Políticas de control de la delincuencia en el plan de desarrollo político y social de la nación

2001-2007

En el documento Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación,

2001-2007, preparado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo (Venezuela, 2001-
2007) se menciona la restitución y fortalecimiento de lo público como espacio de
apropiación por, del y para el interés colectivo (p. 92). Se agrega que, lo público,
reconstituido en espacio de garantía del interés colectivo, se convierte así en instrumento
de poder ciudadano un nuevo poder capaz de hacer valer legítimamente la participación de
la sociedad, las comunidades y familias en la formulación, ejecución y evaluación de
decisiones públicas, y en la rendición de cuentas y contraloría pública, indicándose como
objetivo estratégico n. 3: ”la apropiación de lo público como espacio del interés colectivo y
construcción de la ciudadanía (p. 92). Esta expansión pareciera, sin embargo, guardar
relación con la extensión del espacio del Estado, antes que con la ampliación del espacio
público de control social, como ámbito sujeto a la transparencia y al seguimiento ciudadano,
que para ser efectivo requiere un nivel local y no centralista de gestión (Gabaldón, 2000,
2004b).

Un concepto de seguridad ciudadana permanente pareciera deducirse de este documento,

cuando se indica que dicha garantía se lograría ”con la superación de los desequilibrios
macrosociales y el desarrollo de estrategias preventivas, control del delito y
reestructuración del sistema penitenciario, con elevada participación de la familia, los
medios de comunicación y la escuela (Venezuela, 2001-2007: 99). Cuando se abordan los
principios de la política para la prevención y combate del delito y el aseguramiento de la
tranquilidad ciudadana, se plantea ”el fortalecimiento de la coordinación policial, con la
creación del Centro de Coordinación de Inteligencia, el incremento de la participación
ciudadana en la prevención y control del delito y la modernización de los sistemas de la
protección policial de los ciudadanos y de los hogares. Las estrategias planteadas incluyen
prevención hacia la comunidad, organización de seguridad comunitaria y ampliación de
cobertura y calidad del servicio policial.

Resulta claro de estos enunciados que el problema de la seguridad ciudadana, en la óptica

gubernamental, requiere ocuparse, por una parte, de la reducción de la desigualdad social y
el incremento del empleo, y, por la otra, del fortalecimiento de la policía, en particular, de
su sistema de coordinación e inteligencia, para el cual se contaría con participación
ciudadana. A pesar de que la familia, la escuela y los medios de comunicación son
mencionados dentro del concepto más general de “seguridad permanente ”, no hay dentro
de las estrategias y las políticas medidas específicas que tomen en cuenta estas instancias
dentro de un modelo preventivo. Por consiguiente, se coloca como común denominador de
la delincuencia la desigualdad socioeconómica y se plantea como estrategia fundamental el
fortalecimiento y centralización de la policía como mecanismo de disuasión. Por ello la
discusión sobre la organización y desempeño policiales cobra una relevancia particular
dentro del análisis de la planificación y ejecución de políticas en materia de seguridad y
prevención del delito en Venezuela.

Planes pilotos de seguridad ciudadana 2004-2008

El 30 de septiembre de 2004 el Ministerio del Interior y Justicia anunció el comienzo de un

Plan Piloto de Seguridad Ciudadana, en el Distrito Metropolitano de Caracas, con el objetivo
de disminuir la inseguridad a través de la resolución de dos problemas base: la percepción
generalizada de inseguridad y el alto índice delictivo, contrarrestar la delincuencia en todas
sus manifestaciones y disminuir el índice de criminalidad (Venezuela, 2005).

La estrategia de dicho plan se definió como: planificación y ejecución de acciones

preventivas de control efectivo para contrarrestar la delincuencia en todas sus
manifestaciones y disminuir el índice de criminalidad con el concurso de autoridades
regionales, municipales y comunidades organizadas. Dentro de las áreas de acción se
mencionan programas antidrogas, culturales, deportivos, asistenciales y la organización de
redes sociales comunitarias de inteligencia a favor de la seguridad ciudadana (Venezuela,
2005).

Este plan integrado, que pretendió haber incorporado 1.800 funcionarios de distintos
cuerpos policiales, incluyendo 1.200 del Comando Regional Nº 5 de la Guardia Nacional, con
sede en Caracas, implicó la colocación intensiva de vigilancia en áreas populares de la ciudad
durante los fines de semana, levantamiento de información a través de encuestas de
victimización y de necesidades vecinales, así como campañas de cedulación, inscripción en
el registro electoral, asistencia médico-odontológica y asesoría legal.

La información suministrada sobre el desempeño de estos planes no discrimina tipos

delictivos, modalidades de comisión, localización geográfica ni fuentes del registro, aunque
se supone que son todas las ocurrencias reportadas a todos los cuerpos de policía en el área
de Caracas. Por otro lado, una revisión de los gráficos comparativos por semanas muestra
incongruencias en la determinación del número de delitos reportados según las diversas
semanas y ausencia de referencia a tasas, todo lo cual hace que esta información resulte
inadecuada para realizar inferencias sobre los resultados del plan en cuanto a modificación
absoluta o relativa de las ocurrencias delictivas.

El plan piloto de seguridad ha incluido instrumentos para el seguimiento territorial de su

desempeño, como encuestas sociales y de victimización. La encuesta social es un formato
donde se recaba información sobre lugar de ubicación y condiciones generales de la
vivienda, incluyendo servicios públicos comunales, así como un censo del grupo familiar y
un inventario de organizaciones y asociaciones de colaboración operando en el sector. La
encuesta de victimización es un instrumento donde se explora la ocurrencia de homicidios,
hurtos, robos y violaciones, así como otros delitos no especificados, en cuanto a edades y
sexo de víctimas y victimarios, daños y pérdidas ocasionados, hora y sitio de ocurrencia,
incluyendo algunas preguntas sobre denunciabilidad a la policía, percepción de seguridad,
participación en organizaciones y propuestas para solucionar la inseguridad, con cuatro
opciones cerradas: planes de prevención del delito, vigilancia policial, organización comunal
y eficacia judicial. No era clara la existencia de un criterio muestral para seleccionar a los
encuestados, ni se definía si la información pretendía utilizarse para definir problemas en
cada sector o para toda la ciudad. Por ello se ha podido destacar que ”entre las limitaciones
de este estudio, destacan la carencia de un criterio metodológico adecuado para el diseño
de la muestra y para el levantamiento y procesamiento de la información, dado que la
información fue recogida mediante abordajes comunitarios continuos, sin previa selección
de las viviendas o de encuestados, sino con criterios de disponibilidad coyuntural, además
de carencias en cuanto al personal encargado de la aplicación del instrumento y del vaciado
de la información (Gabaldón y Antillano, 2007, 315).

A partir de la tercera semana de enero de 2008 se ha implementado un nuevo plan de

seguridad coordinado por el Ministerio del Interior y Justicia, mediante saturación de
presencia policial en áreas urbanas del Distrito Capital, preseleccionadas conforme a
criterios de concentración delictiva con base en estadísticas policiales. Dado lo reciente de la
medida, resulta prematura cualquier evaluación sobre sus resultados y su perspectiva de
consolidación.

La Política Criminal durante la última década de Período Democrático (1999 – 2009).

Los cambios jurídicos en el área comienzan a generarse en el año 1998, cuando en el marco
de un proceso latinoamericano de reformas en los sistemas judiciales, se aprueba un Código
Orgánico Procesal Penal (COPP) cuyos principios ajustados a un nuevo modelo acusatorio y
de humanización de la justicia serán fortalecidos con la promulgación de la CRBV en el año
siguiente,19 en el cual Venezuela se proclamó como "Estado Democrático Social de Derecho
y de Justicia, propugnando como valores de su ordenamiento jurídico –entre otros– la
preeminencia de los derechos humanos y como fin esencial "la defensa y desarrollo de la
persona y el respecto a su dignidad…la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo
y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución".

Luego de producida la reforma constitucional a través del proceso constituyente, se

formularon las "Líneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la
Nación 2001-2007", primer plan de la nueva era constitucional bolivariana, dirigido a
profundizar los cambios estructurales hacia la construcción de la nueva República,
operativizado a través de cinco equilibrios –el económico, social, político, territorial e
internacional–, y que en conjunto se cumplirían en dos etapas: la denominada Década de
Plata (2001-2010) como período de transición o fase previa a la Década de Oro (2011-2020)
etapa de consolidación de la revolución bolivariana.

En este sentido, el equilibrio social sería el eje encargado de alcanzar la justicia social,
respondiendo a las necesidades sociales equitativamente como nuevo orden y base material
de la sociedad venezolana, para lo cual se propone "profundizar el desarrollo humano
mediante la ampliación de las opciones de las personas, el ofrecimiento de mayores y
mejores oportunidades efectivas de educación, salud, empleo, de ingresos, de organización
social y de seguridad ciudadana".

Para concretar este objetivo, se establecieron otros sub-objetivos entre los cuales figura
primigeniamente el "garantizar el disfrute de los derechos sociales y de forma universal y
equitativamente", lo que entre otras cosas supone, la seguridad ciudadana como condición
necesaria para el desarrollo humano, garantizando la superación de situaciones de
amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la vida de las personas, sus propiedades, la paz y la
convivencia pacífica. En este sentido, plantea como estrategia:

"El enfrentamiento de los índices de criminalidad, se asume como una política integral, que
comprende por una parte, la reducción de las desigualdades sociales, el incremento del
nivel de empleo y la atención a los grupos sociales relativamente más pobres y, por la otra
parte, una política específica para la prevención y combate de la criminalidad y la violencia.

Desde el punto de vista de la política específica para la prevención y combate del delito, y
asegurar así la tranquilidad ciudadana, se plantea el fortalecimiento de la coordinación
policial, con la creación del centro de coordinación de inteligencia, el incremento de la
participación ciudadana en la prevención y control del delito, la modernización de los
sistemas de protección policial de los ciudadanos y de los hogares"

Resulta claro de estos enunciados que, a pesar que la familia, la escuela y los medios de
comunicación son mencionados dentro del concepto más general de "seguridad
permanente", no hay nada dentro de las estrategias y las políticas específicas que tomen en
cuenta estas instancias a nivel de un modelo preventivo. El modelo, por consiguiente, a
diferencia de lo que ocurría con otros Planes de la Nación, desde 1958 hasta 1998, no sólo
dedica poco espacio y desarrollo al concepto y a los planes de prevención del delito, sino
que, antes que identificar áreas específicas de intervención de acuerdo a modalidades y
tendencias delictivas, coloca como común denominador de la delincuencia, la desigualdad
socioeconómica y plantea como estrategia fundamental el fortalecimiento y centralización
de la policía como mecanismo de disuasión, para afrontar el control de la criminalidad. Esto
ha traído como consecuencia una dispersión en materia de seguridad, al punto que:

"Las decisiones en materia de prevención de la criminalidad han resultado parceladas,

entendiéndose fundamentalmente la función de prevención como la formación y
capacitación de distintos grupos de la población en determinadas áreas: alcoholismo,
drogadicción, autoprotección, seguridad vecinal, formación del voluntariado, información
preventiva general, entre otros, a fines de que puedan propiciar un crecimiento armónico y
ser agentes multiplicadores en materia preventiva. Los cambios no han sido generados,
encontrándonos ante un sentido desbordamiento de la violencia, delincuencia e
inseguridad, que se integran a la vida diaria del individuo como otro elemento frustrante
que se le impone, hasta el punto de sentirse indefenso e impotente de hacer algo para
detener su acción siendo susceptible de ser víctima de cualquier hecho delictivo".

Sin embargo los índices de criminalidad seguían en aumento, la crisis que atravesaban los
cuerpos policiales y los crecientes casos de violencia política, ponían en grave riesgo la
gobernabilidad del país y el sistema democrático. La alta rotación de altos funcionarios
públicos, y la proliferación de planes y programas de prevención de la criminalidad –con
predominio de operativos y acciones intermitentes– que no se mantienen en el tiempo y no
guardan solución de continuidad con propuestas anteriores, de carácter coyuntural y de
corto plazo, siguen siendo las principales características de las políticas públicas en el país.

Para el año 2003, el problema de la violencia en la sociedad venezolana es de tal magnitud,

que el incremento de las cifras de criminalidad, especialmente en las tasas de homicidios y
en el número de robos y secuestros, revela una creciente y peligrosa erosión del monopolio
de la violencia legítima por parte del Estado venezolano. Además, la guerra librada contra el
delito por los cuerpos policiales (nacionales, estadales y municipales), produce por lo menos
un 18% del total de los homicidios registrados oficialmente, por lo que lejos de revertirse los
índices de criminalidad, se alimenta un círculo perverso de mayor violencia, criminalidad e
irrespeto al marco constitucional. En este sentido, plantea el Programa Venezolano para
Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA) que:

"La inestabilidad política, la creciente debilidad y deslegitimidad institucional, la

preeminencia de una represión indiscriminada y de una elevada violencia policial, en lugar
del desarrollo de políticas ajustadas a derecho y consistentes con los principios de
prevención social y situacional, son algunos de los factores presentes en el incremento de
las principales cifras de criminalidad en el ámbito nacional".

Durante los años 2004, 2005 y 2006, los indicadores de violencia siguieron en aumento y no
hubo cambios significativos en el manejo del problema por parte del Estado, sino que, por el
contrario, se repitieron las políticas voluntaristas, antidemocráticas, inconstitucionales y
violentas de control, en ausencia de políticas efectivas de prevención social. Los escasos
proyectos y programas en materia de seguridad ciudadana siguen priorizando operaciones
puntuales con concentración de esfuerzos fundamentalmente en el área represiva con
participación predominante de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.

El presente y futuro de la política criminal en Venezuela, según los lineamientos generales

del plan de desarrollo económico y social de la nación para el período 2007-2013, bajo el
enfoque de su nueva ética socialista y la refundación de la nación, parece haber quedado en
el aire, pues este documento ni siquiera se hace mención al problema delictivo, por lo que
su plan de acción va guiado solo a crear una sólida arquitectura de valores sociales para
"transformar la sociedad material y espiritualmente", con "justicia y equidad sin mirar las
bases del derecho", creando un país en el que "la suprema felicidad social" este dada por la
estructuración de "una nueva sociedad de incluidos", con un "nuevo modelo social,
productivo, socialista, humanista, endógeno, donde todos vivamos en similares
condiciones".

Todo esto hace presumir que –dadas estas condiciones– desde el pasado año 2007 la
delincuencia debió haber sido sustancialmente disminuida en la sociedad venezolana, pues
en un país en igualdad de oportunidades, donde todos los ciudadanos se sienten y
efectivamente estén incluidos en el orden social, político y económico, debería haber menor
incidencia de la criminalidad.

No obstante, lo cierto es que hasta hoy en Venezuela no se ha aplicado una política criminal
coherente, no existe programa político criminal observable, de allí las acciones tomadas al
azar, el desorden, la improvisación y la inseguridad, la descoordinación entre los organismos
competentes, la carencia de sustentación científica y la subjetividad de quienes se encargan
de la política antidelictiva, apabullada solo con reformas y más reformas sin sentido de las
leyes penales, llevadas por la pasión o conmoción del momento, nada aconsejables. Por
ello, la solución está en la seriedad de las instituciones del Estado, el trabajo fuerte y
constante, aplicación de estudios coherentes y sinceridad en todo ello.

El período 2000-2009, se ha caracterizado por ser el escenario de sucesivas reformas

legislativas y la promulgación de textos legales dirigidos al control de la delincuencia y
seguridad ciudadana. En efecto, durante este lapso la Asamblea Nacional o el Presidente de
la República a través de leyes habilitantes, han puesto en vigencia –en un intento de incidir
en la prevención de la violencia y la criminalidad– una gran variedad de cuerpos legales,
entre los cuales se encuentran: Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana; Ley de los
Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas; Ley para la Seguridad
Ciudadana y el Desarme del Ciudadano; Ley contra la Delincuencia Organizada, reformas del
Código Penal, puntuales y diversas modificaciones al Código Orgánico Procesal Penal, la Ley
Orgánica del Servicio de Policía Nacional y del Cuerpo de Policía Nacional, la Ley contra el
Secuestro y la Extorsión, entre otras.

No cabe duda que el Estado debe propender al mantenimiento del orden público y la paz
social, pero la sanción punitiva no puede ser el único medio para lograrlo. La tendencia del
Estado Venezolano, ha sido usar del derecho penal como bandera de la seguridad,
pretendiendo emplearlo como medio para restablecer la confianza de los ciudadanos hacia
las instituciones y hacia el derecho, aun cuando –siguiendo a Zaffaroni–27 la función del
derecho penal de todo estado de derecho debe ser el ejercicio racional del poder punitivo, si
el derecho penal no logra que el poder jurídico asuma esta función, lamentablemente habrá
fracasado y con él habrá caído el estado de derecho.

En materia de proyectos y programas en materia de seguridad ciudadana, pocos han sido

los planes formulados y su ejecución se ha visto mermada por la alta rotación de la
administración ministerial, además de reseñarse un predominio de operativos y acciones a
corto plazo, sobre todo en fechas de alta rotación de población (durante los asuetos de
carnaval, semana santa y navidad, entre otros), con predominante participación de efectivos
militares. Algunos de los planes anunciados en esta materia han sido: el Plan Estratégico de
Prevención de la Violencia y la Consolidación de la Convivencia Ciudadana 2001-2003, el
Plan Bratton de la Alcaldía Mayor, Plan de Seguridad Ciudadana, Plan Nacional de Seguridad,
el Método Link y la Misión Desarme de la Policía Estadal de Miranda, Redes Vecinales de
Seguridad de la Alcaldía Metropolitana, Estrategia Nacional de Convivencia y Seguridad
Ciudadana, Plan Caracas Segura, la instalación del Consejo Nacional de Seguridad, Plan
Nacional Integral de Prevención y Seguridad Ciudadana, se creó el Consejo Nacional de
Prevención y Seguridad Ciudadana y el Consejo General de Policías, y más recientemente el
Dispositivo Bicentenario de Seguridad, dirigido prioritariamente a los diez estados que
concentran el 60% de la población venezolana y que representan el 75% de los delitos del
país, incluidas las ciudades de Caracas, Los Teques, Maracay, San Cristóbal, Maracaibo,
Puerto La Cruz, Barcelona, Ciudad Bolívar y Barquisimeto.

No obstante, se trata de intervenciones a corto plazo, que responden a las percepciones e

inquietudes de la población sin mayor incidencia en las necesidades y nudos neurálgicos de
la situación, además de estar escasamente articuladas entre sí o respecto a un programa o
plan de mayor alcance que inserte los esfuerzos en una dinámica que permita obtener
resultados, impactos positivos y colaborar decididamente en la conformación de una nueva
situación progresivamente más parecida a la que se perfila como deseada.30 Respecto del
sistema de justicia penal, se profundiza la crisis institucional afectando gravemente el
derecho de acceso a la justicia que genera situaciones colaterales como la impunidad y el
aumento de la cifra negra del delito, pues como acertadamente señalo Beccaria en su
tiempo, la efectividad de la pena no está en su severidad sino en la prontitud y certeza de su
aplicación.

Es de notar, que el sistema penal en Venezuela no escapa –siguiendo a Baratta–31 de las

disfuncionalidades que caracterizan en general a la justicia penal, toda vez que se ha
inclinado a favorecer la represión por encima de la prevención –opera cuando las
consecuencias de las infracciones ya se han producido y no para evitarlas–, interviene en los
resultados de los conflictos sociales y no en sus causas, actúa sobre los individuos y no
sobre las situaciones y, en fin, protege más que a las víctimas reales y potenciales, la validez
de las normas.

En materia de participación comunitaria, ha venido trabajando el gobierno desde hace

varios años.32 Ya desde el marco brindado por la constitución de 1999, se formula la
necesidad de la participación ciudadana en los programas destinados a la prevención y
seguridad ciudadana, siendo un derecho político fundamental del pueblo venezolano, su
protagonismo en la formación, ejecución y control de la gestión pública.

Esta cuestión, fue legalizada con la escueta regulación del artículo 28 del decreto con rango
y fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, que prevé la organización de la
ciudadanía en la planeación y control de las políticas públicas en el ámbito de la seguridad
ciudadana, derecho que además es enfatizado en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del
Cuerpo de Policía Nacional, a través de la intervención del servicio de policía comunal33 y
los consejos comunales, no solo en la planeación y gestión de la seguridad sino además
como mecanismo de contraloría social sobre el servicio de policía.

Este marco normativo parece querer ser reforzado con la intencionalidad de presentar ante
la Asamblea Nacional, un proyecto de Ley para la Promoción y Participación Ciudadana en
materia de Prevención del Delito, en el que se regula el deber de las comunidades de
incorporarse de manera organizada, con un sustento legal y políticas de estímulo en materia
de prevención del delito.

No obstante, la realidad plantea otro escenario, la participación ciudadana, aunque es

mencionada como elemento crucial para el éxito de las intervenciones en materia de
seguridad, suele quedarse en lo meramente declarativo, ya que se la limita a la denuncia o a
cubrir de manera privilegiada la figura del informante clave que suministra datos a la policía,
insistiendo en la práctica, en propuestas que privilegian las soluciones de control y de
fuerza, con el aumento de policía, de la Guardia Nacional, vigilantes públicos y privados,
guardianes de la ciudad, policías de los barrios, etc., a esta situación, se suma la reserva
gubernamental en proporcionar datos precisos acerca de la realidad del problema de la
inseguridad en el país, pues no es posible entablar un debate público para el diseño,
ejecución y evaluación de una política de seguridad ciudadana sin un criterio de
transparencia que permita caracterizar la criminalidad y la violencia y ejercer acciones
tendentes a su prevención y control.
Lo cierto es que, una política criminal coherente y estructurada no se compone solo de un
marco normativo que le de sustento, no se trata de abundar en normas simbólicas,
repetitivas y represivas, sino primordialmente de ejercer acciones globales y coordinadas –
tanto en relación con los actores sociales como respecto al resto de las políticas públicas del
Estado– enfocadas hacia la modificación de las dimensiones objetivas y subjetivas de la
criminalidad en el país, es decir, mejorar la calidad de vida del ciudadano estableciendo
estrategias que no solo supriman la sensación de inseguridad, sino que además se perciba
en cifras reales.

Evolución del Delito de Secuestro en Venezuela.

En Venezuela, el 27 de septiembre de 1961, se sucede el primer delito de secuestro cuando

el avión de Avensa que cubría el vuelo No. 519 con destino Maracaibo-Caracas, es obligado
por cinco sujetos armados a desviarse de su ruta y a sobrevolar la ciudad de Caracas.36 Sin
embargo, dos años más tarde, en 1963, se registra el primer secuestro de personas, cuando
un famoso futbolista argentino, Alfredo Di Stéfano, fue secuestrado el 24 de agosto en un
hotel de San Bernardino –Caracas– por el grupo revolucionario denominado Fuerzas
Armadas de Liberación Nacional (FALN), por razones políticas, siendo liberado tan solo tres
días después, obteniendo con ello gran despliegue publicitario a nivel nacional e
internacional. Sin embargo, según una estadística que recoge la Federación Nacional de
Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA), señala que fue en 1963 cuando se realizaron los tres
primeros secuestros por dinero.

Otros famosos secuestros, sacudieron para ese entonces al país. En 1963 el Coronel James
Chenault, miembro de la misión militar norteamericana en Caracas y, once meses después,
otro coronel de los Estados Unidos de América, Michael Smolen. En 1966 el secuestro
seguido de la muerte de Julio Iribarren Borges, entonces Presidente del Seguro Social; en el
año 1970 el secuestro del niño Johnny Fischback y el conmocionado caso del niño Carlos
Vicente Vegas Pérez, en 1976 el del señor William Frank Niehous, vicepresidente de la
empresa Owens Illinios de Venezuela, realizado en Caracas38 y el de Alfredo Pardi Dávila y
Ricardo López Sánchez, en el estado de Zulia ese mismo año.

Entre 1976 y 1999, 261 secuestros fueron denunciados en Venezuela, siendo los Estados con
mayor incidencia Apure, Táchira, Zulia y Barinas, inicialmente los gremios afectados fueron
los ganaderos y productores y los secuestros se realizaban muy cerca de las haciendas; más
tarde se efectuaron en los lugares de trabajo, y ahora se secuestra hasta en las propias
casas, con estrategias bien preparadas.

Sólo hasta el año 2006, es posible tener acceso a las estadísticas publicas oficiales, cuyos
datos procesadas por el Instituto Nacional de Estadísticas, tomando como fuente la
información suministrada por el Ministerio de Interior y de Justicia, dan cuenta de que
durante el período 2000-2006, se registraron 1329 casos de secuestro, teniendo como los
cinco estados con mayor índice delictivo en materia de secuestros al Distrito Capital,
seguido de Zulia, Táchira, Barinas y Carabobo.

Según la Encuesta Nacional de Victimización realizada en el 2006, el secuestro estaba entre

los 10 delitos más frecuentes, con una tasa de 38,2/100.000, representando el 0,4% de la
victimización total, ocupando la figura masculina en el 100% de los casos la víctima,
probablemente porque en la mayoría de los casos estos son identificados como blancos
atractivos, con un más alto nivel de interacción con los victimarios y mayor propensión a
interactuar en situaciones de índole violenta. En cuanto al nivel socioeconómico, se observa
un dato curioso, y es que los secuestros afectan fundamentalmente a los estratos III y IV de
la población –es decir, a los incluidos en la clase media baja y en la clase pobre– lo cual
sugiere que esta forma delictiva, no responde al estereotipo de figura emblemática de
victimización para los sectores más pudientes de la población.

La reciente Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad Ciudadana

2009,43 realizada por el gobierno nacional, muestra como el secuestro sigue siendo uno de
los diez delitos de mayor frecuencia en el territorio nacional –ocupando el séptimo lugar
luego del robo, hurto, amenaza, lesiones personales, estafa y corrupción– con una tasa de
95,48 por cada 100.000 habitantes, representando esto el 1,14% de la victimización total a
nivel nacional.

En estos tiempos prácticamente cualquier persona puede ser víctima de un secuestro, desde
personas situadas en la cúspide social y política –líderes políticos, industriales, banqueros,
profesionales, productores agropecuarios, sus esposas(os), hijos, familiares directos y/o
políticos– trabajadores, niños, estudiantes y hasta amas de casa, todos pueden ser
protagonistas y víctimas de esta impactante experiencia, con la condición de que sus
victimarios crean que son capaces de pagar por vivir.
La precitada encuesta nacional señala que en el 74,34% de los casos la víctima es de sexo
masculino, en edades comprendidas entre los 25 y 44 años (44,43%), pertenecientes a la
clase social media alta (estrato social II), media baja (estrato social III) y pobre (estrato social
IV) principalmente, con un porcentaje de ocurrencia de 27,97, 19,94 y 50,10
respectivamente, lo que mantiene la tendencia reseñada en la encuesta nacional de
victimización realizada en el año 2006.

No cabe duda que la criminalidad evoluciona a la par del cambio y del desarrollo de la
sociedad de la cual es producto, así, el delito refleja en buena parte –de acuerdo a la escuela
positivista– el ritmo evolutivo cultural de toda sociedad, de modo que, a mayor cultura y
desarrollo de la tecnología, el delito, en consecuencia, presentará variaciones cualitativas y
cuantitativas, por lo que hoy día el secuestro, más que una estrategia para conseguir
objetivos políticos, ideológicos o religiosos, como se concebía originalmente, ha pasado a
convertirse en una estrategia muy lucrativa y rentable para organizaciones delictivas. El
secuestro, de ser un delito característico de las zonas rurales, ha ido trasladándose a las
ciudades, por lo que de ser los ganaderos las víctimas principales del mismo –hace
aproximadamente 10 años– ahora la mayoría de los plagiados son estudiantes (33%),
comerciantes (22%) y profesionales de diversas áreas (12,5%).

A nivel nacional, el Instituto Nacional de Estadísticas,46 detalla en función de las variables

estudiadas para el delito de secuestro, que en el 76,95% este hecho punible es perpetrado
por el hampa común, en un 15,74% es llevado a cabo por bandas delictivas y, solo en un
1,87% es planificado y/o intervienen autoridades policiales. El delito generalmente es
ejecutado en cualquier hora del día con una mayor tendencia entre las 6:00 y 12.00 de la
noche (46,50%), en su propio barrio o urbanización (38,50%), empleando como medio de
coacción la utilización de armas de fuego (79,15% de los casos).

La mayoría de los casos reportados conducen a calificar el secuestro como breve o exprés,
pues en un 73,41 % solo permanecen durante horas en cautiverio; no obstante, en los casos
de secuestro extorsivo, el período en que la víctima permanece retenida puede oscilar entre
un día (9,25%), una semana ó dos semanas (12,23%) o meses, pero sin sobrepasar el lapso
de un año (5,11%).

En Venezuela, un secuestro bien planificado, tiene un 90% de posibilidades de éxito,

calculándose para el año 2008, que entre 300 y 500 mil dólares se exigía como cifra de
rescate para altos ejecutivos y ganaderos. Datos más recientes extraídos de las sentencias
registradas en el portal web del Tribunal Supremo de Justicia, muestran como los montos
solicitados por los captores por concepto de rescate –por lo menos para iniciar las
negociaciones– puede alcanzar la suma hasta de 1.000 millones de bolívares (equivalentes a
un millón de bolívares fuertes), mientras que la cifra en dólares oscila entre los 4.5 y 6
millones.

Aunque los resultados de la encuesta nacional de victimización y percepción de seguridad

ciudadana 2009 refieren que en la mayoría de los casos la víctima afirma no haber pagado
para su liberación (69,25%) –bien porque los secuestradores desistieron del acto delictivo,
por haber sido la víctima liberada antes de efectuarse el pago, y otros por existir confianza
en la labor de las autoridades o por haber impedido la policía la materialización del pago–
en aquellos casos en los que si se efectuó el pago el mismo osciló entre los 10.000 y 100.000
bolívares fuertes. Sin embargo un cruce de la información aportada por este informe, tal y
como se refirió anteriormente, señala que la generalidad de las víctimas solo estuvo un día
en cautiverio, por lo que el pago de esta suma correspondería al rescate negociado en un
alto porcentaje en los secuestros exprés.

Esto lleva a afirmar que, el delito de secuestro en Venezuela ha cambiado notablemente sus
patrones, de ser un delito predominantemente político, fronterizo y ejecutado por grupos
organizados, ha pasado a ser un delito de objetivos principalmente económicos, urbano y
desarrollado con un fin de lucro por la delincuencia común, al verse como un delito de
grandes ganancias y relativamente poco riesgo.

Potica Criminal Antisecuestro en Venezuela.

De una revisión de la política antisecuestro en Venezuela, resulta un vacio documental, y

escuetas aristas que permitan hacer un diagnóstico sobre el asunto; el acceso a las fuentes
oficiales es restringido, y los lineamientos existentes se desprende principalmente de la
actividad legislativa desplegada por la Asamblea Nacional en su función de promulgar leyes
que tiendan a la lucha contra este flagelo y de actividades operativas desarrolladas por los
cuerpos de seguridad encargados de las tácticas antisecuestro.

A nivel jurídico, desde su establecimiento como delito autónomo en el Código Penal de 1897
(con una pena de presidio de tres a ocho años), pasando por las reformas de 1901, 1912
(que aumenta la pena de presidio de cuatro a nueve años), la de 1915 y la del año 1964 (que
nuevamente incrementa la pena de presidio de diez a veinte años), la intervención
legislativa en materia de secuestros fundamentalmente ha consistido en modificaciones
cuánticas de la pena, procurando con estos cambios una mayor intimidación del individuo
ante las consecuencias jurídicas del delito.

La regulación del código penal se mantuvo incólume incluso en el año 2000, cuando en el
marco de las reformas legislativas se promulga un nuevo código penal, conservando el
delito de secuestro el mismo tenor a lo establecido en el artículo 462 del código de 1964. Es
con la última reforma del código penal efectuada en el año 2005, donde se modifica este
artículo incluyendo una amplia gama de supuestos de hecho.

En ese mismo año, la Asamblea Nacional promulga la Ley Orgánica contra la Delincuencia
Organizada, considerando al secuestro como un delito de delincuencia organizada y por
tanto incluido en la tipificación de los tipos previstos en ese cuerpo normativo. No obstante,
esto creo un problema de sobre-tipificación, al estar contenidas en una ley ordinaria –
código penal– y en una ley especial de carácter orgánica –ley orgánica contra la delincuencia
organizada– una distinta tipificación (sujeto pasivo, el sujeto activo, los medios de comisión,
los propósitos delictivos y el elemento de espacialidad) y penalidad para el mismo delito.

A lo largo de la historia, mucho se hablo sobre la necesidad de un texto legislativo especial

en materia de secuestro. En efecto, en el año 2002 desde la Comisión Permanente de
Defensa y Seguridad de la Asamblea Nacional, un grupo de parlamentarios, en su mayoría
representantes de los estados fronterizos –integrantes de la Subcomisión de Seguridad
Fronteriza– impulsaron la elaboración de un Anteproyecto de Ley Contra El Secuestro y la
Extorsión (en lo adelante LCSYE), contentiva de 28 artículos, siendo aprobado en el mes de
abril de 2003.

Sin embargo no es hasta el mes de marzo año 2008, cuando la magnitud del problema lleva
a una comisión especial de la Asamblea Nacional, a iniciar la discusión formal de la LCSYE
mediante la aprobación de la estructura general y los cinco primeros artículos del texto
legal, siendo finalmente aprobado el proyecto por la Comisión de Seguridad y Defensa del
referido cuerpo legislativo en el mes de julio del mismo año, participando en su redacción,
además de los diputados de la comisión, representantes del Ministerio del Poder Popular
para Relaciones Interiores y Justicia, del Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y
Criminalísticas (CICPC), del Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo, Tribunal
Supremo de Justicia, Procuraduría General de la República, la Dirección de los Servicios de
Inteligencia y Prevención (DISIP) y la Vicepresidencia de la República (Mundial Radio, 2008),
que además incluyo un proceso de consulta, que en sus inicios abarco encuentros con las
autoridades de los puestos militares, municipios, caseríos y parroquias de los estados
fronterizos de la República, vale decir, Zulia, Táchira, Apure, Amazona y Bolívar; pasando
luego, por un conjunto de mesas técnicas interinstitucionales y de alto nivel, resaltando
además la participación popular en el marco de las Jornadas de Parlamentarismo Social de
Calle llevado a efecto en el Palacio Federal legislativo en la ciudad de Caracas el 28 de julio
del 2008.

Finalmente, el 4 de junio de 2009, el Ejecutivo Nacional promulga la "Ley contra el Secuestro

y la Extorsión", que se hace derecho positivo con su publicación en gaceta oficial el día 5 de
junio del citado año, compilando un conjunto de normas especiales con el objeto de
"prevenir, tipificar y sancionar los delitos de secuestro y extorsión y garantizar la protección
de la integridad física de las víctimas y sus bienes", "bien sea contra ciudadanos y
extranjeros que en ella se encuentren, o cuando sea ejecutado contra sus derechos,
intereses o bienes, que se encuentren dentro o fuera del espacio geográfico de la
República". Este cuerpo normativo, establece siete tipos penales el tipo básico del
secuestro, la simulación de secuestro, el secuestro con fines políticos, conmoción o alarma,
secuestro breve, secuestro en medios de transporte, secuestro para canje de personas y el
aislamiento forzoso.

No obstante, la LCSYE se constituye en una ley excesivamente represiva y

desproporcionalmente punitiva, –considerando que la pena máxima en Venezuela según el
mandato constitucional del artículo 44 numeral 3, es de treinta años– estableciendo penas
hasta de treinta años en el tipo básico del secuestro e incluso hasta de veinticinco años en el
caso del enriquecimiento ilícito provenientes de la perpetración de los delitos tipificados en
la ley. Esto distorsiona todo los criterios de fijación de penas sostenidos en la doctrina penal,
lo que en apariencia lleva a concluir que el legislador apuesta solo en la intimidación
derivada de la severidad de las penas, la lucha contra este delito.

Esto, da la apariencia de que la ley es usada como proceso de inducción de la alarma social
trasmitida por la opinión pública –sin soslayar la realidad en cifras que circunda este tipo
delictivo– pues como bien lo plantea Baratta (2004), en ciertos momentos de crisis del
sistema de poder los individuos son manipulados directamente por las fuerzas políticas
interesadas, en el curso de las llamadas campañas de "ley y orden", pero que,
independientemente de estas campañas limitadas en el tiempo, desenvuelven una acción
permanente para la conservación del sistema de poder, oscureciendo la conciencia de clase
y produciendo la falsa representación de una solidaridad que une a todos los ciudadanos en
la lucha contra un común enemigo interno, es decir, se emplea –como siempre ha sido– la
represión del delito como una bandera política que se ajusta a la clemencia popular de
resguardo de la seguridad ciudadana.

Por su parte, con el auge delictivo en los casos de extorsión y secuestro, la Guardia Nacional
activa el Grupo de Anti extorsión y Secuestro, inicialmente en los estados Táchira y Zulia,
dependientes de los comandos regionales Nos. 1 y 3 respectivamente, como unidades
especializadas con jurisdicción en la frontera con Colombia. No obstante, con el transcurrir
del tiempo y el aumento de este tipo de delitos, se han activado estos grupos en el resto de
los comandos regionales, siendo un total de nueve, con competencia en los estados
Carabobo, Lara, Caracas, Miranda, Vargas, Apure, Guárico, Barinas, Anzoátegui, Bolívar,
Delta Amacuro y el Estado Amazonas; con la finalidad de conducir en forma permanente
operaciones de inteligencia e investigación penal para prevenir y combatir los delitos de
extorsión y secuestro, organizar acciones que permitan la captura de los autores
intelectuales y cómplices de este delito, además de poseer una alta capacidad para ejecutar
operaciones especiales de rescate de rehenes y maniobras de apoyo táctico, ello con el
objeto de garantizar la integridad personal del agraviado y la posesión legítima de sus
pertenencias.

En el año 2001 se había creado la División contra la Extorsión y Secuestro del CICPC, –
sustituyendo la Brigada Antiextorsión de la División contra Robos, que hasta entonces se
había ocupado de la investigación de estos tipos penales– con cobertura nacional,
exceptuando Táchira, Zulia y Bolívar, por contar con sus propios equipos de trabajo en esta
materia. En el caso de Táchira y Zulia, por registrar los mayores índices delictivos en
extorsión y secuestro, y en el Estado Bolívar, por haberse creado por instrucción del
comisario jefe Joel Rengifo.

Esta División, adscrita a la Dirección de Investigaciones de Delitos contra el Patrimonio de la

Coordinación Nacional de Investigaciones Penales del Cuerpo de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas (CICPC), tiene las siguientes funciones:

Iniciar las averiguaciones por denuncia o noticia crímenes.

Realizar diligencias necesarias en la investigación criminal.

Planificar y realizar labores de inteligencia.

Investigar los casos tendentes a la localización de personas secuestradas.

Realizar negociaciones con los plagiarios cuando se ha cometido un secuestro.

Rescatar las personas que han sido secuestradas.

Realizar acciones preventivas con el propósito de proteger la vida de personas que han sido
secuestradas.

Identificar plenamente al (los) autor (es) del hecho punible.

Instruir y sustanciar expedientes para su remisión a los organismos jurisdiccionales

competentes.

Contribuir en la aprehensión de plagiarios en nuestro país.

Prestar apoyo técnico y especializado a todas las dependencias."

En este contexto, la Guardia Nacional, toma como acción de comando, la creación de la

Patrulla "Pase Fénix" a nivel comando de destacamento y comando de compañía, unidad
que además de cumplir con los servicios institucionales, ejercerá acciones que tiendan a
reprimir el delito de secuestro y extorsión en la poligonal de patrullaje asignado bajo su
responsabilidad, y la cual se corresponde con la jurisdicción de los referidos comandos. Al
respecto esta unidad se planteó cuatro fases en su plan de acción, la primera dirigida a la
prevención, la segunda a la reacción post delito, la tercera dirigida a ejercer acciones ante la
amenazas concretas y la última fase dirigida a la producción de inteligencia a través de la
búsqueda y procesamiento de información.

En relación concreta al delito de secuestro, la Organización de las Naciones Unidas, ha

diseñado una especie de test o lista de comprobación, que permite a los Estados revisar la
pertinencia de sus políticas nacionales en la lucha contra el secuestro, y así plantean el
examen de los siguientes ítems:

¿Hay una política y estrategia nacional clara respecto del secuestro?

¿Hay un sistema nacional coherente para buscar, recoger y analizar información y evalúa
continuamente la amenaza planteada por el secuestro?

¿Hay legislación nacional vigente para prevenir, disuadir y detectar el secuestro?

¿Tiene los organismos encargados de hacer cumplir la ley y las autoridades judiciales los
poderes necesarios para enfrentar el secuestro?

¿Hay una respuesta operacional dotada de los recursos adecuados, capacitada y coordinada
para responder en casos de secuestro?

¿Hay acuerdos vigentes para la coordinación nacional entre todos los organismos (Incluidos
los sectores público y privado)?
¿Se ha establecido un punto focal nacional para la coordinaron y la acción a nivel
internacional (y a nivel nacional)?

¿Son claras y se comprenden las responsabilidades de los diversos organismos y

departamentos (gubernamentales)?

¿Se han ratificado y puesto en práctica todos los instrumentos jurídicos internacionales
pertinentes para la aplicación de una estrategia eficaz para combatir el secuestro (véase el
anexo I)?

¿Se cuenta con un proceso para examinar las cuestiones mencionadas Supra?

Una evaluación de estos aspectos esenciales de la política nacional antisecuestro que deben
seguir los Estados para socavar el delito de secuestro y cumplir con su responsabilidad de
mantener la seguridad, la paz y el orden en protección de los individuos y la prevención de
la delincuencia, en Venezuela, revela la ineficacia gubernamental para afrontar el problema
de la criminalidad con especial referencia al secuestro.

En efecto en Venezuela no existe –ni ha existido– una política ni estrategia clara y a largo
plazo respecto del secuestro, no se conoce la magnitud del sistema de información nacional
que permita retroalimentar la acción gubernamental en torno a este tema –pues ni siquiera
se hacen públicas las cifras oficiales– la escases de recursos, la falta de coordinación entre
los cuerpos de seguridad, la disputa entre los diversos organismos competentes, son
algunos de las barreras con las cuales se enfrentan el Estado en su compleja y difícil tarea y
a la vez constituye una ventaja para la delincuencia común y organizada.

Una política de prevención de este delito, requiere una comprensión del problema, es decir,
comprender la dinámica del secuestro, dónde sucede, quién corre el riesgo, quiénes son los
secuestradores, cómo operan y qué los motiva, esto requiere la puesta en práctica de una
base de datos para reunir, recopilar, almacenar, analizar y difundir la información sobre el
secuestro. Además es fundamental la coordinación entre las autoridades competentes en
materia de secuestro y el sistema de justicia penal; la asignación de recursos, la capacitación
del personal, la divulgación de programas educativos y de concientización, el apoyo de los
medios de comunicación y, en general una participación de todos los sectores, incluyendo al
sector público y privado.

Como es de notar, la política criminal –preventiva y represiva– requiere del enlace de una
serie de factores: recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos, capacitación,
sistemas de información, legislación adecuada, respuesta oportuna de las autoridades
ejecutivas y del sistema judicial, atención a la víctima y a sus familiares, participación de
todos los sectores, guiados por líneas de acción claras, específicas y coordinadas entre las
diversas instancias de gobierno, de modo de aumentar los riesgos y disminuir las ventajas
del delito para sus autores.

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