UNIDAD N° 1 – DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

Finanzas Públicas: Concepto

En cuanto al origen del término finanzas públicas, en un primer período, la voz "finanzas", que
derivaría de la alocució n latina finis, habría designado a los pagos y prestaciones en general, siendo
luego empleada para designar a los recursos y los gastos del Estado y las comunas.

A dicha alocució n suele adicionarse la palabra "pú blicas", con el deliberado propó sito de distinguir las
finanzas estatales de las privadas. En este sentido, los autores anglosajones han establecido una nítida
diferencia entre ambas, reservando las ú ltimas para englobar los problemas monetarios, cambiarios y
bancarios concernientes a los particulares

Para Jarach las finanzas pú blicas constituyen la actividad econó mica del sector pú blico con su peculiar
estructura, que convive con la economía de mercado, en una suerte de asociació n bioló gica o
simbiosis.

Evolución histórica del pensamiento financiero:

En su evolució n, los estudios financieros sufrieron grandes cambios. Mientras en algunas épocas se
consideró que lo financiero era parte de la política general del Estado, en otras se pensó que era un
sector de la actividad económica. Si bien la ciencia financiera concluyó por independizarse y comenzó
a ser tratada en forma autó noma por diversos autores, siempre se percibió la intenció n de inclinar su
campo de acció n hacia lo econó mico o lo político, no faltando quienes, como Jèze, intentaron darle un
matiz predominantemente jurídico.

Debe tenerse en cuenta, especialmente, que en los Estados de la antigü edad la riqueza se obtenía
mediante la guerra y la conquista de otros pueblos, es decir, en forma muy distinta al proceso
econó mico actual. Suelen mencionarse prá cticas financieras en Egipto, Grecia y Roma, pero nada en
cuanto a teoría, ya que la omnipotencia del Estado no permitía la discusió n de los asuntos pú blicos.

Durante la Edad Media rigieron las llamadas finanzas patrimoniales, en las cuales los bienes del
Estado estaban indiferenciados con relació n a los bienes de los soberanos y de los señ ores feudales. Es
decir que en todo este período histó rico nos encontramos con un régimen político-social que en nada
se parece al del Estado moderno, y de allí la imposibilidad de extraer antecedentes ú tiles para la
ciencia financiera.

Má s tarde surgió una corriente de política econó mica denominada mercantilismo, que aparece ante la
necesidad de consolidar los Estados modernos por medio de sus tesoros nacionales, y que en los
Estados alemanes y en Austria recibió el nombre de cameralismo. Si bien existían esbozos de una
teoría financiera, se notaba un marcado predominio del aspecto político. En tal marco, se sostenía que
las ganancias del Estado se lograban gracias al comercio internacional y al atesoramiento de metales
preciosos. Los temas de economía pú blica se desarrollaban, pero solo en cuanto a su relació n con la
actuació n paternalista del Estado y al buen cuidado de las finanzas de los soberanos.

Durante el siglo XVIII se transformó profundamente la concepció n de lo que debía ser el aspecto
financiero de la actividad general del Estado. Primero con los fisió cratas, con su tesis de que la riqueza
proviene de la tierra y que tuvieron la virtud de presentar el primer esquema orgá nico de una teoría
econó mica. Luego advino la escuela clá sica inglesa, fundada por Adam Smith, que significó el comienzo
de los estudios sistemá ticos sobre los recursos y gastos del Estado, aunque concibiéndolos como
integrantes de una economía pú blica, que no era sino parte de la economía general.
Adam Smith, en su obra fundamental, Investigación de la naturaleza y causas de la riqueza de las
naciones (1776), dejó sentadas las bases relativas a la actividad financiera del Estado partiendo de
premisas filosó fico-políticas que significaron una profunda transformació n de las ideas entonces
imperantes. Por un lado, puso de relieve la diferenciació n entre el ente "Estado" y la persona del
gobernante (con la consiguiente y obligatoria separació n de sus bienes), y por otro, efectuó un
riguroso aná lisis de la actividad econó mica en sus diversas etapas, delimitando un independiente y
específico sector del conocimiento humano (el econó mico), y exponiendo una serie de principios
fundamentales entre los cuales se hallan sus célebres reglas sobre la imposició n.

Pero si bien estas corrientes doctrinales brindaron importantes aportes científicos a las finanzas,
contribuyeron a su total absorció n por la economía, por lo cual la primera siguió careciendo de
contenido propio.

Fue en el siglo XIX que la ciencia de las finanzas comenzó a sistematizarse como disciplina autó noma.
Surgieron grandes tratadistas que efectuaron estudios específicamente financieros. Puede
mencionarse especialmente a Wagner, Rau y von Stein, en Alemania. A fines del siglo XIX y a
principios del XX hicieron su aparició n importantes obras financieras, en las que comenzó a efectuarse
el enfoque jurídico de los fenó menos financieros.

Llegamos así a la ciencia financiera tal como es concebida en la actualidad. Prevalece la opinió n de
considerar que la ciencia de las finanzas no es una secció n má s de la ciencia política ni una rama de la
econó mica, sino una disciplina específica con contenido propio.

Teorías posteriores sobre el papel del Estado: sabido es que los postulados liberales clá sicos
quedaron debilitados por las guerras, las crisis cíclicas y la desocupació n. Se requirió entonces una
mayor actuació n del ente pú blico para apuntalar la economía nacional y obrar como factor de
equilibrio. Se pasó de la neutralidad estatal al intervencionismo del Estado moderno.

Estas ideas intervencionistas hicieron irrupció n en el mundo occidental a partir de la Segunda Guerra
Mundial, y la actuació n estatal se extendió cada vez má s, cuantitativa y cualitativamente.

Durante unos cuarenta añ os, prá cticamente todos los gobiernos occidentales compartieron una
ideología má s o menos similar, que pretendió justificar de manera científica las intervenciones del
Estado como garantía de empleo y crecimiento.

Sin embargo y después de ciertos períodos de bonanza volvieron a acentuarse las crisis, el
subdesarrollo y —principalmente— la inflació n. Pero el principal fracaso fue constatar que el proceso
de redistribució n, sin la creació n previa de una economía só lida se constituía en factor de retroceso, y
que cada vez había menos riqueza para distribuir. De allí la decadencia y quiebra del Estado
providencia.

Lo señ alado llevó a un replanteo sobre el papel de las finanzas pú blicas en las economías nacionales.
Segú n el nuevo rol asignado, el sector pú blico debía ser má s pragmá tico y actuar de acuerdo con el
principio de la subsidiariedad: todo aquello que pudiera hacer una organizació n de orden inferior
(familias, empresas) no debía hacerlo el sector pú blico.

Los fracasos del intervencionismo llevaron a reparar que, en la realidad, algunos de los postulados
clá sicos no podían ser dejados de lado sin sufrir graves consecuencias.

Se llegó a la convicció n de que no eran desacertadas sus prevenciones contra los presupuestos
desequilibrados, el déficit en la balanza de pagos, el financiamiento de gastos de funcionamiento con
recursos espurios. Por el contrario, se valoró su tesis de recurrir a empréstitos solo para situaciones
de emergencia o para capitalizar al país, produciendo aquellos bienes que los individuos no podían
realizar por sí solos; entre otras tantas má ximas que retomaron vigencia. Pero también cundió el
convencimiento de que era imposible regresar a la total pasividad del Estado en la economía y a la
idea de que todos los problemas los solucionaba el mercado.

Se operó entonces un retorno aggiornado a las ideas liberales y mediando el reconocimiento de que
era necesario un cierto grado de intervencionismo estatal y la satisfacció n por el gobierno de algunas
necesidades pú blicas de creciente importancia, principalmente educació n, salud, seguridad y
desempleo.

Actividad financiera del Estado: concepto. Elementos o aspectos

Podemos definir a la actividad financiera del Estado como el conjunto de operaciones que este realiza,
que tiene por objeto tanto la obtenció n de los recursos como la realizació n de los gastos necesarios
para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad.

En la prá ctica, esta actividad se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del
Estado. Las entradas de dinero constituyen, a su vez, los ingresos públicos, que son transferencias
monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en favor de los organismos pú blicos.

A su vez, la ejecució n de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias
monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas pú blicas que constituyen
los gastos públicos.

Los fenó menos financieros tienen la particularidad de no ser simples. Presenta diversos aspectos que
denuncian su naturaleza compleja, en la cual coexisten diversos elementos; estos son:

 Políticos: dado que la actividad financiera presupone una elecció n de fines y medios para
realizarla que varían segú n la idea política de cada gobierno.

 Econó micos: porque los medios requeridos en toda operació n financiera son de naturaleza
econó mica.

 Jurídicos: c/u de las operaciones financieras del estado está regulada por normas y principios
de derecho pú blico.

 Sociales: todas las operaciones financieras tienden a la satisfacció n de necesidades pú blicas.

 Administrativas: lo relacionado con la parte funcional o técnica de cada operació n financiera.

García Belsunce, entiende que el estado, como organizació n jurídico- política de la sociedad y para
cumplir sus fines, tiene que atender a la satisfacció n de la necesidad pú blica. Para ello debe obtener
los medios materiales que le permitan cumplir con esa obligació n. A tal efecto el estado realiza una
serie de operaciones llamadas fenó menos econó micos que pueden consistir en:

 Imponer tributos

 Recibir dinero en préstamo

 Gestionar los bienes que forman su patrimonio para obtener rentas

 Confiscar bienes cuando así lo permita la legislació n

 Imponer penas pecuniarias

 Emitir papel moneda, etc.

Escuelas y teorías:

A lo largo del tiempo han existido discusiones doctrinaarias respecto a la naturaleza econó mica o
política sobre esta actividad financiera del Estado, si bien las controversias han sido má s ficticias que
reales y han obedecido en no pocos casos a problemas semá nticos.

Así, se dice que es econó mica, ya que implica movimiento de fondos obtenidos de medios escasos
emanados del propio patrimonio estatal, o de los particulares. Quienes sustentan esta teoría, afirman
que esta actividad esencialmente econó mica no pierde tal cará cter por el hecho de que sea realizada
por el gobierno.

Desde otro costado, se afirma que todas las actividades pú blicas que realiza el gobierno son políticas
(en el sentido técnico del término), puesto que la misió n del Estado es la de adoptar las medidas
tendientes a satisfacer las necesidades pú blicas que requiere la comunidad.

Nadie puede cambiar el hecho de que recaudar y gastar son actuaciones econó micas, pero tampoco
puede dejar de reconocerse que tales actividades adquieren la calidad de políticas cuando es el
gobierno quien las ejecuta (atento a la propia naturaleza del sujeto actuante).

Por su parte, Valdés Costa define la cuestió n sosteniendo que la actividad financiera del Estado tiene
un contenido econó mico ya que se refiere siempre a la obtenció n de los medios para la satisfacció n de
necesidades. Pero, ademá s, esa actividad está determinada por elementos políticos como
consecuencia de la naturaleza de su sujeto activo, que actú a en funció n de intereses generales,
valorados con criterios relativos segú n las circunstancias de tiempo y lugar.

Al pensamiento de este autor agregamos que, ademá s de los elementos econó micos y políticos, no
puede olvidarse la importancia que tienen los propiamente jurídicos, que proporcionan los cauces
legales por los que debe transitar la actividad financiera, atento el principio de legalidad que la rige en
los países democrá ticos.

Por lo pronto, digamos que lo má s rescatable de las teorías que analizaremos a continuació n debe ser
establecer cuá l de los elementos citados debe tener preponderancia segú n el tipo de política
econó mica que se siga.

 Teorías econó micas: Fueron elaboradas bajo las premisas de una concepció n individualista que
veía un Estado restringido a satisfacer las necesidades pú blicas primarias de la població n. Ello
llevaba al Estado a formalizar una especie de "contrato econó mico" con los ciudadanos.
El Estado vendía sus servicios (y, bá sicamente, su protecció n), y a cambio de ello, los
ciudadanos pagaban el precio de tales funciones.

 Teorías socioló gicas: teoría promulgada principalmente por Pareto, quien sostenia que dada la
heterogeneidad de las necesidades e intereses de los componentes de la colectividad, los juicios
de los individuos quedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes,
que establecen su orden de prelació n segú n su propia conveniencia.
El Estado —afirma Pareto— es solo una ficció n en cuyo nombre se imponen a los
contribuyentes todos los gravá menes posibles, y luego se gastan para cubrir no ya sus
pretendidas necesidades, sino las infinitas de la clase dominante. No es, entonces, el Estado
(concebido como ó rgano político supraindividual) el que gobierna efectivamente y elige en
materia de gastos e ingresos pú blicos, sino las clases dominantes que imponen al llamado
"Estado" sus intereses particulares. Por ello, el Estado no es un ente superior y distinto de los
 individuos que lo componen, sino tan solo un instrumento de dominació n de la clase
gobernante.
Dicha tesis sostiene que la clase dominante, buscando siempre la línea de la menor resistencia
que pueda oponer la clase dominada, trata, mediante la creació n de ilusiones financieras, de
ocultar a los ciudadanos la verdadera carga tributaria que sobre ellos recae (p. ej., por medio de
impuestos a los consumos disimulados en los precios) y, al mismo tiempo, de exagerar los
beneficios que proporciona mediante la prestació n de servicios pú blicos.

 Teorías políticas: las diversas tesis que se conocen bajo esta comú n denominació n, y cuyo
mejor expositor fue Griziotti, entienden que el problema referente a la naturaleza de la
actividad financiera, solo puede ser resuelto partiendo de su sujeto activo, o sea, el Estado y de
los fines que persigue.
Segú n el tratadista italiano, la actividad financiera es un medio para el cumplimiento de los
fines generales del Estado, en coordinació n con toda su actividad, y su conclusió n es que las
acciones desplegadas son necesariamente políticas. Podrá n variar los fines segú n las corrientes
políticas que prevalezcan en los distintos países, pero es innegable la existencia de objetivos
estatales que exceden los de dichas corrientes. En consecuencia, para Griziotti la orientació n
general de la actividad financiera es política, aun reconociendo que sus elementos constitutivos
son complejos.

 Teoría jurídica: La actividad financiera puede ser objeto de estudio por parte de diversas
disciplinas, entre las cuales merecen particular importancia el derecho financiero, que expone
las normas jurídicas de las leyes que proveen al reparto de los gastos pú blicos, o sea a la
exacció n de los ingresos con el fin de indicar su exacta interpretació n. En el derecho financiero
se sustancia la soberanía del Estado para la obtenció n de los medios necesarios para la
satisfacció n de los gastos pú blicos; por consiguiente, el derecho financiero debe considerarse
como un elemento sustancial y no solo formal de la actividad financiera.

La actividad financiera y su ubicación en el contexto de las funciones del Estado. La actividad

financiera y las necesidades públicas

Funciones públicas: aquellas actividades, comportamientos y/o intervenciones que lleva a cabo el
Estado con el fin de satisfacer las necesidades pú blicas.

Se trata de actividades que deben cumplirse en forma ineludible, que se identifican por la razó n de ser
del Estado, que atañ en a su soberanía, que son exclusivas e indelegables, y cuya prestació n es en
principio gratuita. Así, entre las funciones pú blicas se encuentran, entre otras, el dictado de leyes, la
administració n de justicia, la defensa externa, el mantenimiento del orden interno, la emisió n de
moneda, y la representació n diplomá tica.

Clasificaciones: reseñ amos las siguientes.

Esenciales y no esenciales: esta divisió n tiene como eje diferenciador la efectiva necesidad que tenga
una determinada comunidad de que sean prestados. Será n esenciales aquellos que son indispensables
para el sostenimiento de la sociedad y no esenciales aquellos que solo implican una mejora o beneficio
para la misma pero sin los cuales tranquilamente podría subsistir.
Ciertos servicios pú blicos originariamente no esenciales se han vuelto esenciales, por conformar
requerimientos que la comunidad actual formula al Estado con creciente intensidad y urgencia (v.gr.,
seguridad pú blica, instrucció n, salud, higiene pú blica, preservació n del ambiente, seguridad social).

En todos estos casos, el Estado no puede prescindir de suministrar tales servicios de modo gratuito,
aun cuando el requirente pueda decidir su provisió n por parte de terceros particulares.

Ademá s de los mencionados servicios pú blicos esenciales, el Estado puede tomar a su cargo otros que
también atañ en al interés pú blico, ya sea por razones de mejor convivencia social (v.gr.,
comunicaciones, transporte, gas, electricidad) o por motivos especiales de tutela de intereses
particulares (p. ej., suministro de viviendas). A partir de ello y en la medida en que requieran
financiació n estatal, estos servicios pú blicos no esenciales también interesan a las finanzas pú blicas.

Divisibles o indivisibles: por su parte, tanto los servicios pú blicos esenciales como los no esenciales
son, a su vez, divisibles o indivisibles.

Son divisibles aquellos que, aun siendo ú tiles para la colectividad en general, se prestan concretamente
a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (p. ej., instrucció n pú blica, servicios
postales, emisió n de documentos de identidad).

Será n indivisibles, a su vez, aquellos cuya naturaleza es tal que, por favorecer a numerosos
componentes de la comunidad, en la prá ctica impiden su particularizació n con respecto a personas
determinadas (v.gr., defensa exterior, seguridad, control ciudadano).

Si el servicio es divisible, su costo puede repartirse de una manera má s o menos precisa entre aquellos
a quienes esa actividad beneficia, o incluso a quienes esa acció n atañ e, aun cuando no les proporcione
beneficio. Si, en cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia con cargas generales que
deben ser soportadas por toda la comunidad. En este ú ltimo caso, se dice que tales servicios de
utilidad general no son susceptibles de una demanda individual.

Uti universiy uti singuli: Se denominan uti universi a los servicios cuando tienen usuarios
indeterminados, ya que la utilidad reportada es genérica para la població n en su conjunto. Por el
contrario, los servicios pú blicos se llaman uti singuli cuando tienen usuarios determinados que
reciben una utilidad concreta o particular, porque se benefician individualmente con la prestació n. En
el primer caso, la satisfacció n de las necesidades generales se hace en forma genérica, mientras que en
el segundo se realiza en forma concreta.

Ejemplos de servicios uti universi son la defensa nacional y la policía de seguridad. Como casos de
servicios uti singuli, podemos mencionar la expedició n de documentos, los controles higiénicos, la
provisió n de agua corriente, de desagü es cloacales, de educació n primaria, etcétera.

Necesidades públicas:

Una primera observació n de las necesidades humanas en general demuestra que estas son mú ltiples,
aumentan en razó n directa a la evolució n y crecimiento de la civilizació n, y pueden ostentar cará cter
material (v.gr., alimentació n, vestido, habitació n) o inmaterial (intelectuales, religiosas, morales).

Tales necesidades, en tanto sean individuales o privadas, admiten su satisfacció n por parte del
hombre per se; sin perjuicio de que en ocasiones este pueda decidir ponerlas a cargo de la comunidad
organizada.

Pero como el hombre, desde tiempos pretéritos, tiende a vivir en sociedad, surge un segundo tipo de
requerimiento de grupo o colectivo, que difícilmente pueda atender en forma solitaria. En efecto, la
vida colectiva engendra necesidades diferentes a las particulares de cada cual, como la seguridad, el
transporte, las comunicaciones o el aprendizaje que pasan a ser consideradas como necesidades
pú blicas o necesidades de la sociedad en su conjunto.

Conclusión y relación entre la actividad financiera y las necesidades y funciones públicas

El estado es el sujeto activo de la actividad financiera o el gestor de la Hacienda Pú blica.

La actividad financiera se ejercita para la satisfacció n de los fines del estado. Este concepto concierne
a la causa final o fin del estado inseparable del bien comú n. La aplicació n de la actividad financiera al
bien comú n se lleva a cabo satisfaciendo necesidades pú blicas. El fin será la bú squeda del bien comú n.

De Juano, sostiene que la actividad financiera debe ser DIRIGIDA al SERVICIO de las NECESIDADES
PÚ BLICAS, y no a satisfacer caprichos omnipotentes o de obsecuentes políticos.

Los organismos e institutos administrativos mantenidos por las entidades pú blicas con el fin de
satisfacer las necesidades generales se llaman servicios públicos.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Uno de los aspectos centrales de toda constitució n moderna como sucede en el caso de la argentina,
consiste en el diseñ o de un sistema financiero del estado.

Desde una perspectiva está tica, la constitució n financiera regula la renta pú blica, o en términos de la
constitució n nacional (artículo 4) los “fondos del tesoro del estado”.

Y desde una perspectiva diná mica, la constitució n financiera regula la actividad financiera pú blica,
entendida como el conjunto de acciones financiera realizadas por el estado con el fin de hacer
efectivas las instituciones constitucionales.

Esta definició n, consta de tres elementos: Un sujeto, un nú cleo y una finalidad

 Sujeto actuante: El estado como actor protagó nico de la actividad. La constitució n financiera
regula una actividad desarrollada por el aparato estatal, diseñ ado como estado representativo
republicano y federal ( artículo 1 CN )

 Nú cleo material: Comprende un conjunto de acciones, agrupadas en dos subactividades:

recaudatoria y erogatorio. La subactividad recaudatoria incluye todas las acciones del estado
dirigidas a la obtenció n de la renta pú blica, mientras que la erogatoria todas las acciones del
estado está n dirigidas a su disposició n.

 Finalidad: ella le aporta a la actividad financiera su sentido constitucional, a ser efectivas las
instituciones de la constitució n. Este es el elemento teleoló gico.

En un estado del derecho la actividad financiera no se realiza por cualquier motivo sino por razones
ifines que surgen de la propia organizació n constitucional del estado.

La constitució n establece las autoridades, poderes y ó rganos del estado. Las autoridades estatales son
ó rganos jurídicos, sus decisiones políticas son la puesta en prá ctica de un sistema de potestades y
competencias, que dan lugar a actividades también estructuradas en término jurídicos.

Una de las funciones centrales de la constitució n consiste en establecer el ordenamiento de poderes y

ó rganos del estado, que configura el plan institucional del estado de derecho.
En primer lugar tenemos el establecimiento constitucional de autoridades pú blicas y por otro lado,
aquellos poderes y ó rganos se les asignan fines, se le fija una competencia y se le atribuye potestades.

Por ejemplo uno de los fines medulares del sistema constitucional es la protecció n de los derechos que
el postula como fundamentales, como el derecho a la salud. La tarea de proteger el derecho implica
llevar a cabo un tipo de actividad pú blica, a realizar por ó rganos pú blicos .Ambos requieren, para ser
reales en la prá ctica de un sustento econó mico.

La actividad financiera pú blica es una de las condiciones, para que los ó rganos que hacen el
ordenamiento institucional del estado y las normas que componen el correlativo ordenamiento
jurídico se conviertan en una realidad efectiva.