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Tema 3: La potestad de
expropiación forzosa
1. Introducción
1.1 La doble vertiente de la expropiación forzosa como
institución: potestad de la Administración y garantía de los
ciudadanos. Su evolución ampliatoria.
Es e procedimiento a través del cual la adminitracion priva a algún particular de un bien suyo o
de un derecho que resulta necesario para una finalidad pública. Esa privación esta unida a una
compensación económica. El ejemplo clásico es la privación a los propietarios de fincas o
bienes inmuebles de las mismas porque resulta necesario para una obra pública: carreteras,
embalses, aeropuertos.

Tiene una doble vertiente:

• Potestad de la administración para la persecución de un bien general. Es una

herramienta coercitiva. Existe la potestad al servicio de la administración, al servicio de
los bienes públicos que persigue la administración. Por lo tanto, la razón de ser es
instrumental. Es un poder bastante potente, incisivo, porque permite sacrificar la
propiedad privada. Esto indica que la propiedad privada no es un derecho absoluto. El
art 128.1 CE dice que toda la riqueza del país está subordinado al interés general.
Puede afectar a cualquier bien privado siempre que tenga carácter patrimonial. No
puede afectar a derechos personales (integridad física, intimidad, reputación).

• Garantía que se otorga a los ciudadanos respecto a las privaciones de bienes, puesto
que se somete a unos limites que forman parte de la expropiación. De forma que sin
estas garantías no existiría la expropiación. Tiene tres condicionantes/límites que
forman parte del contenido esencial:

1. Se exige que se constante. Que haya una justificación.

2. Que se siga el procedimiento establecido en cada caso. Es decir, la garantía
del procedimiento es nuclear. Los trámites en algunos casos son de cierta
complejidad y en otros son mas básicos.
3. Que se compense económicamente al expropiado, al sujeto pasivo. Deberá
ser con dinero en especie y justo. El justiprecio.

Si no ocurren estas garantías podrá hablarse de confiscación, expolio, etc, pero no de

expropiación.

Es preciso añadir que el carácter garantista salta a la vista si observamos cual es el tratamiento
de los textos constitucionales con la expropiación forzosa. Concretamente, en la CE aparece la
expropiación forzosa como una garantía vinculada a la propiedad privada.

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Se está protegiendo al ciudadano frente a expropiadores arbitrarias de las que pudiera ser
objeto.

Esta visión de la expropiación forzosa como garantía de la propiedad, viene de bastante atrás.
Concretamente estaba presenten en la declaración francesa de derechos del hombre y del
ciudadano. Art 17: siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser
privado de ella sino cuando…

Sin perjudico de que exista una estabilidad histórica, hay que decir que podemos percibir a lo
largo de los siglos XIX y XX, una evolución ampliatoria del ámbito/alcance de la expropiación
forzosa. Es decir, se ha hecho de más amplio recorrido. En concreto, se han ido ampliando
tanto los objetivos públicos, como los bienes o derechos que pueden ser expropiados.
Sobre todo en el sentido de que en el estado liberal, la expropiación forzosa era una técnica de
apropiación de bienes inmuebles al servicio de las obras publicas. En cambio, en el estado
social de nuestros días, la expropiación forzosa además de eso, es una técnica de actuación
que sirve a numerosas políticas públicas y que afecta también a muchos tipos de bienes y
derechos.

Ej.: a veces se utiliza como herramienta de política de localización industrial. A veces también
se puede utilizar por razones de protección del patrimonio histórico-artístico.

Podemos decir que queda reflejado en la amplitud de los fines de la expropiación forzosa que
parecen en la propia expropiación, que es por causa de utilidad pública o interés social.

1.2 El tratamiento de la expropiación en las Constituciones

españolas y en particular en la Constitución de 1978
En España ha habido varias constituciones a lo largo del siglo XIX y XX, y en todas ellas se ha
intentado tratar la EF, pero hay matices diferentes en la medida en que algunas tienen una
orientación más garantista y otras más intervencionista y menos garantista.

Por ejemplo la Constitución de 1876 era bastante garantista, porque decía que nadie podía ser
privado de su propiedad, sino por la autoridad competente, pero siempre con justificación
previa.

En cambio la más intervencionista de 1931, cuyo art 44 también hablaba de la EF y permitía

que una ley aprobada en cortes por mayoría absoluta estableciera una cosa distinta a la
indemnización.

En la constitución vigente, aparece en el art 33, relativo a la propiedad privada. La propiedad

privada no es un derecho fundamental en sentido estricto. El art 33.1 reconoce la propiedad
privada y la herencia. El art 33.3 es el que no menciona “expropiación forzosa” pero es
evidente que alude a esta: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa
justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las leyes.”

En definitiva, el planteamiento constitucional es someter a ciertos límites la privación de bines

y derechos de los ciudadanos al poder público. Poner una barrera al poder público a la hora de
expropiar, que son básicamente los tres aspectos que hemos dicho en el comienzo del tema.
Hace falta una causa justificada. La CE es equilibrada.

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1.3 El marco europeo de la propiedad privada y de la

expropiación forzosa
Por un lado, con marco europeo nos referimos al marco del Convenio Europeo de Derechos
Humanos, y por otro la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

CEDH no contenía en su texto el reconocimiento de la propiedad privada, pero después en un

anexo se incluyó. En unos términos muy abiertos sin apenas precisar mucho, pero quizás lo
que importa destacar es que el Art 1 del Protocolo Adicional 1, ha sido la puerta a través de la
cual el TEDH ha conocido sobre asuntos de propiedad privada.

Carta de Derechos fundamentales de la Unión Europea: tiene el mismo valor que el Tratado de
la Unión. Hace referencia (art 17) a la propiedad privada y expropiación forzosa, siempre
también con unos requisitos. Por lo tanto, también hay un marco comunitario en este tema.

1.4 Distribución de competencias. La legislación sobre

expropiación forzosa como competencia exclusiva del Estado. El
espacio para las Comunidades Autónomas
Resulta de aplicación la previsión contenida en el art 149.1.18 CE. Este articulo después de
hablar del procedimiento común, dice que es competencia exclusiva del estado la legislación
sobre expropiación forzosa. El constituyente apostó por una regulación unitaria.

En definitiva, todo lo que es relativo a la EF ya está en la Ley de EF o incluso en algún caso en

materias concretas. La armadura tiene que estar regulado por regla general por parte del
estado.

Las CCAA al respecto pueden ejecutar. En este sentido pueden identificar fines de utilidad
pública o de carácter expropiatorio.

Además, en segundo lugar, hay que destacar que las CCAA pueden regular ciertos aspectos
instrumentales o de carácter organizativo relativos a las expropiaciones que realicen ellas.

Por ejemplo, hay una opción muy importante en cuanto a cómo se determina el justiprecio,
que es el Jurado Provincial de expropiación. Se ha permitido que las CCAA creen un órgano
equivalente, que no se llama así pero tienen una estructura similar, y por tanto respetando el
modelo del justiprecio se ha considerado que exista algo con un alcance similar.

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1.5 El marco normativo en vigor. La Ley de Expropiación Forzosa

de 1954 y su manifiesta obsolescencia
Sigue estando en vigor la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Esta ley es técnicamente buena
pero ha quedado obsoleta.

Hay que saber varias cosas:

1. Se mantiene en vigor la ya obsoleta Ley de Expropiación forzosa de 1954. Fue

desarrollada por un reglamento del año 1957. Esta ley pertenece a un conjunto de
leyes administrativas que en aquellos años se aprobaron, de bastante calidad técnica.
Solo queda esta en vigor. El legislador no ha considerado por el momento que haya
que cambiarla por otra pese a todos los cambios habidos.

Pese a esto, hay dos aspectos importantes:

• Como se fija la indemnización de los bienes inmuebles expropiados. La

valoración no se regula en esta ley, sino que está desde hace algunos años en
la Ley del Suelo. La ley del suelo está en un texto refundido del año 2015. En
definitiva, se produce un desplazamiento de este tema tan importante de la
indemnización.

• Ha habido una tendencia consolidada a que diversas leyes sectoriales traten la

expropiación forzosa en sectores diferentes, de forma que se ha ido
produciendo una fragmentación en la medida en la que son numerosas las
leyes que regulan estos aspectos. Por ejemplo, en materia de obras púbicas
hay leyes que regulan la legislación de carreteras; también en materia de
tendidos eléctricos; o MUY IMPORTANTE, expropiaciones en materia
urbanística, es decir, para crear nuevos espacios urbanos.

2. Hay varios procedimientos expropiatorios. En esta diversidad procedimental (ESTO ES

IMPORTANTE) hay que destacar lo siguiente:

a. Procedimiento ordinario: (se podría decir que está mal llamado) debería
aplicarse con carácter general, pero paradójicamente ha tendido a marginarse
y en la práctica se utilizan mas los procedimientos especiales que este
ordinario. En concreto, hay un procedimiento en el art 52 Ley expropiación
forzosa, que se refiere a las expropiaciones urgentes. Se sigue casi en el 90%
de las ocasiones.

b. Procedimientos especiales: algunos si que tienen una cierta aplicación, otros

son muy obsoletos. Por ejemplo, el procedimiento que da lugar al traslado de
poblaciones, que se refiere a que la expropiación involucra a una población. Se
piensa en el pantano, presa, embalse.

c. En materias sectoriales hay unas normas, pautas o previsiones en materia de

carreteras, ferrocarriles, urbanismo, etc. En estas materias hay que tener en
cuenta las normas de procedimiento de estas leyes.

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2. El concepto legal de expropiación forzosa

¿Qué es la EF según la ley? Se define en el art 1 de la LEF. Es importante partir de este
concepto porque a la vez que se define el concepto se delimita el ámbito de aplicación de la
legislación de esta materia. Es decir, se acota la aplicación de la ley.

Art 1, LEF:
“1. Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés
social a que se refiere el artículo treinta y dos del Fuero de los Españoles, en la que se
entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de
derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades
a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo,
arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.

2. Quedan fuera del ámbito de esta Ley las ventas forzosas reguladas por la legislación especial
sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas.”

Según el profe hay tres requisitos que deben recurrir para que estemos ante una EF:

1. Privación singular: la idea de privación singular es importante destacarla porque nos

permite diferenciar la EF de las limitaciones generales a la propiedad, establecidas
normalmente por vía legal. Las limitaciones por cargas son muy numerosas, pero esas
cargas o limitaciones, se determinan legalmente, afectan a todos los sujetos que están
en una determinada situación (por ejemplo a los propietarios colindantes con X río,
carretera, etc) y lo más importante, es que no son indemnizables.
2. Esa privación tiene que estar acordada imperativamente: quiere decir que tiene que
haber una actuación administrativa específicamente dirigida a privar de ese derecho
expropiado, y se trata de una actuación deliberada. En esto se diferencia la EF de otros
casos en los cuales puede haber también alguna “privación” económica, patrimonial,
etc. a ciudadanos concretos que se producen (estas privaciones) como efecto colateral
de una actuación que no está dirigida a esto, pero que crea un daño.
3. Cualquiera que sea la modalidad concreta. Es verdad que el supuesto dominante es la
privación de un bien a cambio de su precio. La ley abre muchas posibilidades porque
dice que puede ser una venta, una permuta, o puede ser también otra modalidad que
no implica la traslación del derecho de propiedad. Cabe también la ocupación
temporal, que es habitual en las obras publicas en las que por ejemplo se expropia una
franja de terreno de forma temporal (serán también indemnizables).

La EF tiene un contenido amplio porque no es solo la privación de un bien a cambio de dinero.

También está la privación de derechos por ejemplo.

3. Los elementos de la potestad expropiatoria

Aspectos de tipo conceptual que acotan la institución de la EF, que se define como vamos a ver
en base a tres tipos de elementos/requisitos. Por un lado los elementos subjetivos (sujetos que
intervienen), el objeto y el elemento finalista (fin).

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3.1 Los sujetos: expropiante, expropiado y beneficiario

Son en principio dos (expropiante y expropiado), aunque puede un tercer sujeto (beneficiario).

Expropiante: La administración pública que ejerce la potestad expropiatoria.

¿Que administraciones públicas pueden ejercer la potestad expropiatoria? Solo las
administraciones territoriales: Estado, CCAA, Entes locales (municipio y provincia). Respecto a
los entes locales, la LRBRL menciona esta potestad de los EELL.

La LEF, en su art 2 habla solo de estado, provincia y municipio, pero es que en el 1954 no
existían las CCAA.

¿Y las demás administraciones (instrumentales)? La legislación no les deja cabida. Ahora bien,
es preciso indicar que pueden tener la condición de beneficiario de una EF, y pueden pedir a la
administración matriz que ejerza esta función sancionadora.

Expropiado: Es el sujeto pasivo, el titular del bien o derecho expropiado. Es el sujeto que
padece la EF, ya que se ve privado de alguno de sus derechos o bienes. ¿Quiénes pueden ser
expropiados? Cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezca. Es decir,
pueden ser tanto personas físicas como jurídicas. También administraciones públicas.

Se alude como posibilidad, que se expropien bienes de la Iglesia Católica (art 16 LEF, que se
remite al acuerdo entre el Estado y la Santa Sede, ya que según este acuerdo hace falta que
sea oída la autoridad eclesiástica, y si es lugares de culto, tiene que haber un procedimiento
previo, etc.)

La ley establece reglas que tienen importancia para determinar quiénes tienen la condición de
personas expropiadas, y por lo tanto tienen derecho a que se les escuche y recibir una
indemnización. Arts 3 y ss. De estos arts destacamos algunos aspectos relevantes:

1. Art 3: “1. Las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar,
con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación.
2. Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o
titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción
de titularidad (REGISTRO DE LA PROPIEDAD), que sólo puede ser destruida
judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro fiscales
(CATASTRO), o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.”

Es decir, hay que buscar quien es el dueño o titular. En su defecto, se mirará quien
conste en registros fiscales (catastro).
También son expropiados, los titulares de derechos reales distintos de propiedad
(usufructuario, propiedad de servidumbre, etc), titulares también de intereses
económicos directos. También el arrendatario.

2. Art 5, de supuestos dudosos: “1. Se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal
cuando, efectuada la publicación a que se refiere el artículo dieciocho, no
comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o estuvieren incapacitados
y sin tutor o persona que les represente, o fuere la propiedad litigiosa.
2. También serán parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios
sobre el objeto que se trata de expropiar.”

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Para estos casos, para evitar que los procedimientos se bloqueen o sigan tramitación
sin ningún interesado que daría lugar a una indefensión, lo que dice la laye es que será
el Ministerio Fiscal el que actué como representante del expropiado.

3. La condición de expropiado es “ob rem” = en virtud de la cosa. Esto es importante,

porque es posible que durante el tiempo que dura la expropiación forzosa se
produzcan cambios de titularidad (venta, herencia, etc). el nuevo propietario se
subroga a la posición que tenia el anterior.

Beneficiario: En un caso normal será la administración expropiante. También podrá ser otra
administración u otra entidad privada, que por alguna razón tenga la condición de beneficiario.
La posición del beneficiario es una posición que tiene un tratamiento legal completo, y en
definitiva el beneficiario, por un lado tiene facultades para impulsar esta expropiación, tiene
que presentar la lista de bienes a expropiar, y puede llegar a un acuerdo con el expropiado
para el justiprecio, porque es también quien paga.

3.2 El objeto de la expropiación forzosa

Viene contemplado en el art 1 LEF: “Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por
causa de utilidad pública o interés social a que se refiere el artículo treinta y dos del Fuero de
los Españoles, en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren
las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta,
permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.
2. Quedan fuera del ámbito de esta Ley las ventas forzosas reguladas por la legislación especial
sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas.”

Los derechos patrimoniales consisten en cualquier derecho que tengan contenido patrimonial.
No se pueden expropiar los derechos de naturaleza personal, por ejemplo el derecho al honor,
a la propia imagen, etc, porque no son derechos patrimoniales, sino de otra naturaleza.

Con intereses patrimoniales, cuando la ley los nombra, alude al hecho de que no solo hay que
compensar al expropiado de los derechos de los que se priva al expropiado, sino también a
todas aquellas cargas y perjuicios, aunque sean indirectos, derivados de la expropiación.

Supuesto en el que se expropia a una familia de su vivienda habitual, habrá que indemnizarle
de los gastos de mudanza e incluso los gastos por no acudir al trabajo. Cuando se expropia a
un propietario de una finca rustica, hay que indemnizarle también por las cosechas pendientes
que no se hubieran recogido.

3.3 El elemento finalista: la causa expropiandi

Es un ingrediente esencial. Es estrictamente necesario que concurra una causa de actividad
pública a nivel social, y de tal manera es así, que primero se exige en el procedimiento que se
declare, pero es tan claro que es una operación con carácter finalista, que la LEF regula el
llamado derecho de regresión. Este derecho es un derecho que puede surgir a posteriori, y si a
posteriori desaparece la finalidad que dio lugar a la expropiación… (entiendo que pueden pedir
indemnización o algo, no se).
Se ha producido una evolución expansiva de este elemento finalista.
En la práctica este elemento y esta garantía es más formal que sustancial, más aparente que
real.

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4. El procedimiento expropiatorio ordinario

Tiene una gran importancia, aunque se aplica de manera más bien excepcional, por nos ofrece
un patrón o referencia al que se remiten otros procedimientos como por ejemplo a la hora de
fijar el justiprecio.

4.1 La declaración de utilidad pública o interés social

Es la primera fase del procedimiento y el primer aspecto a acreditar. Es un requisito previo, un
tramite anterior. El planteamiento general es que la declaración que concurre en un interés
social debe hacerse con una norma de rango de ley. La realidad es que esto en la inmensa
medida de los casos no es así, porque hay vías de escape:

1. Es frecuente que las leyes sectoriales (carreteras, ferrocarriles, etc.) declaren que para
un sector se declare la utilidad pública. En definitiva, que lo hace la ley pero no caso
por caso, sino de forma genérica.
2. La propia LEF, en el art 10: “La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la
expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado,
Provincia y Municipio. En los demás casos en que por Ley se haya declarado
genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá
hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas
de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra
cosa”.

Las operaciones expropiatorias necesitan por lo tanto una cobertura legal.

4.2 El acuerdo de necesidad de ocupación

Es propiamente el inicio del procedimiento, en virtud de la cual se determina concretamente el
objeto de la expropiación y los sujetos. Respecto al modus operandi, es importante decir que
los tramites concretos de este acuerdo se fijan en los arts 17 y ss LEF, en los cuales se fijan en
que términos se fijan estos trámites.

1. La administración expropiante o en beneficiario si insiste, formula una relación inicial

de bienes que van a ser expropiados, incluyendo el nombre de los titulares de esos
bienes. Esto se comunica a los sujetos.
2. Una vez presentadas estas alegaciones, la administración u órgano competente,
decide sobre la necesidad de ocupación. Es decir, fija los términos concretos. Esta
resolución se notifica a los afectados y sabemos con qué cosas/bienes/derechos se
tratan en esa relación.

Este acuerdo es susceptible de impugnación. Se puede ir por la vía contencioso administrativa

a pesar de que la ley dice que no cabe recurso. De acuerdo con lo que establece el art 17.2 LEF,
cuando se trate de obras públicas (supuesto muy habitual), nos dice que el acuerdo de la
necesidad de ocupación está implícito en el proyecto de la obra.

Es decir, en materia de obras públicas esto no tiene lugar en términos que hemos visto, sino
que se funde en el proyecto de la obra, que tiene también una lista de bienes objeto de la EF.
Por una vía o por otra, el caso es que tiene que producirse la determinación del objeto de la
expropiación.

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4.3 La determinación del justiprecio. Aspectos procedimentales y

sustantivos. El Jurado Provincial de Expropiación y los órganos
autonómicos de naturaleza análoga.
Se trata de hacer que un órgano administrativo especializado valore el precio. Es el jurado
provincial de expropiación.

¿La LEF exige un previo pago?, o ¿el pago se hace después de ocupar el bien? La LEF parte en el
procedimiento ordinario de criterio de que primero se fija el justiprecio, luego se paga y luego
se ocupa. Aunque es así en el ordinario, no lo será en el procedimiento de urgencia.

El modus operandi en la práctica para fijar el justiprecio está en los arts 24 y ss LEF: existe la
posibilidad de que el expropiante o beneficiario si lo hay, lleguen a un acuerdo.
Si no se llega al mutuo acuerdo, hay una fase más formalizada, que consiste en que los
propietarios afectados tienen que formular una propuesta de valoración, que se llama “hoja de
aprecio”. Esta propuesta se pasa a la administración y la administración dice si o no. Si dice que
si pues ya está. Si le parece excesivo hace una contrapropuesta. Si le parece poco al
propietario, se pasa al Jurado Provincial de Expropiación.

Este jurado es la pieza clave. Es un órgano administrativo, pero especializado en temas de EF,
que actúa en principio con un especial nivel de imparcialidad. Podemos decir que aunque es un
órgano de la administración, su imparcialidad hace que pueda ejercer una función de arbitraje,
de búsqueda de equilibrio.

Su composición se contempla en el art 32 (modificado después de la versión original). Se

preside por un magistrado, pero su composición es básicamente de funcionarios (4/6 +
presidente).

Se fijan unas normas de funcionamiento, como los plazos que son breves y no se cumplen. En
todo caso, si el tema llega al jurado, este tiene que decidir cuál es el justiprecio y tiene la
última palabra del procedimiento en cuanto a este justiprecio.

Puede ser impugnado, tanto por el expropiado como por el beneficiario. También por la propia
adminitracion expropiante, aunque si es la Adm del estado, esta adm tendrá que seguir un
procedimiento

Cuando expropia el estado actúa el jurado, pero cuando expropian las CCAA o EELL, hay
algunas CCAA que han creado un órgano similar de la misma naturaleza aunque con una
composición algo diferente. Es quien interviene cuando no hay acuerdo en los justiprecios de
las expropiaciones autonómicas y locales. Hay un jurado autonómico aragonés, regulado en la
ley de urbanismo.

En esencia, lo que pretende la ley es que el justiprecio constituya el equivalente económico

estricto del bien o derecho del que se priva al expropiado, pero que tampoco tenga un
beneficio injustificado.

Esto equivale a los que se llama “valor de sustitución”. Es decir, dar una cantidad de dinero
que permita sustituir lo que se le quita. Obviamente, este valor de sustitución, cuando existe
un mercado operativo y transparente es muy fácil, pero cuando no hay un mercado, hay
dudas.

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COMO SE VALORAN LOS PRECIOS EN EL JUSTIPRECIO. ELEMENTOS SUTANTIVOS:

Qué criterios se vienen aplicando en base a la ley: los ingredientes normativos esenciales:

1. El justiprecio en la expropiación se refiere al valor objetivo de los bienes o derechos.

En ningún caso el subjetivo. → En muchas ocasiones hay una dimensión afectiva o
emocional que vincula una persona con una cosa. Consciente de esta restricción, la ley
establece que se pague en todo caso, además del justiprecio, un 5% adicional en
premio de afección (ART 47 LEF)

2. En relación con qué momento debe referirse el justiprecio. Cuál es la referencia

temporal → el precio de las cosas varía. Por eso, el ART 36: la valoración de los bienes
se realizarán con valor que tengan los tiene al tiempo de iniciarse el expediente del
justiprecio.

3. ART 36: no se tendrá en cuenta efecto de justiprecio las plusvalías derivadas de la

obra o proyecto al que se refiere la expropiación forzosa. (Es decir, los impactos
favorables ej. si hay una obra pública que convierte ese bien en otra cosa mejor, no se
le debe dar nada por eso).

4. ART 40 y ss: 1º Criterios concretos sobre determinados tipos de situaciones (ej.

acciones u obligaciones) o derechos a valorar. 2º No obstante (ART 43.1), → dice que
de los criterios anteriores no resulta el valor real de las cosas, entonces se admite los
criterios estimativos que se juzguen más adecuados. Estos criterios estarán guiados
por referencias de mercado. En definitiva, la ley al llegar al fondo el asunto, lo deja tan
abierto.

DATO ADICIONAL: QUIZAS EL MAS IMPORTANTE:

ART 43.2: Los bienes inmuebles: En relación con los bienes inmuebles, no se aplicará esa
libertad de criterio, sino los establecidos en la ley del suelo. → LEY DE SUELO: DL 7/2015 Ley
de Suelo y Rehabilitación Urbana: Se ha intentado moderar toda la dinámica en parte
especulativa y en arte asumida por la propia jurisprudencia que ha hecho en no pocas
ocasiones que los tribunales hayan dado por buenos unos criterios de valoración del suelo que
valoran las expectativas urbanísticas. Es decir, si había en el entorno de las ciudades espacios
rústicos pero que tenían una predisposición por su aptitud ser urbanizados, este dato lo
recogía. No va a entrar en detalles, pero hay que tener dos ideas fundamentales:

1. La ley de suelo califica el suelo como: urbanizado (el que tiene unas estructuras
urbanísticas idóneo para construir) o rural (todo lo que no es urbanizado: está previsto
que se produzca un procedimiento de urbanización pero aún no se ha producido).

2. El suelo rural se urbaniza (ART 36.1): hay que tener el rendimiento real o potencial
que se puede obtener de ese suelo (cultivándolo, ganadería…) y se capitaliza esta renta
(buscar una cantidad equivalente a una renta periódica determinada: que produzca
unos intereses equivalente s a la renta. Sustituir la renta por un sueldo con el que se
gane lo mismo). Se sustituye al bien por otros ingredientes que puedan derivar de las
expectativas urbanísticas que puedan estar ya presentes en el mercado.
Se admite una corrección alza cuando se produzcan ciertas circunstancias: ej.
localización... pero estos elementos han de estar justificados en los términos que
reglamentariamente se fijen.

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ART 36.2: No se pueden valorar expletivas derivadas de la asignación de edificabilidades :

puede haber un plano urbanístico que diga que esto hoy por hoy no es urbano pero es
urbanizables, pero no está materializado.

4.4 El pago y la ocupación

PAGAR →

En el procedimiento general, una vez fijado el justiprecio, (ART 48); se ha de producir el pago
que en principio no debe hacerse más tarde de 6 meses. Sino, habrá intereses de demora. El
pago con carácter general se realiza en dinero aunque en algunos casos ciertas regulaciones
especiales contemplan bienes de la misma naturaleza (en cuyo caso la expropiación forzosa se
convierte en una permuta forzosa).

Se contempla (ART 51 del reglamento) en algunos casos que se pueda producir, en lugar del
pago, la consignación del justiprecio en la caja general de depósitos (es una cuenta que hay en
el ministerio de hacienda a efectos de que s epoda dejar a efectos del expropiado dinero).

SUPUESTOS:
1. El propietario rechace el justiprecio
2. Si es parte el ministerio fiscal, si la propiedad es litigiosa, el propietario no es
conocido…
3. Si son varios los interesados y no se ponen de acuerdo

ART 50.2: Los justiprecios recurridos: si una vez fijado, este se recurre (contencioso
administrativo): el expropiado tiene derecho a que se le abone al realidad fijada en concepto
de justiprecio quedando pendiente la corrección que en su caso proceda si hay una sentencia
favorable que eleve ese precio.

OCUPACIÓN→
ART 51: una vez que se ha pagado o se ha consignado, ay podrá ocuparse ya que la AP tiene un
título jurídico. De tal manera, que esa ocupación será legítima y el expropiado no podrá
resistirse. Si es necesario, al AP requiera el auxilio de la fuerza púbica (habrá una coacción
legítima)

ART 51.2: en el supuesto de que se trate del bien expropiado y sea el domicilio de una PF o PJ
o locales cerrados sin acceso al público (ej. almacén), tiene que haber un trámite previo: una
autorización judicial previa. Esto es porque hay un derecho fundamental en juego: la
inviolabilidad del domicilio (ART 18.2 CE). Está pensando en la intimidad, más que en la
propiedad. Así evita registros sorpresivos de la policía… ha habido una jurisprudencia sobre
este art 18.2 que ha sido expansiva: 1. El concepto de domicilio es bastante amplio (PJ) 2. No
es solo para los registros, sino actos administrativos que requiera para ejecutar ese acto una
entrada domiciliaria.

Debe ser a través del Juzgado correspondiente de lo C-A (ART 8.5 Ley de la Jurisdicción).
Una vez ocupado el bien por la AP o beneficiario, (ART 53) con los documentos acreditativos
del pago más el acta de ocupación, ya se puede ir al RC para inscribirlo a nombre del nuevo
titular.

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5. El procedimiento expropiatorio en las denominadas

“expropiaciones urgentes”
En el art 52 se introdujo un procedimiento que en principio tiene carácter excepcional, porque
ese art utiliza el adverbio “excepcionalmente”. En la práctica ese planteamiento de
excepcionalidad se aplica de forma mayoritaria.

Por otro lado, la ley nos despista un poco porque este procedimiento del art 52 mete una cuña
dentro del procedimiento general. Está un poco “metido con calzador”.

5.1 Las singularidades del procedimiento regulado en el art 52 LEF

Lo primero que dice la ley en su primer apartado es que ha de declararse la urgente ocupación
de los bienes, y esa declaración se hace en principio por el Consejo de Ministros, y por tanto lo
primero que se contempla es una declaración de urgencia.
Hay que decir que esta previsión que exigiría por lo menos un acto expreso por parte del
gobierno, en la práctica no hace falta porque hay alguna leyes que declaran la urgencia de la
expropiación.

En segundo lugar, dice el art 52 que una vez declarada la urgencia se entiende cumplido el
trámite de necesidad de ocupación para los bienes que hayan sido incluidos en el proyecto de
la obra.

Podemos decir que hay básicamente dos operaciones. La administración tiene que hacer dos
tramites antes de empezar:
1. Comparecer in situ en el bien expropiado, y se redacta un documento en el que se
precisa los bienes de la expropiación.
2. La administración tendrá que hacer un depósito de un dinero en la caja de depósitos
(depósito previo a la ocupación), pero esa cantidad no es el justiprecio, porque todavía
no se sabe cuál es. Es una cantidad calculada con arreglo a valores fiscales. El art 52.4
es una “parte del justiprecio” por llamarlo de alguna manera. Una vez hecho este
trámite la administración ya puede ocupar. Es después de la ocupación cuando se
produce el trámite de fijación del justiprecio.

En definitiva vemos como el procedimiento de urgencia es totalmente diferente al ordinario.

5.2 La aplicación generalizada de dicho procedimiento y la crítica

de esta generalización
Hay que decir que una vez que se ha ocupado la administración no tiene prisa y a veces la
fijación y pago del justiprecio se va retrasando. Se exige pagar intereses de demora desde el
momento que se ocupa.

Hoy en día, según la doctrina, parece que hay una sensibilidad en relación con temas
medioambientales y de propiedad privada. En tema medioambientales son muchos los análisis
que se requieren y eso nos lleva a una demora de varios años. En cambio en la cuestión de la
propiedad privada no merece tanto miramiento porque las obras publicas no esperan a fijar el
justiprecio.

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6. Los procedimientos especiales

Están regulados en la propia ley de expropiación forzosa.
Están en el titulo III, arts 59 y ss LEF.

En la LEF se habla del expropiamiento por el incumplimiento de la función social de la

propiedad. Esta expropiación tiene un cierto carácter sancionador, ya que tiene que
incumplirse algo. En la práctica está poco vivo.

Ej. Fincas que no se estén utilizando cuando tienen que hacerlo.

También mención simplemente de bienes de valor artístico (arts 76 y ss).

La expropiación que da lugar al traslado de poblaciones

Arts 86 y ss. También se regula (mención por su singularidad) el procedimiento que se llama
expropiación que da lugar al traslado de poblaciones. Se refiere a una situación en la que para
realizar una determinada obra pública hace falta de alguna forma expropiar todo un núcleo de
población.

En este caso el fin de esta regulación no es otro que mantener esa unidad de convivencia, esos
vínculos de comunidad y trasladar a toda la población y sus medios de vida a otro lugar. Es una
operación muy compleja. (Últimamente no se hace esto, alguna vez se ha hecho en embalses
por ejemplo).

Aquí se contempla que se expropie no solo las fincas y los inmuebles de necesaria ocupación,
sin que también se contempla que se expropie todo el territorio afectado.
Cuando el profe dice que se expropia bienes de no necesaria ocupación es en beneficio de los
propios vecinos, y por eso ellos pueden pedir que no se expropie la parte no necesaria.
Más que expropiación forzosa es una especie de voluntariedad.

Lo más importante es quizás que se reconoce el derecho de los vecinos a ser indemnizados con
un terreno de características similares. Es una operación muy complicada.

7. El control judicial de la expropiación forzosa

Art 126 LEF: Las actuaciones en materia de expropiación forzosa son susceptibles de recurso
ante la justicia administrativa. Pueden impugnarse tanto el procedimiento expropiatorio y
cualquier parte separada, cualquier trámite esencial. En concreto esto indica que es
susceptible de recurso, por supuesto, el justiprecio.
También puede ser susceptible de recurso el acuerdo de ocupación.
También la declaración de urgencia (del art 52) en caso de existir.

En definitiva, la idea es que el afectado pueda impugnar.

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La impugnación de los actos administrativos en materia

expropiatoria y la protección frente a las vías de hecho
Se contempla también una vía que es la posibilidad de que los afectados acudan ante la
jurisdicción civil a través de acciones posesorias, contemplado en el art 125 LEF. Son acciones
en defensa de la posesión de aquella persona que se ha visto perjudicada.

Se utiliza en los supuestos del art 125 en los cuales se piensa en los supuestos en los que la
administración prescinda por completo del procedimiento expropiatorio, y ocupe bienes
prescindiendo del procedimiento. → VÍA DE HECHO

Las llamadas vías de hecho hacen referencia a un incumplimiento total.

Este art 125 dice que siempre que sin haberse cumplido los requisitos esenciales y la adm
ocupa o intente ocupar el bien.

8. Las garantías frente a la demora de la Administración

El justiprecio se refiere a un momento temporal. Se valoran los bienes o derechos con arreglo
al momento. Esta garantía es para que se valore bien, y no se ponga un valor antiguo cuando
en el momento que se paga es mayor. El paso del tiempo perjudica al expropiado.
La ley parte de que la demora perjudica.

Fijación de plazos máximos, abono de intereses de demora y

posibilidad de instar la retasación
La ley establece plazos temporales, pero lamentablemente no se suelen cumplir. De hecho,
frente a los dos meses que fija la ley para el justiprecio, en un estudio se habla de que tardan
cerca de un año.

La propia ley es conocedora de la praxis administrativa, establece algún mecanismo para

corregir la demora excesiva, se prevé que la administración morosa tenga que pagar unos
intereses. Estos intereses de demora son de dos tipos: los del art 156 y 157.
El 156 se refiere a los intereses devengados por retraso en la fijación del justiprecio, aquí la ley
lo que prevé es que pasados 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio sin
haberse firmado, el justiprecio que finalmente se fije devengara el interés legal del dinero
(actualmente del 3%) a partir de esos 6 mees.
El 157, es el que se devenga por retraso en el pago del justiprecio, si se demora más de seis
meses el pago.

Estos intereses son pensados para el procedimiento ordinario, para el urgente, los intereses de
demora juegan en todo caso, porque se dice que se devenga el interés legal del dinero desde
el momento en el que se produjo la ocupación del bien.

Luego está la hipótesis de que pase mucho más, no solo seis meses, sino que pasen 4 años. Si
pasa esto y la administración no abona, existe el derecho a pedir que se haga una nueva
valoración del bien. Esto lo dice el art 58 LEF y 74 del reglamento.

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9. El derecho de reversión
La reversión es el derecho del expropiado a recuperar el bien cuando se producen ciertas
hipótesis relacionadas con el carácter finalista de la expropiación.
En este sentido tenemos que retomar que se expropia para algo. Ese carácter finalista es de tal
intensidad que hace falta no solo como requisito previo, sino que tiene que mantenerse
después, porque si no se mantiene se deshace el presupuesto de la expropiación forzosa y se
puede pedir la regresión por parte del expropiado.

La causa de la expropiación desaparece. Es una invalidez sobrevenida.

Son tres supuestos (art 54):

1. Que no se realice la obra para la que se expropió.

2. Que haya una parte sobrante, que se haya expropiado de más.
3. Cuando desaparece la afectación inicial (es el supuesto más complicado). Se hizo lo
que se tenía que hacer pero pasado un tiempo ya no se utiliza. Estaba regulado en
términos muy rigurosos para la administración, porque esta tenía rigidez para cambiar
el fin por el que se expropió, pero con la actual legislación tiene más facilidad para
cambiar este fin.

Este tercer supuesto (desaparición de la afectación inicial) es el que más problemas ha

planteado. Se introdujo un planteamiento más flexible que permite dar a la adm más
flexibilidad, de forma que las hipótesis en las que se produce la afectación.

La ley (art 54.2) dice que hay dos supuestos que no dan lugar al derecho de regresión:
1. En el supuesto de que la afectación que justifico la expropiación se haya mantenido
durante 10 años, la adm queda liberada.
2. Incluso antes de los 10 años, la adm puede cambiar la afectación inicial y decidir de
manera expresa que dedica ese inmueble a otro fin público. Es decir, suprime ese
destino y decide otro destino público, y lo único que tiene que hacer la adm es darle
publicidad a ello. Conclusión: se puede hacer de forma expresa.

Los plazos están en el art 54.3 LEF.

El derecho de regresión consiste en recuperar la cosa por parte del expropiado, pero este
también debe devolver una cantidad. Esta cantidad esta prevista en el art 55 LEF.
Lo que dice la ley es que rige el principio de que se devolverá el justiprecio pero con un valor
actualizado.

Se contempla que si hay circunstancias que hayan cambiado el valor del bien, habrá que hacer
una nueva valoración. Pero el principio es que se devuelve lo mismo que se dio pero
actualizado.

En algunas materias, el derecho de regresión tiene una regularización especial y diferente.

El sentido de esta garantía expropiatoria y su regulación en el

Derecho positivo en vigor

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10. Las expropiaciones legislativas

Las operaciones legislativas realizadas a través de leyes singulares
y su admisibilidad constitucional
Es una cuestión que nos sitúa fuera de la legislación expropiatoria.

La expropiación legislativa es una operación expropiatoria completa que se realiza no en el

marco de la legislación vigente, general; sino que se hace una ley de caso único, una ley
singular. Es decir, es una operación expropiatoria ejecutada en un marco legislativo especifico
a través de una ley de caso único.

Esta hipótesis no es habitual pero se ha dado en algunos casos y es constitucionalmente

admisible.

La EF no solo se puede llevar a cabo por la ADM a través de la ley, sino que se puede llevar a
cabo también por el legislador. En los últimos años ha habido algunos casos, como en los años
80; también algún caso en las CCAA.

Son supuestos que por su debilidad y por su cuestionamiento han dado lugar a jurisprudencia
constitucional. Uno de los problemas es que no cabe control judicial.

Hay que saber en síntesis que el TC ha establecido una doctrina, basada en la cual caben las
expropiaciones legislativas, pero hay que respetar las garantías del 33.3 CE.

Habrá que prever alguna forma de control judicial también.

El TC ha dicho algo más, y es que tiene que haber alguna justificación objetiva que fundamente
el por qué el legislador se aparta del procedimiento ordinario. Es decir, si se trata de una
operación que encaja perfectamente en la legislación vigente, el TC dice que no se justifica.

Por tanto las leyes singulares caben, pero no cualquiera. Tiene que haber una justificación.

→STC 48/2005. Sentó con más detalles esta doctrina.

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Temas 4 y 5: La actividad
contractual del sector público
Hay una ley vigente que se publicó en noviembre, y que tiene una extensión y complejidad
considerable. Aunque es de 2017, es la anterior con nueva versión. En definitiva, siendo una
materia compleja y extensa, y vamos a ver la estructura y claves de las cosas. LEY 9/2017.

En los epígrafes 2, 3 y 4 vamos a ver esta ley. El epígrafe 1 solo es una presentación y
aclaraciones.

1. Aspectos conceptuales y generales de la regulación

vigente de la contratación pública
1. Introducción. Surgimiento y evolución de la legislación
española sobre contratación de las AAPP (y sector público).
Algunas claves generales que presenta la materia. La legislación
vigente
Aunque sea obvio, hay que decir que la Administración es un sujeto que puede celebrar
contratos, y de hecho lo hace de forma actual y sistemática. Es un sujeto contratante.
Está absolutamente consolidado que la AAPP celebren muchísimos contratos en particular con
empresas para actividades, prestaciones, suministros, provisiones, etc. En general, para
aspectos fundamentales de su actividad. Naturalmente, se trata de contratos análogos a los
contratos que conocemos de derecho civil.

Son entonces, actuaciones bilaterales que exigen dos voluntades que exigen un acuerdo sobre
un objeto. Por tanto es una actuación de carácter bilateral que exige el acuerdo de la otra
parte. Por lo tanto, NO ES UNA ACTIVIDAD UNILATERAL, OBLIGATORIA E IMPUESTA POR LA
ADMINISTRACIÓN. Es otro tipo de actividad.

El siguiente aspecto a destacar es que existe una legislación que regula los contratos de la
administración y es distinta a la regulación civil.

Esta existencia de un derecho de la contratación pública, tiene un doble origen. Converge en la

existencia de este derecho de la contratación pública dos impulsos/ tradiciones/ componentes.
1. Nuestra propia tradición administrativa. Fue surgiendo una legislación de estos
contratos. En particular algunos de ellos: el más antiguo es el contrato de obras
públicas. La legislación se preocupaba sobre todo de ofrecer un planteamiento de
contratación en el marco de un régimen de publicidad y concurrencia. Esto quiere
decir que la Administración tenía que buscar la mejor oferta a través de un sistema
publico y concurrencial, en el que cualquiera tuviera que optar. Una igualdad de
oportunidades.

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2. Tradicionalmente, aunque acabamos que decir que los contratos de la administración

son contratos y por tanto son bilaterales, la legislación de contratos en España ha
tendido a reconocer algunas ventajas o algunas prerrogativas a la administración. Se le
reconoce algunas facultades que no existen en el ámbito de derecho privado. Por
ejemplo, la administración podía modificar unilateralmente el contrato en ciertas
circunstancias justificadamente, lo cual es contrario a lo esencial.

A partir del año 86 (incorporación de España en la UE) hemos tenido otro movimiento
que ha ido progresivamente creciendo. Cada vez el derecho de la UE ha ido
impactando más en el de la contratación española. Esto se debe a que se ha
considerado que es un aspecto importante del mercado único. Es decir, en la medida
en que lo que se suele llamar obras públicas, es necesario que sea un mercado
transparente.

Si este tema ha tenido importancia, es porque estamos ante un sector económico potente.
18% del PIB se destina a estos contratos del sector público.

Directivas de 2014: la 23 y 24 son las que están ahora mismo en vigor..

Hay algún reglamento de aplicación directa que también rige en materia contractual.

Esas directivas se preocupan sobre todo del aspecto que más interesa desde el punto de vista
del derecho europeo, que es la preparación y adjudicación de los contratos. Es decir, las
directivas se preocupan no tanto del contrato una vez celebrado, sino que se preocupan sobre
todo de regular la preparación y adjudicación del contrato. Es decir, como se deciden qué tipo
de contrato, como se adjudica. También se regulan los aspectos conceptuales.

En cambio, en principio una vez celebrado el contrato sigue siendo sobre todo competencia de
cada estado miembro.

Hay que decir que la normativa comunitaria ha ido marcando el paso de la legislación
administrativa de contratos en España. Porque la ley que había de los 60 se adaptó en 1986.
Luego en los 90 hubo una ley de contratos de las AAPP (1995). Posteriormente en 2007 hubo
una ley de contratos del sector público (ya no se llama AAPP, si no sector público). Se ha ido
cambiando la legislación muchas veces hasta dar con el Texto refundido de 2011 y finalmente
tenemos la nueva ley de contratos del sector público (LCSP) de 2017, que traspone las
directivas de 2014.

** → Las AAPP han tendido cada vez más a utilizar contratos y encomendar a
empresas privadas ciertos aspectos/prestaciones/servicios que con anterioridad
desarrollaban ellas mismas. La expansión de la contratación pública está conectada
con la tendencia a externalizar numerosos servicios de carácter instrumental de la
administración pública. Ha sido muy potente la tendencia de las AAPP a concentrarse
en los propio.

El profe también quiere hacer referencia a otro aspecto que hay que tener en consideración.
Esta materia también aparece un mecanismo de convergencia a nivel mundial. Las tendencias
de globalización acaban haciendo acto de presencia. Hay un organismo internacional muy
vinculado al mercado, al comercio mundial, que es la OMC (Organización Mundial del
Comercio). Esta organización se ha preocupado del comercio en sentido físico, pero también
con la libre circulación, con el funcionamiento integrado del mercado mundial.

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Concretamente hay un acuerdo de contratación pública del año 1994 pero está revisado del
2012. Este acuerdo establece unas pautas de apertura, transparencia, libre circulación etc, y
por tanto es un punto de referencia en ese movimiento a la accesibilidad de los mercados.

Una parte de las pautas de las administraciones públicas proceden de la OMC.

Hay algún otro instrumento en un plano secundario, como una convención de la ONU sobre
corrupción, que se refiere a muchos temas. (Esto es menos importante)

Claves generales de la materia:

¿Por qué y para que tenemos una normativa especial de contratos públicos?

1. Hay que captar que entre contratación de los sujetos públicos y de los sujetos privados
hay una diferencia que no tenemos que perder de vista, y es que en el ámbito público
se gasta fondos públicos. La administración utiliza dineros que o son suyos, sino que
son de todos. En cambio en el ámbito privado se gasta el dinero de forma más libre
porque es suyo.
Entonces en la administración pública se intenta que sea eficiente, se tiene que
respetar el principio de igualdad en las empresas ante esos fondos públicos que se
mueven.

Esta circunstancia explica que exista una regulación muy minuciosa en el derecho de la
contratación pública y que se regule con detalle los aspectos públicos a la contratación
misma. Es decir, que hay que hacer para contratar, que tramites hay que seguir, que va
a contratar, como va a elegir a la empresa contratista. Todo esto previo al contrato, en
el mundo privado no importa a penas.

Obviamente, esto supone una carga para la administración porque tiene que seguir
unos trámites, una serie de tiempos que una entidad privada no tiene que hacer, por
lo tanto inevitablemente ralentiza los tiempos.
A veces las administración intenta escaparse de esto, mediante la creación de
entidades privadas.

2. Existen numerosas cautelas anticorrupción. Están presentes de manera casi

“excesiva”. Es casi una obsesión. El Derecho penal establece remedios a posteriori,
castigar ciertas conductas, pero también en el ámbito administrativo hay fórmulas. Las
de ámbito administrativo son preventivas. Estas cautelas tratan de ofrecer unos
instrumentos que deberían evitar que hubiese desviaciones.

3. La contratación pública a diferencia de la privada está sujeta a formas intensas de

control público. Son tanto controles internos, dentro de la administración, como
controles externos). Los externos básicamente están en el ámbito de los interventores.
El control externo es por ejemplo el Tribunal de Cuentas.

Legislación vigente:

Lo que complica más el tema de los contratos públicos es que su legislación no se aplica a
todos los contratos que celebre la contratación.
Una de las principales tareas es acotar con precisión el ámbito de aplicación de la legislación
de los contratos públicos.

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Además, la legislación de contratos públicos tiene diferentes intensidades en la sujeción de los

entes del sector público, y no todos los entes del sector publico están sujetos con la misma
intensidad a la legislación de contratos.

Hay diferentes niveles o grados de sujeción a esta legislación de contratos públicos.

Por último, el marco de referencia, fundamental ahora mismo es la ley 9/2017 de Contratos
del Sector Público. Es una ley que traspone directivas comunitarias, aunque también tiene
aspectos de “cosecha propia”. En todo caso, esta ley traspone sobre todo las directivas 23 y
24. Pero luego hay que tener en cuenta que hay algún reglamento comunitario. Por ejemplo el
tema de vocabulario común de los contratos lo regula un reglamento comunitario de
aplicación directa (al que se remite la legislación española).

Junto a ello, hay que decir que aunque la ley de contratos del sector publico es muy minuciosa
(250 pgs del BOE), hay algunos reglamentos de desarrollo que no están derogados y continúan
en vigor en la medida que sean compatibles (estos reglamentos son mas antiguos). Nosotros
nos centraremos en la ley porque ya es suficiente.

Hay que dejar asentado que unos sectores concretos, que son los contratos relativos al agua
(ej. Servicios en materia de abastecimiento de agua), energía y transporte, así como servicios
postales, hay una ley específica. Es la ley 31/2007. Esta ley está en vigor mientras se trasponga
otra directiva. No nos vamos a centrar en esto.

Por último, es importante decir que aunque la materia de contratos está muy homogénea en
el territorio español y se aplica esta ley en casi todos sus prestos porque es básica, esta ley se
aplica con algunos matices menores, pero la mayor parte de la ley se aplica a todas las
administraciones públicas, lo cual no impide que para algunos aspectos puntuales sí que exista
legislación autonómica. Concretamente en unos tribunales administrativos para recursos.

Por tanto, hay que decir que el pluralismo legislativo en materia contractual en España es por
fortuna limitado. Hay un derecho estatal y luego algunos aspectos puntuales.

2. Los principios generales de la regulación de los contratos

públicos
Hay unos principios generales que derivan tanto de las directivas comunitarias, como del art 1
de la ley de contratos del sector público, que corresponde aproximadamente con el art 1 de la
otra ley de contratos.

Los principios básicos son básicamente dos, que conectan con las ideas anteriormente
expuestas y luego se añade alguno más:

1. Principio de libertad de acceso: está conectado con la idea de publicidad y

transparencia de los procedimientos. Igualdad de trato y no discriminación entre
operadores aspirantes. Podemos decir también accesibilidad de los mercados públicos.
2. Utilización eficiente de los fondos públicos, vinculado a la contratación. Tiene que ver
con el principio anterior pero tiene su sustancia. Se conecta con los objetivos de
estabilidad presupuestaria y control del gasto.

A estos principios se le añaden otros:

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- Principio de integridad (art 1.1). esto alude a la honradez. Esta implícito en el principio
de igualdad, transparencia etc.

- (art 1.3) dos ingredientes nuevos que no estaban antes y son consecuencia de las
nuevas directivas comunitarias: habrá que tener en cuenta criterios sociales y
medioambientales en la contratación pública. Es relevante que las empresas en
cuestión velen por el respeto al medio ambiente pero también a criterios sociales
(materia de discapacidad, etc).

- Hay una mención a querer facilitarse el acceso a la contratación pública de las PYMES y
empresas de economía social. Hasta ahora esto no estaba muy presente.

Son aplicables los principios generales de la acción administrativa. Están en el art 103 CE.
También en la ley 40 se recogen principios como buena fe, confianza, efectividad etc.

3. Las directivas comunitarias sobre contratación. La delimitación

de su ámbito de aplicación: criterio subjetivo, objetivo y por razón
de la cuantía
Ámbito de aplicación: cuáles son los contratos que con objeto de regulación.
Las directivas más genéricas 23 y 24.

LAS DIRECTIVAS DE CONTRTATACION PUBLICAS NO SON unas directivas que de contratos

públicos, sino que han seleccionado unos tipos de contratos que tienen una dimensión que se
realizan de forma genérica por todas las AAPP en la UE. Son contratos muy estandarizados y se
ha centrado sobre esos contratos. La delimitación de los contratos incluidos en el ámbito de
aplicaciones se hace en base a tres criterios que tienen que concurrir todos:

Criterio subjetivo

Es muy peculiar y tiene mucha importancia a la hora de perfilar los contratos. Lo más
importante hay que decir que el derecho comunitario desde hace años ha buscado un criterio
subjetivo material en el sentido de que ha acotado un concepto nuevo (poder público
adjudicador).

Este es un concepto material en el sentido de que existe poder adjudicador cuando se dan una
serie de requisitos de fondo (no de forma). No le importa la calificación (Ej. ente de derecho
público) sino lo que son desde el punto de vista sustantivo.

Se ha tratado de evitar que los estados nacionales pudieran escaparse de las directivas
comunitarias calificando, dándole otra naturaleza, otra forma… a las AAPP para escaparse de
su regulación.

No utiliza el concepto de AP sino el concepto de poder adjudicador y lo define en un sentido

material. Acogiéndonos a lo que dio el TJUE reflejado en la ART 2 de la Directiva 24 serán:

1. Estado
2. Autoridades regionales

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3. Autoridades locales
4. Otros entes públicos: son poderes adjudicadores sujetos a la directiva los organismo
de derecho público que tenga personalidad jurídica y:

a) Tiene que haber sido creado para satisfacer necesidades de interés general.
b) Tiene que haber alguna forma cara de control público: tiene que ver otra
vinculación a otro poder adjudicador. Que se manifestara en una de estas tres
maneras:

i) Que esté financiado mayoritariamente de forma pública

ii) Que la gestión esté sujeta a control, supervisión… por un poder
adjudicador.
iii) Que tenga un órgano de administración cuyos miembros sean
nombrados en su mayoría por un poder adjudicador.

Criterio objetivo

También por razón del contenido de los contratos hay una delimitación. Tiene que ser el
objeto de los contratos. Por lo tanto, hay una delimitación objetiva doble, concretamente:

1. Se delimita básicamente qué contratos están sujetos → En términos positivos: las

directivas definen 5 contratos que son los que formas parte del núcleo contractual
regulado comunitariamente: de obras, de suministros, de servicios (Directiva 24),
concesión de obras, concesión de contratos (Directiva 23).

2. Se excluye algunos contratos que en principio estarían incluidos → Exclusión cuyo

objeto entraría en principio en alguno de estos contratos:

A) Se aplican normas comunitarias específicas o bien no se regulan y quedan a

lo que cada estado disponga:

- Los relativos agua, energía y transportes (Directiva 25 la cual esta

transpuesta en España
- Los servicios fuera de las directivas relativos a las comunicaciones
electrónicas
- Los servicios de interés económico general (directivas ad hoc)
- En materia de defensas y seguridad – ej. armamento…-

B) No hay remisión por lo que se hacen cargo los estados:

- Compra de terrenos, edificaciones o bienes inmuebles en general

- Servicios jurídicos
- Contratos de tipo laboral

C) DATO COMPELENTEARIO: están excluidos también los contratos que

celebren los poderes adjudicadores con otros entes públicos filiales o
instrumentales: Contratos domésticos que realmente en nuestra legislación no
se consideran ni siquiera contratos, sino un encargo a lo que
terminológicamente se llama un medio propio.
El DC exige varias cosas para que los contratos o encargos a medios propio se
queden excluidos:

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1. Que el poder adjudicador ejerza sobre la entidad instrumental un

controlo análogo al que ejerce sobre su propia estructura. Por tanto,
tiene que ser algo muy propio.

2. Que más del 80% de la actividad que ejerce la entidad encargada sea
precisamente otorgada por el poder adjudicadora.

3. La entidad instrumental no tenga ninguna participación en capital

privado (100% publica la entidad matriz).
En sentido inverso, también quedan sujetos algunos contratos
celebrados quedan sujetos algunos contratos celebrados por entes que
no sean poderes adjudicadores (que sean < privados) siempre que
estén subvencionados de forma pública en más de un 50%.

Criterio por razón de la cuantía

Esto tiene que ver con el importe del contrato: valor estimado del contrato excluido IVA. En
función de la cuantía del contrato hace falta que se supere unos umbrales que van cambiando
en función de la evolución de los precios. Hay básicamente 2 tipos de supuestos:

1. Los contratos de obras, concesión de obras y concesiones de servicios (> 5M €)

2. Los contratos de suministro y de servicios: es un umbral bastante más bajo, por lo

tanto, la aplicación de la directiva es mucho mayor: estatales (144m) y entidades de
ámbitos regional o local (221m).

Las directivas comunitarias no ofrecen una regulación completa de los contratos públicos ni
siquiera de los que regulan. De lo que se ocupa esta directiva es de procedimiento previo (lo
que se hace antes de contratar). Apenas nada de lo que es el contrato propiamente dicho.

Se preocupan también de la modificación de los contratos: tratando de evitar que mediante la

modificación de un contrato se dio un contrato nuevo. Habría que someterlo otra vez al
procedimiento porque si no, se estaría defraudando el sistema de transparencia en la
contratación pública.

4. La Ley de contratos del sector público. Ámbito de aplicación

La clase explicativa: LCSP respeto a lo que es el ámbito de aplicación, lo que hace es:

1º trasponer su contenido y regula los procedimientos previos de adjudicación.

2º Respecto a las AAPP, no regula los procedimientos previos sino también todo lo que
es el contrato en sí, sus efectos, la relación contractual… Por tanto:

a) Respecto a los contratos de las AAPP regula muy extensamente.

b) Respecto a los poderes administrativos que no sean administraciones se
regula el procedimiento previo.
c) Respecto a otros poderes del sector público que no sean poder adjudicador
la LCSP entre en pocas cosas.

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Por ello, puede ser algo equívoca la propia denominación de la ley: es importante tener en
cuenta que no regla todos los contratos por igual.

LOS CRITERIOS LEGALES COMPLETOS:

1. SUBJETIVO: ART3 LCSP: utiliza tres conceptos para definir el ámbito de aplicación subjetiva:

a) SECTOR PUBLICO (3.1): Esta todo, no falta nada. Pero por sí mismo no permite sacar
conclusiones. Esta lista no nos sirve para casi nada. Empresas públicas. (+ ENTES DEL
SECTOR PUBLCIO QUE SÍ QUE REGULA LCSP PERO NO LA DIRECTIVA)

b) PODER ADJUDICADOR (3.3): todas las 3.2 están en el 3.3. Están las entidades que
por razón de su contenido aunque no se AP tenga también al condición de poder
adjudicador.

c) AP (3.2): Las AAPP territoriales, todas las entidades de derecho público y otras
entidades de derecho público salvo que se financie mayoritariamente con ingresos de
mercado. Este concepto incluye todas las entidades de derecho público.

2. OBJETIVO: La LCSP:

1º excluye ciertos tipos contractuales → ART 5 Y SS. Hay una serie de exclusiones que
responde a lo que coge el derecho comunitario:

- La defensa y la seguridad
- Convenios de colaboración y traiditos públicas
- Acuerdos celebrados con otro sestados o entes de derecho internacional
- Los que se refieren los poderes públicas: tano dominio público como bienes
patrimoniales
- Agua, energía y transportes

2º define los contratos administrativos típicos

3. CUANTIA: aquí no hay límites. Cualquiera que sea su cuantía. Hace una clasificación:

1º. Contratos Sujetos a regulación armonizada: SARA:

2º. Contratos no sujetos a regulación armonizada: no SARA:

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5. Clases de contratos del sector público y regulación aplicable.

Contratos administrativos y contratos privados. Contratos de las
Administraciones Públicas, de los Poderes Adjudicadores no
Administración Pública y de los entes del sector público que no
sean Poder Adjudicador. Contratos sujetos a regulación
armonizada y no sujetos a regulación armonizada.
La LCSP no se aplica igual a todos los contratos, sino que tiene un diferente nivel de intensidad
según el tipo que sean. DOS CLASIFICACIONES FUNDAMENTALES:

1. En función de la entidad pública contratante: está implícita en el ART 3 y el sistemática de la

ley:

1. Contratos de las AAPP: regula muy exhaustivamente los contratos de las AAPP

2. Contratos de los poderes adjudicadores que nos sean AAPP: se regulan de una
forma más escueta en el libro III. Se refiere al aspecto previo.

3. Entes del sector públicos que no sean poderes adjudicadores: es mucho más
escueto. ART 321 Y 322 para decir que no se aplican las previsiones relativas a los
contratos de las AP y que se remita unas instrucciones que unas entes del sector
público.

2. Otra: ((IMPORTANCIA DE LA DISTINCIÓN: el régimen jurídico aplicable es distinto y a efectos

de determinar la jurisdicción competente. No todas las controversias resuelven con el C-A sino
que hay algunas que se resuelven por la jurisdicción civil.))

1. Contratos administrativos → Estos son: los contratos que celebren las AAPP y que
sean 1 de los 5 contratos típicos.

Contratos administrativos especiales: que los celebran las AAPP y no son 1 de los 5
pero que hay una ley que lo declare o los que están dentro de la actividad habitual de
la AP que se trate que realiza habitualmente ese contrato. ART 25: aquellos que están
vinculados a los que la ley giro o tráfico específico de la AP contratante; o bien que
satisfagan de forma directa e inmediata una finalidad publica de la específica
competencia de la AP.

Se rigen por la LCSP en todos sus aspectos: procedimiento previo, efectos,

modificaciones, extinción…

No se excluyen la aplicación del derecho privado porque al fin y al cabo son contratos y
podremos aplicar elementos de la teoría general del contrato siempre en defecto de.
La regulación de LCSP es muy extensa y detallista y no es fácil que sea posible esta
aplicación.

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2. Contratos privados → tiene una dimensión negativa o residual en el sentido de que

son contratos privados. Son contratos privados tres supuestos:

A. Los contratos que celebran las AP y que no sean administrativos (ni los típicos
ni los especiales) → ART 26 en cuanto al antes de, se aplica las mismas reglas
que los contratos administrativos. En cambio, en cuanto a sus efectos
modificaciones y extinciones, aquí ay se rigen por el derecho privado.

B. Los que celebran los poderes adjudicadores que no sean AP. Son privados en
todo caso. Por tanto, todos los que celebran. → siempre que su objeto está
dentro de los 5 de la ley, también quedan sujetas a reglas del derecho
administrativo en cuanto a su administración y adjudicación. Efectos
modificación o extinción sujeto sal derecho privado.

C. Los que celebren otros entes del sector público que no sea un poder
adjudicador. → el procedimiento de adjudicación se rige por unos principios
genéricos de publicidad y concurrencia, pero no se aplican las reglas sobre el
procedimiento de aplicación que rigen a los contratos de los poderes
adjudicadores.
En principio, esto contratos privado se rigen por el derecho privado. Se rigen
en parte por el derecho público y en parte por el derecho privado según el
supuesto concreto de los 3. Confluencia de derecho privado y derecho público
en todos los contratos.
ART 27: dualidad jurisdiccional en el sentido de que la C-A se ocupa
sencillamente de todas las cuestiones que surjan en torno a los contratos
administrativos y todos los aspectos que tienen que ver con el procedimiento
previo de selección de contratista de los contratos privados.

3. Aplica los umbrales que ya en su momento explicábamos cuantitativos que

establecía el derecho comunitario sobre unas cuantías para someter a regulación las
que superen esos umbrales.

A. Sometidos a regulación armonizada → ese umbral lo define la directiva

comunitaria para los contratos de los poderes adjudicadores.
La ley española no regula solo los contratos sujetos sino también los demás. Lo
que pasa es que lo que hace con algunas diferencias. En gran parte se somete
a una regulación similar.

B. No sometidos a regulación armonizada →

6. Los contratos administrativos típicos. Contenido de cada uno

de ellos
Los contratos administrativos regulados ahora son los 5 ya dichos. Corresponden con una
tradición bastante arraigada. En la ley vigente han sufrido alguna modificación porque las
directivas comunitarias han impuesto estos cambios.
Ha desaparecido un contrato que antes se regulaba: contrato de colaboración público-privada,
lo cual no excluye que con arreglo a la ley en vigor no esté en curso de ejecución.

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Como novedad de la nueva ley, antes se regulaba el contrato de gestión de servicios público
(ej. concesión y otros como concierto). Este contrato que tenía diversas modalidades, ahora
solo existe un tipo contractual que es el de concesión de servicio. Es una simplificación que se
traduce en un contrato de concesión de servicios.

1. CONTRATO DE OBRAS: su objeto (ART 13) es de ejecución de una obra y naturalmente lo

que hace es definir el concepto de obra: Todos los trabajos de construcción o ingeniería que
modifiquen los terrenos que en general mejoren o cambien el medio físico y que tengan por
objeto un bien inmueble. Hay una especificación concreta de diferentes tipos de obra: se
repite la ley una lista de diferentes obras en el anexo 1.
No se dice expresamente en la ley, IMPLICITO: el contrato de obra consiste en el intercambio
de una obra (contratista) a un precio cierto (AP). MATIZ: (Capítulo 13) cabe también que se
contrate a la vez la redacción del proyecto (tiene que haber un proyecto o documento básico)
y la ejecución de la obra. Es más habitual que los proyectos o bien se redacten con la propia AP
o bien podría una empresa de ingeniería, etc. mediante primero un contrato de servicios y
luego contrato de obra.

2. CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA (ART 14): es un concepto sencillo en la

medida en que por un lado el objeto es sustancialmente el mismo que en el contrato de obras
(en la medida en que el concesionario asume el compromiso de construir la obra) pero la
diferencia está en el sistema de remuneración del contratista o concesionario (gira en torno a
el otorgamiento al concesionario de explotar la obra durante un determinado plazo de
tiempo). Esto quiere decir: habrá un pago por los usuarios de la obra asociado al uso de la
misma. Financia la obra a su costa y tiene que recuperar el coste y también asume los gastos
de mantenimiento y explotación.
La ley dice que el sistema de remuneración de concesionario puede ser: explotación dela obra
o la misma y un precio pagado por la AP.
La ley establece que es un elemento esencial de este tipo de contratos el que se transfiera al
contratista lo que el derecho comunitario llama el riesgo operacional que tiene que trasladarse
al concesionario. Este tiene que asumir los riesgos inherentes a la explotación y la AP no
garantiza la rentabilidad de la inversión.
Es un elemento implícito (ART 14): fijación de plazo de la concesión. El límite lo dirá el
contrato. Este estará calculado en función de lo que se prevea como retornos en definitiva (el
número de casos que se considere económicamente ajustado).
Cuando acabe el plazo, se termina el contrato y cesa la concesión y la explotación por el
concesionario no podrá producirse y la obra revierte sobre la AP y será esta al que la gestione
sin peajes y sin tarifas.
Regulación legal especifica: carreteras autopistas en concesión: ley deconstrucción y
explotación de autopistas en régimen de concesión.
Implican un diferente modelo de financiación.

3. CONTRATO DE CONCESION DE SERVICIOS (ART 15): Se parece mucho a la concesión de obra

en el sistema de remuneración del contratista concesionario: una AP o poder adjudicador
encomienda al contratista la gestión de un servicio público cuya titularidad corresponde al
poder adjudicador (ej. servicio de transportes urbanos de Zaragoza).
Es a cambio del derecho a explotar el servicio acompañado en su caso con el derecho a
percibir un precio.
PLAZO: contrato
El de obra: la prestación consiste en hacer la obra y mantenerla. De servicio: no hay obra es
una gestión del servicio público.

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4. CONTRATO DE SUMINSITRO (ART 16): el concepto administrativo no es igual al de civil o

mercantil: LCSP. Gira entorna a los bienes inmuebles de modo que su adquisición, como su
arrendamiento, leasing… todas esas modalidades son suministros.
En el 16.3: todo lo relativo a los equipos informáticos incluyendo programas de ordenador
(software y hardware). *salvo que se trate de programas desarrollados a medida.
También se incluye (16.3) el contrato de fabricación: la cosa del bien mueble que ha de ser
entregado por el proveedor tiene que ser arreglo a unas ciertas características. (Ej. uniforme
militar). También: la adquisición de energía (coincide el concepto administrativo y civil).

5. CONTRATO DE SERVICIOS (ART 17): El tipo contractual que tiene un radio de acción amplio
ya que abarca con carácter residual todo aquello que no encaje en ninguno de los anteriores
porque así se dispone por la ley. Es una prestación de hacer prestaciones distinto de una obra
o un suministro.
(Ej. Redactar un proyecto de obra, consultoría, asesoría…)

6. CONTRATO MIXTO (ART 18): cuyo objeto tiene características de 2 o más contratos.
Para determinar que reglas se aplican en particular a la adjudicación del contrato. Habrá que
estar al carácter de la prestación principal.

7. La estructura sistemática de la Ley de Contratos del Sector

Público
TÍTULO PRELIMINAR →

LIBRO I → Aspectos estructurales sobre la contratación pública: órganos contratantes,

requisitos para ser contratista… que se aplican a los contratos de las AP y en ocasiones a los
otros 2.

LIBRO II → Los contratos de las AAPP (115-315)

Libro III → Los contratos de poderes adjudicadores no AP (sus ARTS nos remiten al LIBRO II en
los aspectos relativos a la preparación y adjudicación) y otros entes sector público no poder
adjudicador.

LIBRO IV: Organización administrativa: mesa de contratación, plataformas informáticas de

contratación… (Aspectos instrumentales para gestionar)

DISPOSICIONES ADICIONALES: Reglas que no encajan en la estructura sistemática de la ley que

son temas puntuales que se han dejado para el final → DIPOSICION ADICIONAL 2 Y 3:
contratación de las entidades locales: partiendo de la aplicación de toda la ley en sus aspectos
básicos a las entidades locales establece algunas reglas (ej. que órgano es el competente). Por
tanto, el régimen de contratación no está en la legislación local.

DISPOSICIONES FINALES → DISPOSICIÓN FINAL 1º: Nos identifica que preceptos de la ley son
básicos y cuales no lo son. En consecuencia, cuáles son aplicables a todas las AAPP y cuáles a
AGE o cuáles son básicos y cuáles no son básicos.

ANEXO: identifica todos la información que debe contener los contratos de formación ¿?¿?¿?

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8. Reparto de competencias normativas. Contratación de las

Comunidades Autónomas y de los entes locales

Respecto al reparto de competencias normativas → como hemos apuntado en alguna ocasión

ya, el estado tiene competencia exclusiva sobre uno de los títulos competenciales (ART
149.1.18: la legislación básica sobre concesiones y contratos administrativos. Este es el título
que fundamenta la LCSP.

Interpretación extensiva de su alcance que en gran medida viene exigida por el derecho
comunitario. En definitiva, como consecuencia podemos decir que el derecho de la
contratación pública tiene en España una dosis de homogeneidad muy elevada.

El espacio para una regulación automática distinta de la estatal es muy pequeña y se refiere a
aspectos menores: organización, detalles de procedimiento… Y en algunos casos lo que hace la
ley estatal es fijar criterios mínimos que luego las CCAA pueden mejorar, pero no empeorar.
Ley 3/2011 ley de medidas en materia de contratos de Aragón.

Los entes locales no tienen una capacidad normativa propia y aquí no ay un espacio de
autonomía local.

2. Elementos estructurales de la contratación pública

1. La Administración contratante. Órganos competentes para

contratar.
Tiene que haber una entidad pública.

Obviamente cuando estamos ante organizaciones que son grandes y complejas hay que
identificar el órgano administrativo concreto que tiene capacidad para contratar. Este es el que
decide celebrar el contrato y establecer el contenido, pone en marcha el procedimiento, lo
elige, lo formaliza y supervisa su funcionamiento.

Se puede aplicar técnicas de delegación o desconcentración de competencias o bien se puede

desconcertar. Implica ceder transitoriamente el ejercicio pero el órgano sigue siendo titular.
(ART 61).

ART 62: El órgano de contratación designe una concreta persona (física o jurídica) responsable
del contrata al que le corresponde hacer un seguimiento concreto del contrato.

La LCSP establece una cuestión en el ART 63: tiene que tener cada administración lo que la ley
llama perfil del contratante (tablón de anuncios virtual): difusión a través de internet a través
del cual se difunde públicamente toda la información que corresponda con la contratación
pública.

ORGANOS COMPETENTES: la AGE: ministros y secretarios del estado *salvo algunos supuestos:
ej. contratación centralizada de la AGE (corresponde al ministro de Hacienda).

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Se pueden crear en cada ministerio un órgano de contratación ad hoc (untas de contratación –

ART 323-).

En todo caso se contempla que para determinados contratos hay que haber una autorización
previa del consejo de gobierno (>12M).

Las entidades del sector público estatal son: presidente del organismo o director general
*salvo que hay disposiciones en contrario.

CCAA: Legislación autonómica correspondiente. POR REGLA GENERAL: los consejeros de cada
departamento.

ENTES LOCALES: DDAA 2º 3º: Pleno, alcalde o presidente, junta de gobierno local.

2. El contratista. Requisitos para ser contratista. Solvencia

económica y técnica. Prohibiciones de contratar.
ART 65 y ss.

Requisitos:

- La ley es flexible en cuanto a el formato jurídico del contratista: cualquier persona

física o jurídica (o incluso UTES -ART 69-: unión temporal de empresas –sin
personalidad jurídica-) española o extranjera (La ley distingue entre las empresas
establecidas en países de en el CEE y entre las demás. En estas últimas se exige un
informe que tiene que emitir un informe de reciprocidad por embajada o consulado en
el que se justifique que ese país admite en sus contrataciones en las mismas
condiciones a España. *se excluye este informe cuando se trate de contratos sujetos a
regulación armonizada y cuando el país sea signatario de la ONC).

- Exigencias muy detallas en relación con las condiciones de idoneidad de las

características propias de la empresa tanto en sentido positivo como negativo.

POSITIVO: Requisitos de solvencia: económica y financiera (activo volumen de negocio); y

técnica o profesional (capacidad técnica para hacer el contrato de que se trate).
Los requisitos son distintos dependiendo del contrato y tienen que estar claros antes de
contratar en el pliego de cláusulas y en el anuncio que se hace para contratar.
Se prevé que estos requisitos (ART 75) se puedan conseguir mediante medios externos
mediante un compromiso formalizado por escrito.
Acreditación: ART 87 y 88: en cada caso se dirá. *Hace falta hacerla pero con un matiz: la
ley dice que no hará falta en el caso en el cual en que la empresa esté inscrita en un
registro oficial de licitadores y empresas clasificadas. Este registro es obligatorio en
algunos casos: >500.000€ contratos de obra.
Las exigencias se han ido ampliando y normalmente la acreditación de la solvencia
económica y técnica es algo bastante farragoso (muchos documentos).

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A veces puede tener un efecto disuasorio sobre todo para las PYMES. Para simplificarlo se
ha implantado por la reglamento de la UE en 2016: el documento europeo único de
contratación: fórmula para facilitar al máximo ya que es simplemente una declaración
responsable en la cual la empresa en cuestión declara que cumple los requisitos.

NEGATIVO: las empresas que se encuentren en algunas de las situaciones del ART 71
tienen una prohibición de contratar. Las personas físicas o jurídicas son inhábiles. Son
básicamente tres tipos de situaciones:

1. La empresa ha cometido antes de que se produzca la nueva licenciación

irregularidad que le inhabilita para contratar y, por lo tanto, es inidóneo por su propia
trayectoria: económicas, administrativas, concurso de acreedores, moroso de
Hacienda o SS…
2. Supuestos en los cuales la empresa ha realizado algún incumplimiento en materia de
contratos con la AP: resolución de contrato por culpa, negado después de adjudicado…
3. Cautelas anticorrupción o favoritismo: persona que sea alto cargo o funcionario de
la AP, personas jurídicas y los administradores sean funcionarios o cargos de la AP,
personas jurídicas en cuyo capital tengan participación de más del 10%, cónyuges y
situaciones análogas, parentesco directo.
Consecuencia: nulidad de pleno derecho ART 39.

3. El objeto y contenido del contrato

Hay una prestación del contratista a cambio de un precio cierto o, en el caso de concesión de
obra o de servicio, no está determinado a priori pero sí que tiene que están determinados los
parámetros en base a los cuales se fijan las tarifas.

Se prohíbe fraccionar un contrato en dos o más contratos con objeto de disminuir su cuantía y
eludir las obligaciones de publicidad o procedimiento en materia de contratación.

Principio general: libertad de pactos (ART 34.1). El marco legal sobre el contenido del contrato
es muy imperativo y muy exigente pero además de esto hay que tener en cuenta que el
contenido de los contratos esta predeterminado dentro de la ley por la AP que redacta los
pliegos de cláusulas. Esto es el elemento precontractual que redacta la AP y pone en el tablón
de anuncios con mucho detalle y luego la empresa si opta. No hay mucho margen de
maniobra. Los contratos del sector público se comportan como contratos de adhesión.

ART 35: tiene que estar acreditada el precio, duración del contrato, condiciones de pago, a que
se compromete el contratista…

Producida la adjudicación, hay un cierto margen para que el contratista haga alguna
sugerencia, pero no se puede cambiar nada (ART 35.2)

Precio: ART 102: previsiones generales sobre el precio pero que habrá que estar a cada
modalidad contractual. Tendrá que ser congruente con el precio de mercado. Aplicando en su
caso las normas sobre ofertas anormales o desproporcionadas: el precio no tendrá que ser
más que el justo pero tampoco menor de lo que es razonable.

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Es fijo, no admite modificaciones posteriores. * Se admite la revisión de precio: aumente le

precio de materia prima, etc. (ART 102.5)

1º Prestación 2º Pago. No obstante, en algunos contratos de obras de cierta envergadura por

ejemplo está previsto que se realice los pagos a cuenta a través de agar cada mes conforme a
la obra que se va realizando y al efecto tiene que haber un documento que certifique que obra
será ejecutado.

4. Perfección y formalización del contrato

Los contratos se perfeccionan con su formalización.

MATIZ: La ley obliga a espera run plazo mínimo entre adjudicación y formalización si el
contrato es susceptible de recurso especial en materia de contratación. Hay un objetivo que es
conseguir que los posibles problemas de impugnación se verifiquen antes de que se formalice
el contrato para evitar que al cabo de unas semanas se estima el recurso y tiene que anularse.
Plazo de 15 días hábiles o los que digan las CCAA.

FORMA: la ley solo dice: que hay que hacerlo por escrito *contratos de emergencia

ART 153: que se formalice en documento administrativo, se puede elevar a escritura pública si
se pide pero los gastos son de su cuenta.

5. Las garantías de la contratación

GARANTÍAS: instrumento que permite a la AP compensarse los posibles perjuicios o fórmulas
eficaces de compensar daños que se ha causado el licitador o contratista (ART 106 y 107):

1. Garantía provisional: se exige a los licitadores una cantidad que como máximo
puede ser 3%. Esto se hace para introducir un elemento disuasorio para aclarar la
seriedad de la propuesta. Lo normal es presentar un aval bancario pero se admiten
otros.

2. Garantía definitiva: aval o fianza a través del cual se contempla con carácter general
un equivalente a un 5% del precio ofertado por el contratista para que la AP tenga
durante toda la vida del contrato una fácil y expeditiva forma de cobrarse los daños.
*en algunos casos se puede no exigir o incluso elevarse al 10%.

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6. La invalidez de los contratos

Exista una regulación específica de la invalidez de los contratos. Esto es muy poco habitual en
DA regularlas de forma específica. No es completamente diferente, pero sí que añade cosas:

1. En el conjunto de irregularidades que dan lugar a la nulidad de pleno derecho se produce no

solo en los casos 147 39, sino también otras: ART 39: es una lista bastante amplia:
incumplimiento de los requisitos de solvencia económica y técnica, si no se publicó el anuncio
de licitación, se formaliza antes de cumplirse el plazo de 15 días… esto quiere decir que la ley
está reforzando el carácter imperativo de ciertas exigencias legales.
ART 40: anulabilidad

2. La ley consagra que si se declaran inválidos los actos preparatorios, eso conlleva la nulidad
del contrato. Habría que restituirse las cosas si es posible. Esto conllevara la IDYP.
ART 92 o 40.2: trastorno para el servicio público, se contempla la continuidad.

3. Jurisdicción competente, la C-A tiene competencia para pronunciarse en los contratos

privados para la AP.

7. Elementos de organización y gestión administrativa

1. Cuál es el órgano para contratar

2. MESAS DE CONTRATACIÓN: ART 326: órgano colegiado formado por expertos que pueden
ser funcionarios especializados que asisten al órgano de contratación. En particular,
corresponde valorar las ofertas valoradas, hacer una ordenación de las mismas y con ello una
propuesta al órgano de contratación. De esta manera juega un principio de colegialidad. Su
decisión no es vinculante.

3. Órganos con funciones generales:

a) Junta Consultiva de Contratación Pública: informa y asesora sobre dudas

interpretativas, proponer cambios normativas, emitir recomendaciones…
b) Oficina independiente de regulación y supervisión (ART 332): organismo supervisor:
legalidad, eficiencia… detectar posibles irregularidades y poder depurarlas.

4. Dos registros públicos en materia de contratación:

a) registro oficial de contratistas (antes dicho)
b) registro de contratos

5. ART 347: Gestión de la publicidad contractual: plataforma de contratación del sector

público.

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3. El procedimiento de contratación. En particular, la

selección del contratista

1. Introducción
El procedimiento de contratación es un procedimiento complejo que tiene diversas fases. Estas
fases son:

1. Preparación del contrato.

2. Fase central: seleccionar al contratista. Procedimiento de adjudicación.
3. Fase de formalización.

Merece la pena insistir en que toda esta materia de contratación pública se impregna de los
principios de igualdad, transparencia y publicidad. Son los ingredientes esenciales de esta
regulación, y que están detrás de todas las normas.

La legislación administrativa, desde que el derecho comunitario se ha introducido en el mundo

de la contratación pública, se caracteriza por focalizar su atención en la fase precia de
procedimiento de contratación, y es lo que da a la contratación de servicios públicos un perfil
peculiar.

2. La preparación del contrato

La administración toma la decisión de contratar y le da un contenido determinado a ese
contrato. Fija cuales van a ser los términos del contrato: establece el objeto, las cláusulas, etc.

(Dentro de lo que llamamos procedimiento de contratación que tiene tres fases, hay
que distinguir el caso “tramitación normal” en el que se sigue la tramitación completa,
de algunos supuestos excepcionales en casos de urgencia “tramitación de urgencia”
que se lleva a cabo en los casos en los cuales se identifica razones de interés público.
En estos casos los tramites se mantienen, pero sus plazos se reducen a la mitad. Es
decir, hay una mayor brevedad porque se hacen más agiles. Junto a la tramitación
urgente, hay otra todavía más rápida, que es la llamada “tramitación de emergencia”
que se refiere a situaciones de riesgo inminente, en los cuales hay un grave peligro,
que afecten a la defensa nacional. En este contrato, es todavía más rápido que el
procedimiento de urgencia, puesto que en caso de emergencia la adm puede ejecutar
un contrato de obras sin ningún trámite, pues estos se realizaran a posteriori, por
ejemplo: cuando se rompió hace poco la carretera de Monrepos).

El contrato se prepara mediante la decisión de contratar. En particular, hay que mencionar dos
elementos relevantes:

1. La administración, órgano contratante, tiene que comprobar que existe dotación

presupuestaria para hacer frente a la realización del contrato.
2. (Lo más importante) redactar lo que se llaman los “Pliegos” (pliegos de cláusulas). Son
dos tipos de pliegos: pliegos de cláusulas administrativas particulares, y pliego de
prescripciones técnicas. Se complementan mutuamente.

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Estos pliegos son documentos fundamentales y realmente esenciales en el contrato,

porque por un lado determinan el contenido del contrato, las obligaciones de las
partes. Incluso hay que decir que forman parte del contenido del contrato. En principio
es precontractual, pero luego se tienen como parte del contrato. La contratación
pública funciona básicamente con los contratos propios de adhesión. Hay un proyecto
de contrato y luego se presenta. El pliego es un anticipo del propio contrato.
Además, los pliegos contienen la hoja de ruta del procedimiento de adjudicación:
determinan que procedimiento de adjudicación se va a realizar, requisitos que tienen
que reunir, en base a que criterios se va a adjudicar, etc.

A propósito de los pliegos, la ley contempla (art 121) que haya “pliegos de cláusulas
administrativas generales”. Estos no son otra cosa que clausulados que se redactan para
aplicarse de modo genérico a concretos tipos de contratos por la adm correspondiente. Ej. es
tradicional Enel ámbito del estado un “pliego de los contratos de obras del estado”. Esto tiene
un efecto práctico de que se puedan remitir a él los pliegos de cláusulas particulares.

Conforme a un criterio consolidado, estos pliegos de cláusulas administrativas generales, son

simplemente clausulados de referencia, que lo normal es que se apliquen pero pueden
aplicarse o no en cada caso concreto. Y los de cláusulas particulares pueden alejarse. Lo
pueden hacer siempre que haya un informe previo que no es vinculante pero sí necesario.
Conclusión: No hay una vinculación estricta, y hay flexibilidad para alejarse.

Los pliegos de cláusulas administrativas pueden ser impugnados por un recurso especial.

Todo esto está en los arts 116, 117. Para los contratos menores hay una regla especial: art 118.
Art 122.

3. Los procedimientos de adjudicación

Fase de selección del contratista.

3.1. Aspectos generales

Con carácter general y salvo excepciones, la selección del contratista se lleva a cabo a través
de un procedimiento competitivo con publicidad. El principio general es que debe haber
publicidad y concurrencia.

Respecto a los aspectos comunes y genéricos a todos los procedimientos:

- En todos ellos tiene que haber un anuncio público de licitación. Es decir. Se convoca
únicamente a quien tenga interés y haya presentado oferta. Esto es común en todos
los procedimientos salvo en algunos casos excepcionales como los procedimientos
negociados sin publicidad y los contratos menores. (tampoco en los de emergencia).
En cuanto a la licitación, el contenido necesario de este anuncio está pautado (anexo
3). En segundo lugar, la regla general en cuanto al lugar de publicidad, es que tienen
que publicarse en el perfil del contratante. Se publicaran también en el BOE. Cuando
sean contratos de regulación armonizada, es necesario que se publiquen en el Diario
Oficial de la Unión Europea. En los contratos no SARA, no es que este excluida la
publicación en el diario oficial, pero el art 235 dice que es opcional.

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- La ley contempla con carácter opcional (art 134) el anuncio de información previa. Es
la posibilidad de que los órganos de contratación anuncien la intención o propósitos de
dictar contratos de obras o servicios, contratos SARA, que tengan previsto publicitar en
el plazo de un año. Se contempla este anuncio previo con carácter informativo.

3.2. Los distintos procedimientos existentes

Todos son con publicidad menos el que digamos:

• Procedimiento abierto: tiene una variante especifica. Cualquier interesado puede

presentar una oferta y ser adjudicatario. No cabe ninguna negociación (o lo tomas o lo
dejas). Hay que cumplir los requisitos establecidos, y la proposición que se hace. Las
propuestas son secretas, y la mesa de contratación primero valorará si se cumplen los
requisitos para ser contratista, y para las empresas que cumplan los requisitos se
valorara la oferta que ha presentado.

Este procedimiento abierto simplificado es igual que el procedimiento abierto pero

con una tramitación más breve. Está pensado para los contratos pequeños: obras de
menos de 2 millones y suministros de menos de 100 mil.

• Procedimiento restringido: tiene dos etapas en coherencia con la denominación que

tiene: hay una licitación pública en la que se selecciona las empresas que se
consideran idóneas; y la segunda fase es una invitación a presentar solicitudes a las
empresas aceptadas.

• Procedimientos negociados: son dos procedimientos distintos: licitación con

negociación y negociación sin publicidad. Son excepcionales y solo conceden cuando
haya algunas circunstancias.

o Licitación por negociación: hay dos fases: se hace una licitación para
seleccionar a las empresas, y luego con las empresas ya seleccionadas. Solo en
procedimientos del art 167.
o Negociación sin publicidad: consiste en negociar con varias empresas pero con
la importante peculiaridad de que no hay licitación previa. Se selecciona
algunas empresas para negociar con ellas sin publicidad previa. Los supuestos
en los que se puede aplicar son más excepcionales (art 168). Se ha suprimido
el contrato negociado sin publicidad por razón de la cuantía.

Hay otros procedimientos no tan genéricos, que tampoco hace falta saber, sin mas los vamos a
mencionar: procedimiento de dialogo competitivo (art 172 y ss), procedimiento de asociación
para la innovación (art 177 y ss). También los concursos de proyectos (se trata de casos en los
cuales la administración quiere seleccionar a un grupo de arquitectos para redactar un
determinado proyecto y en ese caso, el objeto del contrato va a ser la redacción de un
proyecto de cierta singularidad, y en este caso se puede hacer a través del concurso de
proyectos, que es un concurso para que los interesados puedan presentar su idea, y se
selecciona al que presente la mejor idea. Este concurso se caracteriza por dos cosas: porque su
resolución se encomienda a un órgano ad hoc, “jurado”, formado por expertos. También cabe
que haya primas).

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Junto a esto, en la ley se regula la subasta electrónica. No es un procedimiento distinto a los

otros, sino que es un sistema operativo aplicable a procedimientos abiertos y restringidos,
consistente en el que los licitadores van conociendo las propuestas que presentan los demás.

3.3. La elección del procedimiento a seguir en cada caso

Se puede elegir el procedimiento que se lleva a cabo en cada caso. Con carácter general un
procedimiento abierto o restringido.

Cabe también la adjudicación directa. No hay ningún tipo de concurrencia entre diversas
empresas. Se adjudica directamente a un determinado contratista.
Art 118.

Art 218 y ss. Supuestos que tratan de la gestión conjunta de contratos que son distintos
contratos pero con un concepto homogéneo. Hay tres técnicas: acuerdo barco, sistemas
dinámicos de adquisición y centrales de contratación.

4. Los criterios de adjudicación de los contratos. Sobre las ofertas

anormalmente bajas
Es un tema central que CREO QUE AL PROFE LE PARECE IMPORTANTE.

Se trata de un tema nuclear, una cuestión central. En virtud de qué criterios se selecciona a la
mejor oferta. La legislación positiva (ley de contratos en este punto) se ha ido haciendo más
sofisticada y compleja. Ha intentado acotar a la administración a la hora de decidir, y buscar
criterios de carácter objetivo.

¿De dónde venimos? El punto de partida no es otro que tradicionalmente se ha distinguido

entre dos métodos de decisión: subasta y concurso. La subasta consistía en que se adjudicaba
al mejor postor en sentido económico. El concurso introducía diversos criterios.

La subasta en sentido de adjudicar a la mejor oferta, tiene una gran objetividad, pero puede
presentar problemas en el sentido de que a veces puede conllevar a no elegir la mejor, sino al
más barato. En cambio, el concurso presenta el riesgo del subjetivismo.

Actualidad en la ley de contratos, existe algo parecido: o usar solo un criterio que tiene que ser
el precio, o utilizar varios criterios (que el precio siempre se considera).
Se ha venido exigiendo que los criterios de adjudicación se establezcan de manera precisa, y se
sepa a qué atenerse. Tiene que estar dicho explícitamente.

Se han venido introduciendo cautelas (que no existían históricamente) para excluir a lo que se
llaman “ofertas anormalmente bajas o desproporcionadas”. En algunos supuestos en los
cuales cabe deducir que quien presenta una oferta muy baja no es porque sea muy eficiente,
sino porque se puede sospechar que es irresponsable y por tanto entra en un terreno inviable
y puede generar problemas.

Actualmente, hay continuidad con la legislación anterior pero con más matices. Hoy se
establece (art 131) como idea general, que se busca y se trata de conseguir la mejor relación
calidad precio. Por tanto, implica que se utilicen varios criterios.

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En definitiva, los criterios cualitativos han ido ganando peso frente a los criterios económicos.
Se utilizan varios criterios de adjudicación. Concretamente, la aplicación de mas de un criterio
de adjudicación, se aplica (art 145.3) en los contratos de concesión de obras y concesión de
servicios. También en los contratos de servicios que tengan como objeto prestaciones de
carácter intelectual (ej. Ingeniería y arquitectura).

En relación con los supuestos en los que haya varios supuestos de adjudicación, hay que tener
en cuenta un par de observaciones (art 146):

1. Hay que dar preponderancia a que los criterios respondan a fórmulas establecidas de
aplicación automática, y que no requieran juicios de valor.

2. Cuando se utilice solo el precio, la ley establece (art 146.1) que cuando haya un criterio
único de adjudicación, este o bien podrá ser el precio ofertado por el legislador, o bien
si esto es más conveniente, habrá que aplicar un criterio vasado en lo que la ley llama
“el ciclo de vida del producto o servicio”. (art 148). Significa que se aplica un criterio
económico de costes pero más integrado, que contempla la globalidad de los costes.
Para calcular el coste que tiene un producto o servicio hay que tener en cuenta: lo que
cuesta comprarlo, los costes de mantenimiento, utilización, reposición, etc, e incluso
los costes de recogida y reciclado de ese producto. La ley considera que deben
computarse también las llamadas “externalidades medioambientales”, que son costes
que la administración no asume pero producen un impacto negativo en el entorno.

En cuanto a las ofertas anormalmente bajas, hay situaciones en las cuales por el afán de que se
les adjudique, hay empresarios que se exceden en su oferta. Aquí el problema es buscar
criterios objetivos para destruir una oferta que en principio parece la mejor. Art 149 se refiere
a las ofertas anormalmente bajas.

Hay dos tipos de pautas:

1. Cuando el único criterio sea el precio, la ley se remite al reglamento de desarrollo de la

ley anterior, (reglamento del 2001, art 85). El art 85 fija unos criterios cuantitativos
para excluir ofertas anormalmente bajas. Habrá que calcular la media de todas las
ofertas y si alguna se aleja en más de un determinado porcentaje de la media y se
excluirá.
2. La ley, cuando una oferta sea anormalmente baja, no permite excluir de manera
inmediata al licitador, sino que la ley lo que hace es considerar que existe una
presunción de anormalidad y exige dar audiencia al licitador para que justifique su
atrevimiento.

Si al final se adjudica porque explica el por qué habrá que hacer un seguimiento especial a ese
contrato para que se ejecute eficazmente.

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5. Notificación de la adjudicación y formalización de los contratos

La última cuestión a considerar es que la mesa competente en cada caso hace la propuesta,…
luego el órgano adjudica, esa adjudicación debe ser motivada y se notifica con motivación, hay
por tanto transparencia para permitir que los excluidos puedan impugnar la licitación y tengan
capacidad de argumentar. Hay un plazo de 15 días para impugnar, si se impugna se suspende la
formalización hasta que no se resuelvan.

Además, existe la posibilidad que la administración diga que ya no haga el contrato, que se eche
para atrás, renunciar, esto se puede hacer hasta que no se adjudique, una vez se adjudique ya
no.

Existe una posibilidad (art 152) de que la administración no adjudique a nadie el contrato, y
cambie de criterios.

6. Los recursos especiales en materia de contratación pública:

objeto, órganos competentes para resolver (Tribunales
Administrativos de Recursos Contractuales) y procedimiento ante
los mismos
Art 44 ss. Es una exigencia del d comunitario y que ha venido exigiendo que en todos los
contratos sara ha exigido que exista un procedimiento impugnatorio que pueda resolverse
antes de que se formalice el contrato, para usarlo en vez de la vía administrativa normal, ya
que son vías más lentas, de modo que si se acude a esta cunado se acaba puede que ya se
haya ejecutado el contrato y todo.

Es un procedimiento previo a la formalización, se ha de resolver en plazos breves, tiempo

breve, se interpone ante un órgano que son tribunales administrativos, ósea dos órganos
administrativos, que es independiente. Es un recurso administrativo que implica un plus de
garantía de imparcialidad, ya que se interpone contra este órgano. Tiene además carácter
gratuito y efectos suspensivos.
El objeto del contrato en el art 44. No todos los contratos pueden ser recurridos, hace falta
que sean de pa y además que sean de unas cantidades elevadas.

Este recurso es potestativo, se puede ir a lo contencioso si se quiere. Los contratos que están
por debajo de estos umbrales no se pueden recurrir así y se recurren en vía ordinaria de
recurso, es decir en reposición y alzada. Los titulares art 45, composición. Para las ccaa pueden
tener su órgano propio, art 46, como Aragón. En cuanto los entes locales estos van al tribunal
autonómico.

Se permite que se imponga una multa a la recurrente que utilice este recurso con mala fe o
temeridad, es decir se pretende prohibir un abuso del recurso, dándole este punto de freno
través de la posibilidad de multa, que podrá ser de hasta 30.000€.

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4. La ejecución de los contratos. Cesión del contrato y

subcontratación. La extinción de los contratos

1. La ejecución de los contratos y su mutabilidad matizada. El

principio de riesgo y ventura y sus excepciones. Las potestades y
prerrogativas de la Administración. La modificación de los
contratos. El pago del precio por la Administración
SOBRE LA EJECUCION DE LSO CONTRATOS Y EL PRICIPIO DE RIESGOY VENTURA Y SUS
EXCEPCIONES

El contratista asume los riesgos y no los puede desplazar a la AP. Este principio se formula en el
ART 197.

Hay un par de matices o salvedades que es necesario hacer para dos situaciones en las cuales
este riesgo se excepciona:

1. Los supuestos de fuerza mayor en el contrato de obras: ART 239: siempre que se
presente una situación de fuerza mayor que afecte al contrato de obras debe
compensarse al contratista de forma que si debe compensarle, este no asume los
riesgo vinculados. Además, también define lo que es la fuerza mayor: catástrofe
natural, incendios causados por rayos, guerra…

2. El supuesto de la revisión de precios: los contratos del sector público operan sobre
la existencia de un precio determinado y cierto. Excepcionalmente, se permite una
modificación en determinados supuestos en la REVISION DE PRECIOS que incorpora
algunas hipótesis excepcionales en la cuales, cierta variaciones en los costes pueden
dar lugar a la modificación del precio. 102.5 + 103: los precios fiados en los contratos
del sector públicos podrán ser revisados cuando deban ser ajustados a la alza o la
baja…

Los límites para que opere la revisión de precios está reflejado en el ART 103: de forma
periódica y predeterminada (estar pautado en los pliegos como impacta). Está previsto en
contratos de obras, de suministros y poco más…

Se recogen los costes que pueden dar lugar. Ej. nunca los costes financieros, los costes
generales…

Los pliegos tienen que detallar los detalles para poder ponderarse.

Se exige que para que empiece a operar la revisión de precios, se haya ejecutado ay el 20% del
importe del contrato y haber pasado 2 años desde la formalización del contrato. En estas
situaciones, se está exento.

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LAS POTESTADES Y PRERROGATIVAS DE LA AP

La relación contractual en el caso de los contratos del sector público no es una relación
simétrica, sino que claramente la AP actúa como poder público y eso le da cobertura.
ART 190 + 191 + 192

Estas potestades son fundamentalmente:

1. La potestad de interpretación unilateral del contrato: supone que en los supuesto en

los que surjan dudas sobre los términos del contrato, corresponde a la AP resolverlo. El
contratista debe aceptar esta decisión, pero puede impugnarla.

2. La AP tiene la potestad de modificar unilateralmente el contenido del contrato por

razones de interés público, a través de lo que se llama ius variendi. La AP tiene una
potestad sancionadora peor la ley de contrato utiliza la expresión de imponer
penalidades. Estas son en definitiva una especie de multar que el contratista debe
asumir y significaran un menor pago del precio y en su caso a través de la garantía o
fianza que la AP le cobrara. Aunque tiene por presupuesto un incumplimiento que
tiene que estar previsto en el contrato, no es propiamente una sanción porque sino
habría que imponerla a través de un procedimiento sancionador.

3. La AP puede en caso de incumplimiento, o bien suspender el contrato o incluso

resolver un contrato por decisión unilateral.

Hay un facultad de supervisión o inspección y hace un seguimiento atares de estas medidas

que puede adoptar.

En todo caso hay un procedimiento que al AP tiene que seguir para realizar _____ vinculantes
(está en el Art 191). En algunos casos que hay pedir un informe al consejo de Estado o
autonómico. Una vez que la AP ha realizado esos trámites, esa presunción es ejecutiva.

ART 192 + 193 → Regulan los incumplimientos del contratista: parcial o defectuoso; la demora
en la ejecución. Para estos supuestos la ley regula que la AP podrá optar entre imponer
penalidades o también puede llegar a optar por la resolución.

➔ La modificación de los contratos: tradicionalmente ha sido un saco de fraude o

irregularidades o anomalías. Tradicionalmente la AP tenía un ius variandi pero este se
ha ido restringiendo y, en particular, hoy en día quedan excluidas todas las
modificaciones que puedan tener un carácter sustancial. 203.4 y .5 y ss.
103: dos hipótesis en los que pueda darse:

a) este previsto en el pliego 204 → lo permite pero en los términos bastante

restringidos, concretamente, se dice que como máximo pueden implicar una
modificación del precio como máximo del 20% del total.
El pliego debe tener las cláusulas de modificación de forma clara.
No pueden modificar la naturaleza global del contrato inicial.

b) 205 → de cualquier aspecto del contrato pero con condicionantes que son
aún más estrictos y que la ley cita con mucho detalle. Se exige que la
modificación derive de circunstancias sobrevenidas que fueran imprevisibles. Y
que las modificaciones no sean sustanciales.

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Por tanto, hay una cierta flexibilidad aunque hay que decir que en todo caso La AP puede
imponer la modificación al contratista cuando no supere el 20 %. Si es mayor, tendrá que dar
el visto bueno, y, sino, podrá resolverse el contrato.

Hay una compensación económica, si hay algo que se amplía o se exige más…
Rompe el principio de inmodificabilidad del contrato.

EL PAGO DEL PRECIO POR LA AP

Es la obligación esencial de la AP y derecho esencial del contratista. El sistema de

remuneración del contratista es o mixto o distinto porque consiste en una explotación del
servicio de la obra.

Ha habido en los últimos años unas importantes novedades legislativas que se sitúan en el
contexto de la frecuente morosidad tanto en el mundo privado como público.
La legislación de ahora es poco condescendiente con la morosidad que ha fiado unas vías para
acabar con ella de muy diverso índole.

Concretamente, ahora tenemos dos instrumentos:

1. Se penaliza a la AP morosa con unos intereses de demora. 198.4: 30 días a pagar

desde que se aprueba la certificación de la obra.
2. Mecanismos expeditivos a través de los cuales la AP puede exigir por vía judicial
para forzar a la AP a pagar.

Intereses de la ley 3/2004 de los intereses de la morosidad.

Si llega a ser superior a 4 meses, el contratista puede proceder a suspender el contrato. Si se
superan los 6 meses, se extinguirá el contrato ART 199 que se refiere a el cauce formal para
exigir a la AP que pague el precio del contrato.

Los contratistas pueden reclamar por escrito que cumplan con su obligación de pago e
intereses de demora. Si no se contesta, se puede interponer recurso C-A contra la entidad de
la AP. Y puede haber una medida cautelar de pago inmediato, esta se tomara salvo que al AP
acredite que ocurren las circunstancias que motivan.

Además, se condenará en costas a la AP.

1. Los documentos que acreditan el derecho al cobro por parte del contratista. Ej.
Certificaciones de obra. Esto son trasmisibles a terceros por el requisito formal de que
se notifique a la AP contratante. Este mecanismo se suele utilizar en la práctica
bastante a través del préstamo bancario. ART 200
2. En el caso de los contratos de obra, es sobre todo en los contratos de obra de una
cierta duración, suele utilizarse un abono a cuenta mensual de la obra que se esa
siendo ejecutada cada mes.

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2. Cesión del contrato y subcontratación

CESION DEL CONTRATO: es una modificación subjetiva que consiste en, y le cede el contrato.
Esto no cabe normalmente, es ese alguien quien. 214.
Debe estar expresamente prevista en el pliego.
No cabe cuando las cualidades técnicas o personales del contratista han sido determinantes.

SUCESION DEL CONTRATISTA: Al contratista le absorbe otra empresa. 98: se subroga la

empresa fusionada.

SUBCONTRATACION: Situación muy frecuente en la práctica en la cual el contratista contrata o

subcontrata con un tercero una parte del contrato o un aspecto de la ejecución del contrato
que es absolutamente habitual.
215 y ss.

La regla más importante que establece estos ARTS: la relación contractual de la AP es

solamente con el contratista. No con el subcontratista. De manera que el contratista es el
responsable de la ejecución correcta del contrato.

La AP no asume ninguna incidencia. En contratista no puede escudarse en un incumplimiento

del subcontratista. Esta relación es de derecho privado. La AP tiene que conocer la identidad.

216 y 217: la AP tiene facultades para comprobar el correcto pago a los subcontratistas. Esto
es en definitiva.

3. Extinción de los contratos. Cumplimiento y resolución

La extinción de los contratos se produce en el caso más habitual con su cumplimiento, cuando
se cumple el contenido y el contratista ejecuta todo a lo que se compromete. Caben también
supuestos de resolución anticipada.

El cumplimiento es la hipótesis normal. Está planteada en el art 210, que contiene previsiones
de carácter general comunes a todos los contratos. El art 210 dice que el contrato se considera
cumplido cuando el contratista ha llevado a cabo la totalidad de la prestación comprometida a
satisfacción de la administración. También dice que en todo caso hace falta un acto formal de
recepción por parte de la Administración de conformidad con la prestación.

No obstante, todavía queda un elemento de prolongación de la vida del contrato, puesto que
aunque esta ejecutado, se establece que tiene que haber un plazo de garantía que debe ser
reflejado en el pliego. Ese plazo que empieza a contar desde la recepción formal de la
administración. Es el plazo de garantía. Durante el cual, si se produce algún desperfecto o
anomalía, el contratista deberá subsanar esas deficiencias. Una vez terminado ese plazo de
garantía el contrato se extingue a todos sus efectos.

Una vez que hay conformidad por parte de la administración, hay que notificar al contratista y
pagar la liquidación o el saldo que quede. El pago es lo último.

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Con la resolución anticipada, esta previsto en el art 211 a 213. En el art 211 se especifican las
causas de resolución que son siempre anticipadas, antes de que termine naturalmente el
contrato. Son tres tipos de circunstancias:

1. Circunstancia sobrevenida que hace imposible al contratista la continuidad (ej. Muerte

del contratista).
2. Mutuo acuerdo por ambas partes. No es frecuente.
3. Resolución por incumplimiento de una de las partes. Puede ser incumplimiento de la
administración pública o resolución por incumplimiento culpable del contratista, que
será definido por la administración pública.

Las consecuencias de estas hipótesis son diferentes y se concretan en el art 213:

Si es por mutuo acuerdo, las partes acordaran.
Cuando hay un incumplimiento por parte de la administración, el contratista tiene derecho a
percibir una indemnización por daños y perjuicios.
Si es por resolución por incumplimiento culpable del contratista, hay una imputación de daños
al contratista y cumplidor que deberá abonar a la administración por los daños causados por
su incumplimiento. Esta indemnización se hace efectiva con cargo en la garantía constituida al
efecto (aval bancario). Si la garantía no es suficiente, responderá con su patrimonio.

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Tema 6: Régimen general del

patrimonio de las
administraciones públicas
1. Introducción: tipología de los bienes públicos y marco
legislativo en vigor: el concepto de dominio público y sus
modalidades
Hay una estabilidad mayor que en los contratos. Hay una regulación normativa que
evoluciona. Hay una ley del año 2003 reformada recientemente, y leyes sectoriales.
Necesita unos medios humanos y unos medios materiales.

Tenemos derecho positivo desde las administraciones publicas con la ley de patrimonio de
2003. Desde esta ley tenemos un concepto de patrimonio, que es muy amplio, y engloba a
todos los bienes y derechos de las administraciones públicas, con la única exclusión del dinero
y los activos financieros, que es objeto de la legislación presupuestaria.

Este concepto de patrimonio determina el ámbito de aplicación de la ley de patrimonio y el

resto de legislación del patrimonio de las administraciones públicas.

En rigor es más propio hablar de patrimonio de las administraciones publicas que de bienes,
puesto que hablamos tanto de bienes como de derechos.

Clases de patrimonio que hay en la legislación vigente (son categorías muy

consolidadas):

La gran distinción es la que separa: bienes de derecho público y bienes de derecho privado.

Bienes de derecho público o demaniales.

Es un concepto de grandísima tradición, que proviene del derecho romano que consideraba la
existencia de unas cosas comunes a todos

Art 4 (enuncia esta distinción fundamental).

Art 5 (aquellos de titularidad pública que o bien se encuentras afectados al uso general o
servicio público, o que una ley se lo otorgue. El art 5.2 dice que son de dominio público estatal
aquellos en los que se refiere la constitución en el art 132 (en su apartado segundo consagra la
demanialidad de algunos bienes de dominio público). La ley en el art 5.3 dice que los
inmuebles de la administración que alojen dependencias, oficinas públicas, servicios de la
administración, etc, serán de dominio público).

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Bienes de derecho público (demaniales). Es un concepto de grandísima tradición, que

proviene del derecho romano que consideraba la existencia de unas cosas comunes a todos, y
también consideraba el concepto de cosas públicas, que eran cosas del estado o del pueblo
romano, como eran las calzadas, el foro, etc. Se mantiene en la tradición romanista europea de
propiedades públicas, y nunca se llega a perder la tradición. El concepto de dominio público se
consolida en el siglo XIX, y se constituye en la base de dos ideas fundamentales:
1. Destino público del dominio público.
2. Sujeción a un régimen especial, tanto en su protección como en su uso.

En relación con el dominio público, hoy se afirma que son propiedad de la administración. Si el
derecho positivo lo dice así, realmente hay que tenerlo en cuenta y aceptarlo, pero hay que
tener en cuenta que el derecho de propiedad aplicable al derecho público es diferente al de
propiedad aplicable al resto de bienes. La administración más que ejercer facultades de
domino, lo que hace es tener funciones gestoras, armonización, de administración, etc.
En el fondo es una propiedad colectiva.

En cierto modo, los ciudadanos son copropietarios del domino público. Es una propiedad no
equiparable al concepto de propiedad de derecho civil. La función social es lo único que hay,
no hay una función individual.

Dentro de dominio público hay dos distinciones básicas. La ley no las marca de la manera que
debería:

• Dominio público natural o por naturaleza. Se refiere a bienes que están dados en
la naturaleza y que la ley lo único que hace es decir que se califican como dominio
público tales bienes. Ej: costas, aguas continentales, minas, etc.
• Dominio público artificial. Es consecuencia de algún acto humano de trasformación
de la realidad. En particular, podemos usar el concepto de obra pública.

Esta diferencia tiene impacto en el régimen de aceptación y desaceptación y la posibilidad de

que cambien las cosas. El dominio público por naturaleza no puede dejar de serlo mientras no
cambie la ley o la constitución. En cambio, el dominio público artificial tiene una dinámica de
cambio distinta, puesto que igual que se ha construido, puede cambiarse. Ej. Un edificio, una
carretera.

Junto a esto, también es relevante, que dentro del dominio público se distingue entre:

• Bienes de dominio público y uso público: carreteras, playas, etc.

• Bienes de dominio público y servicio público: hospitales, casa consistorial, etc.

Dentro del dominio público hay que hacer una referencia a categorías concretas que tienen su
singularidad. Dentro de domino publico hay unas subcategorías que tienen entidad propia:

• Bienes comunales, que son una subcategoría del dominio público. Contemplados
en la legislación de régimen local. Solo existen dentro de los entes locales, en
particular, los ayuntamientos tienen bienes comunales, que tienen como
característica singular, que en ellos no hay solo un uso compartido, sino que hay
algo más, que es un disfrute colectivo, de aprovechar sus rendimientos. (Tiene que
tratarse de bienes que produzcan rendimientos). Se regulan en la ley de bases de
régimen local (que solo los menciona) y en la legislación local de desarrollo
(REBASO).

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• Patrimonio nacional. DA4º ley de patrimonio de las AAPP. Está regulado en una ley
ad hoc, que es la ley 23/82 de patrimonio nacional, que regula una categoría
especifica. Básicamente, su objeto es una serie de bienes identificados en el art 4
que históricamente formaron parte del patrimonio de la corona. Ahora estos
bienes son titularidad del estado, afectados al uso y servicio del rey. Ej. Palacio de
Aranjuez, palacio del escorial, etc.

Bienes de derecho privado o patrimoniales de la administración .

Art 7: aquellos que no tengan carácter demanial. Incluye supuestos como son títulos
representativos del capital social.

Bienes de domino privado de las administraciones públicas. Es un concepto de carácter

residual. Sirven para tener una bolsa de bienes transitoriamente que pueden servir para si
hace falta en un momento determinado, dedicarlos a un uso o servicio público. También sirven
en sentido inverso: ya han dejado de ser de dominio público y antes de venderlos tienen que
pasar por la categoría de bienes patrimoniales.

Art 8.2: pueden servir para apoyar las políticas públicas de competencia de la administración,
como es el caso de la política de vivienda.

Lo que se exige es que la administración si tiene una bolsa de bienes patrimoniales, si no está
previsto que se utilicen, pueden venderlos o explotarlos, para generar un flujo de ingresos que
complementen otros ingresos. la visión de esos bienes patrimoniales variara pero tendrá que
tener alguna utilidad. El patrimonio empresarial es objeto de tratamiento legal en la LPat en el
titulo VII.

El régimen de los bienes de dominio público es un régimen de derecho público y los bienes
dominio privado tienen un régimen de derecho privado. Las cosas no son del todo así. Hay
algunas reglas de derecho público.

Otras clasificaciones:

- Bienes y derechos de la administración general del estado y sus organismos

vinculados.
- Bienes de las comunidades autónomas y entidades vinculadas a ellas.
- Bienes de las entidades locales y organismos o entidades vinculadas a estas entidades
locales.

La relevancia de estas tres categorías, el punto de mayor relevancia es el patrimonio de la

administración central del estado y por otro lado de las entidades locales y sus entidades
vinculadas. Las grandes infraestructuras del país, es de dominio publico del estado.

Por lo que se refiere al ámbito local, los ayuntamientos son titulares y administran todo lo
relativo al espacio publico urbano.

Es obvio, en función del objeto sobre el que recae el patrimonio público, pueden ser:

• Derecho de propiedad (inmuebles, muebles o incorporables).

• Otros derechos reales (servidumbre).
• Derechos consistentes en la participación (como socio en sociedades mercantiles).

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Sistema de fuentes normativas

La Constitución dedica el art 132. Por un lado hace una remisión a la ley para que regule bienes
de dominio público, y por otra parte establece una reserva de ley. La CE también incorpora y
consagra el principio tradicional de bienes de dominio público, que es la indisponibilidad del
dominio público: no inalienables, imprescriptibles inembargables.

El apartado segundo, declara como dominio publico estatal unos bienes identificados por sus
características naturales: zona marítima, costas, mar territorial, etc.

En segundo lugar, hay que destacar que tenemos la ley general en materia de patrimonio, que
tiene como principal aportación el contener una regulación general aplicable a todas las
administraciones publicas y a todos los bienes y derechos de patrimonio público. Trato de
establecer principios comunes con un planteamiento de gestión eficiente de estos bienes
públicos vistos en su consideración global.

Observaciones que matizan su aplicación:

1. No toda la ley es aplicable a todas las administraciones públicas, porque hay que
distinguir preceptos básicos y preceptos no básicos (que solo se aplican a la
administración central). En la ley de contratos es casi todo básico.
2. Respecto a los bienes de dominio público, rige el principio de especialidad, formulado
en el art 5.4, que quiere decir que si hay ley sectorial sobre estos bienes de dominio
público, se aplica la ley sectorial con preferencia a la ley general. Ej. Ley de aguas,
costas.

AGE= CE + LPAP + LSECTORIALES (agua, costas…)

CCAA= CE + LPAP básica + LCCAA (LPA)
LOCAL= CE + LPAP básica + LRBRL + LCCAA local (REBASO) + ordenanzas locales

La ley dice que están sujetas a la ley las administraciones territoriales y organismos públicos
vinculados a ellos.

2. El régimen de protección de los bienes públicos

2.1. Aproximación general
Tanto a los bienes de dominio publico como privado.

Como aproximación general, tenemos que decir que una de las cosas que se preocupa la ley de
patrimonio es de atribuir a las administraciones publicas una serie de de instrumentos para
proteger el dominio público, identificando una serie de instrumentos de protección.
Algunos de ellos son comunes a la propiedad privada. En cambio, otros poderes si que son
específicos de las administraciones publicas y algo peculiar del derecho administrativo.

De todas ellas y con carácter general, es importante destacar que formula un mandato
positivo. Art 28: AAPP obligadas a proteger y defender su patrimonio.

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Es una de las preocupaciones centrales de la ley. La administración en relación con su

patrimonios tiene una posición distinta a la que tenemos los particulares. Es que la
administración actúa básicamente como fiduciario, encargado, administrador, gestor, más que
como dueño en sentido propio, y tiene menos libertad que la que tenemos los ciudadanos
particulares. El objetivo es una función social.

2.2. Las restricciones a la disponibilidad de los bienes públicos. La

extracomercialidad del dominio público: inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad
Esta formulado en el art 30 LPAP. La ley lo que hace es recoger las reglas que ya están en la
constitución de que los bienes de derecho publico son inembargables, indescriptibles. Aquí
recoge la ley de patrimonio lo que tradicionalmente se ha dicho, que son res extracomercium.

La inhabilidad (art 30.2) no es aplicable a bienes patrimoniales. La inembargabilidad (art 30.3)

la extiende no solo al dominio público, sino también a algunos bienes patrimoniales en algún
caso concreto.

La inembargabilidad se extiende a algunos bienes patrimoniales. Ha habido una cierta

evolución, porque tradicionalmente la inembargabilidad se atribuía a todos, TODOS los bienes
públicos. Hubo una importante sentencia del TC en 1998 (169/1998) que entendió que este
principio de inembargabilidad extendido a todos los bienes públicos, era un privilegio
inaceptable de las administraciones públicas, contrario al art 24 CE de la tutela judicial
efectiva.

Posible expropiación de bienes de dominio público. Es decir, la pregunta que debemos

plantear es si los bienes de dominio publico son expropiables o no. Ciertamente es una
cuestión sobre la que han existido algunas dudas y todavía no esta del todo resuelta. Lo
primero es destacar que si se plantea el problema es porque la LEF no lo resuelve de forma
explícita. La LEF, dice que pueden ser expropiados bienes y derechos cualquiera que sea la
persona o entidad a la que pertenezca (art 1).

Se han planteado dos tesis:

1. La doctrina mayoritaria tradicionalmente, defienden que los bienes de dominio público

no son susceptibles de expropiación forzosa, por entender que es un atributo
inherente a su concepción. Tendrán que desvincularse y llegarse a un acuerdo con la
administración que pretende ese bien a través de una mutación demanial (cambio de
las características de un bien de dominio público).

2. Otra parte de la doctrina dice que no se dice en ningún sitio. Según esta tesis lo que
está prohibido es que estos bienes cedan de titular (se vendan).

La inexpropiabilidad no es una regla que este expresamente sancionada, aunque una parte de
la doctrina dice que esta implícita.

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2.3. Los medios de protección ordinarios o de derecho común

La ley hace mención a dos cuestiones:

- La administración tiene obligación de inventariar bienes y derechos. Estos inventarios son

instrumentos de gestión interna de las AAPP para su conocimiento pero no producen
efectos jurídicos de titularidad frente a terceros.
- REGISTRO DE LA PROPIEDAD: administraciones obligados a inscribir. Art 36, tanto bienes y
derechos de carácter demanial como patrimoniales.

2.4. Los medios exorbitantes a disposición de las

Administraciones Públicas: potestades de investigación, deslinde,
recuperación de oficio y desahucio en vía administrativa
Junto a medios ordinarios, la administración también tiene unos medios exorbitantes, que son
potestades que tiene la administración publica como poder publico que es, y que no tenemos
los sujetos privados en relación con otros bienes.

Art 41: para la defensa de su patrimonio la administración tiene unas facultades:

1. Potestad de investigación: la administración puede investigar la situación jurídica de

bienes y derechos cuya titularidad se duda pero que presumiblemente le pertenece.
Esta investigación no es solo un ejercicio teórico, sino que tiene efectos. En su caso
declara la titularidad de la administración.
2. Deslindar. Fijar los linderos. No se duda de la titularidad de un bien, sino de los
concretos linderos que tiene un bien. Se duda de por donde vienen los linderos.
3. Potestad que se llama de recuperación de oficio de la posesión de aquellos bienes
públicos que hayan sido indebidamente perdidos, que se haya producido una
usurpación. Es una perdida ilegitima de la posesión.
4. Desahucio en vía administrativa. Es desalojar a una persona de un lugar. El desahucio
administrativo se refiere a aquellos poseedores de bienes demaniales que tenían un
titulo legitimo para poseer pero ese titulo ya se ha extinguido.

En definitiva, son cuatro manifestaciones de autotutela, autoprotección, que la administración

tiene en relación con sus bienes y derechos, para no ir por vía judicial.
Estos cuatro procedimientos son administrativos, que la administración lleva a cabo
íntegramente. Terminan con una resolución: declarar que este bien es o no de la
administración, recuperar la posesión etc. Esta resolución es ejecutiva, pero es posible una
impugnación a posteriori.

Art 43 y 41.2. respecto a la tutela judicial hay que hacer tres observaciones:

1. Frente a estas acciones/potestades que tiene la administración, no cabe que los

particulares afectados ejerzan acciones posesorias contra la administración. Puesto
que la actuación administrativa es legitima en principio. El particular afectado tendrá
que asumir, cumplir, lo que impone la administración, pero podrá impugnar. El art 43.2
dice que cuando lo que se pretende impugnar es la competencia del órgano y
procedimiento, hay que ir por la vía contencioso administrativo. Cuando es una
cuestión de fondo de la propiedad, habrá que ir por la vía civil (art 41.2 y 43.2).

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Respecto a estos cuatro procedimientos:

- Facultad de investigación: cuestionamiento de la titularidad y la administración la resuelve

a través de este procedimiento. Se refiere tanto a bienes de dominio publico como a
bienes patrimoniales. Como dato, se contempla la posible denuncia por parte de personas
que tengan conocimiento de que hay algún bien o derecho que presumiblemente es de
titularidad pública. Esta denuncia, se estimula económicamente a los denunciantes, puesto
la ley dice que se abonara al denunciante un premio consistente en el 10% del valor de los
bienes si el procedimiento concluye con la incorporación al patrimonio público.
- Deslinde: su ámbito de proyección se refiere a los bienes inmuebles, y bienes de dominio
publico y patrimoniales.
- Recuperación posesoria: consiste en la acción de recuperar un bien. Se aplica también a
ambas categorías de bienes (bienes de dominio público como bienes patrimoniales). Hay
un elemento importante que es el plazo: se establece que en relación con los bienes de
domino público podrá ejercerse esta potestad en cualquier tiempo. En cuanto a los bienes
patrimoniales, la ley establece un plazo máximo de un año, a contar desde el día siguiente
a aquel que se produjo la usurpación.
- Desahucio administrativo: es una acción de la administración. Se refiere a los bienes
demaniales, no patrimoniales. Su presupuesto es mas concreto. Se trata del supuesto en el
cual alguien tenia un titulo que le legitimaba para utilizar privativamente un bien público, y
esa concesión se ha extinguido.

2.5. El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de

protección de los bienes públicos.

Por último, vinculado con estas potestades, la administración tiene en relación con sus bienes
la potestad sancionadora. Es decir, puede imponer sanciones en relación con sus bienes
demaniales. Se ha llamado tradicionalmente sanciones de policía demanial. Hoy en día
también se extiende a bienes no demaniales. Art 192 y ss Ley de Patrimonio.
La sanción prevista es la multa, que a veces es muy elevada. La imposición de sanciones en
esta materia llevará aparejada consecuencias de otra índole, y la obligación de reponer los
bienes públicos afectados.

Por último, en esta materia como en tantas otras, también hay tipos delictivos del código penal
que pueden entrar en juego. En particular, existen delitos de daños al dominio público (art
263.2). → principio non bis in ídem.

3. Las modalidades de adquisición de bienes y derechos por

las administraciones públicas
Considera las diversas modalidades a través de los cuales las AAPP pueden adquirir bienes o
derechos.
Hay que señalar que hay un precepto de la ley (art 15) en el cual se anuncian los modos de
adquirir la propiedad por las AAPP.

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El art 16 dice que con carácter general, los bienes y derechos que se adquieren por las AAPP se
adquieren con la condición de bienes patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación a
un uso público.

3.1. Por atribución de la ley

Es la primera forma de adquisición que menciona el art 15.
Lo desarrolla en los siguientes artículos.

Tres hipótesis:
1. Se establece por el art 17 LP, que pertenecen a la administración del estado los
inmuebles que carecieren de dueño. Inmuebles vacantes. Esto es desde una ley de
1835, luego a la ley de patrimonio del 1964. Finalmente a la ley de patrimonio de
2003. Alguna CCAA intento atribuírselo pero el TC decidió que le correspondía al
estado. Tiene una correspondencia grande, porque los inmuebles por lo tanto no
pueden adquirirse por ocupación. Art 17.2: se hace ope legis pero en la practica hace
falta un procedimiento administrativo.
2. Adquisición de bienes muebles depositados en entidades financieras y saldos en
cuentas corrientes, libretas de ahorro, respecto a los cuales no se hayan practicado
gestión alguna por los interesados en el plazo de 20 años. Aquí hay una peculiaridad: el
efectivo de las cuentas y libretas, se dedicaran a financiar programas de educación
para personas con discapacidad (art 18.2).
3. Cesiones urbanísticas obligatorias: reguladas en la legislación urbanística, que implican
la adquisición por imperativo legal de una buena parte del suelo, objeto de
urbanización. Tanto el suelo para espacio público, como lo que se llama equipamiento.
Incluso un porcentaje del suelo edificable. En este caso los beneficiarios suelen ser los
ayuntamientos.

3.2. Adquisiciones a título oneroso: compra o expropiación

forzosa
Por las adquisiciones de carácter voluntario, se contemplan en el art 19 y desarrolladas en el
art 115 y ss. Se prevé que se pueda hacer cualquier tipo de contrato adquisitivo: compraventa,
permuta, arrendamiento con opción de compra, etc.
Todo esto cabe mientras haya acuerdo en el precio y en otras condiciones.

Por lo que se refiere a los inmuebles, se exige (art 116) un procedimiento administrativo
concurrencial. Esto tiene bastantes excepciones (art 116.4).

En lo relativo a la expropiación forzosa, que ya hemos visto anteriormente, la ley de

patrimonio dedica a esta materia el art 24. Remite a la legislación sobre la materia, y nos dice
que en estos caso, la afectación del bien o derecho expropiado a un uso general se entiende
implícito en la expropiación.

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3.3. Actos de disposición de terceros a título gratuito (herencia,

legado o donación). La sucesión intestada
Alguien decide donar, transmitirlo por herencia, o por legado a la administración un bien.
Transmitir la propiedad gratuitamente.

Respecto a esta cuestión, la ley de patrimonio del estado contiene lagunas previsiones, en
particular sobre las adquisiciones a titulo gratuito, ya sea por testamento, donación..
Dice la ley (art 21) que corresponde al ministerio de hacienda la aceptación de herencias,
legados o donaciones.

Como es lógico, se establece que la aceptación de las herencias se hacen siempre a beneficio
de inventario. Art 20 (posibles dudas en cuanto a que órgano, administración, etc).

En cuanto a la sucesión legitima a favor del estado. Es en supuestos en los cuales una persona
fallece sin testamento y sin que haya familiares con derecho a suceder. En este caso, la ley (art
20.6) remite al código civil, y en su caso a las normas de derecho foral que fueran de
aplicación. Respecto al código civil son los artículos 1956 y ss. Incorporan un criterio
tradicional, en virtud del cual el estado hereda cuando una persona fallece sin familiares ni
testamento.
Hay un matiz importante: el código civil dice que para el estado solo es 1/3, y los 2/3 restantes
son para instituciones de beneficencia del municipio o provincia del difunto. Han optado estas
por regular en su propio ámbito este tema, y establecer opciones distintas.
En el caso de Aragón, Código foral (art 535): sucede la comunidad autónoma de Aragón, pero
aplica todos los bienes a establecimientos de asistencia social, aunque con preferencia del
municipio donde el fallecido hubiese tenido su ultimo domicilio.

Art 20 bis. Procederá una declaración.

3.4. Otras formas. Prescripción. Adjudicación de bienes en

procedimientos de ejecución forzosa (embargos)
En cuanto a la prescripción y ocupación (art 15), los artículos 22 y 23 de la ley remiten al código
civil. La administración puede adquirir por usucapión y ocupación (solo ocupación de bienes
muebles).

Respecto a bienes adjudicados, la ley de patrimonio (art 25, 26 y 27), la ley remite a la ley
general tributaria, a la legislación procesal en cuanto a los embargos de tipo judicial.

Se contempla que los bienes embargados ocupados por un poseedor, la administración puede
utilizar el desahucio del ocupante (art 27) aplicando las reglas del desahucio administrativo
para bienes demaniales.

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4. El régimen de los bienes de dominio público

4.1. Consideraciones de alcance general

Se caracteriza por dos cosas:

• Su destino a un uso publico

• Sujetos a un régimen especial de utilización

Esto se regula en la ley de patrimonio. Esta ley regula la operación de destinar un bien al uso o
servicio público (afectación) y la desafectación. También regula la utilización de los bienes de
dominio público.

No obstante, en relación con los bienes de dominio público, la regulación de la ley de

patrimonio es supletoria de las regulaciones especiales por razón de la materia (de dominio
público). Por lo tanto, el valor de la regulación de la ley de patrimonio es limitado, y es
aplicable con algunos matices a todo lo que vamos a ver.

4.2. La afectación al dominio público

Por afectación entendemos la vinculación jurídica que existe o se produce entre un bien y un
destino publico concreto. Es decir, la afectación es la decisión en virtud de la cual un bien
patrimonial pasa a estar destinado a un uso público concreto y por lo tanto se convierte en un
bien demanial. Es el inicio de la demanialidad.

A parte de esto, lo importante es subrayar cuales son los modos/maneras de afectación, a

través de que medios se lleva a cabo la afectación: (arts 66, 67 y 68 Ley de Patrimonio)

• A veces la afectación se produce por ley. esto define una serie de bienes por sus
características físicas y las define como dominio público.
• Se lleva a cabo también a través de un acto administrativo expreso. Ej. Compra de
un edificio (bien patrimonial) y decide destinarlo a sede de un órgano
administrativo. La decisión de afectar corresponde al ministerio de hacienda,
previa tramitación de expediente por la dirección general de patrimonio del
estado.
• Cabe también lo que se llama afectación implícita. Es aquella que se produce a
través de actuaciones administrativas que no tienen el fin de declarar de dominio
publico un bien pero conllevan implícitamente la vinculación de un bien a un uso o
servicio público. Ej. Expropiación forzosa. El bien queda vinculado a ese fin
concreto que motivó la expropiación. (art 66.2.c)
• La llamada afectación presunta. Es la que deriva de una vía puramente fáctica, de
los hechos, de situaciones consolidadas. Concretamente, la ley dice que el simple
uso notorio o extensible y continuado de un bien, ya implica una afectación. (art
66.2.a)

Cuando se aprueba un plan de obras o proyecto de obras públicas, ya conlleva la afectación,

no hace falta nada más.

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4.3. La desafectación de bienes de dominio público. Las

mutaciones demaniales.
Es lo contrario a la afectación. Art 69 Ley de patrimonio. Solo se puede hacer por ley.

El art 69.2 dice que la desafectación debe hacerse de forma expresa con muy pocas
excepciones. No cabe la desafectación presunta, la implica es bastante poco probable (ej.
Reversión de los bienes expropiados, art 24.4 LPat).

Las mutaciones demaniales: consisten en la modificación del cambio del destino publico
concreto de un bien de dominio público, que sin dejar de ser dominio público, se destina a otra
cosa concreta. Estas mutaciones pueden ser de dos tipos:
1. Mutaciones objetivas: cambiar el destino concreto dentro de la misma administración
(sin cambiar su titularidad).
2. Mutaciones subjetivas: conllevan un cambio de titularidad. Pasan de una
administración a otra sin dejar de ser domino público. Cambio de titularidad y/o de
uso).

La LPat no tiene carácter básico (art 71 y 72) solo regulan algunos tipos de mutaciones. Se
refieren estos artículos a lo que son mutaciones objetivas dentro de la administración del
estado, y por otro lado las mutaciones subjetivas desde la administración del estado a otras
administraciones púbicas como pueden ser comunidades autónomas o entes locales.
Contempla la posibilidad de que un bien de dominio público del estado se ceda a otra
adminitracion publica que lo necesite, pero esta cesión es únicamente de uso, porque no
altera la titularidad (lo dice la ley).

La ley dice que respecto a las comunidades autónomas, solo es posible esta cesión de bienes si
la legislación autonómica contempla operaciones de signo inverso (que la CCAA ceda al estado
bienes). El tema es disperso, pero solo debemos saber que hay una regulación en la ley de
patrimonio.

Un mecanismo muy similar a estos cambios de destino de bienes, es lo que la ley denomina
adscripción de bienes (Art 73 y ss LPat). Es un concepto que quiere decir que son bienes de
patrimonio del estado y que pasa a un organismo vinculado (organismo autónomo, entidad
pública empresarial, etc).

4.4. La utilización del dominio público. Las distintas modalidades

de uso y los títulos habilitantes: concesiones y autorizaciones
administrativas para el uso del dominio público
La utilización del dominio público depende del tipo de bien que se trate. Hay unas reglas
generales en la ley de patrimonio, que es una referencia valiosa, porque responden a criterios
o pautas aplicables de forma generalizada.

La ley de patrimonio no innova en este tema, y separa por un lado los bienes de uso publico y
los bienes destinados a un servicio público.

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Los bienes de uso publico

Los bienes de uso público: es importante los tres conceptos del art 85 en cuanto a las
modalidades de utilización, que son conceptos que bienes de nuestra tradición administrativa:
• Uso común: es el que corresponde por igual a todos, de forma indistinta, sin que el
uso que unos hacen impidan el uso de los demás.
• Aprovechamiento especial: es aquel uso que implica un plus de intensidad
respecto al uso común, en la medida en que no excluye el uso común de los demás
ciudadanos, pero supone una mayor intensidad. Hay algo que diferencia esta
especialidad del uso común. Por ejemplo, la instalación de alguien en la calle un
puesto de venta ambulante, o unas casetas para la feria del libro, una carrera, etc.
• Uso privativo del domino público: muy tradicional e implantado en las legislaciones
vigentes del dominio público. Implica que respecto a una porción concreta de
dominio público, se ocupa por una persona concreta (con habilitación previa), y
respecto a esa porción se excluye a los demás ciudadanos.

Art 86. Se establecen los términos en los que se producen estos tipos de utilización. El uso
común se realiza libremente sin necesidad de ninguna habilitación, de acuerdo con lo
establecido en las disposiciones aplicables.

El art 86 dice que se requiere autorización administrativa para el aprovechamiento especial y

también para el uso privativo, cuando la ocupación del bien se realiza con instalaciones
desmontables, no fijas.

El uso privativo requiere una concesión administrativa siempre que la instalación requiera
instalaciones fijas. Los aprovechamientos especiales si tienen duración superior a 4 años
requieren concesión administrativa.

En cuanto a las CCAA y entidades locales habrá que estar lo que digan las legislaciones
correspondientes. Hay diferencias en lo que acabamos de decir. Concretamente en el REBASO,
al uso común le llama uso común general, y al aprovechamiento especial, uso común especial.

La legislación de régimen local incorpora otros dos conceptos:

Uso normal (conforme al destino principal del bien) y uso anormal del dominio público (se
separa del destino principal).

Los bienes de servicio público

La ley dice simplemente que habrá que estar a las normas reguladoras de cada servicio. Por
ejemplo, normas reguladoras de servicio publico universitario. Art 87.

Un aspecto interesante, esta previsto en el art 89, que se refiere a los edificios administrativos,
en los que se alojen órganos públicos, servicio públicos, etc. En los servicios administrativos
(universidad, hospital, etc) se contempla que haya también unas porciones concretas que se
ocupen por particulares siempre que se ocupen en dar soporte a servicios dirigidos al personal
o publico visitante (cajeros automáticos, cafeterías, etc. esto tendrá que estar amparado en
una autorización si se realiza con instalaciones desmontables (maquinas de vending) o
concesión cuando sea con instalaciones fijas. También puede haber un contrato publico si se
trata de un contrato de servicios si es una cafetería por ejemplo (la ley remite a la LCSP).

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En definitiva, la ley de patrimonio contempla dos tipos de títulos habilitantes. Tenemos que
saber que hace falta siempre un titulo habilitante para aprovechamientos especiales y usos
privativos.

Esto es lo que proclama el art 84.1 (es un articulo básico). Todo lo que exceda del uso común
requiere un titulo habilitante, que puede ser autorización administrativa (aprovechamiento
especial o uso privativo con instalaciones desmontables) o concesión (aprovechamientos
especiales con instalaciones fijas).

• Autorización: art 92 y ss. Las autorizaciones se otorgan directamente a los solicitantes

sin necesidad de un procedimiento concurrencial (sin necesidad de una selección
competitiva), SALVO que fuera limitado el numero de aprovechamientos especiales, y
se haría por procedimiento selectivo, y si no, por sorteo. Deben otorgarse por un
tiempo limitado (no puede ser más de 4 años).

La ley establece un planteamiento muy precario del titular de la autorización. Esta

titulación es débil porque la ley establece la revocabilidad unilateralmente (art 92.4)
por razón de interés público.

En lo que se refiere al carácter gratuito o no, la ley lo contempla en términos abiertos,

porque dice que pueden ser gratuitas o con contraprestación. Aquí dependerá del tipo
de uso, si tienen valor económico para el titular, etc.

• Concesión: están en el art 93. Son muy diferentes a la autorización.

o Las concesiones se realizan con carácter general en régimen de concurrencia,

aunque hay excepciones en los que cabe la adjudicación directa (ej 137.4, que
se puede vender inmuebles de forma directa) cuando se trate de otras
administraciones, entidades públicos, etc. se puede iniciar de oficio o a
instancia del interesado. Art 96.
o Las concesiones se otorgan por un tiempo determinado. Pero el art 93.3
establece los plazos, que son muy más amplios (ej. La ley dice 75 años salvo
que haya otro plazo menor en normativas especiales).
o Cabe que se otorguen gratuitamente o con una contraprestación, una tasa. Las
posibilidades son las mismas que las autorizaciones pero es más habitual aquí
las contraprestaciones u otros medios de pago.
o No pueden ser libremente revocadas por la administración, porque las
concesiones demaniales crean un derecho, y si la administración extingue
anticipadamente tendrá que indemnizar.

Cuando hay obras o instalaciones fijas, se establece que el titular de la concesión tiene un
derecho real sobre esa obra. La consecuencia de ello es que cabe la hipoteca sobre esa obra, y
por lo tanto cabe que haya un préstamo hipotecario para hacer esa obra (art 98).
En todo caso, la ley es clara cuando dice que esa titularidad de la obra termina cuando se
termina la concesión.

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5. El régimen de los bienes y derechos de “dominio

privado” o patrimoniales de las administraciones públicas

5.1. Generalidades y principios aplicables

Esta categoría es una categoría que se definen como bienes de domino privado.

Constituyen en primer lugar una especie de reserva patrimonial, que en un momento concreto
pueden destinarse al uso público.

Veíamos también que pueden constituir un refuerzo de determinadas políticas públicas, como
es el caso de la política de vivienda.

Al margen de esto, en la medida en que no se prevean que esos bienes pasen a estar
destinados a un servicio publico y tampoco sirvan a las políticas públicas, lo que procede es
una explotación rentable. Deben generar un flujo de recursos complementarios al flujo general
de recursos.

La regulación de la ley de patrimonio no tiene ese carácter supletorio o secundario respecto a

regulaciones sectoriales. No hay regulación sectorial del patrimonio, por lo que la ley de
patrimonio tiene un carácter preferente.

Hay que destacar también que el art 7.3 LPat establece una regla sobre el marco normativo
aplicable. Este art dice que se aplicará lo previsto en esta ley, y supletoriamente la ley
distingue dos aspectos:
1. En cuestiones relativas a la competencia para adoptar decisiones o procedimientos a
seguir para cualquier procedimiento, en lo no previsto por la ley de patrimonio, se
aplican normas de derecho administrativo.
2. En lo relativo a los aspectos diferentes, concretamente con contratos que celebra la
administración (por ejemplo para vender), se rige en lo no previsto por la ley, con
legislación del ámbito privado.

Es importante también tomar en consideración los principios generales sobre bienes y

derechos que anuncia el art 8. Destaca el principio de eficiencia en la gestión de los bienes
patrimoniales y una explotación rentable. También el principio de publicidad y transparencia.

En base a estos principios, hay que decir que si somos coherentes con este principio de
eficiencia y rentabilidad, no se justificará que hay bienes que no generen ingresos y en cambio
sí generan gastos. Por lo tanto, en la medida que no se prevea su afectación ni su utilización,
habrá que plantear una explotación para obtener rentabilidad, y si no es rentable habrá que
venderlo.

A tal efecto de explotación, se contempla que la administración celebre contratos de

explotación de los bienes patrimoniales. Concretamente cualquier negocio típico o atípico
puede ser utilizado para explotar bienes patrimoniales. Esto quiere decir que habrá un tercero
que pague por utilizar el bien.

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Son contratos excluidos de la ley de contratos del sector público, y son contratos patrimoniales
o negocios jurídicos patrimoniales. En algún aspecto la ley de patrimonio remite a la ley de
contratos.

(a partir de aquí el esquema que dio el)

5.2. La gestión patrimonial. La explotación de los bienes y

derechos patrimoniales mediante contrato.

5.3. La enajenación de bienes y derechos patrimoniales y su

cesión gratuita

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