Pensar el Estado Carlos M.

Vilas
Conferencia del Dr. Carlos M. Vilas en la ceremonia que en homenaje a su
trayectoria académica e intelectual organizó la Universidad Nacional de Lanús,
24 de junio 2005
Propongo por lo tanto pensar el Estado desde la política, es decir, reflexionar --con la
brevedad casi taquigráfica a que obliga el tiempo aconsejable para una disertación de
este tipo-- sobre la triple dimensión política del Estado: como estructura de poder,
como sistema de gestión y como productor de identidades.
I El Estado como estructura de poder.
Pensar el Estado como estructura de poder es pensarlo con referencia a actores
sociales y políticos, a sus relaciones recíprocas y a los objetivos que orientan su
desenvolvimiento.
Desde esta perspectiva el Estado es la unidad suprema de decisión legítima respecto
de la población de un territorio. El Estado es una construcción humana que emerge de
la sociedad y de la configuración que imprimen a ésta la pluralidad de sus actores en
sus múltiples relaciones recíprocas y en sus articulaciones con otras sociedades. Esa
estructura se objetiva en instituciones y se expresa a través de mandatos obligatorios
dentro de un ámbito territorial delimitado.
La unidad del Estado como poder de decisión no tiene que ver con cuestiones jurídicas
como el carácter unitario o federal, centralizado o descentralizado, de su organización
institucional. Es ante todo unidad de sentido y de propósito, de acción y de
conducción. Frente a la multiplicidad de lo social, con su pluralidad de actores,
intereses, organizaciones, aspiraciones, y frente al riesgo de que la diversidad que
enriquece al tejido social ceda paso a conflictos que lo fracturen, la posibilidad de
alcanzar una cooperación social en gran escala radica en la capacidad de organizar una
estructura de mando y de responsabilidad que ordene esa diversidad y la oriente hacia
objetivos comunes. En esa medida, las acciones ejecutadas por determinados
individuos o grupos pueden ser imputadas a ese poder que organiza y conduce las
interacciones. La eficacia de esa estructura radica tanto en su capacidad para proponer
al conjunto social determinados objetivos, como en que esos objetivos y las acciones
encaminadas a alcanzarlos expresen las aspiraciones de la sociedad y sean aceptadas
activamente por ella.
En este sentido se equivocan las teorías que identifican al Estado exclusivamente con
los grupos dominantes, y que por derecha y por izquierda aportaron a la gestación de
los totalitarismos del siglo XX. Toda dominación sólo es real “en cuanto unidad de
dominadores dotados de poder y súbditos que les han conferido ese poder” (Hermann
Heller). La formación del Estado es el resultado de los acuerdos de poder entre unos y
otros y de la cooperación objetiva que se deriva de ellos.
A lo largo de todo su desarrollo la teoría política se ha referido de variadas maneras a
esta unidad esencial de la formación estatal en función de ciertos objetivos básicos
compartidos: el bien común de la filosofía política clásica, el bienestar general del
positivismo, la hegemonía gramsciana, los bienes públicos de la elección racional.
Independientemente de sus respectivas diferencias, alcances y limitaciones, todas
estos enfoques señalan la existencia de una unidad de organización y conducción que,

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para ser efectiva al mismo tiempo que eficaz, debe acoger en alguna medida o en
cierto sentido las demandas, expectativas y aspiraciones de los grupos sociales
dominados, y no sólo los de los poderosos. Las capacidades reguladoras y mediadoras
del Estado en función de ciertos objetivos básicos compartidos obedecen a esta
necesidad de mantener la unidad del conjunto social por encima de sus tensiones y
conflictos, preservando un piso básico de legitimidad.
Aún en las situaciones más extremas de absolutismo quienes ejercen la dominación
buscan siempre algún tipo de involucramiento activo por parte de los dominados, o
por alguna fracción de ellos. (……)
Estamos en presencia aquí del complejo y crucial asunto de la legitimidad del poder
del Estado. Complejo, porque la construcción de la legitimidad moviliza un conjunto
amplio de ingredientes objetivos y subjetivos, de acciones tangibles y creencias
individuales. Crucial, porque la legitimidad es la que transforma al poder de coacción
en autoridad, vale decir, en capacidad de imposición y deber de obediencia en virtud
de un contenido ético que se reconoce en los mandatos.

El Estado moderno resolvió la cuestión homologando legitimidad y legalidad.

Asumiendo el origen democrático de sus instituciones y sus normas –en cuanto éstas
son producto de algún tipo de involucramiento político activo o pasivo, directo o
indirecto, de partes relevantes de la población— la legalidad de los procedimientos
fue aceptada como criterio básico de legitimidad. (……) El “Estado de derecho” es así
por definición un Estado legítimo. Esta identificación se resume en el conocido
principio del Derecho Administrativo: los actos de la administración pública se
presumen legítimos cuando son dictados por funcionario competente con observancia
de los procedimientos legales.
El desarrollo del Estado moderno implica la progresiva imposición de un tipo específico de
dominación y una forma particular de legitimidad --la legitimidad "racional-legal" de la sociología
weberiana-- que entra en conflicto con otros tipos de dominación y otras formas de legitimidad que
emanan de la heterogeneidad de la estructura social. La ciudadanía, institución típica de la concepción
oficial del sistema político y base del Estado-nación, convive y se articula con prácticas de clientelismo y
patronazgo, con modalidades patrimonialistas y carismáticas de ejercicio del poder, todo al mismo
tiempo y en el mismo territorio. La resultante es la tensión entre las instituciones formales y las
prácticas sociales, entre política como formato estatal y cultura como práctica social. (…….)
Ahora bien: la red de interacciones sociales y el desempeño efectivo de las instituciones públicas
inciden decisivamente en el sustento de legitimidad del poder estatal. La convivencia en
organizaciones se basa mayormente en un sistema implícito de reciprocidades, y el Estado no escapa
a esto. La intensidad y alcances del consentimiento que la gente presta a la autoridad están
usualmente ligados a la medida en que juzga que lo que entrega (en trabajo, servicios personales,
impuestos, productos, observancia de las normas, participación en rituales...) guarda una relación de
proporcionalidad con lo que recibe a cambio (servicios institucionales, seguridad, reconocimiento,
empleo o cualquier otra cosa que considera valiosa). El acatamiento al poder estatal y al sistema legal
goza así de legitimidad y el orden social es percibido como justo .(………)
El discurso de los actores políticos suele poner el acento en los referentes macropolíticos y
macrosociales de la legitimidad y en sus expresiones formales, pero la mayoría de la población

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construye sus juicios de legitimidad en el nivel microsocial sobre el cual posee, o imagina poseer,
alguna capacidad de decisión. La legitimidad se expresa de manera concreta en la vida diaria, en el
plano existencial, y se construye a partir del efecto en ese nivel, de los procesos de nivel macro. Llama
la atención por lo tanto sobre el modo en que esos efectos son interpretados por las personas y los
grupos sociales como resultado del entrecruzamiento y las tensiones entre los procesos de
socialización promovidos por las grandes instituciones (sistema educativo, medios de comunicación,
iglesias, organizaciones políticas...) y los que son impulsados por instancias más personalizadas o
inmediatas (familia, barrio, amigos, comarca, parroquia). La legitimidad del orden político estatal y de
su sistema normativo guarda usualmente una fuerte dependencia de los juicios que la población lleva
a cabo respecto del modo efectivo en que determinadas agencias o instituciones públicas penetran las
sociedades locales o los ámbitos de la vida cotidiana, mucho más que de las grandes definiciones de
política. Cuanto más dependiente es la calidad de vida de los integrantes de un grupo social del
desempeño de estas agencias, más fuerte es el papel de las evaluaciones respectivas en la legitimación
del orden social y del poder político. El funcionamiento de la escuela, el hospital o el destacamento
policial del barrio suelen ser más importantes en este sentido que la política educativa, de salud o de
seguridad del Estado.
La construcción del Estado es por lo tanto un proceso histórico y cultural. No sólo en el
sentido de culminación de un encadenamiento prolongado de acciones que a la postre
convergen en ese resultado –convergencia que no es inevitable--, sino también porque
el Estado perdura en la medida en que es creado y recreado por una miríada de actos
cotidianos, de decisiones y mandatos formales y prácticas informales. Ese conjunto de
pequeñas acciones y actitudes cotidianas en el ámbito de la vida privada y en sus
articulaciones con la esfera pública, da testimonio de una conjugación multifacética
entre utilidad y afectividad, entre intereses y emociones, entre percepciones y
convicciones, que constituyen los microfundamentos de legitimidad de las grandes
estructuras formales y de los procesos macrosociales. “Un Estado existe sobre todo en
el corazón y en la mente de su pueblo –dice Strayer--; si éste no cree que esté allí,
ningún ejercicio lógico lo traerá a la vida”.
Ahora bien: ¿tiene sentido seguir hablando de soberanía como atributo del poder del
Estado en estos tiempos de globalización acelerada? ¿No se afirma acaso que estamos
frente a la inevitable desaparición del Estado-nación por el avance arrollador del
capitalismo globalizado, o por lo menos de un acotamiento irreversible de sus
capacidades?
Es innegable que los escenarios diseñados en las últimas dos décadas por la
globalización plantean desafíos importantes a la eficacia reguladora del Estado. Pero
esos desafíos y las adaptaciones consiguientes se refieren mucho más a los grados de
autonomía con que los Estados toman determinadas decisiones, que con su eficacia
para imponer esas decisiones a los actores involucrados. Es necesario distinguir
entonces entre ambos conceptos.
La soberanía es atributo del Estado respecto de la población de un territorio, en
cuanto no existen, dentro de ese territorio, mandatos de superior jerarquía. El bloque
de poder al que el Estado brinda expresión institucional puede estar constituido, y
usualmente lo está, por un entrelazamiento de actores nacionales y externos, pero
esto no releva a ese bloque de poder de la necesidad de recurrir al Estado para que sus
objetivos, intereses o demandas se conviertan en políticas y normas de acatamiento
obligatorio por el resto de la sociedad. Un tratado internacional, por ejemplo, sólo

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adquiere vigencia “fronteras adentro” una vez que ha sido ratificado por cada Estado
individual, y esa ratificación es un acto de soberanía estatal. (……….)
Autonomía en cambio es la capacidad de los Estados para definir objetivos y fijar
metas, seleccionar y emplear instrumentos de política, movilizar recursos y mantener
bajo control las restricciones en que operan las políticas públicas, incluyendo el
comportamiento de otros actores. La autonomía nunca es absoluta; es más bien una
resultante del tipo de relaciones que se generan con los actores sociales y económicos,
y de los escenarios regionales e internacionales en que esas relaciones se
desenvuelven. Autonomía implica siempre algún tipo de negociación. Mayor o menor
autonomía respecto de ciertos actores (empresas, sindicatos, organizaciones sociales,
otros estados, organismos multilaterales, etc.) significa mayor o menor capacidad del
Estado para definir estrategias y objetivos de acción, ejecutar políticas, captar y asignar
recursos.
Los ejemplos que se dan usualmente para abonar la tesis del deterioro de la soberanía
estatal –la delegación de facultades decisorias en organismos de terceros estados
(tribunales de justicia o de arbitraje, calificaciones técnicas, etc.), la implementación de
determinadas políticas—son en realidad ilustraciones de una transferencia de
facultades decisorias que sólo es posible en virtud de un ejercicio del poder soberano
del Estado delegante.
En definitiva, lo que los procesos de globalización plantean no es tanto la erosión del
principio y la vigencia de la soberanía de los Estados, como la reorientación de los
objetivos y las metas a las que ese ejercicio se en camina. Ello, en escenarios
internacionales en los que desiguales niveles de desarrollo económico, técnico-
científico y militar entre Estados definen márgenes de autonomía extraordinariamente
acotados para algunos y aparentemente ilimitados para otros.
II El Estado como sistema de gestión.
Existe una segunda dimensión del Estado, que es operativa, y refiere a sus capacidades
de gestión. Es ésta una dimensión derivada de la anterior, en la que el Estado define y
ejecuta cursos de acción, y extrae y asigna recursos en función de objetivos referibles
al núcleo de su politicidad. El modo en que un Estado lleva a cabo la administración de
sus recursos y la gestión de sus políticas es analíticamente diferenciable de esos
arreglos de poder pero guarda a su respecto una relación de adecuación básica. Antes
o después, cambios en las relaciones sociales de poder se traducen en nuevos diseños
institucionales y en modificaciones en la gestión pública. Las capacidades de gestión estatal
tienen como referencia y horizonte los objetivos de la acción política, y éstos siempre
expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiraciones, afinidades o
antagonismos del conjunto social y de la jerarquización recíproca de sus principales
actores –es decir, su estructura de poder.
Se desprende de lo anterior que la relación entre la gestión pública, la estructura
socioeconómica y las orientaciones políticas del Estado siempre es estrecha. Los estilos
de gestión de los recursos públicos, y la conceptualización misma de ciertos recursos
como públicos, guardan una vinculación íntima con los objetivos a los que apunta
dicha gestión y, por lo tanto, con la configuración de la estructura de poder de la que
esos objetivos derivan. Cada modalidad de gestión pública se inscribe en una matriz
determinada de relaciones entre el Estado y la sociedad, y contribuye a reproducirla. El

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esquema burocrático de gestión, que durante tantas décadas orientó el desempeño de
la administración pública, es típico de escenarios sociopolíticos de relativa estabilidad y
autonomía operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos
sociales relativamente homogéneos. El supuesto de este esquema de gestión es la
previsibilidad de la dinámica societal de acuerdo a los grandes diseños estratégicos del
desarrollo económico y el desempeño estatal; se espera de la normativa que
contemple todas las situaciones que efectivamente pueden registrarse en la vida real,
y el funcionario no hace más que aplicar la norma. Típico ingrediente de este
paradigma es el principio “lo que no está explícitamente permitido, está prohibido”,
que ata el desempeño de los funcionarios a la observancia estricta de la norma. Al
estilo de la pirámide jurídica de Hans Kelsen, el funcionario se limita aplicar las normas
y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior. Al
contrario, un esquema de gestión de tipo gerencial usualmente responde a la
necesidad de adaptación rápida a escenarios cambiantes de públicos segmentados,
preeminencia de los tiempos cortos, objetivos circunscriptos, toma de decisiones con
interpretación y aplicación flexibles de los marcos normativos, o incluso en ausencia de
marcos normativos. El dinamismo de la realidad cambiante y el número de factores de
incertidumbre desaconsejan la definición de esquemas normativos rígidos. El principio
de legalidad recibe un tratamiento laxo, o bien la violación de las normas se justifica
por imperativos de emergencia, necesidad y urgencia, o la invocación de alguna otra
circunstancia excepcional. La pluralidad de públicos diferenciados demanda una labor
permanente de focalización y ajuste de las políticas que, a su turno, ahondan la
segmentación del tejido social(……)
La relación básica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional
de decisión y gestión, y la matriz de poder dominante en la sociedad, plantea dos
corolarios importantes. El primero se refiere a la interacción entre agencias
gubernamentales y unidades de decisión económica (empresas y asociaciones de
empresas); el segundo apunta a la cuestión del tamaño del Estado.
Contrariamente a lo que sugieren algunas discusiones recientes en materia de reforma
institucional del Estado, no existen actividades o ámbitos determinados de la
interacción social, que, por definición o en abstracto, pertenezcan al ámbito de la
gestión pública o de las decisiones empresariales privadas. La historia del capitalismo
registra numerosos ejemplos de empresas que desempeñaron funciones típicamente
estatales –por ejemplo emisión de dinero de curso forzoso, coacción física de sus
trabajadores, producción de marcos normativos de vigencia territorial, etc.(……) A la
inversa, existen múltiples ejemplos de Estados que desempeñan, a través de variadas
herramientas institucionales, funciones típicamente empresariales de producción y
distribución de bienes y servicios mercantilizados.
En un nivel de máxima abstracción la existencia del Estado se legitima por la
satisfacción de un conjunto básico de grandes objetivos que de una u otra manera
hacen a la sobrevivencia organizada del todo social: aportar condiciones conducentes a
la reproducción ampliada de su base material, brindar seguridad a su población y
defenderla ante agresiones externas, promover la integración social, dotar a la
población de una identidad colectiva. (…….) Ello así porque no existe una definición
técnica o políticamente neutra de qué cosas puede hacer el Estado y de qué cosas no
debe ocuparse. (……..)

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Del mismo modo, la idea de un tamaño óptimo del Estado tiene como referencia
explícita o implícita los objetivos hacia los cuales la acción pública se orienta, los
intereses que promueve así como aquéllos a los que inhibe o discrimina. Se
comprende fácilmente, por ejemplo, que un Estado que promueve una estrategia de
capitalismo industrial exportador requiere para sus relaciones con los actores del
mercado de un sector público de complejidad, magnitud de recursos y estilos de
desempeño (incluyendo, por ejemplo, un sistema de educación superior y de
desarrollo científico técnico, una infraestructura amplia y eficiente, recursos humanos
numerosos y de alta calificación) diferentes a los de un Estado que da prioridad a
objetivos de tipo financiero, o que impulsa un estilo de inserción externa basado en la
producción de bienes primarios. En muchos países de América Latina el tamaño
efectivo del sector público es el resultado de decisiones gubernamentales pragmáticas
frente a las tensiones entre el gasto público primario, de impacto directo en las
condiciones de gobernabilidad, y los servicios del endeudamiento público externo, a
cuya continuidad se vinculan las hipótesis de crecimiento o, incluso, de reproducción
simple.
(……)El contenido de los conceptos de eficacia y eficiencia está siempre asociado a
determinados estilos de desarrollo, trayectorias precedentes, o valoraciones
colectivas, e incluso a necesidades y posibilidades históricamente particularizadas. Más
exactamente: es posible definir en abstracto en qué consisten, técnicamente, la
eficacia y la eficiencia de la gestión y las políticas públicas, pero la valoración de ellas
en cada caso particular, y en conjunto, siempre se lleva a cabo con referencia a un
marco político y a un plexo axiológico institucional determinados.
La eficacia de la gestión pública requiere, en cada escenario institucional y
sociopolítico, la consistencia del diseño de las políticas con los objetivos que se
persiguen, así como coherencia en la gradación o jerarquía que se reconoce entre
ellos. El diseño de las políticas públicas es fundamentalmente un tema de técnicas e
instrumentos; lo segundo es ante todo materia de la política en cuanto ésta se refiere
al deber ser del desempeño público. Es también materia de la política la elección entre
diferentes opciones instrumentales, en la medida en que éstas involucran cuestiones
de costos, recursos humanos, tiempos, y similares. Algo parecido ocurre respecto de la
valoración de la eficiencia de las políticas públicas. Eficiencia es en el fondo una
cuestión de costo/beneficio, de definición de criterios respecto de cuánto se está
dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados, de qué naturaleza son los
costos a considerar (económicos, políticos, de prestigio, etc.) y de quién o quiénes
deberán hacerse cargo de ellos. Ésta es también una decisión eminentemente política
en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados
actores y de éstos con relación al Estado; una de las manifestaciones más claras del
poder político consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las
acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce. La naturaleza política
de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas decisiones se
deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente técnicas, o hacia
actores del ámbito privado.
En consecuencia antes de dictaminar sobre el tamaño óptimo, o por lo menos
adecuado, del aparato estatal y los alcances de sus competencias, deberíamos tener
en claro hacia qué objetivos y metas el Estado se encamina.

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La experiencia argentina de las últimas décadas ofrece una ilustración perversa de esta
vinculación entre aparatos, funciones y proyecto político. “Achicar el estado para
agrandar la Nación” fue la consigna que orientó las reformas macroeconómicas e
institucionales de signo neoliberal recomendadas --y frecuentemente impuestas-- por
los organismos multilaterales de crédito a partir de la década de 1980. Esa consigna
formaba parte de la ideología política de la clase dominante argentina desde medio
siglo atrás, en cuanto interpretaba la integración social y política de las masas
trabajadoras y la organización popular como producto exclusivo o principal de la
demagogia política y de una abusiva intrusión del estado en las relaciones sociales y
económicas. “Achicar el estado” implicó desmantelar los instrumentos públicos de
gestión anticíclica, liquidar la mediación pública en las relaciones laborales, acotar el
margen legítimo de movilización, organización y reivindicación social, y desmantelar
las modalidades de articulación público-privado que habían hecho posible el avance de
Argentina por el camino del desarrollo industrial y de una notable integración social. La
recomendación del “Consenso de Washington” de reducir el Estado a su dimensión
mínima acopló bien con esa ideología y la dotó de cierto tono cosmopolita.
Aunque gran parte de la discusión de esos años se centró en la cuestión del tamaño del
aparato estatal, lo que en realidad estaba en el tapete era la nueva orientación
política del Estado a partir de la redefinición de sus relaciones con determinados
actores sociales y económicos, y las funciones y responsabilidades que habría de
asumir en consecuencia. Esto explica que el Estado se achicara en algunos aspectos –
por ejemplo, producción y distribución de bienes y servicios y regulación de relaciones
entre agentes económicos-- y creciera en otros –dotación de personal temporal,
organismos de control administrativo, seguridad y disciplinamiento social. En el fondo
del debate sobre el “estado mínimo” lo que estaba en juego eran los intereses que el
Estado asumía como propios y habría de promover, y los objetivos a los que en
consecuencia encaminaba su acción.
Argentina fue una de las naciones de América Latina que más avanzó por este sendero.
De acuerdo a Oscar Oszlak nuestro país tenía a principios de la década actual “uno de
los aparatos estatales de nivel nacional más pequeños del mundo” con relación a su
población, PBI y otros indicadores. Las reformas encaradas a lo largo de las décadas de
1980 y 1990 implicaron mucho más que la privatización de activos físicos y de servicios
hasta entonces públicos. La transferencia de estos asuntos a la actividad privada
involucró, una paralela traslación de facultades políticas de conducción y control. El
Estado se desligó de actividades económicas –producción y comercialización de bienes
y servicios por empresas estatales que ahora eran privatizadas-- y de los activos ligados
a esas actividades, pero también se desprendió de facultades e instrumentos de
política que hacen a la orientación del proceso de desarrollo económico y social:
planeamiento estratégico, planificación de inversiones en infraestructura, promoción
del desarrollo científico y técnico, preservación del medio ambiente, y similares.
Cuestiones todas para las cuales el mercado, orientado exclusivamente por la
rentabilidad empresarial, ha probado ser incompetente.
En ejecución del recetario del “Consenso de Washington” el Estado se despojó de
instrumentos b&´sicos de conducción política y no sólo de gestión o administración, y
los transfirió a actores cuya óptica es particularista o a lo sumo sectorial. El deterioro
social que se aceleró a partir del año 1998 fue en realidad el capítulo más reciente de

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un proceso de progresiva erosión de las condiciones de vida de millones de personas a
lo largo de dos décadas de notable continuidad de esquemas macroeconómicos y
políticos por encima de algunas variaciones parciales o coyunturales y de la sucesión
de elencos de gobierno. El deterioro del mercado de trabajo por el crecimiento del
desempleo, la caída de las remuneraciones reales y la precarización laboral –
la flexibilización laboral recomendada por los organismos financieros multilaterales--
contribuyó a generar escenarios sociales de mucha inseguridad y violencia. Los
procesos de empobrecimiento y la desigualdad social profunda siempre conducen a
escenarios de inseguridad: no sólo en lo que se refiere a la precariedad
socioeconómica, sino a la incidencia de la violencia física en las relaciones
interpersonales y a los índices de criminalidad. Ello explica que los procesos de
desmantelamiento estatal y la búsqueda del “estado mínimo” no hayan sido
incompatibles con la ampliación y fortalecimiento de los aparatos estatales de
represión y disciplinamiento de la población: vale decir, el estado gendarme como
metáfora y también como contundente realidad.
Estos escenarios de desigualdades e inseguridad usualmente tienen como correlato la
impunidad de los poderosos. Las transformaciones institucionales de las dos últimas
décadas enmarcaron también sonados casos de corrupción pública, enriquecimiento
ilícito y malversación de fondos públicos tanto en Argentina como en otros países de la
región. La desregulación estatal dio paso al descontrol de las empresas y los
funcionarios. El sonado y aún impune caso de la reforma laboral y los denunciados
sobornos en el Senado de la Nación ofrecen una gráfica y patética ilustración de la
degradación de las instituciones políticas como premio para la vulneración de derechos
y calidad de vida de los trabajadores.
III El Estado como productor de identidades
La tercera dimensión política sobre la que quiero reflexionar hace referencia al papel
del Estado como productor de identidades. El Estado “nombra” a su población y al
nombrarla, la constituye en sujeto portador de derechos, responsabilidades y
obligaciones. Nombrar un acontecimiento, una persona, un aspecto de la realidad,
implica ejercer un poder sobre lo nombrado –algo que Jehová tuvo muy en claro
cuando en las Tablas de la Ley prohibió invocar su nombre en vano. Nombrar significa
traer simbólicamente a lo nombrado, transformar su ausencia en presencia, definir el
modo en que lo vemos y lo mostramos a los demás, y de condicionar la forma en que
el nombrado se piensa a sí mismo. Sobre todo, nombrar implica asignar un sentido y
un significado a lo nombrado –es decir, asignarle una identidad.
No es lo mismo referirse a un determinado sistema económico como de mercado, que
referirse a él como capitalismo: lo primero denota intercambios y transacciones, lo
segundo señala ganancias, pérdidas, apropiación privada de medios de producción,
mano de obra asalariada. Los cuentapropistas precarizados de la nueva pobreza
urbana pueden ser denominados sector informal, microempresarios o marginales. En
cada caso los nombres diferentes favorecen la ubicación de las mismas personas en
conjuntos sociales distintos y la definición de acciones de política diferentes según
varíe la denominación. Los nombres no son antojadizos, porque las palabras están
preñadas de significados. Detrás de los desacuerdos semánticos sobre la definición de
una palabra “se disimulan desacuerdos sociales y nacionales. Las luchas de definición

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son, en realidad, luchas sociales, puesto que el sentido que hay que darle a las palabras
proviene de compromisos sociales fundamentales” (Cuche).
El Estado moderno occidental constituyó a su población como pueblo, y más
exactamente como pueblo-nación. Un pueblo de sujetos portadores de derechos, es
decir un pueblo de ciudadanos, igualados formalmente en su condición de tales por
encima de las diferenciaciones derivadas de la heterogeneidad social y de su acceso a
recursos. Vale decir, una igualdad que encubría las profundas desigualdades sociales.
(…..)
El Estado constituyó a su población en pueblo-nación a través de un amplio arco
acciones e instituciones: el sistema escolar, el desarrollo de la infraestructura de
comunicaciones y transportes, la representación cartográfica de su territorio y de su
ubicación en el mundo, la subordinación de las autoridades locales o regionales al
poder central, la participación política, la centralización de la coacción física y sus
recursos, para citar sólo algunas. A través de ellas el Estado diseña a su pueblo como
Nación: es decir como conjunto simbólico de identidad ciudadana que se proyecta
mucho más allá de los horizontes inmediatos de la vida cotidiana. La constitución del
Estado como Estado-nación y del pueblo como pueblo-nación representó así una
verdadera “revolución cultural” (Corrigan y Sayer) en cuanto los individuos y los grupos
subsumen los microuniversos inmediatos de su cotidianeidad en los referentes más
amplios de la Nación que se extienden mucho más allá de sus limitadas percepciones
sensibles.
El pueblo de la Nación posee por lo tanto una virtualidad universal, y ello en un doble
sentido. Por un lado, porque la eficacia de sus intervenciones políticas abarca en
principio todos los temas que constituyen la agenda efectiva o potencial de la gestión
pública, tengan o no relación directa con la inserción particular de los individuos o
grupos constitutivos de ese pueblo, más todos aquéllos que emergen de la propia
dinámica política o social. (…….) Uno de los aspectos más interesantes del reciente
embate neoconservador en el análisis y la dinámica del desempeño estatal, es la
renuencia de muchos de sus voceros y actores en referirse a la población del Estado en
términos de pueblo, o incluso de sociedad. En el discurso predominante hasta hace
poco, el pueblo fue sustituido por la gente. La sustitución no es políticamente inocua.
Porque el pueblo del Estado moderno es un sujeto colectivo que se forja en el ejercicio
de sus derechos y eventualmente en su confrontación a los privilegios y al poder
establecido, mientras que “la gente” es, apenas, un nombre genérico que poco o nada
predica de una efectiva identidad ni colectiva ni individual. El pueblo de la política
supone un núcleo básico de derechos, aspiraciones, conflictos, tensiones, movimiento,
acción. Esa dinámica puede tener las más variadas orientaciones ideológicas o
doctrinarias: no hay esencialismo democrático o revolucionario en el pueblo, como la
historia demuestra hasta la saciedad. Hay, en cambio, una persistente reverberación
colectiva. La gente, por el contrario, es apenas un agregado indiferenciado de unidades
equivalentes y recíprocamente sustituibles.
La promoción de la racionalidad individualista por las reformas económicas e
institucionales del “Consenso de Washington” y sus complementos demandó
modificaciones radicales en los hábitos, percepciones y valoraciones de conjuntos
amplios de la población. El concepto de derechos y obligaciones colectivas –emanadas
unos y otras tanto de tradiciones comunitarias como de concepciones

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 socialdemócratas y nacional-populares— fue desplazado por la noción de capacidades
individuales referidas fundamentalmente al mercado como sistema de organización
social. (……..)
Los diferentes nombres evocan ámbitos también diferentes de constitución política del
sujeto. Así, mientras el pueblo se estructura políticamente como sujeto colectivo en las
calles y en las plazas, pero también en la confluencia interindividual de decisiones
electorales que aportan al resultado colectivo, el cliente se constituye en el toma y
daca de transacciones discretas específicas. La gente, por su lado, carece de
referenciamiento a algún ámbito propio y se mantiene en un nivel prepolítico, sin una
eficacia específica en la configuración de la vida colectiva., sin más articulación
orgánica que la que tienen “las papas que componen una bolsa de papas” para usar la
vieja metáfora, o si se prefiere, sin más unidad de propósito que la de los pobladores
de los “no lugares”, “los espacios del anonimato” de Marc Augé.
IV
Un análisis político del Estado como el que de manera tan introductoria he esbozado
en esta presentación no sustituye a otras aproximaciones a ese mismo fenómeno.
Muchas gracias.
REFERENCIAS

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 CORRIGAN, Philip & Derek SAYER (1985) The Great Arch. English State Formation as
Cultural Revolution. Londres: Basil Blackwell.
 CUCHE, Denys (1999) La noción de cultura en las ciencias sociales. Buenos
Aires: Nueva Visión.
 de SOUSA SANTOS, Boaventura (2005) Reinventar la democracia, reinventar
el Estado. Buenos Aires: CLACSO.
 HELLER, Herman (1992) Teoría del Estado . Buenos Aires: Fondo de
Cultura Económica.
 OSZLAK, Oscar (2003) “El mito del Estado mínimo: Una década de reforma estatal
en la Argentina”. Desarrollo Económico No. 168 (enero-marzo).
 STRAYER, Joseph (1981) Sobre los orígenes medievales del Estado moderno. Madrid:
Ariel.

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