RESUMEN DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA 1. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES EUROPEOS Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El Dº Administrativo es el que regula la actuación de la Administración, aunque ésta no solo se

regula por el Derecho Administrativo.

Dos conceptos de AP

- Administración en sentido subjetivo u orgánico : es el concepto más sencillo. Recogido

en el art. 103.2 de la CE:

“Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de

acuerdo con la ley.”

La Administración es el conjunto de órganos que componen el Estado, que está

estructurado en torno al órgano que es el eje de la Administración General del Estado: el
Ministerio.

- Administración en sentido objetivo, material o funcional: recogido en el art. 106.1 CE:

“Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación

administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.”

Se refiere a la tarea material que hace la AP en comparación con otras tareas materiales
que realiza el Estado.

Azul: tareas materialmente administrativas, no llevadas a cabo por un órgano de la AP.

Todos los órganos del Estado tienen una pequeña parte de actividad y para administrarla
usan el Dº Administrativo.

Rojo: tareas administrativas que hace la AP en sentido subjetivo que se rigen por DA.

Verde: actuaciones que puede llevar a cabo la AP pero que no son actuaciones
administrativas desde el punto de vista material. No se rigen por el DA.

Gobierno y Administración del Estado: El Gobierno dirige la Administración, pero NO es la

Administración. La AP es un conjunto de órganos y organizaciones estructurado en torno al
Ministerio.

La Administración del Estado está regulada en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
(Ley 40/2015).

El Gobierno cumple una función política y la Administración una función de carácter

administrativo. Aunque hay ciertas excepciones.
Distinción orgánica y funcional análoga a la que se da en el Estado

Cada comunidad autónoma tiene su administración. El gobierno de la CA es el que dirige la

actividad política de la CA, y la Administración el conjunto de órganos que se organiza en torno
a la consejería. De estas dependen entidades que a veces tienen personalidad jurídica, y
pasamos a hablar entonces de organización.

Las Comunidades Autónomas tienen una propia regulación legal de su Gobierno, a parte de lo
que establezca el Estatuto. También regulan la Administración en torno a su consejería. La
primera ley que aprueba cada CA es la de su gobierno y administración, porque es la necesaria
para empezar a funcionar.

Administración municipal

Las dos grandes administraciones locales son:

- Provincia: AP de carácter local.

- Municipio: por su peso específico son mucho + importantes los municipios. Tienen más
peso constitucional, entre otras cosas, porque el pleno del ayuntamiento es elegido
directamente por los ciudadanos. Sin embargo, los miembros del órgano de
representación de la diputación son elegidos por los concejales de los municipios de las
provincias, por lo que tienen una representación democrática de 2º grado.
Art. 140 CE: garantía de la autonomía municipal.

Administración española como administración de la UE

Es la administración europea ordinaria. Significa que la mayor parte de las tareas

administrativas previstas en el Derecho de la UE se realiza por la Administración Española.

Regla general es la “regla de la ejecución indirecta del Derecho de la unión”: la unión no ejecuta
administrativamente sus propias normas, sino que las ejecuta a través de los EEMM, en
concreto a través de las Administraciones de los EEMM. Hay algunas excepciones.
TEMA 2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Art. 1.1 CE: tres principios relevantes. “España se constituye en un Estado social y democrático
de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo político.”

- Estado de derecho:
 Se garantizan los derechos fundamentales y la separación de poderes
 Rige el principio de legalidad
 La ley atribuye márgenes de discrecionalidad
 Existe un control judicial de la actuación del poder público
- Estado democrático: toda la actuación del poder público tiene que poder reconducirse
de una manera u otra al pueblo. Es el mandato básico del artículo 1.2 CE. Sin
reconducción al pueblo, no hay democracia.
- Estado social: ese artículo se descompone en específicos fines sociales recogidos en el
capítulo III.

1. ESTADO DE DERECHO

 Administración y DDFF

La AP es poder público vinculado por los DDFF, pero no es titular de ellos (salvo contadas
excepciones). Los titulares somos los ciudadanos frente al Estado, la administración solo es
destinataria de los DDFF.

Los municipios no tienen libertad de expresión, por ello no pueden declarar a una persona non
grata. El TC ha dicho que, en situaciones excepcionales, la AP también es titular de algunos
DDFF, como el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Para que la Administración actúe se solapan dos exigencias: el principio de legalidad y la

reserva de ley.

- Reserva de ley: la AP no puede intervenir limitando esos derechos si no es conforme a

lo que haya regulado una ley.
- Principio de legalidad: la AP solo puede intervenir en materia de DDFF conforme a lo
regulado por ley, con reserva de ley, según la cual el ejercicio de DDFF está sometido a
ley ordinaria o LO.

Cuando la AP interpreta una ley que involucra DDFF hay dos requisitos

1- Efecto recíproco: el límite al DF debe ser interpretado también como limitado por el DF.

2- Principio de proporcionalidad: cuando interpretan las leyes que limitan DDFF se tiene que
cumplir

 Idónea – que pueda alcanzar el objetivo

 Necesaria – que no existe otra medida que logre el mismo fin o con la misma
eficacia
 Ponderada – que los perjuicios causados en el DF están justificados por los
beneficios del interés público que se alcanzan
  Control judicial: regulado en los arts. 114 y siguientes de la LJCA. Regula un
procedimiento especial para la protección de los DDFF de la persona. Dos tipos de
control
 Control a posteriori: la AP actúa y luego el Tribunal controla.
 Control a priori/preventivo: la LJCA también conoce algunos supuestos de control
de la conformidad de la actuación administrativa con los DDFF. La Administración
tiene que pedir una autorización judicial antes de actuar.

 Administración y separación de poderes

- Incumplimiento de la ecuación “órgano-función” en la CE. Según el esquema de
Montesquieu tendríamos el siguiente esquema:
 Legislativo. Cortes
 Ejecutivo. Gobierno y AP
 Judicial. Órganos judiciales

La separación de poderes en el derecho positivo constitucional significa solo atribución

constitucional de competencias exclusivas a órganos independientes.

 Principio de legalidad: administración y Parlamento

El principio de legalidad está regulado en el art. 9.3 CE. Se descompone en dos subprincipios:

- Primacía de la ley: que la administración no puede hacer lo contrario a la ley.

Actualmente, la AP está sometida a la ley, al reglamento y al derecho.
- Reserva de ley: lleva a cabo una distribución de materias entre poderes normativos. No
hay nada que el legislador no pueda regular. El legislador tiene primacía. La técnica
más conocida que lleva a cabo este reparto de competencias es la reserva
constitucional.

Triple efecto de la reserva de ley:

 Mandato + al legislador para que la regulación de esa materia se contenga en la ley

 Prohibición al legislador de regular en blanco
 Mientras la materia no haya sido lo suficientemente regulada por la ley, no puede
ser desarrollada por reglamento. Cuando ya ha sido suficientemente regulada por
ley, el Gobierno ya puede desarrollarla por Reglamento.

NO EXISTE la reserva reglamentaria en la CE.

 Administración y jueces: discrecionalidad y control judicial de la actividad

administrativa
 Mandato de control judicial de la actividad administrativa y derecho a la tutela
judicial efectiva. Los Tribunales controlarán la legalidad de la actuación
administrativa, es decir, la Constitución prevé que la AP esté controlada legalmente
por los jueces.
Si la actuación administrativa afecta a los derechos o intereses de los particulares,
estos tienen derecho a la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA (art. 24.1 CE).
El control de la legalidad de la Administración se realiza por la jurisdicción
contencioso-administrativa  jurisdicción específica de la Administración.
  Simetría entre densidad de la programación normativa de la actividad
administrativa e intensidad del control judicial: la atribución de potestades
discrecionales a la Administración
Si se da el supuesto de hecho, se da la consecuencia jurídica. Esto recibe el nombre
de actividad reglada de la Administración.
Cuanto menos densa es la programación normativa, más espacio hay para la
discrecionalidad de la Administración, menos intenso es el control judicial.
Programación normativa muy densa  control judicial intenso
Programación normativa poco densa  control judicial menos intenso (+
discrecionalidad para la Administración)

Los actos políticos del Gobierno no son tareas administrativas. En asuntos políticos, el Tribunal

1. Controla actos reglados

2. El sometimiento a los derechos fundamentales y
3. Fija indemnizaciones sin anular los actos.

Estado democrático: la legitimidad democrática de la actuación administrativa

La actuación de la Administración emana del pueblo. La legitimidad democrática de la AP viene

dada por las vías de reconducibilidad de la concreta actividad administrativa al pueblo.

a) Legitimidad personal-organizativa: orgánica o funcional. No hay nadie en el poder público

que no haya sido nombrado e integrado en el Estado por alguien que no haya sido elegido de
alguna manera por el pueblo. CADENA ININTERRUMPIDA PUEBLO-CARGOS PÚBLICOS.

b) Legitimidad material-sustantiva: la actuación de la AP viene muy influenciada por las

decisiones de las Cortes y el Gobierno.

ESTADO SOCIAL: las garantías estatales “engordan” la Administración.

TEMA 3. TIPOS DE FUNCIONES O TAREAS ADMINISTRATIVAS.

Funciones o tareas que lleva a cabo la Administración

- Actuaciones administrativas de intervención o policía: limita los ámbitos de libertad del

ciudadano.
- De Prestación o servicio
- Actividad empresarial de la Administración o actividad económica

1. Intervención-policía: limita ámbitos de autodeterminación del ciudadano por razones de

interés público o general.

- El sustrato ideológico que armó jurídicamente la manera de tratar a este tipo de

Administración es el Estado de Derecho en su origen liberal-individualista. La reserva
de ley, los DDFF, el control judicial, todo ello estructura del Estado de Derecho.
- Se emplean técnicas como: la sanción, el acto administrativo, el mandato…
- Esto es lo que tradicionalmente se ha llamado poder público. A estas competencias
administrativas se les ha llamado muy frecuentemente facultades de
imperio/soberanas/de policía  hacen referencia a las facultades que implican el
ejercicio de la autoridad pública, el poder de la Administración frente a la libertad del
ciudadano. Derecho Público y Derecho Administrativo nacieron fundamentalmente
para dominar este tipo de competencias administrativas.
- Solo se puede llevar a cabo a través de normas de Derecho Público  no puede
crearse “Multas S.A.”.
- Las actividades de intervención y policía están reservadas al Derecho Público.

2. Prestación-servicio: el contexto ideológico en el que se creó esta teoría es el Estado social,

frente al Estado liberal-burgués en el que se creó la función intervención-policía.

- Para promover condiciones y remover obstáculos que impiden que la libertad e

igualdad sean reales y efectivas  ofrece prestaciones a los ciudadanos.
- Se emplean técnicas como: subvenciones, prestaciones materiales…
- Concepto de servicio público: arts. 128.2 CE y 86.2 LBRL.
Artículo 128.3 CE: “Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica.
Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales,
especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas
cuando así lo exigiere el interés general.”
 Reconoce la iniciativa pública en la actividad económica
 Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales

El artículo 38 de la CE establece la libertad económica. El artículo 128.2 CE saca de toda la

actividad económica algunas actividades en concreto a través de una ley, eso se llama 
publicatio o reserva al sector público.

 Servicio público en sentido estricto: algunas materias están reservadas al sector

público en municipios principalmente: transporte urbano de viajeros, recogida de
residuos… (art. 86.2 LBRL)

Artículo 86.2 LBRL: “Se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las
siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración
de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público
de viajeros, de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable. El
 Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias,
podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios.”

 Servicio público en sentido menos estricto

artículo 85.1 LBRL: “Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales
en el ámbito de sus competencias.”

Actividad prestacional: conexión directa con el interés público. Competencia de organización

jurídico-pública. *La conexión directa es requisito indispensable.

- Que algo sea servicio público NO IMPLICA que siempre lo lleve a cabo la
Administración. Puede haber actividad en competencia con los particulares, bibliotecas
privadas, museos privados… Por ejemplo: los parkings públicos y los parkings privados.
El servicio público en sentido amplio puede llevarse a cabo en concurrencia con
actividades privadas.

Formas de gestión de los servicios públicos: cuando está o no está reservado, Estado, CCAA, o
municipios deciden cómo se presta el servicio público. También existe la gestión indirecta,
alguien que ya está prestando ese servicio, y la AP, “echa mano” / se sirve de quien ya lo está
prestando  a través de las concesiones.

A diferencia de las tareas de intervención-policía, que es Derecho Público, estas las puede
llevar a cabo tanto Derecho Público como Derecho Privado  “libertad de formas”

- Ejemplo: Museo del Prado – organismo autónomo, es una forma de derecho público.
- La AP utiliza el derecho privado, pero nunca es un particular, ni tiene DDFF, ni
autonomía de voluntad.

Tendencia actual. Del Estado prestador al Estado garantizador.

Fundamento: la UE quiere competencia. Se empezaron a liberalizar algunos servicios con una

“prohibición de reserva” y las actividades empezaron a ser “despublicadas” o “despublificadas”.

El Estado deja de ser prestador y se convierte en un Estado garantizador de prestaciones de

mercado  surge la privatización.

1. Privatización organizativa: la menos relevante por ser únicamente una cuestión formal.
Estaba siendo desarrollada a través de una forma organizativa de Derecho Público, y
pasa a tener forma de personificación jurídico-privada. Afecta al régimen jurídico pero
el público ni lo nota. Correos y Telégrafos se convirtió en S.A.
2. Privatización patrimonial: Argentaria. Se sacan acciones a la bolsa, y los ciudadanos
compran dichas acciones.
3. Privatización de la tarea o actividad: las que estaban reservadas en virtud de una
publicatio, se introducen en el mercado, se despublifica y se atribuye al ámbito de
libertad de empresa de los particulares, pueden prestarla las empresas que quieran
prestarla.

3. Actividad económica del Estado.

Actividad económica del Estado es una actividad económica con mucha variedad de servicios.
En la Administración de Servicio Público hay una vertiente que sólo se encarga de temas
económicos.
Aquí el peso de lo económico es lo más relevante, no tanto el interés general. La actividad
económica de la Administración requiere una conexión con los intereses generales + lejana en
el servicio público de la Administración.

En el derecho administrativo privado, la actividad de la Administración está limitada por el

derecho público, en dos bloques:

1- Especial: al Derecho Europeo de Adjudicación de Contratos (DEAC): cuando el Estado

realiza actividad económica y contrata con terceros, la búsqueda del 3º está casi
totalmente regida por normas de Derecho Público Europeo “DEAC”.
2- General: Derecho europeo de la competencia: Estado sometido por imperativos del
Derecho primario europeo y en general al Derecho europeo de la competencia: art.
106 y 108 TFUE (Estado no puede intervenir con ayudas que falsean las reglas de la
competencia).
TEMA 4. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO ESTATAL

Fundamento en el artículo 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la

Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

CONCEPTOS BÁSICOS

 Atribución constitucional de la potestad reglamentaria al Gobierno y su regulación

legal

No es necesaria ninguna ley que autorice o habilite al Gobierno para el ejercicio de la potestad
reglamentaria, porque la CE se la atribuye al Gobierno  “de acuerdo con la Constitución y las
leyes”, no en otros términos.

- “De acuerdo con la ley” no “según la ley”: se otorga un margen de maniobra para
regular.
- La ley puede atribuir “parcelas” de potestad reglamentaria, no solo al Gobierno, sino
también al Presidente de Gobierno, al Ministro, a determinadas administraciones
independientes (Banco de España, por ejemplo).
- Como los reglamentos están sometidos a las leyes, se regulan en dos leyes en
particular:
 Ley del Gobierno (Ley 50/1997): regula con carácter general cómo se distribuye en
el ejecutivo la competencia para dictar reglamentos (cuáles corresponde aprobar a
cada quien), y el procedimiento regulador de la aprobación de los reglamentos
establecidos.
 Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC, Ley 39/2015): normas de
procedimientos para la aprobación de normas reglamentarias para cualquier
Administración. O sea, aplica tanto al Estado como a las CCAA.

CE, Ley del Gobierno, LPAC  REGULAN EL EJERCICIO DE  potestad reglamentaria del Estado

 Materias reservadas a la ley y al reglamento

- Potestad legislativa  Cortes
- Potestad reglamentaria  Gobierno

La separación de poderes NO IMPLICA la ecuación función-órgano en España. Para ordenar

entre la potestad legislativa y la potestad reglamentaria y que no haya discordancias:

- Principio de legalidad: siempre que el legislador disponga, el ejecutivo está sometido a

lo que se disponga – por la primacía de la ley. Este principio se concreta en el principio
de jerarquía normativa. Como la ley tiene rango jerárquico superior al reglamento, este
está sometido jerárquicamente a todo lo que disponga la ley.
- Reserva de ley: la CE establece que determinadas materias son reguladas por ley
1) Mandato al legislador de regular la materia
2) Prohibición de que remita en blanco o insuficientemente regulado al ejecutivo,
es decir, al reglamento.
3) Prohibición al reglamento de regular esa materia hasta que lo haya hecho
suficientemente la ley.
  Reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes

En España no existe la reserva reglamentaria  El legislador puede regular todas las materias
que quiera. También las no reservadas a la ley (que, si luego pasan a ser reguladas por la ley,
seguirán siendo materias no reservadas por la ley, pero reguladas por la ley).

Los reglamentos se califican según su relación con la ley en:

- R. Ejecutivos o de desarrollo: desarrollan el contenido de una norma con rango de ley

- R. Independientes: desarrollan una materia no reservada por la ley ni regulada por la
ley. En la práctica no se encuentra, pero es posible.

 Reserva legal de ley

Establece que una decisión de una materia en particular no reservada por la CE a la ley no
puede ser adoptada por reglamento.

DISTRIBUCIÓN DEL PODER REGLAMENTARIO EN EL GOBIERNO ESTATAL

 Reglas generales. Contenidas en la Ley del Gobierno, que es la que regula esta materia
con carácter general.
 Consejo de ministros/gobierno de la nación: aprobar todos los reglamentos de
ejecución de desarrollo de las leyes y las demás disposiciones reglamentarias
que procedan.
- También tiene potestad reglamentaria residual, puede legislar todo lo
que no esté atribuido a otro órgano.
- Las decisiones que toman adoptan forma de Real Decreto.
 Presidente del Gobierno: tiene competencia para aprobar los “reglamentos de
primera hora”  cuando no hay gobierno, las Cortes otorgan su confianza al
presidente del gobierno que
1. Decide cuántos departamentos ministeriales va a haber
2. Elige a los ministros
3. Crea, modifica o suprime departamentos. Se aprueba por Real
Decreto. Los reales decretos se aprueban generalmente por los
ministros.
 Ministros: se les atribuye competencia para aprobar reglamentos en las
materias propias de su departamento. Después de una ley desarrollada por el
 consejo de ministros por reglamento, el ministro la desarrolle aún más por
orden ministerial.

 Reglas legales especiales: regulaciones que pueden ser desarrolladas específicamente

por otras leyes que desplazan a las anteriores. Art 129. 4 LPAC

“Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter
general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de
los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la
ley habilitante.

Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que
tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas,
cuando la naturaleza de la materia así lo exija.”

EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ESTATALES

Regulado en los arts. 26-38 y 127-132 LPAC.

1. Audiencia de los ciudadanos o las organizaciones representativas de los intereses

afectados: incluida en el art. 105 CE. Hay muy pocos supuestos en los que no hay que
observar el trámite. Si siendo obligatorio el trámite no se ha observado, el TS declara la
nulidad.
- Consulta pública: fase abierta a las observaciones y sugerencias sin que exista
todavía ningún texto elaborado por la Administración. Online. Una vez
aprobado el texto hay un trámite de audiencia pública, que es una audiencia
para los interesados.
- Información pública: tiene lugar tras la aprobación del texto y consiste en una
audiencia al público en general, con independencia del carácter de interesado.
2. Informe de la Secretaría General Técnica y dictamen del Consejo de Estado: el TS
también considera muy importantes estos dos dictámenes sobre la legalidad del
reglamento. El dictamen del Consejo de Estado no es necesario para cualquier
reglamento, sino sólo específicamente para los reglamentos de ejecución y desarrollo
de las leyes.
3. Evaluación normativa ex ante y ex post
- Ex ante: que quede perfectamente claro en el expediente cómo afecta el
reglamento que se va a aprobar al ordenamiento vigente. Es un requisito de
procedimiento.
- Ex post: pretende obligar a la administración a llevar estudios sobre la
aplicación efectiva y sobre la eficiencia de sus regulaciones. Para que, si son
ineficientes, no se apliquen o se modifiquen.
OTRAS CUESTIONES RELATIVAS AL PODER NORMATIVO DEL EJECUTIVO

 Circulares de las Administraciones independientes

Las administraciones independientes o autoridades administrativas son

órganos/organizaciones de la Administración que, por exigencias del derecho comunitario
actúan con independencia del Gobierno  el derecho de la UE no quiere que determinados
sectores se vean influidos por directivas políticas.

Circulares  Los reglamentos que aprueban estas administraciones independientes.

Circular del Banco de España, de la CNMV…
Se dictan con apoyo a una habilitación directa de la ley. A veces la ley dice que será
regulado por circular. Otras, puede prever que la regulación de esa materia se
contenga primero en reglamento y se desarrolle en circular.
Cualquier organismo público tiene aspectos secundarios que regular. El consorcio de
transportes sobre el transporte de viajeros. La universidad sobre su régimen interno.

 Concepto de disposición, disposición general o disposición administrativa

Para referirse a reglamento. Procede del régimen franquista, donde no se distinguía entre
Gobierno y Administración. El jefe de Estado era el órgano de la Administración. Se habla de
disposición o reglamento frente a resolución o acto.

Instrucciones y órdenes de servicio  6 LRJSP: mirar qué es.

TEMA 5. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO AUTONÓMICO Y DE LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL.

La CE otorga poder al Estado, no a un solo órgano de este. El Estado cede competencias a la

provincia y el municipio a través de la LBRL (Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local).
Tanto el Estado como las CCAA tienen administración, pero no son solo administración. PERO
todo el municipio es administración, por ello se llama Administración municipal, y no “del
municipio”.

 Los municipios practican su potestad reglamentaria a través de ordenanzas. No

tienen potestad legislativa.

El caso de Cataluña. El gobierno de Cataluña tiene atribuida la potestad reglamentaria en su

estatuto de autonomía. Lo hace en términos parecidos a los del art. 97 CE para atribuir
competencia reglamentaria al Estado.

El Parlamento catalán aprobó la Ley 13/2008, donde quedaba distribuida la potestad

reglamentaria de forma parecida a cómo lo hace la Ley del Gobierno: el gobierno, presidente
de la Generalitat y consejeros.

- Presidente de la Generalitat: + poder que el presidente del gobierno. Puede dictar

reglamentos si así lo autoriza una norma con rango de ley.
- Gobierno: tiene la potestad reglamentaria en todos aquellos casos en los que el poder
no esté atribuido expresamente a presidente o consejeros.
- Consejeros: tienen la misma competencia que tiene el Presidente, cuando se la dé una
norma con rango de ley.

Procedimiento de elaboración de los reglamentos: antes de la LPAC había una regulación  la

ley catalana 26/2010 (memorias, audiencia e información pública, dictamen de la Comisión
Jurídica Asesora, etc.). En lo que fuera incompatible, se aplica la cláusula de prevalencia del
Derecho estatal (art. 149.3 CE), pero en general son compatibles.

Ordenanza municipal: son los reglamentos de los municipios. La potestad reglamentaria de los
municipios es muy distinta de la de CCAA y Estado, tiene tratamiento diferente.

Autonomía local y poder de ordenanza. El TC dijo en los 80 que la autonomía municipal está
garantizada  Es el poder de los municipios de gestionar los asuntos vecinales, es decir, el
poder de regular normativamente, de dictar normas relativas a los asuntos vecinales.

Artículo 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses.”

Artículo 140 CE: “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de
personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales. Los concejales serán elegidos por
los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma
establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley
regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.”

Los municipios no tienen potestad legislativa. Cada reserva de ley de la CE es una prohibición
de regulación del municipio, que supone un frenazo a la potestad reglamentaria del municipio.
Es enorme la legitimidad democrática del pleno municipal en comparación con lo que se le
deja hacer, pues tienen un grado o dos superiores a las CCAA o al Estado. Por ello, el TC
estableció:

STC 132/2001  flexibilización de las reservas a la ley, y en concreto de la reserva del art.
25.1 CE sobre la potestad sancionadora, para permitir y facilitar que las ordenanzas
municipales pudieran regular infracciones y sanciones. Ahora, basta con que la ley tenga una
regulación casi mínima para que el municipio pueda desarrollar a partir de ella todas las
ordenanzas sancionadoras que quiera (todo ello contenido en los preceptos 139, 140, 141
LBRL).

Jerarquía entre ley y ordenanza

¿Cuál es la jerarquía de las ordenanzas en el sistema de fuentes? Está situada en relación de

inferior jerarquía, sin duda.

¿Qué es superior jerárquicamente, el reglamento del Gobierno, de las CCAA o del municipio?
De la CE no se derivan relaciones jerárquicas, se supone que cada uno actúa en el ámbito de
sus competencias. Por ello hay que regular por ley estatal, que regula las relaciones entre
reglamentos del estado y reglamentos municipales. La ley de las CCAA regula la relación entre
sus reglamentos y las ordenanzas.

Por ejemplo, la ley del ruido de Murcia dice que por reglamento de la CA “se establecerán los
estándares de ruido autorizados en los municipios de Murcia. Las ordenanzas municipales
podrán desplazar esos valores.” El día en el que se apruebe la ordenanza municipal, desplaza la
regulación de la CA. Se dice que la regulación por la CA es supletoria.

La potestad reglamentaria de los municipios la tiene fundamentalmente el Pleno. El alcalde

tomas decisiones ejecutivas (bandos), aplica reglamentos, pero no los dicta. Según la LBRL,
solo podrá hacerlo en caso de catástrofe si se da cuenta inmediatamente al Pleno  “teoría de
los reglamentos de necesidad”.

Procedimiento de aprobación de las ordenanzas

Procedimiento de aprobación del reglamento, regulado en el art. 49 LBRL, que consta de 3

fases: “La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

a) Aprobación inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la
presentación de reclamaciones y sugerencias.

c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y

aprobación definitiva por el Pleno.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá

definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.”
Reacción y sanción al reglamento ilegal. Hay que distinguir entre acto y norma. La clave está
en que:

- Acto: crea derecho. La ley habla de resolución o decisión del acto administrativo.
- Norma: aplica derecho. La ley habla de disposición del reglamento/ordenanza.

El reglamento es ilegal cuando es contrario al ordenamiento jurídico, contrario a Derecho. El

propio ordenamiento jurídico administrativo formas de no aplicar/eliminar reglamentos
ilegales.

Actos contrarios a derecho. La sanción puede ser la nulidad de pleno derecho o la anulabilidad
(suele ser esta). La sanción prevista para el reglamento ilegal siempre es la nulidad de pleno
derecho, pero para los actos contrarios a derecho puede ser la anulabilidad o nulidad.

Reacción frente al reglamento ilegal:

a) Inaplicación por cualquier órgano judicial (art. 6 LOPJ): cualquier órgano judicial (TS,
JPI, de lo laboral, etc.), si considera un reglamento ilegal, puede inaplicarlo. No puede
declarar la nulidad erga omnes. Puede hacerlo cualquier órgano de cualquier orden
jurisdiccional.
b) Recurso directo contra el reglamento (art. 25.1 LJCA): se puede impugnar un
reglamento directamente. A eso se le llama recurso directo, sin límite respecto a los
argumentos.
c) Recurso indirecto y, en su caso, cuestión de ilegalidad: los actos ilegales tienen plazo de
impugnación. Si pasa el tiempo y no se impugna, el acto deviene firme e inatacable. En
España, el juez no puede declarar la inconstitucionalidad de una ley, pero puede
plantear la cuestión de inconstitucionalidad, y el TC puede declararla inconstitucional.
Pasa exactamente lo mismo con los reglamentos. El acto administrativo es ilegal
porque el reglamento es también ilegal, eso es el recurso indirecto.
Ejemplo: directamente el recurso se dirige frente a la multa, pero indirectamente al
reglamento. Hay plazo desde que se pone la multa, pero no hay plazo en relación con
la fecha del reglamento.
Dos supuestos:
1. El órgano judicial SÍ tiene competencia para conocer el recurso de la multa Y la
impugnación del reglamento  Puede declarar la multa nula directamente y el
reglamento nulo con efectos erga omnes. Esto casi no se da.
2. El órgano judicial que conoce el recurso de la multa NO tiene competencia
para conocer la impugnación del reglamento  Puede decir que el reglamento
es nulo, y anular el acto, y elevar la cuestión de ilegalidad.
d) Revisión de oficio por la propia Administración (art. 106 LPAC): “Asimismo, en cualquier
momento, las Administraciones Publicas de oficio, y previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo
 hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los
supuestos previstos en el artículo 47.2”

TEMA 6. TIPOLOGÍA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Entidades de Derecho Público: el Estado saca de la estructura administrativa ministerial

algunas funciones que desempeña la AP para atribuírselas a estas entidades, que tienen
personalidad jurídica distinta del Estado. Esto no quiere decir que sean independientes, pues
están manejadas por el ministerio del que dependen, aunque algunas sí tienen régimen de
autonomía garantizado legalmente. A estas entidades se les llama “administración
institucional”.

I. Tipos de organizaciones o personas jurídico-públicas

Tres estructuras organizativas básicas
I. Ansalt: establecimiento o institución. Forma de personificación en la que lo
relevante es que la institución está permanentemente dirigida desde fuera por
la voluntad del Estado.
II. Korperschaft: corporación. Tareas administrativas dirigidas desde dentro por la
voluntad de los miembros. Ejemplo: Colegio de abogados o colegio de
arquitectos.
III. Stiftung: fundación. Permanentemente dirigida por una voluntad fundacional,
la voluntad de su fundador.

La ley que regula el sector público en España es la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP).

El concepto de sector público es más amplio que el concepto de Administración Pública.

Dentro de este concepto están las administraciones públicas en sentido subjetivo y entidades
privadas en manos públicas (sociedades mercantiles y fundaciones).

Administración Pública es necesariamente de forma jurídico-pública.

Art. 2 LRJSP: AP en sentido subjetivo.

- Administración General del Estado.

- Administraciones de las Comunidades Autónomas.
- Entidades que integran la administración local (municipio, provincia, comarca, islas,
etc.). Nos interesan las más relevantes que son provincias y municipio.
- Sector público institucional, lo que serían las entidades de derecho público. Incluye
todas las modalidades que hay de entidades de derecho público. Quiere destacar que
tenga personalidad jurídica diferente de la del Estado y que no tenga forma jurídico-
privada.

 AP EN SENTIDO SUBJETIVO:
 Administraciones territoriales: la A general del estado, la de las CCAA, y local
 Entidades de derecho público (administración institucional). Aunque la ley dice que
la universidad pública no es AP, la realidad es que sí lo es.
  Administración corporativa: la LPAC sí dice que se aplica sobre las corporaciones,
porque son asociaciones privadas a las que el legislador atribuye poder público.

 AP EN SENTIDO MATERIAL:
Disposición adicional vigesimosegunda LRJSP: “La actuación administrativa de los
órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General
del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del
Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las
instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, se
regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que
inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley.”
Cuando cumplen funciones administrativas, se les aplica el Derecho Administrativo.

 ENTIDADES DE DERECHO PRIVADO: son sector público, pero no son AP. Sociedades
mercantiles y fundaciones.

II. Administraciones territoriales

a. Conjunto de órganos administrativos de la persona jurídico-pública en la que se
organiza un pueblo asentado sobre un territorio, que legitima democráticamente el
ejercicio del poder atribuido a esa organización: artículo 137 CE.

Artículo 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en

las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.”

Legitimidad democrática de la administración  cada ministro dirige su departamento

ministerial. Cuando el gobierno cambia se nota el cambio en la AP. Legitimación:

- Pueblo → Cortes → presidente → ministros

- En los municipios: Pueblo → concejales → alcalde

b. En Estado y CCAA solo parte de la organización es “Administración”. En las entidades

locales territoriales (municipio, provincia e isla (arts. 141.4 CE y 3.1 LBRL)) toda la
organización es “Administración”.

III. Entidades de derecho público. Administración institucional estatal.

Reguladas solo para el Estado por la LRJSP.

Organismos públicos:

- Organismos autónomos: totalmente regidos por el derecho administrativo, como si

fueran un ministerio. Ejemplo: ANECA, Consejo Superior de Deportes, Biblioteca
Nacional.
- EPE (entidad pública empresarial): solo se rige por derecho público cuando ejerce
poder público, en la actividad empresarial se rige por derecho privado. Ejemplo: Renfe.
o Autoridades administrativas independientes: regulan sectores económicos en
los que se impone independencia del Gobierno. Ejemplo: Banco de España.
o Entidades de Derecho público excluidas de la LRJSP: tienen su regulación
propia, su propia ley.
 - Consorcios
- Fondos sin personalidad jurídica: actividad patrimonial del Estado, fondos que se crean
para servir a un fin público. Organizaciones independientes.
- Universidades públicas
- Sociedades mercantiles estatales y fundaciones del sector público estatal.

IV. Corporaciones de derecho público

Son asociaciones representativas de intereses privados a las que tradicionalmente el poder

público atribuye la gestión de intereses públicos relacionados con esos intereses privados.
Régimen de autoadministración.

Son profesiones que están limitadas porque tienen un gran interés público. Ejemplo: no puedes
ejercer de abogado si no estás colegiado por la organización que te va a controlar (colegio de
abogados).

Hay dos tipos:

- Intuitu personae: el elemento unitivo de la persona con el colegio es constituido a

partir de las características o cualidades de una persona en particular y que por tanto
esta no puede ser sustituida por cualquier otra para cumplir con esa obligación.
Ejemplo: colegios profesionales
- Propter rem: el vínculo no es personal, sino real. Derivadas de la titularidad de un
determinado derecho real. Ejemplo: comunidad de regantes.
TEMA 7. CONCEPTOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO DE ORGANIZACIÓN

Persona jurídica Tiene personalidad jurídica Centro último Sujeto último titular
de de las competencias.
imputación
Órgano No tiene personalidad Centro de Ejerce las
jurídica poder competencias POR
la persona jurídica.
Competencia Tarea o función de la que es
titular la persona jurídica
pero que se atribuye
transitoriamente a los
órganos que la ejercen.

*Los órganos por definición no tienen personalidad jurídica. Solo la tiene la persona jurídico-
pública  la organización.

La titularidad del órgano del ministerio de defensa español la tiene el Estado español,
responsable último de todo lo que haga el ministerio de defensa. Las personas jurídicas son
titulares de las competencias que ejercen a través del órgano. La frase “Las Cortes Generales
son titulares de la potestad legislativa” no se puede decir. Sí se puede decir que es una
competencia propia de las Cortes. Pero no son titulares, porque el titular de las competencias
es la persona jurídica, el Estado.

Ejemplos

Relación entre persona jurídica y órgano

- Representación: representante y representado. Hay duplicidad; el otro actúa en mi

nombre.
 - Relación PJ-órgano: actúa el órgano por la PJ, o la PJ a través del órgano. Si desaparecen
los órganos, desaparece la PJ. Hay organicidad; NO hay duplicidad.

Concepto estricto de órgano administrativo

Art. 5.1 LRJSP: “Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades

administrativas a las que se le atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a
terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo”.

Una definición más acertada sería: centro institucional de competencias que actúa dentro de la
persona jurídica con cierta independencia, y que tiene vías para defender sus competencias
frente a otros órganos.

Por ejemplo

- Conflicto entre dos direcciones generales de un mismo ministerio: DG aguas y DG

costas. Lo resuelve el superior jerárquico (Secretario de Estado)
- Conflicto entre dos direcciones generales pertenecientes a distintos ministerios: DG
costas y DG Guardia Civil. Ni uno ni otro pueden defender su propia competencia, sino
que tendrá que defenderla el Ministerio del APAMA frente al Ministerio del Interior 
el ministerio sí es un órgano, pero la DG no, es parte del órgano.

Otros conceptos del derecho de organización

 Cargo: tareas cuya gestión se atribuye a una persona física. Es la unidad administrativa
cuyas competencias se gestiona, la unidad mínima del derecho de organización. El
cargo está “incrustado” en el órgano, pero no ocupa todo el órgano. Ejemplo: órgano,
ministerio. Cargo, ministro.
 Órgano unipersonal: cuando un órgano es gestionado fundamentalmente por un solo
cargo. Ejemplo: el juzgado es unipersonal, está el juzgado y el juez.
 Órgano monocrático: hay un cargo con claras funciones directivas y jerarquía vertical.
Ejemplo: ministerio. Nada escapa del poder de jefatura del ministro, pero no todo lo
gestiona él.
 Órganos colegiados: están gestionados por varios cargos en posición de igualdad,
aunque siempre hay uno que de forma más o menos acentuada ocupa una posición de
liderazgo. Ejemplo: el Gobierno. Está gestionado por muchos ministros junto con el
presidente, que tiene más poder que los ministros.

Regulación aplicable a los órganos colegiados: arts. 15-22 LRJSP. Tiene reglas sobre
acuerdos, actas, convocatorias… hay asociaciones privadas que también remiten a esta
regulación.
TEMA 8. RELACIONES ENTRE ORGANIZACIONES Y ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Descentralización y transferencia: supone el ejercicio de las propias competencias con

independencia frente a organizaciones u órganos superiores. El Estado controla la legalidad en
el ejercicio de las competencias. Es un control conforme a los criterios del ordenamiento
jurídico: que la actuación sea legal y conforme, pues si no, podría haber intereses políticos de
por medio.

Diferencia de los conceptos de descentralización y transferencia:

- Descentralización: no excluye que pueda tener lugar dentro de la propia PJ.

- Transferencia: cuando verdaderamente ha habido un traslado de competencias de una
organización jurídico-pública a otra. Por definición indica cambio de titularidad.
Ejemplo: los municipios suelen recibir la mayoría de sus competencias por
descentralización del Estado o de la CA.

Se puede dar entre:

- Personas jurídicas:
o Estado y CCAA: en España el control de la legalidad es control judicializado que
lleva a cabo el juez. El control de la legalidad de la actuación de las CCAA lo
lleva a cabo el TC, la jurisdicción contencioso-administrativa y el Tribunal de
Cuentas.
o Estado y CCAA – EELL (entidades locales): establece cómo se llevan a cabo por
parte de la CA y del Estado el control de las competencias propias del
municipio. Son competencias que han sido descentralizadas, transferidas o
propias (las tres suponen control de legalidad).
- Órganos dentro de una PJ: ejemplo, el Jurado Provincial de Expropiación (artículo 35.2
Ley de Expropiación Forzosa). Es un órgano descentralizado dentro de una persona
jurídica. No está controlado por nadie, sólo por el juez. Es un órgano que agota la vía
administrativa. En este caso se puede hablar de descentralización, pero la competencia
no ha sido transferida de nadie a nadie, porque el titular de las competencias sigue
siendo el Estado. Aunque ejerza la competencia el JPE, la competencia es del Estado. El
JPE no tiene personalidad jurídica, por eso no se puede hablar de transferencia.
Además, no hay jerarquía, porque se ha creado por ley un órgano independiente que
ejerce una competencia independientemente, pero no ha habido transferencia. En este
caso hay un fenómeno de descentralización que da lugar a un órgano independiente,
pero no hay transferencia. Es el único caso en el que estos dos conceptos no son
sinónimos.

Desconcentración-delegación: las decisiones tomadas por esta vía no agotan la vía

administrativ

- Solía utilizarse la palabra desconcentración para referirse a las relaciones dentro de

una misma persona jurídica.
- Delegación se utiliza para definir un fenómeno que tiene lugar entre personas jurídicas.
Normalmente se refiere al ámbito de relaciones entre personas jurídicas. Es la palabra
más utilizada.
Supuestos de delegación: el municipio recibe una competencia delegada y la CA controla
materialmente y jurídicamente la legalidad. La CA va mucho más allá que el simple control de
legalidad.

Ejemplo: la competencia de la DG para poner multas. Es una competencia desconcentrada

porque estas decisiones no son la última palabra de la Administración. El paso de competencias
desconcentradamente suele ser por Real Decreto.

Competencias desconcentradas: son aquellas que no tienen la última palabra. Tiene su base en
el art. 103.1 CE que dice que la Administración actúa de acuerdo con el principio de
desconcentración para que no todas las competencias las tenga el ministro.

 Entre órganos: las competencias del ministro podrán ser desconcentradas.

Normalmente eso lo hace el consejo de ministros por Real Decreto.
 Entre personas jurídicas: Estados-CCAA, Estado y CCAA-Municipios. El art. 153 CE dice
que el control del ejercicio de las funciones delegadas de la CA podrá llevarse a cabo
por el Gobierno.

Mandato jurídico público-encomienda: cuando un órgano u organización actúa en nombre de

otro órgano u organización, como si fuera ese otro órgano u organización a todos los efectos.
Es el ejercicio de competencia ajena, actuación nomine alineo, en nombre y bajo la
responsabilidad del otro.

La delegación impropia se diferencia de la delegación propia en que esta última implica la

transferencia de competencias a un órgano administrativo o entidad administrativa, mientras
que, en la delegación impropia, la competencia se asigna a una persona física.

Ejemplo: el ministro dice que una competencia suya va a pasar a ejercerla el director general.
Esto será en nombre del ministro. En este caso el recurso que se interpondría no sería el de
alzada, sino el de reposición.

Los ministros tienen tutela jurídica, material y orgánica: para dar órdenes concretas sobre el
ejercicio de la competencia por el mandante o encomendante (también responden por daños,
porque la actividad se realiza en nombre y bajo responsabilidad del otro). Tiene competencia
para dar instrucciones generales y concretas.

- Mandato jurídico público: para referirse a decisiones jurídicas.

- Encomienda: decisiones técnicas, materiales o de servicios.

Otras cuestiones relativas al ejercicio de competencias

 Avocación: traslado competencial que tiene lugar de abajo a arriba. Excepción

ocasional de una relación de desconcentración o mandato jurídico-público.
 Sustitución: uno actúa en nombre de otro.
 Suplencia: en caso de imposibilidad (ausencia, enfermedad o vacante)
 Subrogación por incumplimiento: solo para los supuestos de gravedad e
incumplimiento grave. Art. 155 CE.

La colaboración o cooperación entre organizaciones públicas: es la obligación de facilitar el

ejercicio de competencias ajenas. No es un traslado competencial, simplemente se obliga a
cooperar para el buen funcionamiento. Suele hacerse mediante convenios de colaboración,
regulados en los arts. 47-53 LRJSP.
Competencia de coordinación de los inferiores por la organización superior

Competencia de coordinar: supone la imposición por el coordinador de las medidas

estrictamente necesarias para garantizar la unidad del sistema. Hay un coordinador arriba y
unos coordinados abajo.

Si bien el TC ha dicho que la cooperación o colaboración es un mandato implícito a todas las
entidades públicas, la coordinación requiere título competencial expreso.

Limitación de competencias ajenas: solo se manda lo mínimo imprescindible, como última

ratio.

Ejemplo: Cada CA tiene competencia en materia de turismo, y cada una decide sus ferias y
mercados. El TC desde los años 80 atribuyó al Estado la competencia para fijar un calendario
estatal de ferias y mercados. Hay una limitación de competencias ajenas, las CCAA ya no son
libres para decidir con total libertad, hay que someterse a lo mínimo. El TC ha dicho que es una
última ratio.

Si el mismo fin puede conseguirse mediante colaboración o cooperación voluntaria es

obligatorio intentarlo, solo tras no lograr el resultado a través de colaboración o cooperación
puede imponer el coordinador sus decisiones.
TEMA 9. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.

La Administración General del Estado (AGE) está regulada en el título I de la LRJSP. Antes estaba
en la LOFAGE, pero al aprobarse la LRJSP, se incorporó casi entera al título I. La AGE comprende:

- La Organización Central/órganos centrales: la clave de estos órganos es que tienen

competencia en todo el territorio nacional. Ministerios y servicios comunes.
- Organización Territorial/Administración periférica del Estado : son órganos que no
tienen competencias en todo el territorio nacional.
- Administración General del Estado en el exterior: embajadas y consulados.

IMPORTANTE: no es lo mismo Organización Territorial (Administración periférica del Estado)

que Administración territorial (de las CCAA).

1. ÓRGANOS CENTRALES

La AGE se organiza en presidencia del Gobierno por una parte y ministerios por otra. La AGE se
estructura en torno a un órgano monocrático cuyo organigrama suele ser:

2. ÓRGANOS SUPERIORES

 Ministro: cargo que dirige el órgano monocrático. Es nombrado por el Rey a propuesta
del presidente. Los ministros son los jefes superiores del departamento y dirigen los
sectores de actividad administrativa integrados en su ministerio. Es el único órgano que
aparece mencionado en la Constitución y está regulado con más detalle en el art. 12 de
la Ley del Gobierno. El Ministro no decide todo lo que se hace en el ministerio, pero sí
es responsable de todo lo que pasa en él.
 Secretario de Estado: es un órgano facultativo que puede existir o puede no hacerlo. Es
nombrado por RD del Consejo de Ministros. Antes, no todos los ministerios tenían
Secretario de Estado, y en la actualidad, casi todos los ministerios tienen secretario de
Estado.

Estos dos cargos son la máxima expresión del nombramiento político. No tienen que cumplir
ningún requisito para ostentar este cargo. Es decir, el ministerio decide quién quiere que sea el
presidente, y es Secretario de Estado quien elige el Gobierno. Ambos agotan la vía
administrativa.

3. ÓRGANOS DIRECTIVOS

La CE quiere que se note en la Administración el cambio político. Por ello, el art. 97 CE dice que
el Gobierno dirige la Administración. Ningún funcionario va a llegar a estos puestos por
concurso entre funcionarios. Por debajo del subdirector general sí, por encima no.
 - Secretario General: órgano facultativo que tiene rango de subsecretario y que es
nombrado por Real Decreto del Consejo de Ministros. Los requisitos de nombramiento
se van endureciendo conforme se va bajando el orden de jerarquía, pero nunca son
reglas muy sólidas ni fijas.
Artículo 64 LRJSP: “Los Secretarios generales, con categoría de Subsecretario, serán
nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del
titular del Ministerio o del presidente del Gobierno. Los nombramientos habrán de
efectuarse entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos
de responsabilidad en la gestión pública o privada. En todo caso, habrán de reunir los
requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.”
- Subsecretario: órgano de existencia obligatoria, director de los servicios comunes y
jefe de personal, nombrado por Real Decreto del Consejo de Ministros. Agota la vía
administrativa.
- Secretario General Técnico: órgano de existencia obligatoria, tiene rango de Director
General y cumple funciones de asesor jurídico.
- Director General: “son los “superórganos” de decisiones. La mayor parte de las
decisiones las toman los Directores Generales. No agotan la vía administrativa.
- Subdirector General: es el único que no se nombra por RD del consejo de Ministros.
“Los nombramientos han de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, o de
otras Administraciones”.

4. ÓRGANOS TERRITORIALES

Son órganos de la AGE que no tienen competencia en todo el territorio nacional, sino sólo en
una parte, que puede ser una comunidad Autónoma o provincia.

Ejemplo: el delegado de Gobierno es un órgano estatal, del Estado, que tiene competencias
sólo en el ámbito de una Comunidad Autónoma. También el subdelegado de Gobierno es un
órgano del Estado que tiene competencia sólo en una provincia; no es un órgano provincial, lo
que sucede es que su ámbito de competencias se proyecta en la provincia.

Se produce la “desconcentración” de competencias estatales en órganos de la

Administración estatal cuya competencia territorial coincide con el territorio de la CA o de la
Provincia.

El art. 141.1 CE viene a decir dos cosas:

1) La provincia es una organización jurídico-pública

2) La provincia es división territorial para la Administración del Estado.
Representación gráfica de la Administración periférica del Estado:

 Servicios integrados: dependerán del Delegado de Gobierno o del Subdelegado de

Gobierno. La escala de desconcentración es:
Ministerio  Delegado de Gobierno  Subdelegado de Gobierno
 Servicios no integrados: dependerán del órgano central competente sobre el sector de
actividad en el que ellos operen, el cual les fijará los objetivos concretos de actuación y
controlará su ejecución, así como el funcionamiento de los servicios. Escala jerárquica:
Ministerio  Delegación provincial

5. LA AGE EN EL EXTERIOR

Está mencionada en el art. 80 LRJSP. La AGE se encarga de cuestiones administrativas como el

matrimonio en el extranjero, el voto en el extranjero, etc.
TEMA 10. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACION AUTONÓMICA Y MUNICIPAL

Hay un régimen especial para los municipios de gran población, contenido en los arts. 121 y ss.
LBRL  separan la organización municipal de los municipios de gran población de la
organización municipal básica. A raíz de esto se aprueban dos leyes importantes:

- “Ley de la carta municipal de Barcelona”: ley aprobada por el legislativo de Cataluña

que regula la organización municipal de Cataluña.
- “Ley de capitalidad del municipio de Madrid”: aprobada por el Estado.

La conclusión es que hay vigentes dos modelos de organización:

 Modelo básico
 Modelo de gran población

1. Organización de la administración de la CAM

Este organigrama reproduce de manera sencilla el de la organización estatal. La primera ley que
aprueba la Asamblea de la CAM fue la de organización de la CAM. La CA se constituyó en 1983,
y acto seguido se aprobó esta ley para empezar a funcionar.

En el ámbito estatal, la AGE se organiza en torno a los ministerios (y así lo dice expresamente la
ley). Se reproduce la misma idea en la CA, que se organiza en torno a la Consejería.
Entendemos la consejería en equivalencia a los ministerios.

Antes, teníamos el consejero y directamente por debajo el Director General. Se introdujo el

viceconsejero (algo similar pasó con el secretario de Estado), que tiene la peculiaridad de no
agotar la vía administrativa, a diferencia del secretario de Estado.

El Secretario General Técnico tiene rango de Director General, y depende del viceconsejero por
lo que no agota la vía administrativa.

2. MODELO DE ORGANIGRAMA DE LA CONSEJERÍA AUTONÓMICA

Urbanismo, vivienda, y turismo son materias clásicas de competencia exclusiva de las CCAA.

En la parte de la derecha del organigrama que viene a continuación, se suelen poner los
organismos que dependen de la consejería. No se incluyen en esta enumeración las sociedades
mercantiles, porque si bien son sector público, subjetivamente no son Administración Pública.
3. RÉGIMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL

Regulado en los arts. 19-24 LBRL. Las competencias se reparten entre dos órganos: el alcalde y
el pleno. La persona jurídico-pública es el municipio, el alcalde es un cargo y el pleno es un
órgano colegiado.

 Alcalde: siempre ha recibido el título de presidente de la corporación. En España se ha

explicado el municipio como Administración territorial, con la única peculiaridad de que el
municipio no tiene Administración, sino que toda la organización es Administración. La
Administración municipal es una Administración territorial en España. Con la CE se empieza
a utilizar la expresión “entidades locales”. Idea de que el municipio es movido desde dentro
por los vecinos.

Competencias del alcalde:

o Comp. Ejecutivas propias: de aplicación del derecho. Imposición de sanciones u
otorgamiento de licencias.
o Comp. Residual: la ley le atribuyó al alcalde la competencia residual, todo lo que no
esté atribuido a otro órgano expresamente queda atribuido al alcalde. Aparte, el
alcalde no es elegido directamente por los vecinos, sino por los concejales. El
alcalde tiene potestad reglamentaria y sus disposiciones se llaman “bandos”. La
 mayoría de estos son informativos. Los actos administrativos del alcalde se llaman
“decretos”.
 Junta de Gobierno Local: es un órgano colegiado que asesora al alcalde, pero quien va a
tomar las decisiones y ejercer las competencias es el alcalde. Es un órgano absolutamente
a la sombra. No tiene competencias propias, sólo asesora al alcalde en el ejercicio de las
competencias del alcalde.
 Pleno: es el órgano de representación democrática del municipio y tiene las competencias
elementales, básicas de todo órgano de representación democrática. Hay comisiones que
preparan el trabajo del pleno en determinados tipos de materias. Las tres competencias
básicas son:
1. Legislar
2. Controlar la actividad del ejecutivo
3. Aprobar los presupuestos

4. RÉGIMEN ESPECIAL DE ORGANIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID

Está regulado en la ley 22/2006, de capitalidad del municipio de Madrid. Aumenta el volumen
competencial en la organización, y se complica con respecto a la regulación básica del
municipio.

Pleno: es el órgano de representación democrática, con las mismas tres competencias de todo
órgano de representación democrático. Hay comisiones dentro del Pleno que no tienen
competencias propias, sino que preparan asuntos del Pleno.

Alcalde, art. 14: dirige la acción del ejecutivo y tiene competencias ejecutivas propias. Pero la
competencia ejecutiva en este contexto ya está partida, entre alcalde y Junta del Gobierno.

Junta de Gobierno: sus competencias son

- Iniciativa normativa y presupuestaria

- Iniciativas ejecutivas propias
- Competencia residual

Así, se empieza a distinguir entre Gobierno y Administración, y encontramos una

Administración municipal desconcentrada.

- Desconcentración sectorial por áreas de gobierno

 - Desconcentración sectorial por distritos: son órganos municipales cuyo ámbito
competencial no es todo el municipio, sino sólo una parte. Es lo que ocurría en la
Administración periférica estatal.

5. REFERENCIA A LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES

Autonomía municipal: es una garantía constitucional reconocida en la Constitución como

garantía de los municipios. Se refiere a los tipos de controles que el estado y la CA pueden
ejercer sobre el municipio. No cabe que el Estado y la CA ejerzan controles de oportunidad, es
decir, tutela material sobre el ejercicio de las competencias propias del municipio. El estado y
las CCAA SÍ pueden llevar a cabo controles de tutela jurídica (arts. 65-67)  llevan a cabo un
control judicializado.

Control de oportunidad  lo ejerce la CA cuando el municipio ejerce competencias por

delegación. La autonomía municipal es contraria a que el estado y la CA ejerzan controles de
oportunidad sobre las competencias propias del municipio que han sido transferidas. Si tiene
competencias por delegación, la CA sí puede ejercer control material.

- CE dice que: los municipios tienen autonomía municipal.

- TC dice que: autonomía significa ausencia de controles de oportunidad, y reconoce un
mínimo de competencias a los municipios.

No hay cláusula constitucional de alcance general, pero hay algunas reglas mínimas deducidas
por la jurisprudencia constitucional y un mandato de optimización dirigido al legislador al
asignar competencias.

Competencias del municipio: art. 7 LBRL

- Competencias propias: atribuidas por ley estatal o autonómica en las materias del
listado del artículo 25.2 LBRL. Las competencias propias del municipio, es decir las
descentralizadas o transferidas, son aquellas sobre las que no se puede ejercer un
control de oportunidad. Tienen que ser atribuidas por ley estatal o autonómica
(artículo 25.2 LBRL). Este artículo enumera materias, no atribuye competencias al
municipio, serán las leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma quienes atribuyan
competencias propias al municipio. Sin embargo, el TC ya ha dicho que el artículo 25.2
es necesario interpretarlo como competencias ya atribuidas al municipio.
- Servicios públicos obligatorios, art. 26 LBRL: servicios que necesariamente tiene que
prestar el municipio en función de su capacidad de gestión. Por ejemplo, el alumbrado
público, asfaltar aceras, agua, etc. Conforme se van superando determinados
volúmenes de población, se van añadiendo determinados servicios. Es decir, son
volúmenes de actividades de servicio público del municipio en función del número de
habitantes.
- Actividades y servicios voluntarios: muy restrictivamente regulados. Con
independencia de los mínimos servicios públicos obligatorios, algunos municipios
asumen más cosas, se llaman servicios voluntarios. Desde el punto de vista
competencial, son competencias propias, por lo tanto, no puede intervenir el Estado
con controles de oportunidad. Por ejemplo, las residencias de mayores. Sólo se admite
que haya un servicio voluntario si el estado de financiación es perfecto, es decir, si el
estado de estabilidad presupuestaria del municipio es perfecto.
- Competencias delegadas (artículo 27 LBRL): El Estado y las CCAA en el ejercicio de sus
competencias, podrán delegar en favor de los municipios. En estos casos, el Estado y la
Comunidad Autónoma sí pueden controlar la actuación del municipio llevando a cabo
controles de oportunidad.
TEMA 11. EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

Se regula en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (LEBEP) por
Real Decreto Legislativo.

Directivas constitucionales

Hay materia de ley en cuanto al régimen de funcionarios públicos, contenida en el art. 103 CE,
que dice que la ley regulará:

“el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los
principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el
sistema de incompatibilidades y las garantías de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”.

Si nos referimos a funcionarios  función pública

Si nos referimos a empleados públicos  tenemos tanto funcionarios (función pública) como
empleados laborales (al servicio de la Administración). Hoy es más correcto hablar de empleo
público, porque la AP se ha desfuncionarizado y ha entrado mucho personal que no está
vinculado al régimen de la AP por régimen funcionarial sino por régimen de contrato.

Distribución de competencias legislativas

La CE también se pronuncia sobre esta materia desde el punto de vista competencial. Atribuye
al Estado la competencia para fijar las bases del régimen estatutario de sus funcionarios de
todas sus administraciones  normas que garanticen que exista un mínimo común
denominador relativo a todos los funcionarios.

Art. 149.1.18 CE: “El estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Las
bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante
ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa;
legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones públicas.”

En esta materia, el Estado dicta bases para todas las administraciones públicas, pero también
tiene que desarrollar esas bases. Es decir, hay un desarrollo de bases estatal. Además de las
bases, los funcionarios tienen que tener una regulación completa. Esto pasa con muy pocas
materias, sobre todo administrativas. Como por ejemplo, los procedimientos o los contratos
administrativos.

Esto es lo que determina precisamente que todavía subsista para el Estado la regulación de
leyes que son anteriores, como la ley de funcionarios del Estado de 1972, que sigue vigente.
Gran parte del régimen jurídico de los funcionarios está en esa ley.
Opción genérica de la Constitución en favor del régimen estatutario de los servidores
públicos (funcionariado) que, no obstante, la ley puede modular para dar cabida al personal
laboral al servicio de la Administración.

La CE, en su art. 103.3, propone que el personal que trabaje para la Administración sea
funcionario, pero el TC ha dicho que la ley puede desplazar esta idea genérica. Las normas que
permiten excepcionar esto tienen que proponerse por el legislador.

El régimen estatutario se refiere a los funcionarios públicos, y el laboral a los contratos de

trabajo. Por ello, el régimen de los funcionarios está regulado en la ley, por lo que los
funcionarios están vinculados por acto legal.

Reglas especiales sobre DDFF de los funcionarios

La CE hace muchas referencias a los funcionarios en materia de DDFF.

- Art. 28.1 CE: los funcionarios tienen derecho a sindicarse libremente. Quienes no
tienen derechos a sindicarse son los militares ni la Guardia Civil, la policía sí. La ley
podría establecer peculiaridades sobre el régimen de sindicación de los funcionarios,
pero no lo ha hecho.
- Art. 28.2 CE: se reconoce el derecho a la huelga a los trabajadores. Pero,
¿consideramos trabajadores a los funcionarios? En principio no tendrían derecho a
huelga porque consideramos trabajador a quien está empleado por cuenta ajena en
una relación laboral. Pero el legislador no ha dicho que NO puedan, la LEBEP sí les
atribuye este derecho. El TC aún no se ha pronunciado.
- Art. 29 CE: derecho de petición individual y colectiva. No hay dudas. Es para todos los
españoles
- Art. 37 CE: la LEBEP da derecho de negociación colectiva a los funcionarios también. El
TC dice que la CE no reconoce este derecho a los funcionarios públicos.

Clases de personal al servicio de las administraciones públicas

Art. 8.1 LEBEP: “Son empleados públicos quienes desempeñen funciones retribuidas en las
Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.”

 Funcionarios de carrera, art. 9 LEBEP: los catedráticos.

 Funcionarios internos, art. 10: la interinidad significa temporalidad
 Personal laboral, art. 11: los profesores contratados doctores
 Personal eventual, art. 11: funciones calificadas de confianza o asesoramiento
 Personal directivo profesional: podría tener el régimen del funcionario.

Reserva de funciones a los funcionarios de carrera españoles.

Artículo 9.2 LEBEP: “En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación
directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los
intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente
a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración
Pública se establezca.”

Artículo 57.1 LEBEP: “Los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea podrán
acceder, como personal funcionario, en igualdad de condiciones que los españoles a los
empleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente impliquen una
participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la
salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas.” Quien ejerza
poder público tiene que ser necesariamente funcionario público, según el TJUE.

Acceso al empleo público (arts. 55 y ss.)

 Principios rectores (artículo 55). Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso
cumpliéndose los principios de igualdad, mérito y capacidad. Además, todas las vías de
acceso al empleo público tienen que tener:
o Publicidad
o Transparencia
o Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
o Independencia y discrecionalidad en el proceso de selección.
o Adecuación entre el contenido del proceso selectivo y la función a desarrollar.
o Agilidad.
 Requisitos generales (artículo 56).
o Nacionalidad española
o Capacidad funcional para desempeñar las tareas del puesto.
o Tener más de 16 años y menos de la edad máxima de jubilación forzosa.
o No haber sido separado de cualquier Administración mediante expediente
disciplinario.
o Titulación exigida.
 Personas con discapacidad (artículo 59). En las ofertas de empleo público se reservará
un cupo no inferior al 7% de las vacantes para ser cubiertas entre personas con
discapacidad. No establecer este cupo ya es una vulneración de un derecho
fundamental según la Convención.

Sistemas electivos, art. 61

- Oposición: una o más pruebas que fijan un orden de prelación

- Concurso-oposición: pruebas + méritos
- Concurso: no hay pruebas objetivas teórico-prácticas. Se valoran méritos previamente
fijados en las bases.

Los funcionarios solo pueden acceder por oposición o concurso-oposición, con una excepción:
los profesores de universidad.

Adquisición de la condición de funcionario de carrera, art. 62: se adquiere por el cumplimiento

sucesivo de los siguientes requisitos

o Superación del proceso selectivo.

o Nombramiento por el órgano o autoridad competente.
o Acto de acatamiento de la Constitución y, en su caso, del Estatuto de Autonomía o
del resto del ordenamiento jurídico.
o Toma de posesión dentro del plazo que la ley establezca.

Derechos y deberes de los empleados públicos

- Derecho a su carrera profesional

- Retribuciones de los funcionarios: sueldo, trienios y complementos
- Negociación colectiva de los funcionarios
- Código de conducta
Situaciones administrativas de los funcionarios de carrera

- Servicio activo, art. 86: Se hallarán en situación de servicio activo quienes, conforme a
la normativa de función pública dictada en desarrollo del presente Estatuto, presten
servicios en su condición de funcionarios públicos cualquiera que sea la Administración
u organismo público o entidad en el que se encuentren destinados y no les
corresponda quedar en otra situación.
- Servicios especiales, art. 87: los servicios especiales suponen la especialidad. Esta
especialidad está caracterizada porque el funcionario pasa a desempeñar un puesto de
trabajo en alguna alta institución del Estado o de ámbito internacional que se
considera, por un lado, como de interés para la propia Administración Pública y para el
funcionario, y por otro, que trata de hacer efectivo el derecho a los ciudadanos a
ocupar puestos o cargos públicos sin menoscabo en su situación de origen.
- Servicio en otras AAPP, art. 88: Los funcionarios de carrera que, en virtud de los
procesos de transferencias o por los procedimientos de provisión de puestos de
trabajo, obtengan destino en una Administración Pública distinta, serán declarados en
la situación de servicio en otras Administraciones Públicas. Se mantendrán en esa
situación en el caso de que por disposición legal de la Administración a la que acceden
se integren como personal propio de ésta.
- Excedencia (artículo 89): situación del funcionario público, que voluntaria o
forzosamente deja de ejercer sus funciones o su trabajo. El artículo 89.1 establece las
modalidades de excedencia (por interés particular, por cuidado de familiares, etc.). Es
clave el motivo de la excedencia, así como el hecho de si se cobra o no, y a qué tiempo
determinado se pierde el derecho sobre la plaza.
- Suspensión de funciones, art. 90: El funcionario declarado en la situación de
suspensión quedará privado durante el tiempo de permanencia en la misma del
ejercicio de sus funciones y de todos los derechos inherentes a la condición. La
suspensión determinará la pérdida del puesto de trabajo cuando exceda de seis meses.

Pérdida de la relación de servicio (arts. 64-67)

 Renuncia: Se renuncia válidamente a la condición de funcionario cuando se ponga de

manifiesto esta voluntad por escrito y sea aceptada expresamente por la
Administración. NO se aceptará cuando el funcionario esté sujeto a expediente
disciplinario. Esta renuncia no inhabilita para ingresar de nuevo en la Administración
Pública a través del procedimiento de selección establecido.
 Pérdida de la nacionalidad: determinará la perdida de la condición de funcionario,
salvo algunas excepciones
 Inhabilitación: puede ser pena principal o accesoria. Puede clasificarse en
inhabilitación absoluta o especial. Es inhabilitación absoluta cuando se produce la
pérdida de condición de funcionario respecto a todos los empleos o cargos que
tuviere. Hay inhabilitación especial cuando la sentencia imponga la pérdida de la
condición de funcionario respecto de aquellos empleos o cargos especificados en la
sentencia
 Jubilación: puede ser voluntaria, a instancia del interesado, o forzosa cuando se
sobrepase la edad legalmente establecida. También por la declaración de incapacidad
permanente.