ADMINISTRATIVO
LA GARANTÍA EN EL PAGO DEL JUSTIPRECIO EN UN
PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
(Comentario a la STS de 17 de diciembre de 2013)1
Javier Fernández-Corredor Sánchez-Diezma
Magistrado
Extracto
En los supuestos de falta de pago por parte de la beneficiaria de la expropiación del justiprecio
al expropiado, dicho pago se constituye en una garantía constitucional, reconocida al máximo
nivel normativo y no condicionada ni a los «avatares» del procedimiento elegido ni por la inter-
vención de un tercero, en este caso la concesionaria de la carretera y, a los efectos del procedi-
miento expropiatorio, como beneficiaria de la expropiación. En consecuencia, no es la institución
de la responsabilidad patrimonial la que habilita la obligación del pago del justiprecio por la
Administración expropiante, sino que lo hace directamente la propia institución de la expropia-
ción, con independencia de que intervenga un tercero como beneficiario, la declaración formal
de concurso y la incertidumbre que genera sobre la integridad y tiempo del pago del justiprecio.
Palabras claves: e xpropiación forzosa, pago del justiprecio, responsabilidad patrimonial y expropia-
ción forzosa.
Fecha de entrada: 31-01-2014 / Fecha de aceptación: 03-02-2014
GUARANTEE OF PAYMENT ON A FAIR PRICE EXPROPRIATION
PROCEDURE
(Commentary on the Supreme Court Judgment of 17 December 2013)
Abstract
In the event of non-payment by the beneficiary of the expropriation of fair compensation to expro-
priated, such payment constitutes a constitutional guarantee, recognized the highest policy level
and not conditioned or the "avatars" of the chosen procedure or by the intervention a third party,
in this case the concessionaire of the highway, and the effects of the expropriation procedure,
as beneficiary of the expropriation. Consequently, it is not the institution of the liability which
enables the obligation to pay the fair price for the expropriating authority, but it does direct the
institution of expropriation, whether involving a third party beneficiary, the formal declaration of
competition and the uncertainty created by the integrity and time of payment of just compensation.
Keywords: e xpropriation, payment of just compensation, financial liability and expropriation.
1 Véase el texto de esta sentencia en http://civil-mercantil.com/.
REVISTA CEFLEGAL. CEF, núm. 158 (marzo 2014) – Págs. 179-184 179
REVISTA CEFLEGAL. CEF, núm. 158 (marzo 2014)
En el presente comentario vamos a adentrarnos en una temática enormemente sugestiva
pues la jurisprudencia parece que se aventura en dar un paso trascendental en materia de expro-
piación forzosa con la finalidad de asegurar el pago del justiprecio al expropiado en los supuestos
en que la beneficiaria de la expropiación no pueda responder del mismo. Ni qué decir tiene que el
supuesto del que partimos es desgraciadamente frecuente en nuestros días, pues de manera coti-
diana tenemos conocimiento de que grandes constructoras, concesionarias de obras púbicas que
revisten una entidad importante, no pueden hacer frente al pago, en su condición de beneficiaria
de la expropiación, de la obligación de efectuar el pago del justiprecio fijado para privar al sujeto
expropiado de un bien de su propiedad.
Pues bien, una vez que de manera sucinta hemos adelantado el presupuesto fáctico al que
vamos a referirnos, hemos de situarnos en la expropiación de un terreno sito en un municipio de
Toledo con la finalidad de construir una autopista de peaje, fijándose en el año 2005 por parte del
Jurado Provincial de Toledo un justiprecio de aproximadamente unos 52.000 euros a favor del
particular expropiado, a pagar, claro está, por la empresa concesionaria de la autopista, por su ca-
rácter de beneficiaria. El problema surge a posteriori cuando, debido a la falta de beneficios de la
autopista y su dudosa viabilidad, la empresa concesionaria presenta solicitud de concurso volun-
tario, el cual es acordado por un juzgado de Toledo. Es decir, a la vista de lo acontecido nos en-
contramos con una situación ciertamente peculiar ya que a unos particulares se les ha expropiado
unos bienes, lo que se ha efectuado, claro está, en contra de su voluntad por la Administración por
razón de interés público, expropiación que, además, se ha llevado a cabo por un procedimiento
de urgencia (primero ocupo y luego pago), y ejecutada la obra a través de un tercero, la empresa
concesionaria de la autopista, a la que la ley obliga directamente al pago de los justiprecios defini-
tivos, los que no son satisfechos por su situación concursal, sin que los terrenos expropiados pue-
dan revertir nuevamente a los propietarios por ingresar los bienes afectados en el dominio público.
Ante esta tesitura al particular afectado que se ha quedado sin bien y sin justiprecio no le
queda más remedio que acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, en este caso la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, TSJCM), para solicitar
de la Administración expropiante –Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Man-
cha– el abono de la cantidad adeudada, por la vía especial del artículo 29 de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LRJCA), de la inactividad de la Admi-
nistración en la ejecución de sus propios actos firmes. Como prevé el citado artículo 29, se debe-
rá dirigir una solicitud previa en vía administrativa al órgano ejecutante y si este no atendiera tal
requerimiento en al plazo de tres meses –como aconteció en nuestro caso–, al interesado le queda
expedita la vía contencioso-administrativa.
Si analizamos la sentencia que con relación a esta pretensión dictó el TSJCM, apreciamos
las enormes «ganas» que tenía la Sala de poner coto a los abusos de la Administración en rela-
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J. Fernández-Corredor Sánchez-Diezma La garantía en el pago del justiprecio en un procedimiento expropiatorio
ción con las expropiaciones, pues, antes de razonar su respuesta, adelanta la misma al proclamar
sin duda alguna, al afirmar, de manera literal, «... que la Administración debe atender, y lo debe
hacer ya, el pago del justiprecio como responsable subsidiario; que la situación de concurso de la
Concesionaria no puede perjudicar al expropiado, y que el modo de actuar de la Administración
en la realización de la infraestructura a través de la figura de un tercero, Concesionaria, no supo-
ne en realidad una modificación sustancial de obligaciones y derechos ni para la Administración
ni para el expropiado, sin perjuicio de las consecuencias y efectos entre la Administración y la
Concesionaria. Y que al no haber pagado, pese a ser requerida tanto una como otra, su conducta,
de inactividad, se enmarca el artículo 29.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional, vulnerándose el artículo
33.3 de la Constitución Española».
Para llegar a tal conclusión, la Sala hace uso de las previsiones contenidas en los artículos
16, 17 y 19 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de
Autopistas en Régimen de Concesión, y 198 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público,
precisando que cuando las leyes regulan la indemnización por daños no se está refriendo al daño
por el pago del justiprecio (más bien por su no pago), aunque en realidad, y desde la óptica del ex-
propiado, pues en estos casos la expropiación se transforma en un perjuicio cuando no se le paga,
por causas ajenas a su voluntad, no pudiendo la Administración desconocer sus más que eviden-
tes responsabilidades en estos casos, pues, en definitiva, se ha proyectado una infraestructura, se
ha llevado a cabo una expropiación urgente, al aprobar un proyecto determinado, al elegir una
contratista-concesionaria para la ejecución que no puede pagar, al no resolver el contrato, al no
ejecutar la fianza, al dejar firmes los acuerdos del jurado de expropiación sin declarar su lesividad.
Ahonda en sus razonamientos la Sala otorgando una mayor protección jurídica al expro-
piado al razonar que la indemnización a abonar, en sustitución del bien expropiado, se configura
en una garantía constitucional, en un derecho sin el cual no se puede justificar la intromisión de
los poderes públicos, derecho constitucional que se ve lesionado desde el momento en que, por
avatares ajenos al expropiado, no se percibe la indemnización fijada, apuntando como dato «san-
grante» que la finca fue ocupada con carácter urgente tal que un día 10 de enero de 2005 y que,
estando en el año 2012, todavía no se ha pagado el justiprecio.
No se queda ahí la cuestión, ya que la Sala otorga una posición privilegiada al expropiado
con respecto a otros acreedores de la concesionaria concursada, pues el primero ostenta un derecho
constitucional, resultando irrelevante que se les califique dentro de concurso como acreedores or-
dinarios o privilegiados, pues ostenta, insistimos, un derecho constitucional al cobro, no pudiendo
serle aplicadas las limitaciones que con respecto a los acreedores se prevén en la Ley Concursal.
Por último, se coloca a la Administración expropiante en la situación de garante de la expro-
piación, teniendo todo el control del procedimiento expropiatorio, lo que no implica per se que
los expropiados puedan dirigirse directamente a la Administración para el pago del justiprecio
cuando medie la figura de un concesionario, en este caso de autopistas, ya que su responsabilidad
en los supuestos en que se declara la insolvencia del beneficiario es subsidiaria, sin perjuicio de
los derechos que adquiera al pagar por otro.
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El problema que se le plantea a la Administración del Estado es que la sentencia es firme y
le obliga irremediablemente al pago, en condición de responsable subsidiario, del justiprecio al
expropiado, ya que la cuantía del recurso se fija precisamente en el importe del justiprecio, que
es de 52.000 euros, cantidad que no supera los 600.000 euros para habilitar la interposición de
recurso de casación. Por ello acude a otra figura casacional, mucho más restrictiva, pero que po-
sibilitaría un pronunciamiento del Tribunal Supremo acerca de la conformidad a derecho de la
doctrina sentada por el TSJCM. Nos estamos refiriendo al recurso de casación en interés de la ley,
contemplado en el artículo 100 de la LRJCA, instrumento impugnatorio para el que únicamen-
te está legitimada la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto y
cuyo objeto es el enjuiciamiento de la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas
del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.
Pues bien, en el escrito de interposición el Abogado del Estado pretende del Alto Tribu-
nal la estimación del recurso y que proceda a fijar la siguiente doctrina legal: «La declaración de
concurso de un beneficiario de la expropiación forzosa no genera por sí sola la responsabilidad
patrimonial de la Administración expropiante para el pago del justiprecio. La determinación de
la existencia, en su caso, de dicha responsabilidad patrimonial no es ejercitable directamente en
los tribunales, sin que previamente se haya instado y tramitado el procedimiento administrativo
de responsabilidad patrimonial».
Basta una somera lectura de la sentencia del Tribunal Supremo para darnos cuenta de que
las «cosas» comienzan mal para la Administración, pues el Alto Tribunal critica el enfoque del
abogado del Estado, pues mientras este fija el objeto de la sentencia en un tema de responsabili-
dad patrimonial, el Tribunal Supremo se encarga de recordarle que es la propia institución de la
expropiación la que ofrece elementos más que suficientes para, dado el planteamiento procesal,
acceder a la pretensión accionada por el recurrente. Y es que, como ya hemos expuesto, lo que
se proclama en la sentencia impugnada, a partir del artículo 33 de la Constitución, es que el pago
del justiprecio se constituye «en una garantía constitucional, en un derecho sin el cual no se justi-
fica la intromisión de los poderes públicos, y en cuanto que garantía reconocida al máximo nivel
normativo no está condicionada ni a las incidencias del procedimiento elegido ni por la interven-
ción de un tercero, en este caso la concesionaria de la carretera y, a los efectos del procedimiento
expropiatorio, como beneficiaria de la expropiación.
Es por ello que el Tribunal Supremo considere correcta la doctrina contenida en la senten-
cia del TSJCM, pues, en definitiva, no es de la institución de la responsabilidad patrimonial de la
que hace derivar la sentencia la obligación del pago del justiprecio por la Administración expro-
piante, sino que lo hace directamente de la expropiación. En este sentido profundiza, a la vista
del esfuerzo argumentatorio del abogado del Estado, en distinguir las figuras de la expropiación
forzosa y la responsabilidad patrimonial, pues, mientras la primera se justifica en la atribución
de una potestad encaminada a la privación coactiva de los bienes y derechos de los ciudadanos
en aras del interés general, plasmada en la necesaria existencia de una utilidad pública o un in-
terés social, la responsabilidad patrimonial tiene por objeto resarcir a los ciudadanos los daños y
perjuicios que se le ocasionen en su patrimonio con la actividad administrativa de prestaciones
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J. Fernández-Corredor Sánchez-Diezma La garantía en el pago del justiprecio en un procedimiento expropiatorio
de servicios públicos, porque teniendo esta como finalidad el interés general, si se ocasiona un
daño concreto y determinado ajeno a la misma prestación del servicio público, se vería sacrifica-
do de manera especial el perjudicado, que soporta una mayor carga en esa prestación de servicios
y que ha de restablecerse por imperativo de la igualdad en la imposición de las cargas generales
También los procedimientos de ambas son radicalmente diferentes, pues, al margen de la
diferente normativa que los regula, es lo cierto que la expropiación está contemplada con mayor
garantía en el Capítulo II de la Constitución Española, en el artículo 33.3, como una derecho de
los ciudadanos, estando también reconocida, como limitación al derecho de la propiedad, con
respecto a la responsabilidad patrimonial que se enmarca en el Título IV al regular el Gobierno y
la Administración y como una garantía de los ciudadanos frente a la Administración.
Recalca el Tribunal Supremo que precisamente ese derecho constitucional al cobro del jus-
tiprecio se hace aún más acuciante, si cabe, en supuestos como el que hemos aquí contempla-
do, toda vez que, si se ha situado al expropiado en la lamentable situación de haber perdido la
propiedad de su finca sin haber percibido aún indemnización alguna y sin saber cuándo y cuán-
to podrá percibir a resultas del concurso declarado de la beneficiaria, lo ha sido por imponer la
Administración expropiante un procedimiento que ha permitido que pueda ocuparse el bien sin
haber percibido el justiprecio, pretendiendo ahora trasladar a un tercero, y sus circunstancias, la
obligación ínsita en la expropiación declarada por la Administración del pago del justiprecio.
La conclusión a la que llega el Tribunal Supremo y que no deja lugar a la duda resulta de-
moledora para la Administración y tiene que trazar un antes y un después en las expropiaciones
en las que intervenga un tercero beneficiario y que precisamente la concurrencia de este tercero
no hace que resulten ajenas a la Administración las vicisitudes del procedimiento expropiatorio,
pues sigue siendo la titular de la potestad expropiatoria, conserva el control del procedimiento
y de las decisiones más relevantes que en el mismo han de producirse y en modo alguno puede
desentenderse del cumplimiento del presupuesto esencial de la expropiación como es el pago del
justiprecio, resultando por ello conforme a derecho que se declare la responsabilidad subsidiaria
de la Administración en el pago del mismo, cuando el tercero beneficiario-concesionario caiga
en situación de insolvencia o concurso.
Por último, no podemos dejar de hacer mención a las medidas adoptadas desde el Gobierno
a fin de mitigar en el menor plazo posible esta sentencia del Tribunal Supremo, que recordemos
atendida su singularidad no crea jurisprudencia. Y es que como hemos dicho no se ha tardado
en mover ficha, toda vez que por el Real Decreto-Ley 1/2014, de 24 de enero (publicado en el
BOE de 25 de enero), se ha llevado a cabo una modificación de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de
Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión, con el fin
de evitar que el Estado acabe asumiendo dos veces el coste de las expropiaciones en caso de im-
pago, por parte de la sociedad concesionaria, del justiprecio de los terrenos expropiados, cuando
dicha sociedad es declarada en concurso de acreedores. Para ello se reconoce al Estado el dere-
cho a subrogarse en el crédito del expropiado frente al concesionario, procediéndose a minorar
el importe de la responsabilidad patrimonial con la parte del crédito no reembolsada por la so-
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ciedad concesionaria. En consonancia con esta medida, y en relación con el resto de concesiones
administrativas, se modifica el artículo 271 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, para establecer
la subrogación de la Administración concedente en el crédito del expropiado y el correlativo des-
cuento del importe no reembolsado a las cantidades resultantes de aplicar lo previsto en el apar-
tado primero del artículo 271.
De esta manera, con esta modificación legal, cuando la Administración asuma el pago del
justiprecio al que estaba obligado el beneficiario insolvente, se produce una subrogación en el
derecho de cobro del expropiado, para así poder asegurarse la recuperación del dinero abonado
si la concesionaria recobrara su solvencia.
Precisar que, aunque esta modificación legislativa tiene efectos desde la fecha de entrada en
vigor del real decreto-ley, sus previsiones son aplicables a los contratos de concesión cualquiera
que sea su fecha de adjudicación.
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