EL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES Y LOS
PRINCIPALES RETOS DEL ENVEJECIMIENTO
POBLACIONAL
ÁNGEL GAVILÁN
Director General de Economía y Estadística
XI FÓRUM PREVISIÓN COLECTIVA
BBVA
Madrid
25 de mayo de 2023
DIRECCIÓN GENERAL DE ECONOMÍA Y ESTADÍSTICA – BANCO DE ESPAÑA
ÍNDICE
1. El contexto demográfico
2. Las últimas reformas del sistema de pensiones
3. Otros retos asociados al envejecimiento poblacional
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ÍNDICE
1. El contexto demográfico
2. Las últimas reformas del sistema de pensiones
3. Otros retos asociados al envejecimiento poblacional
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EL PROCESO DE ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL SE ACELERARÁ EN ESPAÑA EN LAS PRÓXIMAS
DÉCADAS Y SERÁ MÁS INTENSO QUE EN EL CONJUNTO DE LA UE Y DE LA UEM
EVOLUCIÓN Y PROYECCIÓN DE LA TASA DE DEPENDENCIA TASA DE DEPENDENCIA EN COMPARACIÓN CON OTROS PAÍSES
DEL ÁREA DEL EURO
población +65 / 16-64 (%) población +65 / 16-64 (%)
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
1975 1985 1995 2005 2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2005 2015 2025 2035 2045 2055 2065
HISTÓRICO PROYECCIÓN INE ESPAÑA ALEMANIA FRANCIA ITALIA
PROYECCIÓN AIREF PROYECCIÓN EUROSTAT
Fuentes: INE, AIReF y Eurostat. Último dato observado: 2021
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ÍNDICE
1. El contexto demográfico
2. Las últimas reformas del sistema de pensiones
3. Otros retos asociados al envejecimiento poblacional
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EL CAMBIO DEMOGRÁFICO EXPLICA BUENA PARTE DEL TENSIONAMIENTO DE LAS CUENTAS DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN LOS ÚLTIMOS AÑOS
• Desde 2012, el gasto en pensiones, descontada la inflación, se ha elevado un 26%, debido, casi a partes iguales, al mayor número de
pensiones y al crecimiento de la pensión media real
• Como resultado, en 2022, el gasto en pensiones alcanzó el 13,1% del PIB (1,6 pp más que en 2012), mientras que la diferencia entre
prestaciones contributivas e ingresos por cotizaciones sociales alcanzó el 1,8% del PIB
COTIZACIONES SOCIALES Y PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
% del PIB
16
14
12
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
COTIZACIONES SOCIALES PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS
Fuentes: Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y Banco de España. Último dato observado: 2022
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LAS ÚLTIMAS REFORMAS DEL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES (1/2)
Ley 11/2020 • Se incrementan de las transferencias del Estado a la Seguridad Social para financiar los llamados “gastos
impropios”
• Se establece la revalorización automática de las pensiones con el IPC y se deroga el factor de sostenibilidad
Ley 21/2021 • Se aprueban nuevos incentivos a postergar la edad de jubilación y se aumentan las transferencias del Estado
a la Seguridad Social
• Se introduce un incremento temporal y finalista de las cotizaciones sociales en el contexto de un nuevo
mecanismo, llamado «de equidad intergeneracional»
RDL 13/2022 • Se aprueba un nuevo sistema de cotización para el Régimen de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos,
al objeto de ligar las cotizaciones de dicho colectivo a los ingresos de su actividad
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LAS ÚLTIMAS REFORMAS DEL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES (2/2)
• Se establece un crecimiento de la base máxima de cotización por encima del aumento de los precios y de la
pensión máxima, y se constituye un recargo sobre los salarios por encima de la base máxima
• Se incrementa la cuantía del tipo de cotización ligado al mecanismo de equidad intergeneracional y se
extiende su vigencia hasta el año 2050
• Se incrementan de las pensiones mínimas, se modifica el período de cálculo de la base reguladora, y se
introducen cambios para reducir la brecha de género de las pensiones
RDL 2/2023
• Se instaura un mecanismo de ajuste automático, que prevé la adopción de nuevas medidas o, en su defecto,
un incremento adicional de las cotizaciones sociales si el gasto en pensiones se desvía de una senda de
referencia
Este mecanismo entrará en acción, a partir de marzo de 2025, en el caso de que el gasto en pensiones supere el
13,3% del PIB en el promedio 2022-2050, una vez descontado el incremento de los ingresos resultado de los
cambios normativos aprobados desde 2020
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LOS CAMBIOS NORMATIVOS ADOPTADOS DESDE 2021 HABRÍAN GENERADO MAYORES OBLIGACIONES
DE GASTO A L/P, QUE NO HAN SIDO PLENAMENTE COMPENSADAS POR EL LADO DE LOS INGRESOS
• El análisis conjunto de los principales cambios normativos
introducidos en nuestro sistema de pensiones desde 2021
si bien está sujeto a una elevada incertidumbre apunta a
que, previsiblemente, será necesario adoptar nuevas
medidas a partir de 2025 para reforzar su sostenibilidad
financiera
• Desde la óptica del mecanismo automático de ajuste, los
cálculos más recientes de la AIReF relativos a las medidas
de ingresos sitúan el crecimiento de los recursos de la
Seguridad Social en el 1% del PIB en promedio entre 2022 y
2050
• Por su parte, el gasto en pensiones en el escenario base de
la Autoridad Fiscal alcanzaría el 15,1% del PIB de media
durante el mismo período. En estas circunstancias, el
mecanismo automático de ajuste entraría en acción al
objeto de corregir una desviación de 0,8 pp del PIB
• Sin embargo, de acuerdo la APE 2023-2026, el mecanismo Fuentes: AIReF (2023), Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (2023), de la Fuente
(2023a y 2023b) y Banco de España.
automático no se activaría en 2025 puesto que el gasto (a) Informe de Envejecimiento 2021
público en pensiones sería del 14,0% del PIB en promedio (b) Incluye el aumento del complemento para la reducción de la brecha de género.
en el período 2022-2050
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PRINCIPALES FUENTES DE INCERTIDUMBRE EN ESTAS ESTIMACIONES
• Reducción en los gastos como consecuencia de los incentivos a postergar la edad de jubilación
La evidencia empírica disponible sobre el efecto de los incentivos a demorar la jubilación es limitada y depende del contexto
idiosincrásico de cada país, por lo que es difícilmente extrapolable a la economía española en la coyuntura actual [GRÁFICOS]
• Impacto que las medidas de ingresos adoptadas en 2023 podrían tener sobre el empleo, los salarios y la competitividad de la
economía española
Un ejercicio de simulación con el Modelo Trimestral de Banco de España (MTBE) sugiere que un incremento de un punto
porcentual en el tipo efectivo medio de las cotizaciones sociales podría generar, al cabo de cuatro años, una caída en el número de
ocupados cercana al 0,25%
Resulta imprescindible una evaluación rigurosa, continua y transparente de la magnitud de los efectos de los cambios normativos
implementados en el sistema de pensiones en los últimos años, incluyendo sus consecuencias sobre la equidad intergeneracional
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ALGUNOS DETALLES ADICIONALES
• Colectivos más afectados por el aumento de la base máxima de cotización
• Evolución prevista del Fondo de Reserva de la Seguridad Social
• Evolución del tipo efectivo de las cotizaciones sociales
• Impacto ex ante de las medidas de ingresos adoptadas en 2023
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ÍNDICE
1. El contexto demográfico
2. Las últimas reformas del sistema de pensiones
3. Otros retos asociados al envejecimiento poblacional
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LOS RETOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL VAN MAS ALLÁ DEL SISTEMA DE PENSIONES. POR
EJEMPLO, ...
• ... Gastos en sanidad y cuidados de larga duración: Una presión adicional sobre las cuentas públicas
• ... Planes de pensiones de empleo e individuales: En conjunto, reducción considerable de las aportaciones en los últimos años
• ... Capacidad de crecimiento potencial: Se verá reducida por el cambio demográfico si no cambian los patrones actuales en el
mercado laboral
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LOS EFECTOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL IMPLICARÁN TAMBIÉN UN CRECIMIENTO NOTABLE
DE LOS GASTOS EN SANIDAD Y EN CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN
• Más allá del gasto en pensiones, las últimas proyecciones de la AIReF apuntan a que el gasto en sanidad y en cuidados de larga
duración también mostrará una tendencia creciente en las próximas décadas, aumentando en 2,3 pp y en 1 pp, respectivamente, entre
2019 y 2050
PROYECCIÓN DEL GASTO EN PENSIONES, SANIDAD Y CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN
% del PIB
30
25
20
15
10
0
2023 2028 2033 2038 2043 2048 2053 2058 2063 2068
PENSIONES SANIDAD CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN
Fuente: AIReF (2023).
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A FUTURO, LA DEUDA PÚBLICA SEGUIRÁ EN NIVELES MUY CERCANOS O INCLUSO SUPERIORES A LOS
ACTUALES SALVO QUE SE IMPLEMENTE UN PLAN DE SANEAMIENTO PRESUPUESTARIO AMBICIOSO
ESCENARIO 1 ESCENARIO 2
% PIB % PIB
180 180
160 160
140 140
120 120
100 100
80 80
60 60
40 40
2019 2024 2029 2034 2039 2019 2024 2029 2034 2039
INTV. 50% INTV. 68% INTV. 90% INTV. 50% INTV. 68% INTV. 90%
INTV. 95% MEDIANA MEDIA INTV. 95% MEDIANA MEDIA
ESCENARIO 3 ESCENARIO 4
% PIB % PIB
180 180
160 160
140 140
120 120
100 100
80 80
60 60
40 40
2019 2024 2029 2034 2039 2019 2024 2029 2034 2039
INTV. 50% INTV. 68% INTV. 90% INTV. 50% INTV. 68% INTV. 90%
INTV. 95% MEDIANA MEDIA INTV. 95% MEDIANA MEDIA
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística, Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y Banco de España.
Todos los escenarios incluyen un deterioro del saldo estructural primario hasta 2040 debido a los costes de envejecimiento (pensiones, sanidad y cuidados de largo plazo). El escenario 1 se refiere a una
política fiscal que realiza un esfuerzo consistente con las nuevas medidas contenidas en la reforma del sistema de pensiones de 2023, pero sin contemplar la activación del mecanismo automático de
aumento de ingresos por cotizaciones sociales destinado a corregir las desviaciones en el gasto en pensiones. El escenario 2 parte del anterior pero sí contempla la activación de dicho mecanismo
automático. Alternativamente, el escenario 3 asume una política fiscal que realiza un ajuste adicional del saldo estructural primario de 0,5 pp del PIB potencial cada año hasta llegar a equilibrar el saldo
estructural total. El escenario 4 modifica el escenario 3 con un crecimiento del PIB potencial a largo plazo del 1,9% (en vez del 1,4% asumido en el resto de los escenarios).
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EN PARALELO A LA REFORMA DEL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES, SE HAN INCREMENTADO LOS
INCENTIVOS A LOS PLANES DE EMPLEO EN DETRIMENTO DE LOS PLANES INDIVIDUALES
• Entre 2020 y 2022, las aportaciones a los planes individuales habrían caído en un 60,4%, mientras que las aportaciones al sistema de
empleo habrían descendido un 6,4%. De este modo, el conjunto de aportaciones a sistemas de pensiones privados habría caído en un
48,5% durante este período
• De cara al futuro, resulta imprescindible evaluar en qué medida estos desarrollos presentan una naturaleza transitoria o permanente, y
analizar si pudiera ser necesario ajustar la regulación de los distintos planes de pensiones. Todo ello para tratar de preservar el papel tan
relevante que el ahorro privado ha de desempeñar, como complemento de las prestaciones ofrecidas por el sistema público de reparto,
para hacer frente a los retos de futuro que plantea el envejecimiento poblacional
APORTACIONES A PLANES DE PENSIONES PRIVADOS PARTÍCIPES DE LOS FONDOS DE PENSIONES
Miles de millones de euros Millones
5.0 9
4.5 8
4.0
7
3.5
3.0 6
2.5 5
2.0 4
1.5
3
1.0
2
0.5
0.0 1
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
SISTEMA INDIVIDUAL SISTEMA DE EMPLEO SISTEMA INDIVIDUAL SISTEMA DE EMPLEO
Fuente: Inverco. Último dato observado: 2022.
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EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS, EL CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA NO HA SIDO SUFICIENTE
PARA LOGRAR LA CONVERGENCIA CON EL NIVEL DE RENTA PER CÁPITA DEL ÁREA DEL EURO
• Esta falta de convergencia ha venido determinada, fundamentalmente, por la persistencia en el tiempo de dos deficiencias bien
conocidas de la economía española: una baja productividad y una tasa de empleo reducida
PIB PER CÁPITA (a) COMPONENTES DEL PIB PER CÁPITA
España/Área del euro España/Área del euro
1.10 1.10
1.05
1.00 1.05
0.95
1.00
0.90
0.85 0.95
0.80
0.90
0.75
0.70 0.85
0.65
0.60 0.80
1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998 2004 2010 2016 2022 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022
PIB REAL POR HORA TRABAJADA
HORAS TRABAJADAS POR EMPLEADO
EMPLEADOS SOBRE POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR
POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR SOBRE POBLACIÓN TOTAL
Fuente: Eurostat.
(a) PIB per cápita de España con respecto al del conjunto de los 19 países que componen el área del Euro en términos reales y poder de paridad de compra.
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EL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL PREVISTO EN LAS PRÓXIMAS DÉCADAS INCIDIRÁ NEGATIVAMENTE
SOBRE LA TASA DE EMPLEO Y LAS HORAS TRABAJADAS POR EMPLEADO
• Todo lo demás constante, los cambios demográficos previstos en el futuro podrían reducir la tasa de empleo en España en 1,2 pp entre
2022 y 2030. Asimismo, la jornada semanal media podría reducirse en casi tres horas en 2033
• Por otra parte, la salud es un determinante crítico de la decisión de jubilación y de la oferta laboral. Es preciso entender las causas y el
grado de persistencia del deterioro que ha producido en los últimos trimestres en la salud general de la población española (Hurtado e
Izquierdo, 2023)
TASA DE DEPENDENCIA EN COMPARACIÓN CON JORNADA SEMANAL MEDIA AL AÑO POR OCUPADO PÉRDIDA DE DÍAS DE TRABAJO POR ENFERMEDAD,
OTROS PAÍSES DEL ÁREA DEL EURO (a) ACCIDENTE O INCAPACIDAD
% Horas semanales por ocupado % del empleo
60 38 5
37
50 36 4
35
40
34 3
30 33
32 2
20 31
30 1
10
29
0 28 0
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
1987 1992 1997 2002 2007 2012 2017 2022 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022
ESPAÑA ALEMANIA FRANCIA ITALIA HORAS EFECTIVAS TENDENCIA HISTÓRICA
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística, Eurostat y Banco de España.
(a) Proyecciones de EUROPOP-2023.
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ABORDAR LOS CONSIDERABLES RETOS ASOCIADOS AL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL REQUERIRÁ
UNA ACTUACIÓN DECIDIDA EN MÚLTIPLES DIMENSIONES. A MODO DE EJEMPLO, EXIGIRÁ …
• … realizar un seguimiento continuo de la capacidad de las nuevas políticas migratorias para aliviar los desajustes que se produzcan
en el mercado laboral
• ... analizar las razones de la baja tasa de natalidad en España y reforzar el apoyo a las familias y a las mujeres jóvenes con hijos
• … favorecer la empleabilidad de los trabajadores a medida que envejecen, mediante la formación y el impulso de condiciones
laborales flexibles
• … desarrollar fórmulas que permitan extraer liquidez de los activos ilíquidos, a partir de un diagnóstico que permita comprender las
causas de su limitado éxito en nuestro país
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GRACIAS POR SU ATENCIÓN
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EL EFECTO SOBRE EL GASTO EN PENSIONES ASOCIADO A LOS INCENTIVOS A POSPONER LA
JUBILACIÓN ESTÁ SUJETO A UNA ELEVADA INCERTIDUMBRE
• El supuesto de la AIReF es que un 30% de las altas de jubilación prorroga su salida del mercado de trabajo tres años o hasta que
cumplan 68 años
• El supuesto del MISSyM situaría dicho porcentaje en el 50-55% aproximadamente
• Fedea asume un retraso de un año en la edad de jubilación en todos los trabajadores
EVOLUCIÓN DE LA EDAD DE LAS ALTAS DE JUBILACIÓN(a) EVOLUCIÓN DE LAS ALTAS DE JUBILACIÓN DEMORADA(a)
Años % del total de altas de jubilación
65.4 8
65.2
65.0 7
64.8 6
64.6
64.4 5
64.2
4
64.0
63.8 3
63.6
63.4 2
63.2 1
63.0
62.8 0
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
HOMBRES MUJERES
Fuente: Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. Último dato observado: 2022.
(a) Hasta julio de 2022.
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LA BASE DE COTIZACIÓN MÁXIMA CRECERÁ 1,2 PP POR ENCIMA DE LA INFLACIÓN ENTRE 2024 Y 2050
• A partir de 2025, se establece, asimismo, una cotización adicional sobre las remuneraciones por encima de la base máxima
• Los hombres, los trabajadores de mediana edad y los empleados de empresas grandes son los colectivos cuya base de cotización está
más frecuentemente limitada por el máximo establecido (Anghel, Puente y Ramos, 2023)
PROYECCIÓN DEL CRECIMIENTO REAL DE LA TRABAJADORES COTIZANTES POR LA BASE MÁXIMA, TRABAJADORES COTIZANTES POR LA BASE MÁXIMA,
PENSIÓN Y LA BASE MÁXIMAS POR EDAD POR TAMAÑO DE EMPRESA
% con respecto a 2023 % %
40 12 16
35 14
10
30 12
8
25 10
20 6 8
15 6
4
10 4
2
5 2
0 0 0
2024 2032 2040 2048 2056 2064 16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 1-9 10-49 50-499 +500
BASE DE COTIZACIÓN MÁXIMA PENSIÓN MÁXIMA
Fuente: Banco de España. Último dato observado: 2021
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EL NUEVO MECANISMO DE EQUIDAD INTERGENERACIONAL REFORZARÁ LA DOTACIÓN DEL FONDO DE
RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN 2023-2050
• El tipo de cotización se ha fijado en un 0,6% en 2023 y ascenderá 0,1 pp al año hasta alcanzar el 1,2% en 2029, manteniéndose en ese
nivel hasta el año 2050
• Las estimaciones del Banco de España sugieren que esta medida podría incrementar la recaudación en cerca de un 0,5% del PIB al año
a partir de 2029
PROYECCIÓN DE LAS APORTACIONES Y DESEMBOLSOS DEL FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
% del PIB
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
2023 2027 2031 2035 2039 2043 2047 2051
APORTACIONES DESEMBOLSOS (LÍMITE MÁXIMO)
Fuente: Banco de España.
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LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN 2023 ELEVARÁN EL TIPO EFECTIVO DE LAS COTIZACIONES SOCIALES
ENTRE 0,8 Y 1,6 PP EN 2025 Y ENTRE 1,2 Y 11,3 PP EN 2050
INCREMENTO DE LOS TIPOS EFECTIVOS POR NIVEL SALARIAL: INCREMENTO DE LOS TIPOS EFECTIVOS POR NIVEL SALARIAL:
2025 2050
pp pp
12 12
10 10
8 8
6 6
4 4
2 2
0 0
10000 40000 70000 100000 130000 160000 190000 10000 40000 70000 100000 130000 160000 190000
COTIZACIÓN ADICIONAL SOBRE LOS SALARIOS POR ENCIMA DE LA BASE MÁXIMA COTIZACIÓN ADICIONAL SOBRE LOS SALARIOS POR ENCIMA DE LA BASE MÁXIMA
INCREMENTO DE LA BASE DE COTIZACIÓN MÁXIMA INCREMENTO DE LA BASE DE COTIZACIÓN MÁXIMA
MECANISMO DE EQUIDAD INTERGENERACIONAL MECANISMO DE EQUIDAD INTERGENERACIONAL
Fuente: Banco de España.
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EL IMPACTO EX ANTE DEL AUMENTO DE LAS COTIZACIONES SOCIALES APROBADO EN 2023
ASCENDERÍA AL 0,6 % Y AL 0,9 % DEL PIB EN 2030 Y 2050, RESPECTIVAMENTE
CUANTIFICACIÓN DEL INCREMENTO RECAUDATORIO DE LAS MEDIDAS DE INGRESOS APROBADAS EN 2023
% del PIB
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049
COTIZACIÓN ADICIONAL SOBRE LOS SALARIOS POR ENCIMA DE LA BASE MÁXIMA
INCREMENTO DE LA BASE DE COTIZACIÓN MÁXIMA
MECANISMO DE EQUIDAD INTERGENERACIONAL
Fuente: Anghel, Puente y Ramos (2023).
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