X REUNIN DE LA RED POR LA DESCENTRALIZACIN Y EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL:
LA GESTIN LOCAL DE RIESGO
ESTRATEGIAS PARA FINANCIAR LAS INVERSIONES PRIORITARIAS Y LA ADMINISTRACIN DE LA GESTIN DE RIESGO Luis Felipe Linares Lpez Secretario Ejecutivo Adjunto de ASIES1 1. INTRODUCCIN La ponencia que presentamos a continuacin tiene como finalidad ofrecer lineamientos y sugerencias que permitan elaborar estrategias orientadas al financiamiento de las inversiones prioritarias y a la administracin de la gestin de riesgo. Dadas las limitaciones de tiempo, la ponencia se refiere exclusivamente a los municipios guatemaltecos quienes, como veremos, tienen las facultades legales y una relativa disponibilidad de recursos financieros que facilita su capacidad para gestionar el riesgo con eficiencia y eficacia. Como ya se ha sealado en reiteradas ocasiones, la vulnerabilidad de los pases centroamericanos ante la ocurrencia de desastres naturales de diverso tipo, como terremotos, inundaciones, deslizamientos de tierra, etc. y el hecho de que los desastres se dan en el mbito territorial de uno o ms municipios, afectando la seguridad de las personas y de sus bienes, la infraestructura y los servicios de toda clase y el desenvolvimiento de las actividades econmicas y sociales en la circunscripcin municipal, obliga a los gobiernos municipales a considerar la gestin de riesgo en sus planes, programas y presupuestos. Por gestin de riesgo se entiende la planificacin del desarrollo a largo plazo, considerando como punto fundamental la disminucin de la vulnerabilidad ante las amenazas. 2. LA COMPETENCIA EN MATERIA DE GESTIN DE RIESGO El marco institucional para la gestin del riesgo es desarrollado en la Ley de la Coordinadora Nacional para la reduccin de desastres de origen natural o provocado, denominada CONRED, creada por Decreto del Congreso No. 109-96, del 7 de noviembre de 1996, que tiene el propsito de prevenir, mitigar, atender y participar en la rehabilitacin y reconstruccin por los daos derivados de los efectos de los desastres.
ASIES. Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales, Guatemala, C. A. [Link]
El rgano superior de la Coordinadora es el Consejo Nacional, integrado por representantes de 6 ministerios y coordinado por el Ministro de la Defensa. Adems participan representantes del Cuerpo de Bomberos Nacionales, de la Asamblea de Presidentes de los Colegios Profesionales y del Comit Coordinador de Asociaciones, Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF). Es de sealar que no se haya contemplado en este consejo la participacin de un representante de la Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM). La Coordinadora Nacional se estructura en cuatro niveles: Nacional: integrado por el Consejo Nacional y la Secretara Ejecutiva. Departamental: integrado por organizaciones pblicas y privadas y cuerpos de socorro que tienen presencia en el mbito del departamento, presidido por el Gobernador Departamental. Municipal: integrado por organizaciones pblicas y privadas y cuerpos de socorro con presencia en el municipio, presidido por el Alcalde Municipal. Local: con igual integracin que los dos anteriores, que tienen presencia en una comunidad determinada, presidido por el Alcalde Auxiliar.
Adicionalmente, la ley de CONRED contempla dos aspectos importantes: a) La obligacin de todas las entidades autnomas y descentralizadas y, en general, de toda la administracin pblica, de participar en todas aquellas acciones que se anticipen a la ocurrencia y atienda los efectos de los desastres. b) La creacin del Fondo Nacional Permanente de Reduccin de Desastres, que en la actualidad, tiene una asignacin de solamente Q 1.5 millones (alrededor de US$ 190,000), con carcter de fondo revolvente. Las disposiciones del Cdigo Municipal que se relacionan directa o indirectamente con la gestin de riesgo son las siguientes: a) Competencias del Concejo Municipal (Artculo 35): - El ordenamiento territorial y control urbanstico - La convocatoria a los distintos sectores del municipio para la formulacin e institucionalizacin de polticas pblicas municipales y de los planes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando y priorizando las necesidades comunitarias y las propuestas de solucin. - La promocin y proteccin de los recursos renovables y no renovables. c) Con relacin a los servicios pblicos, el municipio debe regularlos y prestarlos y, por lo tanto, le compete establecerlos, mantenerlos, ampliarlos y mejorarlos (Artculo 72).
d) El Alcalde est facultado para adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catstrofe o desastres o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias, dando cuenta inmediata al pleno del Concejo (Artculo 53). e) En materia financiera, el municipio tiene la facultad de obtener y disponer de sus recursos (Artculo 3), as como de aprobar y ejecutar su presupuesto (Artculo 35), y de modificarlo y hacer las transferencias presupuestarias que se estimen pertinentes, con la sola obligacin de informar a Contralora General de Cuentas sobre las aprobaciones de que sea objeto y de la ejecucin, para efectos de fiscalizacin. 3. PLANEACIN PRESUPUESTARIA 3.1. ETAPAS EN LA GESTIN DE RIESGO El Sistema Integrado para el Manejo de Emergencias adoptado por CONRED considera cuatro etapas en la gestin de riesgo:2 a) Etapa de preparacin: que consiste en la planificacin para tener la capacidad de reaccionar inmediata y efectivamente en caso de un incidente o emergencia. Esta etapa incluye la incorporacin en los planes de desarrollo integral y ordenamiento territorial que las municipalidades estn obligadas a formular y aprobar, de las acciones orientadas a la prevencin y atencin de desastres. Entre las actividades que comprende esta etapa se encuentran: la emisin de normas reglamentarias relativas al uso del suelo, control de la construccin, programas de emergencia, actualizacin de inventarios, identificacin de reas prioritarias en materia de vulnerabilidad. b) Etapa de mitigacin: comprende las actividades enfocadas a la eliminacin o reduccin del riesgo por prdida de vidas o daos a las propiedades, infraestructura y recursos naturales, causados por las amenazas y sus efectos. Entre las actividades de mitigacin se encuentran la proteccin de zonas inundables o sujetas a deslizamientos, mediante obras de dragado, construccin de gaviones o muros de contencin, reforestacin, proteccin y refuerzo de reas de vivienda y de instalaciones de servicios bsicos (sistemas de captacin, tratamiento y distribucin de agua potable; plantas de energa elctrica, hospitales, escuelas); proteccin de puentes; y desalojo de terrenos altamente vulnerables. Las medidas de mitigacin econmicamente factibles son la clave para reducir a largo plazo las prdidas ocasionadas por los desastres. En las reas vulnerables a las amenazas, la mitigacin puede terminar con el crculo de construccin-destruccin que se produce cada vez que ocurre un terremoto o un huracn.
Gndara, Jos Luis et al. La situacin de los asentamientos en el municipio de Guatemala. Revista ASIES, No. 2, 2003, Guatemala.
c) Etapa de respuesta: son las acciones que se ejecutan una vez ocurrido un desastre o emergencia. El primer paso es una evaluacin de los daos y la formulacin de un plan de emergencia destinadas a salvaguardar la vida y seguridad de las personas y de sus bienes, as como el funcionamiento de los servicios pblicos y de la infraestructura. d) Etapa de recuperacin: es la que se ejecuta despus de atendida la emergencia e incluye todas las actividades encaminadas a lograr el normal funcionamiento de la actividad econmica, y a garantizar a la poblacin el acceso a una vivienda habitable y a servicios e infraestructura adecuados y de calidad. El objetivo final de esta etapa es devolver a la poblacin una forma normal de vida, en condiciones de mayor seguridad y de menor vulnerabilidad. 3.2. PROCEDIMIENTO DE ATENCIN DE LAS ETAPAS Para cada una de estas etapas, en especial para las dos primeras (preparacin y mitigacin) los gobiernos municipales deben considerar en sus planes de desarrollo las acciones a ejecutar y la estimacin de los recursos que se requieren para ello, a efecto de reducir los factores de vulnerabilidad y de riesgo. Los principales pasos que se deben dar son los siguientes: 3.2.1. Etapa de preparacin a) Creacin del Comit Local de Planificacin de Emergencia, contemplado en el Manual de Organizacin Nacional de CONRED, que tendra a su cargo la coordinacin de la elaboracin y seguimiento de todos los planes, programas y proyectos relacionados con las cuatro etapas. Dicho comit debe integrarse con representantes del gobierno municipal y entidades pblicas y privadas presentes en el municipio. b) Realizacin de un diagnstico para determinar cules son las reas o zonas del municipio que presentan mayores caractersticas de vulnerabilidad. c) Identificacin de las acciones que son necesarias para reducir la vulnerabilidad: programas y proyectos concretos, incluyendo estudios de prefactibilidad y factibilidad y su incorporacin en el captulo de gestin de riesgo del plan de desarrollo municipal (plan multi-anual) y en el plan anual. Tanto el diagnstico como la identificacin de soluciones debe hacerse en forma participativa, utilizando las instancias y procedimientos contemplados en la legislacin y/o utilizados en el municipio. d) Aprobacin de las normas reglamentarias relacionadas con el control del uso del suelo y de la construccin. Esto incluye las limitaciones para construir en determinadas reas o zonas, delimitacin de reas de proteccin especial, estndares de calidad de construcciones, tipos de construccin permitidas, etc. e) Cumplimiento efectivo de las normas reglamentarias emitidas.
f) Gestin de los recursos necesarios para ejecutar los programas y proyectos prioritarios g) Incorporacin en el presupuesto municipal de los programas y proyectos considerados prioritarios. h) Elaboracin de un plan de emergencia para atender situaciones de desastre. 3.2.2. Etapa de mitigacin a) Organizacin y puesta en marcha del proceso de participacin social en la ejecucin de los programas y proyectos. b) Ejecucin de los programas y proyectos considerados prioritarios. c) Evaluacin del grado de cumplimiento de las metas contempladas en el plan de desarrollo municipal. 3.2.3. Etapa de respuesta En el caso de ocurrencia de un desastre, la respuesta del gobierno municipal debe incluir los aspectos siguientes: a) Declaratoria de situacin de emergencia por parte del Alcalde Municipal y convocatoria inmediata al Concejo Municipal para darle cuenta de lo actuado. b) Evaluacin preliminar de los daos sufridos y estimacin del costo de la respuesta. c) Elaboracin de un plan de emergencia con indicacin del costo de cada uno de los proyectos o intervenciones. d) Elaboracin y presentacin al Concejo Municipal de una propuesta de modificacin del presupuesto, para asignar los recursos necesarios a los proyectos o intervenciones contemplados en el plan de emergencia. La modificacin debe contar con el voto favorable de las dos terceras partes de los integrantes del Concejo Municipal. e) En el caso de una emergencia de gran magnitud la municipalidad puede solicitar al Organismo Ejecutivo la emisin de un acuerdo que la exonere del requisito de cotizacin o licitacin para las contrataciones que excedan de Q. 30,000.01 (US$ 3,700) Q. 900,000.01 (US$ 112,000 aproximadamente) respectivamente, de conformidad con lo que establece la Ley de Contrataciones3 para los casos de atencin de situaciones de inters nacional o beneficio social, o derivadas de los casos de excepcin considerados en la Ley de Orden Pblico (estado de calamidad pblica).
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Artculo 44 de la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto 57-92).
Si no se obtiene esa autorizacin, la municipalidad deber cumplir con los procedimientos establecidos en la mencionada ley. f) Ejecucin de los proyectos o intervenciones contemplados en el plan de emergencia. 3.2.4. Etapa de recuperacin a) Revisin del plan de desarrollo municipal, del plan anual y del correspondiente presupuesto de la municipalidad, para incorporar los proyectos que sean necesarios para recuperar las instalaciones, equipamiento y obras de infraestructura daadas por el desastre ocurrido. Estas inversiones pueden requerir recursos a lo largo de varios aos, por lo que en el plan de desarrollo municipal deben contemplarse el perodo de ejecucin de los diferentes proyectos, a efecto de que cada ao se incorporen en el presupuesto los montos correspondientes. b) Ejecucin de los proyectos considerados en el plan de desarrollo y el plan anual de la municipalidad. La ejecucin de los proyectos debe considerar todas las medidas necesarias para prevenir que, en caso de otro desastre, las instalaciones y equipamientos no sufran daos similares. 3.3. ASIGNACIN DE RECURSOS EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL La asignacin de recursos en el presupuesto de egresos de la municipalidad depender de las caractersticas de cada una de las etapas de la gestin de riesgo. Para las etapas de preparacin y mitigacin, en el presupuesto de egresos se asignarn en el programa de inversin los montos necesarios para cubrir el costo de cada uno de los proyectos o actividades que se ejecutarn en el curso del ao: construccin, reforzamiento o mantenimiento de instalaciones o equipamientos de servicios e infraestructuras, reas de vivienda, edificios municipales, dragados y dems obras que se requiera para evitar o reducir los efectos de desastres; honorarios profesionales para la elaboracin de planes, reglamentos y otros instrumentos de carcter tcnico y legal. Con relacin a las etapas de respuesta y recuperacin, debido a que la ley exige que exista equilibrio entre el presupuesto de ingresos y egresos, no es recomendable incluir en el presupuesto de egresos un monto significativo de recursos para atender emergencias y calamidades, pues se trata de situaciones en las cuales existe un alto grado de incertidumbre en materia de costo y probabilidad de que ocurran. En todo caso es posible, de acuerdo con el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Pblico de Guatemala (diciembre 2000), actualmente en vigor, asignar recursos en el presupuesto de egresos para cubrir gastos que se presenten en estas etapas. Dichos recursos deben asignarse en los renglones correspondientes a emergencias y calamidades pblicas (911) y/o siniestros y gastos conexos (912), del subgrupo 91,
denominado gastos imprevistos, del grupo 9 que corresponde a asignaciones globales. En el citado manual hay otro rengln denominado crditos de reserva (991), que puede utilizarse para gastos que se acuerdan en el transcurso del ejercicio fiscal, pero las normas que rigen la formulacin del presupuesto4 prohiben a las entidades autnomas que reciben aportes del gobierno central (que es el caso de las municipalidades), asignar recursos en ese rengln. Al presentarse las situaciones de desastre y calamidad, el Concejo Municipal podr acordar la transferencia de recursos del grupo de asignaciones globales a los grupos y renglones que se requieran para atender la emergencia: alimentos para personas 211), prendas de vestir (231), productos medicinales y farmacuticos (266), madera (214), materiales de construccin (223, 274 y 275), arrendamiento de maquinaria y equipo de construccin (154). Lo anterior es a ttulo de ejemplo, para demostrar que las normas y estructura del presupuesto permiten un amplio margen de accin para atender situaciones de emergencia de cualquier naturaleza. 4. POSIBLES FUENTES DE FINANCIAMIENTO
La principal fuente de financiamiento para las etapas de preparacin y mitigacin, salvo casos particulares de alta vulnerabilidad, tomando en consideracin el volumen de los recursos que manejan los municipios guatemaltecos, provenientes en su mayor parte de las transferencias corrientes que hace el gobierno central, debieran ser los propios presupuestos municipales. En el ao 2002, las municipalidades del pas recibieron por concepto de transferencias, provenientes del aporte constitucional y de la parte que por ley les corresponde de cuatro impuestos,5 la cantidad de Q 2,168.6 millones (US$ 271.1 millones). La mayor parte de estos recursos, alrededor de Q 1,762 millones (US$ 220), solamente pueden ser utilizados, por mandatos legales expresos, para proyectos de inversin. Lo anterior permite concluir que el principal problema que se presenta en materia financiera es la calidad del gasto y su orientacin hacia obras y servicios de carcter prioritario, entre los que figuran los relacionados con la prevencin de desastres y la disminucin de la vulnerabilidad. La calidad del gasto depende fundamentalmente del funcionamiento de los espacios y procedimientos de participacin y auditora social, contemplados en el Cdigo Municipal y en la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Puede afirmarse que, en la medida que no se logren avances significativos en cuanto a la participacin ciudadana en la identificacin de los problemas y de las soluciones, y en transparencia en
Poltica presupuestaria y normas para la formulacin del proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado- Ejercicio Fiscal 2004. Ministerio de Finanzas Pblicas, Guatemala, abril de 2003. 5 Estos impuestos son: el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el impuesto a la circulacin de vehculos, el impuesto a los derivados del petrleo y el impuesto nico sobre inmuebles (este ltimo solamente para las municipalidades que an no administran la recaudacin en su respectivo distrito).
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el uso de los recursos municipales, no se justifica el incremento de las transferencias o el fortalecimiento de la capacidad de recaudacin propia de las municipalidades, pues los recursos sern utilizados en forma poco o nada transparente, favoreciendo la corrupcin y el clientelismo, y en proyectos que tienen cada vez menos relacin con las necesidades reales y sentidas de la poblacin. En cuanto a los recursos de recaudacin propia de las municipalidades, estos han experimentado un fuerte crecimiento en los ltimos aos, pues pasaron de Q 803 millones (alrededor de US$ 100 millones) en el ao 2000, a Q 1,517 millones (US$ 190 millones) en el ao 20026, lo que representa un incremento de casi el 90% en dos aos. Sin embargo esos recursos, en la mayor parte de municipalidades, son utilizados exclusivamente para gastos de funcionamiento. Otra fuente importante de recursos para atender la gestin de riesgo en sus diferentes etapas, son los fondos sociales. Los tres principales: Fondo de Inversin Social (FIS), Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) y Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC), los cuales tienen asignados para el presente ao la cantidad de Q 1,666 millones (alrededor de US$ 208 millones). El fondo que dispone de ms recursos es el FSDC (47%) y la mayor parte de ellos es ejecutada por las municipalidades. El Banco Mundial, el BID y KfW7 han sealado que esos fondos afrontan problemas relacionados con el uso ineficiente de los recursos, la falta de participacin sistemtica de las comunidades, el nfasis en la construccin de obras con poca atencin al mantenimiento y calidad de los servicios, falta de transparencia y, en los casos de FIS y FONAPAZ, falta de coordinacin con los gobiernos municipales. Es necesario, en consecuencia, realizar una profunda reestructuracin de los fondos sociales, la que debe contemplar la disponibilidad de recursos para atender el tema de la gestin de riesgo. Los recursos de los fondos sociales, asignados con base a criterios previamente establecidos, debieran de ser utilizados como un elemento de estmulo a los municipios, mediante el cofinanciamiento, para que dediquen mayor atencin a la inversin en las etapas de preparacin y mitigacin. Los fondos sociales tambin deben ser una fuente importante para que el gobierno central contribuya a financiar las etapas de respuesta y recuperacin. Otra fuente de recursos debe ser la propia comunidad, en la medida que se ejecuten obras que puedan ser objeto del pago de contribuciones por mejoras o de la participacin ciudadana en la ejecucin de los proyectos, aportando mano de obra o materiales locales. Para que el aporte ciudadano sea posible, es imprescindible que los gobiernos municipales proporcionen a la ciudadana la ms amplia informacin sobre el monto de
Propuesta para mejorar la institucionalidad de la inversin social en Guatemala (Diciembre de 2000) y Guatemala: un solo fondo social para el desarrollo local (Septiembre de 2001).
los recursos disponibles, el destino de los mismos y el costo de los proyectos, y que realicen en forma transparente los procesos de adquisicin de bienes y de servicios, incluyendo los contratos de obras y suministros. Finalmente, el gobierno debe asignar un monto adecuado de recursos, determinado a partir del efectivo funcionamiento del Sistema Integrado para el Manejo de Emergencias de CONRED, al Fondo Nacional para la Reduccin de Desastres, que debiera convertirse en el principal fondo de reserva para atender la etapa de respuesta a los desastres que pudieran ocurrir en el futuro. Esos recursos debieran ser destinados, preferentemente, a la inversin en proyectos de mitigacin en los municipios que presentan mayores niveles de vulnerabilidad. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA) elabor, con el apoyo del Programa Mundial de Alimentos, una Cartografa y Anlisis de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria en Guatemala, que incluye un listado de 47 municipios ubicados en la categora muy alta de amenazas climticas. Estudios como ste pueden ser utilizados como base para identificar cules son los municipios ms vulnerables del pas desde el punto de vista de amenazas de desastres, para focalizar en ellos la inversin del citado fondo.
