LA FEDERALIZACIÓN DE LA

COOPERACIÓN. RELACIÓN
ENTRE EL MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES Y
CULTO DE LA NACIÓN Y LAS
PROVINCIAS ARGENTINAS

Pamela Soledad Curvale

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23
1. CONSIDERACIONES
CONSIDERACIONES TEÓRICAS Y CONCEPTUALES EN TORNO AL
FEDERALISMO Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
1.1. EL FEDERALISMO Y LA ORGANIZACIÓN FEDERAL ARGENTINA
1.1.1. EL FEDERALISMO COMO TEORÍA PACIFISTA

En el período comprendido entre las dos guerras mundiales surgieron

iniciativas que tendían hacia la paz a través de métodos pacíficos para
solucionar las controversias. Precisamente en Europa, el llamado
“federalismo” aspiraba implementar dicha visión en pos de lograr la unidad
del continente. Esta teoría sostenía que solo la existencia de un gobierno
federal que limitase la soberanía plena de los estados a través de la
transferencia de determinadas competencias, podría evitar futuras
conflagraciones (Vieira Posada, 2005). De acuerdo a lo expresado, puede
observarse que: “(…) el federalismo implica un proceso de federalización,
tanto como una pauta o estructura. El núcleo de tal teoría es que una
federación es una unión de grupos, unidos por uno o más objetivos comunes,
enraizados en valores comunes, intereses o creencias, pero reteniendo su
carácter distintivo de grupo para otros propósitos. Une sin destruir a
quienes se están uniendo y pretende fortalecerlos; constituye cooperación
organizada de grupos en cuanto grupos” (Friedrich, 1968:176).

1.1.2. TEORÍA DEL ESTADO

ESTADO FEDERAL
La creación del Estado moderno con la Paz de Westfalia significó la
unificación del poder estatal, la centralización política y administrativa. A
pesar de ello, en la actualidad algunos gobiernos prevén la existencia de
entes gubernamentales autónomos que poseen poderes descentralizados
territorialmente. Al respecto, existen dos formas diferentes de organizar el
Estado según la concentración que se tenga del poder en la institución de
mayor jerarquía: “centralizada o unitaria” y “descentralizada o federal”.
Cabe destacar que algunos autores concuerdan en que “la organización

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federal surge como un híbrido entre el centralismo y las confederaciones”
(Cao, 2012:114).

Al adoptar la forma federal, el poder se descentraliza políticamente

bajo la figura de un Estado federal. Esta forma de gobierno establece la
coexistencia de diversos niveles de gobierno: por un lado, el nivel nacional,
también llamado federal y, por el otro, el nivel provincial. Es necesario
aclarar que ninguno de los niveles está subordinado al otro ya que las
relaciones están salvaguardadas constitucionalmente evitando la
subordinación tanto política como legal. “Se trata de una organización
política territorial en la que se procura acomodar la unidad nacional y la
diversidad regional, distribuyendo verticalmente el poder entre los distintos
niveles de autoridad” (Orlandi y Zelaznik, 1996:242). Quiroga Lavié (2009)
sostiene que el Estado federal es quien posee la “soberanía” como resultado
de la unidad nacional, la cual es ejercida sobre todo el territorio de la nación,
mientras que los estados miembros de dicha federación son solo
“autónomos”.

Históricamente la conformación de la organización política de Estados

Unidos se ha tomado como modelo para guiar las constituciones en los
estados federales, y por lo tanto, la democracia liberal, al estilo americano,
es generalmente asociada al federalismo político (Bobbio y otros, 2000). Sin
embargo, el sistema federal no es exclusivo de la forma republicana de
gobierno. En este sentido, la mayoría de los autores concuerdan en la
dificultad de establecer una definición universal sobre federalismo
demostrando la falta de unidad doctrinal y la ausencia de acuerdo sobre su
significado. No obstante, esto no impide el reconocimiento de ciertos
elementos que caracterizan a todo Estado federal.

Cao (2012) afirma que el Estado federal protege las facultades

provinciales por medio de los siguientes elementos: 1) rango constitucional a
sus principales prerrogativas y derechos, otorgando autonomía política,
administrativa y financiera a las provincias, las cuales tienen la capacidad
para dictar su propia constitución; 2) garantía de no trasformar la división

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política y territorial del país (no establecer nuevas provincias y nuevos
límites provinciales sin el consentimiento de todos los estados miembros) y
3) existencia de una cámara territorial que las representa.

Por otro lado, comparando al Estado federal con la confederación45se

observa que: 1) en la organización federal, el Estado central tiene facultades
sobre los estados miembros y los habitantes; 2) asimismo, tiene competencia
sobre todos aquellos asuntos que afecten al ámbito nacional, con
exclusividad de la representación internacional; 3) la norma obligatoria e
irrevocable por las partes es la Constitución y 4) la formación del Estado
federal genera la conformación del pueblo como fuente de legitimación de las
decisiones (Cao, 2012). Por su parte, Lijphart (1987) establece cuatro
características comunes: 1) la existencia de una constitución escrita que
establece las atribuciones de cada nivel; 2) el legislativo a nivel nacional
posee una segunda cámara donde el nivel local está representado (cámara
federal o senado); 3) las unidades locales tienen derecho a participar de la
reforma de la constitución, por lo que las reglas de juego no podrán ser
modificadas a discrecionalidad del gobierno central y 4) la aceptación de la
descentralización en la obtención de los recursos.

Tanto el Estado federal como las unidades federadas ejercen sus

poderes legislativos, ejecutivos, judiciales y fiscales directamente sobre los
ciudadanos, cada una en su ámbito de competencias, por lo que: “Esta forma
de organización territorial del gobierno no debe ser vista solo desde la
perspectiva del fraccionamiento del poder gubernamental, sino más bien
desde el afirmativo reparto de las decisiones y actividades entre el gobierno
central y las regiones” (Orlandi y Zelaznik, 1996:243).

De acuerdo a las relaciones entre el poder federal y las distintas

unidades federadas, las federaciones pueden ser “simétricas” (donde todas
las unidades federadas tienen las mismas facultades, derechos,

45No existe una Constitución escrita, sino pactos o convenios celebrados entre las partes. El
poder central es delegado pero solo en determinadas materias por medio de pactos entre los
estados suscriptores. Los estados miembros conservan la soberanía sobre los temas
primordiales.

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prerrogativas y limitaciones) o “asimétricas” (donde alguna unidad federada
tiene mayores libertades que otra debido a cuestiones históricas, culturales
o económicas). Asimismo, Lijphart (1987) realiza una diferenciación entre
“federalismo congruente” (que se refiere a unidades territoriales cultural y
socialmente iguales al conjunto del Estado nacional) y “federalismo
incongruente” (donde cada unidad tiene una composición distinta a la de la
otra y diferente a la nacional en lo cultural y social).

En un Estado federal es necesario establecer mecanismos de

equilibrio entre el poder central y los poderes provinciales. Por lo tanto se
reconocen tres tipos diferentes de relaciones dentro de la estructura federal
(Bidart Campos, 2008):

• Relaciones de subordinación: lo cual implica que los ordenamientos

locales deban encuadrarse al ordenamiento federal.

• Relaciones de participación: donde se da lugar a la actuación de las

provincias en las decisiones del gobierno federal.

• Relaciones de coordinación: por la cual se delimitan las acciones federales

y provinciales repartiendo las competencias. Asimismo, dentro de las
relaciones de coordinación, Quiroga Lavié (2009) identifica cuatro
subtipos de facultades o competencias:

Facultades exclusivas del gobierno federal: abarcan solo las

competencias que están conferidas expresamente en la constitución.

Facultades concurrentes: no existen facultades concurrentes en una

federación, solo existen materias concurrentes o comunes46.

46 En la constitución argentina existen tres variantes: 1. Concurrencia propiamente dicha:

son materias que corresponden tanto a las provincias como al Estado federal, pero sobre las
que el Estado puede intervenir si es necesario. 2. Concurrencia complementaria: materias
cuya legislación básica pertenece al Estado nación y la legislación complementaria le
pertenece a las provincias. 3. Concurrencia supletoria: las provincias solo pueden legislar en
el caso de que el Estado nación no haga uso de sus competencias exclusivas.

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Facultades exclusivas de los gobiernos locales: los gobiernos locales
pueden ejercer todas las competencias que no han sido otorgadas por
la Constitución al gobierno federal.

Facultades prohibidas: poderes vedados al Estado federal como a las

provincias.

Por último, según el grado de vinculación establecido en la

Constitución de cada Estado, es posible hallar diferentes tipos de
federalismo, desde una fuerte división de facultades entre los dos niveles de
gobierno, el nacional y el local, hasta una división meramente nominal y
concentrando las decisiones en el poder nacional.

1.1.3. EL ESTADO FEDERAL ARGENTINO. LA RELACIÓN ENTRE EL

GOBIERNO NACIONAL Y LAS PROVINCIAS

Argentina ha adoptado la forma federal de gobierno, por lo que se

establecen tres niveles: el gobierno federal, los 23 gobiernos provinciales y el
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los gobiernos municipales,
garantizados por los Arts. 5º y 123º de la Constitución Nacional. El
federalismo argentino es fruto de un prolongado desarrollo histórico que
comienza con la fundación de ciudades por parte de la corona española en la
etapa anterior a la Revolución de Mayo de 1810. En este proceso la
metrópoli expandió las zonas de influencia desde el norte, oeste y el Río de
la Plata gestando las futuras regiones del territorio. De la mano de este
fenómeno, la organización política giraba en torno al rol primordial de los
cabildos como base comunal o municipal. Asimismo desde la Revolución de
Mayo proliferaron dos corrientes ideológicas: unitarios (monárquicos,
centralistas, y liberales, de influencia porteña y centralizados en la capital)
y federales (masa popular de tendencia republicana y federalista). Bidart
Campos (2008) sostiene que la cronología de la historia del federalismo
argentino posee tres fuerzas de integración o factores de predisposición: 1) la
fuerza proveniente del medio físico-natural, siendo Buenos Aires el polo de
atracción de las provincias; 2) la fuerza ideológica, basada en la doctrina

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federal y 3) la fuerza instrumentadora, el aporte de los pactos
interprovinciales.
La organización estatal argentina, sus objetivos y funciones quedaron
plasmados con la sanción de la Carta Magna (1853), la cual abrió un nuevo
capítulo para la historia posterior a la prolongada lucha interna
desarrollada entre unitarios y federales. Luego de la reforma de 1860, la
Constitución Nacional Argentina entró en vigencia en todo el territorio
nacional, incorporando a la provincia de Buenos Aires y generando la
unificación política y constitucional del país. Quiroga Lavié (2009) sostiene
que el fundamento jurídico del Estado federal es la constitución federal y no
los pactos que se desarrollaron entre los estados que lo formaron. En este
plano, los pactos preexistentes son considerados normas que dan validez
jurídica al acto por el cual se crea la constitución federal.

En cuanto a los denominados estados federados o provincias, las

mismas son consideradas como “las ‘unidades políticas’ que, con calidad de
“estados”, integran nuestra federación. ‘No son soberanas’, pero ‘sí son
autónomas’ (…) históricamente son ‘preexistentes’ al estado federal, aunque
solamente las catorce que existían al ejercerse en 1853-1860 el poder
constituyente originario” (Bidart Campos, 2008:53). Es necesario destacar
que la unidad territorial del Estado federal implica que el territorio es uno
solo más allá de la pluralidad de provincias. La reforma de 1994 reconoce la
regionalización a partir del artículo 124 que posibilita la creación de
regiones para el desarrollo económico y social, sin transformarse éstas en
una nueva estructura política dentro de la estructura federal. Al poseer una
identidad propia, las provincias no pueden fusionarse ni suprimirse.

Quiroga Lavié (2009) sostiene que las provincias son unidades

iguales, indestructibles, autocéfalas y autónomas. Dentro del reparto de
competencias es posible observar que el artículo 121 de la constitución
establece que “las provincias conservan todo el poder no delegado por la
constitución al gobierno federal” (Art. Nº 121 CN) y el que se hayan
expresamente reservados por pactos especiales. De esto podemos inferir que

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23
el poder de las provincias era preexistente al del gobierno federal pero que
por medio de la Constitución se delegaron facultades. Por lo que “el poder
provincial fue y es el poder originario” (Bidart Campos, 2008:51).

El Gobierno federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y

comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados que estén en
conformidad con los principios de derecho público establecidos en la
Constitución Nacional (Art. Nº 27 CN). Esto significa, que existe un
principio de reserva de competencias internacionales para el Estado
Nacional-federal. Se observa entonces que, en cuanto a la política exterior
argentina, la misma es conducida por el Poder Ejecutivo nacional quien
“concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas
para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones
internacionales y las naciones extranjeras, recibe sus ministros y admite sus
cónsules” (Art. Nº 99 inc. 11 CN). Se demuestra así que el manejo de las
relaciones exteriores o “núcleo duro de las relaciones internacionales” es una
facultad exclusiva del gobierno federal (Arts. 75, 99, 116, 117, 128 CN), el
cual representa al Estado como ente soberano en el exterior y es sujeto de
responsabilidad internacional. En este marco, las relaciones internacionales
de las provincias y otros entes subnacionales se dan en el marco del
designado “núcleo blando de la política exterior” que abarca acuerdos y
actividades exteriores que no implican ejercicio de la soberanía.

Por esta razón, a partir de lo establecido en el artículo 124 de la

reforma de la Constitución, se concluye que los actores subnacionales
pueden celebrar “convenios internacionales”47 con algunas limitaciones. Esto
materializó lo que las provincias ya venían desarrollando durante parte del
siglo XX (Quiroga Lavié, 2009).

Para dar por finalizado el análisis del federalismo y la teoría del

Estado federal en Argentina resulta interesante destacar lo que sostiene

47Se utiliza la expresión “convenios internacionales” para diferenciarlos de los “tratados

internacionales” como actos del Estado federal y de los “tratados parciales” del artículo 125
de la Constitución Nacional.

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23
Quiroga Lavié (2009) al afirmar que en el país existe una desvirtualización
del federalismo por el abandono de los lineamientos que inspiraron a los
constituyentes cuando establecieron la estructura del Estado federal
argentino. La dependencia financiera y económica de las provincias respecto
al Estado nación demuestran esta distorsión.

2. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL COMO HERRAMIENTA DE

GESTIÓN EXTERNA PARA LAS PROVINCIAS
PROVINCIAS

2.1. APROXIMACIONES TEÓRICAS SOBRE RELACIONES

INTERNACIONALES Y COOPERACIÓN

Hacia la década de 1970 se observa que los tradicionales postulados

de la teoría dominante en las Relaciones Internacionales, el realismo,
basado en la concepción del Estado como el único actor internacional, la
lucha por el poder, el interés nacional y la naturaleza conflictiva de dichos
estados, resultaban insuficientes para explicar los cambios y las nuevas
transformaciones a nivel internacional.

Durante el periodo de distención de la Guerra Fría, con el declive del

sistema interestatal establecido con la Paz de Westfalia y el avance de
diversas fuerzas trasnacionales surge el denominado tercer debate entre
realistas y globalistas (también llamados transnacionalistas). “A partir de la
introducción en las Relaciones Internacionales de la noción kuhniana de
‘paradigma científico’, el tercer debate se define también como ‘debate
interparadigmático’ entre el paradigma realista, el transnacionalista (o
globalista, o liberal, o pluralista, o de sociedad mundial, según los autores) y
el estructuralista (también definido como marxista ‒aunque no todos los
autores estructuralistas se consideran marxistas (…)” (Salomón González,
2001-2002:9).

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23
 Por lo tanto, en la medida en que el escenario fue cambiando y
surgieron nuevos actores internacionales48, la teoría realista fue incapaz de
explicar estas transformaciones y fue cuestionada provocando el desarrollo
de modelos alternativos en la disciplina (Barbé, 1987). Las obras más
significativas de la corriente transnacionalista: “Transnational Relations
and World Politics” (1971) y “Power and Independence” (1977) de Keohane y
Nye cuestionaron el estadocentrismo del enfoque realista y plantearon la
existencia de un mundo cada vez más interdependiente. En este sentido,
analizan la política internacional desde la “interdependencia compleja”
postulando la existencia de una pluralidad de actores y múltiples canales de
contacto entre las sociedades, que permiten hablar de relaciones tanto
interestatales, como transgubernamentales y transnacionales. “Así el
Estado (gobierno central) pierde su carácter de actor exclusivo, para entrar
en competencia con otros actores, y su carácter impenetrable, convirtiéndose
en un actor fragmentado, con lo que deja de existir una racionalidad de
Estado” (Barbé, 1987:66). Por ello, los transnacionalistas afirman que: “en
política mundial, interdependencia se refiere a situaciones caracterizadas
por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes países”
(Keohane y Nye, 1988:22).

Por otra parte, la interdependencia sostiene la introducción de una

nueva agenda más amplia sin ser jerarquizada, donde hay una reducción de
la importancia de los asuntos militares y un aumento de la relevancia de
temas como lo económico. En los estudios de la disciplina comenzaron a
dejarse de lado los análisis sobre el “conflicto” para centralizar las
investigaciones en la “cooperación”, temática que logró imponerse gracias a
la corriente “neoliberalista”. Dentro de sus premisas principales se reforzó la
idea de que las instituciones internacionales reducían los efectos de la
anarquía y que “existen razones válidas para creer que en ciertas
condiciones la reciprocidad específica puede facilitar la cooperación en la

48Entendemos por actor internacional “aquella unidad del sistema internacional (entidad,
grupo, individuo) que goza de habilidad para movilizar recursos que le permitan alcanzar
sus objetivos, que tiene capacidad para ejercer influencia sobre otros actores del sistema y
que goza de cierta autonomía” (Barbé, 2010:153).

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política mundial” (Keohane, 1993:196). Teniendo en cuenta estas
consideraciones, se observa que existen intereses comunes que propician la
cooperación y por esto tienden a prevalecer los beneficios absolutos.

2.2. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO

Es posible afirmar la existencia de un consenso acerca de la definición

de cooperación, vinculada fundamentalmente a las ideas neoliberales de
Keohane, quien sostiene que la cooperación es entendida como “un proceso a
través del cual las políticas seguidas por los gobiernos llegan a ser
consideradas por los asociados como acciones que facilitan sus propios
objetivos, como resultado de la coordinación de políticas” (Keohane,
1988:88). La cooperación, es una modalidad de vinculación que ha estado
presente de manera constante a lo largo de la historia de las relaciones
internacionales, no obstante, a partir del siglo XVIII se formalizó como tal y
estuvo caracterizada predominantemente por ser de orden político-militar.
Posteriormente, como fruto de la segunda post guerra se hizo necesario
establecer mecanismos de reconstrucción y ayuda para los países
empobrecidos estructuralmente y desbastados por los conflictos bélicos, por
lo cual emergió la llamada Cooperación Internacional al Desarrollo (en
adelante CID).
Al tornarse más complejo el escenario internacional a partir del
impacto generado por el surgimiento de nuevos actores internacionales y el
desarrollo de una agenda más amplia sobre los asuntos globales, la
cooperación se ha incrementado, inspirando estudios que dan cuenta de la
evolución de dicha temática y sus diversas modalidades. La bibliografía
identifica diferentes tipos de cooperación internacional. Según el tema
podemos encontrar una cooperación humanitaria, científico-tecnológica,
financiera, económica y técnica. Por otra parte, según los actores que
participan, podemos diferenciar una cooperación multilateral (centralizada o
descentralizada) o bilateral (centralizada, descentralizada o mixta) y, por

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24
último, según el grado de desarrollo del donante se habla de Cooperación
Norte-Sur, Cooperación Sur-Sur o Cooperación Triangular.
En el marco de las organizaciones internacionales, la CID se desplegó
multilateralmente con la creación de la Organización de Naciones Unidas.
El mecanismo implementado por este organismo a través de la “Ayuda
Oficial al Desarrollo”49 (en adelante AOD) buscó subsanar problemáticas
concretas favoreciendo el desarrollo social y económico del país receptor de
la cooperación y alcanzar el fortalecimiento del multilateralismo del sistema
internacional global.
Considerando que desde la década de 1960, la cooperación ha
experimentado un crecimiento se establecieron instituciones como el Comité
de Ayuda al Desarrollo que agrupó a los donantes de AOD. Este comité
forma parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (en adelante OCDE) creada en 1961, la cual define
cuantitativamente qué es la ayuda, lo que debería ser en la práctica y la
implementación de mecanismos de revisión. La OCDE tiene como misión
promover políticas para mejorar el bienestar económico y social de las
personas del mundo, para lo cual proporciona un espacio de diálogo a través
de un foro en el cual los gobiernos trabajan conjuntamente compartiendo
experiencias y buscando soluciones a los problemas que les son comunes
(Fride, 2008).
Asimismo, la cooperación multilateral proveniente de Naciones
Unidas, tiene como objetivo central lograr la erradicación de la pobreza y la
promoción del desarrollo humano. En este marco institucional, se creó el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que se encarga
de promover el cambio a favor del desarrollo y vincula a los países con la
experiencia y los recursos necesarios a fin de alcanzar mejores niveles de
bienestar.

49Es posible definir la Ayuda Oficial al Desarrollo como las corrientes, dirigidas hacia los
países que figuran en la lista del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) como receptores, de
fondos públicos aportados por los países desarrollados y las instituciones multilaterales
(DAC-OSDE, 2005).

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24
 A pesar del establecimiento de canales institucionales para desplegar
la cooperación, hacia fines de 1990 se observó la necesidad de revisar las
formas de la CID ya que la realidad demostraba la ineficiencia del sistema,
no pudiendo lograr el desarrollo esperado en los países receptores.
Posteriormente, hacia el año 2000, se enfatizaron los objetivos de la
Cooperación Internacional en la Cumbre de Naciones Unidas, dando como
resultado el documento “Declaración de los Objetivos del Milenio”, que
provocó el compromiso por parte de varios estados a elevar el porcentaje de
ayuda, perfeccionar el sistema y la integración de los países receptores. Por
lo que la CID “ha experimentado un giro pasando de ser una herramienta
blanda de ayuda externa a formar parte de un sistema multilateral
integrado y dirigido a la reducción de la pobreza y orientado por estándares
acordados internacionalmente” (FRIDE, 2008:1).
En su origen la cooperación fue eminentemente interestatal y
centralizada pero, desde la transnacionalización de los años 1970 y el
reconocimiento de nuevos actores a nivel global, se implementaron nuevas
modalidades permitiendo el desarrollo de la denominada “Cooperación
Descentralizada” (CD). Se observa que este mecanismo descentralizado de
cooperación permite la participación internacional de organismos
subnacionales o locales sin la necesidad de la intervención nacional.
“Se entiende por CD aquella política de relacionamiento externo que
realizan entidades territoriales, con el objetivo de contribuir con sus pares a
dar respuesta a la demanda más importante que hoy reclaman sus pueblos:
ganarle la batalla a la pobreza y a su principal generadora, la creciente
desigualdad” (Cafiero, 2008:270). Este nuevo mecanismo intenta acompañar
la solución de problemas cercanos y conocidos para los individuos y
sociedades directamente involucrados teniendo en cuenta la multiplicación
de actores y agentes intervinientes.

2.3. LA GESTIÓN INTERNACIONAL DE LOS ACTORES

SUBNACIONALES

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24
 Se observa que el Estado nación, aunque sea el actor central en las
relaciones internacionales, necesitó reformular su rol tras la aparición de
nuevos actores que cobraron protagonismo y que, hasta hace muy poco, solo
actuaban en la esfera doméstica. Por tal motivo, dentro de esta dinámica de
cambios algunos países han propiciado la creación de políticas que permiten
delegar en los actores subnacionales algunas responsabilidades y tomar
decisiones que históricamente le correspondían al Estado nación. Russell
(2010:84) afirma que hacia la década de 1970 el escenario internacional se
vio modificado por “la ampliación del número y tipo de actores
internacionales y el incremento de la calidad de su participación e influencia
en los asuntos mundiales”.
Por su parte, el activismo internacional de los gobiernos locales y
regionales es “un fenómeno prácticamente generalizado a nivel
internacional que, pese a su aparente bajo perfil, estaría transformando de
manera silenciosa algunos aspectos claves de la diplomacia clásica, y
modificando la morfología de la política exterior” (Cornago Prieto, 2010:108).
El traslado de competencias hacia las subunidades del gobierno central
implicó el auge del fenómeno de la “subestatalidad” caracterizado por una
progresiva descentralización de políticas que eran propias del poder central
generando la asunción de prerrogativas propias de los gobiernos
subnacionales (Russell, 2010). Dentro del traslado de competencias es
posible advertir acciones para la gestión de asuntos internacionales
desarrollando lo que se conoce como “paradiplomacia”. Considerada como la
actividad internacional que, actuando a nivel global o transfronterizo,
involucra a actores gubernamentales no centrales y gobiernos centrales o
estaduales/provinciales/municipales extranjeros”, Russell (2010) reconoce
que los vínculos transfronterizos siempre existieron pero han alcanzado una
mayor intensidad.
Keating (2000) sostiene que existen tres tipos de motivaciones que
impulsan a la paradiplomacia:
• Económicas: ya que las regiones buscan inversiones, incrementar los
mercados exteriores, promover sus exportaciones y aumentar la

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24
 transferencia de tecnologías para lograr la inserción en la economía
global.

• Políticas: reconocimiento y legitimación.

• Culturales: búsqueda de construcción nacional en la región mostrando

a los líderes locales en el escenario internacional para cumplir con sus
propósitos políticos.

Zubelzú (2006) sostiene que la gestión externa de las provincias

resulta de un entramado de factores tales como: iniciativas a nivel
subnacional por parte de estos actores, estímulos de tipo político y jurídico
que han surgido a nivel nacional y por último, factores que tienen que ver
con los cambios sistémicos. Por lo tanto, se observa como el nivel sistémico,
nacional o estatal y el nivel subnacional conforman los estímulos
determinantes del aumento de las acciones de las entidades subnacionales
en el escenario internacional.
Existe una fuerte controversia terminológica respecto a este
fenómeno. El primer trabajo de la mano de Duchacek y Soldatos utilizó el
término “paradiplomacia” aunque su mayor difusión fue alcanzada por
Aldecoa y Keating, Lecours, Paquin, Mingus, Gelfenstein, Wolff y Zidaoui.
Por otra parte, algunos autores han planteado alternativas al término tales
como: diplomacia constitutiva –Kincaid–, diplomacia multinivel –Hocking–,
diplomacia federativa –Shiavon, Rodriguez–, diplomacia subestatal
‒Criekemans‒, acción exterior –Massart– o relaciones exteriores –Hrbek y
Michelmann (Cornago Prieto, 2010).
A pesar de la diferencia terminológica y para comprender su alcance,
es posible entender la acción externa de los entes subnacionales como: “la
participación de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales,
a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con
entidades públicas o privadas extranjeras muy diversas, con el propósito de
promover diversos aspectos socioeconómicos, culturales o medioambientales,
así como cualquier otra dimensión de sus propias competencias
constitucionales” (Cornago Prieto, 2010:109).

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 Coincidiendo con lo que plantea Zubelzú (2006), conceptualmente
aquí empleamos el término “gestión externa” o internacional para hacer
referencia al accionar internacional de los actores subnacionales, por
considerarse más adecuado al caso argentino que será descripto en el
próximo aparatado, ya que el término paradiplomacia puede ser
interpretado en forma negativa como una actividad que se solapa con la
desarrollada por el Estado nación.
El proceso de descentralización en cuanto a la política exterior ha sido
poco estudiado. Sin embargo, se reconoce el creciente número de reformas al
interior de los Ministerios de Asuntos Exteriores en varios estados a través
de la transferencia de responsabilidades hacia niveles inferiores de gobierno
(Cornago Prieto, 2010).
Hacia 1980 los debates sobre el rol del Estado como actor
internacional giraron en torno a la funcionalidad del mismo para organizar
la actividad humana en un mundo globalizado y la dispersión de su poder
hacia actores subnacionales o supra nacionales reflejando lo que Duchacek
denomino como “perforación de la soberanía” (Russell, 2010).
A partir de este fenómeno se pone en tela de juicio la funcionalidad
del Estado y surgen varios interrogantes acerca de la declinación de la
efectividad de los gobiernos centrales. Por lo tanto, ¿es posible restar
parcelas de poder al poder central?, en la relación entre el Estado nación y la
gestión externa de las provincias ¿existe una complementación o una
oposición? Más allá de las discusiones en torno a la soberanía es necesario
reconocer que el ámbito local se vuelve primordial para orientar proyectos
tendientes al desarrollo y que respondan a las necesidades de la población
(Cafiero, 2008).

2.4. LA GESTIÓN EXTERNA DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

Las transformaciones en el sistema internacional, la creación de

procesos de integración y cooperación regional que fomentaron los vínculos
transfronterizos, sumado a los cambios domésticos, impulsaron a las

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provincias de Argentina a desarrollar acciones internacionales sin
intermediación del Estado nacional (Colacrai y Zubelzú, 1994). Como
algunas provincias ya venían desarrollando acciones externas en el periodo
anterior a la reforma de la Constitución, fue necesario delimitar la
capacidad internacional de las mismas. Por ello se implementaron medidas
domésticas que permitieron la descentralización de algunas
responsabilidades y la delegación de funciones. En este sentido, las
provincias adoptaron capacidades para la gestión externa como resultado de:
1. el proceso de descentralización iniciado en la década del ´90 por el
cual se transfiere a las provincias, por medio del decreto 906/91 y su
posterior Ley 24093, los puertos nacionales y, por los decretos 532/92
y 1168/92, la red ferroviaria terciaria.

2. la reforma de la Constitución Nacional en 1994 que reconoció a las

provincias la facultad de rubricar convenios internacionales siempre
que no sean incompatibles con la política exterior nacional. Esto
quedó plasmado en el artículo Nº 124: “Las provincias podrán crear
regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con
facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también
celebrar convenios Internacionales en tanto no sean incompatibles
con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades
delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con
conocimiento del Congreso Nacional (…)”.

Dentro del ejercicio de la acción exterior, las provincias presentan

diferentes modalidades. En muchos casos se embarcan en numerosos
iniciativas que posteriormente no prosperan. Zubelzú (2006) describe las
diversas modalidades de acción exterior de las provincias argentinas:
1. Acciones propias: como fruto de una iniciativa provincial o como
respuesta a una oportunidad presentada desde el exterior. Sin la
necesaria intervención directa del Estado nacional ni del sector
privado.

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 2. Acciones coordinadas: implica que la provincia o un grupo de ellas y el
Estado nación actúen en forma conjunta. Por ejemplo para el
intercambio de recursos o para que las provincias puedan obtener
créditos internacionales de organismos financieros.

3. Acciones tipo lobby: las provincias buscan presionar al gobierno

nacional para desarrollar un proyecto y por ende no lo gestionan
directamente en el plano internacional.

4. Acciones concertadas: relacionadas con los Comités de Frontera que

cuentan con la coordinación del Estado nacional desde el Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación. Estas son las acciones
más antiguas.

De acuerdo con el sistema federal las provincias son autónomas y,

según la Constitución, mantienen el poder no delegado en forma explícita al
gobierno nacional. En cuanto a su alcance, es posible observar la amplitud
de cuestiones en las que las provincias pueden involucrarse, tales como:
integración fronteriza, inversiones, comercio exterior, cooperación técnica y
cultural.
En Argentina, la CID no se encuentra regulada por ley y se gestiona
principalmente desde el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la
Nación por medio de la “Secretaría de Coordinación y Cooperación
Internacional”. Asimismo, la Dirección General de Cooperación
Internacional (en adelante DGCIN), dependiente de dicha Secretaría tiene a
cargo: la Dirección de Cooperación Bilateral, la Dirección de Cooperación
Multilateral y la Dirección de Proyectos de Cooperación Internacional.
A fin de alcanzar sus objetivos, la DGCIN cuenta con un doble apoyo:
por un lado, el que brindan a sus actividades las representaciones
diplomáticas argentinas en todos los países del mundo, y por otro lado, hacia
el interior del país, la contribución de una red de “Puntos Focales
provinciales”. Esta Dirección implementó en el 2003 el “Programa Federal
de Cooperación”, tendiente a optimizar el trabajo desarrollado
conjuntamente con los gobiernos provinciales y municipales, las

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universidades nacionales y ONGs del país. La DGCIN ha decidido trabajar
en el ámbito de la cooperación descentralizada, a fin de apoyar y fortalecer
el desarrollo y su ejecución en los ámbitos provincial y local (Cafiero, 2008;
Levi, 2011).
Electorales, área encargada de promover y coordinar acciones
conjuntas de la Cancillería y autoridades del ámbito subnacional, que
tiendan a generar una mayor integración de las diferentes realidades del
territorio nacional en la orientación y ejecución de los lineamientos de la
política exterior. Dicha dirección ha implementado diez “Programas
Federales” destinados a fomentar la vinculación entre el Estado nación y
las provincias en materia de gestión externa.
A modo de cierre se observa que el proceso de la interdependencia y
de la globalización han favorecido el surgimiento de vínculos
transgubernamentales y el auge de nuevo actores en la arena internacional.
Desde el propio Estado nación se han establecido políticas domésticas que
dejaron en manos de los actores subnacionales algunas decisiones y
responsabilidades que tradicionalmente le correspondían al Estado nación,
fomentando así la descentralización (Zubelzú, 2006). Se observa entonces
que los actores gubernamentales no centrales asumen la gestión de
numerosos asuntos internacionales a nivel global y regional. Pero, solo “a
partir de los límites que impone la Constitución, cobra relevancia el vocablo
por el cual definimos a la acción internacional realizada por las provincias
argentinas y el extremo cuidado para diferenciarla del término política
exterior, el cual es potestad exclusiva del Estado-nación”. (Zubelzú,
2006:147). La reforma de la Constitución propició el contexto normativo
para la gestión externa de las provincias demostrando con esto la
concurrencia existente entre los actores subnacionales y el Estado federal.
Por tal motivo, será necesario profundizar los estudios sobre la
federalización de las distintas líneas de acción en materia de cooperación a
fin de ampliar y diversificar la capacidad de gestión internacional de las
provincias.

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 Continua quedando pendiente el interrogante sobre si el
empoderamiento de las provincias genera una pérdida de soberanía o si por
el contrario es un camino para fortalecer a los gobiernos locales y responder
a los problemas que les aquejan. Más allá de que “el vínculo creciente entre
el Estado nación y las unidades subnacionales que asumen roles
internacionales, formales e informales, torna más dificultosa la formulación
y puesta en práctica de la política exterior” (Russell, 2010:101), lo
importante es que el horizonte de propuestas y el aumento de herramientas
de vinculación internacional hacen que el ámbito local se trasforme en el
escenario que guía el proceso de desarrollo humano de la población.

3. CONCLUSIÓN
Tras la Reforma de la Constitución Nacional Argentina en 1994 se
estableció un nuevo marco legal por el cual se fomenta la descentralización y
se reconoce constitucionalmente la proyección internacional de las
provincias. Pudo observarse que el Estado nacional argentino desarrolla
acciones orientadas a difundir y acompañar la internacionalización de las
provincias por medio de la Cooperación Internacional al Desarrollo
difundida por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación,
que dirige dichas acciones hacia los puntos focales localizados en las
provincias. El núcleo blando de las relaciones exteriores del Estado federal
comprende a la gestión de la CID, sin ser de competencia exclusiva, ya que
las provincias pueden celebrar tratados parciales con diversos fines (Art. Nº
125 Constitución Nacional) si no alteran la política exterior y el crédito
público de la Nación. Por esta razón, los actores subnacionales han
comenzado a experimentar diferentes métodos de movilización internacional
o acciones de gestión externa (Zubelzú, 2006) con el objetivo de promover,
entre otros asuntos, la cooperación internacional para la inversión y el
comercio, la infraestructura y la protección del medio ambiente (Cornago
Prieto, 2010). La gestión externa de las provincias permite generar nuevas
oportunidades, por tal motivo nos encontramos con el desafío de articular
acciones que permitan desenvolver de manera eficiente los recursos y las

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gestiones para alcanzar la internacionalización de las provincias en un
escenario global marcado por la creciente interdependencia.

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