió la dirección del SOAPAP. Originario de Querétaro, había sido vocal
ejecutivo de la Comisión Estatal de Agua (CEA) de esa entidad y había
enfrentado una investigación por presuntas irregularidades durante su gestión
(García 2011). El diputado queretano José Luis Aguilera, representante del
partido político Convergencia, lo señalaba por enriquecimiento inexplicable,
sin que las acusaciones pudieran sustentarse. Al asumir la dirección del
organismo poblano, el diagnóstico de Urquiza sobre la situación financiera
enfatizaba:

Una mala administración de sexenios pasados, existen decenas de errores en el padrón de usuarios, se
cobra menos a los que consumen más agua y el gasto corriente era muy alto; además, sólo 52% de los
usuarios registrados paga su consumo de agua potable (Damián 2011).
Aunque el SOAPAP operaba con números rojos, en marzo de 2011 obtuvo un
préstamo de la Secretaría de Finanzas del gobierno del estado por 145 millones
de pesos para el arranque de la gestión de Urquiza. Esto permitiría empezar a
pagar en agosto la deuda con Banobras (Hernández 2012a) y sanear las
finanzas.
En julio de 2012, luego de las elecciones para la presidencia de la
República, el PRI regresa al poder y se observa una segunda oleada de
privatizaciones de la gestión del agua en México,2 según se planteó en el foro
“El derecho humano al agua y al saneamiento en las constituciones: avances y
retos en América Latina”, en octubre de 2012.
Como parte de esta etapa de privatización, en el subsector agua potable, un
grupo de diputados locales del Partido Acción Nacional (PAN) empezó a
cabildear en el Congreso del estado una iniciativa para modificar la Ley de
Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, que no contemplaba la participación
privada en la prestación del servicio de abastecimiento, sólo la administración
municipal directa o con apoyo, en caso de ser necesario, del gobierno del
estado.
El 31 de diciembre de 2012 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de
Puebla la nueva Ley de Agua para el Estado de Puebla (Gobierno del Estado de
Puebla 2012). Menos de un año después, el 5 de septiembre de 2013, se
presentó una iniciativa de reforma que generó más controversia en el interior
del Congreso local que la propia ley y provocó la activación de la
participación ciudadana.
Un estudio de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla describe
dos tipos de actores urbanos poblanos involucrados en el tema del agua. Por
un lado, los usuarios de zonas residenciales y estratos socioeconómicos altos,
que conformaron asociaciones y establecieron diálogo tanto con el SOAPAP
como con el presidente municipal: “su principal arma son las influencias y
recomendaciones de políticos, diputados o funcionarios de alto nivel” (López
2014, 152). Por el otro, el usuario de zonas populares cuya participación
puede manifestarse de dos formas, “la primera es aglutinarse de manera
clientelista a la sombra del partido en el poder y servir de masa acarreada […],
la segunda es buscar la protesta masiva y radical para abrir las puertas del
gobierno local o de las mismas instalaciones del SOAPAP” (López 2014, 152).
Según este estudio, la participación de los actores poblanos se activó de
acuerdo con los cambios en el costo del servicio y la frecuencia del abasto del
recurso, en otras palabras, cuando hay un ajuste en las tarifas o se presenta un
problema de escasez.
De acuerdo con la reforma que se propuso para la nueva ley, el ARTÍCULO
31, fracción IV, referente a la regulación de la participación privada en la
prestación del servicio, permitiría “celebrar o suscribir los instrumentos
jurídicos, incluyendo, sin limitar, concesiones o cualesquier otros convenios o
contratos, los cuales establecerán, entre otros, los derechos y obligaciones de
las partes” (Gobierno del Estado de Puebla 2012, ART. 31).
Con esta modificación se abría la posibilidad de concesionar a particulares
los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento que estuvieran a
cargo de los municipios. La bancada del PRI, con el diputado Gerardo Mejía,
calificaba la reforma como “un proyecto para cederle totalmente a una
empresa la posibilidad del agua potable. Ya les urge entregar el agua potable a
la iniciativa privada” (Telefórmula Puebla, 2013a).
Analistas como el doctor en derecho Germán Molina, señalaban que con la
reforma el Congreso del estado había renunciado a su facultad de intervenir en
la materia y dejaba en manos de particulares todo lo relacionado con el
servicio del agua. Por su parte, representantes del Movimiento Regeneración
Nacional (MORENA) pidieron al gobernador del estado detener la reforma que
no había sido discutida por los ciudadanos y era, de facto, la privatización de
un derecho humano. Al respecto, el presidente del Congreso, el panista Mario
Riestra, argumentaba que la discusión de la reforma “se trata de una facultad
que requiere de estudios técnicos, que requiere de valoraciones no políticas
que pudieran enturbiar y contaminar los procesos en la toma de decisiones, yo
creo que es pertinente que éstas recaigan en el organismo operador”
(Periódico Central 2013).
A pesar de los cuestionamientos, la iniciativa de reforma fue aprobada por
el Congreso del estado el 12 de septiembre de 2013, con 28 votos a favor y
nueve en contra (Hernández 2013). A partir de ese momento empezó una
serie de movilizaciones de actores públicos y privados para revertirla. En
octubre de 2013, el grupo ciudadano denominado Colectivo en Defensa del
Agua se constituyó como la Asamblea Social del Agua (Hernández 2013a).

Figura 1. Manifestación en Puebla

Foto: José Castañares (Hernández 2013b).

De octubre a diciembre de 2013, grupos sociales y campesinos, como la

organización 28 de Octubre, acompañada por el Movimiento Democrático
Magisterial y MORENA, se movilizaron por las calles de la ciudad de Puebla.
Exhibieron fotografías de los diputados que habían votado a favor de la
reforma y exigían que ésta se revirtiera para que el Congreso local volviera a
ser el que definiera la estructura tarifaria del servicio. También promovieron
más de 3 000 juicios de amparo contra el incremento de tarifas (Hernández
2013).
 Éste era el punto más delicado de la reforma, pues con el argumento de que
el SOAPAP se encontraba en quiebra y endeudamiento, la administración de las
tarifas se cedía a las empresas concesionarias que no requerirían de la
autorización del órgano legislativo local para aplicar incrementos. El 25 de
marzo de 2014, los manifestantes publicaron un comunicado de prensa en el
que señalaban:

Es la empresa concesionaria quien seguirá fijando los costos del servicio […] el viernes 14 de marzo
3
los diputados del PAN y sus partidos satélites (PRD, PANAL, y PSI) aprobaron el decreto para fijar las
tarifas de agua. Dichas tarifas representan un incremento entre el 120 y 140% y se autorizarán de
acuerdo al ART. IV de dicho decreto (Tu información 2014).

El 19 de noviembre de 2013, el Congreso del estado dio marcha atrás y

retomó su facultad de establecer las tarifas de cobro del servicio de agua
potable; no obstante, el proceso de concesión a una empresa privada continuó.
Ante esto, un grupo de diputados del PRD, Convergencia, Movimiento
Ciudadano y el Partido del Trabajo (PT), solicitaron que la Comisión Nacional
de Derechos Humanos (CNDH) comenzara una controversia de
inconstitucionalidad por violación a los ARTÍCULOS 4 y 15 constitucionales,
puesto que se había modificado la Ley del Agua para permitir la concesión del
servicio. Según palabras de la diputada Roxana Luna Porquillo del PRD:

Los antecedentes de la privatización del servicio del agua en el caso de Cancún han sido el que se
deja en estado de indefensión a los municipios y a los ciudadanos que en este caso son violentados.
Puebla tiene al volcán La Malinche, el planteamiento de la privatización del agua no se está haciendo
porque haya escasez de agua sino al contrario, porque hay mucha agua, es un negocio al cien por
ciento. No se está planteando ni para almacenamiento ni para reciclado, simplemente se está
planteando “hay que vender el agua”. El agua que baja del volcán ha sido entubada, trayendo como
consecuencia que los niveles de los pozos bajen y que se genere escasez en las poblaciones. Hoy la
gente en la zona del volcán no tiene agua, se entuba el agua y se cobra en Puebla y eso está trayendo
como consecuencia conflicto social (Aureoles 2013).

Se esperaba que la concesión fuera anunciada en diciembre de 2013, pero los

miles de amparos interpuestos por los usuarios retrasaron el proceso
(Hernández 2014a). Desde el 6 de enero de 2014 se filtró a los diarios locales
que la empresa Agua de México aventajaba a las otras tres firmas participantes
en la licitación por la concesión de la prestación del servicio en la ciudad de
Puebla y su zona metropolitana (Castillo 2014). El mismo día, los noticiarios
locales subrayaron que el SOAPAP destruía las calles de la ciudad y trabajaba a
marchas forzadas para cambiar las redes de agua potable del primer cuadro de
la ciudad. La nota del noticiero Cambio, advertía:

En un recorrido realizado por Cambio, se pudo constatar que el atraso de esta acción, cuyo objetivo
es disminuir fugas de agua, genera malestar a los vecinos por la escasez de agua en la zona, debido a
que aún no se han concretado los trabajos y los hoyos generados para la renovación de la tubería
también han provocado excesivo polvo que se ha generado por la misma falta de concreto (CAMBIO
TELEVISIÓN 2014).

El 14 de abril de 2014, el delegado de la CONAGUA en Puebla declaró de

manera extraoficial que Agua de México obtendría el contrato, lo cual reforzó
la percepción de que varios meses atrás las autoridades habían comprometido
el servicio con esta empresa (Hernández 2014b). El contrato de concesión a
un consorcio conformado por Agua de México, EPCOR4 y Tecnología
Intercontinental se otorgó el 30 de mayo, contemplaba una duración de 30
años y la prestación del servicio en todo el municipio de Puebla y
circunscripciones territoriales demarcadas en los municipios de Cuautlancingo,
San Andrés Cholula, San Pedro Cholula y Amozoc. El consorcio adoptó la
denominación Agua de Puebla para Todos. Según la página web de la
concesionaria, su misión es:

Prestar los servicios de agua potable en forma continua y con calidad, conducción de aguas residuales
en forma segura para la salud y tratamiento de las mismas con estándares para su reúso. Todo en un
marco de atención a nuestros clientes de manera cordial y con altos niveles de vocación de servicio.
Garantizando el trabajo en equipo, con personal altamente capacitado y con un ambiente de trabajo
seguro y limpio (Agua de Puebla para Todos 2014).
En el interior del SOAPAP, la incertidumbre respecto al futuro laboral permeaba
el ambiente entre los empleados.

3. REORIENTAR EL SOAPAP: UN ORGANISMO ATRAPADO ENTRE EMPRESA,

GOBIERNO Y CIUDADANÍA
Una vez confirmada la concesión, la empresa se dio a la tarea de reorganizar el
SOAPAP. El 1 de junio de 2014 Gustavo Gaytán fue nombrado encargado del
organismo. A diferencia de los directores anteriores, Gaytán no era ingeniero,
sino abogado, recomendado por el gobernador del estado. Al momento de su
nombramiento, el consejo directivo le hizo saber que evaluarían su desempeño
durante un año, al término del cual y en caso de presentar resultados
satisfactorios, podría ser declarado director del SOAPAP de manera formal.
El primer obstáculo que enfrentó Gaytán fue el rechazo de la ciudadanía a
la participación de la empresa en la prestación del servicio. La inconformidad
expresada en las marchas se había agudizado por las perforaciones en las calles
que precedieron a la concesión y que no habían sido reparadas del todo.
Surgieron nuevas movilizaciones a las que se sumaron los vecinos afectados
por los trabajos inconclusos, en las que los manifestantes amenazaban con
suspender el pago del servicio. Otro problema relacionado con los usuarios
fueron los amparos. Con artilugios legales, los abogados del área jurídica de la
empresa habían logrado que la concesión se otorgara a pesar de estar pendiente
la resolución de los amparos, pero seguía siendo imposible aplicar las nuevas
tarifas para el cobro del servicio. El nuevo consejo directivo, integrado por los
principales accionistas de la empresa, estableció como prioridad la atención a
estos asuntos. Gustavo Gaytán decidió formar un pequeño equipo para
reorientar el organismo en su nueva etapa de empresa privada. Obtuvo
autorización para tener como asesores al ingeniero Rodrigo Salas, el
administrador público Jorge Santos y la contadora Josefina Ayala.
Las primeras semanas se dedicaron al diagnóstico del organismo y el
acercamiento con los cinco presidentes municipales involucrados en la
concesión, pertenecientes al PAN, por lo que la comunicación no fue difícil.
Todos expresaron que en sus ayuntamientos había regidores que seguían
manifestándose contra la concesión con conferencias de prensa y llamados a la
ciudadanía a movilizarse. En el tercer mes de la gestión de Gaytán, el mayor
logro de las reuniones con los alcaldes fue la firma de una serie de convenios
de colaboración para la creación de un fideicomiso que financiaría la
instalación de medidores nuevos.
El anuncio de esta medida no sólo no calmó los ánimos, sino que exacerbó
el rechazo de la ciudadanía. Los regidores opositores a la concesión,
encabezados por la diputada Roxana Luna, argumentaron que el cambio de
medidores no era necesario y que esta decisión confirmaba las intenciones de
la empresa de incrementar la tarifa de manera continua. Además, en sus
conferencias de prensa Luna señalaba que la empresa estaba haciendo llamadas
intimidatorias a los usuarios con la finalidad de cobrar la cartera vencida
heredada del organismo en su etapa de dependencia pública:

Por eso, al interior del cabildo, cuando se sometió a consideración avalar esta medida, nuestra
participación fue de manera muy enérgica y puntual en clasificar a esta medida como una
irresponsabilidad social de grandes dimensiones que deja de manera explícita la evidencia de que,
cuando se trata de atender verdaderamente los problemas y las necesidades básicas de los habitantes
de la ciudad y de la entidad, el gobierno se lava las manos y convierte un servicio público en un
servicio privado [sic]” (Aureoles 2013).

Durante septiembre y octubre, incrementaron las movilizaciones y las

organizaciones que se sumaban, al mismo tiempo que movimientos sociales de
entidades vecinas se solidarizaban en contra de la privatización. A principios de
octubre, el gobernador hizo saber a Gaytán que no toleraría que se prolongara
el ambiente agitado y que si no lograba mitigar las protestas y mejorar la
imagen del SOAPAP, pediría a los accionistas de la empresa que lo reemplazaran.
Luego de deliberar con su equipo de asesores, Gaytán decidió reunirse con
Roxana Luna para intentar convencerla de disminuir la presión y parar las
movilizaciones. Antes de concretar su reunión, obtuvo información de que el
grupo de regidores inconformes sumarían a sus demandas el rechazo a la
reciente reforma educativa del gobierno federal, lo que agregaría a sus filas a las
organizaciones magisteriales.
A unos días de cumplir seis meses en el cargo y presentar un primer
informe al consejo directivo de la empresa, Gaytán decidió pedir a su equipo
de asesores que diseñara una estrategia para sortear las presiones del
gobernador, plantear al consejo directivo un plan de acciones para regularizar
la situación financiera, negociar con los regidores opositores a la concesión y
obtener el apoyo de la ciudadanía.

NOTAS AL PIE
1. Profesora-investigadora, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
2. La primera oleada de firma de contratos de concesión del servicio de agua potable en
México empezó con la concesión de la ciudad de Aguascalientes, en 1993.
3. Partido Nueva Alianza (PANAL) y Pacto Social de Integración (PSI), este último partido local
de Puebla.
4. EPCOR es una empresa con sede en Canadá dedicada a la administración de servicios
públicos, tales como gas, electricidad y agua. Para mayor información, puede
consultarse su sitio web: https://www.epcor.com/Pages/Home.aspx
ACTIVIDAD
Una vez revisado el caso, los participantes deberán integrar equipos y asumir
los papeles del director del organismo y su equipo de tres asesores para plantear
la estrategia que se pide y responder las siguientes interrogantes.

a. ¿Cuál debe ser la prioridad en la estrategia que propondrán los asesores de Gaytán?
b. ¿En qué términos podría plantearse la negociación con Roxana Luna y el grupo de regidores?
c. ¿Qué tipo de estrategia de comunicación tendría que establecerse respecto a la ciudadanía?
d. ¿Qué estrategia financiera podría construirse para atender el problema de adeudamiento del
organismo y mantener su rentabilidad?
e. ¿Es factible retomar la gestión directa del servicio? ¿Qué otras posibilidades podrían plantearse?
f. ¿Cómo podrían involucrarse los funcionarios de los tres órdenes de gobierno en la atención de
esta situación sin afectar la autonomía municipal?
NOTA PEDAGÓGICA
El caso es un ejemplo de los retos que enfrenta la autonomía municipal en la
provisión de un servicio público y de los elementos políticos que influyen en
decisiones clave concernientes a la gestión del agua. Puede trabajarse con
estudiantes de posgrado en áreas como administración pública, gestión pública,
análisis de políticas públicas y programas específicos orientados a la gestión del
agua, así como con funcionarios de gobiernos municipales. Es deseable contar
con una formación teórica en áreas como análisis de políticas públicas, nueva
gestión pública, institucionalismo sociológico, institucionalismo organizacional
y planeación administrativa.
Los lectores del caso deberán analizar las estrategias posibles que podría
adoptar la dirección de un organismo público que busca transformarse para
funcionar de acuerdo con los parámetros de una empresa privada. Se
recomienda que equipos de cuatro personas analicen el caso, lo discutan y
trabajen en su resolución para presentar su propuesta en una sesión posterior.
Puede asignarse un enfoque teórico específico a cada equipo o darles la
libertad de elegirlo. Al final, los equipos plantearán su estrategia en un reporte
escrito que también será presentado ante el grupo para generar discusión en
torno a las alternativas.
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LA RECOLECCIÓN DE LA BASURA EN LEÓN,
GUANAJUATO: ¿SERVICIO PÚBLICO O NEGOCIO
PRIVADO?

ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ1

RESUMEN
El caso ilustra los problemas derivados de la concesión del servicio de
recolección de la basura en el municipio de León, otorgada en 2014. Durante
los últimos 25 años, la recolección de residuos sólidos de la ciudad estuvo a
cargo de 82 microempresarios. En general, se trataba de familias dueñas de uno
o dos camiones, que emprendieron el negocio de recolección de basura como
un modo de autoempleo. No obstante, en el segundo año del gobierno de
Bárbara Botello, del Partido Revolucionario Institucional (PRI), de 2012 a
2015, el servicio fue concesionado por 20 años a las empresas Gestión e
Innovación de Servicios Ambientales (GISA), con sede en León, vinculada a
empresas inmobiliarias, y Red Recolector, con base en Nuevo León. El
cambio en el modelo de gestión de la basura trajo consigo el incremento en el
costo del servicio, la reducción en su frecuencia y la pérdida de fuentes de
trabajo, entre otros efectos.
El objetivo pedagógico del caso es doble. Por un lado, se busca ilustrar la
complejidad del funcionamiento de los gobiernos locales, cuyos tomadores de
decisiones hacen frente a intereses y restricciones de orden jurídico,
económico, social y político; por el otro, se busca que los alumnos adopten
una posición prospectiva y elaboren recomendaciones de política que
reconfiguren objetivos, direcciones y principios generales para reorganizar la
gestión de la basura en este municipio con una perspectiva de acción pública.

Palabras clave: municipio, servicios públicos, recolección de basura, acción pública

1. ANTECEDENTES DE UN LARGO DIFERENDO

Durante los primeros 15 días de abril de 2014, la ciudad de León, Guanajuato,
vivió lo que para muchos es la peor crisis sanitaria de la historia de la región.2
Por toda la ciudad podían observarse montones de basura que lo mismo se
abarrotaban en barrios residenciales que en colonias populares, en las callejuelas
del centro histórico y los modernos bulevares. Los perros callejeros
aprovechaban que la basura estaba sin resguardo para romper las bolsas. Las
altas temperaturas de la primavera leonesa provocaron la rápida
descomposición de la basura orgánica. Los olores nauseabundos y las moscas
empezaron a invadir el entorno urbano. Pero no sólo los desechos domésticos
invadían las vialidades. En las mismas calles en las que fueron abatidas decenas
de personas en la década de 1940 por su oposición al régimen, otra multitud se
reunía para protestar contra una medida de gobierno que buscaba cambiar la
gestión de la recolección de basura en la ciudad. Los manifestantes eran los
trabajadores de limpieza, que salieron a las calles para manifestar su desacuerdo
con la convocatoria de licitación para concesionar este servicio público.

1.1 EL PRIMER MODELO DE GESTIÓN: DE LA PRESTACIÓN DIRECTA AL ESQUEMA DE

CONTRATOS
La gestión de la basura como problema público en León tuvo su primer
antecedente con la llegada de la alternancia política, en 1989. El arribo al
poder de Carlos Medina Plascencia, primer presidente municipal del Partido
Acción Nacional (PAN), enfrentó resistencias por parte de un sindicato
tradicional más habituado a defender sus privilegios que a ofrecer un servicio
de calidad. En el caso de la basura, como en otros temas, el entonces nuevo
gobierno, cuyos cuadros se formaron en el sector privado, decidió dar un
golpe de timón y suspender la prestación directa del servicio para pasar a un
esquema de contratos. Así, aplicaba una de las máximas de la nueva gestión
pública: suprimir la burocracia focalizada en sus propias necesidades y transferir
la operación del servicio público a la iniciativa privada.
La racionalización de la gestión de la basura daría un paso adelante en 2009,
con la creación del Sistema Integral de Aseo Público (SIAP), organismo
descentralizado que sería responsable de las funciones de limpia, recolección y
traslado de los residuos domiciliarios y comerciales generados por la ciudad. El
SIAP unificó un proceso que estaba a cargo de dos instancias: la Dirección de
Aseo Público y la Dirección de Prevención y Manejo Integral de Residuos. Su
creación buscó cumplir la meta del gobierno municipal de asegurar “el
derecho de toda persona al medio ambiente adecuado a través de la
prevención, la generación, la valoración y la gestión integral de los residuos”
(Ayuntamiento de León 2009).
Un elemento innovador del SIAP fue, al menos desde una perspectiva
formal, el goce de cierta autonomía de gestión respecto a la presidencia
municipal, dado el estatus legal que le concede personalidad jurídica y
patrimonio propios. Otro aspecto fue la inclusión de la sociedad civil
organizada en la toma de decisiones. El gobierno del organismo paramunicipal
recae en un consejo directivo compuesto por dos representantes de organismos
civiles relacionados con la materia, tres representantes del Consejo
Coordinador Empresarial, tres representantes de instituciones de educación
superior relacionadas con el sector, un representante del Instituto de Ecología
del estado y dos regidores —un miembro de la Comisión de Servicios
Públicos y otro de la Comisión de Movilidad y Protección Ambiental—,
nombrados por el pleno del ayuntamiento. Entre las decisiones más relevantes
del consejo directivo se encuentra el nombramiento del director general,
elegido de una terna. Una vez nombrado, el director general ocupa el cargo de
secretario técnico del consejo. Para el cumplimiento de sus objetivos, el SIAP
no necesita contratar personal, comprar camiones, pagar mantenimiento ni
prever talleres o estacionamientos para guardar las unidades. Como se señaló,
estas acciones eran asumidas en su mayoría por microempresarios con contrato
de un año, que se encargaban de la recolección domiciliaria y comercial de las
casi 1 300 toneladas de basura que generan cada día los 1.6 millones de
habitantes del municipio de León. En consecuencia, existían 82 microempresas
que se repartían el territorio municipal en 118 rutas, poseían en conjunto 130
vehículos y empleaban alrededor de 800 trabajadores.
El costo del servicio derivado de este modelo no representaba una carga
financiera excesiva para el municipio. Para el pago de los contratistas, en 2013,
el SIAP destinó un presupuesto de 89 532 000 pesos. Es decir, pagaba alrededor
de 188 pesos por tonelada de basura. El bajo costo de la recolección se
confirmó en los resultados de una investigación del diario AM (véase la gráfica
1) que situaba a León entre las ciudades que menos pagaban por este servicio
en el país. Además del aspecto económico, el servicio gozaba de una amplia
aceptación entre los habitantes de la ciudad. De acuerdo con los resultados de
una encuesta aplicada por Inmersa, 95% de los usuarios calificaron de manera
positiva el desempeño de los contratistas. La recolección era un servicio poco
visible y no era cuestionado por la ciudadanía. De acuerdo con datos de la
contraloría del municipio, sólo se recibieron, en promedio, tres quejas al día
durante 2013.

Gráfica 1. Costo por tonelada de basura recolectada en varias ciudades del país

Fuente: Periódico AM (2014).

El esquema de gestión descrito funcionó sin mayores contratiempos durante

24 años. No fue sino hasta el regreso al poder del PRI cuando comenzarían a
perfilarse cambios en el esquema general de prestación del servicio de
recolección.

1.2 CAMBIO DE MAYORÍA, CAMBIO DE MODELO DE GESTIÓN

El arribo a la presidencia municipal de Bárbara Botello (véase el anexo 1),
primera gobernante del PRI después de 24 años de administraciones panistas,
conllevó una serie de cambios relevantes en varios espacios de la agenda
municipal, entre los que destacan la obra pública, la seguridad y el transporte.
Se especula que el hecho de ocupar una posición clave en un bastión panista,
le permitió poseer un trato preferencial con la presidencia de Enrique Peña
Nieto, que la hizo la alcaldesa más exitosa para atraer recursos e inversiones
federales hacia su gobierno.
A pesar de esto, el tema de la recolección de la basura no figuró entre las
prioridades del gobierno municipal durante el primer año de su mandato. En
este periodo, sólo se renovó el consejo directivo, el 3 marzo de 2013, y el
director general del SIAP, el 22 de mayo de 2013. La visión del gobierno sobre
este servicio, sin embargo, se dejó entrever en las declaraciones de la regidora,
Verónica García Barrios, priista identificada como cercana a la alcaldesa, el día
que fue nombrada miembro del Consejo Directivo del SIAP y cuestionó con
dureza la gestión del director en funciones, Manuel González, y solicitó su
remoción inmediata del cargo. La regidora fue crítica en especial al señalar falta
de transparencia de los criterios de selección de los contratistas. Declaró que el
SIAP otorgaba un trato preferencial “a ciertas familias” que concentraban la
mayoría de los contratos de limpia y los denominó “contratos familiares”,
dado que “45 de 100 contratos pertenecen a la misma familia” (Velázquez
2013a). Además, denunció el desorden administrativo, la desaparición de
documentos de los archivos y el desvío de recursos, “situaciones que orillaron
al consejo directivo a poner una denuncia en contra de quien resulte
responsable” (Velázquez 2013a). Aunque Manuel González trató de defender
su gestión e incluso manifestó de manera abierta su deseo de querer continuar
al frente del SIAP, sus aspiraciones fueron desestimadas por el nuevo consejo,
quien nombró al arquitecto Noberto Origel nuevo director del SIAP (véase el
anexo 2).

2. EL ANUNCIO DE LA LICITACIÓN
El tema de la basura se mantuvo fuera de los reflectores públicos hasta el 27 de
marzo de 2014, cuando el ayuntamiento, en sesión ordinaria, de acuerdo con
la resolución de la Comisión de Medio Ambiente Sustentable, presidida por la
regidora Verónica García Barrios, dictaminó que ante la imposibilidad del
municipio para prestar de forma directa el servicio de recolección y traslado de
residuos sólidos no peligrosos, éste sería responsabilidad de terceros bajo el
régimen de concesión, con una duración de 20 años. El dictamen detalla para
la prestación del servicio que el territorio municipal se divida en tres zonas:

Zona geográfica A, partida uno: norte del municipio de León, delimitada por Juan Alonso
de Torres, José María Morelos, La Luz, Paseo de Jerez Norte, Adolfo López Mateos Oriente,
Malecón del Río de los Gómez, Paseo de los Insurgentes, Juan Manuel López Sanabria,
Campestre y José María Morelos Poniente.
Zona geográfica B, partida dos: sureste del municipio de León, delimitada por Juan Alonso
de Torres, José María Morelos, La Luz, Paseo de Jerez Norte, Adolfo López Mateos Oriente,
Francisco Villa, Timoteo Lozano, Hermanos Aldama y Ciudad Industrial.
Zona geográfica C, partida tres: suroeste del municipio de León, delimitada por José María
Morelos Poniente, Campestre, Juan Manuel López Sanabria, Paseo de los Insurgentes, Malecón
del Río, Adolfo López Mateos Oriente, Francisco Villa, Timoteo Lozano, Hermanos Aldama
y Ciudad Industrial.

La resolución de la comisión no pasó desapercibida. La regidora del PAN

Martha Hernández Camarena cuestionó la medida al señalar que, como se
estaba informando, las zonas rurales del municipio no estaban siendo
contempladas. Además, agregó que, desde su perspectiva, las bases de la
licitación dejaban fuera a los actuales prestadores del servicio quienes no
cumplían con el monto del capital social requerido para la(s) compañía(s)
concesionarias (18 millones de pesos), ni contaban una experiencia de más de
tres años en la prestación del servicio en aglomeraciones urbanas de más de
٥٠٠ 000 habitantes (Vargas 2014b). Por último, externó su preocupación por
las fuentes de trabajo que podrían perderse al aplicar el nuevo esquema de
prestación del servicio público.
Ante estos cuestionamientos, la regidora Verónica García Barrios precisó
que las zonas geográficas definidas contemplaban tanto las áreas urbanas como
las rurales. De hecho, poco después se precisaría que la división también
obedecía a criterios poblacionales, pues cada zona contaba con casi 500 000
habitantes. Por su parte, el síndico Eugenio Martínez, del Partido Verde
Ecologista de México (PVEM), señaló que la convocatoria no dejaba fuera a
nadie, pues había esquemas legales que los empresarios locales podían usar para
participar en la licitación. Recordó a la regidora del PAN que la administración
anterior, en la que ella participó, había lanzado una licitación y no hubo quejas
al respecto porque sus términos eran inviables y se declaró desierta, como era
de esperarse. En esta ocasión, señaló que la licitación era nacional, pues se
buscaba que llegaran las mejores propuestas para el municipio, que no era una
licitación cerrada y los empresarios locales (actuales prestadors del servicio),
con 20 años de experiencia, se habían organizado en una asociación. También
advirtió que la iniciativa buscaba modernizar el servicio de recolección y que
los empleos no se perderían. Como en el caso de la obra pública, las empresas
podían ser foráneas, pero el personal contratado sería local, pues “conocen las
rutas, son quienes conocen la ciudad y todo el manejo” (Gasca 2014). Se
procedió a la votación del dictamen, que fue aprobado por mayoría —PRI,
PVEM y Nueva Alianza—. Los dos regidores del PAN votaron en contra.
Casi de manera simultánea, en conferencia de prensa, el presidente del
consejo directivo Otto Portugal y el director Origel precisaron las condiciones
de la licitación. El presidente del consejo del SIAP reiteró que la convocatoria
era nacional, abierta a cualquier prestador de servicio que cumpliera con las
condiciones convocatoria y que la duración sería de 20 años para asegurar la
recuperación de la inversión y otorgar certeza jurídica a las empresas
interesadas. Entre los requisitos solicitados, avanzó que se pedía a las personas
morales o físicas que participaran la comprobación de un capital mínimo de 18
millones de pesos y sus estados financieros de 2013. También se requería que
el servicio se brindara en camiones modelo 2014, de última generación, con
equipo de sistema de posicionamiento global (GPS, por sus siglas en inglés). El
concesionario debía incluir un programa de mantenimiento constante y
comprometerse a renovar la totalidad de su flotilla dos veces: la primera vez
después de siete años y la segunda después de 14. También precisó que el
municipio ya no pagaría por ruta, sino por tonelada recolectada. Quien
prestara el servicio tendría incentivos para recolectar la mayor cantidad de
basura posible. Por último, aclararon que mientras se definía el ganador del
contrato, los actuales prestadores continuarían brindando el servicio. Si bien el
31 de marzo concluía su contrato, ambos funcionarios se mostraban confiados
pues acababan de culminar una negociación con los contratistas, quienes
aceptaron un incremento de 15% —el primero en cinco años— para continuar
con la recolección de la basura hasta que comenzara el nuevo esquema de
concesión. El 5 de mayo se daría el fallo de la licitación.

2.1 REACCIONES Y RESISTENCIAS: LA PRIMERA GUERRA DE LA BASURA

El optimismo no duraría mucho. El martes 1 de abril la ciudad amaneció con
miles de bolsas de basura en la calle: sólo 11 de las 118 rutas recolectaron los
residuos. Los primeros sorprendidos fueron Portugal y Origel. El primero
señaló que los contratistas estaban siendo mal asesorados: “con la gente que
hablé [contratistas], estaban muy de acuerdo con el nuevo trato que habíamos
hecho. Fuimos los primeros extrañados en que no hubieran respetado el
acuerdo que habíamos tenido” (EXCÉLSIOR TV 2014). El arquitecto Origel dijo
que no tenían un plan B para la recolección de la basura, aunque estimaba que
el servicio se regularizaría en el transcurso de esa semana: “hoy llegan 15
camiones de la Ciudad de México, el día de mañana otros 10, probablemente,
y entre el jueves y el viernes estarán llegando otros 20 de Querétaro, de
empresas que se han acercado” (EXCÉLSIOR TV 2014).
Antonio Alcaraz, uno de los microempresarios, culpó a las autoridades del
SIAP de no haber cumplido su palabra. Según él, les habían prometido que
“íbamos a tener prioridad [para] seguir trabajando en León” (Velázquez
2014a).
 Para Víctor Castillo Zacarías, presidente de la Asociación de Contratistas de
los Trabajadores de la Limpieza, las autoridades no estaban siendo honestas:
“ellos están jugando dos líneas, una donde nos dicen que no nos preocupemos,
que vamos a trabajar, ‘vas a tener oportunidades como cualquier otro’, pero en
realidad lo que sale es otra cosa distinta” (Velázquez 2014a). Ante el anuncio
de la medida, un analista de la región fue contundente: “la jugada es muy
clara: ya se sabe quién va ganar la concesión, van a traer una compañía de
Monterrey o de otro lado. No hay muchas empresas en México que puedan
cumplir con las condiciones que están pidiendo” (ZONA FRANCA 2014h).
Para mostrar su desacuerdo, la mayoría de los contratistas decidió no firmar
el nuevo contrato y emprendieron manifestaciones de protesta en las calles y
frente al palacio municipal. Alrededor de 700 personas vestidas con chalecos
fosforescentes marcharon y lanzaron consignas como “¡Cero Monterrey!”,
“¡Queremos trabajar!”, “¡Que la vengan a ver, que la vengan a ver, ésa no es
presidenta es una puta de cabaret!”, “¿Qué esconden detrás de la
modernización?”.
En los carteles se leían leyendas como “Bárbara, no nos quites el futuro de
nuestros hijos”, “Bárbara, me quitas el trabajo para tus amigos”. También
distribuyeron volantes en los que se disculpaban con la ciudadanía por no
recoger la basura y responsabilizaban al gobierno municipal, que pretendía
terminar con su fuente de trabajo, medio de subsistencia de sus familias
(Méndez y Madrazo, 2014). Incluso el diputado local del PRI Guillermo
Romo Méndez, enfundado en un chaleco de trabajador de limpieza, se unió a
los manifestantes y lanzó consignas con un altavoz afuera del palacio
municipal. Poco tiempo después, el mismo diputado pondría a disposición de
los habitantes de su distrito cuatro camiones para la recolección de basura y
promovería un juicio de amparo contra la concesión. Desde la tribuna del
Congreso del estado, señaló que la licitación estaba bajo sospecha y se
preguntó: “¿no habrá algún gran moche de por medio?” (Contrapunto News
2014a).
El gobierno respondió a las críticas y movilizaciones con una campaña en
radio y televisión para informar que la concesión buscaba ofrecer a los leoneses
un mejor servicio de recolección, más moderno y eficiente. La alcaldesa
Bárbara Botello declaró:

Espero que la gente entienda que necesitamos un servicio de vanguardia, moderno y que se tiene
que venir una nueva forma de dar un mejor servicio para la ciudad […] para una ciudad como León,
no podemos estar con ese servicio tan mediocre: con camiones viejos, que llevan a cielo abierto los
desechos, que contaminan, hay zonas donde no recogen la basura y tenemos que entrar nosotros al
quite (Vargas 2014c).

También desestimó el respaldo social de la protesta al señalar que los

trabajadores del servicio de limpia salieron a las calles porque sus patrones les
habían pagado un mes y medio de sueldo por adelantado. Afirmó que el
movimiento de los contratistas no era independiente y que detrás se
encontraban el presidente del PAN y el diputado federal Diego Sinhué, quien
confirmó que se había reunido con los ex contratistas, pero a petición de
parte. Aclaró que él no era la mente detrás del movimiento de protesta y que
como legislador sólo le competía vigilar que las transferencias federales fueran
usadas de manera correcta. Acusó a la alcaldesa de ser la responsable de la crisis
actual: “durante su administración, la presidenta ha buscado hacer problemas
donde no los había y echarle la culpa a los demás sin asumir la responsabilidad
que el cargo se le encomendó” (Rocha y Zamora 2014).
Para reforzar la postura de la alcaldesa, Norberto Origel, director del SIAP, y
Verónica García Barrios, regidora y consejera del organismo, señalaron en
rueda de prensa que la licitación, además de buscar “dar un gran servicio para
una gran ciudad” (Granados 2014), se proponía terminar con la opacidad con
la que había funcionado hasta ese momento. Revelaron que detrás del paro de
la recolección había cinco familias (véase la tabla 1) que habían casi
monopolizado la prestación del servicio por más de 20 años. Agregaron que
esas familias eran las mismas que exigían la modificación de las bases de
licitación.

Tabla 1. Familias que concentran más de la mitad de las rutas de recolección

 Fuente: Periódico AM (2014).

Mientras los actores políticos intercambiaban acusaciones, el debate invadía

las redes sociales y el internet. Había mucho descontento entre la ciudadanía.
Por cada opinión favorable había diez contra la concesión. Ante el interés que
suscitó el tema, varios medios de comunicación le otorgaron una amplia
cobertura, entre ellos, la revista Zona Franca (2014a; 2014b; 2014c; 2014d;
2014e) organizó un debate, trasmitido por internet, entre Mayra Enríquez
Vanderkam, ex diputada local, regidora, síndica y secretaria del Ayuntamiento
de León por el PAN, y el síndico en funciones Eugenio Martínez, militante del
PVEM y uno de los principales promotores de la concesión. Ahí surgieron otros
elementos de análisis. A continuación, se presenta recopilación sintética del
debate:3

Mayra Enríquez Vanderkam (MEV): El servicio era muy bien calificado por la población, era
eficiente y barato. Durante año y medio no hubo ninguna queja por parte de la administración
municipal de Botello. El cambio de un esquema de contrato a otro de concesión sorprendió a la
ciudadanía y a los propios contratistas… En las bases de licitación se excluyó a los contratistas que no
pueden cumplir con éstas y eso generó la crisis actual.
Eugenio Martínez (EM): La crisis de la basura no es nueva. En el gobierno de Medina Plascencia,
se pasó de la prestación directa al esquema de contrato. Muchos contratistas eran antiguos
trabajadores de limpieza municipales. En un dictamen de la contraloría municipal de Vicente
Guerrero, se recomienda pasar de un esquema de contrato a otro de concesión, dado que se
detectaron problemas de legalidad y transparencia en la asignación de los contratos. Dos
administraciones del PAN se sucedieron y no hicieron caso a la recomendación. Que el servicio
tuviera buena aceptación no quiere decir que todo estaba bien. Primer problema: 100 000 leoneses
no tenían servicio de recolección. Segundo problema: la basura es propiedad del municipio, el
reciclaje y la recuperación de materiales se estaba dejando en manos de terceros. Por eso era un
servicio barato, porque se estaba dejando el negocio de la separación y el reciclaje a los contratistas,
que subían a personas a los camiones para que separaran la basura, sin darles ninguna prestación
social. La licitación pública permite la competencia de empresas de todo el país, se rompe el
monopolio, afecta intereses y eso fue lo que generó el conflicto.
MEV: La licitación no es el problema. La licitación es una forma legítima para prestar servicios
públicos. El problema son los términos excluyentes para los leoneses, que no están justificados: se
pide un capital de 18 millones de pesos, experiencia de más de tres años en ciudades de más de 500
000 habitantes, incluso cédula profesional. Además, no hay estudios financieros o técnicos que
justifiquen por qué 20 años y no menos. ¿Por qué la administración municipal no tomó en cuenta a
los contratistas? Ellos están dispuestos, según sus propias declaraciones, a modernizar el servicio. La
decisión de la licitación fue improvisada y sin apoyo social. Muy diferente a lo que ocurrió con el
gobierno de Medina Plascencia, en el que la mayoría de la ciudadanía colaboró con la recolección de
la basura. En este momento, según una encuesta de Inmersa, 70% rechaza la concesión. La
inconformidad es notoria y no está siendo escuchada.
EM: No se vale que se diga que afectamos a empresas leonesas, cuando la licitación está en curso y
hay empresas leonas participando. Tampoco se vale decir que afectamos a los ahora ex contratistas
cuando el gobierno del que Mayra fue secretaria del Ayuntamiento no le subió ni un peso a sus
contratos. Los costos del diésel y refacciones subían. ¿Cómo afectaron a las familias leonesas esas
resoluciones? No se vale decir que el servicio tenía buena aceptación y con base en eso no actuar
ante problemas que se observan. Otro ejemplo: bajo el esquema de contratos había muchos acuerdos
informales. En términos formales, para que se recogiera la basura las personas tenían que contratar el
servicio con el SIAP. Lo que ocurría en los hechos es que las personas preferían acordar con los
contratistas, sin pasar por el SIAP. El municipio hacía caso omiso de esta situación. No es que esta
informalidad estuviera bien, así funcionaba. Para el ciudadano era cómodo decir que estaba bien,
pero como autoridad debemos tomar decisiones para que los procesos sean transparentes y justos.
MEV: La transparencia es el punto fundamental. Yo estoy de acuerdo con que se modernice y se
hagan modificaciones. En lo que no puedo estar de acuerdo es con que se use la modernización
como escudo, cuando sólo se trata del cambio de camiones. No hay estudios técnicos ni financieros
que comprueben que la concesión tiene que ser 20 años. El relleno sanitario sólo fue concesionado
por 15 años. No estoy de acuerdo con que se deje sin empleo a los contratistas locales con el
argumento de que hacían mal su trabajo. Si hay cuestiones por mejorar, eso se puede hacer desde el
ámbito administrativo. ¿Quieren cambiar los camiones? Los contratistas dijeron que lo harían si les
otorgaban contratos de cuatro años. La licitación es oscura, discrecional, y desde mi punto de vista
 está amañada.
EM: La concesión no es oscura, sino pública y transparente. Todas las concesiones son de largo plazo.
¡El relleno, por 15 años! ¡El rastro, por 20 años! ¡Los paraderos de camiones, por 15! Y se les acaba
de extender por otros cinco. La ley orgánica municipal prevé que cada tres años se revisen estos
contratos, y en su caso, que se puedan ratificar.

2.2 GESTIÓN DE LA CRISIS, PLAN B NO, PLAN B SÍ

La discusión continuaba y el servicio de recolección seguía sin regularizarse.
Contrario a las declaraciones del director del SIAP, la alcaldesa señaló que sí
había plan B, que consistía en recurrir a trabajadores y camiones de los
municipios vecinos. No obstante, la llegada de empleados foráneos trajo
consigo otros problemas. Por un lado, hubo varios incidentes entre los
trabajadores de limpieza en paro, quienes increparon e incluso llegaron a
golpear a alguno de los foráneos. Por el otro, la prensa publicó que quienes
habían llegado a resolver el problema de la basura vivían en condiciones
insalubres y de hacinamiento. Ante las críticas, la presidenta señaló: “estamos
buscando lugares en donde ellos estén más cómodos y también más seguros
por el riesgo que hay de algunas personas que los han agredido” (Vargas
2014e).
A pesar del trabajo de limpieza aportado por los foráneos, el gobierno
reconoció que se estaba recolectando entre 80 y 90% de las 1 500 toneladas de
basura que se generaban todos los días en la ciudad. En distintos puntos de la
ciudad había montones de basura y la regidora Beatriz Manrique no dudó en
señalar que habían sido tirados de manera deliberada por ex contratistas. Esta
información fue confirmada en parte por el secretario del ayuntamiento,
Martín Ortiz García: “el gobierno municipal tiene reportes de que hay grupos
que están acumulando y tirando basura a propósito en la ciudad y que
posiblemente están vinculados con unos grupos que se sienten afectados por el
nuevo procedimiento para mejorar el servicio” (Vargas 2014m). Aunque
matizó: “no tenemos exactamente los nombres, estamos vigilantes, pero sí
tenemos indicios de que hay algunos grupos que de forma deliberada
acumulan la basura en ciertos puntos, para buscar exacerbar el problema y
desprestigiar a la administración pública, son juegos que no son válidos, pero
hay que hacerles frente” (Vargas 2014m).
El 11 de abril, las aguas parecieron calmarse con la firma de un nuevo
convenio que aseguró la continuidad de la recolección por cuatro meses más,
de marzo a julio de 2014. Los trabajadores de la limpieza se comprometieron a
dejar las manifestaciones de protesta para regresar a sus actividades de
recolección, a cambio de un incremento de 17% en su pago y la promesa de
llevar la mano en el proceso de licitación. Por su parte, la autoridad se
comprometió a retirar el personal foráneo y aseguró la continuidad de su
proyecto de concesión del servicio.

3. LA CONCESIÓN SE CONCRETA
Después de haber retomado los trabajos de recolección de residuos en la
ciudad, el cabildo nombró una Comisión Técnica Especializada (CTE) para
evaluar las ofertas de las empresas competidoras y emitir el fallo
correspondiente. La CTE se integró por miembros del cabildo y la
administración municipal. La regidora y presidenta de la Comisión de Medio
Ambiente Beatriz Manrique Guevara fue nombrada presidenta, el tesorero
municipal ocupó el puesto de secretario. Los otros miembros de la comisión
fueron síndicos y regidores de la Comisión de Hacienda y Patrimonio y
Cuenta Pública, el director general de Recursos Materiales y Servicios
Generales, el director general de Medio Ambiente Sustentable y el director
general del Sistema Integral de Aseo Público de León. Para vigilar el
cumplimiento de las normas se incluyó un representante de la contraloría
municipal, con voz pero sin voto (Vargas, 2014h).
De acuerdo con el mandato establecido por el Cabildo, la CTE era
responsable de seleccionar al ganador o ganadores de la concesión. La decisión
tendría que sustentarse en un dictamen financiero, técnico, legal y
administrativo, y explicar las razones por las que se rechazaron las propuestas
perdedoras. Quince días después de la crisis de la basura, las autoridades
municipales se mostraban optimistas. El amparo promovido por varios
quejosos había sido desestimado por el Juzgado Cuarto de Distrito y 12
empresas de León, la Ciudad de México, Monterrey y Veracruz participaban
en la licitación. No había nubarrones en el horizonte.

3.1 LOS GANADORES

El 16 de mayo de 2014, la CTE anunció que GISA y Red Recolector habían
ganado la licitación. Estas empresas se encargarían del servicio de recolección
de los desechos sólidos no peligrosos a partir del 1 de septiembre y durante los
siguientes 20 años.
GISA, con solo un año de vida, es el resultado de la alianza de dos empresas:
Mota-Engil México, de capital portugués, y VISE con capital leonés, ambas
tienen una amplia trayectoria en la industria de la construcción. Aunque sólo
el socio portugués tiene experiencia en la recolección de basura, nunca había
prestado este servicio en el país (Velázquez 2014b). VISE es un grupo
económico, propiedad de Santiago Villanueva Martínez, uno de los principales
empresarios del Bajío conocido por su amplia participación en el desarrollo de
infraestructura pública, propietario del periódico Correo, en el que, por cierto,
Bárbara Botello participa con una columna semanal. A GISA se le asignó la
recolección de la basura en la zona norte de la ciudad, con un pago de 350
pesos por tonelada recolectada.
Red Recolector es uno de los pesos pesados del sector en el país. Originaria
de Monterrey, su nombre circuló desde el anuncio de la concesión. Es la rama
especializada en la recolección domiciliaria del grupo Red Ambiental, que
también ofrece servicio de transporte de residuos industriales y comerciales,
disposición final, barrido y manejo integral de residuos. Con experiencia de
más de 20 años, recolecta basura en los municipios de regiomontanos de Santa
Catarina, Apodaca y San Nicolás de los Garza, y en los estados de Durango,
Campeche, Tepic, San Luis Potosí y Estado de México. A su cargo quedaron
las zonas sureste y suroeste. El precio por tonelada recogida se fijó en 390
pesos. Aunque los contratistas que habían prestado el servicio a la ciudad por
más de 20 años presentaron una propuesta, se desestimó por ser la más onerosa
de todas.
3.2 EL SEGUNDO MODELO DE GESTIÓN: DEL CONTRATO A LA CONCESIÓN
Con la asignación de las concesiones empezó la implementación del proyecto
modernizador del servicio de recolección. Esta modernización implicaba, en
palabras del director del SIAP, la sustitución de camiones obsoletos,
contaminantes, a punto de terminar su vida útil, por unidades nuevas, dotadas
de compactadores hidráulicos y sistemas de monitoreo GPS. Pero no terminaba
ahí. Entre los cambios más significativos en la gestión, el director adelantó la
actualización de las rutas de recolección, la modificación de los horarios y las
modalidades de atención. Se buscaba optimizar el servicio, por ejemplo, las
rutas se diseñaron, “pero jamás se actualizaron [de acuerdo] con el desarrollo
de la ciudad” (Castañeda 2014). Con esta medida se preveía el aumento de los
residuos colectados y de población atendida, que “el 100% de los leoneses
cuente con cobertura del servicio” (Castañeda 2014).
La forma de pago del servicio también cambió. En el modelo anterior se
pagaba por ruta a cada contratista, en el nuevo se paga al concesionario por
tonelada recolectada. El objetivo era “incentivar la productividad ya que, al
dejar basura en la calle, las empresas estarán dejando dinero” (Castañeda 2014).
El director del SIAP reconoció que este esquema de pago significaba un
incremento en el presupuesto destinado a sufragar el servicio —132 millones
de pesos por 360 000 toneladas de basura al año—, aunque lo justificaba
porque “la cuota que se pagaba se está ajustando a los tiempos... si nos vamos a
uno de los insumos principales, el diésel, sube cada mes y con este impacto
estamos hablando de más del 30% de incremento de 2010 para acá”
(Castañeda 2014).
La concesión también suprimió prácticas perniciosas para el municipio. Los
contratistas subían a personas a sus camiones para que hicieran “la pepena
masiva durante la recolección de los residuos sólidos” (Castañeda 2014). Los
concesionarios tienen prohibida esta actividad. De hecho, la concesión de la
recolección es el primer paso hacia un manejo racional de los desechos: “la
siguiente fase es un aprovechamiento de los residuos y reciclaje de los mismos
mediante los centros de separación de basura, que vendrán en paralelo con este
nuevo esquema” (Castañeda 2014).
 Por último, con la concesión los trabajadores también ganan. En el modelo
anterior había trabajadores que no tenían remuneración segura ni prestaciones
sociales. Ahora todo el personal deberá contar con las prestaciones de ley y
tendrá acceso a mejores condiciones laborales en general.

3.3 LA SEGUNDA GUERRA DE LA BASURA

La decisión del Cabildo fue recibida con cuestionamientos. El diputado local y
presidente del PAN en León, Alfredo Ling Altamirano, dudó de la
imparcialidad del fallo: “¿Por qué se insiste en negar que hay un negocio detrás
de esto? ¿A quién le tocó el ‘moche’ de la basura y por qué se insiste en darle
no al que mejor precio entregó en la oferta de la licitación sino a quien a ellos
les convino?” (Hernández 2014). Esta denuncia no se limitó a un señalamiento
público, se tradujo en una denuncia penal. El 14 de julio, seis diputados
federales y locales del PAN, encabezados por Ling Altamirano, denunciaron
penalmente a la alcaldesa por tráfico de influencias, cohecho, abuso de
autoridad y tráfico de influencias en la Procuraduría del estado.
Algunos medios locales también pusieron en tela de juicio la probidad de
Red Recolector, señalada como ganadora designada por los contratistas desde
el anuncio de la concesión. De acuerdo con el diario AM, esta compañía
“arrastra un historial negativo en Campeche, San Luis Potosí y Durango. El
registro más reciente está en Monterrey, donde este año ganó la concesión
para recolectar basura durante los próximos 15 años. Sin embargo, en tres días,
ya acumulaba 50 quejas ciudadanas por deficiencias en el servicio” (Velázquez
2014b).
El verdadero vendaval de críticas y acusaciones se fraguó en las redes
sociales. El escarnio público llegó a tal grado que el presidente del Consejo del
SIAP declaró que ninguno de sus integrantes estaba adscrito a partido político
alguno y su presencia en el Consejo se debía más a sus méritos profesionales y
técnicos, que al pago de prebendas políticas. Señaló que en el Consejo había
“una riqueza de perfiles, tenemos técnicos ambientales, biólogos, ingenieros
ambientales […]. Somos empresarios, gente de trabajo sin intereses partidistas
o económicos [No entendemos por qué] ha habido muchas agresiones en las
redes sociales a los miembros del Consejo del SIAP y eso no se vale”
(Hernández, R. 2014).
La reacción de los contratistas no se hizo esperar. La estrategia adoptada fue
similar a lo ocurrido en abril. Los contratistas distribuyeron volantes entre los
usuarios, instalaron un plantón frente al Palacio Municipal, organizaron una
marcha hacia el Congreso del estado e hicieron paros inopinados en la
recolección de la basura. A diferencia de abril, las autoridades se habían
preparado: contrataron 105 camiones y entre 350 y 400 trabajadores para
prestar el servicio durante agosto, dado que las empresas concesionarias no
empezarían actividades sino hasta septiembre. El mes de transición, sin
embargo, no fue tan terso como las autoridades hubieran deseado. Sin llegar a
los niveles observados en la primera crisis, en varias colonias se amontonaron
bolsas de basura. Además, uno de los camiones de Red Recolector fue
agredido con piedras y se suscitó un enfrentamiento de “camión a camión”.
Para evitar más incidentes, la alcaldesa anunció que miembros de la policía
y tránsito municipales, patrullas de la Secretaría de Seguridad del Estado e
incluso el ejército escoltarían a los camiones recolectores. Aunque al final sólo
se utilizó personal municipal en esta tarea, la declaración de la alcaldesa fue
muy criticada por la opinión pública. Se le acusó de insensible, desmesurada e
incoherente, pues en fechas recientes habían tenido lugar en el municipio
actos violentos del crimen organizado, sin que la alcaldesa invocara la ayuda de
las fuerzas federales. A pesar de la vigilancia, hubo más incidentes: reportes de
siembra de basura, choques a los camiones recolectores, cristales rotos y hasta
una bomba molotov que estalló en el interior de un camión. Entre las medidas
que más impacto tuvieron, destaca el bloqueo del bulevar Adolfo López
Mateos, principal arteria de la ciudad, que una mañana amaneció bloqueada
con los camiones de los antiguos contratistas.
En numerosas ocasiones, las autoridades señalaron que nadie perdería su
empleo. Incluso instalaron una ventanilla frente al Palacio Municipal para que
todos los interesados llenaran una solicitud. Las condiciones laborales, de
acuerdo con los líderes de los contratistas, no eran tan atractivas como
señalaban las autoridades. Las empresas ofrecían contratos por un mes y un
salario de 800 pesos a la semana. Los trabajadores de los contratistas tenían un
sueldo base de 900 pesos semanales, al que se sumaba el ingreso de la pepena,
que podía ascender hasta 1 500 pesos mensuales.

Figura 1. Horax (2014).

3.4 EMPIEZA LA CONCESIÓN, ¿FIN DE LA CONTROVERSIA?

En medio de este clima enrarecido comenzó el servicio de recolección de
basura. En un acto privado, la alcaldesa Botello presentó los 77 camiones
compactadores último modelo —43 de Red Recolector y 34 de GISA—,
equipados con GPS, retención de lixiviados en la parte trasera y capacidad de
nueve toneladas de basura. Detrás de la alcaldesa y frente a los camiones se
colocaron a los trabajadores de limpieza —350 de Red Recolector y 150 de
GISA—, con el uniforme corporativo del servicio: pantalón oscuro, playera y
gorra verde, que recordaba al del equipo de fútbol.
Con el comienzo de la concesión, Botello señaló: “le apostamos a un
sistema eficiente, moderno, que al fin prestará el servicio como debe darse,
tendremos menos basura en las calles, ampliaremos la cobertura al integrar a
más colonias y comunidades, 110 000 leoneses más a los que vamos a
atender”. La alcaldesa fustigó a los opositores: “ya llegó la hora de dejar atrás
intereses económicos, chantajes y presiones políticas que incluso han afectado
a todos los leoneses” (Vargas 2014p).

Figura 2. Contrapunto News (2014b).

Durante los primeros días de operación, personal de seguridad acompañaba

a los camiones en sus recorridos, sobre todo en las “colonias difíciles”,
habitadas por muchos ex contratistas. El 15 de septiembre las autoridades y los
antiguos prestatarios del servicio de limpia llegarían a un nuevo acuerdo. Los
líderes de la asociación firmaron ocho contratos para igual número de rutas de
recolección rurales, de producto verde y cacharros. Después de estampar su
firma, retiraron el plantón frente al Palacio Municipal.
A pesar de esto, los cuestionamientos y críticas al nuevo sistema de
recolección no se detuvieron. En sesión de cabildo, la Comisión de Hacienda
del ayuntamiento señaló que el presupuesto ejercido por el SIAP en 2014 se
elevaría a 160 millones de pesos, lo cual representaba un incremento de casi
80% respecto a lo erogado en 2013 por el mismo concepto. El síndico
Eugenio Martínez responsabilizó del incremento a Martín Ortiz, ex secretario
del ayuntamiento y en ese momento precandidato del PRI a la presidencia
municipal, quien había asignado rutas de recolección rurales y de barrido en su
negociación con los ex contratistas. Originalmente, se estimó que el costo
anual del servicio de recolección sería de 130 millones de pesos (García
2014b).
El servicio de Red Recolector también fue cuestionado, pues sólo
recolectaba la basura cada tercer día y no diario, como el servicio anterior. El
malestar de los habitantes de las zonas B y C, con casi un millón de habitantes,
se acentuó dado que los habitantes de la zona A, atendida por GISA, sí reciben
un servicio diario. El director del SIAP afirmó: “hay ciudades del primer mundo
en que el servicio es un día a la semana, en ciudades de Norteamérica y
Europa, el servicio es de una vez por semana máximo dos veces, tres veces es
un lujo” (Velázquez 2014c).
Muchas voces se manifestaron para dar marcha atrás a la concesión. A la
presión social se unieron los tiempos electorales. Bárbara Botello pidió licencia
a principios de marzo para ocupar una posición plurinominal en el Congreso
federal. El aumento del costo y la recolección terciada fue materia de discusión
en las campañas electorales de comienzos de 2015. Incluso el candidato del PRI
a presidente municipal de León, José Ángel Córdova Villalobos, señaló que si
bien no se podía modificar la concesión debido al excesivo costo que
representaría para las arcas del municipio —1 500 millones de pesos—, “sí
podría modificarse que los servicios se reajustaran porque sí hay muchos
lugares que requieren la recolección diaria” (Velázquez 2015). En plena
efervescencia electoral se dio a conocer que Carlos Medina Plascencia,
precandidato a síndico del municipio de León, era socio de la empresa Red
Ambiental, casa matriz de Red Recolector. El gobierno en funciones utilizó
esta información para legitimar su decisión y atemperar las voces críticas que
promovían la cancelación de la concesión. Botello señaló:

Fue una licitación nacional, abierta, transparente, entraron dos empresas muy importantes, en una de
ellas tuvo intereses el ex gobernador Carlos Medina, que para mí es una persona honesta y él podrá
dar información de qué tipo de empresa es Red [Recolector], lo que creo que confirma que esa
licitación fue apegada a la legalidad (Jiménez 2015).

El 20 de marzo de 2015, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

ordenó al ayuntamiento revocar la resolución de la licitación, con base en la
queja de JS Hermanos, una de las 15 participantes en la licitación. Se consideró
que la licitación colocó a la empresa en:

Evidente estado de indefensión […], pues se le impide conocer cuáles son las razones reales por las
cuales la autoridad no consideró su propuesta como apta para obtener la concesión […]. De ahí que
sea procedente declarar la nulidad de la resolución de fecha 16 de mayo de 2014, emitida por el
Ayuntamiento de León [...] dentro de la licitación pública número 001/2014” (Albañil 2015).

A pesar de esta resolución, el servicio de recolección no se detuvo, gracias al

amparo promovido por los concesionarios. El tema se trata aún en los
tribunales. El mayor desafío para la continuidad de la concesión, por el
momento, viene de la esfera política. Los resultados electorales de julio
confirmaron la derrota aplastante del PRI en toda la entidad, incluido el
municipio de León, que a partir de noviembre de 2015 es gobernado por el
PAN.

NOTAS AL PIE
1. Profesor-investigador, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
2. Agradezco a Arely Ivonne Chaparro Velázquez su participación en la realización de una
 parte de la investigación documental. El contenido y la elaboración final del documento
es responsabilidad del autor.
3. No es una transcripción exacta. Se retoman los elementos esenciales de los primeros 15
minutos, sin alterar el sentido de las opiniones de los actores involucrados. Se
recomienda a los lectores observar el debate íntegro en los cinco videos disponibles en
la plataforma YouTube. Para mayor referencia, remitirse a la bibliografía.
ACTIVIDAD
Se invita a los alumnos que se asuman como miembros de la nueva
administración municipal del PAN, que lidiará con el problema de la basura.
Organizados en equipo, un estudiante fungirá como presidente municipal
entrante, quien preparará una estrategia para el tratamiento de este problema
público, con sus colaboradores. Para auxiliarlos, se les presentan las siguientes
preguntas:

1. ¿Cuáles son los actores clave que deben ser tomados en cuenta en el tratamiento de este
problema público?
2. ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades del esquema de recolección por contrato?
3. ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades del nuevo esquema de recolección por concesión?
4. ¿Qué curso de acción sugieren al presidente municipal?

a. Regresar al esquema de prestación directa.

b. Regresar al esquema de prestación por contrato.
c. No hacer nada, cumplir con los términos de la concesión.
d. Proponer una alternativa no explorada hasta ahora.

En su análisis, deben utilizar argumentos cuantitativos y cualitativos, que

tomen en cuenta dimensiones sociales, políticas, electorales, económicas,
jurídicas y éticas.
ANEXO 1
BÁRBARA BOTELLO
Fecha y lugar de nacimiento: 21 de julio de 1966, León, Guanajuato.
Formación profesional: Licenciada en derecho, con estudios de
especialización (sin especificar).
Antecedentes laborales: Juez menor suplente en Silao, Guanajuato. Agente
del Ministerio Publico de Trámite. Analista de la Secretaría de Gobernación
(abril de 1994-agosto de 1995). Presidenta del Colegio de Abogados de León
(1995-1997). Abogada litigante desde agosto de 1991 y directora del despacho
Asesoría Estratégica Legal, S. C.
Trayectoria política y social: Instructora en los programas electorales de
capacitación en el Comité Municipal del PRI (1990). Auxiliar en la
capacitación en la formación de grupos de apoyo electoral en las elecciones
para diputados federales (agosto de 1994). Secretaria general del Comité
Municipal del PRI (noviembre de 1996-agosto de 1997). Regidora del H.
Ayuntamiento de León, Guanajuato (1998-2000). Consejera nacional, estatal y
municipal del PRI. Candidata a diputada local (2000). Secretaria general del
Comité Directivo Estatal del PRI (2005-2006). Presidenta del Comité
Directivo Estatal del PRI (marzo-agosto de 2006). Diputada local de la LX
Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato (2006-
2009). Candidata a la presidencia municipal de León (2009). Secretaria adjunta
del presidente del Comité Ejecutivo Nacional del PRI (2011-2012). Presidenta
municipal de León, Guanajuato (2012-2015). Presidenta de la Federación
Nacional de Municipios de México (2013-2014). Presidenta de la Conferencia
Nacional de Municipios de México (febrero de 2014-2015). Diputada federal
plurinominal.

Fuente: INE (2015); Botello (2015).

ANEXO 2
NORBERTO GERARDO ORIGEL CAMACHO
Fecha y lugar de nacimiento: desconocidos, aunque en varias notas
informativas se señala que es originario de Querétaro.
Formación profesional: arquitecto por la Universidad Nacional Autónoma
de México. Maestro en planeación metropolitana por la Universidad
Autónoma Metropolitana.
Antecedentes laborales: varios cargos en la Secretaría de Desarrollo Urbano
y Ecología y en la Secretaría de Desarrollo Social, destacan el de analista
técnico, analista especializado, coordinador, jefe de oficina y jefe de
departamento. En el gobierno del estado de Querétaro fue subdirector de la
Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología, y director del
área técnica del Instituto de Vivienda del Estado de Querétaro. En el
municipio de Querétaro fue director de Desarrollo Urbano de la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas (1994-1997), titular de la Dirección de
Planeación y Proyectos, y coordinador de Planeación Metropolitana en el
Instituto Municipal de Planeación (1997-2000; 2000-2003) y director de
Desarrollo Urbano en la Secretaría de Servicios Municipales.
Trayectoria política y social: No se encontraron registros.

Fuente: El Sol de León (2013).

NOTA PEDAGÓGICA
Este caso fue pensado para alumnos de posgrado en políticas públicas,
sociología, gestión pública, derecho o cualquier disciplina afín. Es
recomendable que los estudiantes cuenten con antecedentes en análisis de
políticas públicas, conocimiento de los gobiernos locales, en especial en el
ámbito municipal, finanzas públicas y acción pública.
Como dinámica de trabajo, se sugiere organizar a los estudiantes en equipos
y destinar de tres a cuatro sesiones al análisis del caso. La sesión inicial tendrá
por objetivo la primera revisión y discusión de la información del caso. El
propósito de la segunda será que los estudiantes profundicen en el contenido
de la bibliografía del caso. Se sugiere ver los videos. El estudiante puede hacer
su propia investigación y tiene toda la libertad de aportar nuevos elementos a
la discusión. En la tercera sesión, se buscará fijar la postura de cada equipo y
elaborar una recomendación de política pública, que se presentará por escrito.
Se recomienda que la extensión del trabajo no exceda las cinco cuartillas de
extensión para que los estudiantes enfoquen sus argumentos en los elementos
esenciales. En la cuarta sesión, los equipos podrán exponer frente al grupo los
resultados de sus análisis. El profesor decidirá si reagrupa los equipos, para que
las posiciones antagónicas se identifiquen con claridad y se fomente el debate
grupal.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA PARA LA ELABORACIÓN DEL CASO
Albañil, Shayra. 2015. Tumba un tribunal contrato de basura. Periódico AM, 25 de marzo.
http://www.am.com.mx/celaya/local/tumba-un-tribunal-contrato-de-basura-190060.html
(consultado el 8 de agosto de 2015).
Andrade, Jorge. 2015. Reclama municipio fallo a favor de la empresa. Periódico AM, 16 de abril.
http://www.am.com.mx/guanajuato/local/reclama-municipio-fallo-a-favor-de-empresa-
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 SECCIÓN II
CASOS
DE
IDENTIFICACIÓN
DE
PROBLEMA
(PROBLEM-
DEFINING)
CASOS DE IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMA (PROBLEM-
DEFINING)

ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ1

Definir un problema público no es un ejercicio neutro en términos

axiológicos. Conlleva una cierta racionalidad y orden del mundo subjetivo
vehiculado por los tomadores de decisiones, que se transforman, por último, a
través de la intervención de organizaciones e intereses (Lascoumes y Le Galès
2010). Los problemas reflejan también las prioridades, los temas de la agenda;
distinguen lo visible de lo invisible, lo relevante de lo accesorio, la memoria
del olvido. En gran medida, los problemas son también un resultado histórico.
El pasado deja su impronta sobre la manera “apropiada” en que el poder
público los atiende (Pierson 2000).
En teoría, los casos de esta sección pueden tratarse a partir una lógica
instrumental o valorativa, evocados en la primera sección. Más allá, de la
postura teórica, el elemento sustantivo inherente al diseño y uso de estos casos
es el desarrollo de habilidades de pensamiento crítico, que implica salir de una
zona de confort y incrementar la capacidad de análisis, resolución de
problemas, comunicación y síntesis (McKitrick y Barnes 2012).
El propósito de estos casos es incitar a los estudiantes a reflexionar sobre la
manera en que las autoridades han definido un problema y las implicaciones
derivadas. El centro de interés no es la toma de decisiones sino el análisis de la
información compleja y la exploración e identificación de los argumentos y
suposiciones asumidas por los tomadores de decisiones al definir el problema
público. En estos casos pueden revisarse los argumentos lógicos, las posturas de
los expertos, y en su caso, las preconcepciones de los tomadores de decisiones.
Según Lynn (1999), estos casos se interesan en dilucidar cuestiones como:
¿cuál es el problema del tomador de decisiones?, ¿es posible definirlo de otra
manera?, ¿cuáles son las implicaciones de definirlo de una manera u otra?,
¿cuáles son las alternativas de política?, ¿cuáles son los valores y principios en
los cuales se basa su operación?
El primer caso, “El supervisor de zona y sus capacidades para conducir los
cambios propuestos por la reforma educativa”, escrito por Claudia Santizo
Rodall, muestra el problema al que se enfrentan los supervisores escolares en
México respecto a sus funciones a partir de la reforma educativa de 2013. La
propuesta argumentativa afirma que los supervisores son un elemento clave en
la implementación de la política educativa, los señala como una bisagra que
concatena las decisiones de política pública con las acciones en las escuelas
públicas del país.
El argumento retoma tres niveles de complejidad del problema. El primero
se relaciona con la manera en que la reforma educativa ha sido normada,
describe los principios bajo los cuales fue construida y expone el marco
jurídico y las reglas en los que se desempeñan los supervisores escolares. El
segundo expone la relevancia del trabajo del supervisor como punto de unión
entre las autoridades educativas y directores de las escuelas públicas. Ahí se
detallan las funciones de gestión escolar e institucional que el supervisor de
zona tiene que cumplir. Por último, se indican las necesidades de la
capacitación de los docentes en servicio y la urgencia de promover el trabajo
colegiado. Ambas funciones son vistas desde la perspectiva de los superiores
como implementadores de la política educativa.
El caso ilustra, en las escalas macro, meso y micro, la forma en que los
supervisores escolares enfrentan varios problemas generados por la política
pública diseñada de “arriba hacia abajo”. Los alumnos deben plantearse
escenarios para definir el problema educativo en torno a restricciones
normativas, políticas, incluso culturales.
El segundo caso, “Programa ‘Conduce sin alcohol’, definición de un
problema público”, de Jesús F. Hernández Galicia, expone la definición de un
problema público basado en su identificación: la relación entre el uso de
alcohol y los accidentes automovilísticos. Presenta una teoría causal sobre la
definición del problema y narrativas alternativas —jurídica, económica,
financiera— que invitan a los lectores a cuestionarse si la definición propuesta
es la única o forma parte de una variedad de opciones. En el papel de asesores
de política, los estudiantes reflexionan cómo juegan al mismo tiempo en la
implementación de políticas públicas aspectos normativos, organizacionales y
económicos, así como la priorización de acciones que en sí mismas implican la
selección de una solución que de ninguna manera resulta axiológicamente
neutra.

NOTAS AL PIE
1. Profesor-investigador, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
BIBLIOGRAFÍA
Lascoumes, Pierre y Patrick Le Galès. 2010. Sociologie de l’action publique. París: Armand Colin.
Lynn, Laurence. 1999. Teaching and Learning with Cases: A Guide Book. New York: Seven Bridges Press.
McKitrick, Sean A. y Sean M. Barnes. 2012. “Assessment of Critical Thinking: An Evolutionary
Approach”. Journal of Assessment and Institutional Effectiveness 2 (1): 1-29.
Pierson, Paul. 2000. “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”. American Political
Science
EL SUPERVISOR DE ZONA Y SUS CAPACIDADES PARA
CONDUCIR LOS CAMBIOS PROPUESTOS POR LA
REFORMA EDUCATIVA

CLAUDIA SANTIZO RODALL1

RESUMEN
El caso enfatiza el papel estratégico de los supervisores escolares en el sistema
educativo mexicano, que busca transitar de un modelo muy centralizado a
otro descentralizado. El argumento se expone en tres secciones. En la primera,
correspondiente al ámbito macro, se presentan la reforma educativa y los
principios que la animan. En la segunda, relacionada con el espacio meso, se
alude a la relevancia del supervisor en virtud de su condición de bisagra entre
las autoridades centrales y los establecimientos educativos. Por último, en el
ámbito micro, correspondiente al espacio de los actores responsables de la
implementación, se muestra la influencia de los supervisores en la capacitación,
organización, dirección y autonomía de gestión de las escuelas. Si las escuelas
son las unidades básicas para proveer el servicio, las supervisiones escolares se
constituyen como las unidades centrales para el funcionamiento del sistema.
El objetivo pedagógico es que los alumnos identifiquen las alternativas de
solución al problema educativo que fueron descartadas en el proceso de
elaboración de las políticas. En paralelo, se busca que los estudiantes
desarrollen habilidades de pensamiento crítico. Se les solicita que reflexionen
sobre la racionalidad, los valores y principios para seleccionar o descartar
alternativas. Para el análisis, es necesario incorporar principios de teoría
organizacional, políticas públicas y conceptos como la creación de valor
público.

Palabras clave: descentralización, reforma educativa, supervisores escolares, gestión

escolar, diseño e implementación de políticas, México
1. INTRODUCCIÓN
El sistema educativo público en México es el más amplio de Hispanoamérica.
Durante el ciclo escolar 2014-2015, en los tres niveles de educación básica
integrados por preescolar, primaria y secundaria, “recibieron clases 24 millones
de alumnos en 228 200 escuelas en donde laboraron 1 200 000 docentes. En el
país, en el mismo ciclo escolar, 84% de los planteles de preescolar, 91% de las
primarias y 87% de las secundarias pertenecen al sistema público” (INEE 2016,
26-27).
Las necesidades de los alumnos y las escuelas son múltiples y diversas. No
obstante, el rezago educativo y la gestión escolar se identifican como dos de las
principales insuficiencias del sistema. El rezago educativo tiene la característica
de ser acumulativo. Los resultados en las pruebas estandarizadas nacionales e
internacionales de jóvenes de 15 años son producto de deficiencias que se
acumularon en la educación básica, entre los 3 y los 14 años de edad. Así lo
indicó, por ejemplo, la prueba del Programme for International Student
Assessment (PISA, por sus siglas en inglés), aplicada en México durante 2012 a
jóvenes de 15 años. Respecto a estos resultados, la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señaló que los jóvenes en
México tenían, en promedio, un rezago de dos años de escolaridad y que
México se tardaría al menos 25 años en alcanzar el promedio de los países
miembros en matemáticas y 65 para lograr el promedio en lectura, con base en
las tasas de mejora observadas (OCDE 2014, 2).
En cuanto a las dificultades de la gestión escolar, el informe de 2016 del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) indicó que casi la
mitad de las primarias públicas generales (46%) enfrentan retos tanto en las
condiciones de infraestructura —para que sean lugares saludables y seguros—
como en la gestión escolar: “70% del personal encuestado señaló que hay
obstáculos dentro de las escuelas para trabajar colectivamente […], el más
frecuente es la falta de tiempo (44%), seguido de la carencia de espacios físicos
para reunirse (25%)” (2016, 79). El mismo informe concluye que estas
condiciones se presentan con mayor frecuencia en las escuelas públicas urbanas
y con menor frecuencia en las escuelas públicas rurales.
 Ante este panorama, que apenas se esboza, el gobierno mexicano propició
modificaciones al ARTÍCULO 3 constitucional por medio de la reforma
educativa de 2013, para garantizar que la educación obligatoria impartida por
el Estado sea de calidad. Estableció que “los materiales y métodos educativos,
la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los
docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los
educandos” (Poder Ejecutivo Federal 2013).
En relación con la organización escolar, el ARTÍCULO 3, en su fracción III,
propone adecuaciones al marco jurídico para:

Fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas ante los órdenes de gobierno que corresponda con
el objetivo de mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de
operación básicos y propiciar condiciones de participación para que alumnos, maestros y padres de
familia, bajo el liderazgo del director, se involucren en la resolución de los retos que cada escuela
enfrenta (Poder Ejecutivo Federal 2013).

La autonomía de gestión escolar propone introducir la descentralización en un

sistema educativo que durante más de 70 años se caracterizó por su excesiva
centralización en el financiamiento, el diseño de planes y programas de
estudio, el nombramiento de autoridades y la asignación de plazas docentes,
entre otros aspectos. Sin embargo, la descentralización no es un elemento
nuevo en la agenda de gobierno. Desde las décadas de 1980 y 1990, incluso en
2013, se han dado algunos pasos en esa dirección en ámbitos que en este
análisis se denominan macro, meso y micro.
El ámbito macro se refiere a las reformas neoliberales impulsadas en los
estados occidentales en las décadas de 1980 y 1990, que proponían adelgazar el
Estado central o federal al otorgar poder de decisión a los gobiernos locales, y
mejorar los instrumentos de seguimiento y control del gobierno nacional.
El ámbito meso alude a los estilos de gestión que incluyen la gobernabilidad
o relaciones que deben establecerse entre los actores de la política sectorial
cuando las reformas permean hacia la prestación de los servicios. En el caso
que nos ocupa, este ámbito se refiere a las figuras que hacen la función de
bisagra entre las autoridades nacionales y las unidades organizacionales en las
que se prestan los servicios educativos, es decir, los supervisores escolares.
El ámbito micro se refiere a la perspectiva y necesidades de los
implementadores de los objetivos establecidos por la reforma educativa. En
este caso de estudio nos referimos al objetivo de lograr la autonomía de
gestión escolar, que descansa, en última instancia, en los supervisores,
directores y docentes. El grado de desarrollo y la velocidad con la que los tres
ámbitos se retroalimenten para cumplir los objetivos de la reforma educativa
dependerá de los modelos de ejecución y los tipos de recursos que los
acompañen.
Como advierte la literatura, no existe un modelo único que defina el
alcance ideal de la autonomía de gestión escolar. Sin duda, las condiciones
institucionales y organizacionales de cada sistema educativo tienen efectos en
las funciones de los supervisores escolares y las decisiones que puedan tomar.
Algunos sistemas son más descentralizados que otros y los estudios del efecto
de las políticas de descentralización en la educación advierten de los peligros
de obtener resultados perjudiciales para las familias de menores ingresos y
mayor desventaja socioeconómica. Un estudio elaborado por Hanushek,
Woessmann y Link (2012), con base en los resultados de un millón de
estudiantes de 42 países en la prueba PISA, entre 2000 y 2009, concluye que la
descentralización no mejora el aprovechamiento escolar en países con alta
marginación socioeconómica, y en los países en los que sí hay mejora no todos
los estudiantes se benefician. La literatura sobre descentralización señala que los
beneficios y beneficiarios no son los mismos en todo momento y en cualquier
lugar (Prud’homme 1995), pues la descentralización como instrumento de
política pública puede ampliar la brecha entre países, localidades y personas
cuyas condiciones socioeconómicas las colocan en desventaja.
Por otra parte, cabe anotar que la autonomía de gestión de las escuelas en la
educación pública, en cualquier país, no implica su independencia del sistema
educativo sino los beneficios y costos de pertenecer a un sistema. Por ejemplo,
cabe preguntarse cuál es la diferencia en costos, por recursos y procedimientos,
de la contratación de personal para una escuela de manera individual en
comparación con los costos de contratación para varias escuelas agrupadas en
una zona escolar, o cuáles son los costos en un procedimiento de contratación
centralizada en la entidad o el país. No sólo los gastos pecuniarios, sino
también los de negociación.
También debemos preguntarnos cuál es el grado de autonomía de las
escuelas, incluso de las zonas escolares, que proporciona beneficios netos por
arriba de sus costos pecuniarios, de procedimientos y de negociación. Esta
valoración no es neutral, pues depende de la importancia asignada a cada
factor. En este sentido, es necesario considerar la perspectiva ideológica desde
la cual se hacen las valoraciones.
Este caso de estudio se organiza en tres secciones. En la primera se
presentan aspectos del diseño de la reforma educativa y dos de sus objetivos.
En la segunda se introducen las características del ámbito intermedio para la
gestión educativa o, bien las funciones de gestión escolar e institucional del
supervisor escolar de zona. Por último, se presenta la visión de los
implementadores de las políticas educativas, sus necesidades de capacitación y
de su trabajo colegiado.

1.1 LO MACRO: LA REFORMA EDUCATIVA Y PRINCIPIOS QUE LA ANIMAN

En México, en 2013, se reformó el ARTÍCULO 3 constitucional con el propósito
de fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas, conocida como “gestión
centrada en la escuela”, con base en el supuesto de que las personas que están
cerca de los problemas pueden tomar las mejores decisiones (Osborne y
Gaebler 1993), como postula el principio de descentralización que anima la
reforma del Estado, en particular, de la educación. La descentralización es un
principio establecido en la década de 1980 con las reformas del Estado
impulsadas en los países occidentales (Osborne y Gaebler 1993).
La autonomía de gestión tiene alcances y significados que varían en cada
país. El Banco Mundial (2007, 7) presentó un estudio de varias experiencias en
Latinoamérica en el que señala que los modelos adoptados pueden basarse en
fortalecer las capacidades de directores, docentes o padres de familia, o una
combinación de todos. En otras latitudes, los objetivos para la educación son
similares, pero la organización del sistema educativo o su forma de gobierno es
distinta.
Un elemento de la autonomía de gestión en México es la apertura de
espacios para la participación de las familias. El ARTÍCULO 3 del acuerdo 717 de
la Secretaría de Educación Pública (2014), en su inciso T, señala que las
autoridades locales deben implementar mecanismos para que las familias y los
Consejos Escolares de Participación Social (CEPS), y en general la sociedad, se
involucren en fortalecer la autonomía de la gestión escolar, mejorar la calidad
y equidad del servicio educativo, alcanzar el máximo logro de los aprendizajes
de todos los estudiantes y lograr la normalidad mínima de la escuela.
En los CEPS participan representantes de docentes y padres de familia. Cabe
anotar que estos y otros consejos de participación municipal, estatal y nacional
fueron considerados en la Ley General de Educación de 1993 (Poder
Ejecutivo Federal 1993) y a más de 20 años de su creación siguen encontrando
retos para su funcionamiento, principalmente derivados del excesivo
centralismo en el sector educativo.
Según el acuerdo 717, la autonomía de gestión comprende las capacidades
de la comunidad escolar para tomar decisiones, centradas en específico en la
calidad de la educación y los aprendizajes de los alumnos. Esta normatividad
señala que su propósito es crear condiciones para que los alumnos ejerzan el
derecho a la educación y adquieran una formación como ciudadanos; para que
los profesores adquieran mayores compromisos, desarrollen liderazgos, trabajo
colegiado y supervisen las prácticas en el salón de clase, y que los padres de
familia participen de manera colaborativa y se corresponsabilicen del logro
educativo.
Esta normatividad especifica los objetivos, propósitos y funciones que
necesitan desarrollar las instancias como el CEPS y el Consejo Técnico Escolar,
que agrupa a los docentes y al director de cada escuela (véase el cuadro 1).

1.2 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA: LA PERSPECTIVA DE LOS DISEÑADORES DE LA

POLÍTICA EDUCATIVA
Por la amplitud de temas que cubre la reforma de la educación en México,
este caso se ocupa sólo de la autonomía de gestión en las escuelas. El análisis se
limita, a su vez, a dos dimensiones: la formación y capacitación de docentes y
directivos, y las nuevas prácticas de gestión y trabajo colegiado.

García, Zendejas y Mejía (2008b, 40) señalan un ambiente de tensión entre

exigencias homogeneizadoras de la autoridad educativa —definidas en el
ámbito macro— y la heterogeneidad de las realidades que enfrentan las
escuelas —ámbito micro—. El predominio de uno de estos dos aspectos define
el estilo de gestión que adopta el supervisor escolar en la práctica cotidiana.
Entre las funciones formales de gestión del supervisor, está la orientación que
brinda al director para identificar las necesidades de actualización de los
docentes, a partir de las cuales se solicitan y tramitan cursos y asesorías. Esta
formación y capacitación es necesaria para lograr que los alumnos adquieran
aprendizajes activos, como “la capacidad de responder a diferentes situaciones,
e implica un saber hacer (habilidades) con saber (conocimiento), así como la
valoración de las consecuencias de ese hacer (valores y actitudes)” (SEP 2011a).
La enseñanza basada en competencias requiere modificar los métodos de
enseñanza de los docentes para sustituir las prácticas tradicionales, en las que
los docentes transmiten y los alumnos reciben conocimientos de manera
pasiva. El objetivo de la reforma educativa es que los alumnos desarrollen
habilidades para aprender a aprender.

¿Cuál es el problema a resolver con la capacitación?

Las prácticas de enseñanza en el aula son motivo de análisis desde hace varios
años. El estudio Teaching and Learning International Survey (TALIS) de la
OCDE, aplicado a directores y docentes de escuelas primarias en México, en
2009 y 2014, tuvo entre sus propósitos conocer los enfoques de enseñanza
practicados en las aulas. Se consideró el objetivo de transitar de un enfoque
basado en la transmisión de conocimientos hacia uno constructivista, que
privilegiara la participación activa de los alumnos en el proceso de adquisición
de conocimientos (OCDE 2009, 92). Los resultados del estudio, en ambas
aplicaciones, indican un fuerte predominio de actividades de enseñanza
tradicional, como revisión de ejercicios y tareas, y la repetición mecánica de
ejercicios en clase, en lugar de prácticas de enseñanza que tienen como base el
constructivismo o el aprendizaje activo de los estudiantes. Este enfoque se
introdujo de manera generalizada en los planes de estudio de educación básica
en 2011 (SEP 2011a).
Para la aplicación de los nuevos planes de estudio, la SEP organizó cursos de
capacitación sobre el nuevo enfoque de enseñanza, pero no fueron tomados
por todos los docentes y directores. Una de las estrategias adoptadas en el
sistema educativo, tanto en zonas escolares como en las escuelas, fue que los
docentes que recibieran alguna capacitación la reprodujeran o trasmitieran, en
forma de cascada, a sus compañeros. En la práctica, no todos los docentes
encargados de reproducir la información tienen habilidades para hacerlo, por
lo que la capacitación en cascada no siempre es la mejor opción. Otro
problema es que la capacitación que se ofrece en los talleres de la SEP no es
adecuada para cubrir las necesidades de conocimientos que requiere cada
docente en servicio.

¿Qué retos enfrentan las nuevas prácticas de gestión?

En un sistema caracterizado por su excesiva centralización, los intentos por
descentralizarlo han sido, en parte, sólo normativos. Los CEPS, incorporados a
la Ley General de Educación en 1993 (Poder Ejecutivo Federal 1993),
adquirieron funciones casi una década después, en 2001, con el Programa
Escuelas de Calidad (PEC). Este esfuerzo, sin embargo, ha sido moderado
porque los CEPS sólo son órganos de consulta de las autoridades educativas.
Además, el PEC cubre un bajo porcentaje de escuelas públicas, 20% en el ciclo
escolar 2008-2009. Aunado a lo anterior, los CEPS realizan una parte mínima
de la gestión en esas escuelas (Santizo 2010), es decir, el PEC no está diseñado
para establecer una política generalizada en el sistema educativo, en el que la
gestión escolar esté bajo la responsabilidad de los CEPS.
En 2010, la SEP publicó lineamientos para poner en funcionamiento los CEPS
en todas las escuelas (SEP 2010), pero aun así no se puede considerar que esta
política represente la gestión centrada en la escuela. Las escuelas y los CEPS
tienen capacidades mínimas para tomar decisiones, si consideramos que para
tomar una decisión sobre un curso de acción debe contarse con los recursos
para llevarlo a cabo. Las escuelas públicas en México, excepto las inscritas en el
PEC, no disponen de recursos para orientar sus decisiones en el sentido señalado
por el modelo de gestión centrada en la escuela. Por lo anterior, la política
educativa en México está apenas colocando las bases para desarrollar la gestión
centrada en la escuela. Con su diseño actual, el PEC se describe mejor como un
programa de aprendizaje para la gestión escolar (Santizo 2010).
 A la falta de práctica para tomar decisiones en las escuelas y la escasez de
recursos financieros para llevar a cabo acciones, se suma la ausencia de espacios
físicos para que los docentes se reúnan cada ciclo escolar a analizar los retos
que les plantean las condiciones de aprendizaje de sus alumnos y el contexto
en el que está inserta la escuela. Otro asunto importante en la gestión escolar
es la coordinación y colaboración que puedan establecer las escuelas con las
autoridades educativas estatales y federales. Tanto en la colaboración en el
interior como en el exterior de las escuelas, la figura del supervisor escolar es
clave.

2. LO MESO: LA SUPERVISIÓN ESCOLAR, SU CONTEXTO Y FUNCIONES

¿Quiénes son los supervisores? Del Castillo (citada en García y Zendejas 2008,
287) realizó un análisis en 2007, en la Ciudad de México, y encontró que los
supervisores tenían un promedio de 48 años de edad, 64% eran mujeres y 52%
tenían una formación de licenciatura. La antigüedad promedio de los
supervisores en el sistema educativo era de 28 años. Una característica
destacada por la autora es que 85% de los supervisores no recibió capacitación
inicial. El oficio de supervisor se aprende en la práctica, por lo que un
supervisor que conoce su oficio es aquel que visita las escuelas, dialoga con los
directores, los docentes y la comunidad escolar, e intercambia ideas con otros
supervisores y otras autoridades del sistema escolar. Además del perfil
profesional del supervisor, la organización de las zonas escolares también incide
en la gestión. Como se observa en la gráfica 1, la heterogeneidad en el tamaño
de las zonas escolares también es un factor que incide en el trabajo de los
supervisores.

2.1 ESTILO DE GESTIÓN DE LA SUPERVISIÓN

A pesar de tener las mismas responsabilidades, no todos los supervisores hacen
su trabajo de la misma manera. Se pueden identificar dos tipos de liderazgo de
un supervisor. El primero y más frecuente considera que su función principal,
casi única, es controlar y vigilar que se cumplan las directrices de la política
educativa estatal en las escuelas. Este control no se acompaña con orientación
o capacitación para directores y docentes, pues el interés está en el
cumplimiento de los requisitos formales. En este estilo de liderazgo
administrativo, la supervisión se caracteriza por el llenado de formatos
correspondientes a la gestión de la escuela y por su participación en programas
federales y estales. El supervisor ayuda a llenar estas formas para regresarlas a las
oficinas de sus superiores inmediatos, los jefes de sector o autoridades
educativas en cada entidad, pues ya cuentan con el visto bueno del jefe de
sector (Cruz y Ramírez 2015).
En el tipo de liderazgo denominado por asesoría, el supervisor posee una
visión estratégica de su labor. Se concentra en la orientación de los directores y
docentes sobre los objetivos de la política educativa y los propósitos de
participación en programas federales o estales que permitan obtener recursos
destinados a mejorar el desempeño de las escuelas. El supervisor que ejerce este
tipo de liderazgo se preocupa por conocer a los padres de familia y en
ocasiones consigue que se impartan pláticas de orientación para padres, según
sus necesidades. También fomenta que los docentes de su zona asistan a talleres
de capacitación nacionales y estatales, busca recursos en municipios, la mayoría
de las veces otorgados en especie —pintura, material de construcción—, entre
otros (Cruz y Ramírez 2015). Este tipo de liderazgo en la supervisión genera
valor público:

Es producto de un triángulo estratégico [que ocurre] cuando: a) se producen beneficios para un

grupo específico de población acotado a un territorio particular con bajo costo, en este caso la zona
escolar, y que éstos se pueden ver y medir; b) se construye legitimidad en términos de autoridad y
sustentabilidad política, es decir, se generan condiciones (consensos y cohesión) que favorecen la
acción colectiva en torno a la resolución de un problema específico, y situaciones propicias para la
atracción de recursos en la resolución de problemas públicos que comparte un grupo de personas,
una comunidad específica, y c) se hace factible, en términos técnicos, el logro de metas específicas
(Del Castillo citada en Miranda y Cervantes 2015, 296).

Los dos estilos de liderazgo de los supervisores representan los extremos

opuestos de un mismo continuo, caracterizados por sus respectivas maneras de
asumir responsabilidades. Además de los factores de actitud, disposición y
capacitación, lo cierto es que no todos los supervisores —aunque lo desearan
— pueden cumplir a cabalidad sus funciones, pues las zonas escolares son muy
dispares, como se aprecia en la gráfica 1. Entre las dificultades que pueden
enfrentar para asesorar a las escuelas en su zona escolar, se encuentran la
distancia entre las escuelas, el número de escuelas en su zona, el medio de
transporte, y en ocasiones, poder asumir el costo del combustible. Otro
elemento necesario es la experiencia para equilibrar en cada escuela las tareas
producto de las exigencias de los trámites administrativos —que provienen de
las autoridades educativas— con atención a los asuntos de aprendizaje de los
alumnos en cada ciclo escolar.
2.2 FUNCIONES DE LA SUPERVISIÓN Y SUS ÁREAS DE ACCIÓN
Calvo y Meza (2008, 174) señalan que entre las funciones de gestión del
supervisor destaca su corresponsabilidad en la formulación de los planes de las
escuelas a corto y mediano plazo. El supervisor participa en la elaboración del
proyecto escolar o Plan Anual de Trabajo (PAT), y el Plan Estratégico para la
Mejora Escolar (PEME), de hasta cinco años. Estos ejercicios de planeación
serán recibidos por el supervisor, quien los integrará a un plan de gestión para
la zona escolar.
 Estas funciones son del ámbito meso o intermedio para la gestión escolar,
en el que se incluye la responsabilidad de promover la operación del consejo
técnico en cada escuela y zona escolar, espacio para reunirse con los directores
de las escuelas para dialogar y asesorarlos en temas pedagógicos (véase el anexo
A).
El supervisor se encarga de la gestión institucional, que contempla la
promoción de los planes y programas de estudio para que los directores y
docentes se apropien de sus enfoques, metodologías y materiales de apoyo.
También vigila que las escuelas de la zona, oficiales y particulares incorporadas,
se apeguen a la normatividad establecida por la SEP y administra los recursos
humanos, materiales, financieros y tecnológicos de las escuelas, promueve el
desarrollo profesional del personal de la zona, y el surgimiento de relaciones de
colaboración entre la escuela y la comunidad (véase el anexo B).
Como se observa, las funciones de supervisión son amplias y cubren tanto
la gestión administrativa, pedagógica, organizativa como las relaciones con la
comunidad. En la práctica, cada supervisor adapta sus tiempos para visitar cada
escuela, elige los temas a tratar con el director, los docentes y la orientación
que brindará. La realidad es que, en las zonas con escuelas muy dispersas
geográficamente, el supervisor elige cuáles visitará durante el ciclo escolar.
Algunas se quedan sin visita. Otro factor que afecta el trabajo del supervisor es:

La gran carga de tareas y programas de apoyo que lo involucran, ya sean de apoyo social, para el
bienestar del alumno, colectas, concursos […]. En el mismo sentido, lejos de avanzar en una
simplificación, la burocracia es cada vez más compleja y se incrementan las reglas de operación de los
programas institucionales orientados a apoyar a las escuelas. Es un hecho que tanto el director como
el supervisor se ven inmersos en esta dinámica, que muchas veces significa duplicidad de funciones y
que los distrae de la tarea sustantiva relacionada con el proyecto educativo de la escuela (Calvo y
Meza 2008, 175).

3. LO MICRO: LA PERSPECTIVA DE LOS IMPLEMENTADORES DE LA POLÍTICA

EDUCATIVA
A pesar de los problemas que enfrentan los supervisores en su trabajo
cotidiano, existe la percepción, relativamente extendida entre los directores y
los docentes de las escuelas, de que se encuentran en una situación de
privilegio, pues para realizar su trabajo algunos disponen de recursos materiales
y humanos inaccesibles para la mayoría. Además de oficinas, en algunas
entidades del país los supervisores cuentan con un automóvil y todos tienen
asistentes y asesores técnico-pedagógicos (ATP). Esta percepción muestra la
divergencia entre puntos de vista y la incomprensión del costo de organizar el
sistema educativo en el ámbito local. Por otro lado, la asignación de recursos a
los supervisores no significa que sean siempre suficientes. En el medio rural, es
común que las zonas escolares tengan una amplia extensión territorial. Además
de las distancias, los accesos a las escuelas están poco urbanizados lo que
aumenta el costo material y el tiempo para llevar a cabo la supervisión
(Rodríguez y Gutiérrez 2015).
Como hemos visto, el supervisor debe estar preparado para solucionar las
demandas que le plantean los directores y docentes bajo su responsabilidad. A
continuación, se anotan las necesidades que expresan directores y docentes
para cumplir con dos objetivos de la reforma educativa: la capacitación
continua de docentes en servicio y la necesidad del trabajo colegiado en cada
escuela.

Estrategias de capacitación de los docentes en servicio

Un director de escuela comenta que los docentes tienen necesidad de recibir
capacitación, pero no es posible que todos asistan a los cursos o talleres de
actualización profesional porque eso implicaría contratar a un suplente. Se
acostumbra que algunos docentes asistan al curso y luego comuniquen a los
otros el contenido fuera de la jornada escolar. Esta capacitación en cascada se
realiza en su respectiva escuela, incluso es una práctica en la zona escolar.
Compartir lo aprendido en una capacitación con el resto de los docentes
genera un proceso de aprendizaje en dos sentidos. La persona que socializa su
aprendizaje hace un esfuerzo por entender y transmitir lo aprendido. La
persona que recibe ese contenido debe a su vez, entender y adaptar los
contenidos nuevos a sus propios métodos de enseñanza.
 La socialización en cascada de los aprendizajes puede, sin embargo, crear
brechas de comprensión entre quienes exponen y quienes escuchan, es
inevitable. Una figura educativa entrevistada señala que lo negativo de la
capacitación en cascada es que se llega a transmitir sólo información, no un
método de trabajo que permita valorar la utilidad de la práctica desarrollada
por el expositor:

Pues no es lo mismo tener al experto presentando los temas, tal como ocurrió en el curso o taller,
que a un compañero que expone sólo lo que tuvo tiempo de preparar y lo que entendió mejor.
Además, esta presentación no tiene el método del especialista o expositor [entrevista con director].

A mí me gustaría traer a un conferencista, a una persona que nos viniera a explicar cómo es la
metodología y qué es lo que debemos pedir a los maestros para que los niños aprendan. Me
preocupo de ver cómo desarrollan su trabajo mis compañeros, como se desesperan y me dicen:
“maestro, ¿cómo le hago? Es que no aprenden”. Entonces yo creo que la metodología no es la
adecuada y sí me gustaría que viniera alguien, un conferencista que nos dijera “esto es así”. Le
aseguro que el maestro se motivaría [entrevista con director].

Un curso estatal de matemáticas traía actividades lúdicas para que nosotros reforcemos los
conocimientos y las estrategias en nuestras acciones. Nosotros en la escuela iniciamos una serie de
colegiados donde su servidora compartió lo que vio a nivel estatal con todo el personal docente.
Realicé mi mejor esfuerzo para transmitir los contenidos recibidos y la utilidad de los mismos, pero
no tengo la misma experiencia que quien impartió el taller [entrevista con docente].

Sobre la Reforma Integral de la Educación Básica, conocida como RIEB, ya todos tomamos la
capacitación, fue por ciclos, siento que ha beneficiado porque tenemos una perspectiva más clara de
qué les voy a evaluar a los alumnos, no solamente me voy a basar en su examen, sino que voy a ver
también su participación, sus trabajos, su comportamiento, su portafolio de evidencias. Evalúo los
trabajos que ellos presentan, sus exposiciones, la manera en que si surge un problema ellos lo
resuelven en ese momento y también llevo una lista de cotejo en donde voy registrando todo lo que
van haciendo [entrevista con director].

Para conocer las prácticas de enseñanza, en 2012, en la Ciudad de México, se

adoptó la política de que los supervisores y los directores realizaran
observaciones en el aula. Estas prácticas pueden ser útiles para conocer las
necesidades de capacitación de los docentes. Sin embargo, éste es apenas el
primer paso de una estrategia, pues se requiere saber quién, cuándo y cómo se
utilizarán esas observaciones y cuáles serán las acciones y los recursos
disponibles para introducir mejoras y cambios en las prácticas en el aula:

El supervisor visita la escuela y revisa nuestro plan de comisiones, cronogramas y seleccionamos un

grupo al cual se le hará la observación. Se valora con unas rúbricas la participación del maestro, los
trabajos de los alumnos, la participación de ambos y con qué material se trabaja, si el maestro realiza
estas actividades y cómo lo comprende el niño [entrevista con director].
Por la cantidad de grupos y de escuelas en la zona escolar sólo podemos programar algunas visitas
para observar las prácticas del maestro en el aula. Usamos rúbricas para hacer observaciones de las
actividades del docente y la atención de los alumnos. Estas rúbricas se entregan a la delegación
escolar y hasta el momento no sabemos el uso que se les da, lo cual es negativo, considerando el
tiempo que llevó realizar la observación y realizar comentarios a lo observado, además de subirlo a
una plataforma en internet que habilitó la SEP [entrevista con supervisor].

Necesidad de incentivar el trabajo colegiado

Además de las observaciones in situ, en los últimos años la política educativa en
México ha impulsado la amplia participación de la comunidad escolar. El
trabajo colegiado hace referencia a la toma de decisiones colectivas. Espinosa
indica que se trata de “la reunión de pares, de iguales, de colegas, de
discusiones ‘cara a cara’ donde se busca un objetivo común” (2008, 5). En un
sentido funcional en la educación básica, se refiere a los espacios para la toma
de decisiones. En el Consejo Técnico Escolar (CTE) participan el director y los
docentes, y en el Consejo Técnico de Zona (CTZ) se establece la
comunicación entre el supervisor de la zona escolar y los directores de las
escuelas bajo su responsabilidad.
En la definición anotada, un primer elemento a destacar es el término “cara
a cara”, que significa que las interrelaciones ocurren entre personas que se
comunican, dialogan, que se conocen. Un segundo elemento es que el trabajo
colegiado tiene un objetivo común. Un tercero es el trabajo entre pares, que
implica la ausencia de una relación jerárquica. El liderazgo en el trabajo
colegiado no deriva de la autoridad formal, sino del reconocimiento
profesional, es decir, de los conocimientos y experiencia que los demás
identifican en sus compañeros de trabajo. El significado del término “pares”
implica igualdad de derechos para la participación.
Un aspecto adicional del significado del trabajo colegiado es que no sólo
depende de la gestión de la Supervisión Escolar de Zona, pues en algunas
escuelas la iniciativa o experiencia de directores y docentes generan el impulso
necesario para el trabajo colegiado. En esos casos, una cualidad de la gestión de
la supervisión sería aprender de esas experiencias y mantener su
funcionamiento. Esto significa que el trabajo colegiado no tiene efectos en una
sola dirección, por ejemplo, de la supervisión escolar hacia las escuelas,
también hay retroalimentación de las escuelas hacia la supervisión escolar.
La definición de trabajo colegiado puede incluir las decisiones tomadas en
los CTE, en el CTZ y en diversos grupos de trabajo formados con un objetivo
establecido. En este sentido, el trabajo colegiado implica la formación de
grupos con propósitos y participantes propios. Esto permite considerar que las
actividades realizadas por el supervisor de la zona escolar con directores y
docentes son formas de trabajo colegiado. El más conocido son las reuniones
mensuales del CTZ.
Entre las funciones de gestión escolar, el supervisor debe promover el
funcionamiento y participar en el CTE (véase el cuadro 1, punto 2). Las
sesiones del CTE son entre pares docentes, presididas por el director de la
escuela, para dialogar sobre los problemas de enseñanza y aprendizaje de los
alumnos e intercambiar experiencias. El supervisor de zona escolar se entera de
lo ocurrido en el CTE en la reunión de CTZ. Sin embargo, todas las entrevistas
indican que la periodicidad de las reuniones no es satisfactoria y que sus
agendas no siempre se concretan por razones de tiempo y prioridades no
académicas.

Las sesiones de CTE no se realizan con la frecuencia necesaria, la única sesión que se realiza es la que
marca el calendario escolar para el último viernes de cada mes […], tampoco se dispone del tiempo
suficiente, pues las reuniones son de dos horas o de cuatro horas si se usa toda la jornada del día.
 Además, el tiempo de las reuniones de CTE se utiliza para comentar asuntos administrativos que
siempre son urgentes, algunos docentes preguntan cómo se debe llenar un formato, cómo se sube a
la plataforma la información, que si ya subimos la información que pide la Secretaría de Salud de los
niños que recibieron las vacunas de la campaña, que si ya llenamos la información de los formatos
que pide la SEP, a veces ya no sé quién es mi patrón porque nos piden información distintas
dependencias. Entonces, el tiempo para comentar sobre los problemas para que los niños aprendan es
poco o no llegamos a tratar esos temas porque se agota el tiempo de la reunión [entrevista con
director].

Las reuniones de CTZ con directores tienen diversos propósitos. En la

experiencia de la supervisión escolar considerada para este caso de estudio, al
comienzo de cada ciclo escolar se comparten experiencias y la planeación que
preparó cada escuela a partir de los resultados del ciclo anterior. Cada mes hay
reuniones en las que se revisan las actividades de cada plantel con base en sus
informes, que indican los avances logrados. Un director comentó que se
dedican varias horas a esta actividad para cada escuela de la zona. Además, en
las oficinas de la supervisión se brinda orientación sobre los propósitos de la
Reforma Integral a la Educación Básica (RIEB):

Hemos tenido reuniones en la supervisión escolar donde ha habido orientación, talleres donde nos
han explicado sobre la RIEB y otras cosas que son necesarias para nosotros como directivos. También
el supervisor, acompañado de su apoyo técnico, ha venido a esta escuela, han visitado grupos, han
visto la forma de trabajo de los compañeros. La supervisión escolar nos ha pedido que seamos
ordenados que, por ejemplo, todos los lunes dediquemos una hora especial para recibir las
planeaciones de los maestros, que anotemos los contenidos para que veamos qué es lo que el maestro
está enseñando y que pasemos a revisar los salones para ver si los maestros están llevando su
planeación. Ha sido preocupación de la supervisión escolar que el material didáctico se utilice
[entrevista con director].

En reunión de CTZ el supervisor nos sugirió algunas ligas [de internet] en donde nosotros podemos
investigar y de ahí, cada quien, pues ir rescatando lo más importante. También en la reunión
volvimos a retomar lo realizado todo el ciclo escolar anterior para ver en qué estábamos fallando y
reformamos el plan que ya teníamos para atender los retos y los logros de este ciclo escolar. Esta
información se compartió, posteriormente, con los maestros de cada escuela y en la reunión
 [mencionada] se compartió entre directores y con el supervisor [entrevista con director].

En reunión de CTZ nos dan asesorías, en los talleres que vamos realizando cada mes, o cada dos
meses, dependiendo las actividades que haya, los apoyos técnicos nos dan asesorías si no se puede,
piden la asesoría externa a los centros de maestros. Además, el apoyo técnico de la supervisión nos
dio un curso sobre relaciones personales el ciclo pasado, nos dieron también un curso sobre el plan y
programas, una plática sobre el llenado de las nuevas boletas [entrevista con director].

[En] las reuniones de CTZ […] cada uno expone su experiencia al haber trabajado con lo que se dio
en el taller, o sea, cómo lo aplicamos, qué resultados tuvimos, para que vean la forma en que nos
pueden apoyar, pero más que una evaluación es el seguimiento para que el supervisor conozca cómo
vamos avanzando en el manejo de los programas. El apoyo técnico de la supervisión nos dio la
explicación sobre las nuevas calificaciones para las boletas. La vez anterior, el tema fue sobre las
adicciones y sobre cómo teníamos que subir la información a la plataforma de la Secretaría de
Educación [entrevista con director].

Los docentes entrevistados respondieron a la pregunta: ¿cómo se les podría

ayudar para desarrollar su trabajo?

Una manera de apoyar es reduciendo la carga administrativa y que se dote a las escuelas del material
necesario, porque nos piden todo capturado por internet, pero en las escuelas no tenemos ese
servicio. Tenemos computadoras que nos mandaron hace cinco años, para el programa
Enciclomedia, pero la mayoría ya no sirven, entonces nosotros vamos al café internet y a veces
andamos cazando el momento para poder subir las calificaciones de los alumnos, porque hay muchos
usuarios de la plataforma al mismo tiempo o quienes tienen internet en casa deben subir las
calificaciones en las madrugadas que es cuando estamos ahí viendo si el sistema ya abre la página
porque a veces no la abre [entrevista con docente].
Otra manera en que también nos podrían ayudar es que se pida con tiempo la información porque
cuando el director o el supervisor nos piden de urgencia información sobre los alumnos necesitamos
subirla en la plataforma. Entonces si estoy en clase tengo que dejar de atender a los niños y decirles:
“pues saben qué niños, pónganse a hacer este trabajo ustedes solitos porque yo me voy a poner a
hacer esto otro porque ya hay que entregarlo”. Entonces en muchas ocasiones dejamos a un lado a
los niños por hacer cosas administrativas. Y al final de cuentas, cuando nos miden el cumplimiento
del trabajo, no nos van a medir por la carga administrativa que realizamos, sino por los resultados de
los alumnos en ENLACE [Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares], es decir,
 nos miden por los contenidos que enseñamos y a veces dejamos los contenidos a un lado por estas
prácticas administrativas, y no estoy hablando de que esto ocurra una vez al mes, sino que esto es
constante puede ser hasta tres veces a la semana o cuando menos cada 15 días [entrevista con
docente].

Los testimonios de directores y docentes indican que los retos para llevar a
cabo la capacitación en servicio y el trabajo en colegiado son múltiples y de
diversa naturaleza. En el caso de la capacitación en servicio se enfatiza que la
estrategia de la transmisión de conocimientos en cascada no es efectiva en
todos los casos. Por otro lado, el trabajo en equipo es escaso por los recursos,
los espacios físicos disponibles para reunirse y el tiempo que se puede reservar
para ello. Trabajar en conjunto ayudaría a compartir experiencias y materiales
para temas pedagógicos específicos; sin embargo, no en todas las escuelas y
zonas escolares se activa con la frecuencia deseada. Lo más común es tener sólo
la reunión del último viernes del mes.

NOTAS AL PIE
1. Profesora-investigadora, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la Universidad Autónoma
Metropolitana-Cuajimalpa, especialista en análisis de políticas y programas dirigidos a la educación pública
básica.
ACTIVIDAD
El caso de estudio considera el papel de varios actores en la implementación de
la reforma educativa de México. Las leyes y disposiciones normativas presentan
soluciones a los problemas definidas por la autoridad educativa, que implican
estrategias de capacitación de directivos y docentes, y el establecimiento de
procesos de gestión en las escuelas. Las actividades de análisis para los alumnos
consisten en identificar las alternativas de solución descartadas en el proceso de
elaboración de las políticas y reflexionar sobre las razones, o bien la
racionalidad, para seleccionar y descartar alternativas.
Las actividades de estudio consideran la reflexión del problema desde tres
ángulos:

1. Desde los enfoques de elaboración de políticas públicas y gobernanza que se encuentran en los
extremos opuestos de un continuo, cuyas características son las políticas de arriba hacia abajo
(top-down) y las políticas de abajo hacia arriba (bottom-up), o bien una combinación de ambas.
2. Desde la perspectiva de la implementación de las políticas, en la que se considera, por un lado,
la dimensión organizacional y operativa, y por el otro, la dimensión política que define las
relaciones entre los diseñadores y los implementadores de la política pública.
3. Desde la experiencia de los implementadores. Se consideran los problemas de funcionamiento
de las supervisiones escolares y las perspectivas de los actores involucrados.

Los tres ángulos anotados dan testimonio de un ciclo que empieza con el
diseño de la política, que incluye las normas y procedimientos de
implementación, y la perspectiva de los implementadores.
ANEXO 1
GESTIÓN ESCOLAR QUE DEBE REALIZAR EL SUPERVISOR DE ZONA ESCOLAR

1. Promueve que el director y los docentes se apropien de planes y programas de estudio,

enfoques teóricos, metodologías y materiales de apoyo para la enseñanza.
2. Es corresponsable de la planeación didáctica de los profesores y de la elaboración del proyecto
escolar (PE), PAT o PEME, como se denomina en algunos estados, o Plan Estratégico de
Transformación Escolar (PETE) cuando la escuela participa en el Programa Escuelas de Calidad.
Brinda apoyo técnico a la función del director de la escuela.
Orienta al director en la elaboración de todos los planes y proyectos escolares.
Promueve la innovación basada en la investigación educativa.
Promueve el funcionamiento y participa en el consejo técnico escolar.
3. Diseña un plan de gestión y el PETE de la zona escolar con base en los PE, PAT y PEME o PETE de
cada escuela.
Incluye en el plan de gestión la atención a la población indígena, con necesidades
educativas especiales y en situación de extra edad.
Realiza visitas técnico-pedagógicas a las escuelas para apoyar el trabajo de los
docentes en la realización del PE. Deja constancia escrita de las orientaciones
proporcionadas al director y maestros; propone y apoya estrategias para mejorar la
enseñanza y la evaluación del aprendizaje, y recomienda materiales bibliográficos.
4. Supervisa la evaluación permanente en las escuelas y las que demanda la SEP.
Supervisa la evaluación de los alumnos, conforme al Acuerdo Secretarial 200.
Integra información del análisis de los resultados de la evaluación permanente de los
alumnos, así como de las evaluaciones nacionales.

Fuente: Elaboración propia con base en Calvo y Meza (2008, 174). El texto en cursivas se
agregó para el caso de estudio.
ANEXO 2
GESTIÓN INSTITUCIONAL QUE DEBE REALIZAR EL SUPERVISOR DE ZONA ESCOLAR

1. Supervisa que las escuelas de la zona, oficiales y particulares incorporadas, se apeguen a la

normatividad establecida por la SEP.
Difunde el calendario escolar y los requisitos para la preinscripción.
Promueve el uso del Sistema Integral de Información Escolar (SIIE), apoya la
elaboración y entrega de estadísticas (formato 911 y el SIIE, requeridos por la SEP).
Promueve y garantiza el acceso a la población que solicite el servicio educativo.
Desarrolla acciones preventivas y compensatorias para ampliar la cobertura y
permanencia de los alumnos, y elevar la calidad de los servicios.
Selecciona y coordina la aplicación de proyectos y acciones para fortalecer el trabajo
de la escuela, da apoyo curricular orientado al bienestar del alumno para elevar la
calidad de la educación y coordina concursos y colectas, entre otros.
Impulsa la extensión y aprovechamiento de la jornada escolar.
Autoriza actividades extramuros.
Comunica a las instancias superiores cualquier anomalía que afecte la integridad de
los alumnos o docentes y aplica las sanciones correspondientes.
Convoca y preside los consejos técnicos de zona.
Se comunica y coordina con supervisores de otros niveles y modalidades.
2. Administra recursos humanos.
En relación con el director y personal docente:
Elabora la plantilla del personal de las escuelas de su jurisdicción.
Lleva controles de asistencia, puntualidad, cambios de adscripción, permutas,
permisos, estímulos y promociones, altas y bajas, y extiende créditos de escalafón del
personal docente.1
En relación con los alumnos:
Apoya el control escolar: registros, formatos, boletas, inscripción, reinscripción,
acreditación y certificación, y constancia de estudios.
3. Administra recursos materiales, financieros y tecnológicos.
Solicita construcción, conservación, ampliación y sustitución de centros escolares.
Controla la aplicación de recursos económicos asignados a las escuelas.
Distribuye y supervisa el uso de libros de texto y materiales de apoyo del maestro.
Promueve el aprovisionamiento, uso, actualización y cuidado de los recursos
materiales e informáticos de la zona y la escuela.
4. Promueve el desarrollo profesional del personal de la zona.
 Solicita y participa en actividades de desarrollo profesional y de fortalecimiento de su
función.
Orienta la función administrativa del director o de docentes que operan en escuelas sin
un director con nombramiento, en las que uno de los docentes se encarga de esa función.
Identifica necesidades y promueve la actualización permanente de los docentes con el
Programa de Carrera Magisterial.
5. Promueve la relación colaborativa de la escuela con la comunidad.
Constituye la Asociación de Padres de Familia y el Consejo Escolar de Participación
Social.
6. Resuelve conflictos que involucran el servicio educativo y su relación con la comunidad.

NOTAS AL PIE
1. El escalafón es el sistema de promociones establecido por el SNTE.
NOTA PEDAGÓGICA
Sobre la metodología para la elaboración de estudios de caso, véase el libro de
Laurence E. Lynn Jr., en el que se identifica un método mediante el cual se
selecciona un caso que define un problema, problem-defining cases. Este método
debe ayudar y animar a los estudiantes o lectores a responder las siguientes
preguntas generales y particulares:

1. ¿Cuál es el problema?
¿Qué elementos de la política y funciones de los supervisores sirven para identificar
problemas de diseño o implementación de la reforma educativa?
2. ¿Cuáles son las implicaciones de definir el problema de una manera y no de otra?
¿Cómo cambiarían las acciones de política y las funciones de los supervisores con
definiciones alternativas de los problemas de diseño o implementación de la reforma?
Considere su respuesta para los aspectos analizados en este caso de estudio: la
introducción en la reforma educativa de la autonomía de gestión escolar y de dos
dimensiones que se presentan como retos para el supervisor escolar, los directores y
los docentes en la gestión: a) la capacitación de docentes y directores, y b) las
prácticas de gestión que fomenten el trabajo colegiado.
3. El problema puede ser un problema de política.
¿Qué implicaciones tendría para el diseño de la política educativa definir los
problemas de otra manera?
¿Cuáles problemas de implementación pueden derivarse de problemas en el diseño de
la política?
4. El problema puede implicar menos la acción y más la necesidad de reunir y evaluar
información compleja, así como los supuestos sobre su significado.
Si se asume que los supervisores escolares cuentan con recursos, ¿qué problemas de
información pueden enfrentar para implementar la política de manera efectiva?
¿Los problemas de información explican los cursos de acción seleccionados y el
descarte de alternativas?
5. Deben sopesarse los argumentos de varios actores con interés en el asunto.
¿Cómo pueden las percepciones e intereses de los actores influir en la
implementación de la reforma?
¿Esas percepciones e intereses deben atenderse durante la implementación o durante
el diseño de la política?
El caso se dirige a estudiantes de posgrado en las áreas de administración
pública y ciencia política. Para su revisión se requieren conocimientos básicos
de análisis de políticas públicas, en especial sobre las perspectivas que ayudan a
delimitar los estilos de gobierno y gestión, como los modelos de arriba hacia
abajo y de abajo hacia arriba, que ejemplifican los extremos opuestos de un
continuum de posibilidades. Lane (1998) señala que el enfoque de arriba hacia
abajo centra su atención en el control, la planeación y la jerarquía, mientras en
el modelo de abajo hacia arriba se toman en cuenta la espontaneidad, el
aprendizaje y la adaptación como formas de solución de problemas. Entre estos
dos estilos se encuentran las formas de gobierno de las políticas sectoriales.
Para la revisión de los temas en el aula, se recomienda formar equipos que
desarrollen dinámicas de discusión no sólo sobre perspectivas diferentes, sino
para hacer las lecturas sugeridas. Se recomienda también que los grupos de
trabajo: a) presenten las notas de las actividades desde los tres ángulos
solicitados, para sintetizar las reflexiones; b) elaboren un informe escrito de no
más de cinco cuartillas, y c) hagan una presentación pública en la que
comparen las soluciones adoptadas por la política y las alternativas descartadas.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DEL CASO
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PROGRAMA “CONDUCE SIN ALCOHOL”, DEFINICIÓN DE
UN PROBLEMA PÚBLICO1

JESÚS FIDEL HERNÁNDEZ GALICIA2

RESUMEN
El incremento de los accidentes automovilísticos ocasionados por conductores
bajo los influjos del alcohol ha sido un problema recurrente. En la Ciudad de
México, en 2002, 47% de los fallecimientos causados por accidentes de tránsito
se relacionó con conductores en estado de ebriedad. Las pérdidas humanas, las
lesiones incapacitantes y los elevados costos materiales propiciaron que el
gobierno capitalino respondiera con el programa “Conduce sin alcohol”, que
consiste en realizar pruebas de alcoholemia en puntos de revisión aleatorios
establecidos en zonas estratégicas de la Ciudad. En el programa existen dos
actos administrativos: el operativo del alcoholímetro —detención y realización
de la prueba de alcoholemia— y la sentencia emitida por el juez cívico, si el
conductor no pasa la prueba. El caso establece que la efectividad del programa
se ha visto reducida por tres razones. Primero, por problemas en torno al
marco normativo y la potencial vulneración de las libertades de los sujetos
detenidos; segundo, por los costos de su operación, y tercero, por el uso de las
redes sociales para evadir los puntos de revisión.
El objetivo pedagógico del caso es propiciar la reflexión de los estudiantes
en torno a la definición del problema, que resulta de la convergencia compleja
entre el acto administrativo vinculado a la implementación de una norma, la
acción organizacional y el conflicto de priorizar ciertos valores de la sociedad
por encima libertades de los sujetos en una democracia. Se requerirá que los
estudiantes, en el papel de asesores, determinen alternativas o medidas para
modificar o consolidar el programa y sus efectos.

Palabras clave: alcoholímetro, acto administrativo, arresto inconmutable, accidentes

automovilísticos
1. EL PROBLEMA PÚBLICO Y EL DISEÑO DE LA POLÍTICA “CONDUCE SIN ALCOHOL”
El programa “Conduce sin alcohol” identifica los accidentes de tránsito
ocasionados por el consumo de bebidas alcohólicas como un problema público
que genera altos costos y daños —humanos y materiales—, tanto para las
familias de los involucrados como para la sociedad en general (SSA 2010, 11).
De manera empírica, se ha demostrado que las personas que conducen después
de ingerir alguna bebida alcohólica presentan mayor riesgo de tener un
accidente de tránsito, pues pueden padecer, entre otros efectos, una sedación
generalizada, disminución de la atención y nivel de alerta, reacción lenta y
pérdida de la coordinación física (SSA 2010, 19).
De acuerdo con el Informe mundial sobre los traumatismos causados por el
tránsito, los conductores con elevados niveles de alcohol en la sangre
representan un peligro para la seguridad vial porque corren mayor riesgo de
involucrarse en accidentes automovilísticos (OMS 2004). Ejemplos de la
magnitud de este problema son los casos de Sudáfrica, donde “entre 26% y
31% de los accidentes no fatales correspondieron a conductores que
excedieron el límite máximo permitido en la concentración de alcohol en
sangre” (SSA 2010, 12), o el de India, en el cual “28% de los accidentes en
donde estaban involucrados hombres se atribuyeron al exceso de alcohol” (SSA
2010, 12). En México, en 2012, se calcularon más de 21 000 muertes por
accidentes automovilísticos vinculados al consumo de alcohol (OPS 2013).
La política “Conduce sin alcohol” comenzó en 2003 con Antonio López
Bravo como jefe de gobierno de la Ciudad de México. El programa se publicó
en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, en el “Aviso del establecimiento del
programa de control y prevención de ingestión de alcohol en conductores de
vehículos en el Distrito Federal”, expedido por Martín Carrera Gordolobo,
entonces secretario de Seguridad Pública de la capital (SSP 2003).3 El aviso
perdió vigencia en noviembre de 2007, debido a la publicación del “Aviso por
el que se establece la aplicación del Programa de Control y Prevención de
Ingestión de alcohol en conductores de vehículos en el Distrito Federal” (SSP
2007), como consecuencia del decreto del Reglamento de Tránsito
Metropolitano (GDF 2007),4 autorizado por Alberto Ortiz Paniagua, secretario
de Seguridad Pública durante la gestión de Marcial Durero como jefe de
gobierno. El programa se fundamentó en el ARTÍCULO 32 del Reglamento de
Tránsito Metropolitano, que señala que los agentes pueden llevar a cabo
programas de control y prevención de ingesta de alcohol para conductores de
vehículos si estos se encuentran publicados en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal.
En su fundamentación, el aviso de 2007 señaló que el programa había
contribuido a la disminución en el número de defunciones causadas por
accidentes viales relacionados con conductores que habían ingerido alcohol: en
2002, el porcentaje calculado fue de 47%, mientras en 2007 disminuyó a 20%.
También precisó que en el caso de los conductores del servicio de transporte
de pasajeros, de carga o de sustancias tóxicas o peligrosas, sería suficiente que
presentaran aliento alcohólico para remitirlos al juez cívico. El aviso previo
sólo señalaba “conductores del servicio público, privado, mercantil y
especializado de transporte” (SSP 2003, 24).
El programa “Conduce sin alcohol” busca prevenir accidentes vehiculares
causados por conducir bajo los efectos del alcohol. Las pruebas de alcoholemia
que se hacen en puntos de revisión aleatorios en zonas estratégicas de la ciudad
detectan el grado de alcohol en el aire espirado, medido con un instrumento
conocido como alcoholímetro. El límite máximo permitido es de 0.4 mg/l de
alcohol. Quienes rebasen este límite son puestos a disposición del juez cívico
para determinar la sanción, que sólo puede consistir en un arresto
inconmutable de ٢٠ a ٣٦ horas, en consideración de las agravantes.
En los últimos años, el diseño de la política se ha adaptado a las
circunstancias y ha mejorado su proceso de implementación bajo el principio
de legalidad. El programa está estructurado por tres normas jurídicas: la Ley de
Transporte y Vialidad del Distrito Federal, la Ley de Cultura Cívica del
Distrito Federal y el Reglamento de Tránsito Metropolitano.5 La primera
establece las consecuencias para la penalización de puntos, y en su caso, la
cancelación de la licencia de conducir, así como la remisión de los automóviles
al depósito vehicular. La Ley de Cultura Cívica señala la obligación de cumplir
con las normas jurídicas que rigen en el Distrito Federal (DF) —en particular
que los conductores colaboren con las autoridades en el ejercicio de sus
funciones—, además de normar las facultades y la operación de los juzgados
cívicos itinerantes. El Reglamento indica el nivel máximo de alcohol en la
sangre permitido para conducir en la vía pública y la sanción en caso de
rebasarlo.

1.1 TEORÍA CAUSAL

La teoría causal que subyace al diseño del programa “Conduce sin alcohol”
implica el establecimiento de puntos de revisión para detectar y retirar de las
vías públicas a conductores que rebasen el límite permitido del alcohol en aire
expirado. Esto supone eliminar el riesgo potencial de que ocurra un accidente
vinculado al conductor sancionado. En consecuencia, se espera que el
programa disminuya de manera significativa el número de accidentes
vehiculares asociados a conductores alcoholizados.

2. LA IMPLEMENTACIÓN
El programa involucra la participación de varios organismos institucionales y
sus competencias. Por parte de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP),
intervienen policías de varios sectores —mujeres del Agrupamiento Cisne, del
cuerpo de grúas y miembros del cuadrante en el que se instala el punto de
revisión—, personal técnico encargado de realizar las pruebas y miembros de la
Dirección Ejecutiva de Derechos Humanos, que proporcionan apoyo social y
fungen como testigos de asistencia. Respecto a los juzgados cívicos itinerantes,
sus funcionarios son secretarios, médicos legistas, personal auxiliar determinado
por la Dirección de Justicia Cívica y jueces, cuya misión es establecer la
sanción correspondiente si las pruebas resultan positivas (ALDF 2004, ART. 82).
Si los conductores se niegan a hacer la prueba, el Ministerio Público puede
intervenir con el argumento de que se cometió el delito de desobediencia o
resistencia de particulares hacia la autoridad, establecido en el Capítulo I I del
Código Penal del Distrito Federal.
2.1 LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA Y EL ACTO DEL AMPARO
Cuando el programa empezó a operar se establecieron cinco puntos de
revisión, ahora son 20. De éstos, 15 operan durante la noche y cinco durante
el día (Romero 2012). Los puntos de revisión se ubican en zonas estratégicas
de la ciudad. El operativo comienza cuando el supervisor del punto de
revisión lo indica. En ese momento, dos mujeres policías, pertenecientes al
Agrupamiento Cisne, seleccionan vehículos de manera aleatoria para hacer una
entrevista breve a los conductores. De acuerdo con su criterio, los conductores
que pueden estar bajo el influjo del alcohol deben bajar de sus vehículos para
realizar la prueba del alcoholímetro; de lo contrario, pueden seguir su marcha.
Si el resultado de la prueba en aire espirado excede la cantidad de 0.40
miligramos por litro, el conductor es llevado al juzgado cívico.6 Ahí, el médico
legista recopila sus datos y pregunta sobre síntomas y enfermedades con el
propósito de determinar en cuánto tiempo podrá recuperarse de los efectos del
alcohol y si podrá cumplir la sanción administrativa. Después de que el médico
corrobora la salud del sujeto, el juez cívico determina la sanción, que puede
oscilar entre 20 y 36 horas de arresto inconmutable.7 Posteriormente, el
conductor sancionado es trasladado a las instalaciones en las que purgará el
arresto estipulado conforme la normatividad y los agravantes del caso. En esta
etapa suelen aparecer los llamados “coyotes”, personas que ofrecen tramitar la
demanda de amparo para poner en libertad al conductor. Esta opción se
fundamenta en el argumento jurídico de que se afecta la libertad de tránsito y
libertad física de los sujetos, además de impedir una alternativa a la sanción
(consistente en la detención). Al respecto, existe una confrontación entre los
intereses del particular —conductor— que ejerce sus garantías individuales y la
probabilidad de generar daño a un tercero —la sociedad—. Esta confrontación
entre valores y libertades/derechos es lo que, en cierto modo, abre la puerta al
amparo ante la detención, como acto administrativo –que limita la libertad
física– derivado de una política pública.
En el programa es posible identificar dos actos administrativos: el operativo
del alcoholímetro —detención y prueba de alcoholemia— y la sentencia
emitida por el juez cívico. Ambos actos deben sujetarse al principio de
legalidad, por ello adquieren validez como procesos regulares. El cuadro 1
presenta la desagregación analítica de los actos en sus elementos de validez.

3. EL FUNDAMENTO JURÍDICO
En virtud del principio de legalidad, que indica que la autoridad sólo puede
hacer aquello para lo que está facultada, la ley es el referente básico para
estructurar un programa gubernamental. La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM; Cámara de Diputados 2012) es el máximo
ordenamiento que posibilita la creación de órganos porque en ella se
encuentra el fundamento de las autoridades locales del Distrito Federal. De
acuerdo con el ARTÍCULO 122 de la CPEUM, las autoridades locales en el Distrito
Federal son la Asamblea Legislativa, el jefe de gobierno y el Tribunal Superior
de Justicia. El jefe de gobierno tiene bajo su cargo el Ejecutivo y la
administración pública.

Cuadro 1. Elementos de validez de los actos administrativos de la política "Conduce sin

alcohol"
 El estatuto de gobierno del Distrito Federal delega a esta autoridad las
funciones de dirigir los servicios de seguridad pública y establecer políticas en
este rubro. La seguridad pública se entiende como un servicio cuya prestación
corresponde sólo al Estado y cuyos fines son mantener el orden público,
proteger la integridad física y patrimonial de la población, prevenir la comisión
de delitos e infracciones, y colaborar en su investigación y persecución
(Congreso de la Unión 1993, ART. 2).
El ARTÍCULO 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del
Distrito Federal establece las dependencias que auxilian al jefe de gobierno en
el ejercicio de sus atribuciones (ALDF 1998). Las secretarías de Seguridad
Pública y de Transportes y Vialidad del Distrito Federal (STVDF) y la Consejería
Jurídica y de Servicios Legales del Distrito Federal son los órganos
competentes para la aplicación del programa “Conduce sin alcohol”.
La Secretaría de Seguridad Pública tiene entre sus facultades, las funciones
de control, supervisión y regulación del tránsito de personas y vehículos en la
vía pública conforme a la normatividad aplicable vigente. También puede
formular, ejecutar y difundir programas preventivos y de control en la ingesta
de bebidas alcohólicas y consumo de estupefacientes, en particular, en
vialidades y zonas aledañas a los puntos de mayor consumo y con alta
incidencia de accidentes automovilísticos (ALDF 2003, fracc. I-V, XIX; ART. 3).
Las sanciones por infracciones a las disposiciones del Reglamento de
Tránsito del Distrito Federal y otras disposiciones jurídicas en materia de
tránsito y vialidad son aplicadas por la STVDF, que debe mantener la vialidad en
condiciones adecuadas y retirar de la vía pública los vehículos y objetos que
obstaculicen o pongan en peligro el tránsito de las personas o los vehículos.
El ARTÍCULO 31 del Reglamento de Tránsito Metropolitano establece la
prohibición de conducir vehículos por la vía pública con una cantidad de
“alcohol en la sangre superior a 0.8 gramos por litro o de alcohol en aire
espirado superior a 0.4 miligramos por litro”, o bajo el influjo de narcóticos
(GDF 2007).8 Al respecto, los conductores deben someterse a las pruebas de
detección de ingestión de alcohol o de narcóticos cuando lo solicite la
autoridad competente. Asimismo, la Policía de Tránsito debe salvaguardar la
vialidad, la seguridad, la integridad y el bienestar de la ciudadanía bajo los
principios de actuación y constante profesionalización de sus elementos.

3.1 CUESTIONAMIENTO AL MARCO NORMATIVO

El programa “Conduce sin alcohol” fue controversial en cuanto a la
imposición de la sanción y la garantía de legalidad para la detención de los
conductores. Respecto a la interrupción de la circulación de los conductores,
la CPEUM establece la plena libertad de tránsito en el territorio nacional, pero
queda acotada por las disposiciones de la autoridad local:

Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar
de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos
semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en
los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa (Cámara de
Diputados 2012, ART. 11).

Así, las autoridades que operen el programa “Conduce sin alcohol” tienen la
facultad de detener y someter a los conductores a la prueba del alcoholímetro.
Estos funcionarios, como miembros de la SSP, órgano auxiliar del jefe de
gobierno para el despacho de los negocios del orden administrativo, pueden
“realizar funciones de control, supervisión y regulación del tránsito de
personas y vehículos en la vía pública” con apego a las garantías individuales y
bajo el proceso estipulado en el Reglamento de Tránsito (ALDF 1998, ART. 15;
Congreso de la Unión 1993, ART. 2, fracc. XIV; ALDF 2003, ART. 3).
Por su parte, los ciudadanos deben aceptar la prueba del alcoholímetro
porque es parte de las obligaciones que establece la Ley de Cultura Cívica del
Distrito Federal en el ARTÍCULO 15:

I. Cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno, las
leyes, reglamentos y demás disposiciones que rigen en el Distrito Federal;
II. Ejercer los derechos y libertades protegidos en esta Ley y respetar los de los demás […];
V. Prevenir riesgos contra la integridad física de las personas […];
XIV. Utilizar adecuadamente la estructura vial, así como respetar la señalización vial […];
XX. Colaborar con las autoridades cuando éstas lo soliciten y en situaciones de emergencia;
XXI. Permitir a las autoridades el ejercicio de las funciones previstas en esta Ley y, en su caso,
colaborar con las mismas o requerir su actuación (GDF 2004).

En caso de oponerse a la prueba del alcoholímetro, las autoridades pueden

establecer cargos por desobediencia o resistencia a la autoridad, y fincar
responsabilidades de tipo penal.9
Respecto a la imposición de la sanción de arresto inconmutable, se ha
dicho que viola la garantía de legalidad establecida en el ARTÍCULO 16
constitucional, según la cual los servidores públicos tienen la obligación de
actuar con apego irrestricto a la ley y a la necesidad de mandamiento escrito
debidamente fundado y motivado de la autoridad competente, y que descarta
otro tipo de sanción adicional al arresto, como la multa o el trabajo
comunitario. Por otro lado, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación afirmó que la sanción del arresto inconmutable es constitucional:

El carácter de inconmutable a la sanción de arresto ahí prevista no conlleva una violación al referido
precepto constitucional, merced a que, en primer lugar, la última parte del primer párrafo del
ARTÍCULO 21 constitucional no supone un derecho de opción a favor del infractor, sino la facultad de
la autoridad administrativa de conmutar la multa por el arresto, con la finalidad de que no quede sin
sanción la infracción cometida al Reglamento respectivo (SCJN 2007, 277).

Este documento sostiene que los actos administrativos del alcoholímetro son
legales, pero no resuelve la imposibilidad de una sanción alternativa conforme
el marco jurídico existente. Esto ha causado la creación de un mercado
informal de amparos contra la sanción unívoca impuesta por los jueces cívicos,
la cual, a su vez, ha generado un escenario que reduce el impacto inhibidor del
programa ante los conductores infractores.

3.2 COMPARACIÓN DE LAS SANCIONES PERMITIDAS EN EL MARCO JURÍDICO

El uso de una sanción en una política pública tiene el objeto de generar un
mecanismo de control focalizado y una regulación que fomente conductas
deseadas o inhiba las dañinas. En particular, el uso de incentivos negativos
cobra relevancia cuando hay un valor o un fin mayor que defender. En el caso
del programa “Conduce sin alcohol”, el fin a salvaguardar es el interés público
identificado con la seguridad en la integridad física y patrimonial de los
ciudadanos, ya sean conductores, acompañantes o terceros. En este
planteamiento se reconoce un método de intervención de la autoridad
invasivo a las libertades, que se justifica en torno a su eficiencia dentro de las
opciones que la legislación mexicana permite para el caso (Cámara de
Diputados 2012, ART. 21, párrafo 4). No obstante, para exponer en qué
consiste la eficiencia de una sanción debe considerarse un enfoque económico
centrado en los costos totales que genera una determinada acción de la
autoridad y los particulares.
Desde la perspectiva del derecho sancionador, existen dos tipos de
sanciones: 1) las destinadas a castigar, que tienen el efecto de inhibir una
conducta determinada, y 2) las destinadas a resarcir daños, que básicamente
procuran reparar los efectos perniciosos de un acto violatorio de las normas. A
pesar de la diferencia, ambos tipos de sanción convergen en el resultado
logrado sobre la conducta de los sujetos infractores: la disuasión de realizar
determinados actos (Ojeda y Carrión 2012, 27-29).
Desde un enfoque racional, una pena debe ser suficiente —mayor— para
impedir el daño de un particular frente a un tercero o respecto al espacio
público y las libertades que ahí se ejercen. El criterio para establecer la
suficiencia debe partir de una relación costo-beneficio en la que se compare la
sanción versus el beneficio esperado de una acción violatoria de la norma. Este
supuesto se expone en la siguiente función (Ojeda y Carrión 2012, 28-30;
Weimer y Vining 2005):

Beneficio esperado ≤ (sanción) * (probabilidad de detección) *

(probabilidad de cumplir)

Una sanción que logra establecer un costo mayor al beneficio probable de

una acción ilegal tendrá, presumiblemente, un diseño efectivo para proteger y
lograr la finalidad de la política. Asimismo, la sanción debe ser eficiente en
cuanto a la comparación de los costos que genera para el infractor, con el
resultado de disuadir, y los costos que podrían generarse para el aparato
gubernamental/organizacional en caso de que ocurriera una acción que dañe
al interés público. Así, una política debe elegir entre las sanciones probables y
jurídicamente posibles. En la actualidad, la normatividad mexicana permite
establecer una sanción administrativa consistente en multa, arresto o trabajo
comunitario (véase el cuadro 2). En el programa “Conduce sin alcohol” se
utiliza un arresto inconmutable, que de manera comparativa resulta más
eficiente en costos/resultados que la multa o la aplicación de trabajos
comunitarios —penas estipuladas en el ARTÍCULO 21 de la CPEUM—; sin
embargo, afecta la libertad de tránsito de los ciudadanos y genera un mercado
informal de trámites de amparos. Esto último es una situación que puede
inhibir el impacto esperado del programa, especialmente en sectores
socioeconómicos con la capacidad para absorber el costo de los honorarios del
abogado que efectúa el trámite.
El cuadro 2 expone que la sanción de arresto es más efectiva que la multa y
que el trabajo comunitario por la inmediatez de su aplicación, pues resulta
congruente con la finalidad de la política, que es retirar del flujo vial a los
infractores del reglamento. Además, considera la cadena probable de costos y
efectos catastróficos, particulares y públicos a largo plazo, que podría producir
un accidente automovilístico relacionado con el consumo de bebidas
alcohólicas. Ahora bien, resulta importante analizar también los costos
inmediatos en los que incurre el gobierno al aplicar la política pública.
4. ESTIMACIÓN DE COSTOS Y RESULTADOS DEL PROGRAMA
En 2012 el programa tenía nueve años en operación. A pesar de esto, los datos
disponibles eran escasos y poco confiables. No existía información oficial sobre
el costo de los puntos de revisión, los sueldos de operadores o la infraestructura
necesaria. Las únicas fuentes posibles eran entrevistas con funcionarios, notas
periodísticas y solicitudes de información al gobierno del DF, pues el portal de
transparencia de este ente gubernamental carece de datos oficiales —hasta
noviembre de 2012— sobre el programa.
 Por lo tanto, presentamos la estimación de los costos de operación mensual
de un punto de revisión (véase el cuadro 3), con base en el Informe anual de
resultados 2011 (SSP 2012a), declaraciones de funcionarios e investigación en
portales de internet sobre el costo aproximado del alcoholímetro y otros
insumos de la política.

Cuadro 2. Estimación del costo de un punto de revisión del alcoholímetro

Fuente: Elaboración propia. Los costos son sólo proxys.

*Esta cifra considera el costo de adquisición del bien.

La estimación anual del costo de operación de un punto de revisión resultó

de 30,358,380 pesos. Este cálculo no contempla gastos administrativos,
chalecos, mantas ni las playeras que reporta el Informe de Gobierno del año
2011.

4.1 CUANTIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA MONETARIA DEBIDO A ACCIDENTES

AUTOMOVILÍSTICOS CAUSADOS POR CONDUCTORES EN ESTADO DE EBRIEDAD
De acuerdo con declaraciones del ex secretario de Salud Federal Ignacio
Raunel Hernández, en 2010 el costo total estimado de los accidentes de
tránsito ascendió a 126 miles de millones de pesos (Cruz 2010), equivalentes a
1% del producto interno bruto (PIB) nacional (INSP 2010). El mismo año, la tasa
de accidentes de tránsito provocados por conductores ebrios fue de 4.3%, por
lo que la estimación de las pérdidas es de 5.418 miles de millones de pesos.
Además de los costos anteriores, es necesario tomar en cuenta los no
considerados en el programa a partir del diseño, como el recurso de amparo
que interponen algunos conductores remitidos al Centro de Sanciones
Administrativas.10 La consejera jurídica del Distrito Federal, Laura Montaño
Villamas afirmó que casi 30% de los infractores recurren a esta figura jurídica
(Palomares 2012), que genera un costo de 2 000 pesos en promedio, aunque
algunos llegan a costar 8 000 pesos. En 2010, 2 924 personas interrumpieron
su arresto inconmutable (Bolaños 2012). Calculamos que esto tuvo un costo
de aproximado de 6 millones de pesos.

4.2 RESULTADOS. ACCIDENTES Y MUERTES CAUSADOS POR LA INGESTA DE ALCOHOL

A partir del comienzo del programa en el año 2000, de acuerdo con cifras del
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el número de accidentes
de tránsito causados por conductores bajo efectos del alcohol muestra una
tendencia a la baja.

Cuadro 3. Cuantificación de la pérdida monetaria por accidentes automovilísticos

causados por conductores en estado de ebriedad (2010)

Como se muestra en la gráfica 1, de 2002 a 2003 el número de accidentes

pasó de 932 a 583, lo que representa una disminución 37.4%. Esto hace
suponer que a partir de la implementación del programa los accidentes de
tránsito que involucraban conductores bajo los efectos del alcohol se redujeron
en más de una tercera parte. Esta cifra puede indicar una relación efectiva
entre los productos descritos en la teoría causal de la política y la disminución
de los accidentes automovilísticos de este tipo. Es decir, se infieren efectos
positivos del programa en términos de los objetivos planteados para su
implementación.
Asimismo, es importante señalar que entre 2005 y 2007 hubo un
incremento promedio de 9.1 % en el número de accidentes, mas las cifras
continúan siendo inferiores a las registradas en los años previos a la
implantación del programa. Esta situación invita a reflexionar acerca de la
reversibilidad probable de los resultados efectivos de la política. Es probable
que este fenómeno se deba a un incremento en el uso de las redes sociales que
informan la ubicación de los operativos. Ésta es en sí una falla no resuelta aún
por el programa.

Gráfica 1. Número de accidentes de tránsito causados por conductores bajo efectos del
alcohol 2000-2011
 Fuente: Elaboración propia con base en INEGI-SIMBAD (2012)

Gráfica 2. Accidentes de tránsito causados por conductores bajo efectos del alcohol (Tasa
de crecimiento)
 Fuente: Elaboración propia con base en INEGI-SIMBAD (2012)

Gráfica 3. Número de accidentes de tránsito causados por conductores con aliento

alcohólico según grupo etario 2000-2011
 Fuente: Elaboración propia con base en INEGI-SIMBAD (2012)

Gráfica 4. Accidentes de tránsito causados por conductores con aliento alcohólico según
grupo etario (promedio) 2000-2011
 Fuente: Elaboración propia con base en INEGI-SIMBAD (2012)

Más de 60% de los accidentes de tránsito causados por conductores con

aliento alcohólico ocurre a personas entre 18 y 35 años. Es importante señalar
que hay una incidencia poco significativa en menores de edad, pues los
accidentes en este grupo de población representan apenas 0.4% del total. A
partir de la implantación del programa han disminuido de manera notable los
accidentes que involucran a menores de edad que conducen bajo efectos del
alcohol. En contraste, los incidentes con individuos de 26 a 35 años parecen
tener una tasa creciente.

Muertes
Con excepción del año 2007 —cuando se registró un incremento de 13%— el
número de muertes atribuidas a conducir bajo la influencia de bebidas
alcohólicas también se redujo de manera significativa.
Como se observa en la gráfica 5, las estadísticas indican que entre 2002 y
2003 el número de muertes se redujo de 719 a 640, es decir, 11% durante sólo
el primer año de implementación, mientras para 2008 los fallecimientos
representaban sólo una tercera parte de la cifra registrada el año anterior a la
instauración del programa. Durante 2003 y 2008 la tasa de muertes atribuidas a
conducir bajo el influjo de bebidas embriagantes se mantuvo a la baja.
Pruebas realizadas versus remisiones al juez cívico
Un indicador que puede ayudarnos a medir la efectividad del programa
“Conduce sin alcohol” es el número de remisiones ante el juez cívico, como
proporción del total de pruebas realizadas en los operativos. En este sentido, la
función disuasoria del programa puede hacerse evidente si la cifra de remitidos
al juez cívico —como porcentaje del total de individuos entrevistados en los
operativos— disminuye o se mantiene a medida que el programa amplía su
cobertura.
Como se observa en la gráfica 7, cuando el programa incrementó su
cobertura con el establecimiento de puntos operativos adicionales, el número
de personas que registró niveles de alcohol superiores perdió importancia
relativa. Debe notarse que a partir de 2009 el número de personas detenidas y
remitidas al juzgado cívico por rebasar el nivel de alcohol permitido ha
disminuido, mientras la cantidad de entrevistas de alcoholemia realizadas en el
programa mostró incrementos. Es decir, mientras que el programa mejoró su
cobertura se observó una reducción de los casos positivos en prueba de
alcoholemia.

Gráfica 5. Número de muertes atribuidas a conducir bajo los efectos del alcohol 2001-
2008
 Fuente: Informe Anual de Resultados 2010 de la SSP-DF

Gráfica 6. Muertes atribuidas a conducir bajo los efectos del alcohol

Tasa de crecimiento 2001-2008
Fuente: Elaboración propia con base en el Informe Anual de Resultados 2010 de la SSP-DF

Gráfica 7. Número de entrevistas realizadas y remisiones al juez cívico 2007-2011

 * Datos preeliminares enero-octubre
Fuente: Informe Anual de Resultados 2011 SSP-DF (5), *Cifras obtenidas de la noticia de
Informaver, 17 de octubre

Gráfica 8. Remisiones al juez cívico como proporción de las entrevistas realizadas 2007-
2011
 * Datos preeliminares enero-octubre
Fuente: Informe Anual de Resultados 2011 SSP-DF (5), *Cifras obtenidas de la noticia de
Informaver, 17 de octubre 2012

La misma tendencia puede observarse si se contrasta el número de pruebas

realizadas y el número de personas remitidas al juzgado cívico.
De acuerdo con la gráfica 10, a partir de 2009, la proporción de personas
que superó el límite de la prueba de alcoholemia se redujo. Así, mientras en
2009 el número de sujetos remitidos al juzgado como proporción del total de
pruebas realizadas ese año representaba poco más de la tercera parte para 2012,
la cantidad de personas remitidas como porcentaje del total de pruebas
realizadas fue de sólo 13.73%.
La gráfica 11 muestra el número de personas remitidas al juez cívico por
haber superado el nivel máximo establecido de alcohol en aire expirado.
Se observa que a medida que el programa ha instalado más puntos móviles
de revisión, la cantidad de personas remitidas también se incrementó y pasó de
1 212 en 2003 a 25 043 en 2010. Sin embargo, al igual que en las dos gráficas
anteriores, a partir de 2010 se redujo el número de personas remitidas al juez
cívico.

Gráfica 9. Número de pruebas realizadas y remisiones al juez cívico

2007-2011

*Datos preeliminares enero-octubre

Fuente: Informe Anual de Resultados 2011 SSP-DF (5), *Cifras obtenidas de la noticia de
Informaver, 17 de octubre 2012

Gráfica 10. Remisiones al juez cívico como proporción de las pruebas realizadas 2007-
2011
 *Datos preeliminares enero-octubre
Fuente: Informe Anual de Resultados 2011 SSP-DF (5), *Cifras obtenidas de la noticia de
Informaver, 17 de octubre 2012

Gráfica 11. Número de personas remitidas al juez cívico por no superar la prueba del
alcoholímetro
2003-2012

Fuente: Informe Anual de Resultados 2010 de la SSP-DF

5. ALTERNATIVAS DE POLÍTICA
El programa “Conduce sin alcohol” conjunta tres opciones de política pública
que constituyen en sí mismas estrategias para evitar que las personas conduzcan
bajo los influjos del alcohol: el establecimiento de puntos de verificación, la
realización de pruebas aleatorias de aliento y el establecimiento de sanciones
administrativas a los infractores. Las principales ventajas que se identifican con
este diseño son:

La identificación inequívoca de los conductores alcoholizados.

Al quitar de circulación a los conductores que no superaron la prueba de alcoholemia, el riesgo
de que se vean involucrados en accidentes se elimina de inmediato.
Las sanciones tienen efectos disuasivos en la conducta de los automovilistas porque cualquier
conductor detenido enfrentará al menos un tipo de costo: económicos, relacionado con el pago
de un intermediario o “coyote” para tramitar un amparo, o con la sustracción de su automóvil
del depósito vehicular, y los de oportunidad, en los que incurre al ser detenido en el juzgado
cívico y arrestado en el Centro de Sanciones Administrativas.

Una de las principales desventajas del programa es que la estrategia es

costosa. Si bien las opciones de política que conjunta han sido clasificadas por
expertos como de “costos moderados” (SSA 2010, 14), su combinación resulta
una política muy demandante en términos presupuestales. Otra desventaja es
que la imposición de una sentencia —sanción— ante el juez cívico y la
posibilidad de interponer amparos han generado un efecto colateral no
deseado: la creación de un mercado informal para el trámite de amparos. Este
mercado no impacta necesariamente de modo negativo el problema público
que se atiende; sin embargo, redistribuye recursos que los individuos afectados
podrían conservar o ser canalizados para el propio sostenimiento del programa.
Una tercera cuestión a considerar en la efectividad del programa es que sus
resultados sólo inciden —de manera ideal— en las personas que han sido
sancionadas por la política, por lo que sus efectos son de corto plazo y se han
reducido más aún con el uso de las redes sociales que divulgan la ubicación de
los operativos. Para que el impacto pueda ser de mediano o largo plazo tendría
que presentarse alguno de los siguientes escenarios: la amenaza de sanción ha
sido internalizada por el resto de los automovilistas a pesar de no haber sido
sancionados por el programa, o la política ha logrado concientizar a la sociedad
acerca de la incidencia del problema en el interés público. Esto significaría que
ocurrió un efecto “derrame” de la información entre los miembros de la
sociedad.
Otro problema son las protestas de los comerciantes que expenden bebidas
embriagantes, quienes argumentan daños a sus establecimientos tras la
disminución de sus ingresos dada la reducción de consumidores.
Hasta ahora se han expuesto las ventajas y desventajas del programa
“Conduce sin alcohol”. ¿De qué otro tipo de instrumentos de política podría
disponer el gobierno del DF para atender el problema público en cuestión? La
siguiente tabla presenta una serie de alternativas viables al diseño actual de la
política:
1. Ver sección de comunicados y boletines de la Organización Panamericana de la Salud
2. Para más información sobre esta campaña ir al sitio:
http://www.dft.gov.uk/think/mediacentre/237144/drinkdriving
3. Ver: OMS, Banco Mundial, et al, (2010), Beber y conducir. Manual de seguridad vial para
decisores y profesionales, Washington, D.C.: OMS, p.p:1-168, disponible en:
http://www.bvsde.paho.org/texcom/cd045364/beberconducir.pdf
4. Ver sección de comunicados y boletines de la Organización Panamericana de la Salud
Fuente: Elaboración propia.

Como lo explicamos en la introducción, el alcoholímetro sirve para

detectar conductores alcoholizados y retirarlos de la vía pública. No obstante,
como se expuso, existen otras alternativas para inhibir esas conductas
perniciosas para la sociedad.
NOTAS AL PIE
1. Este estudio de caso fue elaborado con base en una investigación realizada por
estudiantes de la maestría en administración y políticas públicas, generación 2011-
2013, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Se retomó casi toda la
información y el marco normativo. Los nombres, cifras y datos fueron alterados para
mantener el anonimato de los funcionarios o problematizar el caso de manera ficticia. Es
indispensable reconocer la labor de Nubia García, Zindzi Hernández, Gabriela Márquez,
Paola Zabaleta, Viridiana Barriga, Saraí Flores, Martha Cruz, Karen Góngora, Noé Ríos,
Eduardo Vargas, Alberto Cañas y Déborah Sánchez.
2. Profesor asociado de la División de Administración Pública, del Centro de Investigación
y Docencia Económicas.
3. En 2016, el Distrito Federal fue elevado al rango de entidad federativa y ahora se
denomina Ciudad de México. En este caso de estudio se utilizan ambas
denominaciones de manera indistinta para hacer referencia a la misma demarcación.
4. La publicación del Reglamento de Tránsito Metropolitano obedeció a la homologación
que llevaron a cabo los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México en esta
materia.
5. El anexo que contiene el fundamento jurídico de la política amplia la información al
respecto, vid infra.
6. En la actualidad, los juzgados cívicos son itinerantes y están en los puntos de revisión.
7. Para corroborar este procedimiento, el 8 de noviembre de 2012, estudiantes de la
maestría en administración y políticas públicas del CIDE visitaron el punto de revisión del
programa “Conduce sin alcohol”, ubicado en la avenida Paseo de la Reforma, frente al
Auditorio Nacional, a un costado del Hard Rock Café, entre 23:00 a las 00:30 horas.
8. La misma norma establece la prohibición total de alcohol o estupefacientes en el
organismo de los conductores de vehículos de carga o transporte público.
9. El Código Penal del Distrito Federal establece en el ARTÍCULO. 281 que “se le impondrá de
seis meses a dos años de prisión o de trabajo en favor de la comunidad, al que rehusare
prestar un servicio de interés público al que la ley lo obligue, o desobedeciere un
mandato legítimo de la autoridad”. Dicha pena puede incrementarse hasta tres años de
prisión en caso de que la oposición implique violencia física o moral por parte del
particular.
10. Existen otros costos externos, sin embargo, por escasez de información, el trabajo
considera sólo este criterio para ofrecer una aproximación.
ACTIVIDAD
Estimado lector, usted es parte de un grupo de asesores del jefe de gobierno
del DF y tiene como responsabilidad modificar el programa “Conduce sin
alcohol”. En esta propuesta, debe considerar como condición capital un severo
recorte presupuestario a la política pública. Con este escenario, indique:

1. ¿La alternativa de política hasta ahora adoptada es la única posible? ¿La manera en que hasta
ahora se ha tratado el problema es la única? ¿Qué otras alternativas serían adecuadas?
2. Si se decide continuar con el programa dadas las restricciones, ¿qué alternativas propondría para
inhibir/acabar el mercado informal de amparos?
3. ¿Cómo modificaría la estrategia de acción e implementación de la política pública de manera
que las redes sociales no sean un factor que inhiba la eficacia del programa? ¿Cuál sería la ruta
crítica para llevar a cabo esa estrategia?
4. ¿Qué propondría para generar una recomendación que no esté limitada por la vulneración de
las libertades física y de tránsito? O en su caso, ¿cómo generaría una argumentación sólida que
justifique y legitime esa vulneración en un contexto democrático?
5. ¿Qué curso de acción sugeriría para sumar el apoyo y colaboración de los principales actores
interesados —stakeholders— en la política pública?
6. ¿Qué propondría para generar una política pública que no tenga reversibilidad en la conducta
de la gente? Es decir, ¿cómo generar un cierto comportamiento deseado sostenible en el
tiempo?
ANEXO

FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA DEL PROGRAMA “CONDUCE SIN ALCOHOL” DEL

DISTRITO FEDERAL (2012)
A continuación, se exponen in extenso los apartados de los ordenamientos
jurídicos en los que se fundamenta el programa “Conduce sin alcohol”. Se
añadieron cursivas para dar énfasis.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ARTÍCULO 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público
y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el
ejercicio de esta función.
El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio
Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la
acción penal ante la autoridad judicial.
La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y
exclusivas de la autoridad judicial.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones
de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa,
arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el
infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por
el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis
horas […].
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los
delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la
sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las
respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las
instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución.
ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
ARTÍCULO 67. Las facultades y obligaciones del Jefe de Gobierno del Distrito
Federal son las siguientes:
Fracc. XX. Ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad pública,
entre las que se encuentran las siguientes:
a) Establecimiento de las políticas generales de seguridad pública para el Distrito
Federal […];
e) Las demás que determinen las leyes.
Las bases de integración de los servicios de seguridad pública en la
organización de la administración pública, se establecerán de acuerdo con las
leyes que en la materia expidan el Congreso de la Unión y la Asamblea
Legislativa, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Se normará el desempeño de los servicios de seguridad pública tomando en
cuenta sus caracteres específicos en tanto cuerpos armados de naturaleza civil,
garantes de los derechos, de la integridad física y patrimonial de la población. Sin
perjuicio de lo establecido en las leyes que prevengan responsabilidades de los servidores
públicos, las leyes respectivas contendrán un código que establezca los derechos y
obligaciones específicos del servicio y los procedimientos para aplicar las medidas
disciplinarias necesarias a efecto de mantener el orden y la integridad del mismo,
conforme a los principios de honestidad, eficacia y legalidad en su prestación.
Los servicios privados de seguridad son auxiliares de la función de seguridad
pública. Sus integrantes coadyuvarán con las autoridades y las instituciones de
seguridad pública en situaciones de urgencia, desastre o cuando así lo solicite la
autoridad competente, de acuerdo a los requisitos y condiciones que establezca
la autorización respectiva.

LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL

ARTÍCULO 1. Las disposiciones contenidas en la presente Ley son de orden e
interés público y tienen por objeto establecer la organización de la
Administración Pública del Distrito Federal, distribuir los negocios del orden
administrativo, y asignar las facultades para el despacho de los mismos a cargo
del Jefe de Gobierno, de los órganos centrales, desconcentrados y paraestatales,
conforme a las bases establecidas en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y en el Estatuto de Gobierno.
ARTÍCULO 15. El Jefe de Gobierno se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones,
que comprenden el estudio, planeación y despacho de los negocios del orden
administrativo, en los términos de ésta ley, de las siguientes dependencias:
I. Secretaría de Seguridad Pública
ARTÍCULO 16. Los titulares de las Secretarías, de la Procuraduría General de
Justicia del Distrito Federal, de la Oficialía Mayor, de la Contraloría General
del Distrito Federal y de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales tendrán
las siguientes atribuciones generales:
Fracc. IV. Planear, programar, organizar, coordinar, controlar y evaluar el
funcionamiento de los órganos administrativos adscritos a su ámbito,
conforme a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y del
Programa General de Desarrollo del Distrito Federal; así como coordinar la
elaboración de los programas y anteproyectos de presupuesto que les
correspondan.

LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL

ARTÍCULO 1. La presente Ley es de orden público e interés general y tiene por
objeto establecer las bases para la prestación del servicio de seguridad pública, así
como regular los servicios privados de seguridad en el Distrito Federal.
ARTÍCULO 2. La seguridad pública es un servicio cuya prestación, en el marco de
respeto a las garantías individuales, corresponde en forma exclusiva al Estado y tiene por
objeto:
I.- Mantener el orden público;
II.- Proteger la integridad física de las personas así como sus bienes:
III.- Prevenir la comisión de delitos e Infracciones a los reglamentos gubernativos y
de policía;
IV.- Colaborar en la investigación y persecución de los delitos, y
V.- Auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres.
Estas funciones se entienden encomendadas al Departamento y a la
Procuraduría, de acuerdo a la competencia que para cada uno de los
 cuerpos de seguridad pública establece la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
ARTÍCULO 4. Corresponde al Departamento y a la Procuraduría por ser esta
última la institución en que se integra el ministerio público del Distrito
Federal, prestar coordinadamente el servicio de seguridad pública en sus
respectivos ámbitos de competencia. La Policía Judicial quedará sujeta por lo
que corresponde a su ámbito de competencia, a las disposiciones de esta ley,
sin perjuicio de lo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
Justicia del Distrito Federal, en su Reglamento y en el Código de
Procedimientos Penales para el Distrito Federal.

LEY ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL

ARTÍCULO 1. Esta Ley tiene por objeto establecer las bases para la organización
de la Secretaría de Seguridad Pública, para el despacho de los asuntos que le
competen de conformidad con lo que establecen la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, la
Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Distrito Federal, este ordenamiento y las demás
disposiciones aplicables.
ARTÍCULO 3. Corresponden a la Secretaría las siguientes atribuciones:
I. Realizar en el ámbito territorial y material del Distrito Federal, las acciones
dirigidas a salvaguardar la integridad y patrimonio de las personas, prevenir la
comisión de delitos e infracciones a las disposiciones gubernativas y de policía, así
como a preservar las libertades, el Orden y la paz públicos;
II. Desarrollar las políticas de seguridad pública establecidas por el Jefe de
Gobierno y proponer al mismo, la política criminal en el ámbito local, que
comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir de manera
eficaz la comisión de delitos y de infracciones;
III. Formular propuestas al Jefe de Gobierno para el Programa de Seguridad
Pública del Distrito Federal, así como para llevarlo a cabo y evaluar su
desarrollo;
IV. Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar, procesar y difundir
información para la prevención de delitos, a través de métodos que garanticen el
estricto respeto a los derechos humanos;
V. Efectuar, en coordinación con la Procuraduría General de Justicia del Distrito
Federal, estudios sobre los actos delictivos denunciados y no denunciados e incorporar
esta variable en el diseño de las políticas en materia de prevención del delito;
VI. Ejecutar las políticas, lineamientos y acciones de su competencia,
previstos en los convenios de coordinación suscritos por el Distrito Federal
en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública así como los
derivados de los acuerdos y resoluciones del Consejo Nacional de
Seguridad Pública y demás instancias de Coordinación que correspondan;
VII. Celebrar convenios de colaboración, en el ámbito de su competencia y
en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con otras
autoridades del Distrito Federal, federales, estatales y municipales, así como
establecer acuerdos de colaboración con instituciones similares, conforme a
la legislación;
VIII. Colaborar, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
cuando así lo soliciten otras autoridades del Distrito Federal, federales,
estatales o municipales competentes, en la protección de la integridad física
de las personas y en la preservación de sus bienes, en situaciones de peligro,
cuando se vean amenazadas por disturbios u otras situaciones que impliquen
violencia o riesgo inminente;
[…]
XIV. Realizar funciones de control, supervisión y regulación del tránsito de personas
y vehículos en la vía pública conforme a lo dispuesto en las leyes y reglamentos
aplicables;
XV. Aplicar sanciones por infracciones a las disposiciones del Reglamento
de Tránsito del Distrito Federal y demás disposiciones jurídicas en materia
de tránsito y vialidad;
XVI. Garantizar y mantener la vialidad en el territorio del Distrito Federal;
XVII. Retirar de la vía pública, conforme a las disposiciones aplicables, los
vehículos y objetos que, indebidamente obstaculicen o pongan en peligro
el tránsito de personas o vehículos;
 XVIII. Instrumentar en coordinación con otras dependencias, programas y
campañas y cursos de seguridad, educación vial, prevención de accidentes y
cortesía urbana, conforme a las disposiciones aplicables;
XIX. Formular, ejecutar y difundir programas de control y preventivos en la ingesta
de bebidas alcohólicas y consumo de estupefacientes, preferentemente en la cercanía de
puntos de mayor consumo y vialidades de alta incidencia en accidentes
automovilísticos; (reformada, G. O., 21 de octubre de 2008).
[…]
XXVI. Requerir la colaboración de las dependencias y órganos político
administrativos en acciones y programas vinculados a la prevención del
delito, determinando dentro de la competencia de cada cual, la
participación correspondiente;
[…]
XXXI. Las demás que le atribuyan las leyes, así como los reglamentos,
decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República y del Jefe de
Gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias [N. de E. En
relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo
segundo transitorio del decreto que modifica la ley (adicionada, G.O. 31 de
octubre de 2008)].
ARTÍCULO 4. La Secretaría estará a cargo del Secretario, quien ejerce
autoridad jerárquica sobre todo el personal de la misma y tiene el mando
directo de la Policía.
La Secretaría, para el despacho de los asuntos que la Constitución, Estatuto,
leyes, reglamentos y demás ordenamientos aplicables establecen y de
conformidad con el presupuesto que se le asigne, contará con unidades
administrativas, unidades administrativas de apoyo técnico-operativo, unidades
administrativas policiales, unidades administrativas de apoyo técnico-operativo
policial, y con elementos de policía y el personal de apoyo administrativo que
sean necesarios.
ARTÍCULO 24. El mando directo de la Policía corresponde al Secretario,
quien lo ejercerá bajo la inmediata dirección del Jefe de Gobierno en los
términos establecidos por la presente ley y con el auxilio de las unidades
administrativas, unidades administrativas de apoyo técnico operativo, unidades
administrativas policiales y unidades administrativas de apoyo técnico
operativo policial que la misma dispone. El ejercicio del mando directo
comprende las siguientes atribuciones:
I. La administración general de la seguridad pública en el Distrito Federal,
en el ámbito que compete a la Policía;
II. La organización, dirección, administración, operación y supervisión de
la Policía;
III. La aplicación del régimen disciplinario;
IV. La dirección del sistema de carrera policial; y
V. Las demás que determinen esta ley, su reglamento y otros
ordenamientos aplicables.
ARTÍCULO 26. En la administración general de la seguridad pública, la Policía
tendrá las siguientes atribuciones:
I. Mantener el orden y la tranquilidad públicos en el Distrito Federal;
II. Investigar elementos generales criminógenos que permita llevar a cabo
acciones preventivas;
III. Auxiliar al Ministerio Público cuando se requiera su colaboración para
que la representación social ejerza sus facultades de investigación y
persecución de delitos;
IV. Proteger y auxiliar a los Órganos de Gobierno del Distrito Federal,
cuando para el ejercicio de sus funciones sea requerida para ello;
V. Prestar auxilio a dependencias y órganos desconcentrados de la
Administración Pública del Distrito Federal, órganos político
administrativos de las demarcaciones territoriales y Órganos Autónomos,
cuando lo requieran para el cumplimiento de sus funciones;
VI. Vigilar y proteger los espacios públicos y de acceso al público en el
Distrito Federal;
VII. Vigilar lugares estratégicos para la seguridad pública del Distrito
Federal;
[N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver
artículo segundo transitorio del decreto que modifica la ley (reformada, g.o.
 31 de octubre de 2008)].
VIII. Actuar en coordinación con otras instituciones de seguridad pública e
instancias de gobierno, federales, estatales o municipales, cuando las
necesidades del servicio lo requieran; [N. de E. En relación con la entrada
en vigor de la presente fracción, ver artículo segundo transitorio del decreto
que modifica la ley. (reformada, g.o. 31 de octubre de 2008)].
IX. Realizar funciones de control, supervisión y regulación del tránsito de personas y
vehículos en la vía pública; y
ARTÍCULO 27. El mantenimiento del orden y la tranquilidad públicos a que se refiere
la fracción I del artículo 26 de esta ley comprende:
I. Proteger la integridad física de las personas y sus bienes;
II. Intervenir en caso de delito flagrante, a efecto de perseguir, detener y
presentar al indiciado ante el Ministerio Público;
III. Prevenir la comisión de infracciones y delitos;
IV. Prestar auxilio a la población en caso de siniestros, emergencias y
desastres; y
V. Presentar a presuntos infractores ante el Juez Cívico.

LEY DE TRANSPORTE Y VIALIDAD DEL DISTRITO FEDERAL

ARTÍCULO 1. La presente Ley es de orden público e interés general y tiene por
objeto regular y controlar la prestación de los servicios de transporte de
pasajeros y de carga en el Distrito Federal en todas sus modalidades, así como
el equipamiento auxiliar de transporte, sea cualesquiera el tipo de vehículos y
sus sistemas de propulsión, a fin de que de manera regular, permanente,
continua, uniforme e ininterrumpida se satisfagan las necesidades de la
población; así como regular y controlar el uso de la vialidad, la infraestructura,
los servicios y los elementos inherentes o incorporados a la misma, para
garantizar su adecuada utilización y la seguridad de los peatones, conductores y
usuarios.
Es responsabilidad de la Administración Pública asegurar, controlar, promover y
vigilar que los servicios de transporte de pasajeros y de carga en el Distrito Federal, se
efectúen con apego a la normatividad aplicable en la materia.
 ARTÍCULO 8. Para el cumplimiento de la presente Ley y los ordenamientos
que de ella emanen, Seguridad Pública tendrá, además de las disposiciones contenidas
en otros cuerpos legales, las siguientes facultades:
I.- Garantizar en el ámbito de sus atribuciones que la vialidad, su
infraestructura, servicios y elementos inherentes o incorporados a ellos, se
utilicen en forma adecuada conforme a su naturaleza, coordinándose en su
caso, con las áreas correspondientes para lograr este objetivo;
II.- Llevar a cabo el control de tránsito y la vialidad, preservar el orden público y la
seguridad;
III.- Mantener dentro del ámbito de sus atribuciones, que la vialidad esté
libre de obstáculos u objetos que impidan, dificulten u obstaculicen el
tránsito vehicular y peatonal, excepto en aquellos casos debidamente
autorizados;
IV.- Garantizar la seguridad de las personas que utilicen la vialidad a fin de
manifestar sus ideas y/o demandas ante la autoridad competente;
V.- Remitir a las personas poniéndolas a disposición de las instancias legales
correspondientes a petición de parte, cuando se presuma la comisión de un
ilícito, se transgredan los derechos de terceros y de forma oficiosa cuando se
dé lugar a conductas de carácter delictivo en la vialidad;
VI.- Instaurar, substanciar, resolver y ejecutar los procedimientos administrativos
derivados del ejercicio de sus facultades relacionadas con la vialidad; y
VII.- Aplicar en el ámbito de sus facultades las sanciones previstas en el
presente ordenamiento, y demás disposiciones aplicables en materia de
tránsito y vialidad.

REGLAMENTO DE TRÁNSITO METROPOLITANO

ARTÍCULO 3. Autoridades y promotores voluntarios llevarán a cabo en forma
permanente campañas, programas y cursos de seguridad y educación vial, en
los que se promoverá:
[…]
III. La protección a los peatones, personas con discapacidad y ciclistas;
IV. La prevención de accidentes; y
 V. El uso racional del automóvil particular.
ARTÍCULO 31. Queda prohibido conducir vehículos por la vía pública, cuando se

tenga una cantidad de alcohol en la sangre superior a 0.8 gramos por litro o de alcohol
en aire expirado superior a 0.4 miligramos por litro o bajo el influjo de narcóticos.
Los conductores de vehículos destinados al servicio de transporte de
pasajeros, de transporte de carga o de transporte de sustancias tóxicas o
peligrosas, no deben presentar ninguna cantidad de alcohol en la sangre o en
aire expirado, o síntomas simples de aliento alcohólico o de estar bajo los
efectos de narcóticos.
Los conductores deben someterse a las pruebas de detección de ingestión de
alcohol o de narcóticos cuando lo solicite la autoridad competente.
El incumplimiento de lo dispuesto en este artículo se sancionará con base
en la siguiente tabla:
ARTÍCULO 32. Los conductores de vehículos a quienes se les encuentre cometiendo
actos que violen las disposiciones del presente Reglamento y/o muestren síntomas de que
conducen en estado de ebriedad o bajo el influjo de narcóticos, están obligados a
someterse a las pruebas necesarias con el Médico Legista ante el cual sean presentados o
por personal autorizado para tal efecto. En caso de que se certifique que el
conductor se encuentra en estado de ebriedad o de intoxicación de narcóticos,
será aplicable la sanción del artículo anterior.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 39 del presente Reglamento, los

agentes pueden detener la marcha de un vehículo cuando Seguridad Pública establezca y
lleve a cabo programas de control y preventivos de ingestión de alcohol o de narcóticos,
para conductores de vehículos. Estos programas deben ser publicados en la Gaceta
Oficial del Distrito Federal.
ARTÍCULO 33. Cuando los agentes cuenten con dispositivos oficiales de
detección de alcohol o de narcóticos, se procederá como sigue:
I. Los conductores se someterán a las pruebas para la detección del grado de
intoxicación que establezca Seguridad Pública;
II. El agente entregará un ejemplar del comprobante de los resultados de la
prueba al conductor, inmediato a su realización; y
III. En caso de que el conductor sobrepase el límite permitido de alcohol
en la sangre será remitido al Juzgado Cívico,
IV. El agente entregará un ejemplar del comprobante de los resultados de la
prueba al Juez Cívico ante el cual sea presentado, documento que
constituirá prueba fehaciente de la cantidad de alcohol o narcóticos
encontrados y servirá de base para el dictamen del Médico Legista que
determine el tiempo probable de recuperación, asimismo, se dará aviso
inmediato a la Secretaría, para que proceda a la cancelación de la licencia de
conducir en los términos de la Ley.
Cuando el conductor sobrepase la cantidad de alcohol permitida, el
vehículo será remitido al depósito vehicular, salvo que cuente con alguna
persona que conduzca el vehículo en los términos de la Ley y el presente
Reglamento.

LEY DE AMPARO REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
ARTÍCULO 17. Cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida,
ataques a la libertad personal fuera de procedimiento judicial, deportación o destierro,
o alguno de los actos prohibidos por el ARTÍCULO 22 de la Constitución
Federal, y el agraviado se encuentre imposibilitado para promover el amparo, podrá
hacerlo cualquiera otra persona en su nombre, aunque sea menor de edad. En este caso,
el Juez dictará todas las medidas necesarias para lograr la comparecencia del agraviado,
y, habido que sea, ordenará que se le requiera para que dentro del término de tres días
ratifique la demanda de A; si el interesado la ratifica se tramitará el juicio; si no la
ratifica se tendrá por no presentada la demanda quedando sin efecto las providencias
que se hubiesen dictado.
ARTÍCULO 23. Son días hábiles para la promoción, substanciación y
resolución de los juicios de amparo todos los días del año con exclusión de los
sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 1o. y 5 de mayo, 14 y 16
de septiembre, 12 de octubre y 20 de noviembre.
Puede promoverse en cualquier día y a cualquiera hora del día o de la
noche, si se trata de actos que importen peligro de privación de la vida,
ataques a la libertad personal, deportación, destierro o alguno de los actos
prohibidos por el ARTÍCULO 22 de la Constitución Federal, así como la
incorporación forzosa al ejército o armada nacionales, y cualquiera hora del día
o de la noche será hábil para tramitar el incidente de suspensión y dictar las
providencias urgentes a fin de que se cumpla la resolución en que se haya
concedido.
Para los efectos de esta disposición, los jefes y encargados de las oficinas de
correos y telégrafos estarán obligados a recibir y transmitir, sin costo alguno
para los interesados ni para el gobierno, los mensajes en que se demande
amparo por alguno de los actos enunciados, así como los mensajes y oficios
que expidan las autoridades que conozcan de la suspensión, aun fuera de las
horas del despacho y aun cuando existan disposiciones en contrario de las
autoridades administrativas. La infracción de lo prevenido en este párrafo se
castigará con la sanción que el Código Penal aplicable en materia federal señala
para el delito de resistencia de particulares y desobediencia.
La presentación de demandas o promociones de término podrá hacerse el
día en que éste concluya, fuera del horario de labores de los tribunales, ante el
secretario, y en casos urgentes y de notorios perjuicios para el quejoso, los
jueces podrán habilitar los días y las horas inhábiles, para la admisión de la
demanda y la tramitación de los incidentes de suspensión no comprendidos en
el segundo párrafo del presente artículo.
ARTÍCULO 123. Procede la suspensión de oficio:
I.- Cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida,
deportación o destierro o alguno de los prohibidos por el ARTÍCULO 22 de la
 Constitución Federal;
II.- Cuando se trate de algún otro acto, que, si llegare a consumarse, haría
físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual
reclamada.
La suspensión a que se refiere este artículo se decretará de plano en el
mismo auto en que el juez admita la demanda, comunicándose sin demora a la
autoridad responsable, para su inmediato cumplimiento, haciendo uso de la vía
telegráfica, en los términos del párrafo tercero del ARTÍCULO 23 de esta ley.
Los efectos de la suspensión de oficio únicamente consistirán en ordenar que cesen los
actos que directamente pongan en peligro la vida, permitan la deportación o el destierro
del quejoso o la ejecución de alguno de los actos prohibidos por el ARTÍCULO 22
constitucional; y tratándose de los previstos en la fracción II de este ARTÍCULO, serán los
de ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden, tomando el
juez las medidas pertinentes para evitar la consumación de los actos
reclamados.

JURISPRUDENCIA. 9A. ÉPOCA; 2A. SALA; S.J.F. Y SU GACETA; XXVI, JULIO DE 2007;
PÁG. 277
Alcoholímetro. El ARTÍCULO 102 [actualmente ART. 31 del Reglamento de
Tránsito Metropolitano], PÁRRAFO PRIMERO, DEL REGLAMENTO
DE TRÁNSITO PARA EL DISTRITO FEDERAL NO VIOLA EL
ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL.
El citado precepto reglamentario que prevé el arresto como única sanción
por incurrir en los supuestos a que se refieren los artículos 99 y 100 del
Reglamento de Tránsito para el Distrito Federal, estableciendo un mínimo de
20 horas y un máximo de 36 como límites para la imposición de dicha
sanción, otorgándole el carácter de inconmutable, no viola el ARTÍCULO 21 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala: “pero si el
infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto
correspondiente, que no excederá en ningún caso de 36 horas”, toda vez que se ajusta a
lo dispuesto en el indicado precepto constitucional, en el sentido de otorgar a la autoridad
administrativa la facultad de sancionar la infracción de alguna disposición del
Reglamento mencionado, concretamente la circunstancia de que una persona
conduzca un vehículo en estado de ebriedad o bajo la influencia de algún
psicotrópico, en los grados ahí establecidos. Esto es, como el ARTÍCULO 21
constitucional permite a la autoridad valorar la gravedad de la infracción y, en esa
medida, imponer como sanción una multa o, en su caso, un arresto que no exceda de 36
horas, es evidente que el primer párrafo del ARTÍCULO 102 del Reglamento de
Tránsito para el Distrito Federal cumple cabalmente con el espíritu del referido
precepto constitucional, pues la imposición de esa sanción supone el ejercicio por parte de
la autoridad administrativa de la facultad de optar por la multa o por el arresto, como lo
dispone el ARTÍCULO 21 constitucional. Además, la circunstancia de que el citado
ARTÍCULO 102 otorgue el carácter de inconmutable a la sanción de arresto ahí prevista
no conlleva una violación al referido precepto constitucional, merced a que, en primer
lugar, la última parte del primer párrafo del ARTÍCULO 21 constitucional no supone un
derecho de opción a favor del infractor, sino la facultad de la autoridad administrativa de
conmutar la multa por el arresto, con la finalidad de que no quede sin sanción la
infracción cometida al Reglamento respectivo; y, en segundo, la autoridad
administrativa puede calificar la gravedad de la infracción para determinar la
sanción pertinente.
R
EGLAMENTO DE LA LEY DE CULTURA CÍVICA DEL DISTRITO FEDERAL
ARTÍCULO 6. Los jueces [Cívicos] conocerán, exclusivamente, de los actos,
hechos u omisiones que puedan ser constitutivos de infracción, dejando a salvo
los derechos que pudieran corresponder a los interesados, con relación a otros
hechos.
[…]
De la reincidencia
ARTÍCULO 13. Para los efectos de la reincidencia, se entiende por violación
a la Ley, además de la comisión de infracciones, la conducta que dé motivo a
la aplicación de medidas de apremio o correcciones disciplinarias,
incumplimiento de convenio en procedimiento por queja y cualquier otra
conducta reincidente.
En caso de reincidencia, el infractor no podrá gozar del beneficio de conmutar el
arresto por multa, ni optar por realizar actividades de apoyo a la comunidad.
DE LAS ACTUACIONES EN LOS JUZGADOS
De la Competencia
ARTÍCULO 14. Los juzgados conocerán de las presentaciones, procedimientos
y diligencias de probables infracciones cometidas dentro de la circunscripción
territorial que corresponda.
La Dirección, por necesidades del servicio y para la eficaz y pronta
administración de justicia administrativa, podrá ampliar el ámbito de actuación
de los Juzgados para conocer de presentaciones, procedimientos y diligencias
que correspondan a los juzgados de otra circunscripción territorial.
Para los efectos del párrafo anterior la Dirección podrá constituir Juzgados
itinerantes.
ARTÍCULO 15. Los jueces cívicos tienen competencia en todo el Distrito
Federal y realizarán sus funciones en los Juzgados que determine la Dirección.
(ADICIONADO, G.O. 30 DE JUNIO DE 2008)
Los Juzgados conocerán también del Procedimiento en casos de Daño Culposo
causado con motivo del Tránsito de Vehículos, previsto en el capítulo IV, del Título
Cuarto, de la Ley y reglamentado en este cuerpo normativo, cuando se actualice la
infracción prevista en la fracción XVIII del ARTÍCULO 25, también de la Ley.
(ADICIONADO, G.O. 30 DE JUNIO DE 2008)
Los Juzgados serán competentes cuando únicamente se cause daño a un bien mueble
o inmueble ajeno, en forma culposa y con motivo del tránsito de vehículos, y que
además:
I. Ninguno de los agentes conduzca en estado de ebriedad o bajo el influjo de
estupefacientes o psicotrópicos u otras substancias que produzcan efectos similares;
II. No abandone a la víctima;
III. No se dé a la fuga; y
IV. No se cometa el delito de lesiones, cualquiera que sea su naturaleza, o
cualquier otro delito del fuero común.
(ADICIONADO, G.O. 30 DE JUNIO DE 2008)
Cuando se actualice cualquiera de los supuestos del párrafo tercero, será
competente el Agente del Ministerio Público correspondiente.
CÓDIGO PENAL DEL DISTRITO FEDERAL
Capítulo II. Desobediencia y resistencia de particulares
ARTÍCULO 281. Se le impondrá de seis meses a dos años de prisión o de
trabajo en favor de la comunidad, al que rehusare prestar un servicio de interés
público al que la ley lo obligue, o desobedeciere un mandato legítimo de la
autoridad.
La misma pena se le impondrá a quien debiendo declarar ante la autoridad,
sin que le aproveche las excepciones establecidas para hacerlo, se niegue a
declarar.
ARTÍCULO 282. Se le impondrá de seis meses a tres años de prisión al que
por medio de la violencia física o moral, se oponga a que la autoridad pública
o sus agentes ejerzan alguna de sus funciones en forma legal, o resista el
cumplimiento de un mandato que satisfaga todos los requisitos legales.
NOTA PEDAGÓGICA
Este caso se recomienda para estudiantes que cursen alguna licenciatura o
programa de posgrado en administración pública, políticas públicas, gestión
pública, sociología y derecho. Se recomienda que el análisis del caso planteado
se atienda desde el enfoque del nuevo institucionalismo económico (NIE) y la
rational choice, pero esto no limita su estudio desde otros enfoques.
Es recomendable que la dinámica de trabajo sea en equipos de hasta cinco
personas y que el tiempo de análisis, discusión y evaluación de alternativas se
efectúe en dos sesiones. Esto debe suponer la revisión previa del marco teórico
del NIE y la rational choice, además de fundamentos sólidos respecto al ciclo de
políticas públicas, para que los estudiantes cuenten con la caja de herramientas
teóricas y cognitivas que les permitan definir escenarios y acciones de
intervención con información limitada y restricciones hipotéticas ad hoc a las
que enfrentan los decisores de políticas y sus consejeros. Los estudiantes
deberán entregar un memorándum en el que especifiquen la recomendación
para el cliente, las condiciones necesarias que apalanquen la recomendación,
así como los efectos esperados en un escenario de corto y largo plazo. El
documento deberá considerar implicaciones políticas, sociales, culturales,
económicas, legales y jurisdiccionales, para intervenir de manera efectiva en el
problema público.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DEL CASO
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 SECCIÓN III
CASOS
DE
APLICACIÓN
DE
CONCEPTOS
(CONCEPT-
APPLICATION)
CASOS DE APLICACIÓN DE CONCEPTOS (CONCEPT-
APPLICATION)

ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ1

Uno de los objetivos más relevantes de las ciencias sociales es transmitir a los
estudiantes la pertinencia de los conceptos desarrollados en ella. Los estudios
de caso de esta sección buscan propiciar la reflexión sobre los conceptos
empleados en las teorías, los análisis y los procesos revisados durante la
formación universitaria (Lynn 1999).
En no pocas ocasiones, los estudiantes perciben la teoría como un elemento
árido y lejano de la vida real. El objetivo de la sección es desmitificar esta
percepción. Por ello, los textos ilustran de la manera más directa posible
problemas extraídos de experiencias verídicas para dibujar con ellos los trazos
esenciales de una o varias teorías. La misión de los estudiantes no es sólo
identificar las teorías y sus conceptos, sino también criticar y discutir su
pertinencia para la explicación y análisis del problema ilustrado.
La sección se compone de tres casos. El primer texto, escrito por David
Arellano Gault, “Servicios públicos y corrupción. La ciudadana, el gobierno
de la ciudad y el árbol”, narra la historia de una vecina que vive un galimatías
administrativo ―algunos lo referirían como suplicio― cuando intenta seguir
el proceso formal y legal para derribar un árbol que está frente a su domicilio y
que representa un peligro potencial para ella y quienes viven cerca.
El caso permite observar la interacción de conceptos asociados a la
burocracia y la corrupción. El intento de una ciudadana que sigue una ruta
legal para derribar un árbol choca con las lógicas organizacionales que parecen
no dejar otra opción que el “engrasamiento” como práctica institucional. El
problema se sitúa en la frontera de lo legal y lo ilegal, lo público y lo privado.
Aunque el caso incluye una bibliografía de referencia, sugerimos a los
estudiantes y profesores la lectura complementaria de los textos de Selznick
(1943), Blau y Scott (1963); Etzioni y Taber (1963), y Crozier y Friedberg
(1977). En estos textos clásicos, los lectores podrán adentrarse en algunas de las
principales contribuciones al estudio de la burocracia, realizados en la era
posterior a Weber. Destacan la delegación de la autoridad y las posibilidades de
la actuación discrecional de los agentes, la identificación de los actores que
resultan beneficiados por el diseño organizacional, las causas de la obediencia y
la aceptación de la autoridad, así como las relaciones de poder producidas en el
marco de la estructura formal.
En el segundo texto titulado “Herramientas estratégicas e información para
la planeación del desarrollo local: la construcción del Ayuntamiento de
Tulum”, de Héctor Martínez, se describen los problemas organizacionales,
normativos y técnicos que enfrentaron las autoridades locales del municipio de
Tulum, Quintana Roo, tras la creación de éste, en 2008. El caso plantea el uso
de las herramientas del análisis estratégico en sus vertientes sustantiva, adjetiva
y de gestión de recursos, así como elementos de gestión pública. En su análisis,
además de la literatura referida, se sugiere la revisión de los trabajos de Barney
(2005), que ejemplifica los efectos positivos del uso del análisis estratégico para
el estudio de la política pública. Como en el caso anterior, también se
recomienda el examen de los factores que intervienen en la implementación
de la planeación estratégica en los gobiernos locales propuesto por Pina, Torres
y Yetano (2011), y la exploración de los elementos críticos, los procesos y las
relaciones con otros instrumentos de gestión del análisis estratégico (Poister y
Streib 1999). Por último, para quienes deseen profundizar en el tema, se
sugiere explorar la literatura relacionada con la planeación estratégica aplicada
al sector público presentada por Kang (2005).
Esta sección concluye con la exposición de José Luis Sampedro y
Alexandre O. Vera-Cruz, “Organización intermedia como facilitadora de los
procesos de aprendizaje y emprendimiento social”, que señala de manera
práctica los conceptos de aprendizaje organizacional y organización intermedia
por medio de la exposición de los trabajos de la Fundación Produce Puebla
con jóvenes emprendedores de entre 15 y 18 años de edad, que promovieron
la idea de desarrollar el proyecto “Huevos de gallina”. Éste es un ejemplo de
cómo pueden realizarse acciones concretas de transferencia tecnológica con
ayuda de las organizaciones intermedias. El caso busca que los alumnos
discutan sobre la posibilidad de mejorar o rediseñar el programa. Si determinan
que funciona de manera adecuada, deben indicar si puede escalar o replicarse
en contextos similares al de las comunidades en las que se implementó en el
estado de Puebla. Como en las situaciones anteriores, los estudiantes y
docentes que deseen profundizar sus conocimientos en los temas teóricos
tratados pueden acercarse a Polanyi (1983), quien distingue entre el
conocimiento tácito y el explícito. También recomendamos la revisión de los
textos de Nonaka (1994) y Nonaka y Takeuchi (1995), quienes profundizan
en las nociones de conocimiento y desarrollan una tipología. Otro grupo de
trabajos relacionados con la manera en que las organizaciones aprenden e
innovan, relevantes para estudiar los problemas sugeridos por el estudio de
caso, es integrado por Levitt y March (1988) y Argyris y Schön (1978). Por
último, recomendamos el texto de Wenger (2002) en el que desarrolla el
concepto de comunidades de práctica, espacios fundamentales en los que tienen
lugar los sistemas de aprendizaje social.

NOTAS AL PIE
1. Profesor-investigador, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
BIBLIOGRAFÍA
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SERVICIOS PÚBLICOS Y CORRUPCIÓN. LA CIUDADANA,
EL GOBIERNO DE LA CIUDAD Y EL ÁRBOL

DAVID ARELLANO GAULT1

RESUMEN
El caso presenta el seguimiento de la solicitud, realizada por una ciudadana, de
derribo de un árbol que representa un peligro público potencial. Los casi
cuatro años que pasaron desde la petición hasta el derribo efectivo dejan al
descubierto en toda su crudeza las lógicas burocráticas de la administración
pública, que parecen cerrarle al ciudadano todos los espacios de una acción
legal y legítima. Este caso es una excelente oportunidad para que los
estudiantes reflexionen sobre el concepto de burocracia y sus disfunciones, en
especial la corrupción. El objetivo pedagógico del caso es promover la
discusión y estudio de la manera en que las propuestas generales de reforma
organizacional o normativa pueden generar dilemas morales, económicos y
jurídicos, como los descritos en el caso.

Palabras clave: burocracia, corrupción, reforma organizacional

1. EL CONTEXTO: COLONOS “RICOS”, SERVICIOS PÚBLICOS “POBRES”

La Ciudadana X vive en una colonia como varias de la Ciudad de México: de
clase media alta, que llamaremos Y, con controles de seguridad para su ingreso
y salida, que busca —con su aislamiento relativo del mundo exterior— crear
una ilusión de seguridad en una ciudad con problemas de todo tipo y con un
gobierno de bajísima calidad, como casi todos los del país. Si bien los controles
de entrada y salida no deberían permitirse, pues no se apegan a la ley al violar
la libertad de tránsito, las autoridades delegacionales han aceptado de manera
informal u oficiosa estas situaciones como una supuesta solución a la
incapacidad de los cuerpos policiacos para otorgar seguridad a los capitalinos.
Los dirigentes de la asamblea de vecinos de la colonia de la Ciudadana han
argumentado varias veces, con citas textuales del personal delegacional, que las
autoridades de la delegación están contentas en algún sentido, pues se
desembarazan de dar más servicios a una colonia de “ricos”.
La colonia Y también se hace responsable del mantenimiento de un parque
público dentro de la colonia, paga a dos policías de la Secretaría de Seguridad
Pública del Gobierno del Distrito Federal y a un grupo de vigilantes privados.
Para los lectores de otras realidades, llamará la atención que actores privados
tengan que contratar policías públicos, y pagarles, para obtener el servicio de
vigilancia, que per se es público. Una institución pública es contratada como si
fuera un ente privado. Este galimatías sucede en una realidad donde la
privatización de facto se extiende por todos lados: los ciudadanos deben de
pagar, cada vez más de manera formal o informal, los servicios que deberían
tener con un gobierno eficaz y eficiente, gracias al pago de sus impuestos,
como el predial. La colonia, por cierto, paga las cuotas más altas de predial de
la ciudad. A cambio recibe, a duras penas, el servicio de limpia, que se limita a
recoger la basura, no limpia ni barre las calles, y de alumbrado público,
sumamente deficiente, cuyas fallas sistemáticas no son atendidas con celeridad.
Muchas veces, la pavimentación también se paga con las cuotas que la
asamblea de la colonia cobra a sus residentes.

2. EL COMIENZO DEL GALIMATÍAS ADMINISTRATIVO: LA SOLICITUD DE DERRIBO DEL

ÁRBOL
Regresemos a la Ciudadana X. Alrededor de su propiedad hay ocho árboles
sembrados en las banquetas. De acuerdo con la regulación vigente, los árboles
son de la ciudad, pero son responsabilidad de la Ciudadana propietaria del
inmueble, otro aspecto de derechos de propiedad confusos en los que el
ciudadano no puede tocar el árbol, pero es responsable de su cuidado. Uno de
los árboles en cuestión, un hermoso fresno de 18 m de altura, ha comenzado a
romper la banqueta. El árbol también perjudica a una vecina, la Ciudadana Y.
El árbol se inclina hacia el arroyo vehicular. Por su altura, al caerse no sólo
afectaría gravemente las bardas de estos dos vecinos, también es probable que
caiga encima de la propiedad del vecino de enfrente.
 La Ciudadana X decide empezar el proceso para solicitar a la delegación el
derribo del árbol el 20 de mayo de 2008 (véase el anexo 1). El procedimiento
es sencillo: tomar cuatro fotografías del árbol, explicar por escrito la situación,
llenar un formato de solicitud de trámite y pagar el equivalente a casi 20
dólares.
Dos meses después, recibe la visita de un servidor público de la delegación,
que analiza el árbol y declara que, si bien se está inclinando, “no pueden
derribar el árbol, sólo podarlo hasta 25% para quitarle peso”. Ante la pregunta
expresa de por qué no se puede derribar el árbol, el servidor público
argumenta lo mismo, pero de manera más confusa y concluye: simplemente
“no pueden”. La Ciudadana X, resignada, solicita la carta oficial que le
notifique que las autoridades no pueden derribar el árbol, pero sí podarlo, el
14 de agosto de 2008 (véase anexo 2). Pasan más de ocho semanas sin que la
Ciudadana X sepa nada de la delegación. Acude a preguntar por qué no han
ido a podar el árbol. En ese momento se entera de que esa petición implica
otro trámite y un pago de 20 dólares. La Ciudadana X paga y hace el trámite.
Espera seis semanas y recibe al personal que podará, aproximadamente en
diciembre de 2008. La vecina se acerca porque piensa que el árbol será
derribado y se entera de que sólo se podará. Convence a la Ciudadana X de
solicitar el derribo, con ayuda de la asamblea de la colonia. Como parte del
árbol afecta la propiedad de otra vecina, el personal de la delegación decide no
efectuar la poda.

3. LA NEGATIVA DE “ENGRASAMIENTO” DE LA MAQUINARIA BUROCRÁTICA

La asamblea de representantes de la colonia informa a las vecinas que no puede
hacer nada, que el trámite depende por completo de la delegación. La
Ciudadana X, ya cansada por el fracaso para realizar un trámite en pos de su
seguridad y la de sus vecinos, decide esperar un tiempo y solicitar de nuevo el
derribo del árbol. En enero de 2010, la Ciudadana X hace los trámites y pagos
(véase el anexo 3). Toma nuevas fotos y paga los 20 dólares. Una semana
después recibe la visita de un servidor público de la delegación que revisa el
caso y le informa que el árbol sólo se podará. La Ciudadana X decide solicitar
la carta oficial de nuevo (véase el anexo 4). Antes de que el servidor público se
vaya, una persona que le da servicio a los coches de la Ciudadana X pregunta
de manera directa qué se tendría que hacer para, en efecto, lograr el derribo
del árbol. La respuesta es sencilla: pagar 700 dólares, con lo cual el servidor
público se comprometería a conseguir todos los permisos para el derribo y la
asignación de la cuadrilla que realizaría el trabajo, incluso promete que el
material de derribo se trasladaría en camiones especiales para las plantas de
composta del gobierno de la delegación. Después del pago, en unas cuantas
semanas el problema estaría resuelto.
Esta persona comunica la información a la Ciudadana X y ella se niega de
manera rotunda a pagar para “engrasar” la maquinaria —un pago ilegal— por
un servicio que considera justo solicitar y que el gobierno debería otorgar.
Decide esperar un poco más, con la esperanza de que otros funcionarios o
servidores públicos, en una segunda o tercera oportunidad, tal vez por
cansancio, acepten derribar el árbol.
Pasa más de un año y en julio de 2011 hace el trámite de nuevo, anexa las
respectivas fotos, con un árbol muy inclinado y mayor deterioro de la
banqueta, hace el pago y destina tiempo para ir a la delegación a entregar
todos los papeles. En agosto la visita de nuevo un servidor público quien le
informa, de nuevo, que no se puede derribar el árbol, pese a que, acepta, está
muy cerca de caerse. La Ciudadana X llama a la aseguradora con la que tiene
protegida su casa y le informa de la situación. Explica que si el árbol se cae,
implicará que el seguro pague por daños a su propiedad y a las de dos vecinos,
además de las responsabilidades que surjan si otra propiedad, como un coche,
o incluso la seguridad y vida de una persona resultan afectadas. La compañía
analiza la situación y le da la razón, pero no puede hacer nada, sino hasta que
el árbol se caiga.

4. EL DILEMA: TIRAR O NO TIRAR, ÉSA ES LA CUESTIÓN

La Ciudadana X decide, por última vez, acercarse a la delegación. Para su
sorpresa obtiene una nueva opción. Ha tenido razón en algo: el caso es
conocido por los servidores públicos de la delegación y tal vez estén cansados
del ir y venir de la insistente ciudadana. Como no pueden autorizar el derribo,
sólo la poda, ofrecen esta alternativa: si la ciudadana está dispuesta a correr con
los gastos y la responsabilidad del derribo del árbol, la delegación lo puede
autorizar. La primera reacción de la Ciudadana X es de desconcierto: la
delegación no puede hacerlo, pero si ella decide pagar los gastos entonces,
obtiene la autorización. La Ciudadana X solicita una explicación al servidor
público. La respuesta es interesante: como la colonia tiene acceso restringido y
el personal de vigilancia solicita a quien entra que se identifique, la delegación
no está dispuesta a cumplir este requisito y por esa razón no puede entrar con
sus camiones y personal a derribar el árbol. La Ciudadana le informa al
servidor público, en forma amable, que todos los servicios delegacionales
entran —recolección de basura, electricidad, pavimentación— y que esto
nunca ha sido ningún problema. El servidor público se mantiene en la idea de
que es una colonia de “ricos” cuyos habitantes han decidido tener controles —
como si esto obedeciera a razones egoístas de los ciudadanos y no a la falta de
seguridad—, y la delegación no entrará a la colonia a resolver el problema. La
Ciudadana X, incrédula ante la solución que se le ofrece, pide al funcionario
una carta oficial en la que se le autoriza derribar el árbol si cubre el costo. Para
su sorpresa, recibe la carta en esos términos (véase anexo 5).
La Ciudadana X está ante un dilema. Si espera a que el árbol se caiga, está
protegida por varios lados: tiene las cartas de la delegación, que se ha negado a
derribar el árbol, y no puede ser acusada de negligencia, incluso podría
demandar a la autoridad en caso de un accidente grave; cuenta con seguro
privado que pagaría los daños a su propiedad y a las de los vecinos, así como la
responsabilidad civil que pudiera surgir. Lo racional, piensa, sería esperar a que
el árbol se caiga, pero no puede resignarse por alguna razón, tal vez irracional,
pues las vidas y las propiedades de otras personas dependen de la caída de un
árbol que es propiedad de la ciudad y de la inacción del gobierno, que se
supone le sirve y al que paga impuestos.
Contra toda teoría económica decimonónica y su derivación en la escuela
de la “elección racional”, decide correr con los costos del derribo. Asume que,
al menos, no es un pago de corrupción. No le está dando dinero de manera
ilegal a nadie, sino que podrá contratar un proveedor privado que, con
seguridad y presteza, le brinde el servicio que el gobierno le negó. Cuando
recoge la carta oficial de la delegación, recibe de manera verbal la noticia de
que puede contratar a quien quiera, pero debe ser una persona certificada para
ello. La Ciudadana X comienza sospechar y decide no preguntar al servidor
público donde puede contactar a las “personas certificadas”. Si lleva tres
tramitando un servicio público, no pierde nada buscando por su cuenta y
decide hojear la Sección Amarilla. Después de una búsqueda relativamente
corta, logra encontrar uno cerca de su domicilio. Resulta ser un ingeniero
agrónomo titulado, que le muestra de inmediato la certificación otorgada por
la delegación. Le informa que el servicio cuesta 1 000 dólares. Ese pago cubre
una poda segura y el traslado del material, para que la delegación termine de
arrancar las raíces y repavimente la banqueta. Un trámite más, piensa la
Ciudadana X. A pesar de que el costo implica 300 dólares más de los que
hubiera pagado al participar en el soborno al servidor público, tiene la
conciencia tranquila y decide asumir el costo para, al fin, el árbol sea
derribado.
El día pactado, el equipo de derribo llega por la mañana, mientras la
Ciudadana X está en su trabajo. Por la tarde, cuando regresa a su domicilio, se
encuentra con el trabajo casi terminado. En efecto, con seguridad, presteza y
eficacia han derribado un árbol de 18 m de altura, no sin recibir la visita de dos
o tres patrullas que exigen el permiso de derribo, pues es un delito hacerlo sin
autorización, lo que debe ser un caso frecuente en la ciudad. La Ciudadana X
muestra, con orgullo, porque tampoco tendrá sobornar a los policías, que tiene
todos los permisos para realizar esta tarea.
La labor ha terminado. Tres años y medio después, más los trámites, se ha
derribado un árbol hermoso que ponía en peligro las vidas y propiedades de las
personas. La Ciudadana X siente alivio. Sin embargo, al hacer el pago final a
los trabajadores privados, nota algo interesante: dos de los seis trabajadores
tienen un uniforme peculiar, con las siglas de trabajadores del Gobierno del
Distrito Federal. Se da cuenta también de que traen picos de color naranja,
parecidos a los oficiales que se ven en las construcciones.
 Al final, la Ciudadana X se queda con un sabor amargo en la boca: actúo de
manera correcta, siguió todos los pasos por más de tres años para mantener la
integridad y seguridad de su persona, su propiedad y la de los vecinos. En
principio, no otorgó sobornos ni pagos por corrupción. No obstante, sospecha
que, en el fondo, sí hizo un pago ligado a la corrupción: especula que los
servidores públicos de la delegación encontraron una manera más eficaz de
obtener recursos en apariencia lícitos por una labor que debería ser un servicio
público. Es decir, la delegación otorgó un permiso a un proveedor privado
para realizar un servicio público. Es curioso que el costo del servicio “privado”
resulta conveniente con el del pacto corrupto: la diferencia de 300 dólares es
tal vez la cuota en este trato entre servidores públicos —autoridades de la
delegación— y el proveedor privado.

NOTAS AL PIE
1. Profesor titular de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y
Docencia Económicas.
ACTIVIDAD
Organizados en equipos de trabajo, se solicita a los estudiantes que encuentren
las legislaciones que aplican al caso y hagan un diagnóstico breve de la
congruencia y sus implicaciones.

¿Qué falla, desde una visión gubernamental y la administración pública, en este caso? ¿Es un
problema legal, de regulación, organizacional, de vigilancia o control?
Reflexionen sobre los efectos de privatización que la existencia de un gobierno de baja calidad
genera sobre la acción gubernamental, la actividad de los ciudadanos y su relación con el
gobierno.
Desde un punto de vista ciudadano, reflexionen: ¿la Ciudadana X pudo haber hecho algo
diferente para evitar caer en esta situación?
Diagnostiquen, en términos organizacionales, dónde falla la vigilancia y la supervisión para
evitar la corrupción y asegurar servicios de calidad a los ciudadanos.
Pensando que los gobiernos deben tener sistemas anticorrupción, ¿dónde está la falla en este
caso? Reflexionen sobre las características de un sistema anticorrupción que sea efectivo ante
casos de alta sistematización de la corrupción, como éste.
Aparte de resolver asuntos normativos y organizacionales/procedurales, ¿qué harían, en
términos de cultura organizacional, para evitar estos problemas y generar gobiernos de calidad y
proximidad? ¿Vale la pena pensar en esta variable de cultura? ¿Es importante para el desarrollo
de las organizaciones gubernamentales?
ANEXO 1
ANEXO 2
ANEXO 3
ANEXO 4
ANEXO 5
NOTA PEDAGÓGICA
Éste es un caso escrito en forma de vivencia. Se busca que el estudiante tome
la posición de la ciudadana en su interacción con las autoridades. El objetivo es
que los estudiantes discutan y estudien cómo las propuestas generales de
reforma organizacional o normativa pueden enfrentar dilemas como el descrito
en el caso.
El caso de estudio está pensando para utilizarse, principalmente, en
discusiones sobre administración pública y políticas públicas, pero no se
plantea de manera necesaria que la gente deba ser experta en estas disciplinas
para entablar una discusión.
Se recomienda utilizar una técnica participativa para que los estudiantes
construyan gráficas o diagramas de procesos al ir estudiando el caso, para
asegurar que los intrincados sucesos sean ordenados en el tiempo. De la misma
manera, se propone al instructor incentivar que se elaboren opciones de
solución del caso, con énfasis en sus ventajas, desventajas y costos para cada
una.
La reflexión final sobre la cultura tiene por objetivo que los estudiantes se
enfrasquen en una discusión fructífera sobre esta variable cuando se estudian
cuestiones de corrupción: ¿es la cultura destino o no? Esta pregunta puede ser
un disparador de la discusión. Se recomienda que la discusión de cultura se
lleve a cabo, en efecto, después de elaborar las propuestas de cambios de
regulaciones o procesos organizacionales, para llegar a esta discusión una vez
que se ha reflexionado de manera más concreta sobre instrumentos de
intervención y se han analizados sus ventajas y desventajas, así como sus costos.
BIBLIOGRAFÍA DE APOYO PARA EL ANÁLISIS DEL CASO
Arellano, David. 2012. “¿Podemos reducir la corrupción en México? Límites y posibilidades de los
instrumentos a nuestro alcance”. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas.
Blau, Peter. M. 1955. The Dynamics of Bureaucracy. Chicago: University of Chicago Press.
Christensen, Tom, Per Laegried, Paul Ronnes y Kjell Arne Røvik. 2007. Organization Theory and the
Public Sector. Oxon-Nueva York: Routledge.
Ibarra, Eduardo. 2009. “Bureaucracy”. En Encyclopedia of Business in Today’s World, vol. 1. Los Ángeles,
Londres, Nueva Deli, Singapur, Washington, D. C.: SAGE.
————. 2010. “Herbert Simon y su monomanía: el comportamiento humano como comportamiento
artificial”. Gestión y Política Pública 19 (1): 155-170.
Lipsky, Michael. 1980. “La burocracia en el nivel callejero: la función crítica de los burócratas en el nivel
callejero”. En Clásicos de la administración pública, Jay M. Shafritz y Albert Hyde, comps., 780-794.
México: Fondo de Cultura Económica/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública/Universidad Autónoma de Campeche.
Merton, Robert K. 1957. “La estructura burocrática y la personalidad”. En Clásicos de la administración
pública, Jay M. Shafritz y Albert Hyde, comps., 224-238. México: Fondo de Cultura
Económica/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública/Universidad
Autónoma de Campeche.
Osborne, David y Ted Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector. Nueva York: Plume
Weber, Max. 1922. “Los tipos de dominación”. En Economía y sociedad, Max Weber, 170-197. México:
Fondo de Cultura Económica.
HERRAMIENTAS ESTRATÉGICAS E INFORMACIÓN PARA
LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL: LA
CONSTRUCCIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE TULUM

HÉCTOR MARTÍNEZ REYES1

RESUMEN
Este caso recupera el momento de constitución formal del Ayuntamiento de
Tulum y el uso de varias herramientas de gestión pública utilizadas para el
diseño institucional y organizacional de ese gobierno. Se ilustra el trabajo con
el que los tres órdenes de gobierno e instituciones nacionales e internacionales
apoyaron su surgimiento, en 2008. Se presentan las restricciones y problemas
que ocurrieron: técnicas, legales y culturales. El objetivo pedagógico del caso
es suscitar la reflexión en torno a los aportes y limitaciones de algunas
herramientas de gestión pública para impulsar el diseño de un gobierno local y
su planeación. Es recomendable, aunque no indispensable, contar con
conocimientos previos de políticas públicas, sistemas de información,
administración pública y planeación estratégica. Al final, el caso presenta una
guía general para discutir y analizar la experiencia.

Palabras clave: gestión pública local, planeación estratégica, desarrollo local,

administración municipal

1. CONTEXTO Y ORIGEN DEL MUNICIPIO DE TULUM

La disposición de información, tanto en calidad como en cantidad, es una de
las condiciones básicas para el mejor uso de las herramientas de la gestión
pública y para impulsar procesos de toma de decisiones más plurales y
equitativas en la gestión local. La creación de espacios para la acción
organizada y el “conocimiento público” es un proceso de construcción
colectiva. En ellos toma sentido la condición del ser humano y su convivencia.
El caso que se presenta busca documentar y transmitir al lector estos supuestos.
Para ello, se recupera el surgimiento del municipio de Tulum y su
ayuntamiento.
El municipio de Tulum forma parte de una de las regiones del país con
amplias posibilidades de desarrollo integral y crecimiento económico. El
enorme acervo histórico de la zona y la gran riqueza de su litoral le han
llevado a alcanzar importantes ingresos económicos. Pero, de manera
paradójica, en este territorio se manifiestan profundos problemas de
desigualdad y pobreza. De acuerdo con el Informe de pobreza y evaluación en el
estado de Quintana Roo, elaborado por el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (CONEVAL), en 2010:

Había tres municipios donde más de la mitad de la población se encontraba en situación de pobreza.
“Los municipios con mayor porcentaje de población en pobreza fueron: José María Morales (73.2),
Felipe Carrillo Puerto (71.6), Lázaro Cárdenas (71.2), Tulum (47.9) e Isla Mujeres (45.2). En
resumen, en estos municipios más del 45 por ciento de la población se encontraba en situación de
pobreza. La población pobre residente en estos municipios representa el 20.9 por ciento del total de
la población en pobreza de la entidad” (CONEVAL 2012,13).

A pesar de las notables condiciones de precariedad económica, los habitantes

de la comunidad, con las autoridades del estado, decidieron separarse
administrativa y políticamente del municipio de Solidaridad para dar origen al
municipio de Tulum.
El 19 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial del Estado de Quintana
Roo el Decreto Número 007, por el que se crea el Noveno Municipio: Tulum, con
cabecera municipal en la ciudad del mismo nombre. Este hecho detonó una
modificación en la correlación de fuerzas políticas, sociales, económicas y
culturales en el nuevo municipio, sus municipios vecinos y en toda la entidad.
Como se señaló, antes de la creación del municipio, la gestión de los asuntos
públicos de todas las localidades de Tulum estaba a cargo del municipio de
Solidaridad, cuya cabecera se encuentra en Playa del Carmen. A lo largo del
tiempo, con el crecimiento de ambos sitios, hubo disputas por los recursos
disponibles, tanto fiscales como naturales. Por lo tanto, durante un periodo
extenso, representantes de varios grupos políticos, económicos y sociales
impulsaron la creación del municipio, sobre todo las asociaciones de hoteleros,
comerciantes, transportistas y los habitantes de la llamada zona maya.
La fundación del municipio ofreció ventanas de oportunidad para impulsar
su desarrollo, pero también retaba a los actores sociales y políticos a actuar
contra el tiempo para poner en operación instituciones adecuadas a sus
necesidades, idiosincrasia, y sobre todo, a la visión hacia la cual deseaban
orientar su municipio.
Entre las razones señaladas para la creación del municipio, de acuerdo con
la posición de varios regidores del Concejo Municipal encargado de la
transición para la elección del primer Cabildo, destacan las siguientes:

La extensión del municipio de Solidaridad era muy grande, lo cual impedía brindar servicios
públicos de calidad a los habitantes de Tulum.
El crecimiento demográfico de Tulum ameritaba la creación de un municipio.
Los recursos naturales, turísticos y humanos propios de Tulum requerían un gobierno más
cercano al pueblo para atenderlos con mayor cuidado.
La autosuficiencia económica de este territorio permitiría la creación de un municipio sin
lesionar las finanzas federales, estatales y de otros municipios.
La iniciativa de varios grupos de habitantes de Tulum por cristalizar una visión de municipio
diferente a la de los municipios vecinos.

2. EL SURGIMIENTO DEL AYUNTAMIENTO: UNA OPORTUNIDAD PARA LA

COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL
La riqueza natural y cultural del lugar, que representaba un enorme potencial
de desarrollo para el nuevo municipio, motivó que los tres órdenes de
gobierno —federal, estatal y municipal—, organismos nacionales e
internacionales, como el Banco Mundial (BM) y el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), emprendieran un esfuerzo conjunto para que el
nuevo ayuntamiento lograra constituirse como una organización con las
capacidades suficientes para consolidar una gestión pública eficiente,
responsable y democrática. Con ese fin se formó un grupo de apoyo integrado
por ex funcionarios y funcionarios de otros gobiernos municipales,
investigadores de instituciones de educación superior, consultores de Paraguay
y personajes de la realidad política y administrativa local. Es decir, se logró un
ejercicio cooperativo de gestión pública.
La decisión acordada entre los órdenes de gobierno fue que el grupo de
trabajo y el nuevo Concejo Municipal desarrollaran actividades y tareas
conjuntas que permitieran crear bases organizacionales sólidas para el nuevo
ayuntamiento. Se acordó un programa de trabajo integrado en tres vertientes:

1. La impartición de talleres comunitarios bajo la responsabilidad de dos consultores de la

organización civil IDEA de Paraguay. Sus objetivos eran contribuir a generar un espacio de
diálogo, concertación y articulación socio-gubernamental para la formulación e
implementación de políticas públicas con participación de las organizaciones ciudadanas y
vecinales en el municipio de Tulum.
Cada taller duró cinco horas y se impartió un taller por cada región del municipio. El
número de asistentes fluctuó entre 40 y 50 personas. Participaron vecinos del área,
representantes vecinales, representantes de grupos de la sociedad civil —cámaras y asociaciones
de profesionistas, entre otros—, autoridades y funcionarios del Ayuntamiento de Tulum.
2. El análisis institucional y de la normatividad básica que regula la vida del municipio, cuyo
objetivo fue examinar el entramado institucional en el cual se conformó el Concejo Municipal
del nuevo Ayuntamiento de Tulum, para proponer la normatividad básica y el diseño
institucional que debería regular la vida del municipio. La actividad estuvo a cargo de un
extesorero municipal, un servidor público de SEDESOL y un experto en planeación municipal.
3. La propuesta de estructura organizacional para el ayuntamiento y el mapeo de los procesos
clave para la administración municipal. Esta actividad buscaba, de acuerdo con las condiciones
del municipio, plantear una propuesta de estructura organizacional para el ayuntamiento, así
como el mapeo de uno o dos procesos clave para la administración municipal. Los responsables
fueron un consultor del BM; un servidor público de la SEDESOL, y un profesor de la Universidad
Autónoma Metropolitana-Iztapalapa (UAM-I).

Puesta en marcha de los trabajos de asistencia técnica

Uno de los productos esperados de este proyecto era un diagnóstico
municipal. Se tomaron como base las herramientas de la planeación estratégica.
Los trabajos se desarrollaron en tres semanas, en reuniones con cada área que
integraba el Concejo Municipal.
 Los trabajos partieron de la idea de que el diagnóstico estratégico de una
organización es un ejercicio importante para emprender y dar rumbo a sus
acciones, y facilitar la identificación de los puntos críticos que inhiben el logro
de los resultados esperados. Así, constituye la base del diseño e
implementación de alternativas y acciones encaminadas a lograr una mejor
combinación de recursos para alcanzar los objetivos y metas planteados. El
diagnóstico debe ser un esfuerzo continuo por definir y redefinir la forma en la
que se administran los recursos, se toman las decisiones y se configuran los
procedimientos y las estructuras.
La implementación de reformas administrativas y el logro de la
reconfiguración organizacional parten de la identificación clara de prácticas
administrativas deficientes. En el ámbito de la administración pública
municipal, estas deficiencias no se presentan sólo en un área en particular, por
lo general son producto de la combinación inadecuada de recursos y
procedimientos, del bajo nivel de integración entre áreas y de la ausencia de
liderazgos y de una gestión que permita dar forma y rumbo al trabajo
colectivo.
Los actores involucrados determinaron, como primera aproximación para la
definición de las estructuras y procesos de la administración municipal,
elaborar el diagnóstico en tres niveles de análisis —sustantivo, adjetivo y de
recursos (véase la figura 1) —, que les ayudaron a identificar los factores que
incidían en la configuración organizacional del Ayuntamiento de Tulum. Este
trabajo conjunto dio como resultado el diagnóstico estratégico que se presenta
a continuación.

Figura 1. Esquematización de las tres vertientes de análisis para el diagnóstico.

 Fuente: elaboración de equipo consultor.

3. LOS RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO

3.1 VERTIENTE SUSTANTIVA
Se refiere a los requerimientos y necesidades de los habitantes del municipio, y
en general a todo aquello que se vincula con la percepción de la ciudadanía
sobre la administración pública municipal, en este caso, del Concejo
Municipal de Tulum, encargado de la transición, frente a los problemas
públicos que aquejan al municipio.

1. Gobernabilidad: en ese momento, las expectativas del surgimiento del nuevo municipio permitieron
contar con un clima de baja confrontación o conflicto, no implicaba necesariamente un problema
 grave en el municipio, dado que la escisión municipal se derivó de un proceso promovido por
grupos de la sociedad misma, con las siguientes características:

Necesidad de autogestión, autosuficiencia, promoción de la identidad municipal a partir de

las características naturales que hacen única a la región de Tulum.
Integración de un Concejo Municipal, establecido a partir de un consenso de los
gobernados de las tres zonas que componen el municipio (urbana, de transición y maya).

2. Desarrollo turístico: no existía una noción clara y generalizada que permitiera encauzar el gran
potencial de la región hacia esta actividad y el papel estratégico que puede jugar en el crecimiento
económico de la región de Tulum. Los elementos que se identifican en este rubro son:

Noción de desarrollo turístico ambigua, ante la existencia de opciones turísticas de índole

diversa: zona arqueológica, turismo de playa, ecoturismo y turismo extremo, entre otros.
Ausencia de un proyecto claro y definido para el desarrollo en el mediano y largo plazo de
esta actividad y ante la posible construcción de un aeropuerto internacional en la zona.

3. Desarrollo del área maya: las regiones que conforman el municipio de Tulum son heterogéneas desde
el punto de vista de su actividad productiva. No obstante, respecto a la zona maya, se distingue un
respeto de las autoridades a las formas de organización comunitaria, así como a sus usos y costumbres.
Resalta lo siguiente:

No se percibía en el momento del estudio una noción clara respecto a la forma en la que se
integrarían las regiones del municipio a la dinámica transformadora que sufrirá la región en
los próximos años, en el mediano y largo plazo.

4. Servicios públicos (drenaje, seguridad y transporte): Se ha dado continuidad a la prestación de este tipo
de servicios, con recursos escasos, sin que haya todavía un diagnóstico claro que permita detectar
necesidades y programar recursos. En este rubro destaca:

Existe una agenda de temas prioritarios de urgente solución, como drenaje, tratamiento de
aguas residuales, sustentabilidad, imagen urbana, seguridad, recolección de basura y su
destino final, pero hay una ausencia de mecanismos de planeación e implementación para
concretar una solución en el corto plazo.
Se requiere contemplar otros servicios públicos que, si bien no son urgentes en su
atención, la demandarán en breve, como el alumbrado público, el servicio de panteones,
los mercados con sus formas y modalidades de comercialización, pavimentos e
 infraestructura urbana, entre otros.

5. Infraestructura: en razón de su situación jurídica y presupuestal, el Concejo Municipal no programó

ejecución de obra durante el periodo de transición. Se ha contemplado la construcción de algunas
obras, aunque no se distingue todavía una planeación integral que permita su diseño, fondeo y
ejecución. Destaca que:

Se estaba integrando la agenda de proyectos, así como los medios para definirlos, para
identificar los mecanismos de solicitud del financiamiento correspondiente.
Se considera necesario trabajar una visión integral que contemple un plan de desarrollo
urbano con una definición clara de usos de suelo, áreas de crecimiento y vinculación de
áreas, entre otros aspectos.

6. Política social (salud, educación y pobreza): la capacidad de respuesta que tiene la estructura de la
administración pública del municipio en este rubro es limitada:

Los recursos y mecanismos de aplicación para atender asuntos inherentes a la política social
se generan y provienen de instancias federales y estatales. La administración pública
municipal mantiene cierta coordinación interinstitucional para atenderlos, pero se percibe
una interacción básica con las instancias federales y estatales correspondientes.
El municipio no cuenta con la capacidad para proveer la prestación de este tipo de servicios
con infraestructura complementaria.
En el rubro educativo, existe una sobrepoblación en las escuelas, pues el promedio de
inscritos en cada grupo es de 45 alumnos.
Si se mantiene la tendencia de crecimiento poblacional en el municipio, se acentuará la
demanda de servicios en materia de salud, educación, vivienda, y en general, los
encaminados a abatir la pobreza.

7. Medio ambiente: existe cierta conciencia ambiental y del potencial de la zona el entorno natural para
el desarrollo. No obstante, se percibe que:

No se identifica una agenda clara para la solución de los problemas inherentes al medio
ambiente y al grave impacto ambiental que podría generarse en la región. El recién creado
Comité Municipal de Medioambiente puede ser un espacio para definir prioridades.
Las áreas del Concejo Municipal coinciden en señalar que el drenaje es uno de los
problemas públicos que más preocupa a la sociedad y al gobierno municipal. Existe
conciencia de la necesidad de introducirlo. Éste es quizás el ejemplo que más ilustra el
 vacío institucional y de atribuciones que sufre el municipio en el periodo de transición.
Otro tema prioritario en la agenda municipal es la basura. Si bien existe un relleno
sanitario, no está en operación y se dispone de los residuos sólidos en un tiradero a cielo
abierto. La ausencia de coordinación a este respecto ha derivado en soluciones ineficientes;
no obstante, los niveles de recolección se han incrementado sustancialmente en los últimos
meses.
Para concluir el periodo de transición del Concejo Municipal se ha fijado como objetivo,
si no la conclusión, el establecimiento de directrices específicas para la elaboración de
programas y reglamentos vinculados con el medio ambiente en materia de tratamiento y
recolección de basura, limpieza de playas y rescate de parques y plazas públicas, entre otros.

8. Ordenamiento territorial: en este renglón se están definiendo los instrumentos de planeación local, así
como los reglamentos correspondientes. Destaca que:

La planeación y programación de actividades relacionadas con este tema enfrenta enormes

restricciones ante los procesos y plazos del periodo de transición.

3.2 VERTIENTE ADJETIVA

Se refiere a la forma en la que se organizaba la administración pública
municipal de Tulum, que incide en la identificación y resolución de los
problemas de orden público que afectan la vida del municipio.
9. Planes y programas: es uno de los renglones más críticos de la administración pública municipal. Las
estructuras, los procedimientos y las personas se enfocan en objetivos de atención inmediata sin que
existan espacios para la planeación de mediano y largo plazo:

Existía la necesidad de establecer una reconfiguración organizacional inmediata de cara a la

constitución formal del municipio.
El Concejo Municipal no contaba con el marco jurídico e institucional para sentar bases
sólidas para el arranque del ayuntamiento electo de manera constitucional y comenzar su
gestión con orden y rumbo.
Era conveniente que el Concejo Municipal lograra proponer al ayuntamiento electo, al
final del periodo de transición, un mapeo más o menos claro de las prioridades que era
necesario atender. Para ello, el Concejo Municipal trabajaba en la coordinación, diseño e
integración del Plan Municipal de Desarrollo y los demás instrumentos de planeación.
La planeación y programación de actividades enfrentaba restricciones ante los plazos
estipulados para el proceso de transición y constitución del nuevo ayuntamiento.
 La insuficiencia financiera aquejaba al municipio, la ausencia de mecanismos de planeación
y programación dificultaba el proceso de transición.
La vertiente participativa en el diseño e implementación del plan no estaba incorporada.

10. Normatividad: el Concejo Municipal aplicaba de manera supletoria leyes y reglamentos del
municipio de Solidaridad en todas las áreas de la administración pública municipal:

El decreto de creación del Municipio de Tulum limitaba de manera importante el margen

de acción de las autoridades del Concejo Municipal.
El Concejo Municipal fijó como prioridad, para el periodo de transición, sentar las bases de
las leyes y reglamentos propios que aplicaría el ayuntamiento electo. No obstante, no se
percibían mecanismos claros que garantizaran que se cumpliera ese objetivo.
Algunas áreas se preocupaban por elaborar un diseño institucional y normativo acorde a las
necesidades del municipio, para lo cual tomaron en cuenta la opinión de representantes de
la ciudadanía. Sin embargo, en otras áreas se limitaron a adecuar los reglamentos elaborados
para Solidaridad. En el peor de los casos, se han tomado diseños de otras latitudes de la
república.

11. Organización: no existía área o instancia de la administración pública municipal asociada al Concejo
Municipal capaz de encabezar esfuerzos de reforma administrativa y reconfiguración organizacional,
de cara a la constitución formal del municipio de Tulum. Se percibe:

Memoria organizacional y experiencia de algunos funcionarios que provienen del

ayuntamiento de Solidaridad, lo que podía representar una fortaleza para el municipio de
Tulum.
La preparación del proceso de entrega-recepción por parte del Concejo Municipal de
Tulum a las primeras autoridades municipales electas en abril de 2009, con la supervisión y
vigilancia del municipio de Solidaridad, fue en un entorno de muy baja coordinación entre
las áreas correspondientes de ambas instancias de gobierno.
La estructura organizacional respondía más a inercias y costumbres que a un diseño
adecuado para las necesidades y posibilidades del municipio de Tulum.

12. Procesos: la réplica de formas organizacionales y procedimientos del municipio de Solidaridad, en

algunos casos, era inoperante para las características inherentes a los problemas propios de la región
de Tulum.
13. Decisión: el Concejo Municipal acotaba sus decisiones a lo que estipulaba el decreto del Legislativo
 estatal, mediante el cual se crea el municipio de Tulum:

No se percibía la existencia de una estrategia institucional e intergubernamental sólida que

diera orden y rumbo al periodo de transición municipal, a los trabajos de configuración
organizacional del nuevo gobierno, y al proceso de entrega-recepción como tal.
No había espacios de construcción de consenso y construcción de objetivos colectivos
capaces de sentar las bases para la definición de un proyecto regional de mediano y largo
plazo.

14. Control y evaluación: ante el entorno de comienzo de una administración municipal y la gestación
de una organización propia, las acciones de monitoreo, seguimiento y evaluación del desempeño se
relegaron a segundo término; en razón de la aplicación reglamentaria de forma supletoria, no existen
las facultades ni atribuciones formales para el ejercicio de este tipo de funciones.

No se encontraron medios y mecanismos suficientes en materia de control y evaluación

que den rumbo al periodo de transición y permitan un proceso organizado de entrega-
recepción a la llegada del cabildo electo.
En materia de fiscalización de la cuenta pública, la Tesorería Municipal reporta sus ingresos
al órgano superior de fiscalización, al síndico y al cabildo; sin embargo, no existían y no se
previeron mecanismos que permitieran la transparencia y la rendición de cuentas.
Se consideraba el establecimiento de una Contraloría Social; no obstante, no había
elementos que permitieran determinar el plazo y la forma en que sería implementada.
No existían mecanismos de acceso a la información pública ni prácticas de transparencia,
sobre todo, en asuntos de compras y adquisiciones.
La actuación de la Contraloría Municipal era limitada y con poca fuerza. Su enfoque era
más correctivo que preventivo, aunque con poca efectividad.

3.3 VERTIENTE DE LOS RECURSOS

Se refiere a la disponibilidad de la administración pública municipal respecto
de recursos humanos, financieros, técnicos, materiales y espaciales, para el
ejercicio de gobierno.
15. La mayoría de los entrevistados refirió que se hacían esfuerzos importantes para crear una estructura
mínima que permitiera hacer frente a los problemas cotidianos del municipio, a pesar de la escasez de
recursos.
16. La disponibilidad de recursos financieros era limitada; sin embargo, sí había esfuerzos importantes de
recaudación de ingresos propios. La ausencia de mecanismos de coordinación dentro y fuera del
 municipio condicionó la planeación hacendaria para el ejercicio 2009.
17. Muchos de los insumos eran administrados y controlados aún por el municipio de Solidaridad, en
particular, el pago de la nómina. No había flexibilidad para tener una política de personal, se
trabajaba con el personal transferido del municipio de Solidaridad, muchos de ellos laboraban en la
alcaldía de Tulum. No hay políticas claras de personal y el tabulador de sueldos corresponde al del
municipio de Solidaridad.

Se resumen las vertientes analizadas en la figura 2.

Figura 2. Cuadro resumen de las tres vertientes de análisis para el diagnóstico.

3.4 PUNTOS CRÍTICOS DEL DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO

Con la intención de sintetizar la información previa, se presenta un esquema
para identificar con claridad los elementos fundamentales que derivan del
diagnóstico.

Factores de análisis internos

Problema operativo en el interior de la administración pública del municipio.

Fortalezas:

Espacio de oportunidad para que el Concejo Municipal lograra la reconfiguración

administrativa en planeación, estructuras, procesos y normas en razón de la experiencia,
capacidad y conocimiento de la región.
Posibilidad de establecer bases institucionales coherentes para la construcción de un municipio.
 Oportunidad de establecer un proyecto de desarrollo regional incluyente, de mediano y largo
plazo, que respetara el medio ambiente.
Gran motivación entre los miembros y funcionarios del Concejo Municipal para operar bien y
ser exitosos.
Experiencia de servidores públicos provenientes del ayuntamiento de Solidaridad.

Debilidades:

Gestión improvisada, desordenada y desacoplada. Se atendía lo urgente sobre lo importante.

Ausencia de liderazgo técnico y múltiples liderazgos políticos.
Los responsables de promover acciones institucionales, disponían de tiempo y recursos
limitados para el ejercicio de planeación, y para detectar y procesar las prioridades de la
comunidad.
Ausencia de estrategias y herramientas que permitieran dar cauce a la coyuntura y la
oportunidad.
Infraestructura limitada y tecnología que dificulta la comunicación organizacional y la gestión
municipal.
Carencia de una estrategia bien definida para dar rumbo a los trabajos de transición y al proceso
de entrega-recepción, así como de la estructura administrativa y normativa correspondiente.
Falta de un esquema claro para la integración presupuestaria y de planeación hacendaria en
muchas de sus vertientes, sin criterios de rendición de cuenta y transparencia.
Trabajo por áreas cuasi independientes, falta de esfuerzos integrales.

Factores de análisis externo

Se trata del entorno, en general, con actores comunitarios relevantes,
relaciones intergubernamentales e interinstitucionales, normatividad y
vinculación social.

Oportunidades:

Alto potencial turístico-ambiental.

Importante capital social, humano y económico.
La inclusión de las instancias federales y estatales en el escenario de la transición y la
reconfiguración municipal podría aportar elementos de coordinación valiosos para el proceso.
 Establecimiento y fortalecimiento del vínculo entre el gobierno y la ciudadanía.

Amenazas:

Ausencia de un proyecto de desarrollo comunitario incluyente, de largo plazo y sustentable

para el municipio.
Falta de espacios para la interlocución entre el gobierno y la ciudadanía.
Participación comunitaria desorganizada en la coyuntura que vive el municipio en la
actualidad.
Interés de grandes capitales orientados a la inversión turística en la zona, en un entorno en el
que prevalece la ausencia de un proyecto sólido de desarrollo regional integral, en el que no
existen directrices claras de ordenamiento territorial.
Falta de directrices de desarrollo regional, enfocadas en el mediano y largo plazo, podrían
provocar la exclusión y fractura social, así como la degradación acelerada del ecosistema de la
zona, y como consecuencia, la ausencia de derrama económica para la región.
Los vacíos legales e institucionales pueden mermar el potencial de desarrollo inherente a la
región, aprovechables por grupos de interés muy específicos.
La visión segmentada de las áreas de Tulum lleva a hablar de dos municipios: la zona turística y
la zona maya. Esto demanda un trabajo de corte integral para no polarizar a la sociedad.
Alta explosión demográfica.

La visión futura de Tulum de los diferentes actores

A partir de las entrevistas sostenidas con los funcionarios y servidores públicos
integrantes de la administración municipal, se identificó una dirección
homogénea hacia la cual proponen encaminar al municipio, aunque también
se perciben contradicciones del Concejo Municipal:

Todos perciben el turismo como la gran veta de la cual puede vivir el municipio.
Existe poca conciencia de la conveniencia de diferenciar a Tulum de los demás destinos
turísticos de Quintana Roo.
Destaca la opción de desarrollar el ecoturismo, el turismo para el deporte extremo y un turismo
amigable con el medio ambiente.
La mayoría coincide en que el cuidado de la imagen urbana es un factor fundamental para
lograr esta diferenciación.
 Gran parte de los entrevistados está consciente del crecimiento poblacional desproporcionado
que experimenta el municipio, se percibe cierta inquietud por los problemas de dotación de
servicios que implica el crecimiento.
La mayoría refiere la coexistencia de dos Tulum, uno conformado por la zona turística, con
gran potencial de crecimiento económico y poblacional, dotado de extraordinarios recursos
naturales, y el de la zona maya y la transición, aunque pocos identifican la necesidad de hacer
partícipes a sus habitantes del desarrollo del municipio.
Gran parte de los funcionarios menciona la necesidad de ordenar el crecimiento del municipio,
pero no identifica cómo hacerlo.
Casi todos los entrevistados detectaron la urgencia de encontrar una solución al problema del
ordenamiento territorial y la conservación ambiental.

En el marco de este trabajo, se organizaron talleres con representantes de la

comunidad de Tulum. Un producto de éstos fue la construcción de una visión
para el municipio. A continuación, se muestran las propuestas construidas.
La visión de los habitantes de la Cabecera municipal:

Un Tulum líder en turismo ecológico de primer nivel, seguro, que promueva una sociedad que
integre a todos sus habitantes en igualdad de oportunidades, desarrollándose en armonía con la
naturaleza y en forma respetuosa de la cultura maya. Un Tulum con iniciativas productivas de los
habitantes, mediante la planeación oportuna de infraestructura en sus servicios, la educación y el
fomento de actividades físicas, con el fin de tener una sociedad sana y fuerte (Martínez 2009, 135).

La visión de la comunidad maya:

La comunidad maya se visualiza con mucho ecoturismo, con turistas que observan la fauna y la flora,
no la destruyen, sino la conservan, que genere más empleo para la comunidad, progreso,
conservando las tradiciones, el idioma y la seguridad de su población (Martínez 2009, 143).

El futuro se veía diferente. A lo largo de los siguientes años surgieron

profundas contradicciones y fracturas en el consenso político inicial.

4. EL RETO: ¿DÓNDE Y CÓMO EMPEZAR?

El ejercicio de diagnóstico presentado en los apartados anteriores ubicaba a las
autoridades y funcionarios del nuevo ayuntamiento ante la pregunta de cómo
y por dónde empezar. Hasta aquí podríamos señalar que el origen de una
institución revela muchas de las carencias legales, institucionales y
organizacionales, y las contradicciones respecto a la visión del futuro de una
comunidad. Ante ello, la dinámica cotidiana de la actividad burocrática y
gubernamental se va imponiendo.
El relevo trianual en los gobiernos municipales y la heterogeneidad de las
capacidades institucionales para la recolección, sistematización, interpretación y
uso que le dan a la información, depende de variables y condiciones, como las
características de los actores políticos, la fortaleza de la organización de la
sociedad civil, la desigualdad social y la pobreza, y la madurez democrática de
las instituciones locales tanto privadas como públicas. Esto define en gran
medida la forma en que se decide la orientación del desarrollo local y las
capacidades institucionales de un ayuntamiento.
La temporalidad y las responsabilidades jurídicas del municipio le obligan a
tener como prioridad la búsqueda de información sobre hechos cotidianos que
le ayuden a ofrecer una respuesta inmediata y directa. El destino y orientación
de las estructuras de los ayuntamientos responden en gran medida a acuerdos,
incluso desacuerdos, entre los actores locales, y a la distribución de espacios
por cuotas en función de los grupos políticos que participan en el proceso y los
partidos políticos locales.
En el ámbito de la planeación en México, en los últimos años se ha creado
un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, coordinado en
la actualidad por el INEGI, además de los esfuerzos de dependencias federales,
estatales y municipales por construir un acervo de datos e información con
referencia municipal: catastro, registros administrativos y de actividad
económica, datos sociodemográficos, instrumentos de planeación urbana, de
ordenamiento ecológico y territorial, y ambientales relacionados con los
servicios públicos, entre otros. Sin embargo, esto no ha llegado a todos los
municipios del país; es su momento, la información era mínima en Tulum.
Las capacidades institucionales del Concejo Municipal también eran
mínimas. El personal del ayuntamiento fue seleccionado en función de los
grupos políticos y sociales cercanos al proceso por medio del cual se demandó
la creación del nuevo municipio. En su mayoría, se relacionaba con las
actividades turísticas de la zona y tenían perfiles muy diversos, desde personas
de las comunidades mayas hasta representantes del sector turístico. El
comienzo era esperanzador para algunos grupos e incierto para muchos más.
Por ejemplo, años después, la segunda presidenta municipal terminó en la
cárcel.

NOTAS AL PIE
1. Profesor-investigador, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
ACTIVIDAD
Una vez revisado el caso, los estudiantes deberán integrar equipos de trabajo
para hacer, en primer lugar, una investigación documental sobre el municipio
de Tulum. Se sugiere revisar las notas de la prensa local durante los años
previo y posterior a su creación, para tener una mejor perspectiva del contexto
político, social y económico vinculado a su creación y arranque.
A continuación, se les invita a que analicen cada vertiente del diagnóstico
estratégico:

a. Sustantiva: gobernabilidad, desarrollo turístico, desarrollo del área maya, servicios públicos,
infraestructura, política social, medio ambiente y ordenamiento territorial.
b. Adjetiva: planes y programas, organización, procesos, decisión, control y evaluación.
c. Recursos.

Por último, con base en su análisis y con ayuda de la matriz de fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenazas (FODA), reflexionen cuáles debieron ser
las decisiones y las acciones que el Concejo Municipal debió tomar para:

Crear las condiciones necesarias para establecer estrategias de desarrollo, de mediano y de largo
plazo, que consideren como eje central el cuidado y la preservación de sus recursos naturales.
Responder a los problemas encontrados en el diagnóstico mediante el diseño de instituciones
plurales y democráticas.
Consolidar la organización administrativa del ayuntamiento (se anexa el organigrama con el
que empezaron los trabajos).
Establecer una estrategia y mecanismos de participación ciudadana, transparencia y rendición
de cuentas.
Identificar los posibles conflictos políticos ante la próxima elección del cabildo y plantear
recomendaciones para enfrentarlos.
ANEXO
NOTA PEDAGÓGICA
Este caso podrá ser utilizado por estudiantes de las licenciaturas de
administración pública, gobierno, economía, urbanismo, planeación territorial
y ciencias políticas, entre otras, y por profesores responsables de cursos
relacionados con políticas públicas, toma de decisiones, planeación del
desarrollo y administración municipal. Es recomendable que antes de la
revisión del caso los estudiantes hayan seguido una formación de los temas de
diagnóstico estratégico y el método FODA. Se sugiere destinar dos sesiones de
trabajo completas para la revisión y que los resultados de los respectivos análisis
se presenten en exposición colectiva en una tercera sesión.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA PARA LA ELABORACIÓN DEL CASO
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). 2012. Informe de pobreza y
evaluación en el estado de Quintana Roo 2012. México: Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social.
Martínez Reyes, Héctor. 2009. Génesis de una organización pública. El municipio de Tulum. Tesis de
doctorado en estudios organizacionales. Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa,
México.
North, Douglas. 1993. Instituciones, cambio institucional y desarrollo económico. México: Fondo de Cultura
Económica.
Legislatura XII Constitucional del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, Decreto Número: 007, por
el que se crea el municipio de Tulum, con Cabecera Municipal en la ciudad de Tulum, 2008.
BIBLIOGRAFÍA DE APOYO PARA EL ANÁLISIS DEL CASO
Armijo, Marianela. 2011. Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público. Santiago de
Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (Manuales
69).
Cabrero, Enrique. 1996. “Capacidades innovadoras de municipios mexicanos”. Revista Mexicana de
Sociología 58 (3): 73-97.
Dachary, Alfredo C. 2008. “Los límites del desarrollo local en una región de turismo global. El caso del
corredor Cancún-Tulum, México”. Aportes y Transferencias 12 (1): 41-56.
Dumond, Don. 1985. “The Talking Crosses of Yucatan: A New Look at Their History”. Ethnohistory
32 (4): 291-308.
Gonzáles, Henry. 2008. “Tourism, Mass Media, and the Making of Visual Culture in the Greater
Yucatan Peninsula”. Journal of Film and Video 60 (2): 50-58.
Merino, Mauricio. 1994. “El gobierno perdido (algunas tendencias en la evolución del municipio
mexicano)”. Foro Internacional 34 (3): 417-436.
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). 2010. Administración municipal. México: Secretaría de
Desarrollo Social.
http://www.inafed.gob.mx/work/models/inafed/Resource/322/1/images/Administracion_Municipal.pdf
(consultado el 6 de septiembre de 2016).1
Toledo, Víctor. 1999. “El otro zapatismo. Luchas indígenas de inspiración ecológica en México”.
Ecología Política 18: 11-22.

NOTAS AL PIE
1. Se recomienda revisar los documentos de la serie “La administración municipal paso a
paso”, en el sitio http://observatorio.apweb.mx/administracion_municipal/index.html?
l=1|s=3.
ORGANIZACIÓN INTERMEDIA COMO FACILITADORA DE
LOS PROCESOS DE APRENDIZAJE Y EMPRENDIMIENTO
SOCIAL1

JOSÉ LUIS SAMPEDRO HERNÁNDEZ2

ALEXANDRE O. VERA-CRUZ3

RESUMEN
Uno de los programas más importantes de transferencia tecnológica para los
productores del sector agropecuario y forestal es el Subprograma de
Investigación y Transferencia de Tecnología de la Alianza para el Campo. El
actor que coordina este programa es la Fundación Produce, sin fines de lucro,
creada en 1996, responsable de asegurar la generación e implementación de
tecnología agropecuaria y el desarrollo de capacidades productivas y de
comercialización en cada entidad federativa. El caso ilustra el trabajo de la
Fundación Produce Puebla (FUPPUE), que juega el papel de coordinadora del
proceso de transferencia de conocimientos de otros agentes hacia los
productores agropecuarios. También facilita y detona procesos de aprendizaje
tecnológico, organizacional, productivo y empresarial entre estos productores
por medio de proyectos. Esta dinámica se ejemplifica con el proyecto
denominado “huevos de rancho”, implementado por la FUPPUE en 2009, en
localidades de alta y muy alta marginación, en el que participaron jóvenes
estudiantes de entre ١٢ y ١٨ años de edad. El objetivo pedagógico de este
estudio de caso es doble. Por un lado, busca que los alumnos de licenciatura,
de trimestres o semestres avanzados, y de maestría, interesados en temas de
gestión del conocimiento y política en ciencia, tecnología e innovación,
conozcan la manera en que un programa de transferencia tecnológica, con una
organización intermedia, como la FUPPUE, influye en el desarrollo de
habilidades de aprendizaje organizacional, transferencia tecnológica y de
emprendimiento en jóvenes productores. Por otro lado, busca suscitar la
discusión, el análisis y el debate en torno al rediseño del proyecto para
implementarlo en otras regiones del país.

Palabras clave: aprendizaje organizacional, organización intermedia, transferencia

tecnológica, emprendimiento social.

1. TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA Y APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL

La trasferencia tecnológica expresa la creación de mecanismos y procesos por
los cuales se difunde y transfiere el conocimiento tecnológico para usos
específicos. Estos procesos no siempre son explícitos y visibles para los
diseñadores e implementadores de una política o programa público. Entre los
menos explícitos, por lo tanto, sobre los que se tiene menos control, están los
de aprendizaje organizacional, tecnológico, productivo e institucional. Hay
una vasta literatura que ha conceptualizado y categorizado cada uno. En años
recientes se ha tratado de analizar el papel de un tipo de organización distinto
del que produce el conocimiento y lo transfiere, o de aquel que absorbe y
adapta ese conocimiento. Ese tipo de organización se ha caracterizado como
intermedia; facilita los procesos de gestión del conocimiento y detona los
procesos de aprendizaje, en particular para las organizaciones que absorben y
adaptan el conocimiento tecnológico.
Definamos estos conceptos. El aprendizaje empieza en el ámbito individual
(Argyris y Schön 1978). Algunos elementos se incorporan al aprendizaje
grupal, considerado un proceso social (Lundvall 1992; Nonaka 1994). El
aprendizaje grupal debe ser transferido a la organización (Sun y Anderson
2010). El aprendizaje organizacional es un cambio en la organización que
ocurre cuando ésta adquiere experiencia, que puede medirse en términos del
número de tareas desempeñadas acumuladas, (Argote y Miron-Spektor 2011)
o por la creación de conocimiento en la organización como función de la
experiencia (Fiol y Lyles 1985; Bell 1984; Vera-Cruz 2004). Este
conocimiento puede ser tácito o codificado (Nonaka 1994) y ambos reflejan
un cambio en términos de cognición y comportamiento (Argote y Miron-
Spektor 2011).
Una organización intermedia facilita la vinculación entre los principales
actores de una red de innovación, coadyuva a disminuir las brechas de
información, facilita la cooperación entre los actores, proporciona información
sobre los beneficios que cada actor ofrece y supera las fallas sistémicas,
coordina otras formas de producción, distribución y apropiación de beneficios;
en muchos casos son emprendedores institucionales (Klerkx y Leeuwis 2008).
A partir de lo anterior, el proyecto “huevos de rancho” ilustra, en primer
lugar, los procesos en su implementación, los actores participantes, sus reglas y
normas, y algunos efectos visibles, aunque no siempre medibles. En segundo
lugar, muestra cómo algunos actores intervienen en la transferencia
tecnológica, en particular en la intervención del diseño e implementación de
procesos de aprendizaje tecnológico y organizacional.

2. PROGRAMA PARA LA TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA EN EL SECTOR

AGROPECUARIO EN MÉXICO
A partir de la década de 1990, por medio de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), se
implementaron programas y acciones para apoyar el desarrollo de las
capacidades productivas, tecnológicas y comerciales de pequeños productores.
Uno de los programas más grandes en términos de recursos económicos es el
Programa Alianza para el Campo, en el cual se coordinan los instrumentos de
fomento para elevar la productividad agropecuaria, la innovación y
transferencia tecnológica por medio del Subprograma de Investigación y
Transferencia de Tecnología. Las Fundaciones Produce (FP) y la Coordinadora
de las Fundaciones Produce (COFUPRO),4 son los actores centrales en la
operación del programa y han intervenido en las prácticas productivas,
organizacionales y tecnológicas de los productores agrícolas.
En México existen 32 FP, una por cada entidad federativa. Son coordinadas
por la CO F U P RO y reciben fondos públicos federales. Cada FP es una
organización intermedia que vincula el sector público a la sociedad para
responder a las necesidades de los productores agropecuarios. Las principales
actividades de las FP son el desarrollo y financiamiento de proyectos que
benefician al sector rural. Entre otras acciones, la FUPPUE pone énfasis en las
localidades de alta y muy alta marginación y pobreza, encamina a los
productores visionarios hacia una cultura empresarial y los acerca al
conocimiento de la innovación tecnológica para mejorar la rentabilidad de sus
tierras y hacer negocios competitivos en el entorno actual.
El sector agrícola mexicano se caracteriza por la existencia de actores con
una capacidad productiva, tecnológica y emprendedora limitada. Las razones
pueden ser de distinta naturaleza. Por un lado, la estructura agrícola se integra
por productores minifundistas, tierras de temporal y poco tecnificadas,
productos de baja productividad, producción de autoconsumo y créditos
productivos limitados. Por otro lado, las familias y sus localidades tienen
escasos servicios de educación, vivienda e infraestructura, así como pocas
oportunidades de empleo para cubrir gastos básicos de alimentación,
educación, salud y vivienda. Esto tiene implicaciones en la dinámica de
formación de capacidades empresariales en el ámbito rural. Sin embargo,
organizaciones como las FP han implementado programas de fomento e
inversión en prácticas productivas, organizacionales y empresariales dirigidos a
jóvenes productores ubicados en localidades de alta y muy alta marginación.
Las FP tienen objetivos de transferencia de tecnologías agropecuarias hacia los
productores, a quienes capacitan en el uso de nuevas técnicas productivas,
nuevas tecnologías y estrategias comerciales.

3. LA FUPPUE Y EL PROYECTO “HUEVOS DE RANCHO”

Entre las funciones de la FUPPUE se encuentra el acompañamiento para mejorar
los procesos productivos, tecnológicos y de comercialización de grupos de
productores. La Fundación potencia las actividades de estos grupos y reorienta
la estrategia de atención hacia un trabajo integral, no sólo en la localidad sino
también en la familia.
En 2008, la FUPPUE condujo un estudio en algunas localidades de alta y
muy alta marginación del estado de Puebla y encontró que en algunas, como
Quetzotla, ubicada en el municipio de Chiautla de Tapia, 62% del ingreso
familiar se destina a gastos de alimentación, 12% de la población sufre de
obesidad y 21% de los niños padece desnutrición (FUPPUE 2008).
 A partir de los resultados de su estudio y dada la dinámica de trabajo de la
FUPPUE con productores adultos de jamaica, la FP diseñó el Proyecto de
Estrategias de Alimentación y Generación de Riqueza, en cierta medida
alineado con las estrategias de trabajo del Programa Especial para la Seguridad
Alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y
la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés).5 Este proyecto contempla diversas
líneas de acción, como integración familiar, alimentación y nutrición,
gastronomía, producción de alimentos, generación de riqueza y formación de
microempresas. De la última se desprende un subproyecto denominado
“Huevos de rancho”, dirigido a jóvenes de entre 12 y 18 años de edad.
El objetivo principal de este subproyecto es producir mercancías regionales
con insumos locales para apoyar a familias en pobreza y cubrir sus carencias
alimenticias. Para este propósito, la principal actividad es la producción de
huevo de rancho de aves criollas o nativas de la región.
El proyecto se crea a partir de una consulta que el gerente y líder de la
FUPPUE hizo a los hijos de los productores de flor de jamaica acerca de su
arraigo con este producto y la localidad. El líder de la FUPPUE descubrió que
no hay tal identidad. Después de una lluvia de ideas, los jóvenes sugirieron
crear actividades propias de su edad, como la producción de huevos de rancho
con aves criollas. El proyecto comenzó en 2008, con 90 familias de siete
localidades. En la actualidad hay 200 granjas. La localidad estudiada en esta
investigación es Quetzotla, en la que participaban 15 jóvenes de 13 a 18 años
de edad.
Como se muestra en el cuadro 1, el proyecto general consiste de tres
etapas, una por año. Durante la primera, se desarrollan las capacidades básicas
de los jóvenes con un programa integral de asesorías otorgadas por especialistas
dos veces al mes, en promedio. La segunda etapa es de seguimiento de las
actividades desarrolladas durante la primera etapa. La tercera es de “retirada”,
con menos seguimiento, en la cual los jóvenes deberán tener habilidades y
capacidades desarrolladas y mostrar independencia de la FUPPUE.

Cuadro 1. Etapas y actividades desarrolladas

 Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas

El caso seleccionado es el primer proyecto diseñado e implementado por la

FUPPUE en una localidad de alta marginación en el que participan jóvenes
productores. El caso otorgó abundante información relacionada con las
categorías analíticas.
Los resultados presentados se sustentan en 11 entrevistas a profundidad,
cuatro con líderes y miembros del grupo de trabajo —jóvenes productores—,
tres con miembros de la comunidad —padres de familia—, dos con técnicos
—un zoólogo y un veterinario—, una con la coordinadora de la
implementación del proyecto y parte del equipo de F UPPUE , y otra con el
gerente de FUPPUE. La duración de las entrevistas en promedio, fue: jóvenes
productores, 45 minutos; miembros de la comunidad, una hora; técnicos, una
hora; coordinadora, 10 horas, y coordinador, una hora y media. Todos los
entrevistados respondieron la misma serie de preguntas cualitativas,
relacionadas con la historia del proyecto, los participantes, las actividades de
aprendizaje, los procesos, el desempeño y la percepción sobre los resultados. El
uso de preguntas similares a informantes diferentes fortalece la validez del
análisis (Yin 2003). Las entrevistas se realizaron in situ en 2012, en la localidad
de Quetzotla y la ciudad de Puebla. En todos los casos, las entrevistas fueron
grabadas y transcritas en procesador de palabras. También se realizó
observación directa en la localidad de Quetzotla y se visitaron unidades de
producción.

4. JÓVENES EMPRENDEDORES Y FORMAS DE ORGANIZACIÓN

La forma de organización del grupo de jóvenes en la localidad es simple. Existe
un comité conformado por un presidente, por lo general el de mayor edad, un
secretario y un tesorero, todos elegidos por votación.
Cada joven productor empieza con 12 gallinas, un gallo y un gallinero para
la producción de huevos. Estos insumos son otorgados por la FUPPUE, con
apoyo de organizaciones civiles. La presidenta, de 18 años de edad, se encarga
de convocar a asamblea cuando hay un curso de capacitación o cuando lo cree
pertinente. Si algunos jóvenes del proyecto no pueden presentarse a la
capacitación, el comité transmite el conocimiento al resto con prácticas in situ.
Aunque la estructura de organización es sencilla, hay una división del
trabajo. Una de las tareas del comité es monitorear que los integrantes del
grupo mantengan limpio el espacio en el que se albergan las aves, que mezclen
el alimento de manera correcta con los insumos adecuados, que llenen la
bitácora de campo, etcétera. Tienen un esquema de incentivos para premiar o
castigar a los que incumplan alguna de estas actividades. Los premios o
sanciones se consultan en asamblea y el grupo decide con qué premiar o
castigar.
En este proyecto participan especialistas, técnicos o universitarios
zootecnistas, nutriólogos, agrónomos y veterinarios, que apoyan a la FUPPUE
en las actividades de capacitación, seguimiento y monitoreo. Entre las
actividades se encuentran las prácticas de vacunación de las aves domésticas, la
realización de bitácoras de trabajo, la limpieza de las unidades avícolas o
gallineros, el monitoreo de enfermedades y su diagnóstico simple, y la
elaboración de alimento para aves con insumos regionales para evitar el uso de
alimento industrial.

4.1 MECANISMOS DE APRENDIZAJE Y CREACIÓN DE CAPACIDADES DE

EMPRENDIMIENTO
Las capacidades básicas de la primera etapa del proyecto se desarrollan a partir
de la capacitación otorgada por los especialistas y consisten en las siguientes
actividades:

1. Vacunar a las aves enfermas, en particular de gripe; identificar si un ave está enferma, si murió
por enfermedad o por picadura de escorpión, arácnido común en la región.
2. Elaborar bitácoras de campo para registrar, por ejemplo, el número de aves enfermas y sanas, el
número de huevos por ave, el tiempo que tarda cada ave en producir huevos, entre otros.
3. Preparar alimento natural, a partir de insumos regionales con costo casi cero, con semillas de
jamaica,6 huizache,7 soya —insumo proporcionado por la FUPPUE—, entre otros. Aprender a
alimentar a las aves con la cantidad adecuada en función de su tamaño.
4. Conservar fresco el huevo con recipientes de barro y ubicados en lugares apropiados, con una
distribución determinada. En temporada de calor, las temperaturas son altas y el tiempo de
caducidad del huevo se reduce, lo que repercute en la cantidad de huevo comercializado.
5. Buscar clientes cercanos en la localidad o en otras localidades.
6. Hacer balances contables simples del gasto por la compra de insumos e ingresos por la venta de
huevos de rancho.
7. Construir gallineros para albergar a las aves y mantenerlos limpios.

A estas actividades se añade el monitoreo no sistemático de los productores

adultos o de los padres. En buena medida, los adultos tienen habilidades
técnicas de actividades agrícolas de “traspatio” que se transmiten entre las
generaciones, como la crianza de aves. En ocasiones, los padres dan consejos a
los jóvenes productores sobre las formas de cuidado, limpieza, alimentación y
almacenamiento. Este conocimiento tradicional transmitido se complementa
con el adquirido en la capacitación impartida por los especialistas.
En ese sentido, el conocimiento tecnológico se perfecciona con el
conocimiento tradicional. Esta combinación responde al modelo de desarrollo
productivo de la FUPPUE: conseguir productos regionales utilizando los
insumos y capacidades regionales.
Estas actividades permiten que los jóvenes productores desarrollen
habilidades técnicas y creen conocimiento sobre las actividades productivas. En
cierto sentido, también facilita la recreación del conocimiento tradicional de
los productores adultos. Esa recreación se logra por la educación formal de los
jóvenes emprendedores, la mayoría estudiantes de primaria o secundaria. Si
bien las actividades del proyecto son adicionales a las escolares, la combinación
de ambos cúmulos de conocimiento potencia las capacidades tecnológicas y
empresariales de los jóvenes productores. Esta hipótesis de trabajo puede
probarse a medida que se monitoree el proyecto en el mediano y largo plazo.
En la segunda etapa hay un proceso intenso de acumulación de las
capacidades desarrolladas en la etapa previa. Dado el monitoreo y seguimiento
de la FUPPUE, los conocimientos de la primera etapa son recreados con alguna
independencia de la Fundación, de manera colectiva y no sólo individual, de
manera que surgen procesos de aprendizaje colectivo. En particular, hay
procesos de intercambio informal de experiencias entre los jóvenes
productores acerca de las actividades relacionadas con el proyecto. Como ya se
señaló, cuando algunos jóvenes no pueden acudir a los cursos de capacitación,
los que sí asisten los capacitan. En la evidencia no hay una estructura de
incentivos para socializar la información y el conocimiento adquirido en la
capacitación formal, más bien obedece a procesos culturales de transmisión de
la información entre las generaciones, patrón que se replica entre los jóvenes
productores.
En la tercera etapa se fomenta la independencia de las actividades de la
FUPPUE. El objetivo es acompañar a los jóvenes productores en los procesos de
comercialización a gran escala. Esta etapa sigue en curso y no ha sido analizada
a profundidad en esta investigación.

4.2 EL PAPEL DE LA ORGANIZACIÓN INTERMEDIA EN LA FORMACIÓN DE

CAPACIDADES DE EMPRENDIMIENTO E INNOVACIÓN
Si consideramos a la FUPPUE una organización intermedia, ésta ha actuado
como articulador de las necesidades de los jóvenes productores con las del
mercado. Es muy probable que los productos agrícolas, como los de “Huevos
de rancho”, puedan encontrar nichos de mercado en segmentos de productos
orgánicos, pero pasar a escalas de producción mayor requiere un rediseño del
proyecto, con recursos humanos e infraestructura mayor.
Por ahora, el proyecto tiene un alcance familiar con potencial productivo y
comercial de mayor escala, pues se están creando los cimientos para la
formación de jóvenes emprendedores en el mediano y largo plazo. En este
sentido, las actividades desarrolladas por la FUPPUE para mejorar las condiciones
técnicas y productivas de los productores agrícolas generan externalidades
positivas sobre los agricultores más jóvenes, de manera que van adquiriendo
una cultura empresarial nueva o distinta a la que han desarrollado los
productores agrícolas de mayor edad, por ejemplo, sus padres o abuelos.
Si bien la evidencia presentada se relaciona con las primeras etapas del
proyecto, se toma en cuenta que se cumplen las expectativas —desarrollo del
proyecto en el largo plazo bajo un esquema sustentabilidad económica y social,
escalamiento del producto, liderazgo emprendedor, entre otros— para probar
en investigaciones futuras que la intervención de la FUPPUE potencia en los
jóvenes agricultores habilidades productivas, comerciales, tecnológicas y
empresariales de manera integral en el largo plazo, en particular en el contexto
de empresas rurales, y refuerza las redes sociales de su entorno para generar
grupos de productores sólidos, con una identidad local y regional.

4.3 REFLEXIONES FINALES

Este caso muestra los efectos de la intervención de organizaciones intermedias
públicas en los patrones de comportamiento de jóvenes productores en un
contexto rural. La FUPPUE ha jugado un papel central en la configuración de
mecanismos de aprendizaje individual y colectivo, y de estructuras de
incentivos que cambian de manera gradual ese comportamiento. Entre los
efectos importantes en los grupos de jóvenes productores, a corto plazo, están
la generación de autoempleo —por lo tanto, de autoconsumo—, lo que
mejora la asignación de gasto a otros rubros; el desarrollo de capacidades de
organización y gestión, y la socialización del conocimiento entre la FUPPUE y
los jóvenes y el grupo. Otro de los efectos es la consolidación de lazos
comunitarios y la creación de relaciones basadas en la confianza, no sólo en la
comunidad, sino en el ámbito profesional, con base en el conocimiento
acumulado y el desarrollo de los proyectos.
Es necesario analizar a profundidad los factores que determinan las
capacidades empresariales en el sector rural a largo plazo y los efectos en la
generación de empleos, los salarios y el desarrollo local. En la literatura
reciente sobre emprendimiento se ha encontrado que la edad, la educación y
la vinculación con universidades, entre otros, son factores determinantes. Los
efectos directos son la creación de nuevas empresas y empleos, pero no hay
información contundente sobre un efecto de mejora significativa de los
salarios, mayor innovación de producto, proceso o servicio.
Este proyecto puede considerarse también un programa de educación y
capacitación en áreas de conocimiento tradicional, que rescata el conocimiento
de los habitantes e integra conocimientos especializados generados en las
universidades y centros públicos de investigación. Esta combinación de
conocimiento da a los jóvenes emprendedores de localidades rurales un
contraste particular en la formación de sus capacidades empresariales y la
posibilidad de explotar nichos de mercado, como el de los productos
orgánicos, con una prospectiva de crecimiento en el mediano y largo plazo.
Los retos para trazar esta trayectoria implican no sólo recursos financieros y
humanos. Debe contemplarse la construcción de modelos de desarrollo local
imbricados en las necesidades y fortalezas de las regiones y sus actores, así
como la intervención de organizaciones con una visión que favorezca la
articulación de la lógica de mercado y la social/pública en el corto, mediano y
largo plazo, para combinar con eficiencia económica y social los cúmulos de
conocimiento científico y tradicional, papel aún pendiente por las FUPPUE, y
construir acuerdos y arreglos institucionales entre los actores —productores,
FP, universidades, centros públicos de investigación, inversionistas sociales,
comercializadores y competidores—.
NOTAS AL PIE
1. Este trabajo se deriva del proyecto de investigación “Mejorando la administración del
conocimiento en el Sistema de Innovación Agropecuario mediante el fortalecimiento de
las capacidades de las Fundaciones Produce, el SNITT e institutos de investigación”,
desarrollado en la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco y financiado por el
fondo sectorial de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
2. Profesor-investigador del Departamento de Estudios Institucionales de la Universidad
Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
3. Profesor-investigador del Departamento de Producción Económica de la Universidad
Autónoma Metropolitana-Xochimilco.
4. Véase http://www.cofupro.org.mx/.
5. Véase http://www.fao.org/home/es/.
6. La jamaica es el principal producto agrícola de la región.
7. Nombre vernáculo de algunos arbustos de las zonas cálidas de México, que proporciona
frutos para consumo animal.
ACTIVIDAD
Los alumnos asumirán el papel de tomador de decisión y diseñarán, al margen
del programa de transferencia tecnológica, procesos de aprendizaje propios
para jóvenes productores del sector rural, ubicados en localidades de alta y
muy alta marginación. Los procesos deberán orientarse a la adquisición de
conocimientos, habilidades y destrezas productivas, tecnológicas,
organizacionales y comerciales, de manera que fortalezcan sus competencias en
el mercado local y coadyuven a la generación de valor social.
Por otro lado, deberán colocarse en la posición de coordinador de la
organización intermedia para los mismos propósitos.

a. ¿Cuáles son las actividades de aprendizaje tecnológico y organizacional más importantes?

b. ¿Cuáles son los elementos centrales de la política pública de transferencia tecnológica para
pequeños productores?
c. ¿Qué elementos contextuales en el sector rural son importantes en el desarrollo de capacidades
emprendedoras de jóvenes productores?
d. ¿Cuál es el papel de la organización intermedia en el proceso de transferencia tecnológica y en
la formación de capacidades emprendedoras en el sector rural?
e. ¿Qué lecciones se derivan del caso para un diseño de políticas de innovación de abajo hacia
arriba —bottom-up— acorde con poblaciones, regiones y problemas particulares?
NOTA PEDAGÓGICA

1. Público objetivo del caso: estudiantes de licenciatura, de trimestres o semestres avanzados, de

administración, economía, sociología o ciencias políticas, y estudiantes de maestría en políticas
de ciencia, tecnología e innovación, en economía y gestión del conocimiento, o ciencias
políticas.
2. Conocimientos teóricos y prácticos necesarios o deseables para el examen del caso: teoría del
cambio y aprendizaje organizacional, teoría de la innovación y políticas de ciencia, tecnología e
innovación, teoría de gestión del conocimiento.
3. Dinámica de trabajo: revisión, discusión y análisis del caso por equipos. Se requerirán dos
sesiones, la primera para revisión y discusión del caso; la segunda para analizar y responder las
preguntas planteadas.
4. Productos que deberán generar los estudiantes: informe escrito y presentación en público de la
propuesta de solución.
BIBLIOGRAFÍA DE APOYO PARA EL ANÁLISIS DEL CASO
Argote, Linda y Ella Miron-Spektor. 2011. “Organizational Learning: From Experience to Knowledge”.
Organization Science 22 (5): 1123-1137.
Argyris, Chris y Donald Schön. 1978. Organizational Learning: A Theory of Action Perspective. Reading:
Addison-Wesley.
Bell, Martin. 1984. “‘Learning’ and the Accumulation of Industrial Technological Capacity in
Developing Countries”. En Technological Capability in the Third World, Martin Fransman y
Kenneth King, eds., 187-209. Londres: Palgrave Macmillan.
Fiol, Marlene y Marjorie A. Lyles. 1985. “Organizational Learning”. Academy of Management Review 10
(4): 803-813.
Fundación Produce Puebla (FUPPUE). 2008. Reporte de las condiciones socio-económico en zonas de
alta y muy alta marginación del municipio de Chiautla de Tapia, Puebla. Documento de trabajo.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). 2017. Anuario estadístico y geográfico de Puebla 2017.
México: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Instituto para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED). 2010. Chiautla, Puebla. En Enciclopedia
de los municipios y delegaciones de México.
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Klerkx, Laurens y Cees Leeuwis. 2008. “Matching Demand and Supply in the Agricultural Knowledge
Infrastructure: Experiences with Innovation Intermediaries”. Food Policy 33 (3): 260-276.
Lee, Thomas W. 1999. Using Qualitative Methods in Organizational Research. Thousand Oaks: SAGE.
Lundvall, Bengt-Åke. 1992. National System of Innovation. Towards a Theory of Innovation and Interactive
Learning. Londres: Pinter Publisher.
Nonaka, Ikujiro. 1994. “A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation”. Organization
Science 5 (1): 14-37.
Nonaka, Ikujiro y Hirotaka Takeuchi. 1995. The Knowledge Creating Company. Oxford: Oxford
University Press.
Sun, Peter Y. T. y Marc H. Anderson. 2008. “An Examination of the Relationship between Absorptive
Capacity and Organizational Learning, and Proposed Integration”. International Journal of
Management Reviews 12 (2): 130-150.
Vera-Cruz, Alexandre O. 2004. Cultura de la empresa y comportamiento tecnológico. México: Miguel Ángel
Porrúa-Universidad Autónoma Metropolitana.
Yin, Robert. 1994. Case Study Research. Design and Methods. Thousand Oaks: SAGE.
————. 2003. Case Study Research. Design and Methods. Thousand Oaks: SAGE.
 SECCIÓN IV
CASOS
ILUSTRATIVOS
ANALÍTICOS
(ILLUSTRATIVE
CASES)
CASOS ILUSTRATIVOS ANALÍTICOS (ILLUSTRATIVE-
CASES)

ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ1

En el proceso de enseñanza, la presentación de ejemplos que muestran

historias de éxito o fracaso es una estrategia muy antigua. Desde Aristóteles,
quien utilizó la Ilíada para ilustrar las vicisitudes de un líder a Alejandro el
Grande (Merlan 1954), pasando por la gestión de la crisis, en el caso de
contaminación del Tylenol, realizada por Johnson y Johnson (Clegg,
Kornberger y Pisis 1998), hasta el uso de batallas para la enseñanza de
estrategia militar (Kelleher 2016), los estudios de caso ilustrativos han sido una
herramienta de docencia sumamente poderosa.
El objetivo de estas narraciones es invitar a los estudiantes a reflexionar
sobre las causas que llevaron al éxito o al fracaso o que simplemente no
produjeron los efectos esperados. Los casos ilustrativos deben comprenderse,
en este marco, como oportunidades para observar con detenimiento los efectos
de las decisiones tomadas en un campo de política determinado. Según Lynn,
los casos ilustrativos cuentan historias de “éxito o fracaso en el cumplimiento
de un objetivo, en el diseño o gestión de un proyecto o aplicación de un
método” (1999, 109).
En esta cuarta sección del libro se presentan dos casos ilustrativos. El
primero, titulado “El Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios para la
Educación Superior: ¿problema de política o de gestión?”, escrito por Angélica
Buendía Espinosa, narra la historia del empresario Arturo Pérez Nava y su
asesor, el maestro Jiménez, quienes emprendieron un proceso para la apertura
de un centro de estudios de nivel superior en el municipio de Texcoco,
Estado de México. La historia describe cómo Arturo busca en un comienzo
cambiar su giro de trabajo ―organización de eventos sociales― para dedicarse
a la enseñanza de la educación superior, que entiende como un negocio
rentable. El caso ilustra los efectos que la (des)regulación estatal provoca y los
mecanismos que las instituciones de educación superior privadas siguen para
obtener su reconocimiento. En suma, el caso deja para discusión de los
estudiantes dos aspectos fundamentales: los efectos de la participación privada
en la apertura de escuelas de garage que imparten educación superior, y la
diferencia entre una gestión administrativa y una académica. Además, el caso
invita a los estudiantes a discutir el dilema entre calidad y cobertura, los
problemas de la norma que regula la emisión del Reconocimiento de Validez
Oficial de Estudios Federal (REVOE-F), y sobre todo, busca que los lectores
tengan una idea de cuál sería un mecanismo correcto para que el problema y
sus causas se corrijan.
El segundo caso ilustrativo de esta sección fue escrito por María Gabriela
Martínez, “La contraloría social ¿es un instrumento de rendición de cuentas?
El caso del programa estatal: ‘Contralor Social’”. Describe la operación de este
mecanismo de rendición de cuentas que considera un elemento innovador la
participación de la ciudadanía en la verificación de obras, proyectos y acciones
a cargo de los servidores públicos. Sintetiza el contexto en el que se
implementa el programa en el Estado de México, entidad que, por su tamaño
y tradición política, opera en un entorno que dificulta la logística de ejecución
y obstaculiza el desempeño correcto del programa. Por un lado, el caso ilustra
las deficiencias del diseño normativo del programa, y por el otro, expone la
dificultad para comprender y poner en marcha las funciones de los ciudadanos
—contralores sociales— en el programa. Aunado a esto, el texto evidencia los
principales conflictos que surgen con la participación de los ciudadanos en
programas de este tipo: cooptación y verificaciones ad hoc que simulan la
actividad de contraloría social.
Este caso permite a los estudiantes identificar las causas por las que un
programa, con un objetivo claro y concreto, se desvía de la tarea para la que
fue creado, distorsiona su desempeño y se convierte en un trámite más. El caso
solicita a los estudiantes que diseñen acciones que ayuden a recuperar la
legitimidad del programa, para que la participación de los ciudadanos ejerza
acciones de control, vigilancia y evaluación de las obras y los proyectos que
llevan a cabo los servidores públicos.
NOTAS AL PIE
1 Profesor-investigador, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
BIBLIOGRAFÍA
Clegg, Stewart, Martin Kornberger y Tyrone Pitsis. 2008. Managing and Organization. An Introduction to
Theory and Practice. Los Ángeles, Londres, Nueva Delhi, Singapur: SAGE.
Kelleher, Catherine. 2016. “The Postwar Evolution of the Field of Strategic Studies: Robert O’Neill in
Context”. En War, Strategy and History: Essays in Honour of Professor Robert O’Neill, Daniel
Marston y Tamara Leahy, eds., pp. 91-106. Acton: ANU Press.
http://www.jstor.org/stable/j.ctt1dgn5sf.12.
Lynn, Laurence. 1999. Teaching and Learning with Cases: A Guidebook. Nueva York: Seven Bridges Press.
Merlan, Philip. 1954. “Isocrates, Aristotle and Alexander the Great”. Historia: Zeitschrift Für Alte
Geschichte ٣ 1: 60-81. http://www.jstor.org/stable/4434381.
EL RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE
ESTUDIOS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR:
¿PROBLEMA DE POLÍTICA O DE GESTIÓN?

ANGÉLICA BUENDÍA ESPINOSA1

RESUMEN
El proceso emprendido por un grupo de particulares para abrir un centro de
enseñanza superior y obtener el Reconocimiento de Validez Oficial de
Estudios Federal (RVOE-F) sirve de marco para analizar la expansión de la
educación superior privada. El caso ilustra los efectos de la (des)regulación
estatal en el sector y la influencia de los criterios de mercado en la oferta
académica y la calidad de la instrucción. Con base en la discusión y análisis de
estos temas, el caso tiene por objetivo pedagógico que los estudiantes
reflexionen en torno a: a) los efectos de la política de apertura a la
participación de actores privados en el sector de la educación superior; b) la
manera en que las acciones de los actores individuales afectan el desarrollo del
sistema de educación superior, y c) las diferencias entre la gestión académica y
la gestión administrativa.

Palabras clave: educación superior, privatización, reconocimiento de validez oficial

1. DE LA ORGANIZACIÓN DE EVENTOS SOCIALES AL MERCADO DE LA EDUCACIÓN

SUPERIOR
El señor Arturo Pérez Nava es dueño de un negocio dedicado a organizar
eventos sociales, como fiestas de graduación, XV años y bodas, entre otros. La
empresa Salones y Eventos Señorial, ubicada en Texcoco, Estado de México,
al oriente de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), ha invertido
su capital en amplias instalaciones. Sin embargo, después de ocho años, las
utilidades se han reducido de manera considerable, situación que ha llevado al
señor Pérez a plantear el cambio de giro de su actividad económica.
 Cerca de su negocio hay una escuela privada que imparte educación básica,
primaria y secundaria. En unos 15 km a la redonda hay tres universidades
privadas y dos públicas. El señor Pérez pasa todos los días muy cerca de las
universidades privadas y ha observado que una gran cantidad de jóvenes acude
a ellas. De ahí nace la “idea de entrarle al negocio y poner una universidad,
sólo que no sabía nada de eso”. Desde su perspectiva, su proyecto no era del
todo descabellado, pues uno de sus socios ya era dueño de una escuela
secundaria, administrada por una profesora con experiencia en conducción de
organizaciones educativas de nivel básico.
Después de discutirlo con sus hermanos, también socios, tomaron la
decisión de buscar quien los asesorara para “abrir una universidad”. Con base
en sus relaciones, contactaron al maestro Luis Jiménez, que había colaborado
durante 14 años en una de las escuelas privadas de la zona y recientemente
había perdido su empleo. En una primera entrevista, el maestro Jiménez
expuso sus experiencias y expectativas en la gestión académica y administrativa
de una institución privada, abundó sobre “las grandes utilidades” que pueden
obtenerse de la educación superior privada.
En ese primer encuentro, el maestro Jiménez habló sobre la pujanza del
mercado de la educación superior. Indicó que históricamente la mayoría de la
matrícula de educación superior ha sido atendida por el sector público; no
obstante, durante las décadas de 1980 y 1990, el porcentaje de alumnos
atendidos por las instituciones de educación superior privadas (IESP) mostró un
ritmo de crecimiento muy dinámico (véase el cuadro 1). Para rematar su
argumento, señaló que en la actualidad, tres de cada diez universitarios están
inscritos en alguna universidad privada, y cada día se abren en todo el país más
centros de enseñanza de este tipo. Sin duda, es un mercado en plena
expansión.

Cuadro 1. La expansión de la participación privada en la educación superior.

 Ante lo promisorio de los datos presentados por el maestro Jiménez, tanto
el señor Pérez como sus hermanos se mostraron entusiasmados con la
posibilidad de abrir un centro de educación superior. Aunque como buenos
empresarios, le solicitaron al maestro Jiménez que les presentara un análisis de
mercado más detallado a fin de ponderar el riesgo de su inversión, al
considerar que lo que ocurre en el ámbito nacional puede variar en su
localidad, que al final de cuentas era donde pensaban instalar su universidad.
2. LA DEMANDA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN LA CIUDAD DE MÉXICO Y EL ESTADO
DE MÉXICO
Ante la petición de los inversionistas, el maestro Jiménez puso manos a la obra.
Su análisis no hizo más que confirmar lo que sospechaba: la demanda de
educación superior tanto en la Ciudad de México como en el Estado de
México tienen un futuro promisorio. Si en la capital el número de egresados
de educación media superior no ha crecido durante los últimos años —de
hecho, ha decrecido—, en el Estado de México ha mantenido un crecimiento,
de 94 810 egresados en 2009, pasó a 112 267 en 2013. Es decir, el número de
egresados de bachillerato creció 18% en cinco años. La tendencia fue
confirmada por las cifras del primer ingreso a la educación superior en ambas
entidades. Entre 2009 y 2013, en la Ciudad de México, el primer ingreso
subió 15%, de 89 643 estudiantes a 102 863; mientras en el Estado de México,
para el mismo periodo, aumentó 40%, de 69 211 estudiantes a 97 113.
En sus pesquisas, el maestro Jiménez decidió que lo más pertinente era
tomar en cuenta tanto a la Ciudad de México como al Estado de México en
su conjunto (véase la gráfica 2). Después de todo, pensó, los jóvenes de ambas
entidades se trasladan entre una y otra entidad para realizar distintas
actividades, entre ellas, las de educación. En general, se trata de un mismo
mercado de estudiantes, como se observa en la gráfica 2. Para el periodo 2010-
2014, el número de alumnos de primer ingreso a educación superior en las dos
entidades registró un incremento sustancial, de 158 584 estudiantes en 2009, a
199 976 en 2013. Un crecimiento de 41 392 lugares adicionales. La tasa de
absorción2 conjunta de las dos entidades era 18.7% por encima de la media
nacional, con casi 40 000 lugares. Las gráficas 2 y 3 muestran el número de
estudiantes de nuevo ingreso y el total para cada entidad.

Gráfica 2. Matrícula de educación superior del Distrito Federal (2010-2014).

 Fuente: Elaboración propia con base en ANUIES (2014).

Gráfica 3. Matrícula de educación superior del Estado de México (2010-2014).

 Fuente: Elaboración propia con base en ANUIES (2014).

Para el ciclo escolar 2013-2014, las cifras preliminares confirmaron la

tendencia observada en los años anteriores. La suma de egresados en la Ciudad
de México y el Estado de México fue de 244 000 estudiantes, con un
crecimiento de 27.6% respecto al ciclo anterior. Por su parte, la suma de los
alumnos de primer ingreso a educación superior para el mismo ciclo en las dos
entidades se estimó en 255 226 estudiantes, 22.6% más que el periodo
anterior. Estos datos incluyen el ingreso a programas no escolarizados (Malo y
Hernández 2014).
Con base en estas cifras, la demanda estimada para primer ingreso en la
ZMVM, en agosto de 2014, sería de 256 000 lugares. Aproximadamente, 216
000 jóvenes buscarían estudiar en alguna institución de la zona oriente, donde
se planeaba ubicar el nuevo centro de educación superior. De acuerdo con la
tendencia histórica, casi 88 000 estudiantes se inscribirían en instituciones
privadas. Es decir, la probabilidad de recibir estudiantes en la nueva institución
de educación superior era elevada.

3. LAS CONDICIONES SOCIOECONÓMICAS DE LA POBLACIÓN OBJETIVO Y LA

OFERTA DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Una vez que el maestro Jiménez determinó que existía un número
considerable de demandantes de educación superior, se dio a la tarea de
analizar las condiciones socioeconómicas de la región y la oferta educativa en
el municipio de Texcoco, el lugar más propicio para la instalación del plantel
universitario, dado que ahí se ubicaba el centro de operaciones de los
inversionistas.
La zona de influencia de la nueva universidad consideró dos espacios físicos.
El primero, que podría denominarse de influencia potencial, incluía la Ciudad
de México y los estados de Puebla y Tlaxcala. El segundo, de influencia real,
abarcaba varios municipios del Estado de México, como Atenco, Chiautla,
Chicoloapan, Chiconcuac, Chimalhuacán, Ecatepec de Morelos, Iztapaluca,
Nezahualcóyotl, Otzoloapan, Los Reyes La Paz, Tepetlaoxtoc y Tezoyuca
(véase la figura 1).
Según el Censo de población y vivienda 2010 (INEGI 2011) la cohorte
poblacional de 19 a 24 años, edad de referencia para la educación superior, es
relativamente numerosa en la zona de influencia de la universidad (véase el
cuadro 2). Además, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
cataloga a la gran mayoría de las delegaciones y municipios de la región en un
nivel socioeconómico medio a alto, salvo algunos municipios que muestran
características socioeconómicas hacia la baja, como Atenco y Otzoloapan. Esto
indica que la población de la región posee un ingreso suficiente para cubrir sus
necesidades básicas y servicios vinculados con su bienestar personal presente y
futuro, como la educación.
Respecto a la oferta educativa en el nivel superior, según datos de la
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior
(ANUIES), en 2013 había en la región 71 instituciones, 12 eran públicas y 69
privadas. Si se toman en cuenta los municipios más cercanos a Texcoco, se
distingue una proliferación de IESP de tamaño modesto, con apenas unas
decenas de alumnos, que conviven con un número limitado de instituciones
de educación supeior (IES) públicas, que concentran la mayor parte de la
población universitaria de la región (véase el cuadro 3).

Figura 1. Zona de influencia

 Cuadro 2. Demanda de Educación Superior
Zona Occidente del Valle de México y Municipios colindantes (2010)
 Fuente: INEGI (2011).

Cuadro 3. Principales instituciones de educación superior públicas y privadas

 Fuente: ANUIES (2014)

Con base en su investigación, el maestro Jiménez concentró su atención en

los centros universitarios del municipio de Texcoco y distinguió cuatro
privados y tres públicos. Como se constata en el cuadro 4 el sistema de
educación superior de este municipio cuenta con una matrícula total de 12
195 alumnos inscritos. De ellos, 4 521 —37%— cursa sus estudios en alguna
institución privada y 7 674 —63%— en una pública. Es decir, aunque menos
numerosas, las universidades públicas atienden a un mayor porcentaje de la
matrícula de educación superior. De hecho, comparadas por plantel, las
universidades públicas son más grandes que sus contrapartes privadas: su
matrícula promedio es de 2 258 alumnos, mientras que las privadas atienden
una media de 1 130 estudiantes. Conviene señalar que existen fuertes
asimetrías, en especial en las instituciones privadas en las que conviven
universidades con una matrícula de 2 000 estudiantes al lado de instituciones
muy pequeñas con apenas 37 alumnos.
Además del número de estudiantes atendidos, las universidades privadas
también se diferencian de las públicas por el perfil de los programas ofrecidos.
En las universidades privadas predominan los orientados al sector servicios.
Entre las más “taquilleras” se encuentran las licenciaturas en derecho,
pedagogía, administración de empresas turísticas y negocios gastronómicos. En
las públicas también existe una oferta importante de las llamadas formaciones
tradicionales. De hecho, las licenciaturas en derecho y turismo son las que
poseen más aforo. A diferencia de las privadas, la oferta académica es amplia en
las áreas técnicas de ingeniería, algunas incluso tienen programas en ciencias
sociales.
Otro elemento significativo es que el sistema universitario de Texcoco no
es un sistema cerrado. La Universidad Autónoma Chapingo, la más grande en
cuanto a matrícula atendida con 36%, es un centro de docencia e investigación
que atrae a jóvenes de todo el país interesados en desarrollar estudios de
ingeniería en el sector agroindustrial. El rango de influencia de esta
universidad tiene un alcance nacional, lo que significa que los lugareños que
desean estudiar ahí deben competir con candidatos provenientes de
prácticamente todo el país.
Las limitaciones de la oferta de las instituciones públicas se traducen en
menos oportunidades para los egresados del nivel medio superior que viven en
la región. Quienes deciden continuar sus estudios universitarios tienen la
posibilidad de ingresar a las instituciones privadas, si tienen los recursos
económicos para hacerlo y encuentran las carreras que les interesan. En la
mayoría de los casos, se ven obligados a inscribirse en instituciones privadas de
menor costo o en las instituciones públicas localizadas en otras zonas de la
ciudad, lo cual implica recorrer largos trayectos entre su casa y su centro de
estudios.
Con esta información, el maestro Jiménez buscó a los inversionistas,
quienes quedaron convencidos de las ventajas económicas que conllevaba la
instalación de un centro de educación superior. En palabras del señor Pérez,
“el maestro Jiménez nos convenció, era justo lo que buscábamos, así que en
ese momento lo contratamos y empezamos con los planes”.

4. LA BÚSQUEDA DE RECONOCIMIENTO OFICIAL: LOS SENDEROS PARA PARTICIPAR

EN EL MERCADO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Una vez establecido el potencial de la oferta y la demanda, el maestro Jiménez
se concentró en la ardua labor de revisar el marco legal-normativo que regula
la participación de personas privadas en el sector de educación superior (véase
el anexo 1). Distinguió la importancia de las opciones y requisitos
administrativos necesarios para la obtención del reconocimiento oficial de los
estudios ofrecidos. La decisión sobre el tipo de régimen al que se acogerían
para abrir su universidad implicaba una serie de ventajas y desventajas que los
inversionistas tenían que conocer.
El maestro Jiménez expuso a los dueños del negocio las alternativas para la
incorporación o reconocimiento más recomendables. Grosso modo, les explicó
que existen tres vías para que los particulares ofrezcan servicios educativos de
nivel superior: el decreto presidencial, la incorporación a alguna institución
pública de enseñanza superior, como la Universidad Nacional Autónoma de
México, el Instituto Politécnico Nacional o universidades estatales, y el RVOE-
F, que se deriva de un acto de autoridad de la Secretaría de Educación Pública
(SEP) o el RVOE estatal, que se obtiene de la secretaría de educación de cada
entidad federativa. Cada organismo establece sus requisitos y procedimientos.
Si a un particular se le niega el RVOE estatal por no cumplir con los requisitos y
procedimientos correspondientes, es posible que solicite el federal o que se
incorpore a alguna institución pública.
Cuadro 4. Oferta educativa en el municipio de Texcoco (2015)
En la incorporación, la institución que acoge en su sistema educativo a la
institución incorporada y a sus estudiantes, la constriñe a los planes y
programas de estudio vigentes. Cuando se obtiene el RVOE, se reconoce como
sistema educativo y se le da la facultad para elaborar planes y programas de
estudio, que estos son validados por la autoridad correspondiente a partir del
otorgamiento de la cédula profesional.
Con base en las cifras de la SEP, en 2013 el número de instituciones con
algún tipo de RVOE era de 5 046. De ellas, 42% estaba conformada como
sociedad civil, 35% operaban bajo la figura jurídica de asociaciones civiles y el
resto no especifica la información correspondiente. Es evidente que la mayoría
de instituciones —3 348— se concentra en el RVOE-F y un número mucho
menor —122— elige la incorporación. El resto opta por el RVOE estatal.
Después de discutir las ventajas y desventajas de uno y otro régimen, los
inversionistas decidieron que lo más conveniente para sus intereses era tramitar
el reconocimiento federal, con base en el Acuerdo 279 de la SEP (2000).
Cuadro 5. Antecedentes, dilemas e implicaciones del Registro de Validez Oficial de los
Estudios Federal (REVOEF) (Acuerdo 279).
4.1 REQUISITOS Y PROCEDIMIENTOS BÁSICOS PARA LA OBTENCIÓN DEL RVOE-F
Con base en el Acuerdo 279, el RVOE debe tramitarse para cada plan y
programa de estudio que se imparte en la institución de educación superior
correspondiente.3 El documento considera dos aspectos, uno relacionado con
los requisitos que la institución debe cumplir, y el segundo con el
procedimiento administrativo ante la Subsecretaría de Educación Superior
(SES).
El Acuerdo señala, entre otras cosas, los requerimientos de los planes y
programas de estudio, las características del personal académico y el programa
de simplificación administrativa de la SEP. Respecto a los planes y programas de
estudio, establece que deben contener objetivos generales, perfil del egresado,
métodos y actividades para alcanzar los objetivos y el perfil mencionado, así
como criterios y procedimientos de evaluación y acreditación de cada
asignatura o unidad de aprendizaje. También menciona el alcance de los planes
y programas de estudio en función del grado académico que corresponda.4
Para el personal docente, distingue entre académicos de asignatura y de
tiempo completo, y establece el porcentaje mínimo de cursos a cargo de
profesores de tiempo completo en cada programa, con base en el Programa del
Mejoramiento del Profesorado (PROMEP).5 Éste definió, en 1996, cinco tipos
de programa con base en el contenido de cursos básicos en ciencias y
humanidades, así como las modalidades de enseñanza-aprendizaje que
requieren mayor tiempo de atención individual o en pequeños grupos, como
laboratorios y talleres (véanse los cuadros 6 y 7).

Cuadro 6. Proporción de Profesores de tiempo completo por tipo y nivel de programa

(PROMEP)

Fuente: Buendía (2014).

 En cuanto al procedimiento, el PROMEP especifica, según los ARTÍCULOS 5 al
9 del Acuerdo, que el particular que solicite el reconocimiento, deberá
presentar a la autoridad educativa la solicitud correspondiente con los datos
contenidos en el formato 1 y los anexos 1, 2, 3, 4 y 5.6

a. Las solicitudes, los formatos, los anexos y demás documentación requerida, deberán presentarse
en las ventanillas de las unidades administrativas y órganos desconcentrados competentes.
b. La autoridad educativa emitirá el acuerdo que otorga o niega el reconocimiento, en los
siguientes plazos:
c. Sesenta días hábiles contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud, respecto de
planes de estudio propuestos por el particular en áreas distintas de las señaladas en la siguiente
 fracción.
d. Tratándose de solicitudes de reconocimiento en las áreas de salud, diez días hábiles, contados a
partir de la opinión que emita la Comisión Interinstitucional para la Formación de Recursos
Humanos para la Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo tercero del Acuerdo por el que
se crea dicha Comisión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de octubre de
1983.7
e. Presentada la solicitud y los anexos correspondientes, la autoridad educativa, en el término de
diez días hábiles, emitirá un acuerdo de admisión de trámite o, en su caso, hará la prevención al
particular que haya omitido datos o documentos, para que dentro del término de cinco días
hábiles subsane la omisión.
f. La autoridad educativa desechará la solicitud por incompleta en caso de que el particular no
desahogue en sus términos la prevención señalada en el artículo anterior, quedando a salvo los
derechos de éste para iniciar un nuevo trámite de reconocimiento.
g. La visita de inspección para otorgar el reconocimiento se realizará dentro del plazo establecido
para resolver la solicitud correspondiente.

4.2 LA APLICACIÓN DE LA NORMA: EL PESO DE LOS REQUISITOS ADMINISTRATIVOS Y

ACADÉMICOS
El maestro Jiménez elaboró un plan de trabajo que consideraba: a) el diseño de
planes y programas de estudio; b) modificaciones y adecuaciones al inmueble y
la infraestructura, y c) un programa de gestión académica y administrativa de la
nueva universidad —diseño de estructura organizacional y contratación de
personal académico y administrativo—.
El plan se echó a andar en enero de 2015, con la intención de que la nueva
universidad comenzara actividades en agosto de 2016. En cuanto al diseño de
los planes y programas de estudio, se decidió empezar con ocho licenciaturas
elegidas en función del comportamiento del mercado, con el propósito de
cumplir con el ARTÍCULO 26, fracción IV del Acuerdo 279: “omitan utilizar el
término ‘universidad’, a menos que ofrezcan por lo menos cinco planes de
estudios de licenciatura, o posgrado, en tres distintas áreas del conocimiento,
una de las cuales deberá ser del área de humanidades”. Las carreras elegidas
fueron administración, contaduría y finanzas, comercio y negocios
internacionales, mercadotecnia y publicidad, psicología, ciencias de la
educación, ingeniería en sistemas computacionales y derecho.
Para la elaboración de los planes y programas de estudio, el maestro
Jiménez contrató profesionistas con formación en cada una de las licenciaturas.
Él coordinó los trabajos durante cuatro meses hasta su conclusión. De manera
que los planes y programas de estudio no fueron resultado de un trabajo
colegiado, sino de la visión y perspectiva de una persona y el coordinador.
Para adecuar instalaciones, se contrató un arquitecto con experiencia en
infraestructura escolar. El antiguo salón de fiestas fue sometido a un proceso de
reestructuración profundo. Poco a poco el edificio se fue transformando. Las
salas de recepción se dividieron para dar lugar a las aulas y las oficinas
administrativas. La fuente que antes decoraba el vestíbulo de la sala principal de
eventos se trasladó para formar parte del pequeño patio interior, en el que se
dejó espacio para una cafetería y centro de fotocopiado. Cabe señalar que este
asunto recibió la mayor intervención del dueño de la universidad.
En cuanto al diseño de la estructura organizacional para la operación de la
universidad, el maestro Jiménez propuso una organización vertical, con líneas
de autoridad claras y una visión orientada al logro de metas y objetivos. Las
direcciones propuestas fueron: de asuntos académicos, de control escolar,
administrativa y de finanzas, de sistemas y de mercadotecnia y relaciones
públicas.
Un asunto fundamental para la operación de la universidad era la
contratación de profesores para cumplir lo establecido en el Acuerdo 279; sin
embargo, este aspecto no fue considerado relevante para solicitar el RVOE y se
resolvió con los datos de quienes elaboraron los planes y programas de estudio
y de otros conocidos del maestro Jiménez. En resumen, no había profesores
para operar los programas.
Una vez elaborados los formatos establecidos en el Acuerdo 279 y con la
seguridad de cumplir los requisitos, el maestro Jiménez solicitó el RVOE. El
primer acercamiento fue por vía electrónica, como señala la página web de la
SEP.8 Después el maestro Jiménez visitó las oficinas correspondientes varias
veces para continuar con los trámites.
El primer contratiempo que tuvo fue que tomaba casi seis meses que la
autoridad educativa proporcionara una respuesta sobre el avance en la revisión,
que consiste en verificar que el nombre de la universidad no exista en el país o
se encuentre registrado ante el Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual.
Respecto a los planes y programas de estudio, se constata que no haya errores
en el cálculo de horas y créditos que establece el Acuerdo 279. En la etapa de
supervisión física, se verifica que las instalaciones cumplan con los
requerimientos necesarios. Las instalaciones estaban casi listas, aunque todavía
faltaban algunos elementos esenciales, como la sala de cómputo que no tenía
las conexiones ni el equipo de cómputo. Esto no le preocupaba mucho al
maestro Jiménez, pues determinó que sería suficiente rentar algunos equipos
poco antes de que llegaran los inspectores para cumplir con los requisitos.

NOTAS AL PIE
1. Profesora-investigadora, titular C, del Departamento de Producción Económica de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco.
2. El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) define a la tasa de
absorción como una estimación del tránsito educativo entre niveles. En teoría, el
indicador debe representar la proporción de alumnos de nuevo ingreso a educación
superior que provienen de los egresados de bachillerato del ciclo inmediato anterior;
sin embargo, la información disponible no permite distinguir la presencia de alumnos
de otras generaciones escolares, así como alumnos provenientes de otras entidades
federativas o países. Por ello, la tasa de absorción puede presentar valores superiores a
100%. Cabe señalar que, aunque no sea así, el indicador no está exento de las faltas de
precisión antes mencionadas (INEE 2016).
3. Según el Acuerdo 279, se requiere que el programa de estudios contenga la
descripción sintetizada de los contenidos de las asignaturas o unidades de aprendizaje,
ordenadas por secuencias o áreas, relacionadas con los recursos didácticos y
bibliográficos indispensables, con los cuales se regulará el proceso de enseñanza-
aprendizaje.
4. Para el título de profesional asociado o técnico superior universitario, el plan de estudios
se orientará a desarrollar habilidades y destrezas relativas a una actividad profesional
específica. En la licenciatura, el objetivo fundamental será el desarrollo de
conocimientos, actitudes, aptitudes, habilidades y métodos de trabajo para el ejercicio
de una profesión. El posgrado tiene el propósito de profundizar en un campo específico
y debe, además, dirigirse a la formación de individuos capacitados para estudiar y tratar
 problemas específicos de un área profesional particular, lo que puede referirse a
conocimientos y habilidades de una disciplina básica o actividades específicas de una
profesión determinada. Disponible en
https://www.sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/42b00ee7-33da-4bff-85e3-
ef45b0f75255/a279.pdf (consultado el 25 de septiembre de 2018).
5. El PROMEP, como programa de política, se puso en marcha en 1996. El supuesto de
origen fue que la calidad de la educación superior es una mezcla de factores, entre los
que destaca el profesorado de carrera. Éste debe cumplir con ciertas características,
como la formación completa, que implica poseer un grado académico mayor al que
imparte, proporción adecuada de profesores de tiempo completo y asignatura,
experiencia en la función que desempeña, distribución equilibrada del tiempo de los
profesores en las tareas académicas, cobertura de los cursos de profesores adecuados y
conformación de cuerpos académicos articulados y vinculados. A partir de 2014, el
PROMEP se convirtió en Programa para el Desarrollo Profesional Docente para el Tipo

Superior, cuyo objetivo es “profesionalizar a los profesores de tiempo completo (PTC)

para que alcancen las capacidades de investigación-docencia, desarrollo tecnológico e
innovación y, con responsabilidad social, se articulen y consoliden en cuerpos
académicos y con ello generen una nueva comunidad académica capaz de transformar
su entorno”. El programa cambió de nombre en el 2014, a Programa para el Desarrollo
Profesional Docente (PRODEP), disponible en
http://www.dgesu.ses.sep.gob.mx/PRODEP.htm., consultado el 25 de septiembre de
2018.
6. Los anexos señalados pueden ser revisados en
https://www.sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/42b00ee7-33da-4bff-85e3-
ef45b0f75255/a279.pdf (consultado el 26 de septiembre de 2018)
7. Para mayor información sobre este comité, véase http://www.cifrhs.salud.gob.mx/.
8. Véase http://www.sirvoes.sep.gob.mx/sirvoes/.
ACTIVIDAD
Los estudiantes deben asumir el papel de asesores de la autoridad educativa que
otorga el RVOE y del empresario. Las preguntas que guían la solución del caso
son:

1. ¿Cuál es la situación actual de la educación superior mexicana considerando dos variables, la

cobertura y la calidad?
2. ¿Cuáles son los problemas principales que se observan en el diseño del Acuerdo 279 y qué
cambios se recomiendan?
3. ¿Cuáles son las implicaciones principales del diseño actual del Acuerdo 279 para los actores
involucrados en el caso —el empresario, el asesor y la autoridad educativa—?
4. ¿Cuáles son los efectos del Acuerdo 279 en la cobertura y calidad de la educación superior
privada?
5. ¿Cuál sería el proceso adecuado para impulsar los cambios en el Acuerdo 279, entendido como
un instrumento de política pública?
6. ¿Qué instituciones, entendidas como reglas del juego, pueden identificarse en el proceso de
otorgamiento del RVOE y qué cambios institucionales podrían impulsarse para mejorarlo?
7. ¿Qué concepto de calidad privilegian el empresario y el asesor, por un lado, y la autoridad
educativa, por el otro?
8. ¿Qué cambios en la oferta educativa y la gestión académica y administrativa de la nueva
universidad se sugieren para la propuesta del asesor actual?
ANEXO 1
LAS REGLAS DEL JUEGO FORMALES: LOS SENDEROS PARA PARTICIPAR EN EL
MERCADO DE EDUCACIÓN SUPERIOR
En el régimen jurídico mexicano, la regulación de la educación particular
recae en normas constitucionales, leyes reglamentarias y orgánicas,
reglamentos, decretos, acuerdos e instrumentos administrativos. De acuerdo
con March y Olsen (1997), una regla incluye los códigos de conducta,
costumbres y convenciones formales —legales— e informales, y define
obligaciones, restricciones autoimpuestas, derechos, facultades, modelos y
libertades. En este caso, el marco normativo que regula la conducta de los
proveedores privados de educación superior en México se constituye en una
convención formal que establece los actos y procedimientos que deben
cumplir los particulares para ofrecer educación superior.
El marco legal que rige la participación de los particulares en la educación
se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La
fracción II del ARTÍCULO 3 y el ARTÍCULO 5 consagran el derecho de los
particulares a impartir educación en todos sus tipos y grados.
La Ley General de Educación vigente, en los ARTÍCULOS 10, 30, 55, 57, 75,
76, 77 y 79, resume la participación de los particulares en la educación
superior. La pertenencia de instituciones particulares con RVOE al sistema
educativo nacional, la obligatoriedad de las autoridades para evaluarlas y
verificarlas, así como las infracciones y sanciones para quienes imparten
servicios de educación son los temas centrales. En específico, el sustento
jurídico del RVOE está en el ARTÍCULO 3, fracción VI de la Constitución. En los
términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el RVOE a los
estudios que se realicen en planteles particulares. De igual forma, la Ley
General de Educación explica, en su ARTÍCULO 54, que los estudios de tipo
superior deberán obtener el RVOE para cada plan de estudios.
Otras fuentes normativas son la Ley para la Coordinación de la Educación
Superior, publicada el 29 de diciembre de 1978, y el Reglamento Interior de
la SEP. La primera es de observancia general en el país y su objetivo es
establecer las bases para la distribución de la función educativa superior entre la
Federación, los estados y los municipios, además de prever las aportaciones
económicas correspondientes para coadyuvar al desarrollo y coordinación de la
educación superior. Esta ley establece los principios básicos de participación de
los particulares en este nivel educativo y señala que corresponde a las
autoridades que otorgan autorización para impartirlo vigilar y garantizar la
calidad de los servicios educativos correspondientes (Buendía 2014).
En el Reglamento Interior de la SEP, cuya última modificación se publicó
en 2014, se designó a la Dirección General de Acreditación, Incorporación y
Revalidación como responsable de estudiar y resolver las solicitudes para
otorgar autorización o el RVOE a particulares para impartir educación en todos
sus tipos y modalidades.
ANEXO 2
NOTA PEDAGÓGICA
El caso está dirigido a estudiantes de licenciatura y posgrado de áreas
relacionadas con la administración pública, diseño e implementación de
políticas públicas, y posgrados sobre el estudio de la planeación y gestión de la
educación superior. Se requieren conocimientos básicos sobre el proceso de las
políticas públicas, gestión pública, análisis estadístico básico, sociología de la
educación y planeación de la educación. Para examinar el caso se sugiere
formar equipos de tres o cuatro personas. Previo a la asignación del caso, se
sugiere haber revisado las lecturas recomendadas. Los alumnos podrán agregar
otras referencias.
Se recomienda que los grupos de trabajo: a) presenten notas de las
actividades desde los tres enfoques anotados, lo cual ayudará a sintetizar las
reflexiones; b) elaboren un informe escrito que no rebase las cinco cuartillas, y
c) hagan una presentación pública para comparar las soluciones adoptadas por
la política y las alternativas descartadas.
Se sugiere el siguiente cronograma para el desarrollo del caso, que puede
ajustarse al calendario escolar de la institución y el profesor:
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DEL CASO
Altbach, Philip. 2003. “El surgimiento de las pseudouniversidades”. Campus Milenio 22 (4): 4-5.
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¿ES LA CONTRALORÍA SOCIAL UN INSTRUMENTO DE
RENDICIÓN DE CUENTAS? EL CASO DEL PROGRAMA
ESTATAL “CONTRALOR SOCIAL”

MARÍA GABRIELA MARTÍNEZ TIBURCIO1

RESUMEN
El estudio de caso expone el diseño y la implementación del programa estatal
“Contralor social”, de la administración estatal mexiquense. El documento
muestra las deficiencias normativas y funcionales que enfrentan los contralores
sociales al intentar poner en marcha este instrumento de rendición de cuentas.
Además de hacer frente a los problemas típicos de la participación ciudadana,
el éxito del programa depende de la cooperación de los municipios, que no
están obligados a seguir las indicaciones que la autoridad estatal establece.
El objetivo pedagógico del caso es proporcionar los elementos necesarios
para que los lectores identifiquen y analicen los problemas de diseño e
implementación, y propongan estrategias para mejorar su operación para
constituir un instrumento eficaz de rendición de cuentas. El caso se propone
analizar los temas de implementación de las políticas públicas, relaciones
intergubernamentales, participación ciudadana y rendición de cuentas.

Palabras clave: participación ciudadana, rendición de cuentas, contralor social, corrupción,

implementación

1. INTRODUCCIÓN
La rendición de cuentas y la transparencia se consideran elementos necesarios
de y para un gobierno democrático. En fechas recientes, las entidades
gubernamentales se encuentran en una crisis de credibilidad y confianza. Un
aspecto que puede ayudar a que recuperen su legitimidad es promover la
participación de la ciudadanía en varios ámbitos del gobierno, como la
rendición de cuentas.
 La rendición de cuentas involucra dos dimensiones. Por un lado, los
funcionarios públicos y políticos deben informar y justificar sus decisiones. Por
el otro, los funcionarios que hayan violado sus deberes públicos o no hayan
cumplido con la ley deben ser sancionados. Sin la presencia de la sanción no se
podría hablar de un acto de rendición de cuentas. En este sentido, la
contraloría social constituye un mecanismo de participación ciudadana
orientado al control, vigilancia y evaluación, aditamentos propios de la
rendición de cuentas.

1.1 CONTEXTO
El Estado de México, en el que opera el programa “Contralor social”, es una
de las entidades federativas más poblada del país. Según el último censo
nacional (INEGI 2010), su población rebasa los 15 millones de habitantes. Está
compuesta por 51.3% de mujeres y 48.7% de hombres. Del total de habitantes,
57.4% son económicamente activos, y de éstos, 93% se encuentran ocupados.
En lo que se refiere a la dotación de los servicios públicos, 90.3% de las
viviendas cuenta con agua potable, 97.3% con energía eléctrica y 92.6% con
drenaje. Además, 30.99% de las viviendas dispone de computadora y 94.37%
de televisión. El grado promedio de escolaridad en la población de 15 años y
más es de 9.1 años.
Por otra parte, el Estado de México registró un índice de desarrollo
humano alto en ٢٠٠٨ y un grado de marginación bajo en 2010 (PNUD 2012).
Sin embargo, a pesar de ser una entidad que no presenta problemas profundos
de pobreza, pues cuenta con una cobertura de servicios públicos básicos por
encima del promedio nacional, ha enfrentado problemas graves de corrupción.
Según la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de 2007 y 2010,
la entidad se ha ubicado dentro de los cinco estados con mayor índice de
corrupción, ocupando en algún momento el primer lugar (Transparencia
Mexicana 2011).
En cuanto al aspecto político, la entidad nunca ha experimentado la
alternancia, aunque en el ámbito municipal sí ha permeado la pluralidad
política: alrededor de 30% de los municipios —que ascienden a más de 100—
en más de una ocasión ha tenido gobiernos de otros partidos políticos. Esta
situación, en primera instancia, puede constituir un elemento de impacto en la
operación de determinadas acciones de cooperación y coordinación entre los
municipios y las dependencias del gobierno estatal.

1.2 INCIDENTE
La difusión en cadena nacional de las grabaciones que exponen actos de
corrupción entre el secretario de Comunicaciones y una constructora
extranjera, encargada del desarrollo de algunas obras públicas en la entidad,
provocó que el gobierno del Estado de México entrara en el ojo del huracán.
Las conversaciones evidencian irregularidades en la construcción y operación
del Viaducto Centenario, como sobrecostos de hasta 300%, así como el cobro
de etapas de obra que nunca se llevaron a cabo. En una grabación que se dio a
conocer poco después, se escucha que el director general de la empresa ofrece
su ayuda para asegurar el alojamiento del funcionario y su familia en un
exclusivo hotel de la Rivera Maya, incluso insinúa el reembolso de los 150
000 pesos del costo de estas vacaciones. Tan pronto como los intercambios
telefónicos fueron del conocimiento público, el secretario de Comunicaciones
desmintió haber recibido ningún pago en especie, mostró el recibo del hotel y
aseguró haber cubierto ese gasto con recursos propios (Proceso 2015). Esta
situación ha tenido mucho impacto en los ciudadanos mexiquenses, que
desaprueban este tipo de acciones.
Ante esta situación, el gobernador de la entidad, que tiene aspiraciones de
ascender en su carrera política, y el secretario de la Contraloría solicitaron
realizar acciones profundas que permitan recobrar la confianza de sus
ciudadanos, consolidar el sistema de rendición de cuentas y la transparencia de
la entidad: “es de mayor interés de este gobierno estatal transparentar las
acciones que viene realizando esta empresa y si eventualmente hubiese alguna
responsabilidad, tal como lo he dicho, se procederá con todo el peso de la ley”
(Milenio Digital 2015).
Estos funcionarios consideran que deben fortalecer el programa “Contralor
social” para recuperar la confianza y credibilidad de sus ciudadanos, además de
combatir la corrupción con su participación. Este programa es de competencia
estatal, es decir, no se relaciona con el que coordina el gobierno federal. El
programa es coordinado por la Dirección General de Contraloría Social
(DGCS), adscrita la Secretaría de la Contraloría.

2. EL PROGRAMA “CONTRALOR SOCIAL”

2.1 DEPENDENCIAS QUE PARTICIPAN EN LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA
“CONTRALOR SOCIAL”
La DGCS es el área responsable de promover y coordinar los esfuerzos del
programa de contraloría social. Con una plantilla de 77 trabajadores, la
dependencia se integra por dos subdirecciones: de Participación Ciudadana en
el Control Interno y la de Atención Ciudadana y Evaluación, en las que se
ubican, respectivamente, el Departamento de Control y Vigilancia de Obras y
el Departamento de Control y Vigilancia de Programas Sociales. Además, la
DGCS cuenta con siete delegaciones regionales de contraloría social y atención
ciudadana —Valle de Toluca, Norte, Metropolitana, Noreste, Oriente,
Sureste y Sur— para atender a los 125 municipios.
Las delegaciones regionales son el brazo ejecutor de la DGCS. Son
responsables de coordinar las actividades del programa “Contralor social”,
promover la participación ciudadana, supervisar el trabajo de los promotores
de la contraloría social, revisar el trabajo de campo —cuando se constituyen las
contralorías sociales, esto es, las actas constitutivas—, entre otras (véase el
anexo). Para llevar a cabo estas funciones, los delegados regionales tienen que
coordinarse con varias dependencias o instituciones del gobierno municipal,
como la contraloría interna de los ayuntamientos, los presidentes municipales,
el director de Obra Pública, la Dirección de Desarrollo Social, los delegados
municipales y el titular de los sistemas municipales del Desarrollo Integral de la
Familia, por los programas sociales.
A la cabeza de las delegaciones están los delegados regionales. Entre sus
actividades, convocan a reuniones mensuales con los contralores municipales
en las que se les proporciona capacitación sobre un tema en particular y estos
últimos pueden hacer preguntas. Por ejemplo, se habla de cómo funciona el
programa “Contralor social”, cómo se llenan sus formatos, la normatividad
que regula los recursos públicos —por ejemplo, el Ramo 332—, y en general,
programas que la Contraloría del estado lleva a cabo para transparentar la
gestión pública y promover la rendición de cuentas.
Las delegaciones regionales cuentan con promotores de contraloría social,
cuyo número varía según de la región y el número de municipios que tienen
que atender. Ellos son el contacto más cercano de la DGCS con los contralores
sociales (véase la tabla 1). Los promotores tienen la función de: a) promover la
participación de los ciudadanos en la supervisión y vigilancia de las obras
públicas y programas sociales que se llevan a cabo en los municipios con
recursos federales, estatales y municipales; b) organizar y constituir los comités
de contralores sociales; c) proporcionar capacitación y documentación a los
contralores sociales; d) supervisar y dar seguimiento a las obras y acciones
gubernamentales, y e) recoger y atender dudas, observaciones y comentarios
de los contralores sociales.3
Tabla 1. Número de municipios y promotores sociales por delegación regional 2010

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida de documentos oficiales y

entrevistas a funcionarios responsables del programa.

Por su parte, el contralor interno de cada municipio de la entidad es el

responsable de la formación e integración de los Comités de Control Social —
previa invitación de la Secretaría de la Contraloría de Gobierno del Estado—,
de acuerdo con la Ley de Desarrollo Social del Estado y la Ley Orgánica
Municipal.
 En este sentido, tanto la contraloría interna como los promotores sociales
pueden constituir comités, pero el órgano de control interno municipal tendrá
que enviar una invitación a la delegación regional de la DGCS para que apoye a
la contraloría interna municipal en la constitución de éstos. El delegado, a su
vez, organizará a sus promotores regionales para que asistan al evento de
integración de comités de la contraloría social. Lo anterior establece que la
participación de los delegados y los promotores en la constitución de un
comité de control social se lleva a cabo si y sólo si los contralores internos de
los municipios lo solicitan, con independencia del marco legal existente en la
materia.

2.2 INTEGRACIÓN DEL COMITÉ DE CONTROL SOCIAL

El programa se concreta entre los vecinos y habitantes de los municipios por
medio de una asamblea general en la que se constituye el comité de Control
social. A estas reuniones asisten todos los beneficiarios de la obra pública o
programa social, así como autoridades municipales y estatales. El promotor
social o la autoridad municipal —contraloría interna— presenta de manera
breve el programa “Contralor social” y explica las características del comité de
control social:

Es un grupo conformado por ciudadanos mayores de 18 años de edad, responsable de

supervisar la obra pública o los programas sociales que se ejecutan en el Estado;
Integrado por tres beneficiarios directos de la obra o programa social;
Electos de manera democrática en asamblea general por los ciudadanos beneficiados;
Es un cargo honorífico, no reciben ningún beneficio;
No puede ser ocupado por ser servidores públicos ni dirigentes de organizaciones políticas.

De acuerdo con las declaraciones de un promotor social, “son tres personas

las que integran el comité”:
El cargo de los ciudadanos del comité de control y vigilancia son contralor social A, contralor social
B y contralor social C. Si le quitamos A, B y C, los tres son contralores sociales, ninguno es más y
ninguno es menos, la función objetiva de los tres es vigilar preventivamente una obra. Que ésta se
inicie, se termine con honestidad, eficacia y transparencia, que los materiales sean de calidad y mano
 de obra de calidad, entonces, los tres contralores tienen la misma función.
El comité de contraloría social tiene las siguientes funciones en una obra
pública o programa social:

Tabla 2. Funciones del comité de contraloría social.

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida en documentos oficiales y

entrevistas con promotores sociales.

3. CAPACITACIÓN DE LOS COMITÉS DE CONTROL SOCIAL

Al término de la asamblea, una vez que se han constituido los comités de
contraloría social, tanto de obras como de programas sociales, el promotor de
la contraloría social capacita a sus miembros y se les explica de nuevo, con
mayor detalle, sus funciones y actividades. De acuerdo con los promotores, la
capacitación de los comités implica: explicar en qué consiste el comité de
contraloría social, qué es la contraloría social, porqué es importante el
programa de contraloría social, cuáles son las funciones de los integrantes del
comité, cuáles son sus cargos, qué pueden hacer, y qué no pueden hacer.
En los 15 o 20 días posteriores a la constitución de los comités, se hace otra
capacitación a petición del gobierno municipal y los contralores sociales. La
autoridad municipal se encarga de organizar la capacitación y reunir un grupo
de contralores sociales para que asistan. Es importante señalar que, en caso de
que el número de contralores sociales sea numeroso, por ejemplo 300, se
distribuye en tres o cuatro grupos para que la capacitación sea más eficaz y se
les proporcione mejor atención. Por lo tanto, se pueden hacer dos, tres o
cuatro capacitaciones en un mismo municipio para cubrir el total de comités
ciudadanos. En 2010 había 16 038 comités de control social (véase la tabla 3).
Los promotores de la contraloría social y la DGCS están disponibles durante
toda la duración de la obra o aplicación del programa en un número telefónico
01-800, correo electrónico y teléfonos de las delegaciones regionales y la DGCS.
Los contralores sociales pueden consultar o exponer sus problemas cuando los
promotores los visitan para supervisar las obras o programas sociales, según su
plan de trabajo y funciones.
La DGCS proporciona algunos materiales a los integrantes del comité de
contraloría social (véase la tabla 4):

Tabla 3. Número de comités de contraloría social 2010 en el estado de México

 Fuente: Información obtenida de entrevistas a funcionarios de la Dirección General de
Contraloría Social.

Tabla 4. Documentos proporcionados por la DGCS

Fuente: Elaborado con base en información de documentos oficiales y entrevistas a

promotores de contraloría social.

4. ASPECTOS RELEVANTES EN LA OPERATIVIDAD DEL PROGRAMA

El programa “Contralor social” es uno de los más antiguos en el país. Sin
embargo, no se fomenta necesariamente la participación ciudadana y no se
considera un mecanismo de empoderamiento de los ciudadanos, debido al
poco poder que los contralores sociales pueden ejercer sobre la entidad,
programa u obra que vigilan. Por otro lado, tampoco se ha visto ningún
impacto positivo sobre la rendición de cuentas, pues la entidad federativa es de
las más corruptas del país, según la encuesta de Transparencia Mexicana
(2010).
De hecho, la operación del programa “Contralor social” presenta muchas
deficiencias. Una de sus debilidades es el perfil de los participantes. Sólo
pueden formar parte del comité los beneficiarios del programa u obra, por lo
que su autonomía no está asegurada. Además, la mayoría son personas cuya
edad oscila entre los 40 y 50 años, por lo general participan mujeres —amas de
casa— y personas con bajo nivel educativo, esto es, saben leer y escribir pero
no cuentan con más formación. De acuerdo con los testimonios de los
promotores sociales, a la gente más preparada no le interesa participar en la
contraloría social, por lo que las supervisiones son muy superficiales.
Por otra parte, los ciudadanos enfrentan bloqueos en sus actividades de
contralores, pues algunas empresas constructoras, municipios y dependencias
gubernamentales no conocen el programa y no identifican a los contralores
sociales. En ocasiones no les proporcionan la información que solicitan para
cumplir sus funciones o no los involucran en actividades relevantes, como el
proceso de licitación pública de obras:
Tenemos municipios en los que nuestros contralores sociales no entran a un proceso de licitación,
que debería de entrar como observador, ya que nuestro contralor social sólo es un observador y la
autoridad municipal no lo convoca [declaración de un promotor social de la zona noreste].
En otras ocasiones, la contraloría interna de los municipios no invita a la DGCS
a integrar a los comités de contraloría social, pues existe mucho recelo, sobre
todo en obra pública. Esta situación es más recurrente en municipios
gobernados por partidos políticos distintos al del gobierno estatal.
Por otro lado, la participación del contralor social es preventiva, aunque los
ciudadanos que participan no lo vean de esa manera y quieran que su
participación fuera calificativa, esto es, con más poder para sancionar o castigar
los actos irregulares de los servidores públicos. Aun cuando los contralores
sociales reportan las irregularidades y el personal de la DGCS efectúe las acciones
correspondientes ante la autoridad ejecutora, como la dirección de obra
pública y la contraloría interna de los municipios, la denuncia puede quedarse
sin efecto alguno, pues los comités y la DGCS no tienen facultades de sanción,
su función es preventiva. Un delegado regional declara:

Creo que independientemente de que es preventiva, cuando a nosotros se nos informa a través de los
reportes ciudadanos, en ocasiones sí se toman la medidas pertinentes, se convoca a la propia empresa
 ejecutora [en caso de obras públicas realizadas por constructoras y empresas privadas], en ocasiones se hacen
las modificaciones y a través del comité nos enteramos y se entera la autoridad ejecutora [municipios]
que no se están llevando a cabo las obras o actividades conforme a lo establecido en el contrato; sin embargo,
en ocasiones se informa a las propias dependencias ejecutoras y no hay solución de alternativa, y
nosotros no podemos sancionar, nuestra función es limitante, es preventiva [sic].4

Además, como todo mecanismo de participación ciudadana, este programa

también tiene vicios. Por ejemplo, sólo algunas personas participan con
frecuencia, incluso que forman parte de alguna corriente o partido político.
Los comités pueden llegar a utilizarse como instrumentos políticos:

La problemática que yo veo en cuanto a campo es cuestión política, en cuestión de que hemos
encontrado situaciones en que los gestores quieren abanderarse la obra o hay problemas en cuanto a
la constitución de comités con ciertos grupos políticos, es decir, llegan de un partido, llegan [de] otro
y puede presentarse un conflicto social [sic] [declaración de un promotor social de la zona Oriente].

Otro aspecto que influye en la implementación del programa es que, según

la fuente del recurso de la obra o programa social, se seguirá un procedimiento
distinto para presentar una queja o denuncia sobre irregularidades. Los
contralores ciudadanos deben saberlo. Para este efecto, se presentan dos
situaciones sujetas a contraloría social, en las que la DGCS puede intervenir:

1. En caso de que sean recursos federales, se considera que son del ayuntamiento y su órgano de
control interno será responsable de atender y dar solución satisfactoria al ciudadano. En caso de
que el órgano de control interno, en coordinación con la dirección de Obras Públicas o la
empresa contratada, hiciera caso omiso de la queja o denuncia, la DGCS sería la instancia para
mediar entre la sociedad y el gobierno municipal, por lo que es importante informar de estas
situaciones tanto a la contraloría municipal como a la del estado.
2. Si son recursos estatales en 100%, la DGCS debe atender y garantizar la solución pronta y
expedita a la situación denunciada por el ciudadano.

La cuestión más preocupante es que hay poca participación, pues asisten

pocos beneficiados a la asamblea de constitución de comités de contraloría
social y en la que se explica en qué consiste el programa y se elige a los
integrantes del comité. En consecuencia, también los ciudadanos desconocen
qué es la contraloría social:

Una problemática es que el ciudadano no ha aprendido a participar, le da miedo la participación, hay

una apatía por parte de ellos, independientemente de que llegue la mejor persona a darles la
explicación, encuentras resistencia. Les dices, mira la obra está al 100% por contrato, tú no vas a dar
ninguna aportación, lo único que se te pide es tu participación social ¿y qué dicen? No, que todo lo
haga el gobierno, entonces hay una resistencia, hablamos de una apatía básicamente, falta de
conocimiento por parte de la misma sociedad o ciudadanía en relación con el programa [declaración
de un promotor de la zona Valle del Centro].

Un problema latente es que, después de la conformación de los comités,

éstos se quedan con un ciudadano como miembro activo, en el mejor de los
casos, por lo tanto, no se mantiene la participación constante. Es mentira que
miles de personas participen en la contraloría social (véase la tabla 3).
Cabe mencionar que, de acuerdo con estudios realizados sobre este tipo de
participación ciudadana en México (Llerenas 2007; Hevia 2006), estos
mecanismos se han utilizado con fines corporativistas. La mayoría informa al
beneficiario las características del programa en el que participa; en otros casos,
sólo es el medio para canalizar quejas y denuncias (Llerenas 2007, 137).

5. TERMINACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS CONTRALORES SOCIALES

Una vez terminada la obra o la duración del programa social, si no se presentó
ninguna queja, denuncia o anomalía, los integrantes del comité deben ratificar
que se cumplió con lo establecido. Deben firmar como testigos en un acta
administrativa de entrega-recepción de la obra o apoyo del programa social.
No obstante, la conclusión de la obra o programa social, las funciones de los
contralores sociales se mantienen, pues deben seguir vigilando el
funcionamiento y operación de la obra o programa.
En resumen, el proceso de participación de los ciudadanos ocurre en cuatro
etapas: ingreso, capacitación, ejercicio de control y vigilancia, y terminación o
conclusión de la obra o programa social.
NOTAS AL PIE
1. Profesora-investigadora titular del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad
Autónoma Metropolitana-Lerma.
2. El ramo 33 o Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios es el
mecanismo presupuestario diseñado para transferir a los estados y municipios recursos,
condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para
cada tipo de aportación establece la Ley de Coordinación Fiscal (2018).
3. Información recabada en las entrevistas con 12 promotores de la contraloría social de
tres delegaciones regionales.
4. Las cursivas son mías.
ACTIVIDAD
Éstas son las condiciones en las que opera el programa “Contralor social”, en
el Estado de México. La administración estatal actual enfrenta un problema
grave de legitimidad y confianza ante los ciudadanos, y el gobernador del
estado solicita que se emprendan acciones que le ayuden a recuperar
legitimidad. El programa “Contralor social” puede abonar a este objetivo, pues
promueve la participación ciudadana en acciones de control, vigilancia y
evaluación. El gobernador solicita a la DGCS, área responsable, que efectúe las
acciones necesarias para que el programa mejore su funcionamiento y sea
considerado un instrumento de rendición de cuentas. Cabe mencionar que
este programa es estatal, pero se lleva a cabo en los gobiernos municipales.
Ubíquese como asesor de la DGCS, analice y evalúe la operación del
programa “Contralor social” para atender los siguientes cuestionamientos:
Preguntas guía del caso:

1. ¿Qué actores participan en la operación del programa “Contralor social” y cuál es su influencia
en la implementación? Explique.
2. Enumere los problemas que presenta el programa “Contralor social”.
3. ¿Considera que las facultades y atribuciones de los contralores ciudadanos son suficientes para el
cumplimiento de los fines que persigue la contraloría social en esta entidad (revisar anexo)?
Explique.
4. ¿En qué consiste la interdependencia de la administración pública estatal (en específico el área
que coordina y lleva a cabo el programa “Contralor social”) con la administración pública
municipal u otras dependencias? Explique.
5. Considere que el gobernador tiene la disposición de llevar a cabo cualquier iniciativa de ley
que permita hacer efectiva la participación ciudadana en el programa “Contralor social” y le
solicita que indique cuáles son las modificaciones que deben realizarse en el marco jurídico y
normativo para que el programa sea un mecanismo de rendición de cuentas, con alcance estatal
y municipal. Explique.
6. Con base en los cuestionamientos previos, desarrolle una propuesta del programa “Contralor
social” que supere los problemas que hoy presenta, tanto en implementación como en diseño,
y que permita al gobierno del Estado de México mejorar la participación ciudadana y la
rendición de cuentas.
ANEXO 1
MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO
En la Constitución del Estado de México, el ARTÍCULO 15 establece que se
debe propiciar y facilitar la participación de los habitantes en la realización de
obras y servicios públicos, y que la ley determinará la designación de los
contralores sociales para vigilar el cumplimiento de las actividades señaladas.
El reglamento interior de la Secretaría de la Contraloría de la Entidad
Federativa dice:
ARTÍCULO 18. A la Dirección General de Contraloría Social le corresponde:
I. Elaborar, conforme a las directrices del Secretario, el Programa Anual de
Contraloría y Evaluación Social; supervisando su cumplimiento, en
términos de la normatividad aplicable;
II. Proponer al Secretario políticas, normas, lineamientos y demás
disposiciones que regulen y eficiente los procedimientos y acciones de
contraloría y evaluación social;
III. Emitir bases y criterios específicos en materia de contraloría y evaluación
social, previa consideración del Secretario;
IV. Participar, en el marco del convenio que en materia de control y
evaluación suscriben los gobiernos Federal y Estatal, en la elaboración del
Programa Anual de Trabajo con la Secretaría de la Función Pública del
Gobierno Federal;
V. Realizar acciones de evaluación social, directamente o en coordinación con
los órganos de control interno, de programas, trámites y servicios de las
dependencias y organismos auxiliares;
VI. Participar con los gobiernos federal y municipal en acciones de contraloría
y evaluación social, cuando así se establezca;
VII. Asesorar y apoyar, en términos de los convenios respectivos, a los
integrantes de los Consejos de Desarrollo Municipal y de Participación
Ciudadana; así como otras figuras de participación ciudadana estatales o
municipales;
VIII. Organizar, promover y operar, en coordinación con las dependencias y
organismos auxiliares y, en su caso, con los gobiernos federal y municipal,
 el Programa de Contralor Social;
IX. Promover la constitución de Comités de Contralor Social, así como
capacitarlos, asesorarlos, apoyarlos, evaluarlos y realizar el seguimiento
cuando las administraciones municipales así lo requieran, en obras,
acciones, servicios o programas financiados con recursos federales;
X. Constituir, capacitar, asesorar, dar seguimiento, apoyar y evaluar a los
Comités de Control social encargados de supervisar la ejecución de obras,
acciones, servicios o programas financiados con recursos estatales, y
cualquier otra figura de participación ciudadana de la misma naturaleza;
XI. Solicitar a las instancias competentes información respecto de obras,
programas, acciones, trámites y servicios públicos, en los cuales se
realicen actividades de contraloría y evaluación social;
XII. Capacitar y asesorar, en materia de contraloría y evaluación social, a
servidores públicos estatales y municipales;
XIII. Promover e impulsar la operación de un Sistema Municipal de Control y
Evaluación Social, con la participación de los gobiernos municipales;
XIV. Captar quejas, denuncias, reconocimientos y sugerencias ciudadanas, en
coordinación con la Dirección General de Responsabilidades;
XV. Coadyuvar, a través de las Delegaciones Regionales de Control Social, en
la promoción, ejecución y difusión de las funciones y actividades de la
Secretaría, en colaboración, en su caso, con la sociedad civil;
XVII. Planear, programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar las
actividades que ejecuten las Delegaciones Regionales de Control Social;
XVIII. Solicitar a los órganos de control interno, la información y
colaboración necesaria para la instrumentación y operación de acciones
de control y evaluación social;
XIX. Asesorar a las dependencias y organismos auxiliares en materia de control
y evaluación social, cuando así lo soliciten;
XX. Promover con las instancias federales, estatales y municipales
competentes, el intercambio de información y la concertación de
acciones para la atención de los reportes ciudadanos que se generan de las
acciones de control y evaluación social;
ANEXO 2
ATRIBUCIONES DE LOS DELEGADOS DE LA CONTRALORÍA SOCIAL
Al frente de cada delegación habrá un delegado, con las siguientes atribuciones
en su circunscripción territorial:
I. Representar a la Dirección General de Contraloría Social en el ámbito
territorial que le sea determinado y ejecutar los programas, proyectos y
acciones que se le encomienden, de conformidad con las políticas,
normas, lineamientos, procedimientos y demás disposiciones establecidas;
II. Promover, coordinar y ejecutar, en la circunscripción que le corresponda,
el Programa Anual de Control y Evaluación Social e informar a su
superior inmediato de sus avances y resultados;
III. Coordinar y ejecutar acciones de control y evaluación social, con las
instancias regionales de las dependencias federales y estatales, operadoras y
ejecutoras de obras públicas y de programas sociales, así como con las
instancias que correspondan en los gobiernos municipales;
IV. Asesorar y capacitar en materia de control y evaluación social a los
servidores públicos municipales, así como a los integrantes de los órganos
de participación ciudadana que lo soliciten;
V. Promover, constituir, capacitar, asesorar y dar seguimiento a los Comités de
Control Social, y a otros órganos de participación ciudadana, encargados
de la vigilancia, supervisión preventiva y evaluación de la ejecución de
obras, programas sociales, trámites y servicios de los gobiernos federal,
estatal y municipales;
VI. Promover con los ayuntamientos, previa autorización de su superior
inmediato, la celebración de acuerdos o convenios de coordinación en
materia de contraloría y evaluación social;
VII. Realizar acciones que permitan el establecimiento y operación de un
Sistema Municipal de Control y Evaluación Social, de acuerdo con las
políticas, estrategias y líneas de acción que se establezcan;
VIII. Recibir quejas y denuncias, sugerencias o reconocimientos ciudadanos,
derivadas de las acciones y servicios que presta el Gobierno del Estado,
conforme a los lineamientos que establezca la Dirección General de
 Responsabilidades;
IX. Promover con las autoridades competentes, el intercambio de información
para la atención efectiva de los reportes ciudadanos que se generan de las
acciones de contraloría y evaluación social;
X. Apoyar a la Dirección General de Contraloría Social en la aplicación de
instrumentos de evaluación social.
NOTA PEDAGÓGICA

1. El caso puede utilizarse para estudiantes de posgrado o licenciatura en

administración pública o políticas públicas.
2. Deben tener conocimientos previos de federalismo —relaciones
intergubernamentales—, análisis de políticas públicas, rendición de
cuentas y gobernanza.
3. Para fines de docencia, se sugiere:
a. Analizar el caso en equipo, otorgar cierto tiempo, puede ser de una clase a otra o de
una semana a otra. Al final, deberá entregarse un reporte del análisis.
a. Solicitarlo como trabajo final, proporcionar algunos días para que los alumnos puedan
desarrollarlo e incorporar referencias teóricas, según la asignatura, por ejemplo:
relaciones intergubernamentales, implementación de una política, gobernanza
(participación ciudadana), entre otros.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA PARA LA ELABORACIÓN DEL CASO
Aguilar, José Antonio. 2012. Transparencia y democracia: claves para un concierto. México: Instituto Federal
de Acceso a la información Pública (Cuadernos de transparencia 10).
Gobierno del Estado de México. 2008. Reglamento Interior de la Secretaría de la Contraloría. Gaceta del
Gobierno, pp. 1 - 16
H. Cámara de Diputados del Estado de México (2018 ultima reforma). Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de México, Toluca, Estado de México.
Hevia, Felipe, 2006. La contraloría social mexicana: participación ciudadana para la rendición de cuentas. México:
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social/Universidad
Veracruzana.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). 2010. Censo de Población y Vivienda 2010,
http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/2010/ (consultado el 12 de abril de 2011).
Llerenas, Vidal. 2007. “Contraloría social: ejerciendo el derecho a la rendición de cuentas en los
programas de desarrollo social”. Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 39, Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Caracas, Venezuela, pp. 131-148.
Martínez, María Gabriela. 2012. La contraloría social como elemento de la rendición de cuentas en la
administración pública estatal. Tesis de doctorado en Ciencias Políticas y Sociales. Universidad
Nacional Autónoma de México, México.
Milenio Digital. 2015. Renuncia funcionario de Edomex por caso OHL.

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viaducto_bicentenario-estado_mexico_0_519548166.html (19 de septiembre de 2015).
Proceso. 2015. Escándalo por caso OHL tumba al secretario de Comunicaciones de Eruviel.
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cambios metodológicos e información para las entidades federativas. México: Programa de las Naciones
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de octubre de 2012).
Schedler, Andreas. 2004. “¿Qué es la rendición de cuentas?”. México: Instituto Federal de Acceso a la
información Pública (Cuadernos de transparencia ٣).
Transparencia Mexicana. 2001. Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2001.
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Corrupci%C3%B2n-y-Buen-Gobierno-2001.pdf (consultado el 30 de noviembre de 2012).
————. 2003. Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2003.
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 Buen-Gobierno-2003.pdf.
————. 2005 Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno. Informe ejecutivo 2005-2006.
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————. 2007. Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno. Informe ejecutivo 2007.
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————. 2010. Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno. Informe ejecutivo 2010.
https://www.tm.org.mx/wp-content/uploads/2013/05/01-INCBG-2010-Informe-
Ejecutivo1.pdf.
ENTREVISTAS
Delegado regional de contraloría social y atención ciudadana, Zona Sureste, 22 de octubre de 2010.
Delegado regional de contraloría social y atención ciudadana, Zona Valle del Centro, 26 de octubre de
2010.
Jefe de Departamento del Control y Vigilancia de Programas Sociales, 10 de junio de 2010.
Cuatro promotores de contraloría social de la Zona Oriente, 6 de julio de 2010.
Cinco promotores de contraloría social de la Zona Noreste, 6 de julio de 2010.
Tres promotores de contraloría social de la Zona Valle del Centro, 14 de julio de 2010.
BIBLIOGRAFÍA DE APOYO PARA EL ANÁLISIS DEL CASO
Ackerman, John. 2006. “Sociedad civil y rendición de cuentas”. En Elecciones y ciudadanía en el Distrito
Federal, John Ackerman et al., 13-52. México: Instituto Electoral del Distrito Federal.
Aguilar Villanueva, Luis F., ed. 2007. La implementación de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa
(Antologías de política pública).
Arellano, David y Liliana Rivera. 1999. “Gobiernos locales: innovaciones y perspectivas en la gestión de
la participación social”. Gestión y Política Pública 8 (1): 89-119.
Cunill, Nuria. 2007. La rendición de cuentas y el control social. Una aproximación conceptual.
Ponencia, Conferencia Internacional “Candados y derechos: protección de programas sociales y
construcción de ciudadanía”. Ciudad de México, 25-27 de abril.
————. 2009. “Contraloría social y derechos sociales. El desafío de la integralidad”. Gestión y Política
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Font, Joan, coord. 2001. Ciudadanos y decisiones públicas. Barcelona: Ariel.
Fox, Jonathan. 2006. “Sociedad civil y política de rendición de cuentas”. Perfiles Latinoamericanos 13 (27):
33-68.
Goodin, Robert E. 2003. Teoría del diseño institucional. Barcelona: Gedisa.
Heller, Patrick y Thomas, T. M. 2007. “La política y el diseño institucional de la democracia
participativa. Las lecciones de Kerala, India”. En Democratizar la democracia. Los caminos de la
democracia participativa, Boaventura de Souza Santos, coord., 519-560. México: Fondo de Cultura
 Económica.
Isunza, Ernesto y Alberto Olvera, coords. 2006. Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil:
participación ciudadana y control social. México: Miguel Ángel Porrúa.
SECCIÓN V
CASOS
CORTOS
CASOS CORTOS

ALEJANDRO VEGA GODÍNEZ1

La quinta sección del libro presenta tres casos cortos que por sus características
intrínsecas no están incluidos en las secciones anteriores. Estos casos son
relevantes porque proveen una rápida retroalimentación escrita y oral de la
comprensión de los temas revisados o por revisar en clase.
En el mundo académico contemporáneo, en el que se exige a los profesores
cumplir de manera simultánea con tareas de investigación, gestión,
representación, y consultoría sin descuidar su labor docente, estos casos
resultan de suma utilidad, pues permiten obtener una retroalimentación rápida
y estimulante con una inversión mínima de tiempo y esfuerzo (Cross y Angelo
1988). Este tipo de casos se complementa con la técnica de la media página
(Weaver y Cotrell 1985), que consiste en pedir a los estudiantes que en ese
espacio escriban sus respuestas e ideas derivadas de la lectura del caso. Este
ejercicio permite obtener una reacción inmediata para evaluar la comprensión
de los conceptos revisados o puede ser la introducción antes de proceder a
revisar la literatura prevista. De acuerdo con Aggarwal y Khera (1978) los
estudios de caso cortos tienen la ventaja de tener pocas ambigüedades, ser
concisos, hacer el análisis manejable y aumentar la motivación de los
estudiantes en su revisión. Su brevedad, además, los hace ideales para la
discusión colectiva, pues los estudiantes pueden revisar a profundidad varios
elementos del problema presentado (Duke 1974). También favorecen la
identificación de las ideas centrales y objetivos de la clase, y las habilidades para
tomar notas y estimular el cuestionamiento y la retroalimentación en cuanto a
la gestión del curso (Steele 1995).
Los tres casos cortos de esta sección, escritos por David Arellano Gault, se
enmarcan en las ideas de la nueva gestión pública y del nuevo
institucionalismo económico. El primer caso expone el contexto, objetivos y
principales problemas a los que se ha enfrentado “El servicio civil federal en
México”. Su intención es mostrar los dilemas —nombramientos por
excepción, concursos amañados, perfiles ad hoc, sistemas de selección poco
confiables— y contradicciones —eliminación parcial de los cargos sujetos a la
ley o resistencia a obedecer las reglas que norman el tema— que ha enfrentado
en el servicio civil mexicano desde su creación. El caso permite a los alumnos
experimentar diversas posiciones sobre el problema planteado para identificar
fallas, mejoras, decisiones e implicaciones de la política pública.
El segundo caso de estudio ilustra la implementación de los vouchers en la
educación. Su intención es propiciar la discusión entre el alumnado sobre los
efectos este instrumento. Entre los posibles temas de discusión, se encuentran
el empoderamiento de los padres de familia para la selección de las escuelas, los
efectos en el financiamiento de la educación superior, la calidad y la oferta
educativa. El objetivo es que los alumnos evalúen el instrumento, su
funcionamiento, documenten casos similares de éxito o fracaso y se apropien
de la discusión teórica en torno a la aplicación de los instrumentos de la nueva
gestión pública.
El tercer caso se ubica en el marco de referencia teórico del nuevo
institucionalismo económico, que tiene como base la racionalidad
optimizadora de los agentes —burócratas— sobre las situaciones que los
rodean. El caso de estudio se refiere al Modelo Integral de Desempeño de
Órganos de Vigilancia y Control, de la Secretaría de la Función Pública. En la
primera parte, se explica la intención de la Secretaría para implementar un
instrumento que evaluara a los órganos internos de control (OIC) para hacerlos
colaborar con el desempeño de las instituciones que controla. En la segunda
parte, se describe cómo los OIC se adaptaron a las reglas y lograron burlar el
mecanismo. En general el caso permite a los estudiantes cuestionar las ventajas
y desventajas del nuevo institucionalismo económico como instrumento de
política pública, y los invita a cuestionarse si su implementación estaba
destinada al fracaso.

NOTAS AL PIE
1. Profesor-investigador, titular C, del Departamento de Estudios Institucionales de la
Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.
BIBLIOGRAFÍA
Aggarwal, Raj e Inder Khera. 1978. “Short Cases for Teaching Management Science: Their Role in
Closing the Gap between Theory and Practice”. Interfaces 9 (1): 90-94.
Cross, K. Patricia y Thomas A. Angelo. 1988. Classroom Assessment Techniques: A Handbook for Faculty.
Ann Arbor: National Center for Research to Improve Postsecondary Teaching and Learning.
Duke, Charles. 1974. “Teaching the Short Story”. The English Journal 63 (6): 62-67.
Steele, Brian. 1995. “The One-Minute Paper”. Art Journal 54 (3): 88-90.
Weaver, Richard y Howard Cotrell. 1985. “Mental Aerobics: The Half-Sheet Response”. Innovative
Higher Education 10 (1): 23-31.
EL SERVICIO CIVIL FEDERAL EN MÉXICO

DAVID ARELLANO GAULT1

Durante la historia independiente de México no se ha podido establecer un

servicio civil de carrera, general y estable, para los servidores públicos. Salvo
algunas excepciones, como el Servicio Exterior y el Servicio Electoral, en
nuestro país ha predominado el llamado sistema de botín o spoil system en la
contratación de los cuadros administrativos del aparato público. En 2003 se
buscó limitar esta práctica. El gobierno federal puso en marcha el sistema civil
de carrera dirigido al personal de confianza del sector central, es decir, mandos
medios: desde el personal de enlace y jefe de departamento, hasta el director
general.
El dilema de los diseñadores de la ley y el llamado servicio profesional de
carrera era crear un sistema semicerrado de mercado laboral para atraer,
mantener, capacitar y evaluar a los servidores públicos a partir una lógica
separada de la política. El objetivo fue crear un grupo profesional de
individuos que ingresan y se mantienen como servidores públicos con base en
sus conocimientos, experiencia y capacidades administrativas. Al mismo
tiempo, se buscó evitar que el personal público fuera contratado por
amiguismo, nepotismo o pertenencia/lealtad a un partido. En síntesis, se
pretendía generar servidores públicos por mérito.
La ley permitió a la cabeza del ejecutivo nombrar, por razones políticas, a
los miembros del personal de confianza —secretarios, subsecretarios, directores
adjuntos, oficiales mayores, jefes de unidad y similares—, pero los demás serán
servidores públicos de carrera que actúan por razones administrativas, no
políticas. En esta situación se contabilizan alrededor de 36 000 servidores
públicos que ingresarían al servicio público sin vínculos políticos, más el
personal de base, regido por la ley burocrática —Ley Federal de Trabajadores
al Servicio del Estado—, con casi 1.6 millones, sin contar médicos, enfermeras,
maestros y ejército, que suman más 330 000 en la administración pública
federal. En la práctica, han surgido varios dilemas:

1. Se han generado muchos nombramientos por excepción —algunos cálculos hablan de más de
40% en ciertos periodos—, vía el artículo ٣٤ de la Ley de Servicio Público de Carrera.
2. Se habla de concursos amañados para crear puestos y perfiles “con nombre y apellido”.
3. Se ha dificultado el proceso de selección, regulado por la unidad dentro de la estructura de la
Secretaría de la Función Pública, y es poco confiable en la actualidad.
La parte descentralizada del sistema son los comités que cada secretaría
crea para aplicar la ley y el reglamento, y para organizar los concursos y el
proceso de selección. Existen dos comités: el técnico y el de selección.
Ambos se componen, exclusivamente, por servidores públicos
designados. Esto parece una contradicción, pues un servicio civil
pretende evitar que los políticos o servidores públicos designados
terminen manipulando, por sus intereses, los puestos de la administración
pública.
La ley también habla de un consejo consultivo, como autoridad de
análisis y evaluación del sistema como un todo. Se supone que vigila la
buena aplicación de las reglas. Se compone, en su inmensa mayoría, por
servidores públicos designados: 30 de 33 miembros.
4. Varios partidos políticos han propuesto reducir todavía más el servicio profesional y eliminar
directores y hasta subdirectores.
5. No se ha planteado siquiera discutir si que el personal de base debería ser parte de un servicio
profesional meritocrático, lo que deja a la mayoría de los servidores públicos fuera de este
proceso. Se habló, sobre todo en el sexenio de Felipe Calderón, de una resistencia mayúscula a
obedecer y respetar las reglas establecidas, por lo que no se puede considerar el fortalecimiento
del esquema.

NOTAS AL PIE
1. Profesor titular de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y
Docencia Económicas.
ACTIVIDAD
Con los antecedentes y dilemas identificados, analice el caso guiado por las
siguientes preguntas:

1. ¿Podría considerarse como una experiencia fallida la implementación del servicio profesional en
México?
2. Si es el caso, ¿el problema ha sido la despolitización del servicio profesional? Para despolitizarlo,
¿qué tendría que hacerse?
3. ¿Hay implicaciones administrativas para administrar un servicio civil que haya fallado en este
caso?
4. ¿Cuáles serían las razones por las que un sistema político particularista pone en marcha un
servicio civil en una democracia?
NOTA PEDAGÓGICA
Este estudio de caso utilizarse en un curso de administración pública que
discuta las lógicas políticas y organizacionales de los servicios civiles. Aquellos
que hayan entrado en el debate de la separación entre administración y
política, en particular, en pueden beneficiarse del análisis del caso mexicano,
que tiene un servicio profesional limitado en tamaño y aplicación. El caso
puede ser útil en discusiones sobre la diferencia entre un servicio civil en una
democracia y un sistema de manejo de recursos humanos, en especial sobre la
complejidad técnica y los problemas de legitimación de un servicio civil
siempre afectado por lógicas políticas, o acerca de la creación o no de un
espíritu de cuerpo burocrático, producto —o subproducto—deseable o no de
la implementación de estos sistemas. El estudio de caso está pensado para
grupos que trabajen una o dos sesiones de dos horas aproximadamente, en las
que el instructor dirija al debate con base en las preguntas guía. Se utiliza el
caso mexicano pese a que no puede considerarse un servicio civil consolidado
ni uno civil tradicional. Estos elementos deben tomarse en consideración en la
discusión: el servicio profesional de carrera en México no es un servicio civil
que abarque toda la administración pública ni que genere un aparato
administrativo completo de carrera.
BIBLIOGRAFÍA DE APOYO PARA EL ANÁLISIS DEL CASO
Arellano, David. 2008. “La implementación de un servicio civil meritocrático: ¿un asunto técnico?”. En
La profesionalización del empleo público en América Latina, Francisco Longo y Carles Ramió, eds.,
143-169. Barcelona: Fundación CIDOB.
Camp, Roderic Ai. 1983. “El tecnócrata en México”. Revista Mexicana de Sociología 45 (2): 579-599.
Dussauge, Mauricio. 2002. “Anatomía del servicio civil”. Foro Internacional 42 (4): 745-808.
Hernández Rodríguez, Rogelio. 1993. “Preparación y movilidad de los funcionarios de la
administración pública mexicana”. Estudios Sociológicos 11 (32): 445-473.
Hood, Christopher. 1991. “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration 69 (1): 3-19.
Pardo, María del Carmen. 2010. “La propuesta de modernización adiministrativa en México: entre la
tradición y el cambio”. Foro Internacional 50 (2): 393-421.
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y EL INSTRUMENTO DE LOS
VOUCHERS

DAVID ARELLANO GAULT1

La cabeza del gobierno está convencida de que la calidad de la educación no es

una prioridad para los directores de las escuelas públicas. Su dinámica es
siempre solicitar más presupuesto, sin dejar claro cómo influye esto en la
calidad. Con esto en mente, los reformadores del gobierno crean un plan de
acción que propone empoderar a los padres de familia. El objetivo es
otorgarles poder para decidir a dónde llevar a sus hijos y determinar el uso del
presupuesto. La apuesta es romper el monopolio de poder de la escuela y
elevar la calidad por iniciativa de las escuelas.
Para romper la dinámica inflacionista que se ha seguido hasta ahora, se
propone distribuir el presupuesto por medio de vouchers, que estarán en manos
de los padres de familia para que escojan la escuela que les ofrezca mejores
condiciones para la educación de sus hijos. Cada escuela debe mostrar a los
padres de familia las instalaciones, los recursos y las capacidades de los
profesores. El número de vouchers que la escuela obtenga determinará su
presupuesto. En efecto, el proceso de empoderamiento se implementa. Las
escuelas crean mecanismos para informar a los padres de familia, que entregan
los vouchers al plantel de su preferencia.
Después de la primera implementación, los reformadores evalúan los
resultados. De los padres de familia entrevistados, 80% declara estar contento
con el nuevo esquema, aunque están confundidos y cansados ante tantas
opciones. Los datos indican que, en realidad, sólo 15% cambió a sus hijos de
escuela. Un análisis de las modificaciones que ejecutaron las escuelas muestra
que la mayoría propuso cambios cosméticos de forma e instalaciones. Se
encontró poca evidencia de cambios efectivos e innovaciones pedagógicas
reales. Los reformadores expresaron que es poco tiempo para evaluar el
esquema y lo aplicarán con cambios mínimos durante dos años más.
 Al terminar los tres años del experimento, los datos no varían. Hay
satisfacción, cansancio y confusión de los padres; cambios cosméticos más que
reales y pocos movimientos de escuelas, pese al costoso sistema de promoción
implementado. En tres años, la variación del presupuesto asignado a cada
escuela es baja, casi insignificante respecto al momento anterior. Es decir, las
escuelas grandes y urbanas, en barrios de clase media y alta, siguen recibiendo
más presupuesto que las rurales o en barrios pobres. Los reformadores están
seguros de haber cambiado “las reglas del juego”, pero no acerca de qué juego
crearon. Se proponen ajustar el modelo.

NOTAS AL PIE
1. Profesor titular de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y
Docencia Económicas.
ACTIVIDAD
A partir de esta información, elabore un diagnóstico de la situación. Con base
en la nueva gestión pública (NGP) proponga modificaciones para el próximo
año. Discuta los límites de su propuesta, y si los identifica, de la NGP. ¿Haría
algo distinto a lo propuesto por la NGP? ¿Repetiría el uso del instrumento de
cuasi mercado o lo desecharía? ¿Qué opción propondría en ese caso?
NOTA PEDAGÓGICA
Este breve caso de estudio que puede utilizarse para fortalecer el conocimiento
de la corriente NGP, sobre todo la parte que busca, por medio de incentivos de
tipo mercantil, crear condiciones para romper un juego institucional que
favorece, por asimetrías de información, a la burocracia. Los vouchers son
técnicas de cuasi mercado que se han utilizado para fracturar el diseño
institucional que favorece a las burocracias en el control de la información, y
por lo tanto, en la evaluación de sus actividades.
El caso puede entregarse a los estudiantes después de que discutan en clase,
de manera sistemática los elementos teóricos sustantivos tanto de la NGP como
de los planteados por la lógica de los cuasi mercados. La idea central del caso es
que los estudiantes hagan un diagnóstico de los efectos de la implementación
de vouchers. En este ejemplo, en el sector de la educación, el objetivo es
impulsar a los estudiantes a resolver el dilema planteado, desde adentro y desde
fuera de la lógica de la NGP.
El caso no está pensado para discutir una política de vouchers en la
educación o para entrar en detalles del sector educativo o de experiencias
internacionales y sus efectos. Es un caso hipotético que busca ser un facilitador
docente para discutir la NGP como marco general ideológico e instrumental de
transformación de las organizaciones gubernamentales.
Se espera que los estudiantes se reúnan en grupos a analizar la cuestión y
presenten sus resultados en la misma sesión, para debatirlos en conjunto. Se
puede solicitar a los estudiantes un documento en el que sinteticen sus
respuestas a las preguntas planteadas.
Esta actividad puede llevarse a cabo en una sesión de dos horas. Sin
embargo, el caso puede impulsar a los estudiantes a encontrar experiencias
reales y buscar información o datos importantes para la discusión.
BIBLIOGRAFÍA DE APOYO PARA EL ANÁLISIS DEL CASO
Christensen, Tom y Per Lægreid. 1999. “New Public Management: Design, Resistance, or
Transformation? A Study of How Modern Reforms Are Received in a Civil Service System”.
Public Productivity & Management Review 23 (2): 169-193.
Fernández Aguerre, Tabaré. 2004. “De las escuelas eficaces a las reformas educativas de segunda
generación”. Estudios Sociológicos 22 (65): 377-408.
Hood, Christopher. 1991. “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration 69 (1): 3-19.
Hood, Christopher y Guy Peters. 2004. “The Middle Aging of New Public Management: Into the Age
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Howell, William. 2004. “Dynamic Selection Effects in Means-Tested, Urban School Voucher
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Osborne, David y Ted Gaebler. 1992. La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el
sector público. Barcelona: Paidós.
NUEVO INSTITUCIONALISMO ECONÓMICO EN ACCIÓN:
EL MIDO DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DAVID ARELLANO GAULT1

PRIMERA PARTE. EL MIDO, DE CONTROLAR A COADYUVAR

En 2004, la Secretaría de la Función Pública (SFP), en la coordinación de los
órganos internos de control (OIC), creó el Modelo Integral de Desempeño de
Órganos de Vigilancia y Control (MIDO), instrumento de evaluación de los OIC
para hacerlos colaborar en el desempeño de las instituciones que controlan.
Cada entidad y dependencia de la administración pública federal (APF) tiene un
OIC que las audita. De manera formal, las auditorías pueden llevar a
responsabilidades administrativas y penales. Los OIC están en la estructura de la
SFP, pero son financiados por cada entidad y dependencia.2
La SFP diagnosticó que los OIC tenían todos los incentivos sólo para
controlar y castigar. En efecto, son evaluados por una lógica de lucha contra la
corrupción, control y vigilancia, pero a la vez están instalados en cada entidad
y dependen de su información. Así, los OIC se burocratizaron. Comenzaron a
controlar y auditar para cumplir con rigor con el expediente. Se generalizaron
casos de terror en los que los OIC castigaban de manera normativa a un
servidor público por una diferencia en centímetros en la colocación de un
extinguidor. En otras palabras, los OIC, por lo general, tienen incentivos para
perseguir cualquier falla, así sean errores administrativos menores, en lugar de
entender el control interno como una función que tiene como fin el logro de
los objetivos de la organización. Ahora bien, los OIC no cumplen con ayudar a
la organización a lograr sus objetivos, se han convertido en estorbos o frenos
para la acción administrativa y generan miedo e incertidumbre entre los
tomadores de decisiones.
El MIDO, inspirado en el nuevo institucionalismo económico (NIE), buscó
cambiar esta dinámica con un modelo de agente/principal. Creó un
instrumento de evaluación que cambiaría los incentivos de los OIC para hacer
su trabajo con otro sentido: apoyar a la organización auditada a cumplir con su
desempeño, más que controlarla. El MIDO cuenta con una serie de indicadores
de evaluación de los OIC para que cumplan otras funciones. Estos indicadores
buscaban ligar la actividad del OIC con el desempeño de la entidad o
dependencia, y dirigirlos a comprometerse con las metas y el desempeño
organizacional de la administración pública. Los indicadores buscaban medir
qué tan bien iba la organización, gracias al apoyo que los OIC les otorgaran.
Si un OIC obtenía una mala medición en el MIDO, en teoría, habría
consecuencias. La idea era cambiar los incentivos: la SFP modificaba el sentido
de los objetivos de manera gradual de un control punitivo y vigilante a uno
coadyuvante del desempeño. El MIDO fue un instrumento que pretendía crear
una lógica posburocrática: un OIC preocupado por crear valor, no sólo por
controlar.
Desde el punto de vista del nuevo institucionalismo económico, ¿qué
ventajas y desventajas tiene este diseño del MIDO?

SEGUNDA PARTE. LA REALIDAD DEL MIDO

En la práctica, el modelo generó un sistema de evaluación en que, poco a
poco, los OIC tuvieron calificaciones altas. Un estudio del Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE) constató que los OIC aprendieron
a jugar el juego, a cumplir con el MIDO y mantener su estructura formal básica:
ser un órgano de vigilancia y castigo.
El argumento principal fue que los dos objetivos, controlar y coadyuvar, se
contradecían en el fondo. De manera formal, la ley habla de control, no de
coadyuvar. Además, controlar implica una serie de instrumentos claros y
precisos, como auditorías y sanciones. Sin embargo, coadyuvar es mucho más
incierto y poco claro: ¿cómo se logra, cómo se mide? Sobre todo, ¿cómo se
puede ser controlador y castigador, y al mismo tiempo aliado del desempeño?
Como colofón, señalamos que el MIDO desapareció de manera paulatina, por
inanición y olvido, en el sexenio de Felipe Calderón.
NOTAS AL PIE
1. Profesor titular de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y
Docencia Económicas.
2. Esto cambió en 2012, con la nueva Ley Orgánica de la APF.
ACTIVIDAD
Discuta: el MIDO como criatura del nuevo institucionalismo económico (NIE),
¿fracasa por un problema de implementación o de definición de esta lógica?
NOTA PEDAGÓGICA
Este caso está pensado para ser apoyo en el estudio del NIE, visto como un
instrumento útil para la reforma de organizaciones gubernamentales. Se
recomienda su uso en grupos que familiarizados con las ideas de la nueva
gestión pública (NGP), que han tenido sesiones de discusión sobre los principios
del NIE.
El caso se divide en dos partes. La primera resume la idea del MIDO a partir
de algunas categorías del NIE. Se solicita al estudiante —se recomienda
dividirlos en grupos— que analice los pormenores de la reforma a los OIC,
basada en los principios del NIE. Una vez que esa parte se ha discutido
ampliamente, el instructor puede proporcionar a los alumnos la segunda parte,
en la que se explica lo que pasó en realidad con el MIDO. Se pide de nuevo a
los estudiantes discutir si el NIE es una buena herramienta para estas reformas.
El instructor debe considerar que se busca, primero, hacer que los estudiantes
se pongan en los zapatos de un reformador que basa su idea en el NIE y la NGP.
En la segunda parte, se solicita al alumno que sea autocrítico con esa postura y
proponga alternativas fuera de la lógica del NIE, para fomentar un análisis
crítico respecto de las diversas escuelas de la administración y las políticas
públicas.
Los estudiantes pueden hacer este ejercicio en una sesión de dos horas o el
instructor puede decidir dar más tiempo, por ejemplo, dos sesiones: una para
estudiar el caso y sus categorías, y otra para resolverlo. También se puede
solicitar a los estudiantes que investiguen si hay programas similares, diseñado
con el NIE, para contrastarlos.
BIBLIOGRAFÍA DE APOYO PARA EL ANÁLISIS DEL CASO
Arellano, David. 2011. “The Evaluation of Performance in the Mexican Federal Government: A Study
of the Monitoring Agencies’ Modernization Process”. Public Administration Review 72 (1):135-
142.
Arellano, David y Walter Lepore. 2009. “Reformas de transparencia: hacer endógena la transparencia
organizacional. El caso de México”. Foro Internacional 49 (2, 196): 312-341.
Behn, Robert D. 2001. Rethinking Democratic Accountability. Washington, D. C.: Brookings Institution
Press.
Culebro, Jorge. 2008. “Atomización del Estado y nuevas formas de control: la introducción de los
convenios de desempeño en organizaciones públicas”. Gestión y Política Pública 17(1): 35-70.
Hood, Christopher. 1991. “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration 69 (1): 3-19.
Moe, Terry. 1984. “The New Economics of Organization”. American Journal of Political Science 28 (4):
739-777.
Ilustraciones de la Acción Pública en el México Contemporáneo. Estudios de caso para la docencia, se terminó de
imprimir en febrero de 2019 en los talleres de Editorial Color, ubicados en Naranjo 96 bis, col. Santa
María la Ribera, alcaldía Cuauhtémoc, Ciudad de México. El cuidado de la edición estuvo a cargo de
Ediciones Uache; la corrección de estilo, de Gwennhael Huesca; la formación, de Susana Vargas.