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ec

Integración, equidad
y desarrollo
© De la presente edición:
FLACSO, Sede Ecuador
Páez N19-26 y Patria,
Quito – Ecuador
Telf.: (593-2-) 2232030
Fax: (593-2) 2566139
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ISBN:
Diseño de portada e interiores: Antonio Mena
Imprenta: RISPERGRAF
Quito, Ecuador, 2005
1ª. edición:junio, 2005
Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Sergio Abreu e Lima Florencio

ALCA - una sumatoria de visiones distintas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Renato Baumann

Globalización, integración y las relaciones

Mercosur - Comunidad Andina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Luis Alberto Machado

América Latina y Brasil: desempeño reciente

y desafíos para su crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Carlos Enrique F. Mussi

Vulnerabilidad e inestabilidad de
las economías latinoamericanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Rafael Correa

El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica,

¿Cómo aplicamos la economía de biodiversidad? . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Joseph Henry Vogel

Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización

de arreglos: el aporte de las teorías de la gobernanza . . . . . . . . . . . . . . 131
Guillaume Fontaine
Programa Zona Franca Verde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Sávio José B. Mendonça y Virgilio Viana

El laberinto de lo social: el gobierno de Lula en el

contexto de la evolución política y económica de Brasil
en los últimos años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
André Urani

El trabajo y el reconocimiento de las necesidades:

dos condiciones de un enfoque orientado a la equidad . . . . . . . . . . . . 177
Claudia C. Danani

Educación y equidad en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Clarissa Eckert Baeta Neves

Educación, equidad y bienestar en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . 215

Carlos Larrea
Prólogo

El Seminario “Integración, Desarrollo y Equidad, realizado en Quito, del

11 al 13 de mayo de 2004, fue una iniciativa de la Embajada del Brasil, con
el apoyo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), de la Facultad La-
tinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), del “Instituto de Pesquisa
em Relações Internacionais” (IPRI) y de la Cancillería ecuatoriana. Es el
primero de un ciclo de Seminarios que pretende estudiar, a más de los as-
pectos relacionados a la integración, desarrollo y equidad, las dimensiones
políticas y culturales de los países del Mercosur y de la Comunidad Andina.
El Seminario procuró basarse en dos premisas: la de que el diálogo pue-
de contribuir para procesos de cambio, y la de que la integración debe ser
vista desde una perspectiva más real, sin el énfasis retórico, que, en muchos
momentos, ha sido la norma en nuestra región.
La visión retórica de la integración se limita a las semejanzas y conver-
gencias entre nuestros países. Se concentra en las raíces comunes ibéricas, en
las identidades culturales latinas, en la aproximación amazónica, en las con-
vergencias culturales, en la música popular, en la literatura, en el gusto por
la informalidad, y en la pasión por el fútbol.
Una perspectiva más realista y menos retórica de la integración, debe ir
más allá de las semejanzas, y examinar, igualmente, nuestros diferentes con-
textos históricos, culturales y antropológicos. Bajo este prisma, con innega-
ble evidencia, surgen algunos contrastes.
La monarquía prevaleciente en el Brasil, a lo largo del siglo XIX tenía
como contrapunto un republicanismo, para muchos prematuro, en Hispa-
noamérica. Virtualmente, un siglo de estabilidad política y económica, aun-
12

que al costo de represiones violentas en varias provincias brasileñas, contras-

taba con muchas décadas de prolongada turbulencia que vivían nuestros ve-
cinos. Esta estabilidad, en Brasil generó un clima más propicio para las in-
versiones y para la expansión de una economía agro-exportadora. Entretan-
to, el modelo estuvo perversamente asociado al régimen de esclavitud, has-
ta el final del siglo, y responsable de la enorme distancia económica, y de la
enorme desigualdad social que, sensiblemente, todavía prevalecen en la so-
ciedad brasileña. Ese cuadro contrastó con otros Estados hispanoamerica-
nos, donde la esclavitud no tuvo la amplitud y el impacto social de desu-
nión que tuvo en el Brasil, y otros países que la abolieron a mediados del si-
glo XIX.
El Seminario “Integración, Desarrollo y Equidad” fue un ejercicio de re-
flexión útil sobre el cuadro actual y las perspectivas de los países del Merco-
sur, de la Comunidad Andina y de América del Sur. Su objetivo central fue
promover una reflexión amplia y abierta entre académicos, estudiantes, for-
madores de opinión, empresarios y representantes de Gobierno, sobre los
procesos de integración en curso en la región, la coyuntura y las perspectivas
macroeconómicas de América del Sur, y las experiencias en políticas sociales.
Los temas de integración fueron objeto de una evaluación amplia y pro-
funda por Renato Baumann, y las perspectivas del Mercosur fueron anali-
zadas durante la presentación de Luiz Alberto de Sousa Aranha Machado,
que examinó este proceso de integración en el contexto de las diversas visio-
nes sobre la globalización.
La temática del desarrollo mereció una presentación rica en informa-
ción y en contenido analítico por Carlos Mussi, que agregó al análisis del
comportamiento de la economía latinoamericana, una visión sobre el mar-
co teórico en la región y también en el Brasil. Rafael Correa se centró en una
argumentación eminentemente crítica de las tendencias recientes de las po-
líticas económicas en la región. Caracterizó el cambio hacia los paradigmas
del equilibrio fiscal y de la estabilizacion como una inversión de valores.
El debate sobre el desarrollo en el Ecuador fue objeto de análisis por
parte de Mauricio Yépez, Presidente del Banco Central del Ecuador. Iden-
tificó los progresos alcanzados en términos de estabilización y manejo ma-
croeconómico, pero no dejó de señalar las frustraciones en el campo de las
reformas sectoriales, sobre todo en las áreas del petróleo, la electricidad, las
telecomunicaciones y la previsión social.
Prólogo 13

El desarrollo sustentable y las cuestiones ambientales fueron analizados

por dos especialistas, Joseph Vogel y Guillaume Fontaine, autores, en su or-
den, de los textos: “El Desarrollo Sostenible de la Cuenca Amazónica - Có-
mo aplicamos la economía de la biodiversidad?” y “El aporte de las teorías
de la gobernanza a la sociología de conflictos ambientales”.
El tercer tema del Seminario, dedicado a las políticas sociales, contó con
tres presentaciones de reconocidos especialistas. La primera, de André Ura-
ni, versó sobre el examen del “Labirinto social brasileiro”, con una síntesis
de la evolución de la economía brasileña, a partir de los años 90, y un aná-
lisis más profundo de la realidad social del país, de las políticas y de los pro-
gramas sociales, lanzados a mediados de la década del 90, y de las perspec-
tivas para los próximos años.
La educación fue el tema principal en el segmento de políticas sociales.
En el contexto latinoamericano y ecuatoriano, fue evaluada por el cientista
ecuatoriano, Carlos Larrea, y en el caso brasileño, fue examinada por la es-
pecialista en el sector, Clarissa Baeta Neves.
La presentación final del Seminario, a cargo de Arthur Pereira - Olivei-
ra, fue dedicada a una amplia visión, histórica y antropológica, del papel de
la educación como factor de desarrollo y de ampliación de las perspectivas
del hombre.

Primer tema: integración diversas visiones del ALCA

El primer punto del Seminario trató sobre el examen de temas relacionados

a la integración, y procuró cotejar diferentes visiones, respecto a tres proce-
sos negociadores en curso, en la región: Área de Libre Comercio de las Amé-
ricas (ALCA), Tratados de Libre Comercio (TLC’s) entre Estados Unidos,
países centroamericanos y tres países andinos (Colombia, Perú y Ecuador),
y el Acuerdo de Libre Comercio entre la Comunidad Andina de Naciones
(CAN) y el MERCOSUR.
La presentación de Renato Baumann: “ALCA – una sumatoria de visio-
nes distintas”, examina las diferentes percepciones sobre el proceso del
ALCA, especialmente en la divergencia de intereses y objetivos entre los paí-
ses del Mercosur, sobre todo de Brasil y de Estados Unidos. A pesar de es-
to, los Ministros de 34 países aprobaron en Miami, en noviembre de 2003,
14

una mayor flexibilidad al proceso negociador, considerando dos ritmos dis-

tintos (bilateral o plurilateral), con niveles de concesiones diferenciados. Se
examinaron algunas preguntas complejas: cómo vincular las negociaciones
más estrictas a las negociaciones más amplias; y cuáles son los efectos de las
negociaciones bilaterales sobre el conjunto de todo el proceso.
Los grupos de países con mayor concentración de sus exportaciones al
mercado norteamericano (según datos del año 2000): Comunidad del Ca-
ribe (CARICOM) (46,4%), Mercado Común Centroamericano (MCCA)
(51,2%), Comunidad Andina (CAN), 53,6%, apuestan en forma crecien-
te, por los beneficios asociados a acuerdos bilaterales con los Estados Uni-
dos, que es el principal destino de sus exportaciones. En contraste, el Mer-
cado Común del Sur (MERCOSUR), que destina para los Estados Unidos
solo el 19,9% de sus exportaciones, no tiene, naturalmente, el mismo gra-
do de interés en un acuerdo bilateral con aquel país. Otra explicación, para
el amplio desnivel de expectativas entre MERCOSUR y los otros grupos su-
bregionales, en relación a las ventajas del ALCA o de un TLC con los Esta-
dos Unidos, es la complejidad mayor de las economías brasileña y argenti-
na, en comparación con las demás.
La menor dependencia del MERCOSUR al mercado norteamericano
(19,9% frente a cerca del 50% en los demás procesos de integración latinoa-
mericanos) es el resultado de dos factores: mayor diversificación geográfica
del comercio (Global Trade) o existencia de barreras al comercio con los Es-
tados Unidos. Esto explica la actitud cautelosa del MERCOSUR en el pro-
ceso negociador.
Esta actitud se agrava por la perspectiva de que, en el ALCA, los Esta-
dos Unidos obtengan reglas que le serían más favorables que las vigentes en
la OMC (en que las asimetrías, entre las partes negociadoras, serían meno-
res que en el ALCA). Entre los temas delicados, con tales características, es-
tarían: criterios para la regulación de los derechos de propiedad intelectual;
barreras relacionadas al medio ambiente y a cuestiones laborales; acceso a
compras gubernamentales; criterios para la aplicación de subsidios; y los in-
centivos para inversiones, con efectos sobre el comercio (TRIM’s).
Las dos últimas décadas revelaron una tendencia creciente hacia acuer-
dos preferenciales de comercio, o a Tratados de Libre Comercio (TLC’s),
entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos. Esta tendencia pue-
de explicarse por dos razones, no excluyentes: primero, los acuerdos serían
Prólogo 15

una reacción al resurgimiento del proteccionismo – las concesiones puntua-

les funcionan como herramientas para evadir barreras al comercio; y segun-
do, los TLC’s podrían reflejar una estrategia de dividir para gobernar: la
multiplicidad de esos TLC’s sería una forma de que la economía mayor (Es-
tados Unidos) imponga, por la vía bilateral (utilizando el diferencial del po-
der económico y político), condiciones negociadoras que no las conseguiría
en negociaciones multilaterales.
Las negociaciones se concentrarán en mercaderías, que corresponden,
actualmente, al 85% del comercio intra-área. Para países con intereses co-
merciales concentrados en el 15% no incluido, será menor la percepción de
ganancias en las negociaciones del ALCA. Este tiende a ser el caso del Bra-
sil.
La integración regional implica ventajas conocidas: ganancias asociadas
a economías de escala; influencia sobre las expectativas de inversionistas; re-
ducción de costos de transacciones; aumento de la eficiencia productiva; y
mayor absorción de progreso tecnológico.
Existen otros efectos menos evidentes de la integración regional: au-
mento de las transacciones de tipo intra-industria, que contribuyen para
que los productos comercializados entre los países de América Latina sean
más intensivos en tecnología que lo exportado para el resto del mundo. Es-
to es más evidente en el caso del Brasil.
La integración regional, también es vista como herramienta adicional a
los procesos de reforma interna, destinados a elevar la competitividad, y a
los procesos de apertura comercial. También aumenta la demanda para la
superación de deficiencias de infraestructura.
En el caso específico del MERCOSUR, la integración puede fortalecer
el poder negociador de los países miembros, en negociaciones internaciona-
les, como en el contexto del ALCA y de la OMC.
El comercio intra-regional aumenta, en forma expresiva, en los años 90.
1998 es tenido como el punto de inflexión, porque, a partir de ahí , decli-
nó, por crisis externas, o por ajustes cambiarios. Considerando solo los pro-
cesos de integración latinoamericana, el MERCOSUR fue el que más au-
mentó el porcentual de las exportaciones intra-regionales en el valor total
exportado. Por ejemplo, en 1991, ese porcentual era del 6% para la CAN,
y del 11,1% para el MERCOSUR (creado en ese año), y en 1998, los por-
centuales eran, respectivamente, de 13,8% y 25,0%.
16

En el caso del NAFTA, ese porcentual evolucionó del 41,9%, en 1991

(en realidad pre-NAFTA, que fue creado en 1994), al 57,3%, en 2001. Este
crecimiento fue producto, en gran medida, del aumento del acceso de Méxi-
co al mercado norteamericano. Esto influenció en países que competían con
México, en el acceso al mercado norteamericano, a firmar también Tratados
de Libre Comercio (TLC’s) con los Estados Unidos. Este fue el caso de Chi-
le, países centroamericanos, República Dominicana, y los tres países andinos,
actualmente en proceso de negociación (Colombia, Ecuador y Perú).
Un indicador del grado de interés en el proceso negociador del ALCA,
es el porcentual que representan en el PIB de cada país de América Latina y
el Caribe (ALC), las exportaciones a los Estados Unidos. En el primer gru-
po, con un porcentual superior al 20%, están la mayoría de los países cen-
troamericanos, México y República Dominicana. En el segundo grupo, va-
lores entre el 10 y el 19%, están otros centroamericanos y caribeños, a más
de Venezuela, Ecuador, Guyana y Suriname. En el tercer grupo, entre el 4
y el 9%, están, entre otros, Colombia y Chile. En el último grupo está el
MERCOSUR: Brasil (2,3%), Argentina (1,1%), Uruguay (1,6%) y Para-
guay (0,5%). Los bajos porcentuales del MERCOSUR explican los mayo-
res cuidados y resistencia de esos grupos a las negociaciones del ALCA.
Hay un conjunto de ventajas y desventajas asociadas al ALCA, que son
relativamente evidentes. Sin embargo, existe una serie de razones menos co-
nocidas, que explican las diferentes visiones sobre las negociaciones del AL-
CA, y que se describen a continuación.
Diversas estimativas sobre los efectos del ALCA, indican más dinamis-
mo en las importaciones que en las exportaciones, en el comercio de los paí-
ses de América Latina con los Estados Unidos. Una razón importante para
ese resultado, sería el hecho de que las tarifas arancelarias ponderadas de to-
das las importaciones de los Estados Unidos (reducidas del 3,2%, en 1992,
al 1,8%, en 1999), no constituyen una barrera significativa a las exportacio-
nes de América Latina y el Caribe. Cerca del 55% de esas tarifas, son infe-
riores al 10%. Entretanto, el 45% de las líneas presentan picos arancelarios,
y, para algunos productos, las alícuotas del impuesto de importación nor-
teamericano, superan los 300%. Así, lo más importante en el proceso nego-
ciador, no serían las rebajas de las alícuotas norteamericanas (con reducido
efecto sobre las exportaciones del ALC), pero sí la remoción de los picos
arancelarios.
Prólogo 17

En el Plan de Acción del ALCA, lanzado en diciembre de 1994, se de-

finió que incluiría, entre otros, los acuerdos sobre barreras tarifarias y no-ta-
rifarias al comercio de bienes y servicios, agricultura, subsidios, propiedad
intelectual, anti-dumping y derechos compensatorios, y política de defensa
de la competencia.
Los datos presentados por Renato Baumann, revelan el elevado grado
en que las economías del hemisferio son afectadas por las medidas anti-
dumping. Cerca del 80% de los casos de acciones anti-dumping, en el perío-
do 1987-2000, se concentraron en productos siderúrgicos, equipo eléctrico
y mecánico, químicos, plásticos, papel y celulosa y textiles. L o s
países más afectados fueron Argentina, Brasil, Canadá, Mexico y Estados
Unidos. El tema es de gran importancia, pero solo para algunos países. Aún
en el MERCOSUR, su impacto es diferenciado, siendo mayor para Brasil.
Para ciertos países (Brasil), las normas que más disciplinan la aplicación
de medidas anti-dumping, son uno de los temas centrales de la agenda del
ALCA. Entretanto, para los Estados Unidos, los criterios para la aplicación
de las citadas medidas, son temas con implicaciones más amplias, que de-
ben ser negociados en la OMC. Existe un problema básico de identificación
de la agenda negociadora, porque la autorización, de 2002, otorgada por el
Congreso norteamericano al Ejecutivo, para las negociaciones (Trade Pro-
motion Authority), preserva la capacidad de los Estados Unidos para apli-
car su propia política comercial.
Otra divergencia está vinculada a la demanda de los países del MER-
COSUR, del mayor margen de maniobra en propiedad intelectual, comer-
cio de servicios, y de un mayor espacio para estimular inversiones. Los Es-
tados Unidos se resisten a tales demandas.
Las normas reguladoras de las compras gubernamentales, instrumento
tradicional de estímulo a productores nacionales en sectores prioritarios, son
objeto de una fuerte divergencia en el ALCA.
Las diferencias en cuanto a las normas y reglamentaciones de cada sec-
tor productivo, afectado por las negociaciones (más rigurosas en los Estados
Unidos y Canadá, que en los países del ALC), pueden ocasionar que empre-
sas de esos países desplacen a productores nacionales, incapaces de compe-
tir conforme a las normas más rígidas aprobadas en el ALCA.
18

Segundo tema: desarrollo crecimiento y políticas

de estabilización en América Latina

El segundo tema del Seminario fue dedicado a examinar el comportamien-

to reciente de las economías latinoamericanas, y al debate teórico sobre de-
sarrollo en la región. Carlos Mussi, en su presentación: “Desarrollo, creci-
miento y políticas de estabilización en América Latina”, resalta el contraste
entre la tasa media anual de crecimiento económico del 6%, en América La-
tina, en el período 1960-1980, una de las más altas del mundo, con un cre-
cimiento de apenas el 1%, inferior a la expansión de la población en los
años 80. El desempeño de los años 90, fue igualmente modesto, cuando
fuertes ajustes macroeconómicos, generaron frustrantes tasas de crecimien-
to. En el período de 2001 a 2003, hubo una virtual paralización, con un
crecimiento de apenas el 0,5%.
El ajuste macroeconómico de los años 90, en relación a los 80, produ-
jo efectos colaterales y alteró la dinámica del crecimiento. El debilitamien-
to político y económico interno de la medida estatal, para liderar el creci-
miento, así como la presión creciente a la acción gubernamental en los com-
promisos sociales, exigieron una revisión de gastos en esa área.
Una comparación entre los años 80 y 90 revela que, en la primera dé-
cada, las presiones inflacionarias y los desequilibrios de la balanza de pagos
se tradujeron en crisis de financiamiento interno y externo (la crisis de la
deuda), mientras que, en la última década, la austeridad fiscal y las tasas de
interés reales positivas, significaron una recuperación del ahorro interno pú-
blico, aumento de las inversiones extranjeras directas; sin embargo, el nue-
vo conjunto, representó menor crecimiento, mayor desempleo, y no elimi-
nó la vulnerabilidad a choques externos.
Otra comprobación reveladora, es la de que el comportamiento del in-
versionista privado, anteriormente condicionado por el equilibrio macroe-
conómico, pasó a depender más de aspectos microeconómicos, tales como
el marco regulador estable, la seguridad jurídica de los contratos, la justicia
más eficiente y la flexibilidad laboral. Este nuevo conjunto correspondió al
llamado profundización de las reformas.
A ese desempeño económico empírico, correspondieron, en el plano
teórico, dos visiones sobre el reinicio del crecimiento. La primera, identifi-
cada por el lado de la oferta, prioriza la productividad, la tecnología, la com-
Prólogo 19

petencia, la flexibilidad laboral, la seguridad jurídica de los contratos y el pa-

pel de las instituciones privadas, en detrimento de medidas estatales que, se-
gún se afirma, generan distorsiones en la asignación de recursos.
La segunda visión, identificada por el lado de la demanda, atiende a las
imperfecciones del mercado, a la necesidad de que intervenga el Estado pa-
ra promover el crecimiento, a las políticas industriales, y a un marco regu-
lador, en que el Estado se reserve mayor grado de intervención. Los teóricos
del lado de la demanda, abogan por una política cambiaria más actuante,
pues sustentan que la determinación de la tasa de cambio puede darse en
forma espúria, una vez que el aumento del flujo de capitales externos, y la
tendencia de las autoridades monetarias a elevar la tasa de interés, conver-
gen en dirección a una valorización de la tasa de cambio, con efectos nega-
tivos sobre el sector exportador, y sobre el crecimiento.
En el caso brasileño, estas apreciaciones teóricas corrresponden a dos di-
ferentes modalidades sobre el principal desafío al crecimiento. El grupo de
la oferta, que podría ser llamado liberal u ortodoxo, ve el mayor desafío en
la cuestión fiscal. Los episodios populistas en el pasado, generaron una fal-
ta de credibilidad para las inversiones, ahuyentaron el financiamiento a lar-
go plazo, exigiendo altas tasas de interés reales en el corto plazo, y la auste-
ridad fiscal, para la reducción del endeudamiento público.
En contraste, los teóricos de la demanda, considerados también como
heterodoxos o desarrollistas, sustentan que el principal desafío es de origen
externo. Para superar esta restricción, sustentan una menor vulnerabilidad a
los choques externos, a través de la generación de superávits comerciales sus-
tanciales. Estos contribuirían para reducir el nivel de endeudamiento exter-
no, y para el surgimiento de una tasa de cambio, al mismo tiempo más es-
table y más estimulante para los exportadores, sin generar presiones inflacio-
narias. El resultante de este modelo desarrollista, no se distanciaría de la pro-
puesta liberal, pues sería una política monetaria más independiente, con po-
sibilidad de que se produzca una reducción sustancial de la tasa de interés.
Se examinó también el contexto negociador del Acuerdo CAN-MER-
COSUR, principalmente en sus potencialidades como instrumento para
una integración más concreta de América del Sur. Fueron destacadas algu-
nas características del Acuerdo, como el respeto a las asimetrías y la tenden-
cia a una mayor flexibilidad de posiciones del MERCOSUR. Entre estas úl-
timas, se destaca la nueva disposición de tomar en cuenta al sistema andino
20

de bandas de precio, como parte del proceso negociador. Estas dos caracte-
rísticas del Acuerdo CAN-MERCOSUR, fueron mencionadas como im-
portantes parámetros negociadores, que los países andinos podrían utilizar
en las negociaciones de TLC’s con los Estados Unidos.

Nuevos paradigmas económicos en América Latina

En “Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas”, Ra-

fael Correa analiza los efectos del cambio en los paradigmas del desarrollo
en América Latina.
Ese cambio de paradigmas, relacionado a los problemas de las estrate-
gias de desarrollo de los años 70, se agravó por la crisis de la deuda de los
años 80, y por el debilitamiento del modelo de sustitución de importacio-
nes, que habría desembocado, en los años 90, en el llamado “Consenso de
Washington”. Los nuevos paradigmas produjeron apertura, fomento de los
mecanismos de mercado y reducción del papel del Estado en la economía.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) elaboró un Índice de Re-
forma Estructural (SPI), que mide cinco índices sectoriales: liberalización
comercial; mentalidad tributaria; liberalización financiera; privatización; y
flexibilización laboral. Este Índice de Reforma Estructural (SPI), en Améri-
ca Latina, evolucionó de 0,325 a 0,621, en diez años, o sea, casi se duplicó.
Según Correa, los nuevos paradigmas, al priorizar el control inflaciona-
rio, fueron responsables de una confusión entre medios y fines. Estos últi-
mos – crecimiento y generación de empleos – perdieron importancia, y ac-
tividades, consideradas como medios, tales como la estabilización de pre-
cios, se transformaron en un fin en sí mismo. Otra distorción sería la emer-
gencia de Bancos Centrales totalmente autónomos. Un ejemplo de esa ten-
dencia sería el Ecuador, donde la falta de coordinación entre el Banco Cen-
tral y el Gobierno, para enfrentar la grave crisis financiera de 1999, ocasio-
nó la dolarización de la economía en el año 2000.
La citada inversión entre medios y fines, en América Latina, transformó
la política fiscal en pro-cíclica. En vez de atenuar episodios de recesión, los
agravó, con la generación de superávits fiscales para el pago de la deuda.
Rafael Correa recuerda la paradoja, al ser el Fondo Monetario Interna-
cional (FMI), una entidad influenciada, en su creación, por las ideas de
Prólogo 21

Keynes, el defensor de políticas de contención de la demanda agregada. Es-

tas directrices reflejaron, antes, la visión del Presidente Hoover, cuyas polí-
ticas de no-intervención, agravaron mucho la depresión norteamericana, en
los años 30.
Existe una asimetría entre la facilidad con que se pueden destruir em-
presas con políticas equivocadas, y la dificultad de crear nuevas empresas
con políticas correctas.
Rafael Correa afirma que “existe solamente un costo de la inflación, que
es prácticamente imposible evitar: la pérdida de valor de los activos líqui-
dos”. De ahí deduce que la política de estabilización en América Latina, tie-
ne como condición de partida, proteger el capital financiero. El texto sus-
tenta que “para popularizar la obsesión por el control inflacionario, se ven-
dió la idea de que se trata del peor de los impuestos para los pobres”.
El dogma de la estabilidad produce la estigmatización con los disiden-
tes de su postulados simplistas. Estos son tildados de populistas, en contras-
te con los amantes de la estabilidad, supuestamente disciplinados y pruden-
tes. “La versión más extrema del dogma de la estabilidad es, sin duda, la do-
larización ecuatoriana”. En ese sentido, se recurre a Stiglitz, para quien la
dolarización controla la inflación, y nada más.
El verdadero concepto de la estabilidad, según Correa, es mucho más
amplio, e incorpora, al menos, la estabilidad del crecimiento y del empleo.
Por consiguiente, las estabilizaciones latinoamericanas no cumplen con esos
dos requisitos. Las fuentes de inestabilidad de los años 80, fueron los dese-
quilibrios fiscales y, en el sector externo, derivados de la mala implementa-
ción de procesos de industrialización, así como el servicio de la deuda, exa-
cerbado por el alza de las tasas de interés, en 1982.
La nueva fuente de inestabilidad, es la liberalización financiera, y la con-
secuente alta movilidad internacional de capitales. Frente a esta realidad,
“simplemente parece imposible, para países pequeños y en desarrollo, tener
estabilidad de precios, crecimiento o empleo”. Para enfrentar esa alta movi-
lidad de capitales, Rafael Correa sugiere dos caminos. El primero, sería “po-
ner arena en los ejes de la vía de la globalización, a través del impuesto To-
bin (tobin tax), destinado a reducir la movilidad de capitales. El segundo ca-
mino, sería constituir Uniones Monetarias en América Latina, para reducir
los efectos de los ataques especulativos sobre sus economías.
22

Equilibrio macroeconómico y reformas en el Ecuador

El Seminario examinó también, en el tema sobre la macroeconomía, el

comportamiento de la economía ecuatoriana, en base al criterio de Mauri-
cio Yépez, Presidente del Banco Central del Ecuador.
Para la gestión de la economía ecuatoriana, el Presidente del Banco
Central identifica dos corrientes de pensamiento: la una, más liberal y la
otra, más intervencionista. Sustenta que la virtud está a medio camino, in-
clusive porque dos sectores clave, que absorben el 40% del PIB – petróleo
y electrricidad – están en las manos del Estado, aunque también en las de
empresas extranjeras. Es esencial crear un clima favorable para las inversio-
nes extranjeras en esos sectores, y superar el cuadro de ineficiencia actual-
mente vigente. Esta sería la primera prioridad.
Una segunda prioridad, residiría en la firma de un Tratado de Libre Co-
mercio (TLC) con los Estados Unidos. Afirma que el Ecuador viene persi-
guiendo, por más de veinte años, un proceso de reformas económicas, de
forma convencional, por medio de proyectos presentados al Congreso. Pero
ahí no disponen de las mayorías necesarias para la aprobación de esas refor-
mas estructurles, tan necesarias para el país. El TLC sería un medio para al-
canzar tales reformas, que deberían ser sometidas al Congreso.
La tercera prioridad, sería el ingreso del Ecuador al mercado internacio-
nal de capitales, única forma de promover el desarrollo, en un país carente
de ahorro interno.
Del conjunto de medidas, en la esfera macroeconómica, la primera a ser
considerada fue la estabilización. En el debate académico, todos reconoce-
mos que la inflación es el impuesto más perverso que asola a la sociedad. El
Ecuador comenzó a bajar la inflación, a partir del 2002 y 2003, en bienes
transables, gracias a la competición de importaciones, facilitadas por una ta-
rifa media de importación, del orden del 7%, en 2003.
Entretanto, no hubo un ajuste semejante en el sector de bienes no-tran-
sables: combustibles, electricidad y tarifas telefónicas. En 2003 hubo una
inflación de dos dígitos, en función de la ineficiencia generalizada, de la fal-
ta de inversiones en tecnología, y de la corrupción.
Aún sin la privatización, es esencial modernizar tales sectores. Son evi-
dentes los problemas en las empresas de telefonía fija; las tarifas eléctricas
del Ecuador son las más altas de la región (40% de consumidores que no
Prólogo 23

pagan sus cuentas), y el sector de combustibles exigen una modernización

urgente, más eficiencia, menor corrupción, especialmente en las áreas de
distribución y refinación.
A pesar de ese cuadro crítico, la terminación del Oleducto de Crudos
Pesados (OCP), en 2003 permitió elevar la producción petrolera de 300 mil
a 500 mil barriles diarios. Ese dinamismo se debió a la producción de las
empresas privadas, en contraste con la caída de la producción de Petroecua-
dor, que impidió que el país se beneficie significativamente de la acentuada
alza de precios en el mercado internacional. No obstante esa dificultad, la
expectativa es la de aumentar la producción petrolera, a fin de permitir un
crecimiento del PIB de cerca del 6%, en 2004, a pesar del decrecimiento,
del orden del 2%, para el sector no-petrolero. En 2003, crecieron las expor-
taciones no-petroleras, y cayeron las importaciones globales, que dio como
resultado la reducción del déficit en la balanza comercial.
La promoción del equilibrio fiscal, enfrenta difíciles desafíos, sin embar-
go avanza positivamente. El crédito para el sector privado de la economía,
es muy reducido, aunque ha experimentado una significativa repatriación
de capitales privados. El financiamiento del sector público se dificulta por
el no-acceso del Ecuador al mercado internacional de capitales, desde di-
ciembre de 1982, y por el hecho de que una fuente importante de financia-
miento del déficit fiscal corresponde a los ahorros del Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social (IESS) que, sin embargo, se resiste a asumir ese papel.
Las entradas presupuestarias son limitadas – petróleo, IVA, impuesto espe-
cial e impuesto de importación – e inferiores a los egresos, del orden
US$500 millones, en 2003. Apenas el 10% del prespuesto público, se des-
tina a gastos de capital.
El Ecuador está empeñado en ingresar al mercado internacional de ca-
pitales, a través de la colocación de Bonos Globales de 12 años, con plazos
de pago más amplios y tasas de interés más bajas. Está consiguiendo redu-
cir el Riesgo-País, que se situaba en 4.400 puntos, en 1998, y que declinó a
niveles de 700, en el 2004. Desde 1982, Brasil fue el único país que conce-
dió financiamiento al Ecuador.
El Presidente del Banco Central concluyó manifestando que el cuadro
internacional es particularmente favorable al Ecuador: los precios del petró-
leo en niveles elevados, a lo largo de los dos próximos años; la desvaloriza-
ción del dólar, en una economía dolarizada; las bajas tasas de interés inter-
24

nacionales; y altas tasas de crecimiento de la economía internacional. Tales

factores abren al Ecuador una ventana de oportunidades para la promoción
del desarrollo. Por esto, es esencial aprobar las reformas económicas e ingre-
sar al mercado internacional de capitales.

Tercer tema: políticas sociales. El laberinto social brasileño

La tercera parte del Seminario se centró en el examen de las políticas socia-

les. La presentación de André Urani, dedicada al estudio de estas políticas
en el Brasil, hace una retrospectiva de las políticas económicas, sobre todo,
a partir de los años 90. Anteriormente a este examen, Urani caracteriza al
Estado Nuevo de Getúlio Vargas, al final de los años 30, como el portador
de una profunda transformación, en un país esencialmente agrario. Este
nuevo modelo, nació en la era de Vargas, floreció en el período de Juscelino
Kubitscheck (1956-61), maduró en el régimen militar (1964-85), y se de-
sintegró al comenzar los años 80.
El amplio marco histórico que va del final de la Segunda Guerra Mun-
dial, hasta el inicio de los años 80, fue marcado por un PIB que se multipli-
có por once, por una actividad industrial que se multiplicó por 16, y por una
población que se duplicó, de 60 a 120 millones de habitantes. Son conocidos
los desequilibrios de ese período: deuda externa, crisis fiscal y super inflación.
En los dos primeros años de la década del 90, resultó un fracaso una
agenda de reformas, inspirada en el Consenso de Washington – apertura co-
mercial y financiera, privatización y plan heterodoxo de estabilización, ba-
sado en la confiscación del 80% de los depósitos bancarios -, lanzada por el
gobierno de Collor.
A mediados de los años 90, el Plan Real promovió una estabilización
exitosa, con la caída sustentada de la tasa de inflación de un nivel del 40%
al mes, a niveles del 10% al año. Al inicio del Plan, esa reducción sustancial
del impuesto inflacionario, y el consecuente aumento del salario mínimo
real, aliado a una política fiscal expansionista, dio como resultado un expre-
sivo crecimiento económico.
El primer mandato del Presidente Fernando Henrique Cardoso conso-
lida la estabilización, promueve el saneamiento del sector público, profun-
diza las privatizaciones, inicia la reforma de la administración pública y
Prólogo 25

avanza en las políticas sociales, sobre todo, con la descentralización en las

áreas de salud, educación, y con la aproximación entre el Gobierno y la so-
ciedad civil, promovida por el Programa Comunidad Solidaria. El manteni-
miento de una política fiscal expansionista (a pesar del aumento de la carga
tributaria), asociado a la valorización cambiaria, produjo un desequilibrio
en la cuenta corriente, que generó una vulnerabilidad externa, más visible
en las crisis asiática y rusa.
El segundo mandato, se inició con la desvalorización del real, y las con-
secuentes presiones inflacionarias, a través de una agresiva política de eleva-
ción de tasas de interés nominales, que alcanzaron el 45% anual. La políti-
ca económica se sustentó en tres pilares: cambio flexible, equilibrio fiscal
(superávits primarios), y metas de inflación.
En el área social, hubo un avance en los programas sociales focalizados,
que combinan la transferencia de la renta, con la contrapartida por parte de
los beneficiarios, como la Bolsa Escola. Hubo concentración de programas
sociales en las poblaciones más pobres, pero la gran fragmentación (cada
Ministerio creaba su propio programa) impidió que estas iniciativas suban
de nivel, y dificultó una mayor eficiencia. A pesar de estas fallas, proseguía
la caída en los índices de pobreza, cuando se redujo del 42% al 33% de la
población total, aunque en menor ritmo del verificado en el primer manda-
to. No hubo reformas significativas en la legislación laboral, al mismo tiem-
po en que, asociado a bajas tasas de crecimiento del PIB, ocurrió un signi-
ficativo desplazamiento de plantas industriales a ciudades pequeñas (en res-
puesta a la apertura comercial), lo que produjo un significativo aumento de
las tasas de desempleo (calculadas en los grandes centros urbanos) y el cre-
cimiento de la informalidad.
Frente a esa evolución económica en los años 90, André Urani afirma
que Brasil no es un país pobre (78% de la humanidad vive en países más
pobres), pero tiene muchos pobres. La proporción de brasileños pobres es
mayor al doble de lo que se debería esperar de un país con la renta per cá-
pita del Brasil. Esa proporción de pobres, normalmente existe en países que
tienen 1/3 de la renta per capita brasileña. Tres indicadores revelan la per-
versa distribución de la renta vigente:

- el 1% más rico de la población, se apropia de parte de la renta superior

a la del 50% de más pobres;
26

- la renta familia necesaria está en el 1% más rico de la población, es 17

veces superior al promedio de la distribución; y
- el 1% más rico, se apropia de cerca del 50% de la renta total.

Una causa importante de la pobreza en el Brasil, es de origen racial. La po-

breza, tiene un color: el negro. Los negros y mulatos, son el 45% de la po-
blación, pero el 70% es de los indigentes.
Las estimativas del IPEA indican que para reducir a la mitad la propor-
ción de pobres (manteniendo la actual distribución de la renta), sería nece-
sario un crecimiento del PIB per cápita del 75%, lo que, para que ocurra,
podría tardar una generación. Por esto, la solución sería combinar el creci-
miento del PIB con la reducción de la desigualdad. El mismo resultado –
reducir la proporción de pobres a la mitad – podría alcanzarse con un cre-
cimiento del PIB del 18% (en el plazo de 4 a 5 años), asociado a una reduc-
ción de la desigualdad, del 11%.

Para alcanzar este objetivo, serían necesarias cuatro líneas de acción:

• Consolidación de la estabilidad macroeconómica. Los problemas socia-

les no pueden ser resueltos a través de políticas macroeconómicas, pero
pueden ser agravados por malas políticas macroeconómicas.
• Reorientación del gasto público social. El gasto social en el Brasil equi-
vale al 23% del PIB, proporción superior a la de México, Argentina y
Chile. El gasto social no es bajo, es ineficiente, porque la mayor parte
es retenida por los que no son pobres, pero con mayor capacidad de re-
presentación política. Lo importante es reorientar el gasto público so-
cial, mucho más que aumentarlo.
• Profundización de reformas institucionales. Es necesario vencer las resis-
tencias de los grupos que no son pobres, porque captan la mayor parte del
gasto público social, por ser más organizados y políticamente influyentes.
• Ampliación del espacio público más allá de las fronteras estatales. Tan-
to para promover el crecimiento, como para reducir la desigualdad, es
necesario aumentar la oferta de bienes y servicios públicos. Un impor-
tante instrumento es la multiplicación de alianzas entre distintos nive-
les de gobierno, iniciativa privada y sociedad civil. Esto ha acontecido
en Santa Catarina, que exhibió, en el período 1992-2002, un creci-
Prólogo 27

miento económico menor que el promedio brasileño – 22% contra el

30% - pero fue el Estado el que consiguió una mayor reducción de la
pobreza – el coeficiente de Gini bajó del 0,54 al 0,45.

Frente a este telón de fondo, André Urani examina la política social del Go-
bierno de Lula, e identifica programas errados, como el Primeiro Emprego,
responsable de la preferencia de las empresas por contratar jóvenes, en vez
de adultos. Tal tendencia se considera inadecuada, una vez que el desempleo
de un adulto, jefe de familia, es más grave que el de un joven.
En contraste, Urani reconoce méritos en el programa Bolsa Familia, al
unificar los programas sociales del gobierno anterior, y promover mecanis-
mos de transferencias monetarias, con condiciones que deben ser cumplidas
por los beneficiarios, como mantener a los hijos en la escuela, vacunarlos, y
realizar exámenes médicos pre-natales. El programa, que recibió el apoyo del
Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aumentó
el presupuesto, amplió el número de beneficiarios a cuatro millones y medio
de familias, y elevó el valor promedio de los beneficios. El poco control de
las contrapartidas previstas en el programa, continúa siendo un problema.
La conclusión del artículo de André Urani señala una falta de consenso
en el Gobierno, sobre una estrategia de desarrollo. Las divergencias entre el
Ministerio de Economía, que, preconiza un rigor monetario y fiscal, un
avance en las reformas, una mejor regulación de los servicios de utilidad pú-
blica, una mayor agresividad en políticas sociales; y, el Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que presiona por un me-
nor rigor monetario y fiscal, y por un mayor grado de intervención del Es-
tado en la economía. En cuanto a la política social, reconoce que la unifica-
ción de los programas, y la creación del Ministerio de Desarrollo Social, sí
fueron pasos positivos.

Educación y equidad en el Brasil

En su presentación, “Educación y equidad en el Brasil”, Clarisa Eckert Bae-

ta Neves sustenta que Brasil viene presentando, a lo largo de los últimos
ocho años, un expresivo avance en decisivos indicadores educativos, tales
como: disminución del analfabetismo; universalización del acceso a la ense-
28

ñanza fundamental; aumento de las matrículas en las enseñanza media y su-

perior; y el aumento del elemento femenino en el sistema educativo. A pe-
sar de esos progresos cuantitativos, no se han superado todavía problemas,
tales como: el flujo escolar, la calidad de la enseñanza, repetición de año y
la evasión escolar.
El sistema educativo brasileño fue redefinido en 1996, con la Ley de Di-
rectrices de Bases Nacional (LDBN), que determinó los niveles escolares, las
modalidades de educación y enseñanza, así como sus finalidades. Los nive-
les escolares comprenden: educación infantil (0 a 6 años); enseñanza funda-
mental (7 a 14 años); enseñanza media (15 a 17 años), y educación supe-
rior. En general, los municipios cantonales son los encargados de la educa-
ción infantil (recientemente, en nivel superior). Los Estados, en la enseñan-
za fundamental y media, y la mayoría de estos también se encargan de la en-
señanza superior.
La universalización del acceso a la enseñanza fundamental alcanzada por
Brasil (97% de los niños de 7 a 14 años, están matriculados), prácticamen-
te eliminó el analfabetismo infantil. El problema ahora es el analfabetismo
entre los adultos, que aún es elevado, pero viene descendiendo: de 1980 a
2000, la tasa de analfabetismo en la población con más de 15 años, se redu-
jo del 25,4% al 13,6%; el Distrito Federal tiene el nivel más bajo (5,7%) y
el Estado de Alagoas, el más alto (33,4%). En contraste, en la población de
10 a 20 años, la tasa de analfabetismo era inferior al 4%. Esto, como con-
secuencia de la tasa de escolarización, que saltó del 86%, en 1991, al 96,8%,
en 2001, en la población de 7 a 14 años.
La enseñanza fundamental presenta dos grandes dificultades: la evasión
(que dificulta la permanencia en la escuela); y la repetición de año (que per-
judica el flujo regular de escolarización). Las tasas están descendiendo, pero
muy lentamente. Entre 1995 y 2000, la tasa de repetición de año, disminu-
yó del 30,2 al 21,6%, y la de evasión cayó del 5,3% al 4,8%.
Actualmente, en el Brasil ya no existe el problema de ingreso a la escue-
la o de falta de aulas. Lo que requiere una solución urgente es reducir la eva-
sión, a través de la permanencia de los niños en una escuela con calidad.
La enseñanza media creció significativamente: 81% de los alumnos en
edad escolar, están matriculados. Es uno de los sectores que más creció en
los últimos años (aumento del 21% en las matrículas, de 1992 a 2001). El
nivel superior también experimentó una expansión significativa, como res-
Prólogo 29

puesta, en parte, a la demanda creada por la ampliación de la enseñanza

media.
En la actualidad, el problema más grave de la educación brasileña, no es
la falta de escuelas, sino la baja calidad de la enseñanza. Las escuelas públi-
cas estaduales y municipales, atienden a la gran masa de niños, generalmen-
te con pocos recursos; las escuelas privadas, atienden a las clases media y al-
ta. En la enseñanza superior, ocurre lo contrario.
Una investigación reciente indica que los problemas que están afectan-
do a la escolarización, son resultantes de la creciente inestabilidad de los ma-
trimonios y de las uniones libres, y del aumento del número de familias a
cargo de mujeres. El otro factor de la influencia, el trabajo infantil, está de-
clinando de un 17,7%, en 1976, a un 13%, en 1998.
Otra investigación sobre el rendimiento escolar, señala el efecto positi-
vo de la actuación de la familia, a través de una mayor participación de los
padres, del interés de la familia en la vida escolar del hijo, del estímulo a la
lectura y al hábito de hacer y corregir el deber en la casa.
En el período de 1994 a 2002, hubo un significativo esfuerzo para pro-
mover la universalización del acceso y la mayor inclusión en el sistema educa-
tivo. El Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), de-
sempeñó un papel importante en la producción de estadísticas y en el sistema
de evaluación de la calidad de la enseñanza en todos los niveles. También fue
instrumental en el mejoramiento del sistema el Fundo de Manutenção e De-
senvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(FUNDEF), implantado en 1998, cuando entró en vigencia el nuevo sistema
de redistribución de los recursos destinados a la enseñanza fundamental.
La Constitución de 1988, destina a la educación, el 25% de los ingre-
sos de los Estados y de los Municipios. Una importante innovación del
FUNDEF fue destinar el 60% de esos recursos a la enseñanza fundamental.
Para Clarissa Eckert, el FUNDEF promovió una auténtica revolución
en la enseñanza fundamental en las redes públicas, en especial por su carác-
ter redistributivo de recursos (de municipios cantonales de mayor capacidad
financiera, a municipios de menor capacidad) y por significativos aumentos
en la remuneración al magisterio. Cerca del 60% de los recursos del FUN-
DEF atendió a los salarios de los profesores, lo que significó el aumento me-
dio del 59,2% de los salarios de los docentes de la enseñanza fundamental
en el Noreste, en el período de 1997 a 2000.
30

Otra importante medida de política educativa fue la implantación y

consolidación del Sistema de Evaluación de la Educación Brasileña, sobre
todo del Exame Nacional de Ensino Médio (ENEM), y del Sistema Nacio-
nal de Avaliação da Educação Superior (PROVÃO).
El artículo de Clarissa Eckert cita a Simon Schwartzmann, sobre una
nueva generación de reformas en el sistema educativo: “Brasil ya superó el
tiempo de las reformas educativas de primera generación: conseguir más de
todo – escuelas, locales, profesores, equipos y dinero; ahora vivimos los pro-
gramas de segunda generación: evaluación cuidadosa de las prioridades de
las inversiones que ya existen. Y estamos iniciando la etapa más decisiva y
fundamental de la tercera generación: reexamen profundo de los proyectos
culturales, institucionales y pedagógicos que orientan el funcionamiento de
las instituciones de enseñanza”.
El Seminario “Integración, Desarrollo y Equidad, fue un útil ejercicio
de reflexión, sobre el cuadro actual y las perspectivas de los países del MER-
COSUR, de la Comunidad Andina y de América del Sur.
A pesar de encontrarse en el mismo continente, de que sean parte de la
Región Amazónica y de que compartan intereses comunes, Brasil y los paí-
ses de la Comunidad Andina todavía presentan un relacionamiento de po-
ca densidad comercial, económica y cultural.
Entretanto, este cuadro viene alterándose por una serie de iniciativas in-
tensificadas en los últimos años, y comienzan a crear un nuevo escenario re-
gional, tales como: la finalización del Acuerdo Can-Mercosur, después de
siete años de negociación; la creciente participación brasileña en la cons-
trucción de la infraestructura en países sudamericanos; los avances de la ini-
ciativa de Integración Regional Sudamericana (IIRSA), lanzada el año
2000; la reciente creación de la Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica (OTCA) y el lanzamiento de su primer Plan Estratégico; mayor
concertación política entre Brasil y los países andinos; y las perspectivas de
una Comunidad Sudamericana de Naciones.
Esta nueva realidad continental, los desafíos y las oportunidades que se
abren a los países de la región, constituyeron objeto de análisis del Semina-
rio, que procuró desarrollar, con mayor profundidad, un ejercicio de refle-
xión sobre los destinos de América del Sur.
ALCA – una sumatoria
de visiones distintas

Renato Baumann*

Introducción

El proceso de negociación para la formación de un área hemisférica de libre

comercio llegó a un punto importante de definición de rumbos.
Un grupo de países de la región ha apostado progresivamente por los
beneficios que pueden obtener de los acuerdos bilaterales con los Estados
Unidos. En general, son economías que tienen al mercado estadounidense
como principal destino de sus exportaciones y que ven un potencial para
ampliar sus negocios exernos en las concesiones conseguidas por esa vía.
Junto a esa ventaja se vislumbran otros beneficios paralelos como: me-
nor dependencia de eventuales barreras comerciales y –a juzgar por la expe-
riencia mexicana con el Nafta- mayor buena voluntad por parte de los mer-
cados financieros, derivada precisamente de ese esfuerzo potencial para am-
pliar la capacidad de pago de los compromisos externos.
Al mismo tiempo, y sobre todo, los países del Cono Sur han insistido
en que ellos tendrán mucho que perder con un área de libre comercio he-
misférica, si es que las negociaciones no tienen en cuenta sus condiciones es-
pecíficas y no se otorgan concesiones para mejorar el acceso a mercado en
las áreas en que esos países son más competitivos. En la reunión que se rea-
lizó en Miami, en noviembre de 2003, se acordó implementar un proceso

* De la CEPAL y la Universidad de Brasilia. Las opiniones aquí expuestas son estrictamente persona-
les y pueden no corresponder a la posición de esas dos instituciones.
32 Renato Baumann

negociador en dos velocidades, lo que en principio correspondería a las ex-

pectativas de esos países. Desde entonces está pendiente –y eso se ha cons-
tituido en una de las mayores dificultades para continuar el proceso de ne-
gociación- la descripción de los derechos y deberes de los países que opta-
rían por la vía más cautelosa y los de aquellos que se decidirían por la vía
amplia de las negociaciones.
De esta forma, existen dos grandes temas que deben ser considerados
para el proceso de formación del Alca: la definición de cómo las negociacio-
nes más cautelosas se vinculan con las negociaciones más amplias y los efec-
tos que esas negociaciones bilaterales tendrán sobre todo el proceso.
El proceso de negociación hemisférica se ha caracterizado hasta aquí por
un tipo de efecto manada: los países se sienten motivados a participar para
evitar una posición vulnerable por la imposición de barreras a sus productos.
Los acuerdos bilaterales preocupan también por la posibilidad de que
las condiciones que constan en los acuerdos ya firmados pasen a constituir-
se en los pisos mínimos de referencia para los siguientes acuerdos. Por ejem-
plo, para los Acuerdos de Libre Comercio firmados por los cuatro países de
Centro América con los EUA, en diciembre de 2003, y para el Acuerdo que
posteriormente firmaron Costa Rica y EUA, se utilizó como base el Acuer-
do que antes habían firmado EUA y Chile, lo que afecta la capacidad nego-
ciadora de los demás países en cada Acuerdo posterior.
Esas recientes turbulencias en el proceso negociador refuerzan la impor-
tancia de reflexionar sobre lo que se pretende con ese proceso, qué benefi-
cios podrían resultar de esa área y cuáles son los mayores riesgos que una ne-
gociación puede implicar.
Este artículo discute esos aspectos a partir de la perspectiva de los paí-
ses del Cono Sur, Brasil en particular. La discusión sobre los pro y contra
del Alca se presenta de manera sistematizada, buscando demostrar que es un
tanto prematuro concluir sobre el resultado final de los efectos de la inte-
gración hemisférica. Lo que es posible identificar desde ya es que los intere-
ses de los diversos países involucrados son bastante variados y que eso deter-
mina las preferencias de cada uno en el proceso negociador.
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 33

Características generales

En las últimas dos décadas, la lógica de las relaciones económicas cambió,

dando énfasis progresivo a los acuerdos de preferencias comerciales. Sin em-
bargo, la sustitución de las barreras arancelarias por otro tipo de obstáculos
a los productos importados y la incomodidad con la relativa autonomía pa-
ra adoptar barreras internas (no reglamentadas) al comercio llevaron a in-
cluir cada vez más nuevos temas en las negociaciones multilaterales. En ese
contexto se debe analizar la multiplicidad de los acuerdos de preferencias
comerciales.
Esos acuerdos son una reacción al resurgimiento del proteccionismo: las
concesiones puntuales operan como herramienta para evadir barreras al co-
mercio. Esos acuerdos pueden también ser un instrumento eficiente para
hacer viables los procesos de apertura multilateral de las economías partici-
pantes, si no implican aumento de las barreras a productos provenientes de
terceros países.
Al mismo tiempo, la creciente multiplicidad de acuerdos puede estar re-
flejando una estrategia de dividir para gobernar. En esa perspectiva, un gran
número de acuerdos bilaterales con países diversos sería una forma de im-
poner, por la vía bilateral –y usando el diferente poder económico y políti-
co- condiciones negociadoras que la principal economía no consigue imple-
mentar por la vía de negociaciones multilaterales.
Esas dimensiones alternativas de análisis son útiles para evaluar la inte-
gración hemisférica. Buena parte de los análisis tiende a atribuir las dos pri-
meras características a los acuerdos subregionales, mientras los análisis más
escépticos sobre la creación de un Área de Libre Comercio de las Américas
propende enfatizar la tercera dimensión, a partir del diferente potencial eco-
nómico de las economías involucradas.
El cronograma de negociaciones realizadas hasta el momento es el si-
guiente: a partir de la Cumbre Presidencial realizada en Miami, en diciem-
bre de 1994, hubo tres reuniones ministeriales –en Denver (junio de 1995),
en Cartagena de Indias (marzo de 1996) y en Belo Horizonte (mayo de
1997)- en las cuales se determinó la meta y la organización del proceso ne-
gociador; en marzo de 1998, se realizó la reunión ministerial de San José,
preparatoria para la segunda Cumbre Presidencial que tuvo lugar en abril en
Santiago de Chile; en noviembre de 1999, Toronto fue la sede de la quinta
34 Renato Baumann

reunión ministerial; en abril de 2001, se realizó la sexta reunión ministerial

en Buenos Aires y la tercera Cumbre Presidencial en el mismo mes, en Qué-
bec; al inicio de 2003 se presentaron las ofertas negociadoras preliminares y
en junio las ofertas definitivas; en noviembre de 2003, los Ministros respon-
sables por el comercio de los 34 países acordaron dar alguna flexibilidad al
proceso negociador, considerando dos ritmos distintos, con niveles diferen-
ciados de concesiones.
Los esfuerzos hasta aquí realizados para establecer el Alca produjeron al-
gunas positivas e inesperadas consecuencias externas. Entre otras, el acceso
ampliado a informaciones relacionadas con el comercio, mayor cooperación
técnica, mejor conocimiento de los mecanismos y compromisos de la
OMC, mayor conocimiento mutuo entre negociadores, establecimiento de
nuevos modelos de transparencia en las negociaciones comerciales y crecien-
te compromiso de la comunidad empresarial en el proceso negociador.
De las condiciones ya acordadas merecen destacarse las siguientes: las
decisiones se tomarán por consenso (no existe votación), se adoptará el en-
foque de single undertaking, según el cual nada será acordado mientras no
haya acuerdo sobre los temas negociados, y todos los derechos y obligacio-
nes deberán ser cumplidos por todos los países participantes (no hay posi-
bilidad de adhesión parcial). Los acuerdos que se celebren en el marco del
Alca deberán ser compatibles con las reglas de la OMC, aunque se admita
mejorar esas reglas.
Las negociaciones se concentrarán en mercaderías que corresponden ac-
tualmente al 85% del comercio al interior del área. Este es uno de los pun-
tos claves para identificar a priori el interés de participar en ese proceso, pa-
ra aquellas economías cuyos intereses comerciales estuvieren centrados pre-
cisamente en el 15% que no se incluye, la percepción de beneficio se vuel-
ve menos evidente.
Por último, en 1998 se estableció que el Alca podrá coexistir con acuer-
dos de la misma generación. Eso impone un desafío a un esquema como el
Mercosur, por ejemplo, que ha encontrado dificultades en profundizar la
agenda negociadora.
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 35

Incompatibilidades previsibles

El Alca es un conjunto de países bastante diferentes entre sí, que comparten

la característica común de su localización geográfica. Una primera diferen-
cia es el tamaño de las economías involucradas. Si se agrupa a los países se-
gún los diversos procesos de integración vigentes en el continente america-
no y se considera el PIB agregado del año 20001 para cada conjunto, tene-
mos:

• Área de Libre Comercio de América del Norte (Nafta) – US$ 11 trillo-

nes
• Comunidad del Caribe (Caricom) – US$ 28 billones
• Mercado Común Centro Americano (MCCA) – US$ 56 billones
• Comunidad Andina de Naciones – US$ 277 billones
• Mercado Común del Sur (Mercosur) – US$ 842 billones

Los números hablan por sí solos. Las diferencias son notables entre los di-
versos participantes de las negociaciones y tienen variadas implicaciones pa-
ra el propio proceso negociador.
Entre los factores generalmente señalados como aspectos positivos del
Alca se destaca el mayor acceso al principal mercado individual del planeta,
el mercado de América del Norte. El año 2000, la relación entre exportacio-
nes de cada grupo de países hacia los Estados Unidos y Canadá y las expor-
taciones totales de esos países era la siguiente (BID, 2000):

• Comunidad del Caribe (Caricom) – 46,4%

• Mercado Común Centro Americano (MCCA) – 51,2%
• Comunidad Andina de Naciones – 53,6%
• Mercado Común del Sur (Mercosur) – 19,9%

Lo que ese indicador sugiere es que no solo los países participantes en el Al-
ca tienen diferencias marcadas en sus dimensiones económicas, sino que el
grado de dependencia es bien variado con relación al mercado de América
del Norte.

1 Datos del BID (2000).

36 Renato Baumann

Naturalmente, los países con indicador de dependencia comercial más

elevado tienen mayor expectativa de obtener beneficios con la perspectiva
de ampliar el acceso a su principal mercado de exportación. Para los demás
países, con indicadores más reducidos, esa menor dependencia es resultado
de su comercio más diversificado en términos geográficos y/o de la existen-
cia de barreras. Eso demanda mayor cautela en el proceso negociador y pue-
de ser la explicación para las notables diferencias en el grado de interés de
los diversos países sobre el ritmo de las negociaciones. Ese tema volverá a ser
tratado en las próximas secciones.
A esas diferencias se debe sumar el temor de que el paralelismo entre los
procesos negociadores a nivel hemisférico y en la OMC lleve a los socios
más grandes del Alca a forzar la adopción de acuerdos, por la vía de las ne-
gociaciones hemisféricas -en lo que el poder es desigual y el número de par-
ticipantes es más limitado-, en condiciones menos favorables para las eco-
nomías más pequeñas de lo que se podría conseguir, en principio, en nego-
ciaciones multilaterales.
Entre los temas sensibles que tienen esas características están los crite-
rios para regular los derechos de propiedad intelectual, las barreras relacio-
nadas al medio ambiente y los problemas laborales, el acceso a compras gu-
bernamentales, los criterios para aplicación de subsidios y los incentivos pa-
ra inversiones con efectos sobre el comercio (conocidos por la sigla inglesa
TRIMs), entre otros.

Avances y retrocesos de la integración subregional

América Latina es probablemente –después de Europa- la región en que el te-

ma de integración regional ha estado más presente en los discursos oficiales.
La integración regional ha sido entendida como un proceso que no solo
permite aprovechar los beneficios de economías de escala, sino que hace po-
sible reducir inversiones improductivas asociadas a la falta de competencia,
influencia las expectativas de inversionistas internos y externos, reduce costos
de las transacciones, aumenta la eficiencia productiva (contribuyendo para la
estabilización de precios) y facilita la absorción del progreso tecnológico.
La liberalización del comercio intra regional trae asociada una tenden-
cia al aumento relativo de las transacciones de tipo intra industria, ya que
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 37

aproxima a los consumidores a modelos de demanda semejantes y, en el ca-

so de América Latina, los productos comercializados en la región pueden
contener más tecnología que los productos exportados al resto del mundo.
El primer efecto potencializa las complementariedades productivas, mien-
tras el segundo amplía las potencialidades de interiorizar el progreso técni-
co.
El aumento del volumen de transacciones demanda ajustes en términos
institucionales y la superación de deficiencias de infraestructura. La integra-
ción regional ha sido vista como una herramienta adicional de refuerzo pa-
ra los procesos de reforma interna que buscan elevar la competitividad de
las economías en desarrollo, ya sea como parte integrante del proceso de
apertura comercial, o como señal del compromiso de llevar adelante esas
iniciativas de apertura por parte de las autoridades de cada país.
Por último, los procesos de integración permiten que países con posi-
ciones afines sobre temas negociados en foros internacionales adopten posi-
ción negociadora común, reforzando su poder de negociación. En el caso
del Mercosur, y entre otros ejemplos, se hace referencia tanto al hecho de
que los países miembros negocien en conjunto con terceros países, cuanto a
la presión que se ejerció sobre algunos miembros cuando hubo intentos de
modificar el cuadro político interno de forma no democrática.
Esa racionalidad llevó a intensificar esfuerzos para promover la integra-
ción a partir del final de la década del 80. El Cuadro 1, ilustra la importan-
cia relativa del mercado que los diversos procesos de integración subregio-
nal han otorgado a los países participantes en cada caso.
Los datos del Cuadro 1 demuestran que, en los años 90, la importancia
relativa del mercado regional aumentó significativamente para algunos pro-
cesos latinoamericanos de integración –como la Comunidad Andina, el Mer-
cosur y el Nafta, como mercado de destino de las exportaciones de los países
participantes. El año 1998 fue un punto de inflexión para la mayor parte de
esos procesos de integración. Entre las razones que explican el menor dina-
mismo en los últimos años están los efectos relacionados a la sucesión de cri-
sis externas y consecuentes ajustes en las paridades, al menor dinamismo de
la producción en los países de la región y a la simultaneidad con negociacio-
2 Las dos excepciones del Arancel son, sin duda, los países centroamericanos (que en 1992 alcanza-
ron el punto de mayor expresión de las transacciones regionales) y los países miembros del Nafta,
en donde es creciente el grado de interacción entre las tres economías.
38 Renato Baumann

Cuadro 1
Importancia (%) de las exportaciones intra regionales en el valor total
exportado - 1991-2001

1991 Punto máximo 2001

Total América Latina 14.5 19.6 13.9

y Caribe (1998)

Comunidad Andina 6.0 13.8 12.2

(1998)

Mercado Común 18.4 22.7 23.2

Centroamericano (1992)

Mercosur 11.1 25.0 11.3

(1998)

Área de Libre Comercio 41.9 57.3 57.3

de América del Norte (2001)

Fuente: BID (2002) Integration and Trade in the Americas, December.

nes más amplias –en términos hemisféricos y a nivel multilateral-2.

El Cuadro 2 demuestra la concentración geográfica del comercio interna-

cional de América Latina, indicando la importancia relativa de los mercados
de origen y destino de las importaciones y exportaciones de los países de la
región.
Los datos del Cuadro 2 confirman, en primer lugar, que durante la dé-
cada aumentó el peso relativo de las transacciones intra regionales. En di-
rección opuesta, la importancia relativa del intercambio comercial con la
Unión Europea y el Japón era menor en 2001 que al inicio de la década3.
Para los propósitos de este artículo las dos primeras columnas del Cua-

3 En contraste con el aumento de las transacciones financieras, sobre todo con Europa.
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 39

dro 2 son las más importantes. Ellas demuestran que el gran aumento en las
transacciones hemisféricas estuvo fuertemente concentrado en el comercio
entre la economía mexicana y los Estados Unidos. Eso es verdad tanto en el
porcentaje de exportaciones como de importaciones. Ese resultado ha repre-
sentado, entre otras implicaciones, estímulo adicional para que los países
que compiten con México –sobre todo caribeños y centroamericanos- se
empeñen más para conseguir acuerdos directos con los Estados Unidos.
Cuadro 2
América Latina y Caribe: composición (%) del Comercio Internacional
1990-2001

América Estados Unión Japón

Latina Unidos Europea

Exportaciones
1990 13.8 39.3 24.0 5.8
2001 16.7 57.7 10.5 1.9

Importaciones
2001 15.2 48.1 13.8 5.1

Excepto México

Exportaciones
1990 16.1 30.7 27.1 5.8
2001 29.2 29.6 16.7 3.4

Importaciones
2001 28.5 27.5 18.6 4.5

Fuente: CEPAL (2002)

Esas informaciones deben ser complementadas con datos relacionados al pe-

so relativo de la economía de los Estados Unidos como mercado de destino
para las exportaciones de los países de la región.
Si se compara a los países de América Latina y del Caribe en términos
40 Renato Baumann

de su dependencia de la mayor economía del hemisferio –aspecto funda-

mental para el análisis de las diferencias de interés en el proceso negociador
del Alca- se encuentran situaciones bastante variadas. Para el conjunto de la
región las exportaciones a los Estados Unidos representaron, en 2000,
10,9% del PIB agregado (CEPAL, 2002:71). Como países individuales, sin
embargo, hay por lo menos cuatro grupos razonablemente distintos.
Los países para los cuales las exportaciones para los Estados Unidos re-
presentaron en el 2000 más del 20% de su PIB fueron: Honduras,Trinidad
y Tobago, Nicaragua, México, Costa Rica y República Dominicana. Los
países en que esa relación se situó entre el 10% y el 19% fueron: Guyana,
Ecuador, Venezuela, Surinam, El Salvador, Belize, Guatemala, San Cristó-
bal y Nieves y Granada. Relación entre el 4% y el 9% se encontró en Jamai-
ca, Colombia, Haití, Bahamas y Chile. Y para un conjunto de otros países
esa relación fue inferior al 4%: Santa Lucía, Perú, Panamá, San Vicente y
Granadinas, Dominica, Brasil, Barbados, Uruguay, Argentina y Paraguay.
Cabe destacar que para todos los países del Mercosur, en particular, ese
porcentaje es razonablemente limitado: 2,3% para Brasil, 1,1% para Argen-
tina, 1,6% para Uruguay y 0,5% para Paraguay. Esos indicadores tienen im-
plicaciones para el propio proceso de negociaciones del Alca: ese grupo de
países se ha presentado desde el inicio como un único participante y con po-
siciones más cautelosas que los demás.
Ese conjunto de informaciones puede ser usado en la evaluación de las
posibles consecuencias económicas del Alca.

La controversia sobre el ALCA

Los debates sobre la creación del Alca tienden a polarizarse entre posiciones
entusiastas –sobre todo porque el proceso implica, en principio, un acceso
más fluido a la principal economía del planeta- y el rechazo enfático, por-
que un eventual acuerdo de este tipo tiende a crear condiciones desiguales
para la competencia entre economías tan dispares.
Esas diferencias indican que el proceso negociador del Alca es necesaria-
mente complejo por la diversidad de situaciones e independientemente de
cualquier consideración adicional.
Entre los argumentos favorables a la participación en el Alca, el debate
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 41

comprende lo siguiente:
• El acceso más fluido al mayor mercado del planeta. Esto constituye un
fuerte incentivo por el tamaño de la economía americana. Poco se con-
sidera que para cada uno de los países latinoamericanos, el Alca signifi-
ca el mercado de Estados Unidos más otros 32 países; así, para diversos
sectores productivos puede ser más importante la liberalización comer-
cial por parte de los socios más pequeños, en donde existen menos exi-
gencias para la comercialización.
• La apertura comercial permitiría que cada país tenga acceso ampliado a
insumos a costos más bajos, con efectos positivos sobre la competitivi-
dad de la producción nacional.
• Se espera que al participar de un área de libre comercio a nivel hemisfé-
rico, los productores de los diversos países puedan tener acceso también
a la frontera tecnológica y a las mejores prácticas en términos de gestión.
• Cada economía podría explotar de manera más eficiente sus ventajas
comparativas, con beneficios en competitividad y atracción de inversio-
nes externas.
• El acceso más fluido a un mercado ampliado y el atraer inversiones ex-
ternas tendría como consecuencia adicional un más fácil acceso al mer-
cado financiero internacional, reduciendo los costos de financiamiento
de la inversión.
• La mayor interacción con los mercados de otros países, y con los mercados
internacionales de capital, impondría a cada economía mayor disciplina ma-
croeconómica, disminuyendo el margen para políticas de carácter populista.
• Un área hemisférica que elimine algunos procesos subregionales de in-
tegración mientras estimula otros, puede permitir ganar eficiencia al re-
ducir el elevado número de concesiones preferenciales, dando más
transparencia al comercio en la región.
• Al participar en el Alca, cada país espera poder disminuir la probabili-
dad de ser blanco de medidas proteccionistas por parte de otros países
participantes.

Los críticos del Alca enfatizan, por otro lado:

• El riesgo potencial de que la mayor competitividad de las economías

más grandes implique situación privilegiada, generando desequilibrio
42 Renato Baumann

comercial a favor de las economías más ricas.

• Las empresas localizadas en la economías más grandes (empresas de ma-
yor tamaño que sus contrapartes en los demás países del área, con bene-
ficios de economías de escala, más cerca de la frontera tecnológica, con
acceso a mercados de capitales más fluidos y, por lo tanto, con costos
más bajos para el financiamiento de sus proyectos) pueden afectar la es-
tructura productiva en diversos países de la región.
• Como las negociaciones del Alca se centralizarán en el 85% de los pro-
ductos actualmente comercializados entre los países participantes, hay el
temor de que en el 15% no negociado estén productos que interesan a los
países más pequeños, manteniéndose las mismas barreras que hoy existen.
• No está previsto crear algún mecanismo compensatorio de los costos de
ajuste que las economías más pequeñas tendrán que absorber, ni tam-
poco algún mecanismo de estímulo para que esos países puedan reducir
los costos de aproximación a la frontera tecnológica.
• Se teme que la no adhesión al proceso pueda ser penalizada con mayor
vulnerabilidad que la adopción de barreras comerciales.
• La agenda negociadora del Alca comprende temas para los cuales no hay
posiciones consensuadas sobre todos los procesos de integración subre-
gional que hoy existen en la región.
• La agenda no ha incluido algunos temas que interesan directamente a
los países de la región, bajo el argumento de que la importancia de esos
temas trasciende el nivel hemisférico y deben ser negociados en la
OMC, lo que genera falta de definición e incertidumbre para la adop-
ción de normas en el ámbito hemisférico.
• El Alca pretende adoptar medidas adicionales a lo que ya se acordó en
el ámbito de la OMC. Pero las disciplinas que se acordaron en la OMC
redujeron el margen para las intervenciones de política económica. Se-
rá necesario entonces que en el Alca se preserven márgenes de autono-
mía para adoptar políticas de fomento a la competitividad (Bustillo,
Ocampo, 2003).

A esos dos conjuntos de argumentos se puede añadir una nueva controver-

sia, asociada a la firma de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos. Por
un lado, las expectativas de acceso al principal mercado y la consecuente se-
ñal positiva a los mercados financieros han servido para estimular la multi-
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 43

plicidad de acuerdos.
Al mismo tiempo, el tipo de cláusulas que constan en esos acuerdos y
las estimativas de que su impacto sobre el crecimiento económico de los paí-
ses signatarios será limitado (la CEPAL estima que en el caso de los países
centroamericanos esos acuerdos no agregarán más del 0,5% del PIB) dan
margen a fuertes recomendaciones de cautela.
Se puede concluir, por lo tanto, que buena parte de las respuestas a las
preguntas relativas al Alca solo se podrán dar cuando esté más definido el
formato efectivo del acuerdo. Antes que verdades sobre el tema existen in-
definiciones, inseguridad y desconocimiento de los probables efectos. El
propio proceso determinará los resultados.

Motivos adicionales para las diferentes visiones sobre el ALCA

La estructura del comercio de la región es específica en lo que se refiere al

tipo de productos y a los cambios en la composición de los flujos de comer-
cio a lo largo del tiempo. La concentración del comercio con los países ve-
cinos, en la que predominan los productos industrializados, tiene implica-
ciones para el proceso productivo interno de cada país y para la estructura
que se necesita para la comercialización de los productos negociados.
Las estructuras industriales están más directamente asociadas a la gene-
ración y difusión del progreso técnico y son menos vulnerables a oscilacio-
nes bruscas de precios en los mercados internacionales que los sistemas pro-
ductivos basados en recursos naturales. La sustitución de esos flujos intra re-
gionales de productos manufacturados por productos provenientes de Amé-
rica del Norte, por ejemplo, tendría implicaciones más profundas que los
simples efectos estadísticos. Cuanto mayor el grado de industrialización,
mayores esas implicaciones.
En el caso de los probables efectos del Alca, diversas estimativas de mo-
delos de equilibrio parcial para el comercio entre cada país y los Estados
Unidos convergen para señalar mayor impacto sobre el sector importador
de esos países que el que causarían sus exportaciones a aquel mercado. Ese
resultado es previsible, porque las barreras arancelarias nominales que Esta-
dos Unidos adopta son en general más bajas que los aranceles encontrados
en los demás países de la región.
44 Renato Baumann

Según Dias (2001), los aranceles promedio de los Estados Unidos no

constituyen una barrera importante para las exportaciones de América Lati-
na y del Caribe. El arancel ponderado de todas las importaciones de los Es-
tados Unidos se redujo del 3,27% en 1992, al 2% en 1998 y al 1,8% en
19994. Sin embargo, en el sistema americano hay derechos ad-valorem, aran-
celes específicos, compuestos y ocasionales, además de líneas preferenciales
del Sistema General de Preferencias. Cerca del 55% de los aranceles son in-
feriores al 10%. Pero el 45% de las líneas presentan picos arancelarios, según
la definición de la UNCTAD5. Para algunos productos,6 los aranceles ame-
ricanos de importación superan el 300%.
De esta manera, la evaluación de los efectos del Alca debería estar me-
nos concentrada en las estimativas de impacto comercial a partir de las alte-
raciones en la política comercial de los países involucrados, porque se sabe
que las concesiones arancelarias beneficiarán relativamente a los exportado-
res estadounidenses. Pese a eso, en la hipótesis de que se eliminen los picos
arancelarios y otras barreras que actualmente existen sobre productos en que
los países de la región tienen ventajas comparativas, el efecto comercial lí-
quido podrá ser significativamente positivo para la región.
Aún admitiendo que existan mejores condiciones de acceso para los
productos en que los países de la región son competitivos en el mercado in-
ternacional, la evaluación de los impactos del Alca debe dar más atención a
los efectos indirectos, una vez que, además de las condiciones de acceso a
mercado, las negociaciones incluyen reformas en las normas y legislaciones
indirectamente relacionadas a los flujos de comercio.
Como las barreras comerciales son más significativas en productos con
fuerte componente de recursos naturales, eso trae a consideración el tema
de las ventajas comparativas estáticas (en que sobresalen los productos con
gran componente de recursos naturales), para compararlo con la posible
creación de ventajas comparativas dinámicas, que se afecta por normas y con-
diciones para el desarrollo de nuevos sectores productivos.
Ya en el Plan de Acción de lanzamiento del Alca, en diciembre de 1994,
4 Comparada, por ejemplo, con el Arancel Externo Común del Mercosur, cuyo nivel promedio era
del 14%.
5 La UNCTAD considera picos arancelarios a las alícuotas nominales superiores al 12%.
6 Por ejemplo, los productos de la industria del tabaco.
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 45

se definió que el Área incluiría acuerdos sobre barreras arancelarias y no

arancelarias al comercio de bienes y servicios, agricultura, subsidios, inver-
sión, derechos de propiedad intelectual, compras gubernamentales, barreras
técnicas al comercio, salvaguardias, reglas de origen, anti-dumping y dere-
chos compensatorios, modelos y procedimientos sanitarios y fitosanitarios,
mecanismos de solución de controversias y políticas de defensa de la com-
petencia (Batista Jr., 2003).
Uno de los aspectos cruciales –pero que hasta aquí no ha sido incluido
en la agenda negociadora- es la adopción de criterios aceptables para impo-
ner medidas anti-dumping, en especial por parte de los socios más grandes.
El Cuadro 3, ilustra la intensidad de medidas anti-dumping entre países
del hemisferio (Araújo, Macario, Steinfatt, 2001: 485) (3/4) de los 638 ca-
sos que afectan esas economías se originaron en la región. En el período
1987-2000, cerca del 80% de las acciones anti-dumping que afectaban a los
países del Alca se concentraron en seis sectores: metales básicos (especial-
mente productos siderúrgicos), bienes de capital (equipo eléctrico y mecá-
nico), productos químicos, plásticos, textiles, papel y celulosa, y se referían
en especial a productos provenientes de Argentina, Brasil, Canadá, México
y Estados Unidos.
Como las medidas afectan a productos específicos, los valores negocia-
dos son generalmente pequeños (en el caso de los Estados Unidos fue del
0,5% de las importaciones totales). Pero si consideramos las exportaciones
de los sectores afectados, cerca de la mitad del total de las exportaciones sec-
toriales del hemisferio occidental está comprometida por la imposición de
medidas de ese tipo: Argentina (27%), Brasil (53,5%), Canadá (39,5%),
México (57,8%), EUA (62,2%) y Venezuela (12,7%).
Este tema es importante solo para algunos de los países de la región y su
importancia varía entre los países. Aún en el ámbito interno de un esquema
subregional de integración, como el Mercosur, ese impacto diferenciado ha
dificultado la definición de posiciones comunes, ya que afecta a cada socio
de diversa manera.
46 Renato Baumann

Cuadro 3
Número de medidas anti-dumping que afectan a los países del ALCA
1987-2000

País Total Brasil EUA Total Resto del M.

ALCA
País afectado

Brasil - 30 104 36 140

EUA Total 26 - 182 78 260

ALCA 40 147 485 153 638

Resto del Mundo 100 635 1259 1572 2831

Total 140 782 1744 1725 3469

Fuente: Araújo/Macario/Steinfatt (2001), Table 1, pg 11

El problema de las normas disciplinantes para la aplicación de ese tipo de

medidas es básico para el buen relacionamiento económico entre las econo-
mías de la región. Sin embargo, según el gobierno de los Estados Unidos, lo
que se refiere a las políticas vinculadas al sector agrícola y a los criterios pa-
ra la adopción de medidas anti-dumping, son temas con implicaciones más
amplias, que deben ser negociados en la OMC. Además, hay un problema
básico de identificación de agenda negociadora. La autorización que el Con-
greso americano dio en 2002 al Ejecutivo para proceder a las negociaciones
(Trade Promotion Authority) preserva explícitamente la capacidad para que
los Estados Unidos apliquen su propia política comercial.
Otros problemas pendientes se derivan de las diferencias entre las posi-
ciones de los países en desarrollo y los países industrializados. Por ejemplo,
los primeros demandan mayor margen de maniobra en la reglamentación
de propiedad intelectual y del comercio de servicios, más espacio para esti-
mular inversiones (medidas TRIMs) y otros aspectos. Esas posiciones en-
cuentran fuerte resistencia de los países industrializados.
ALCA - una sumatoria de visiones distintas 47

Otro de los temas en que es difícil prever convergencia se refiere a las

normas reguladoras de las compras gubernamentales. Ese instrumento es tra-
dicionalmente utilizado por diversos países como estímulo a productores na-
cionales en sectores prioritarios. Al igual que en las negociaciones en la
OMC, también en el Alca los socios industrializados tienen el propósito de
restringir su uso, abriendo ese mercado cuyas dimensiones son considerables.
La reglamentación de las compras gubernamentales y su impacto sobre
el comercio es un tema que está presente en las negociaciones internaciona-
les desde la Ronda de Tokio, cuando algunos países –como el Brasil- se ne-
garon a firmar el Acuerdo específico sobre el tema.
El impacto económico de una apertura en ese campo es previsiblemen-
te significativo, ya que, en diversos países y para varios sectores importan-
tes, los gobiernos utilizan su capacidad de compra como herramienta de es-
tímulo sectorial y/o de preservación de conocimientos específicos, como en
las áreas tecnológica y militar.
Las diferencias entre las situaciones nacionales sobre los procedimientos
y la reglamentación de compras son evidentes. Por ejemplo, en estructuras
federativas, además de las normas a nivel federal, las unidades subnaciona-
les también tienen sus propios criterios. Aún en el ámbito puramente fede-
ral hay discrepancias significativas (Moreira, Morais, 2002).
Entre otros aspectos menos debatidos, pero que son igualmente impor-
tantes por sus efectos potenciales, está la necesidad de reglamentar la emi-
gración de mano de obra entre los países. América Latina es actualmente la
región con el mayor volumen de emigración internacional, siendo Estados
Unidos el principal destino. Las remesas constituyen una fuente importan-
te de recursos para los diversos países. Pese a esas características, en la déca-
da del 90 aumentaron las facilidades para el movimiento de capital, flexibi-
lizando normas y apertura de mercados, pero no hubo una contrapartida
con respecto a la mano de obra.
La emigración internacional de mano de obra es, por lo tanto, una con-
dición básica para la distribución más equitativa de los beneficios del Alca y
ella debe comprender no solo trabajadores calificados –sobre los que ha habi-
do alguna liberalidad en el tratamiento- sino que debería haber también ma-
yores posibilidades para la movilización de los trabajadores menos calificados.
Otro aspecto que no ha sido debatido suficientemente es la competen-
cia en el mercado de Estados Unidos de los países de la región con los so-
48 Renato Baumann

cios del Nafta. Existen diferencias en competitividad por la proximidad geo-

gráfica, por los vínculos entre unidades productivas en los tres países, así co-
mo canales específicos de comercialización y condiciones de infraestructu-
ra7. Frente a esa situación, a algunos sectores les puede suceder que ni la eli-
minación de las barreras comerciales de todo tipo, ni la adopción de políti-
cas de cambio adecuadas sean suficientes para que su producción sea com-
petitiva en el mercado de los Estados Unidos.
Otra dimensión importante se refiere al tipo de agentes económicos. Al-
gunas de las economías de la región tienen en sus parques productivos una
presencia significativa de empresas extranjeras. Este es el caso, por ejemplo,
de la economía brasileña, en donde hace varias décadas la presencia de sub-
sidiarias de empresas transnacionales es elevada. Esas empresas tienden a de-
sarrollar transacciones en diversos sectores entre sus compañías. Como se sa-
be, ese tipo de transacciones se deben principalmente a determinaciones in-
ternas de la empresa en su conjunto y no a políticas específicas del país en
que operan las subsidiarias.
La relación entre la presencia de agentes externos en el proceso produc-
tivo y en el sector exportador de los países latinoamericanos y el debate so-
bre el Alca, plantea la posibilidad de que a un proceso de apertura comer-
cial le corresponda una orientación de flujos de comercio que no tenga re-
lación, por ejemplo, con aquellos previstos a partir de simulaciones de crea-
ción y desvío del comercio.
Baumann y Carneiro (2002) demostraron que, en el caso brasileño, las
subsidiarias de empresas estadounidenses que constan entre los principales ex-
portadores del Brasil presentaron la característica de exportar un porcentaje li-
mitado (20%) para el país de origen del capital de la empresa, al mismo tiem-
po en que sus importaciones provienen del país de origen en proporción sig-
nificativa (40%). Los productos de esas empresas no están entre aquellos que
encuentran barreras elevadas en los Estados Unidos, por lo tanto el destino de
las exportaciones no se vería afectado por la disminución de esas barreras. Así,
con la reducción o eliminación de las barreras comerciales en el Alca, es pro-
bable que se intensifique esa orientación geográfica de los flujos de comercio
de cada empresa, aumentando el déficit comercial (y, sobre todo, la dependen-
cia de bienes de producción importados) con los Estados Unidos.

7 Ver Baumann; Franco (2002) para mayores consideraciones al respecto.

ALCA - una sumatoria de visiones distintas 49

Un último efecto indirecto importante de la liberación a nivel hemis-

férico se refiere a las diferencias en las normas y reglamentaciones de cada
sector productivo afectado por las negociaciones del Alca. Para buena par-
te de los sectores en que eso ocurra, existe una diferencia significativa en la
reglamentación y control de operación de los agentes entre los países lati-
noamericanos y los dos socios más grandes, Estados Unidos y Canadá (Ca-
nuto, Lima, Alexander, 2003). Existe el temor de que, con el advenimien-
to del Alca, las empresas estadounidenses y canadienses pasen a dominar la
oferta nacional, desplazando competidores incapaces de competir en las
mismas condiciones.
Este aspecto no es muy importante en economías que ya han abierto el
sector de servicios a la competencia internacional. En las demás economías
hay razones para justificar el argumento del tipo protección a la industria na-
ciente, ya que no están dadas las condiciones de igualdad para competir.
Al igual que esos, existen otros aspectos diversos que no han sido muy
enfatizados en el debate sobre los efectos económicos del Alca, pero que
pueden tener impactos significativos y cuyos efectos difieren significativa-
mente entre los 34 países participantes de las negociaciones para la forma-
ción del Área Hemisférica de Libre Comercio.

Consideraciones finales

Este texto trató de contribuir para el debate sobre el Alca, al presentar siste-
máticamente las principales características y los aspectos más sensibles invo-
lucrados en el proceso de formación de un área hemisférica de libre comer-
cio.
Se demostró que el interés y el horizonte de tiempo deseado para el pro-
ceso negociador del Alca, así como la decisión de firmar acuerdos bilatera-
les con los Estados Unidos, están en función de la importancia relativa del
mercado de aquel país como destino de las exportaciones de los demás paí-
ses del hemisferio.
Se enfatizó que para los diversos participantes hay diferencias en el rit-
mo deseado y en las consecuencias previsibles del Alca y se indicó que la es-
trategia de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos puede causar efectos
concretos más limitados que las expectativas.
50 Renato Baumann

De la misma manera, el interés para obtener concesiones en el acceso a

mercados para algunos productos y el énfasis que se da a la necesidad de dis-
ciplinar la aplicación de medidas anti-dumping son características de algu-
nos de los 34 países participantes. Concretamente, es el caso de los países
del Cono Sur.
Sea como fuere, e independientemente de los resultados concretos que
las negociaciones alcancen, a esta altura el debate sobre el Alca (aunque li-
mitado y restringido a algunos grupos específicos) ya dio gran contribución.
Ese debate ha ayudado a identificar algunos aspectos que deberían ser
objeto de esfuerzo específico en cada economía o sociedad participante en
el proceso. Identificar dónde pueden ser más importantes los impactos de
una negociación potencialmente tan sustantiva, tiene como resultado indi-
recto el descubrimiento de lo que se debe hacer para que el sistema produc-
tivo nacional, la estructura institucional y el cuerpo de legislación sean más
eficientes y permitan maximizar los beneficios derivados de la inserción in-
ternacional del país.
Esa debería ser una preocupación adicional del debate sobre el Alca. Es-
tá asociada a la preparación de las economías nacionales para la convivencia
con un mercado más amplio y se deriva de la opción por el no aislamiento
en las relaciones económicas con el resto del mundo.

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cedimentos na Organização Mundial do Comércio, União Européia, Naf-
ta, Estados Unidos e Brasil, Documento CEPAL LC/BRS/R.130, Setem-
bro, Brasília.
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Globalización, integración y
las relaciones Mercosur - Comunidad Andina

Luiz Alberto Machado*1

Consideraciones iniciales

Es importante hacer desde un inicio una breve reflexión acerca de la globa-

lización y de su impacto inmediato en la economía brasileña, que, en la dé-
cada de los años 90, enfrentó un doble desafío, constituido de dos procesos
de cambio, de gran magnitud: en un plano más amplio, a ejemplo de todos
los otros países, vivió la transición rumbo a una economía globalizada y, en
un plano más local, la transición de la inestabilidad hacia la estabilidad.
Siempre es bueno resaltar que ese doble desafío aconteció poco tiempo
después de que ocurrieron un conjunto de cambios inmersos en el plano de
las relaciones internacionales, como la desaparición de un sistema bipolar y
su sustitución por un sistema multipolar. Más adelante, este aspecto será
abordado.
Comenzar el texto sobre el tema de la globalización, significa asumir un
gran riesgo. Al final del siglo y del milenio pocos temas tuvieron tanta rele-
vancia y fueron tan polémicos como la globalización. Entre los más respe-
tados intelectuales de todo el mundo, existen muchos que ven el fenómeno
de la globalización a través de un prisma positivo; pero, en igual o mayor
número, existen los que la ven de forma bastante crítica; y todavía hay los
que cuestionan su propia existencia.

* Director de la Facultad de Economía de la Fundación Armando Álvarez Penteado –FAAP

1 El autor agradece las sugerencias y comentarios del profesor Álvaro Labrada Bado, del profesor Jo-
sé Roberto de Araujo Cunha Júnior y de la profesora Peggy Beçak, todos de la Facultad de Econo-
mía de la FAAP, y del profesor Renaldo Gonçalves, del Departamento de Economía de la PU-SP.
54 Luis Alberto Machado

Sin querer, en principio, emitir un juicio de valor sobre una u otra po-
sición, creo que el fenómeno es real e irreversible y, en ese sentido, procurar
comprenderlo en toda su extensión, para aprovechar al máximo las oportu-
nidades que presenta o, en la peor de las hipótesis, minimizar los perjuicios
que puede acarrear. En ese aspecto particular, concuerdo con el profesor Ro-
berto Macedo, que dice: “La globalización es una realidad, una ola que al-
canza a pueblos y naciones en su economía, en su cultura y en su política.
No hay como impedirla. Por lo mismo, cabe posicionarse estratégicamente
frente a ella, pues no conduce necesariamente al éxito económico y social.
Presenta, también, el riesgo del fracaso. Sin embargo, como es un proceso
en marcha que continuará por un tiempo indefinido, no se puede marcar
hoy una línea de llegada y evaluar la ubicación de los competidores en su re-
sultado final” (2002:47).
En el capítulo primero de este artículo, procuro situar bien la polémica
en torno a la globalización, seleccionando algunos puntos de vista emitidos
por renombrados intelectuales de Brasil, de América Latina y de otras par-
tes del mundo. En el segundo capítulo, se menciona factores cuya impor-
tancia aumenta con la globalización, así como aquellos que la reducen. En
el tercer capítulo, procuro identificar, de manera muy resumida, algunos as-
pectos teóricos de los procesos de integración, y los grandes cambios ocurri-
dos en el plano de las relaciones internacionales. En el cuarto y último ca-
pítulo, destaco algunos aspectos relevantes del Mercosur, y de las perspecti-
vas de ampliación de las relaciones con la Comunidad Andina, tomando en
cuenta las redefiniciones de la política externa brasileña, decididas por el go-
bierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Globalización: pros y contras

Cuanto más profundizo en el análisis de la globalización más me convenzo

que se trata de un fenómeno predominante de las comunicaciones. Aunque
sus reflejos alteran profundamente las relaciones económicas, su origen se
encuentra, a mi juicio, en el campo de las comunicaciones. En este ámbito,
concuerdo con la tesis de Giannetti da Fonseca (1996), en oposición a la de
Lacerda, que se sirve de la expresión globalización económica: “El hecho a
ser observado es que el proceso de globalización económica es cada vez más
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 55

intenso en la economía mundial. Sin embargo, como veremos, no hay aún

una uniformidad teórica de conceptos; lo que bajo algunos aspectos torna
difícil su caracterización es la extraordinaria movilidad y creciente volumen
de las inversiones extranjeras directas, que se revela más visible. Por otro la-
do, un aspecto a ser resaltado es la creciente intangibilidad de la riqueza, lo
que dificulta la acción de los estados nacionales y de las empresas”
(1998:17).
Es verdad que, en el texto anterior, Lacerda reconoce que la globaliza-
ción no se restringe a los aspectos económicos, aunque insista que es en la
economía, que ella se muestra más nítidamente. “La globalización es un fe-
nómeno que no se restringe a los aspectos económicos, comprende también
la cuestión tecnológica, la cultural y otras no menos importantes. Más, si
hay un área en donde el proceso de globalización se muestra más mensura-
ble, es en la economía. El espectacular crecimiento de los flujos financieros
internacionales, aliado a la revolución en el campo de las telecomunicacio-
nes e informática, tornó a los mercados nacionales, cada vez más vulnera-
bles a los movimientos especulativos”. (Lacerda,1998:2).
Para el profesor Giannetti da Fonseca (1996:2), la globalización no es
solo una palabra de moda, sino la síntesis de las transformaciones radicales
que experimenta la economía mundial, desde el inicio de los años 80. Sus
dimensiones básicas, que están revolucionando la actividad productiva y el
modo de vida en este fin de milenio, son la aceleración del tiempo y la in-
tegración del espacio. Lo paradójico es que, a pesar de que hacemos las co-
sas que deseamos cada vez en menos tiempo, nos hace falta, cada vez mayor
tiempo, para hacer aquello que deseamos. Cuanto más economizamos tiem-
po más carecemos de él.
Antes de seguir adelante con la polémica en cuestión, me gustaría des-
tacar el binomio citado por Giannetti da Fonseca – aceleración del tiempo
e integración del espacio- como uno de los aspectos más sobresalientes de la
globalización, en el cual me baso para afirmar que se trata de un fenómeno
predominante del ámbito de las comunicaciones.
Continuando con la polémica, la globalización puede ser entendida co-
mo la resultante de la conjunción de tres fuerzas poderosas, de acuerdo to-
davía con Giannetti da Fonseca (1996:2): la tercera revolución tecnológica
(tecnologías unidas a la búsqueda, procesamiento, difusión y transmisión de
informaciones; inteligencia artificial, ingeniería genética); la formación de
56 Luis Alberto Machado

áreas de libre comercio y bloques económicos integrados (Unión Europea,

NAFTA, Mercosur, etc.); y la creciente interconexión e interdependencia de
los mercados físicos y financieros a escala planetaria.
Me gustaría mencionar por lo menos otros cinco nombres de autores que
se refieren a la globalización, como un hecho concreto de nuestra época.
El primero es François Chesnais (1996:17) que prefiere el término
mundialización al de globalización, porque entiende que corresponde, con
mayor exactitud, a la esencia de la expresión inglesa globalización, que en
sus palabras “traduce la capacidad estratégica de todo grupo grande oligo-
pólico, volcado a la producción manufacturera, hacia las principales activi-
dades de servicios, para adoptar, por su propia cuenta, un enfoque y con-
ducta globales”.
Como bien observó Lacerda (1998:19) el término mundialización (del
francés mondialization) en lugar de globalización (del inglés globalisation),
no fue adoptado únicamente por Chesnais, sino por los franceses, de una
manera general, en función de la conocida resistencia cultural existente en
Francia, respecto al uso de anglicismos.
Entre los economistas, citaría también al profesor Reinaldo Gonçalves
que, al examinar el fenómeno de la globalización, destaca las nuevas formas
de producción organizada: “el avance del progreso técnico ha sido tan ex-
traordinario, que parece comprender una ruptura del paradigma técnico-
científico. En este sentido, puede argumentarse en términos de “destrucción
creadora” con la substitución de antiguas por nuevas “combinaciones”, ya
sea en términos de productos y procesos, o en los de métodos de organiza-
ción de la producción. Como resultado, el sistema productivo es afectado
por cambios drásticos, que inter alia han llevado a la reestructuración pro-
ductiva, a nivel mundial, y a alteraciones de los padrones de competencia,
y de los niveles de competitividad” (1994:15).
Luiz Carlos Mendonça de Barros es otro autor que pone énfasis en la
cuestión de las relaciones productivas, al referirse a la globalización, en un
artículo publicado en la “Folha de São Paulo”: “La globalización en este ini-
cio de milenio representa un fenómeno económico mucho más amplio del
que es solo una nueva ola de integración de los mercados nacionales. Ella,
efectivamente, trae un cambio del paradigma productivo en las economías
de mercado, con la substitución de una forma de producción – la aplicada
por Henry Ford – que prevaleció por varias décadas” (2000).
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 57

Es interesante notar, en la secuencia de su argumentación que pese a

que utiliza la expresión fenómeno económico, Mendonça de Barros (2000)
concede una gran importancia a los aspectos relativos a la comunicación:
“Iniciada en el Japón como una nueva técnica de administración, esa mo-
derna forma organizativa de los sistemas de producción y distribución de
bienes y servicios en los mercados, en la segunda mitad de los años 80, al-
canzó la magnitud de una verdadera revolución en los EUA. Los principa-
les instrumentos, tras de esas transformaciones, fueron el desarrollo tecno-
lógico de los PC y sus redes interactivas, de las telecomunicaciones por on-
das de radio, de Internet y, más recientemente, los progresos de la tecnolo-
gía de redes de fibras ópticas, como canales de transmisión de voces y datos.
Podríamos citar también como elemento fundamental de esa revolución, los
avances en la digitalización del sonido e imagen, transformados hoy en len-
guaje de computador”.
En la misma línea de Gonçalves y de Mendonça de Barros, que llama la
atención hacia la dinámica de las transformaciones observadas en el capita-
lismo internacional, a partir de los años 80, Lidia Goldenstein observa la
globalización como: “una verdadera revolución, en la medida que sus bases
tecnológica, productiva, comercial y financiera sufrieron cambios radicales.
Este proceso, llamado globalización, ha llevado a la integración de los mer-
cados de bienes, de servicios y de capital”(1994:17).
A continuación, afirma : “Esa nueva economía es global, y en ella están
organizados transversalmente a las fronteras nacionales, capital, producción,
gerencia, mercados de trabajo, información y tecnología. Las economías na-
cionales ya no pueden ser las unidades de contabilidad económica y los mar-
cos de referencia para las estrategias”(Goldenstein, 1994:101).
Pero no son únicamente los economistas los que se han interesado so-
bre el fenómeno de la globalización y su impacto sobre las formas de pen-
sar y actuar. Ingenieros, abogados, administradores, antropólogos, sociólo-
gos y muchos otros profesionales también se han preocupado por este fenó-
meno, cada uno procurando examinarlo, a partir de su campo de acción.
Entre los sociólogos, merece destacarse la observación del consagrado Octa-
vio Ianni: “El problema de la globalización, en sus implicaciones empíricas
y metodológicas, o históricas y teóricas, puede ser colocado de un modo in-
novador, propiamente heurístico, si aceptamos meditar sobre algunas metá-
foras producidas precisamente por la reflexión e imaginación provocadas
58 Luis Alberto Machado

por la globalización. En cuya época, el mundo comenzó a ser etiquetado co-

mo “aldea global”, “fábrica global”, “patria-tierra”, “nave espacial”, “nueva
Babel”, y con otras expresiones. Son metáforas razonablemente originales,
que suscitan significados e implicaciones. Inundan los textos filosóficos y ar-
tísticos” (1995:15).
Un análisis de la cada vez más extensa bibliografía sobre el tema, no so-
lo revela la cantidad de gente – independientemente de su posición favora-
ble o contraria- preocupada por el fenómeno de la globalización, sino como
muchas veces es definido de forma diferente. Así mismo conforme Ianni
(1995:15): “Llama la atención en esos textos la profusión de metáforas uti-
lizadas para describir las transformaciones de este final de siglo: “primera re-
volución mundial” (Alexander King), “tercera ola” (Alvin Tofler), “sociedad
informática” (Adam Smith), “aldea global” (McLuhan). Se habla del paso de
una economía de high volume hacia otra de high value (Robert Reich), y de
la existencia de un universo habitado por “objetos móviles” (Jacques Attali)
que cambian incesantemente de un lugar a otro del planeta. Por qué esta in-
sistencia en el uso de metáforas? Las mismas revelan una realidad emergen-
te todavía no considerada en el horizonte de las ciencias sociales”.
Otros autores, de distintas especialidades, también se han ocupado del
tema de la globalización, destacando diferentes aspectos o llamando la aten-
ción sobre los diversos aspectos positivos o negativos de la misma. Entre
ellos puedo citar Dowbor (1998), Furtado (1993), Maciel (1995), Nakano
(1994), Peña (1993), Ricupero (1989), Tavares ( 1993), y tantos otros.
Pero, como pretendo realzar el carácter polémico del fenómeno de la glo-
balización, deseo mencionar a algunos críticos que llegan a cuestionar su exis-
tencia, o por lo menos su carácter irreversible. En esa línea, observan Hirst y
Thompson: “Los defensores más ingenuos de la rápida y reciente “globaliza-
ción” tienen una memoria corta y tienden a ver la economía internacional en
términos post-1973. Es prudente una perspectiva más amplia, no simplemen-
te por lo que revela sobre la economía mundial pre-1914, sino por que mues-
tra cuán volátil, cuán sujeta a cambios coyunturales y cuán vulnerable es la
economía internacional a los efectos de los conflictos políticos. Ningún régi-
men importante duró más de 30 a 40 años, y períodos de apertura y creci-
miento considerables fueron substituidos por períodos de cierre y disminu-
ción. Por lo tanto, sería una ingenuidad proyectar las tendencias actuales de
apertura e integración como si fuesen inevitables o irreversibles”(1998:341).
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 59

Entre los economistas brasileños, el profesor Paulo Nogueira Batista Jr.

es uno de los que más ha cuestionado el fenómeno de la globalización, por
considerar limitado el reciente proceso de internacionalización. A su juicio,
pese a la rápida expansión de las transacciones económico-financieras inter-
nacionales, la hegemonía de los mercados continúa siendo de orden inter-
no, pues este absorbe cerca del 80% de todo lo que es producido en el mun-
do. Las economías nacionales generan cerca del 90% de los empleos, y las
inversiones realizadas aun son financiadas preponderantemente por el aho-
rro interno, responsable por el 95% de los financiamientos de las inversio-
nes. De acuerdo con Batista Jr. : “En otras palabras, menos del 5% de las
inversiones que se realizan en la economía mundial son financiadas por el
ahorro externo. Parece evidente que esos datos no concuerdan con la idea
de la existencia de una economía global fuertemente integrada, en la cual
los mercados internos y los Estados nacionales se estarían tornando poco re-
levantes” (1997:166).
En esa misma línea se encuentra el Embajador Samuel Pinheiro Guima-
rães, conforme se observa en las duras consideraciones respecto del tema de
la globalización encontradas en su libro “Quinientos Años de Periferia”.
Aún admitiendo cierta validez en las observaciones de Hirst y Thomp-
son y de Batista Jr., no cabe duda que la posición de ellos – de cuestionar la
propia existencia del fenómeno de la globalización- es ampliamente mino-
ritaria. Al final, aún aquellos que tienen una visión bastante crítica de la glo-
balización, no dejan de reconocer su existencia. Frente a esa constatación,
procuro examinar, más adelante, los factores cuya importancia aumenta con
la globalización, así como aquellos cuya importancia se reduce.

La oscilación en la importancia de los factores

Siempre que nos enfrentamos con un cambio de gran magnitud- un verda-

dero cambio de paradigma, de acuerdo con Kuhn (1982)- ocurren altera-
ciones sensibles en diversos aspectos de la coyuntura. En ese cambio, algu-
nos factores ganan importancia, al mismo tiempo que otros la reducen. Con
la globalización, las cosas no son diferentes, a no ser, talvez, por el acelera-
do ritmo de los cambios, como bien observa Giannetti da Fonseca: “La hi-
pérbole es enemiga de la precisión. Pero es difícil resistir a una sensación de
60 Luis Alberto Machado

asombro y vértigo, frente a la velocidad con la que el mundo viene transfor-

mándose desde hace algunos años. En verdad, no es la primera vez que eso
acontece. Ya en la Primera Revolución Industrial, por ejemplo, era común
afirmar que “en la era de los ferrocarriles y de la máquina a vapor, la déca-
da substituye al siglo”. La diferencia es que ahora estamos cambiando años
por horas, meses por minutos y días por segundos”(1996:1).

Qué factores ganan importancia con la globalización ?

La estabilidad y la previsibilidad macroeconómicas: en un mundo en el que

las relaciones económicas son establecidas, en muchas ocasiones, entre blo-
ques de países, cuál va a querer tener como socio a un país que no consigue
mantener la estabilidad de su moneda y en el cual no existen condiciones
para efectuar ningún tipo de previsiones, a no ser de muy corto plazo ?
Respecto de la importancia de la estabilización, merece mencionar espe-
cialmente el caso del Brasil, una vez que, no obstante que el binomio estan-
camiento (estagnación) prolongado / inflación crónica constituyó una de las
características comunes para los países latinoamericanos en la década de los
80, y se extendió hasta inicios de los años 90, en ningún otro país como en
el Brasil las cifras fueron tan elocuentes, así, en el período que va de enero
de 1980 a junio de 1995 la inflación acumulada alcanzó la impresionante
marca de [Link].698 %.

Cuadro 1
Cuánto costarían algunas mercaderías si el gobierno no hubiese eliminado 9 ceros de
la moneda y dividido todo para Cr$ 2.750,00, cuando fue implantado el Real
Precios en cruzeiros actualizados por la inflación acumulada
de enero/1980 a junio/1995

Precios de 1980 en Cr$ 1995 en R$ Cuánto sería hoy en CR$

Bus (pasaje) 9,00 0,65 [Link].85
Café (tinto) 15,00 0,50 [Link].919.75
Leche C ( I ) 16,73 0,63 1.350348.578.179.16
Cocina 7.290,00 242,00 [Link].998.00
Refrigeradora 9.990,00 460,00 [Link].553.00
Televisión 35.390,00 395,00 [Link].763.330.00
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 61

Tales cifras, por sí mismas, dan una idea cabal de cuan difícil fue la conquis-
ta de la estabilidad, razón por la cual no estoy de acuerdo con aquellos que
subestiman la importancia de aquella, tratándola como si fuera el único ac-
to meritorio del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Vale recordar
que muchos de los que hoy subestiman la conquista de la estabilidad, ocu-
paron elevados cargos en la gestión económica de gobiernos anteriores, sin
haber conseguido ningún resultado consistente en ese sentido.
Los gráficos siguientes revelan cómo el Brasil quedó rezagado frente a
sus vecinos latinoamericanos en la búsqueda de la estabilidad.

Gráfico1
Inflación en América Latina en 1992
62 Luis Alberto Machado

Gráfico1
Inflación en América Latina en 1993

En esa época, la segunda mitad de la década de los años 80 fue particular-

mente difícil, cuando el pueblo brasileño fue testigo de la adopción de su-
cesivos planes heterodoxos que, además de no conseguir una estabilización
consistente, enfrentaron directamente la normalidad económica, alterando,
en forma sistemática las reglas de juego, irrespetando los contratos jurídica-
mente perfeccionados causando un verdadero pánico entre los agentes eco-
nómicos. Es evidente que, aquella situación no dejó secuelas solo en el sec-
tor económico, sino también en otros niveles de la vida social , como pue-
de ser apreciado en el magistral texto, que incluyo a continuación, de auto-
ría del profesor Eduardo Giannetti da Fonseca (1995), que es un verdadero
retrato del Brasil de esa época: “La convivencia con la inflación es una es-
cuela de oportunismo, inmediatismo y corrupción. La ausencia de una mo-
neda estable acorta los horizontes del proceso decisorio, torna las ganancias
y las pérdidas como aleatorias, exacerba los conflictos seudo-distributivos,
premia al aprovechador, desestimula la actividad productiva, promueve el
individualismo salvaje, desalienta el cálculo económico racional y convierte
a los presupuestos del sector público, en obras contables de ficción”.
Como consecuencias inmediatas de ese estado de cosas se observó la
proliferación de la corrupción, el declive de la moralidad fiscal en el sector
privado, y la malversación (dolosa o culposa) de recursos públicos.
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 63

La inversión en capital humano: no entendido únicamente en su componen-

te cognitivo, necesario para interactuar con las nuevas tecnologías, sino tam-
bién en lo referente a la ética y a la confiabilidad interpersonal. En un mun-
do en el cual los acontecimientos son divulgados prácticamente en tiempo
real, cualquier desliz algo grave condena a su autor a una desconfianza ge-
neralizada. Como un ejemplo de esta naturaleza puede ser mencionado el
caso del ex presidente Fernando Collor de Mello, cuya imagen se encuentra
irremediablemente asociada a los desmanes y a la corrupción que envolvie-
ron su impeachment. Fue John Naisbitt, en su best seller “Paradoxo Global”
(1994), que por su parte, utilizó este hecho para demostrar que con la glo-
balización y la divulgación de las noticias a escala mundial, la cuestión éti-
ca sería vista en otra dimensión, y bastante valorizada su importancia.

Agilidad y flexibilidad empresarial: en el mundo globalizado y altamente com-

petitivo, el acceso a la información dejó de ser un handicap, toda vez que se
encuentra disponible para todos. Siendo así, es esencial saber cómo procesar
esas informaciones y, en base de eso, tomar las decisiones en el momento ade-
cuado, si es posible anticipándose a la competencia. Por tanto, la innovación
es ambicionada por todos los actores de este nuevo escenario y, para obtener-
la, aumenta cada vez más la importancia de la creatividad, definida por Char-
les “Chic” Thompson como “la capacidad de mirar la misma cosa que todos
los otros miran, pero ver en ella algo diferente” (1993:24).

Qué factores pierden importancia con la globalización?

La mano de obra barata y la abundancia de los recursos naturales como facto-

res de competitividad y de atracción de la inversión extranjera directa: en tor-
no a esto, por lo menos dos aspectos merecen una consideración especial: 1)
la teoría económica tradicional, como observa Lacerda, “sugería que los cos-
tos y productividad comparativos de mano de obra, materia prima, energía
y transportes determinaban las tasas de cambio. La globalización hizo que,
cada vez más, las tasas de cambio determinaran de qué modo se compara el
costo de la mano de obra de un país en relación al de otro” (1998:24). 2) lo
que Drucker (1992-93:26) identificó como “la substitución del trabajo ma-
nual por la ciencia y por el capital”: “Cuando Henry Ford introdujo la línea
de montaje, en 1909, él redujo en aproximadamente 80%, en el lapso de 2
64 Luis Alberto Machado

o 3 años, el número de horas/hombre requeridas para producir un automó-

vil – mucho más de lo que cualquiera podría esperar aún con una comple-
ta robotización. No cabe duda, entretanto, que estamos frente a una nueva
y drástica aceleración en la substitución de trabajadores manuales por má-
quinas- y esto como resultado de la ciencia (1992-93:26).
Como destaca Lacerda a manera de conclusión: “Un segundo desarro-
llo, pero no menos importante, es el desplazamiento de las actividades que
eran primordialmente intensivas en el uso de mano de obra para activida-
des intensivas en capital...La aplicación de la tecnología de la información,
utilizando los circuitos integrados, permitió la difusión de las tecnologías,
como el proyecto auxiliado por el computador (computer-aided design –
CAD) , máquinas-herramientas de control numérico por computador, ro-
bots industriales, sistemas de transferencia automatizados e informatización
del monitoreo de la producción y del control de calidad” (1998:25).
Con todos esos avances, ha sido cada vez más fácil producir artificial-
mente, sin la pérdida de calidad y con precios significativamente más bajos,
con substitutos para las materias primas que, hasta poco tiempo atrás, cons-
tituían los principales items de la oferta de exportaciones de una serie de
países subdesarrollados o en vías de desarrollo.

La autosuficiencia económica como objetivo nacional: considerando, de una

parte, que el tiempo y la distancia han dejado de constituirse en obstáculos
para las transacciones internacionales y, de otra parte, el elevado costo en
P&D para producir en condiciones mínimas de calidad y precio, artículos
cada vez más sofisticados, es verdaderamente incomprensible imaginar un
país que establezca como objetivo nacional la autosuficiencia económica. A
la par de eso, los cambios anotados en el párrafo anterior trajeron, entre
otras consecuencias, un nivel mucho más alto de automatización e integra-
ción entre las actividades de concepción, producción, gerencia y comercia-
lización de los productos y servicios, exigiendo, inevitablemente, nuevas es-
trategias empresariales, según lo dice Gonçalves: “...la inversión en tecnolo-
gía, en la forma de P&D o de activos fijos, tales como computadores o equi-
pos controlados por computadores, solo tendrá éxito si está acompañada de
los cambios organizacionales apropiados. Esto se vuelve aún más importan-
te con la ola contemporánea de las nuevas tecnologías, en particular aque-
llas relacionadas con la tecnología de la información” (1994:16).
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 65

La noción del Estado nacional soberano y el activismo macroeconómico keyne-

siano: la formación de bloques económicos representa, aunque parcialmen-
te, algo que pone en duda los antiguos papeles desempeñados por los Esta-
dos Nacionales. Además de eso, es preciso resaltar que las transformaciones
de orden tecnológico y organizacional identificadas en el párrafo anterior
interferirán significativamente en los padrones de competitividad a nivel in-
ternacional. No obstante, la propagación de esas nuevas bases tecnológicas
solo se viabilizó gracias al proceso de desregulación y de la progresiva dismi-
nución de las fronteras nacionales. Por tanto, hay un cuestionamiento cada
vez mayor de la capacidad de los Estados Nacionales para implementar po-
líticas compensatorias con eficiencia mínima, conforme la observación de
Lacerda: “...la acción compensatoria de los Estados Nacionales frente al fe-
nómeno del desempleo se torna, si no inviable, por lo menos difícil, porque
es cada vez, menos fácil compatibilizar una política industrial que favorez-
ca, al mismo tiempo, la producción y el empleo. En el pasado, entre tanto,
esas dos fases estaban directamente relacionadas, pero cada vez más, tienden
a distanciarse, considerando las características del nuevo paradigma”
(1998:26).

Aspectos teóricos de los procesos de integración y los grandes cambios

ocurridos en el plano de las relaciones internacionales

De acuerdo con los diccionarios, integrar significa formar un todo, median-

te la unión de varias partes. Ese tipo de definición se aplica a cualquier pro-
ceso de integración. Para Ginesta, esto es lo mismo que decir “transformar
unidades previamente separadas, en componentes de un nuevo sistema co-
herente” (1999:29).
Al observar la enorme cantidad de textos disponibles sobre el tema, se
constata que el término integración puede generar alguna confusión, una
vez que es aplicado tanto para describir el proceso integrador mediante el
cual se alcanza la unidad entre las partes, como para el resultado de ese pro-
ceso. En este texto, que trata en última instancia sobre la integración lati-
noamericana, el término se estará refiriendo al proceso de integración, por-
que el resultado final aún no fue alcanzado y no se conoce con certeza cuán-
do ocurrirá.
66 Luis Alberto Machado

En ese sentido, se focalizará aspectos de los procesos de integración que

tuvieron lugar en América Latina en el período reciente, en especial el Mer-
cosur y la Comunidad Andina. Se trata, por tanto, de procesos de integra-
ción pacíficos de carácter regional, que se insertan en el contexto de globa-
lización anteriormente examinado.
Considerando esos dos factores, se concluye, de acuerdo con Ginesta
“que la integración total y perfecta sería la unión de dos o más Estados, pa-
ra formar una unidad política nueva y mayor (más poderosa, con más recur-
sos, con más capacidades)” (1999:30).
Eso implica, según Puchala (1974) varias posibilidades de uniones: la
unión de los territorios; la unión de los gobiernos; la unión de los sistemas
políticos; la unión de las economías; la unión de las sociedades y de las per-
sonas. Ese fenómeno de la integración total y perfecta, sin embargo, es muy
raro, existiendo pocos casos en toda la historia. No es ese tipo de integra-
ción que está en curso en América Latina y, por tanto, no es a esa que me
estoy refiriendo en este texto. Los procesos de integración en curso – a los
cuales me estoy refiriendo- son todos de carácter comercial y económico, no
obstante en una comparación más detallada entre ellos algunas diferencias
pueden ser identificadas.
Consecuencia de aquello, como bien observa Ginesta (1999:31), es que
“en los modernos procesos pacíficos de ingeniería de la integración, los as-
pectos políticos e institucionales han sido los más difíciles de encarar y en
los cuales menos éxito se ha obtenido”. En efecto, constata que: “En la Amé-
rica Latina, los diversos procesos de integración puestos en marcha tienen
un contenido político muy bajo, por que los Estados participantes han tra-
tado de reducir al mínimo la transferencia de soberanía a los organismos in-
tergubernamentales responsables de dichos procesos. Además, todos ellos
carecen de los mecanismos básicos para realizar una política comunitaria”
(1999:32).
Hechas estas consideraciones preliminares sobre los procesos de integra-
ción en general (el Mercosur, en particular, será objeto de análisis más ade-
lante), me gustaría ahora centrarme en los grandes cambios ocurridos, en las
últimas décadas del siglo que recién concluye, en el plano de las relaciones
internacionales, que en estricto sentido, constituirán el telón de fondo de
los acontecimientos a los que nos estamos refiriendo, sea en términos loca-
les, o en términos regionales.
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 67

Esos cambios se iniciaron en los años 60, un poco antes de la institucio-

nalización del proceso de integración de la América Latina. En aquella épo-
ca, el sistema bipolar se encontraba en su auge. Ese sistema tenía como ba-
se de sustentación el aparato político-militar y había prevalecido desde el fin
de la Segunda Guerra Mundial, en la década de los años 40. Inicialmente,
la transición se dio para un sistema bipolar más tolerante, en el cual perma-
necían los mismos como los principales actores del orden internacional: los
Estados Nacionales y, especialmente, aquellos vistos como grandes poten-
cias, a pesar de algunos cambios importantes y de la emergencia de otros ac-
tores internacionales, aun influyentes. Tal el caso de las empresas transna-
cionales económicas y financieras, y el primer bloque económico (la Comu-
nidad Europea). Esa fue la característica predominante en las décadas si-
guientes, apenas modificada por el aumento del nivel de tensión de deter-
minados momentos de la guerra fría.
En la fase final – y más tolerante- del sistema bipolar se verifican dos im-
portantes modificaciones en comparación a la fase anterior y más rígida, des-
crita así por Ginesta: “En primer lugar, aparecen las mencionadas nuevas for-
mas de poder que, progresivamente, adquieren más importancia que las clási-
cas, para decidir las grandes cuestiones mundiales; en segundo lugar, estas for-
mas de poder son administradas por nuevos líderes, de acuerdo a criterios es-
pecíficos y cada vez menos por los Estados, con criterios aunque parcialmente
generales, lo que sugiere una dialéctica compleja y no resuelta entre el estado y
la sociedad, por una parte, y poder económico- financiero, por otra” (1999:11).
En cuanto a la transición hacia el sistema multipolar económico-tecno-
lógico, que marca la derrota definitiva del sistema bipolar como ideología
internacional, ya es necesario destacar el desarrollo extraordinario de algu-
nos países y bloques sin poder militar, cuyo mejor ejemplo es el Japón, y el
auge del poder transnacional. Esos acontecimientos indican una transfor-
mación en la forma de apreciar el poder de los países, donde el componen-
te científico-económico-financiero se sobrepone al político-diplomático-
militar. Se observa también un cambio en la forma de considerar el poder
económico, con el desarrollo sin precedentes de una economía simbólica so-
bre la economía real, la primera compuesta por los activos y por las transac-
ciones financieras y la segunda por la producción de bienes. Autores como
Gonçalves (1994), Lacerda (2004) y otros han llamado a ese fenómeno co-
mo la “financierización del capitalismo”.
68 Luis Alberto Machado

Mercosur: algunos aspectos relevantes y perspectivas

de ampliación de las relaciones con la Comunidad Andina

Consideraciones sobre el Mercosur

Cualquier análisis que se haga sobre el Mercosur debe considerar, de inicio,

la acentuada asimetría de sus integrantes. Por cualquier ángulo que se lo mi-
re, el Brasil sobresale con indicadores que superan mucho a los de los otros
países del bloque, seguido por la Argentina que, a la vez, también presenta
indicadores muy superiores, en relación a los otros dos miembros, Uruguay
y Paraguay.
En una rápida retrospectiva, se constata que el Mercosur, en su corta
existencia, alternó buenos y malos momentos, con nítida superioridad de
los últimos. Esto, en gran parte, se debió al elevado grado de vulnerabilidad
económica de esos países, y a la elevada posibilidad de verse afectados, en
niveles más allá de lo normal, como consecuencia de las crisis de otros paí-
ses, que tenían repercusión mundial, en razón de la interdependencia e in-
terrelación que caracterizan a la economía globalizada, como fue el caso de
la crisis de México en 1995, de Rusia en 1996 y de Corea en 1997.
Para agravar este cuadro, vale destacar la profunda crisis vivida por Ar-
gentina en los últimos tres años, lo que le confiere un carácter especial, da-
da su larga duración, muy distinta de la crisis puntual vivida por el Brasil a
inicios de 1999. Esas dificultades, enfrentadas por los dos más fuertes inte-
grantes del bloque tuvieron un profundo impacto en el Mercosur en cuan-
to a su desempeño. De hecho, esos dos países presentaron resultados desa-
lentadores en lo concerniente a su crecimiento económico, neutralizando,
de cierta forma, las expectativas creadas por la estabilización monetaria, a
duras penas conseguida. Por tanto, esos dos países no consiguieron desem-
peñar el papel de dinamizadores del bloque, llevando a diversos analistas a
dudar de su capacidad de supervivencia.
Siempre existieron previsiones en ese sentido desde que el surgimiento
del bloque comenzó a ser estudiado, a principio de la década de los años 90.
Además, junto a esas sombrías previsiones, existieron profundas desconfian-
zas, no siempre expresadas de forma clara, respecto de las reales intenciones
del Brasil para formar parte de ese bloque, como bien lo demuestra Ginesta
en el texto que sigue: “La zona de libre comercio promovida por el tratado
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 69

de la ALALC evitó intencionalmente asumir una definición y proyecto polí-

ticos, y así todos los sistemas de integración posteriores de la región, hasta lle-
gar al Mercosur, el mismo que nace en una época en la cual América Latina
trata de dotarse de mecanismos propios de concertación política regional,
con miras a rescatar y reforzar la identidad latinoamericana, y convertir a la
región en un actor internacional, a partir del Grupo de los Ocho –posterior-
mente Grupo de Río- por lo cual experimenta, de alguna forma esa influen-
cia. El tratado de creación del Mercosur contiene un preámbulo en el cual se
expone una serie de objetivos explícitos, orientados a un cierto modelo de
desarrollo y expresa que existe “la voluntad política de dejar establecidas las
bases para una unión cada vez más estrecha entre sus pueblos. Además, de-
bido a la enorme gravitación política y económica del Brasil en la región, se
vislumbran una serie de políticas relacionadas al desarrollo y a la expansión
de ese país, tanto dentro como fuera de la región, por lo que se puede decir
que por tras del Mercosur hay un proyecto político brasileño” (1999:33).
En honor a la verdad, no existió desconfianza respecto de la viabilidad
del Mercosur únicamente entre habitantes – y analistas- de otros países.
Dentro del propio Brasil, el Mercosur jamás consiguió unanimidad en
cuanto a su real importancia, para la adecuada inserción del país en los nue-
vos entornos de la economía globalizada. Además, nunca llegó a ser encara-
do como un proyecto de interés del país como un todo, por cuanto los ha-
bitantes de los estados del norte y del noreste siempre consideraron al Mer-
cosur como un proyecto de interés exclusivo de los estados del sur y sures-
te. Prueba de aquello es que los políticos de esas dos regiones llegaron a pen-
sar en la creación del Merconorte, buscando la integración con los países ve-
cinos de la parte norte de América del Sur, como Colombia y Venezuela.

Relaciones Mercosur – Comunidad Andina

En cuanto a la intensificación de las relaciones entre el Mercosur – particu-

larmente el Brasil- y la Comunidad Andina, confieso tener muchas dudas,
en razón de las enormes dificultades encontradas hasta este momento en los
procesos de negociación, como puede ser observado en la breve reseña his-
tórica incluida como Anexo I de este texto.
Cabe destacar, de entrada, ampliamente positivos, dos hechos, uno en
el plano de las posibilidades y otro en el plano institucional. En el plano de
70 Luis Alberto Machado

las posibilidades, no cabe duda que la intensificación de esas relaciones fa-

cilitaría a los países del Mercosur una salida hacia el Pacífico, toda vez que
el bloque está totalmente volcado al Atlántico. Esa salida hacia el Pacífico
podría abrir una serie de oportunidades para los países del bloque, y la más
evidente sería la significativa reducción de los costos del transporte para los
países de Oriente. Esta es una antigua aspiración de los países del bloque
que, de esta forma, estarían concretando el viejo sueño de ver transformado
al Mercosur en un bloque bi-oceánico. En el plano institucional, el aspecto
positivo a destacarse es el compromiso formalmente asumido por los gober-
nantes de América del Sur, en el año 2000, con la creación de la IIRSA (In-
tegración de la Infraestructura Regional Sudamericana), a partir de la cual
se ha efectuado un trabajo serio y sistemático de planificación, incluyendo
acciones de corto, medio y largo plazos, que es lo que, muchas veces, falta a
los países del continente, los que, en función de sus sucesivas crisis, siempre
terminan priorizando las acciones consideradas urgentes, las cuales, no ne-
cesariamente coinciden con las más importantes para el desarrollo sustenta-
ble de esos países.
Entretanto, a mi juicio, existen una serie de factores de orden geopolí-
tico que, por lo menos hasta hoy, han neutralizado esos aspectos positivos.
Dos de ellos son obvios y saltan a la vista hasta del observador menos aten-
to. La selva amazónica y la cordillera de los Andes constituyen barreras na-
turales considerables, en especial para el Brasil, que tiene en el sistema vial
una de sus características más destacadas.
Además de esas barreras naturales, es menester destacar el poco interés
recíproco, que hasta recientemente, han demostrado por los mercados de la
CAN los países del Mercosur, e inversamente, por los mercados del Merco-
sur los países de la CAN, que ven con mayor interés la suscripción de trata-
dos de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos.
Analizando el pasado reciente de las relaciones comerciales del Merco-
sur con la CAN, se constata que una serie de indefiniciones, en cuanto a la
responsabilidad por la conducción de las negociaciones - las mismas que de-
berían ser conducidas por cada país ya sea individualmente o por medio del
bloque- dieron como resultado la ocupación de ese espacio por otros países
competidores, particularmente México, que suscribió un tratado bilateral
que le concedió importantes ventajas en el comercio con la región. El caso
del sector electro –electrónico sirve como el mejor ejemplo de esa situación.
Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 71

Sobre este aspecto, pongo énfasis de resaltar la competencia de México

evidenciada a lo largo de los últimos años. La acción conjunta de los empre-
sarios y de los diplomáticos mejicanos explica en buena medida, el extraor-
dinario crecimiento de las exportaciones de ese país en los últimos 10 o 15
años. Esa acción integrada, en el caso del Brasil, solo ahora comienza a ser
constatada, como bien observan Ricupero (2001) y Teixeira da Costa
(2004), aun reconociendo que todavía hay mucho que hacer en esa direc-
ción. Las negociaciones en torno del ALCA han servido de excelente labo-
ratorio para esa acción más integrada. Al observador externo le queda la sen-
sación que Itamaraty supo preparar profesionales que desempeñaron bri-
llantemente su papel en el plano político-diplomático, pero que veían los
asuntos comerciales como una cosa menor. Únicamente de unos años para
acá es que esa percepción se modificó, al punto de ser hoy común la expre-
sión diplomacia empresarial para identificar la mayor preocupación por los
aspectos económicos y comerciales de las relaciones internacionales. Consi-
derando el cambio ya mencionado ocurrido en el ámbito de las relaciones
internacionales, en el cual el componente científico-económico-financiero
se sobrepone al político- diplomático-militar, es bastante saludable ese ma-
yor interés de los diplomáticos brasileños por las cuestiones comerciales.
Sin embargo, el factor más importante por mi escepticismo en cuanto
al futuro de las relaciones entre el Mercosur (el Brasil en particular) y la Co-
munidad Andina, residen en el hecho de que esas relaciones continúan sin
ser encaradas como prioritarias por los principales formadores de opinión
de los países integrantes de los dos bloques. Ni en la prensa, ni en las uni-
versidades de cualquiera de los países de esos dos bloques, se hace referen-
cia respecto a su importancia, lo que deja a la opinión pública completa-
mente desinformada, sobre las reales ventajas derivadas de la ampliación de
esas relaciones.
Ese desconocimiento -y consecuente desatención- de la opinión públi-
ca, es necesario eliminarlos, caso contrario poco adelantaría el interés mani-
festado oficialmente por el gobierno, que señala la intensificación de las re-
laciones entre el Mercosur y la Comunidad Andina como una de las priori-
dades de la política externa brasileña, según declaración reciente del Sena-
dor Aloizio Mercadante, en la clausura de la Semana de las Relaciones In-
ternacionales de la FAAP. En esa oportunidad, el senador destacó las cuatro
decisiones estratégicas definidas por el gobierno del Presidente Luiz Inácio
72 Luis Alberto Machado

Lula da Silva respecto de la política exterior brasileña:

• Fortalecer el Mercosur, al respecto, el senador, recordó que la primera

visita internacional del Presidente Lula , aún antes de posesionarse de la
presidencia, fue al Presidente Néstor Kirchner, de la Argentina.
• Estimular la integración del Mercosur con la Comunidad Andina – el
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), destacó,
ha financiado inversiones importantes en infraestructura con la finali-
dad no solo de fortalecer el Mercosur, sino también de facilitar la inte-
gración con Chile, Ecuador, Perú, Colombia y Venezuela.
• Cambiar el padrón de negociación con la OMC; y
• Articular una estrategia de negociación con los nuevos y significativos
socios, tales como China, India, Rusia y África del Sur.

Tales aseveraciones, si bien no fueron pronunciadas oficialmente por un

funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil, dan la pauta
de un cambio importante en la definición de las prioridades de la política
externa brasileña. Por el momento no dejan de ser un conjunto de intencio-
nes, solo el tiempo lo dirá si son buenas o no, si son factibles o no.

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Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 75

Anexo 1

Breve reseña histórica de las negociaciones Mercosur Comunidad Andina

Febrero/95, el Mercosur y la Comunidad Andina ( Bolivia, Colombia, Ecuador,

Perú y Venezuela) celebran la primera reunión de negociaciones para analizar la
posibilidad de la formación de un área de libre comercio entre los dos bloques.
Sin embargo, transcurridos los dos primeros años, solamente fue posible con-
cluir un acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y Bolivia, en diciembre/96.

El Mercosur y la CAN continuaron las negociaciones, manteniendo varios en-

cuentros técnicos durante 1997, pero sin que se constaten avances concretos.

Abril/98, los dos bloques acordaron que las negociaciones se deberían dar en dos
etapas: 1ª) hasta sept/98, con la negociación de un acuerdo provisional, con pre-
ferencias arancelarias fijas, a partir de la multilateralización de las preferencias vi-
gentes en los acuerdos bilaterales; 2ª) entre octubre/98 y diciembre/99, la nego-
ciación del acuerdo de libre comercio para que entre en vigencia en el año 2000.

Entre junio/98 y marzo/99, se efectuaron 8 reuniones de negociación, pero,

nuevamente, los entendimientos no evolucionaron, debido a dificultades, tanto
en el ámbito intra-Mercosur como entre los dos bloques.

Frente a ese escenario, en marzo/99, el Brasil decidió llevar las negociaciones con
la CAN de forma unilateral ( sin sus socios del Mercosur), y después de cuatro
rondas de negociaciones, el Brasil y la CAN concluyeron un acuerdo (ACE 39)
de concesiones arancelarias fijas para 2278 items arancelarios, que entró en vi-
gor en agosto/99 con vigencia de 2 años.

Paralelamente, Argentina y la CAN continuaron negociando hasta junio del

2000, cuando también concluyeron un acuerdo de complementación económi-
ca (ACE 48), que entró en vigor en agosto del mismo año.

En septiembre/2000, durante la reunión de los Presidentes de las Américas, en

Brasilia, los Jefes de Estado del Mercosur y la CAN decidieron que las negociacio-
nes entre los bloques deberían ser retomadas y concluidas hasta enero del 2002.

27/abril/2001, los representantes del Mercosur y de la CAN se reunieron en

Asunción (Paraguay), con el propósito de reiniciar las negociaciones.
76 Luis Alberto Machado

Entre abril/2001 y noviembre/2002, se efectuaron siete rondas de negociaciones

entre el Mercosur y la CAN (abril/01, ago/01, nov/01, mayo/02, oct./02,
nov/02. Sin embargo, frente a la persistencia de las dificultades, principalmente
por el elevado número de items sensibles presentados por la CAN, en diciembre
del 2002, apenas fue firmado un Acuerdo Marco entre los dos bloques.

En el ámbito de ese Acuerdo Marco, el Mercosur y el Perú iniciaron negociacio-

nes en el 2003.
América Latina y Brasil:
desempeño reciente y desafíos
para su crecimiento

Carlos Enrique F. Mussi*

Para América Latina, el siglo XXI no ha traído todavía un ritmo de creci-

miento económico que atienda a los objetivos de incrementar la renta y au-
mentar el nivel de empleo. Luego del crecimiento de las tasas promedias
anuales próximas al 6%, entre 1960 y 1980, la región sufrió con la crisis de
la deuda de los años 1980, razón por la que se le llamó la década perdida,
con un crecimiento anual medio de cerca del 1% inferior a su expansión po-
blacional. Los años de 1990 fueron de frustraciones. No se consolidó el ma-
yor crecimiento observado en su primera mitad. En los años recientes -2001
a 2003-, el crecimiento se aproximó a una tasa casi nula, menos del 0,5% al
año.
Este sentimiento de dificultad en alcanzar y mantener el crecimiento en
la región, viene registrándose por la academia internacional y principalmen-
te por el pueblo latinoamericano. Un indicador simple de tal sentimiento y
de su deterioro, se observa en los títulos de libros y eventos sobre América
Latina, realizados en los Estados Unidos. En 1997, se publicó el libro “How
Latin America Fell Venid”, de Stephen Harber, Stanford University Press,
en el cual el autor describe la evolución del Brasil y de México. En 2004, se
realizó en Los Angeles el Seminario “Is Latin America going Backwards” en
la Universidad de California (UCLA), donde algunos especialistas de la re-
gión intentaron demostrar a la academia que la región tiene todavía algunas
historias de éxito para afirmar que el futuro aún es promisorio para la re-

* Economista de la representación de la CEPAL en Brasil. Las opiniones y comentarios presentados

en el texto son de responsabilidad del autor, y no reflejan, de manera alguna, la posición oficial del
organismo al cual está vinculado.
78 Carlos Enrique F. Mussi

gión.1 Sin embargo, el criterio pesimista es sentido en la región, que podría

dejar de lado la democracia para obtener un mayor crecimiento económico.
En la investigación promovida por el PNUD, en 2003, el 56% de los en-
trevistados adoptarían esta actitud.
Este trabajo tiene como objetivo debatir esta situación al presentar los
datos recientes de la economía latinoamericana e indagar sobre las opciones
y resultados de la política económica de los países de la región. A continua-
ción, se analizan las proposiciones para reanudar del crecimiento, especial-
mente dentro del debate económico brasileño.

La evolución reciente de América Latina

Como se indicó, la tasa promedio de crecimiento de América Latina, presen-

tó resultados insatisfactorios en los últimos años. Para demostrar que este re-
sultado es representativo para casi todos los países de la región, el Gráfico 1
relaciona la tasa promedio anual de las décadas doradas de la región hasta
1980, con lo observado en las décadas perdidas del final del siglo pasado.

Gráfico 1. Crecimiento promedio del PIB

8%
7%
6%
Chile República Dominicana
1990 - 2002

5%
4% GuatemalaEl Salvador Costa Rica
Perú Panamá
Bolivia Nicaragua
3% Honduras México
Colombia Brasil
2% Argentina Ecuador
Uruguay Paraguay Venezuela
1%
1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8%
1945-1980
Fuente: CEPAL-ONU

1 [Link]
Weeklies/[Link]
 6%
Chile República Dominicana

1990 - 2002
5%
4% GuatemalaEl Salvador Costa Rica
América Latina y Brasil: desempeño
Bolivia
reciente para
Perú su
Nicaragua crecimiento
Panamá 79
3% Honduras México
Colombia Brasil
2% Argentina Ecuador
Uruguay Paraguay Venezuela
Solamente
1% Chile observó una tasa de crecimiento promedio superior en el
período más2%
1% reciente.3%Memorias
4% positivas
5% del pasado
6% 7%
económico 8%
de la re-
1945-1980
gión, predominan sobre el desempeño reciente. Esto está basado por el de-
terioro reciente del mercado de trabajo de la región, con el aumento de la
tasa de desempleo.

Gráfico 2. Tasa de desempleo medio - América Latina

Fuente: CEPAL-ONU

En la región, la tasa promedial subió de un promedio de cerca del 6% de la

PEA al comienzo de la década de 1990, a un promedio próximo al 8,5% en
los primeros años del siglo XXI. Cabe destacar que este dato se refiere gene-
ralmente al mercado formal, sin considerar situaciones del empleo precario,
característico de la informalidad que prevalece en varios países de América
Latina.
Estos resultados son preocupantes cuando se observa una evolución de
las políticas económicas latinoamericanas hacia lo que se recomienda y es-
pera de las economías de mercado, en el estado actual de la globalización.
Por qué, entonces, no se logró mejores resultados, cuando la región alcanzó
estabilidad en los precios, incrementó las exportaciones, atrajo más inversio-
nes extranjeras, controló los déficits fiscales y hasta buscó aumentar los gas-
tos sociales y combatir la pobreza?
80 Carlos Enrique F. Mussi

Los gráficos siguientes demuestran estos logros.

Gráfico 3. Tasa de inflación media anual: América Latina

Fuente: CEPAL-ONU

América Latina, a fines de los años 90, convergió su tasa de inflación próxi-
ma a la media mundial, de cerca del 4 al 5% anual. Este resultado es consi-
derable, tomando en cuenta las históricas altas tasas de inflación del Cono
Sur, donde Brasil alcanzó tasas anuales superiores al 1000% hasta 1993. Las
formas de estabilización de las economías fueron relativamente semejantes,
sirviéndose de algún grado de rigidez cambiaria, para orientar precios y ex-
pectativas. Evidentemente, hubo casos extremos de Ecuador y El Salvador,
a causa de la dolarización y la eliminación de su moneda local, y el currency
board de Argentina.
La ejecución de esas políticas de estabilización de precios, basadas en
políticas cambiarias restrictivas, posibilitó el mayor acceso de los países de
la región a divisas internacionales, tanto por el incremento de las exporta-
ciones como por el acceso a préstamos e inversiones extranjeras.
América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 81

Gráfico 4. Exportaciones de bienes: América Latina y el Caribe

10 América Latina y el Caribe

9
8
7
6
10
5 América Latina y el Caribe
49
38
27
16
05
4 1950 - 1980 1980 - 1990 1990 - 2000
3
2 Exportaciones de bienes
1
0 CEPAL-ONU
Fuente:
1950 - 1980 1980 - 1990 1990 - 2000

Las exportaciones, en la últimaExportaciones de bienesa un promedio anual del

década, crecieron
9,1%, más del doble en el período de auge del crecimiento, entre 1950 y
1980, y el 50% más de la década perdida. Además, los flujos financieros (prés-
tamos, colocación de títulos, etc. y los flujos de inversiones directas extranje-
ras se duplicaron más que en la década de los 90, representando, en conjun-
to, casi el 6% de la región en entrada de divisas para financiar a la región.
6

Gráfico 55
del PIB

4
6
Porcentajes delPorcentajes

3
5
PIB

2
4
1
3
0
2

1 Flujos financieros Inversión directa

Flujos financieros Inversión directa

Fuente: CEPAL-ONU
 Porcentajes del P
4

3
82 Carlos Enrique F. Mussi
2

1
Mientras en 0
el área externa se buscaba el acceso a mayor liquidez de divisas,
internamente, los países reducían las necesidades de financiamiento del sec-
tor público. Este movimiento está registrado
Flujos financieros en los
Inversión esfuerzos por controlar
directa
el déficit fiscal. El gráfico siguiente muestra esta evolución que se concentró
en 1997, cuando el déficit de la región se redujo a cerca del 1% del PIB. Ca-
be destacar que, aún con los preocupantes resultados a partir de ese año, la
región mantuvo cerca del 3% del PIB, establecidos como meta en el proce-
so de integración de la Unión Europea.

Gráfico 6

0
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003
-0,5

-0,1

-1,5

-2

-2,5

-3

-3,5

Fuente: CEPAL-ONU

25
 -0,5

América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 83

-0,1

Este
-1,5esfuerzo, en el transcurso de la década del 90, se obtuvo en forma di-
ferente de los ajustes, durante la crisis de la deuda en los años 80. En vez de
cortes en los gastos, los gobiernos buscaron aumentar las recaudaciones y
-2 disminuciones en los gastos sociales. Así, la mayoría de los países in-
evitar
crementó el gasto social per cápita, aunque los niveles de la región, en mu-
chos
-2,5 casos, fueron inferiores al gasto social, en países desarrollados, o el
equivalente al que sería necesario para su situación económica.
Esta característica en el gasto público, más el propio crecimiento al co-
-3 de la década, puede revertir parcialmente el fuerte incremento de la
mienzo
pobreza, registrada en la década del 80. En ese año, se estimaba que un po-
co más del 40% de la población de la región, era pobre. Con la crisis de la
-3,5
década perdida, este porcentaje aumentó a casi el 49% de la población. En
el 2001, a lo largo de la década, la pobreza se redujo a casi el 43% de la po-
blación. Sin embargo, esta ganancia porcentual, no implicó en la reducción
del número de pobres, que permaneció en cerca de 210 millones de una po-
blación regional cercana a los 500 millones. Asimismo, el número de perso-
nas en extrema pobreza o indigencia, continuó en 93 millones.

Gráfico 7. América Latina: Gastos Sociales

25
20
15
10
5
0
6 6,5 7 7,5 8 8.5 9

Log del pIB per capita (US dólares de 1995)

1990-1991 1998-1999 Lineal (1998-1999)

Fuente: CEPAL-ONU
84 Carlos Enrique F. Mussi

Gráfico 8. América Latina: Porcentaje de la población

debajo de la línea de pobreza
49
48 1990
47
46 1994
45
44 1999
1997
43
2001
42
41
1980
44
3200 3300 3400 3500 3600 3700 3800 3900
Per capita GDP en dólares
Fuente: CEPAL-ONU

Cómo retomar el crecimiento: el debate teórico y el caso brasileño

Qué factores actuaron contra el crecimiento sustentado de la región? Hay

factores de origen externo, como la volatilidad de los flujos de capitales, que
se acentuó en los últimos años, y las barreras a los productos de la región,
para ingresar a los principales mercados de los países industrializados. Hay
factores internos, como la estructura productiva, especialmente nuestra ca-
pacidad de exportar y generar divisas para cumplir compromisos externos,
y las restricciones macro y micro-económicas, que exigen una atención con-
tinua a la estabilidad de los precios, viabilizar moderadas tasas de interés rea-
les, y crear reglamentaciones e instituciones sólidas. En suma, nos faltó cre-
dibilidad para sustentar momentos positivos de la economía, que luego eran
cuestionados o desviados a situaciones de crisis, en parte, por acciones o
eventos políticos domésticos.
Algunos de estos factores han marcado la evolución reciente de nuestro
crecimiento, como podemos observar en los gráficos siguientes:
América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 85

Gráfico 9

Fuente: CEPAL-ONU

Entre 1990 y 2002, hay casi una coincidencia entre la mayor disponibilidad
de recursos externos y el mayor crecimiento de la región. El gráfico anterior
muestra esta relación de crecimiento y aceleración, cuando hay una entrada
líquida de recursos externos (inversión o préstamos, menos pagos de intere-
ses y remesas de ganancias). En el año 1995, se ponen de manifiesto a tra-
vés del reflujo de recursos con la crisis mexicana, de 1999, con la crisis bra-
sileña, cuando por primera vez, desde 1991, se volvió a enviar recursos lí-
quidos al exterior, y de 2002, con la crisis Argentina, y las incertidumbres
brasileñas, que incrementaron el retorno a los niveles de salidas de recursos
de la década de los años 1980.
Una observación importante es que en esos primeros años del siglo XXI,
la región no está atrayendo recursos externos necesarios para completar su
esfuerzo de inversión. De otra forma, la región tiene que buscar un superá-
vit en su balanza comercial para financiar sus gastos externos corrientes (ser-
vicios, intereses, ganancias, viajes, etc.). Esta generación de divisas es algo si-
milar a los supervávits primarios fiscales para controlar la dinámica de la
deuda pública. Además, el impacto de esos superávit han sido las de obte-
86 Carlos Enrique F. Mussi

ner menor tasa de crecimiento, apuntando a los vínculos frágiles entre las
exportaciones y la estructura productiva interna. Los gráficos siguientes de-
muestran estos puntos:

Gráfico 10

Fuente: CEPAL-ONU

Aun en situaciones de déficit semejantes, no se ha reducido el impacto de

mayores importaciones sobre el crecimiento. Por ejemplo, un déficit en la ba-
lanza comercial de cerca del 1% del PIB, posibilitó tasas de crecimiento su-
periores al 5%, en el período de 1970 a 1980, pero el período de 1990-2000,
un déficit similar correspondió a una tasa de crecimiento cercana al 3%.
América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 87

Gráfico 11
100%

80%

60%

40%

20%

0%
Non classified products

Manufactures with high level of technology

Manufactures with middle level of technology
Manufactures with low level of technology
Manufacturas hechas de recursos naturales
Productos primarios

Fuente: CEPAL-ONU

En parte, ese menor impacto sobre el crecimiento, vía sector externo, se ha

explicado por la poca alteración de nuestra estructura de exportaciones en
los últimos años. Aún en el caso de México, donde hubo un incremento en
manufacturas de mayor nivel tecnológico, dominan los productos básicos y
manufacturados de bajo o medio nivel tecnológico. En los casos del Merco-
sur y de la Comunidad Andina, prevalece la importancia de los productos
básicos y de las manufacturas relacionadas a los recursos naturales.
En cuanto a los factores internos, existen las restricciones macro y mi-
cro-económicas. El ajuste realizado en la estabilización de las economías la-
tinoamericanas, en la década de los años 1990, produjo efectos colaterales
sobre la dinámica de crecimiento. El primero se refiere al nuevo conjunto
de políticas fiscal y monetaria, aplicadas en los países de la región. La auste-
ridad fiscal, especialmente la pública, y las tasas de interés reales positivas,
invertieron significativamente la política macroeconómica, orientada a la
88 Carlos Enrique F. Mussi

promoción de la inversión con el propósito de recuperar el ahorro nacional.

Ambas formas de políticas generaban efectos colaterales, si en el conjunto
anterior surgían presiones inflacionarias y desequilibrios de balanza de pa-
gos, que se explicaban en crisis de financiamiento interno y externo; el nue-
vo conjunto trajo menor crecimiento, mayor desempleo y no eliminó la vul-
nerabilidad a los choques externos.
Este nuevo conjunto de políticas macroeconómicas se produce por las
nuevas condiciones de acceso al financiamiento externo, y por el debilita-
miento político y económico interno de la acción estatal, para liderar el cre-
cimiento. Las condiciones externas están implícitas en lo que fue el llama-
do “Consenso de Washington”, que reconoció la necesidad de reformas, co-
mo apertura comercial, privatización, y, entre otras, menor intervención di-
recta del Estado, en las economías de desarrollo. Como lo descrito por Wi-
lliamson, estas condiciones repercutían en lo que las entidades financieras
internacionales, y los gobiernos de los países industrializados reconocían co-
mo políticas necesarias para la inserción de las economías subdesarrolladas,
en la economía mundial, crecientemente competitiva y globalizada (Wi-
lliamson, 1990).
Por otro lado, hay que destacar que en la región, este período coincidió
con el retorno democrático en los sistemas políticos de los países. En dife-
rentes grados, cada país de la región, en su democratización, experimentó
ejercicios populistas, que agravaron aún más las condiciones de la crisis de
la deuda externa. El fracaso de esos ejercicios, junto con la creciente presión
a la acción del Estado en los compromisos sociales, influyó en la revisión de
los gastos en esa área. Los gobernantes de la región también se veían alerta-
dos por el peso del endeudamiento público externo e interno. Credibilidad
y consistencia son palabras claves, en el nuevo conjunto de políticas, para el
buen resultado de las mismas. La base para estas políticas será la generación
de superávit primarios fiscales, necesarios para controlar el endeudamiento
público, y mantener el atractivo de las fuentes de financiamiento, vía tasa
de intereses reales positivos.
Este contexto macro-económico implicó la redefinición de las partici-
paciones entre las áreas públicas y privadas, en la decisión de invertir. El sec-
tor público redujo su nivel de inversión, tanto por la escasez de recursos, co-
mo por su nuevo objetivo de austeridad. Por otro lado, se esperaba que con
las condiciones macro-económicas estables, el sector privado doméstico o el
América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 89

inversionista externo, asumieran un mayor liderazgo en la decisión de inver-

tir. En los años 1990, hubo en la región, mayor ingreso de inversión direc-
ta extranjera, como se demuestra en el gráfico 5, sin embargo, la tasa de in-
versión total no aumentó, más bien cayó en el 2000.

Gráfico 12

Fuente: CEPAL-ONU

Para explicar esta resistencia del inversionista privado, fue identificada la ne-
cesidad de profundizar las reformas, que antes estaban en conceptos ma-
croeconómicos, hacia aspectos micro-económicos, como regulación, seguri-
dad contractual, acceso a una justicia rápida, flexibilidad laboral, etc. Estas
reformas darían mayor posibilidad de concretizar nuevas inversiones. No
obstante, hay que considerar los diferentes niveles de aversión al riesgo, en-
tre el gestor público y el inversionista privado. Probablemente, la exigencia
de rentabilidad frente al costo de oportunidad alternativo y de garantías del
inversionista privado, es mayor que la del gestor público. Por tanto, las car-
teras de proyectos a ser aprobadas por el sector privado, son menores que la
que, eventualmente, podría seleccionar el financista público. Además, se de-
be recordar que esa transferencia de la decisión de inversión ocurre en un
período de crisis internacional y transformaciones políticas en la región, que
acentuaron las expectativas de riesgo.
90 Carlos Enrique F. Mussi

Al margen de los factores coyunturales, el retorno del crecimiento en

América Latina desafió a los analistas económicos, actualizando el debate
sobre el desarrollo económico característico de los años 50 y 60. La investi-
gación económica revitalizó las teorías sobre crecimiento económico, basa-
das en los trabajos clásicos de Robert Solow, sobre la relación entre stock de
capital, trabajo y tecnología, en la identificación de un camino de expansión
óptima para una economía. A esta revisión se agregaron los trabajos sobre la
generación de nuevas tecnologías o innovaciones en el proceso de produc-
ción, identificando factores endógenos al crecimiento, como el señalado por
Paúl Romer2. En parte modelando la incorporación de progreso técnico,
uno de los factores principales del pensamiento de la escuela cepalina.
En forma sumaria, podemos identificar dos visiones sobre propuestas
para retomar el crecimiento. Por el lado de la oferta, esa visión actúa sobre
las condiciones de producción de la economía, o sea, sobre el uso y forma-
ción del stock de capital (maquinaria, equipos e infraestructura) y mano de
obra. Los proponentes de esa visión atienden a la productividad, la tecnolo-
gía, a la práctica y la competencia en los mercados, y la flexibilidad en el uso
de los insumos, especialmente trabajo. Este grupo defiende el papel de las
instituciones para el cumplimiento de contratos e igualdad de condiciones
a los agentes privados, evitando distorsiones que los actos estatales generan
en la colocación de recursos.
Por el lado de la demanda, hay otro grupo de pensadores que identifi-
can fallas de mercado, que exigen la intervención del Estado para garantizar
el crecimiento económico. Ese grupo anota que hay características en el pro-
ceso de crecimiento de un país en desarrollo, que generan restricciones a
aquel proceso. Por ejemplo, la balanza de pagos del país debe presentar con-
sistencia, para evitar crisis de financiamiento. En cuanto los proponentes del
lado de la oferta resuelven este dilema, por el uso de la libre tasa de cambio
y de políticas restrictivas macro-económicas para acomodar el ajuste, los
proponentes de la visión de demanda señalan que la formación de la tasa de
cambio puede darse en forma espuria en tal contexto; pues, el aumento de
flujo de capitales y la reacción de las autoridades domésticas, en elevar la ta-
sa de interés, significan presiones para una valorización de la tasa de cam-
bio, distanciando aún más el ajuste automático.

2 Para un debate sobre las teorías de crecimiento, ver Jones, 2000.

América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 91

Bajo esta visión, cabe al Estado ejecutar políticas públicas previas, para
evitar esas fallas, apoyando políticas industriales y de promoción a las expor-
taciones, entre otras, que den competitividad al país en el comercio exterior,
o políticas anti-cíclicas que puedan dar sustentación a niveles de consumo
interno, tanto por políticas de transferencias de renta, como de compras e
inversiones gubernamentales. Esta visión también atiende a la capacidad re-
guladora del Estado, y al papel de las instituciones, aún a esas con mayor
grado de intervención, incluyendo hasta la acción de bancos o instituciones
de financiamiento al desarrollo.
Estas dos visiones forman parte del debate económico latinoamericano
desde hace varias décadas. El libro “Políticas para a Retomada do Cresci-
mento- Reflexões de Economistas Brasileiros”, elaborado por la oficina de la
CEPAL en el 2002, en el Brasil, reproduce ese debate en el caso brasileño,
en un contexto que incluye ahora la importancia de la estabilidad de los pre-
cios, y de la austeridad fiscal (Bielschowsky, Mussi, 2002). El cuadro I resu-
me esas opiniones para el caso brasileño, en razón de que ambas visiones
buscan mantener tasas de inflación bajas, y no defienden el uso ilimitado
del déficit público, como estimulador de demanda. El grupo de la oferta
identificado anteriormente, tiene propuestas ortodoxas en macro-economía
y una visión neo-liberal para el desarrollo, tomando como base que lo prin-
cipal del desafío económico brasileño, es la cuestión fiscal. En el pasado, fa-
llas de gobierno generaron desconfianza y alejaron líneas de financiamiento
de largo plazo, exigiendo el pago de altas tasas de intereses reales en el cor-
to plazo, y políticas fiscales austeras para la reducción de la deuda pública.
Con la recuperación de la credibilidad, los mecanismos de Consenso de
Washington ampliado, incluyendo una visión de combate a la pobreza y las
reformas micro-económicas, irían a generar las condiciones endógenas para
un crecimiento sustentado de la economía. El principal desafío de esa pro-
puesta es definir cuándo y cómo se alcanza esa credibilidad. Para algunos, es
la continuidad, por algunos años, de la política macro-económica; para
otros, es una continuidad, por varias décadas, del sacrificio de bajas tasas de
crecimiento, pero persistentes, sin volatilidad.
El otro grupo puede ser caracterizado por proponer medidas heterodo-
xas, o menos ortodoxas, en la política macro-económica, y una acción más
desarrollista por las políticas públicas. El punto inicial de ese análisis, para el
caso brasileño, es que la principal restricción al crecimiento, es de origen ex-
92 Carlos Enrique F. Mussi

terno. En caso de haber una menor vulnerabilidad a los choques externos,

como la generación de sustanciales superávit comerciales y disminución del
endeudamiento externo, la tasa de cambio podrá ser más estable a un nivel
de estímulo a los exportadores, sin generar presiones inflacionarias. De esta
forma, como el propio modelo ortodoxo prevé, la política monetaria podrá
ser más independiente, y la tasa de interés interna real, podrá ser disminui-
da en forma sustancial. Con esta variación de la política monetaria, habrá
espacio para la ampliación del nivel de actividad, y menor necesidad de ma-
yor superávit primario fiscal, para disminuir la deuda pública.
Además de esta propuesta de políticas monetarias y fiscales más blandas,
existen dos variantes de ese grupo, dirigidas a políticas públicas en favor del
crecimiento. La primera variante es la que concentra las propuestas de polí-
ticas industriales, de ciencia y tecnología, y de comercio exterior, para dar
sustentabilidad al ajuste en la balanza de pagos. La segunda pone énfasis a
los aspectos de la economía interna, tanto por políticas sociales, como por
políticas que promuevan el consumo de masa, vía aumento de escala de pro-
ducción, con lucros de productividad que tienen repercusiones en los sala-
rios. En este sentido, además de las políticas de transferencia de renta y del
acceso a la educación y la salud, el grupo defiende el papel de la reforma
agraria, de la capacitación tecnológica y de iniciativas de generación de em-
pleo, para disminuir la presión depresiva del exceso de mano de obra en la
formación de los salarios.

Cuadro1
Principales propuestas de política económica
Propuesta Interpretación sobre las restric- Estrategias de crecimiento
Grupo ciones al crecimiento sosteni-
ble (cuestión central: la deter-
minación de la tasa de interés)

Ortodoxa en La restricción fundamental a Neoliberal, Consenso de Was-

macro-econo- la caída de la tasa de interés, es hington “ampliado”, centrado
mía, neoliberal fiscal: deuda pública elevada, en el combate a la pobreza y
en desarrollo determina altas tasas de inte- con reformas laboral e institu-
rés, debido a malas condicio- cionales, como la regulación
nes de acceso al financiamien- de contratos, etc.
América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 93

to del país y del gobierno (es-

trategia de búsqueda de credi-
bilidad ante el mercado finan-
ciero)

Heterodoxa en La restricción fundamental a Desarrollista:

macro-econo- la caída de la tasa de interés, es - Variante 1: política indus-
mía, desarro- externa: las altas tasas de inte- trial, tecnológica y de co-
llista rés son consecuencia de pro- mercio exterior.
blemas de fragilidad en las - Variante 2: mercado interno
cuentas externas del país, y su de consumo de masas (y po-
dependencia en relación al fi- lo industrial, tecnológico y
nanciamiento externo. de comercio externo.

El gobierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva está enfrentado direc-
tamente a este debate. El Partido de los Trabajadores, en sus propuestas has-
ta la campaña del 2002, se presentaba como defensor de las propuestas he-
terodoxa y desarrollista. La defensa de la responsabilidad fiscal y del com-
promiso con la estabilidad de precios, ganaron mayor importancia en las
propuestas del Partido de los Trabajadores, en la última campaña. Sin em-
bargo, la ejecución de la política macro-económica en el actual gobierno se
caracteriza por el grupo ortodoxo, dando especial prioridad al superávit pri-
mario fiscal, y al control de la inflación, por medio del mantenimiento de
altas tasas de interés reales. Después de un primer año de ajuste, cuando la
economía creció solo 0,5%, los resultados para el 2004 demuestran ser po-
sitivos, con una balanza de pagos que registra superávit en la balanza comer-
cial y en la cuenta corriente, con un superávit primario fiscal del 4,5% del
PIB, la tasa de inflación dentro de los límites de la banda establecida por el
Banco Central y, principalmente, la mayor tasa de crecimiento del PIB, des-
de 1994.
94 Carlos Enrique F. Mussi

Conclusiones

En el 2004, América Latina deberá registrar su mayor crecimiento en este

siglo. Este crecimiento refleja la recuperación de situaciones críticas, como
las registradas en los últimos dos años en Argentina y en Venezuela, y tam-
bién por las opciones de política económica. Chile retoma su desempeño de
crecimiento continuo, a partir de la consistencia y persistencia de su políti-
ca económica, basada en la apertura comercial y austeridad fiscal. Brasil de-
muestra la continuidad en los objetivos de mantener el control sobre el dé-
ficit y la deuda pública.
Como se describe antes, estos resultados comprueban que el crecimien-
to económico es la consecuencia de varios factores que no pueden ser clasi-
ficados solo en una visión como de oferta o de demanda. Los ejemplos de
las políticas económicas exitosas, demuestran que la complejidad de las eco-
nomías de la región, y el proceso de globalización, exigen la combinación de
esas visiones.
Esta combinación es necesaria, frente a la volatilidad de la economía
mundial. Las alteraciones en las condiciones internacionales son, actual-
mente, de impacto mucho más rápido, que exigen respuesta casi inmediata,
por parte de los diseñadores de política económica. El desafío para la región
es de consolidar estructuras económicas que puedan enfrentar tales altera-
ciones de la economía global. Estas estructuras son tanto en el área produc-
tiva, como en la gestión de la política económica. La diversidad de la pro-
ducción, de los mercados compradores, de los proveedores externos, de las
tecnologías, son aspectos que pueden diluir el riesgo de operar en esa econo-
mía globalizada.
Si la gestión de ese riesgo global antes mencionado, es aplicable tanto
a países desarrollados y en desarrollo, América Latina tiene que conside-
rar sus condiciones sociales y políticas. La búsqueda de mayor cohesión
social y disminución de las desigualdades y de la pobreza, son objetivos de
los gobiernos democráticos de la región. Dadas las limitaciones presupues-
tarias, la tarea de alcanzar esos objetivos se está compartiendo con inicia-
tivas no gubernamentales, incluyendo la acción social de empresas. El de-
safío a las políticas públicas es el de establecer incentivos y contrapartidas,
para que esas acciones de protección social no se perpetúen en simple asis-
tencialismo.
América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 95

En resumen, la trayectoria de crecimiento de la región dependerá de có-

mo cada país pueda establecer una estrategia de desarrollo, a partir de sus
propias condiciones. Al mismo tiempo en que se debe reconocer el grado de
interdependencia de la actual economía mundial, las características nacio-
nales o regionales podrán devolver a América Latina, la expansión económi-
ca observada en gran parte del siglo pasado.

Bibliografía

Bielschowsky, R; Mussi, C. (org). 2002. Políticas para a Retomada deo Cres-

cimento – Reflexioes de Economista Brasileiros. Escritório da CEPAL en
Brasil e IPEA, Brasilia.
Jones, Charles. 2000. Introdução à Teoria do Crescimento Econômico. Rio de
Janeiro: Editora Campus.
Williamson, John. 1990. Latin American Adjustment: How Much Has Hap-
pened? Washington: IIE.
Vulnerabilidad e inestabilidad de las
economías latinoamericanas

Rafael Correa*

El paradigma de desarrollo y las reformas estructurales

A partir de los años setenta, frente a los evidentes problemas de las estrate-
gias desarrollistas seguidas desde la post-guerra por la mayoría de países en
vías de desarrollo y, particularmente, por América Latina, un gran sector de
la academia de los países anglosajones y los organismos multilaterales de cré-
dito empezaron a abogar por una mayor participación del sistema de pre-
cios y del mercado internacional en el proceso de desarrollo. Esta visión se
convirtió en una opinión generalizada durante los años ochenta, cuando la
crisis de la deuda puso en evidencia el agotamiento del modelo de industria-
lización sustitutiva de importaciones. De esta manera, desde finales de la dé-
cada de los ochenta, y obedeciendo al llamado Consenso de Washington,1
los países latinoamericanos comenzaron procesos de reformas estructurales
basadas en el aperturismo, fomento del mecanismo de mercado y disminu-
ción del rol del Estado en la economía.

* [Link] San Francisco de Quito.

1 Al nuevo consenso sobre la estrategia de desarrollo se lo llamó el “Consenso de Washington”, de-
bido a que sus principales racionalizadores y promotores fueron los organismos financieros mul-
tilaterales con sede en Washington, así como el Departamento del Tesoro de USA. Ver William-
son, 1990.
98 Rafael Correa

Utilizando el índice de reforma estructural -SPI, por su sigla en inglés- del

Banco Interamericano de Desarrollo -BID- (ver Lora 1997), el Cuadro 1
muestra las rápidas y profundas reformas estructurales implementadas en
América Latina durante 1985-1995, así como la trayectoria y clasificación
de los distintos países. El SPI es la media aritmética de cinco índices secto-
riales que representan el nivel de liberalización comercial (TRADE), de
neutralidad tributaria (TAX), de liberalización financiera (FIN), de privati-
zación de empresas públicas (PRIV) y de flexibilización laboral (LAB).2 En
2 A su vez, cada índice sectorial es la media aritmética de una o más variables de política, cuyos valo-
res están normalizados con respecto a la peor y la mejor observación de esa variable en toda la mues-
Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas 99

diez años, el SPI promedio de la región subió de 0.325 a 0.621. Los diagra-
mas Box-and-Whisker (Gráfico 1) muestran el comportamiento de cada
área de reforma. Las políticas más liberales –representadas en los diagramas
por medianas más altas y menor dispersión– se dan en el comercio exterior
(TRADE) y el sector financiero (FIN) latinoamericanos. Sin embargo, to-
das las áreas de reforma muestran medianas substancialmente más altas que
en 1985, aunque la privatización de empresas públicas (PRIV) y la flexibi-
lización laboral (LAB) en 1995 todavía exhibían niveles muy dispares entre
los diferentes países.

Gráfico 1
Diagrama Box-and-Wishker de las Reformas Estructurales

Fuente: Correa 2004

tra de países y años. En consecuencia, cada índice puede moverse en un rango de valores de 0 a 1
de manera tal que mientras más cercano esté a 1, más neutral será la política económica del país.
De esta forma, el SPI y sus cinco componentes tratan de ser medidas del nivel de políticas de libre
mercado. Ver Lora (1997).
100 Rafael Correa

La confusión de medios con fines

La estabilización de precios como fin último

de la política económica de corto plazo

Dada la inestabilidad de precios de los años ochenta y los fundamentos de

la nueva estrategia de desarrollo, la política económica de corto plazo se
orientó a estabilizar los precios de la economía. De acuerdo al paradigma vi-
gente, dicha estabilización constituía la condición necesaria –que luego el
fundamentalismo la convirtió en condición prácticamente suficiente- para
lograr el desarrollo, a través de una adecuada asignación de recursos por me-
dio de los mercados nacionales e internacionales. Lamentablemente, este
énfasis en el control inflacionario produjo una confusión de medios con fi-
nes, puesto que la minimización de la inflación se convirtió en el objetivo
prioritario e incluso excluyente de la política económica, postergando obje-
tivos tales como crecimiento y generación de empleo, y muchas veces sacri-
ficando estos últimos en función de la macro estabilización de precios. Por
ejemplo, en el caso de la política monetaria, en toda América Latina se es-
tablecieron bancos centrales autónomos de los gobiernos centrales y orien-
tados exclusivamente al control de la inflación.3 Sin embargo, no existe evi-
dencia fuerte que relacione mayor independencia del banco central con ma-
yores tasas de crecimiento. Por el contrario, bancos centrales dependientes
de los gobiernos centrales y comprometidos con políticas de crecimiento ju-
garon un rol fundamental en el desarrollo de países como Japón y Corea.
Más aún, la pérdida de gobernabilidad que produce un banco central total-
mente autónomo del gobierno central -factor extremadamente importante
en la realidad latinoamericana-, puede superar con creces, las supuestas ga-
nancias de su mayor independencia. Un buen ejemplo de aquello es la des-
coordinación mostrada por el Banco Central y el Gobierno Central del
Ecuador para enfrentar la crisis financiera y monetaria de 1999.

3 Hasta los años setenta, la misión fundamental de la Federal Reserve -FED-, el banco central de Es-
tados Unidos, fue velar por la generación de empleo y crecimiento económico. Frente a las presio-
nes inflacionarias vividas por la Guerra de Vietnam, y una vez superados los traumas de la Gran De-
presión, es solamente a partir de los años setenta que se incluye como un segundo objetivo funda-
mental el velar por la estabilidad de precios.
Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas 101

Por otro lado, la prioridad de la estabilización de precios también signi-

ficó en la práctica, el abandono de una política fiscal orientada a mantener
el pleno empleo de los recursos en la economía. Más aún, la política fiscal
se convirtió frecuentemente en pro-cíclica, es decir que, en lugar de atenuar,
agrava los episodios de recesión y desempleo, debido a la búsqueda de altos
superávit fiscales, independientemente de la situación del sector real de la
economía, con lo que se controla demanda agregada, inflación, así como se
liberan recursos para servir la deuda pública.4 Frecuentemente estas políticas
fiscales se presentan como disciplinadas y prudentes, virtudes que inducen a
pensar que solamente tienen beneficios, cuando, en realidad, representan al-
tos costos en cuanto a crecimiento y empleo. Por ejemplo, para el caso del
Ecuador, la OIT considera que liberando 400 millones de las cuentas fisca-
les, esto es, reduciendo el superávit primario -el resultado fiscal antes del ser-
vicio de la deuda- en alrededor de 1.5%, se podrían generar de 40000 a
50000 empleos por año (OIT, 2002:86).
Paradójicamente, estas políticas fiscales han sido impulsadas e incluso
impuestas por el Fondo Monetario Internacional, organismo creado en
1944 bajo la influencia de las ideas keynesianas y cuyo objetivo era precisa-
mente relajar la restricción financiera de los gobiernos nacionales para po-
der realizar una política anti-cíclica y mantener estabilizado el nivel de de-
manda agregada global.
Finalmente, estas políticas hooverianas -en referencia al Presidente Hoo-
ver, quien en los inicios de la gran depresión norteamericana de la década
de los treinta, profundizó el problema con esta clase de políticas- puede
agravar el problema fiscal en lugar de solucionarlo, ya que la contracción de
la economía reduce ingresos fiscales, y, de esta forma, se generan déficit en-
dógenos, situación que ocurrió en Argentina (Rubini 2003, Keifman 2004)
y que aparentemente ya está ocurriendo en Ecuador.

4 De hecho, en toda América Latina se impusieron las llamadas leyes de disciplina fiscal. En Ecuador,
dicha ley, llamada oficialmente “Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal”, es-
tablece un crecimiento máximo anual, en términos reales, del 3.5% del gasto público primario, in-
dependientemente de la situación de la economía y de las necesidades del país.
102 Rafael Correa

Efectos de las políticas de corto plazo sobre la inversión

y el crecimiento de largo plazo

Los efectos negativos de estas políticas contractivas no sólo son de corto pla-
zo, sino que se mantienen en el tiempo. Por ejemplo, existe una asimetría
entre la facilidad con que se pueden destruir empresas por equivocadas po-
líticas, y la dificultad de crear nuevas empresas con las políticas acertadas.
La propia estrategia de las empresas para enfrentar un entorno económico
adverso puede llevar a impactos de largo plazo, como por ejemplo, cuando
se sacrifica presupuesto para capacitación e investigación. Además, con des-
trucción de empresas y trabajadores desempleados es muy difícil que se pro-
duzcan dinámicas fundamentales para la competitividad como núcleos in-
dustriales y los procesos de aprender-haciendo. El resultado es entonces una
menor productividad de los factores en el futuro, mayor incertidumbre co-
mo producto de la volatilidad del crecimiento, y, en consecuencia, menor
inversión (Stiglitz, 1998).

¿Por qué persiste el dogma de la estabilización?

En realidad, aunque detener una alta inflación es necesario para el creci-

miento, la minimización de la inflación no provee más crecimiento. Bruno
y Easterly (1995) han estimado que inflaciones mayores al 40% afectan el
crecimiento económico, mientras que por debajo de ese umbral, no existe
evidencia de que una menor inflación esté correlacionada con mayor creci-
miento. Independientemente de si el umbral estimado es el correcto, estos
resultados verifican la hipótesis de la asimetría, en cuanto a los impactos de
la inflación.
Por otro lado, para popularizar la obsesión del control inflacionario, se
ha vendido mucho la idea de que se trata del peor impuesto para los pobres.
Esto puede ser cierto, siempre y cuando no haya las adecuadas compensaciones.
Sin embargo, si lo que se quiere es ayudar a los pobres, existen mecanismos
más eficaces que políticas que destruyen el sector real de la economía y, fi-
nalmente, perjudican a esos mismos pobres que se dice defender. Para el ca-
so ecuatoriano, León y Vos (2000) presentan evidencia de que la pobreza
aumentó durante períodos de alta inflación y disminuyó durante el período
Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas 103

1991-1997 en que se redujo la inflación. Sin embargo, durante dicho perío-

do la inflación promedio del país fue 36% y, como los mismos autores se-
ñalan, la reducción de la pobreza obedeció a mejoras salariales que permi-
tieron recuperar el ingreso real de los trabajadores.

Los verdaderos beneficiarios del

dogma de la estabilización

En realidad, una inflación baja y adecuadamente anticipada, ni teórica ni

empíricamente tiene grandes efectos sobre crecimiento o distribución, más
aún si existen las adecuadas compensaciones, como por ejemplo, ajustes sa-
lariales. Entonces, ¿a qué o quiénes responden estas clases de política? Para
contestar esta pregunta, es necesario señalar que existe solamente un costo
proveniente de la inflación, que es prácticamente imposible de evitar, inclu-
so si se tiene una inflación pequeña y anticipada: la pérdida de valor de los
activos líquidos.5 De esta forma, es básicamente el sector financiero de la
economía, tenedor de activos líquidos en grandes cantidades, el que se des-
capitaliza con la inflación, lo cual verifica nuevamente que la política eco-
nómica aplicada en América Latina en las últimas décadas ha tenido como
condición de partida, básicamente proteger al capital financiero, indepen-
dientemente de los costos que esto cause en los demás agentes y en la eco-
nomía en su conjunto.
Como parte del dogma de la estabilidad, encontramos la estigmatización
a todo aquel que disiente con sus postulados simplistas, de tal forma que so-
lamente existen dos categorías de economistas: o amantes de la estabilidad,
y, en consecuencia, supuestamente disciplinados y prudentes, o populistas,
difuso término que sirve para encasillar a todo aquel que no esté con el pa-
radigma dominante. En realidad, cada vez existe más evidencia sobre las cos-
tosas consecuencias de estas políticas en cuanto a empleo y crecimiento.
Por ejemplo, CEPAL señala claramente que los desalentadores resulta-
dos económicos obtenidos en América Latina se deben a las “políticas de
gestión macroeconómica, basadas en un concepto de estabilidad restringido
al control de la inflación y del déficit público, en las que se ignoran las im-

5 Estrictamente hablando constituye un costo para los tenedores de activos líquidos, pero no una pér-
dida neta para la sociedad, pues en realidad representa una transferencia de recursos hacia la auto-
ridad central, en lo que se conoce como el impuesto inflacionario.
104 Rafael Correa

portantes repercusiones para el sector real de la economía”. (CEPAL,

2002:46-47).
Finalmente, la versión más extrema del dogma de la estabilidad, es, sin
duda, la dolarización ecuatoriana. Un tipo de cambio fijo irreversible, en
una economía abierta, pequeña y de baja productividad, es claramente un
disparate técnico, que seguramente algún día controlará la inflación, pero
que terminará quebrando al sector real de la economía. Como acertadamen-
te manifiesta Stiglitz, “la dolarización controla inflación... ¡y nada más!”.

Hacia una verdadera estabilidad económica

Alcances de la verdadera estabilidad

Los países latinoamericanos deben superar la simpleza del control de la in-

flación como sinónimo de estabilidad económica. El concepto de estabili-
dad en economía es mucho más amplio, e incorpora, al menos, la estabili-
dad del crecimiento y del empleo. Además, la verdadera estabilidad econó-
mica supone dos condiciones básicas: que la situación es deseable, y que la
situación es sostenible. En realidad, la mayoría de estabilizaciones realizadas
en Latinoamérica, no cumplen ninguna de estos dos requisitos, pues se ba-
san en la disminución del crecimiento, destrucción de empleo y deterioro
de las condiciones sociales. Además, frecuentemente, ni siquiera son soste-
nibles, entre otras cosas, porque las mismas reformas estructurales han de-
jado a las economías latinoamericanas, más vulnerables a factores externos.
En palabras de CEPAL, existe una “mayor vulnerabilidad macroeconó-
mica de los países en desarrollo ante los choques externos, que contrasta,
además, con los menores y muy limitados instrumentos de que disponen
para hacerles frente” (CEPAL 2002:91). Por ejemplo, en el caso ecuatoria-
no, se ha promovido como éxito la política económica por la reducción de
la inflación pese a que, además de lo insostenible de la dolarización, el sec-
tor no petrolero del país crece a un ritmo menor que el de la población, y a
que la tasa de desempleo abierto, no obstante la inmensa emigración de los
últimos años, es de dos dígitos.
Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas 105

Las nuevas fuentes de inestabilidad

La inestabilidad económica observada durante los años ochenta fue fruto,

básicamente, de los desequilibrios causados en el sector externo y sector fis-
cal por la mala implementación de los procesos industrializadores, así como
por el servicio de la deuda externa, este último exacerbado con la subida de
las tasas de interés en 1982. Hoy, estas fuentes de inestabilidad, aunque si-
guen vigentes, han sido fuertemente atenuadas. Sin embargo, durante los
noventa, han aparecido nuevas y graves fuentes de inestabilidad, las cuales
se han traducido en recurrentes crisis monetarias y de balanza de pagos, y
han afectado gravemente el crecimiento y la generación de empleo de la re-
gión. En la raíz de estos problemas se encuentra la estrategia de desarrollo
seguida, y, fundamentalmente, la liberalización financiera y la alta movili-
dad internacional de capitales que ésta conlleva.
Solamente las transacciones cambiarias en el mundo alcanzan 1.2 billo-
nes de dólares por día, es decir, cerca de 40 veces la producción anual de un
país como Ecuador. Ante esta realidad, simplemente parece imposible para
países pequeños y en desarrollo tener -o al menos garantizar- estabilidad de
precios, así como crecimiento o empleo, en un mundo de tan alta movili-
dad de capitales.

Uniones monetarias latinoamericanas y reducción de vulnerabilidad

De hecho, la alta movilidad de capitales es una de las características más cri-

ticada de la globalización económica neoliberal, precisamente por la pérdida
de las políticas nacionales, así como por los grandes destrozos que la especu-
lación financiera internacional ha causado en los países en desarrollo, crisis
que frecuentemente no son consecuencia de acciones directas de los países
que las sufren, sino que son producto de lo que hacen o dejan de hacer los
demás países, y hasta del humor de los inversionistas internacionales.
Ante esta situación, básicamente existen dos caminos. Si son deseables
políticas soberanas y objetivos nacionales, el primero es, obviamente, redu-
cir la movilidad de capitales.6 Por esta razón, muchos economistas, desde

6 Es necesario resaltar el hecho de “si... son deseables”, pues en los últimos años en Ecuador se ha im-
puesto el criterio de que mientras menos instrumentos y políticas se tengan, mejor. Aunque esta
106 Rafael Correa

hace ya varios años, vienen denunciando la necesidad de poner arena en los

ejes de la carreta de la globalización, es decir, determinadas barreras -tales co-
mo el impuesto Tobin7- para disminuir la movilidad de capitales. Por su-
puesto, dada la orientación de la globalización neoliberal, donde el interés
que predomina no es el de los países en desarrollo sino el del capital inter-
nacional, estas propuestas han sido largamente obviadas.
Un segundo -aunque de ninguna manera excluyente- camino es, enton-
ces, la necesidad de conformar bloques económicos de mayor tamaño que,
a diferencia de los procesos de integración intentados anteriormente en La-
tinoamérica -los cuales ponían énfasis en lo comercial-, se caractericen so-
bre todo por ser uniones monetarias, para así disminuir la vulnerabilidad de
las economías nacionales frente a los embates del capital financiero especu-
lativo. El tener una moneda común exige la coincidencia de los ciclos eco-
nómicos, o, en su defecto, una alta movilidad laboral al interior de la unión
monetaria, para que el ajuste a los episodios de desempleo o inflación se rea-
lice, sin mayores costos por medio del sector real de la economía y, básica-
mente, a través del mercado laboral. En otras palabras, la renuncia a las mo-
nedas nacionales dentro de verdaderas uniones monetarias, debe ser com-
pensada con la movilidad laboral al interior de la región, lo cual exige cier-
to grado de integración política. De esta forma, los imperativos económicos
y la necesidad de monedas y economías regionales, impondrán también en
un futuro no muy lejano el surgimiento de nuevas unidades geopolíticas.

Conclusiones: hacia una nueva concepción

y estrategia de desarrollo

No es correcto decir que Latinoamérica ha logrado la estabilización de las

economías. A lo sumo, ha logrado contener la inflación. Una verdadera es-
tabilización económica exige una política de corto plazo, tanto monetaria
cuanto fiscal, que recupere nuevamente el objetivo de estabilizar el creci-

posición intelectual no resiste ningún análisis serio, una de sus consecuencias directas ha sido la
dolarización oficial de la economía ecuatoriana.
7 James Tobin ganó el Premio Nóbel de Economía en 1981, y desde hace más de 20 años viene pro-
poniendo la necesidad de establecer un impuesto a los flujos internacionales de capitales. El impues-
to Tobin no solo tendría efectos en cuanto a disminuir la volatilidad de dichos flujos, sino que la
recaudación generada podría servir para financiar proyectos de desarrollo.
Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas 107

miento y mantener el pleno empleo de la economía, situando la macro es-

tabilización de precios como un medio para lograr objetivos deseables, y no
como un fin en sí mismo. Sin embargo, también es imprescindible contro-
lar las nuevas fuentes de inestabilidad económica, básicamente la movilidad
de capitales, para lo cual, en el mediano y largo plazo será ineludible la con-
formación de bloques económicos de mayor tamaño que se caractericen so-
bre todo por ser uniones monetarias.
Es claro que todo esto implicaría cambiar la estrategia y noción del de-
sarrollo, pues se trata de recuperar políticas económicas soberanas en fun-
ción de verdaderos proyectos nacionales, e impedir que las economías y el
bien común estén sujetos al arbitrio de la entelequia del mercado.

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El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica,
¿Cómo aplicamos la economía de biodiversidad?

Joseph Henry Vogel*

El desarrollo sostenbile de la cuenca amazónica es, simultáneamente, una es-

peranza y una visión que se presta a un análisis económico. Una multitud de
especialidades existe dentro del marco teórico de la economía y ninguna es
más pertinente que la economía de la biodiversidad. La mayoría de los econo-
mistas, no solamente van a dar la bienvenida a la aplicación de dicha especia-
lidad a la cuenca amazónica, sino que también van a insistir en ella para te-
ner una política pública de desarrollo sostenible. En contraste, los científicos
de las ciencias naturales no mostrarán el mismo entusiasmo, y aún podrán
menospreciar las ecuaciones, los gráficos, y las estadísticas de la economía de
la biodiversidad, como tejemanejes para justificar las gestiones fundamenta-
das en algunos intereses creados. Yo, por ser uno de los pocos economistas
que se especializa en la biodiversidad, creo que el desarrollo sostenible de la
cuenca amazónica dependerá del escepticismo de los científicos naturales.
El objetivo de esta monografía consiste en hacer posible que los escép-
ticos puedan distinguir las diferencias que existen entre las dos escuelas del
pensamiento que se encuentran bajo la rúbrica de la economía de la biodi-
versidad. Una se identifica con los criterios seguros mínimos (CSM) y solo
busca los instrumentos que fortalecerían los límites sobre la conversión de
hábitats. La otra se identifica con el análisis de costo-beneficio (ACB) y que
audazmente pretende racionalizar la conversión de hábitat, según un valor
estimado de la biodiversidad. Voy a probar que la aplicación de CSM posi-

* PhD. Catedrático Asociado Departamento de Economía. Universidad de Puerto Rico.

josephvogel@[Link]
110 Joseph Henry Vogel

bilita un desarrollo sostenible de la cuenca amazónica mientras que el apro-

vechamiento de ACB es nada menos que una estratagema de extinciones
programadas.
Los debates de CSM versus ACB pueden perdurar por generaciones.
Por tanto, explicaré como un cártel de biodiversidad puede potenciar CSM
y ser defendido con la misma lógica que justifica los derechos de propiedad
monopólicos. A pesar de dicho planteamiento, me toca resaltar que no nos
debemos ilusionar con la posibilidad de que cualquier directriz económica
pueda salvar la cuenca amazónica, de una vez para siempre. Las herramien-
tas del marco teórico económico también tienen sus límites y la historia de
la ciencia sugiere una analogía. Como sucedió con las leyes pre-Einstéinicas
de la conservación que pasaron de moda con el descubrimiento del decai-
miento radioactivo y que abrió el campo teórico para un nuevo paradigma
en la física, la economía también se está colapsando en el área de biodiver-
sidad. Lo mejor que pueden ofrecer los economistas de la biodiversidad,
hasta que llegue un desplazamiento del paradigma en vigencia son unas di-
rectrices sólidas que luego se podrán integrar dentro del debate más general
sobre la ética y los límites biofísico.

El primer paso hacia la sabiduría versus sesgos

implícitos en las definiciones

E.O. Wilson (1998: 4) comienza un número de sus obras haciendo hinca-

pié sobre la importancia de la clasificación. “El primer paso hacia la sabidu-
ría, como dicen los chinos, es llamar las cosas por su nombre.” Toda vez que
eso se aplique a ACB, los economistas que defienden dicho acercamiento es-
tarán de acuerdo. Por ejemplo, en “Environmental Economics: An Elemen-
tary Introduction, R.” (Economía Ambiental: Principios Básicos), los auto-
res Kerry Turner et al. (1993) asignan un capítulo corto al tema “Conser-
ving Biological Diversity” (Conservación de la Diversidad Biológica) y en-
señan al estudiante, entre otras cosas: “Muy a menudo falta un mercado pa-
ra los beneficios locales de la biodiversidad. Eso es especialmente verdadero
para valores de uso no directos como la protección de cuencas hidráulicas.
Afirmamos que constituyen bienes públicos locales. Otros beneficios de la
biodiversidad son globales por naturaleza, haciendo díficil así que países se
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 111

apropien de los beneficios. Afirmamos que tales características constituyen

bienes públicos globales.” (negrillas en original, 298)
Los vocablos en negrillas pueden aparecer ambiguos para la gente sin
formación en economía. Para los economistas no lo son y aparecerán en el
glosario de cualquier libro de texto. Por ejemplo, Mansfield (1986: A61)
nos dice que la clasificación de un bien público significa “mercancías y ser-
vicios que puedan ser consumidos por más de una persona sin disminuir el
monto de los mismos, que otras personas puedan consumir”. Generalmen-
te, dichas definiciones son seguidas con su consecuencia lógica “Con fre-
cuencia no existe una manera de prevenir que los ciudadanos los consuman,
no importa si han pagado o no.” Así, la clasificación económica de la bio-
diversidad como un bien público tiene implícito un sesgo para poder diluci-
dar las causas del problema de la extinción masiva: “…la economía ambien-
tal arroja mucha luz sobre el por qué la biodiversidad desaparece. Las razo-
nes principales yacen en la naturaleza de bien público de la biodiversidad y
las distorsiones económicas del mercado” (Turner et al, 1993: 298).
Desde la causa y efecto implícitos en la definición de bien público, el
economista puede dirigirse en seguida a la cuestión que sugiere el ACB:
¿Cuánta biodiversidad debemos protejer? Debido al presentimiento de es-
cepticismo por parte de los científicos naturales, el economista intentará
persuadir su audiencia no solamente con el lenguaje de la ciencia, sino tam-
bién con los símbolos de su validación cultural. Nada persuade con tanta fa-
cilidad como una u otra cita de un premio Nobel y el defensor de ACB pue-
de acogerse a “The Pure Theory of Public Expenditure,” (La teoría pura de
gasto público) de Paul Samuelson, que establece el problema genérico de la
determinanción del nivel óptimo de bienes públicos. Dicho artículo fue ci-
tado en el discurso de Samuelson al recibir el Premio Nobel de Economía.
Para ver claramente cómo el planteamiento de Samuelson sustenta el acer-
camiento de ACB a la biodiversidad, uno tiene que manejar algo de mate-
máticas y de la terminología económica. Intentaré minimizar las dos, en
consideración de todos aquellos para los que las matemáticas no son su don
y la terminología económica parece nada más que una serie de consignas.
No obstante, el lector tendrá que corresponder y evidenciar paciencia, ha-
ciendo caso del consejo de Paul Krugman (1996: 81), profesor de economía
de la Universidad de Princeton y editorialista del The New York Times: “no
importa qué bien explicado esté, el análisis económico serio es a menudo in-
112 Joseph Henry Vogel

trínsecamente difícil.” La compensación del desempeño puede asombrar a

cualquiera. Con una pizca de paciencia, al leer detenidamente los próximos
párrafos, el lector puede entender cómo la aplicación de ACB no genera una
economía de biodiversidad sino una economía de extinción.
Para determinar la provisión óptima de la biodiversidad en ACB, uno
quiere encontrar la cantidad óptima de reservas naturales suficientes para
permitir la evolución continua de las especies que generan los beneficios. La
condición de Samuelson para la combinación óptima de reservas sostenibles
(r) versus la próxima alternativa más rentable, dígase, madera (t) mediante
tala rasa se puede expresar como sigue:

n
∑TMSrti= TMTrt Ecuación (1)
í=1
donde
TMSrt=UMr/UMt
TMTrt=CMr/CMt

La letra griega mayúscula, sigma (∑), indica la sumatoria de n personas con-

tando desde el primer individuo, i=1. La TMSrt es la tasa marginal de sus-
titución de las reservas por madera, que es igual a la proporción de la utili-
dad marginal de las reservas sobre la utilidad marginal de la madera. La
TMTrt es la tasa marginal de transformación de reservas por madera, y es
igual a la proporción del costo marginal para proveer una unidad más de re-
serva CMt, sobre una unidad más de madera, CMt.
En un español bueno y claro, la condición puede responder a la pregun-
ta, ¿cuántas hectáreas de reserva uno estaría dispuesto a sustituir para sacri-
ficar tanta cantidad de madera? En una sociedad competitiva, las reservas
deberían expandirse o contraerse hasta que el valor de la sumatoria de las ta-
sas marginales de sustitución de las reservas por madera entre todos los in-
dividuos decrezca y se iguale a la tasa marginal de transformación de las re-
servas por madera. Este resultado es más fácilmente comprensible cuando
las tasas marginales de sustitución y las tasas marginales de transformación
se expresan en términos de precios. Por lo tanto, la tasa marginal de susti-
tución se convierte en la disposición a pagar de todos los individuos, y la ta-
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 113

sa marginal de transformación se convierte en el costo de provisión de la re-

serva, ambos en términos de unidades monetarias. Así, la decisión de expan-
dir las reservas o contraerlas variará, toda vez que la disposición agregada de
pagar sea más o menos que el costo de la reserva.
Se puede descomponer el grupo de disposición al pago del lado izquier-
do (LIZ) de la ecuación, en actividades individuales sostenibles que pueden
ser generadas por la reserva en forma de: donaciones, ecoturismo, cuota a
usuarios por aprovechamiento de agua, prevención de la erosión del suelo,
fijación de carbono, extracción de productos no madereros, agricultura sos-
tenible y bioprospección. Así como la existencia de la reserva generaría es-
tas externalidades positivas, mientras que la deforestación de la zona gene-
raría externalidades negativas. Ahora, la inclusión del valor negativo de las
externalidades expresado en términos monetarios en el LIZ, o en el lado de-
recho (LDE) de la ecuación, es en gran medida una cuestión de distribución
de los derechos de propiedad. Por ejemplo, ¿tiene la gente río abajo derecho
de tener agua limpia y a la pesca endémica en ríos profundos? considerando
el hecho de que, río arriba se genera sedimentación y se extinguen los peces.
Si la respuesta es afirmativa, entonces las operaciones madereras existentes
no son óptimas considerando que la TMT debería ser menor mientras se
utilizan más recursos (el valor de la sedimentación) para crear madera (el
CMt del denominador incrementa) y por lo tanto, la TMT se reduce, y el
LIZ>LDE. El consejo económico sería incrementar el número de reservas,
hasta que la utilidad marginal decreciente sea establecida como reservas, y el
LIZ decline para igualarse al LDE o, concomitantemente, hasta que las ren-
tas decrecientes y los costos crecientes sean establecidos como la creación de
reservas, dándose un aumento en el LDE, y así la igualdad se restablezca.
Entonces, la pregunta “¿Cuánta biodiversidad debemos proteger?” sig-
nifica que los economistas tienen que medir todos los valores contenidos en
los LIZ y LDE de la Ecuación (1). Otra vez, Turner et al (1993:113) son re-
presentativos de muchos defensores de ACB al desglosar el LIZ en tres ca-
tegorías, diciendo al economista en ciernes “Entonces, el valor económico to-
tal [VET] constituye el valor del uso evidente más el valor de opción más el va-
lor de existencia.”(las cursivas son del autor). Las actividades sostenibles co-
mo el ecoturismo, etc., serían el uso evidente y la posibilidad de consumo fu-
turo de los mismos, se clasificaría como el valor de opción. Sin embargo, el
último vocablo en la cita arriba presenta un enigma para el cálculo ACB y
114 Joseph Henry Vogel

vuelvo a mi analogía anterior de cómo las leyes de conservación en la física

colapsaron frente a la observación de decaimiento radioactivo y en fin,
abrieron el campo para la teoría de la relatividad einsteiniana. El valor de
existencia no se puede explicar fácilmente, mucho menos monetarizar, y por
eso, se olvida o se marginaliza cuando vuelve al llevar a cabo los estudios de
VET. Sin embargo, existen definiciones precisas en la literatura y Alan Ran-
dall (1988: 219) ofreció una de las primeras. “Los valores válidos de la exis-
tencia... puede surgir de la preferencia humana por el esquema correcto de
las cosas. Si existe gente que deriva satisfacción solo por saber que algún eco-
sistema existe en un estado poco perturbado, el valor resultante de su exis-
tencia es tan verdadero como cualquier otro valor económico”.
Dicha definición de valor de existencia presenta un problema profundo
para ACB. La razón yace en la naturaleza intertemporal de los beneficios y
costos. La técnica matemática para comparar valores que fluyen a través del
tiempo se llama descuento de rentas futuras, que quiere decir que uno divide
el beneficio o el costo en cualquier año futuro por el interés compuesto que
corresponde a dicho año ([Link]., un beneficio de $1 el próximo año a una ta-
sa de interés de 4% vale aproximadamente 96 centavos hoy ya que podría ha-
ber invertido 96 centavos hoy y tener un dólar el próximo año). Las conse-
cuencias de descontar rentas futuras de biodiversidad no se le escapan a Ran-
dall (1988, 220): “El colapso inevitable de los sistemas de vida del planeta,
por descontar la rentas futuras con las tasas típicas, a partir de varios siglos,
pueden ser justificados por beneficios económicos irrisorios en el futuro pró-
ximo.” La aseveración, a pesar de su verdad, es curiosa ya que contradice la
definición de valor de existencia ofrecida por el mismo Randall. Salvo el ca-
so de esquizofrénicos, la persona quien “deriva satisfacción solo por saber que
algún ecosistema existe” rechazaría el procedimiento de descontar rentas fu-
turas como algo ajeno del “esquema correcto de las cosas”. Pues, si la econo-
mía se presenta como “la lógica de la elección”, entonces los economistas no
pueden tolerar ningún criterio de decisión de política como VET, que cuen-
ta con un tipo de valor que contradice la metodología del mismo.
¡Ojalá descontar las rentas futuras fuese el único problema para un
acercamiento ACB a la biodiversidad! En otras publicaciones, (Vogel, 1997,
1999), ha explicado por qué el acercamiento ortodoxo es deseperanzada-
mente equivocado en términos teóricos y en términos prácticos, otros han
documentado los trucos que se han montado para llevarlo a cabo en cues-
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 115

tiones ambientales (véase, por ejemplo, Ackerman and Heinzerling, 2004).

Con respecto a la biodiversidad, las objecciones medulares son:

Téoricas:

• La irreversibilidad de la extinción.
• La inestabilidad de las preferencias humanas a través de las generacio-
nes.
• Las preferencias a largo plazo para la preservación en las diferentes eta-
pas de desarrollo (subestima las TMS).

Prácticas:

• La macrocomplejidad (la falta de identificación de especies claves así co-

mo una clasificación exhaustiva y la enumeración de especies existen-
tes).
• La microcomplejidad de cada especie en dichos hábitats (los miles de
millones de secuencias nucleotides en cualquier individuo de cualquier
especie en peligro de extinción).
• La inmensidad de la escala de la actual crisis de extinción en masa.
• Lo difuso de las externalidades negativas resultante de la destrucción de
hábitats
• El aprovechamineto descarado por parte de los beneficiarios (free riding)
de las externalidades positivas de la conservación de hábitats.

A pesar de dichas objeciones, la aplicación de ACB sigue sobreviviendo y

aún floreciendo en la literatura económica (Landell-Mills;Porras, 2002).
¿Cómo puede ser esto posible? Supongo que la respuesta está en una actua-
lización cínica y de medidas que corresponden a la cita más famosa de
Adam Smith: “No es por la honestidad del economista que esperamos ACB
sino es porque ellos buscan su propio interés”. Existe mucho provecho en
los costos de transacción de dichos cálculos. En vez de entrar en debate con
los críticos sobre las objeciones teóricas y práticas, muchos defensores de
ACB simplemente se cambian de camiseta, diciendo que se necesita un nú-
mero para persuadir a aquellos en el poder. Aun Robert Costanza, el editor
principal de The Journal of the International Society for Ecological Economics
116 Joseph Henry Vogel

(La revista de la Sociedad Internacional para Economía Ecológica) ha ofre-

cido un valor de todo: $33.3 trillones en caso de que usted no sepa (Cos-
tanza et al, 1997). ¡Ojalá dicha realpolitik apenas fuese solo un despilfarro
de dinero! Desafortunadamente, existen tremendos costos de oportunidad
de ACB para la biodiversidad y David Ehrenfeld (1988: 216) fue el prime-
ro en percibirlos, al principio en el debate de ACB versus CMS: “No me
queda ninguna duda que cuando acabemos de valorizar la diversidad bioló-
gica, nos daremos cuenta de que nos queda poca diversidad biológica.”
Para que el lector no piense que estoy edificando un coloso de barro que
se puede derrumbar fácilmente, le sugiero que él o ella entre en el sitio de
web del Banco Interamericano de Desarrollo y navegue hasta encontrar las
monografías en las páginas verdes. Una de ellas es sumamente iluminante
puesto que su autor, Ramón López (1996: 2), está totalmente convencido
de la legitimidad de ACB y no se muerde la lengua al abordar las implica-
ciones que llevan éstas consigo mismas: “Existe un grado óptimo de defo-
restación, desde el punto de vista de los países individuales, los cuales, reco-
nociendo el stock grande de bosques en muchos lugares tropicales de Sud
América que está probablemente muy lejos de rebasarse.” López aún nos
ofrece un gráfico el cual reproduzco a continuación; vale la pena que todos
los lectores presten atención concentrada, más aún para aquellos que lucha-
ron con las sutilezas de la explicación anterior del análisis samuelsoniano de
bienes públicos.
En el eje de ordenada de la Figura 1 está el precio y en la abscisa, el área
forestal. En cualquier momento, la copa boscosa es fija y por eso, se repre-
senta con la línea vertical a la extrema derecha, que cruza la abscisa en el pun-
to F (barra). La curva con pendiente negativa DLDL se refiere a la demanda
local para los usos sostenibles de la biodiversidad, mientras que la tabla
DWDW es la suma de esa demanda local con la internacional. La curva con
pendiente positiva NN se refiere a los costos de oportunidad de actividades
que resultarían en la pérdida de copa boscosa (sean tala, ganadería, explora-
ción, etc.) Donde DWDW cruza NN ¡voila! los cielos abren y aparece el
punto emocionante para todos los defensores de ACB—-equilibrio—-pun-
to C. FW es la provisión supuestamente óptima del bien público internacio-
nal. Al extender esta misma lógica un poco más allá, podemos restar FW de
F (barra) y así calcular el monto óptimo de deforestación, el cual significa un
monto óptimo de extinción por la relación de área-especie en la biogeografía
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 117

Figura 1
N
Land Valoos

DW

-DL
M A
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DW

N -DL

O F CO FL F FW F Forest Area

La presentación gráfica de Figura (1) es una retórica muy poderosa ya

que oculta todas las objecciones teóricas y prácticas ya discutidas con res-
pecto a la Ecuación (1). Si dicha afirmación parece una reprimenda dura
contra López, de veras no lo es. En la misma monografía, López ofrece un
montón de recomendaciones sanas para disminuir la deforestación y argu-
menta persuasivamente para su adopción. Cualquier país que sigue el con-
sejo de López detendrá la velocidad de deforestación a corto plazo. El pro-
blema vendrá al largo plazo. La Figura (1) como la Ecuación (1) programa-
rá una extinción en gradas y el ACB es seductor precisamente porque gene-
ra algunas recomendaciones responsables dentro de un marco completa-
mente irresponsable.
La alternativa a ACB son los Criterios Mínimos Seguros (SMS), que los
científicos naturales reconocerán más fácilmente bajo el rubro de límites.
Existe una evidencia empírica que respalda la conveniencia de los límites
existentes y se encuentra al nivel nacional. Costa Rica es un país que gestio-
naba la cuestión ambiental como si hubiese adoptado CMS desde hace trein-
ta años. A pesar de una pobreza generalizada ($1,000/cápita-año) en los
118 Joseph Henry Vogel

años 70, el gobierno costarrisense abarcó un límite físico en donde el 25%

de su territorio sería protegido contra la deforestación. Gobiernos sucesivos
en este país han desarrollado una economía dentro de este límite, y el turis-
mo es hoy en día la categoría de exportación más grande. Puesto que los
bosques de Costa Rica son legalmente protegidos dentro de sus parques, no
existe ningún criterio de decisión que cuente con calcular las rentas futuras
descontadas de los aspectos de bien público de la biodiversidad.
Sin embargo, los límites no son irreversibles y los defensores de ACB
siempre emergen en el horizonte, sin duda auspiciados por los intereses
creados. El doctor Rodrigo Gámez (2003:3), director del Instituto Nacio-
nal de Biodiversidad de Costa Rica, parece intuir la amenaza de los econo-
mistas, cuando asevera que “Se espera por la sociedad una conciencia ele-
vada de los diferentes valores de la biodiversidad, como un conjunto para
realizar la conservación …en caso contrario, esas áreas designadas a la con-
servación de biodiversidad corren el riesgo de ser convertidas a otras formas
de utilización, no compatibles con la conservación”.

Directrices costo-efectivas para realizar CMS

Hacer lo que hizo Costa Rica hace treinta años, probablemente no es polí-
ticamente posible hoy en la cuenca amazónica. La presión de explotar la
frontera para generar ingresos parece demasiado fuerte. Por lo tanto, los
CMS solo serán políticamente posibles, si los gobiernos pueden generar in-
gresos alternativos, que derivan de los usos sostenibles de la biodiversidad.
En el lenguaje de las ciencias económicas, los gobiernos tienen que interna-
lizar los beneficios y los costos de la Ecuación (1) apenas con el fin de crear
partes interesadas en defender y promover dichos límites.
En mis trabajos, a través de los últimos diez años, me he enfocado en
una de dichas oportunidades: el cobro de rentas económicas por el acceso
a los recursos genéticos. La posibilidad de regalías por el acceso surgió con
la ratificación del Convenio de Diversidad Biológica (CDB) en 1993
(Glowka et al, 1994). Infelizmente, tan pronto como la tinta se secó en las
firmas del tratado, muchos economistas pretendían desengañar al público
de cualquier esperanza que la pluviselva podría generar regalías significan-
tes. El estudio más conocido de tipo ACB corresponde a Simpson et al.
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 119

(1994) quienes midieron el impacto de una especie marginal sobre la pro-

babilidad de un descubrimiento farmacéutico, y luego determinaron la
existencia de dicha especie por la ecuación de área-especie de biogeografía.
La conclusión de Simpson hizo que el público reflexionase sobre la redun-
dancia de los recursos genéticos, la cual los transforma en algo casi sin va-
lor. Igual que con mucha teoría económica, la lógica del modelo de Simp-
son es impecable, en cuanto uno acepta las suposiciones. ¿Y si no las acep-
ta? Dichas suposiciones se han hecho problemáticas tanto del lado de la de-
manda como el de la oferta. En el lado de la demanda, Rausser y Small
(2001:173) publicaron otro modelo riguroso, y unas frases de su resumen
deberían dar qué pensar a todos los defensores del acercamiento ACB: “Re-
sultados númericos sugieren que las rentas de la información de biopros-
pección pueden, en algunos casos, ser suficientes para financiar un nivel
significativo de conservación de biodiversidad”. Estas conclusiones se po-
nen en oposición a las conclusiones avanzadas en un análisis anterior de
Simpson, et al (1996) quienes defendían que la bioprospección no aporta-
ba ninguna esperanza como una fuente significante de financiamiento pa-
ra la conservación.
Yo agregaría otra crítica del modelo de Simpson et al (1996) desde el la-
do de la oferta. Aceptan la ecuación área-especie aunque primero: dicha re-
lación no considere fronteras políticas y segundo, se construye sobre experi-
mentos en el campo, que comenzaron desde hace cincuenta años en los ca-
yos del sur de Florida y en la Amazonía brasileña. La objeción primera im-
plica que la competencia entre los países soberanos resultará en una guerra
de precios que socavará la factibilidad financiera de conservar los hábitats
críticos mínimos que solapan fronteras, mientras que la segunda objeción
implica que las variables no medidas en la extinción de especies en islas bio-
geográficas pueden extirpar la biodiversidad, a través del tiempo evoluciona-
rio, es decir, miles de años, pueden llegar a ser de origen artificial (por ejem-
plo, programas de colonización bajo el nombre poco apropiado de reforma
agraria) o natural (por ejemplo, el fenómeno El Niño) o cualquier mezcla de
origenes artificiales y naturales (por ejemplo, calentamiento global).
Ya hace casi diez años desde que las primeras salvas fueron tiradas en las
refriegas sobre el valor de bioprospección, y solo veo un empate entre los
economistas de biodiversidad. Para los gestores encargados del desarrollo
sostenible de la cuenca amazónica y confundidos por las peleas entre los
120 Joseph Henry Vogel

economistas, ¿cómo deben de proceder? Al recordar la sabiduría china de la

que E.O. Wilson es tan aficionado, vale la pena retroceder y llamar las co-
sas por su nombre. Si uno define la biodiversidd como información natural
(Vogel 1992, 1994), surgen implicaciones para CMS.
La biodiversidad, entendida como información, no es ninguna metáfo-
ra: se puede declarar que la secuencia de pirimidinas y purinas de ADN es
literalmente información a la luz de la ecuación Shannon-Weaver de la teo-
ría de información, o de la ecuación Boltzmann de la termodinámica. Por
ver la biodiversidad como información, los economistas pueden compren-
der cómo la competencia del mercado tirará el precio abajo, hasta que igua-
le el costo marginal, el cual sería mucho menos que los costos de oportuni-
dad medios para mantener los hábitats críticos míninos.
Para recuperar los costos fijos de la innovación, la economía de la infor-
mación justifica derechos de propiedad intelecutal monopólicos. Visto que
la información natural está esparcida a través de especies y las especies a tra-
vés de fronteras internacionales, no es posible un monopolio para recuperar
los costos de oportunidad, al igual que lo disfruta la información artificial.
Lo que se necesita es un oligopolio sobre la información natural o, en buen
y claro español, un cártel de biodiversidad que fije la regalía a un nivel sig-
nificativo. En varias obras, he promovido una regalía de 15%. (Vogel 1992,
1994, 1995, 1997, 2000). Sin dicho cártel, la microeconomía de informa-
ción implica que las regalías serán insignificantemente diferente de 0. De
hecho, lo que observamos generalmente en los contratos de bioprospección,
son regalías de 0.5% (la mitad de uno por ciento).
Increíblemente, el debate entre los gestores sobre las regalías nunca ha
sido expresado en el lenguaje de economía que acabo de elaborar. Desde la
negociación del Convenio de Diversidad Biológica, a finales de los años 80,
hasta la reciente séptima Conferencia de las Partes del Convenio el año pa-
sado, el debate ha sido limitado al lenguaje de derecho. En dicho medio de
comunicación, se puede decir que la patente sólo compensa aquellos que
crean información que es verdaderamente “novedosa, no evidente, y útil” y
por analogía, sólo debemos compensar a la información natural que satisfa-
ga los mismos criterios. Entonces, para alcanzar la protección de una paten-
te, no sería suficiente que los metabolitos o genes que han resuelto el pro-
blema ambiental de la supervivencia en su nicho y así, son útiles y no obvios,
pero también tienen que ser novedosos, algo que es claramente imposible, ya
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 121

que la evolución implica que cada cosa viva ha estado evolucionando tanto
tiempo como cualquier otra cosa viva.
El criterio novedoso solo tiene sentido si se intrepreta como la falta de
difusión de información, o sea, el endemismo. Pensando así, las especies en-
démicas calificarían como información novedosa, y merecerían compensa-
ción significativa; las especies pandémicas no son novedosas al igual que el
conocimiento público, el acceso a ellos debe ser gratuito. De hecho, esta es
la analogía tácita que ha surgido en la negociación de casi todos los Acuer-
dos de Transferencia de Materia (ATM), en los cuales una regalía irrisoria
aplica a las pandémicas, y otra, mucho más alta, a las endémicas.
Se puede rehusar la analogía de un esquema de regalías de dos pisos pa-
ra señalar dónde la analogía entre la información artificial y natural ha so-
brepasado sus propios límites, y ya no sirve. El CD (información artificial)
guardado en mi estante no depende para su existencia en cualquier otro
CD. En contraste, las especies (información natural) en mi jardín dependen
para su existencia sobre otras especies. Si no se compensan, igualmente, las
especies pandémicas que comparten el nicho con las endémicas, esas estarán
en peligro de extinción. Este resultado no es totalmente esperado y la eco-
nomía obtusa de gravámenes puede dilucidar la causación.
En la especialidad conocida como finanzas públicas, una regalía se pue-
de entender como un impuesto ad valorem. Según las finanzas públicas, to-
dos los impuestos ad valorem distorsionan la toma de decisiones. La distor-
sión puede ser cuantificada como una pérdida irrecuperable, que se conoce
en la literatura de habla inglesa como excess burden. El vocablo no es intui-
tivo y se puede profundizar su comprensión por un medio de repaso gráfi-
co del argumento (Rosen, 1992). No obstante, la mayoría de los lectores po-
drá deducir su significado, a través de algunos ejemplos sencillos: si un go-
bierno grava el consumo para financiar sus gastos, entonces habrá menos
consumo que le convenga a la sociedad; sin embargo, si el gobierno grava
ingresos, entonces habrá más ocio que le convenga a la sociedad. El grado
de pérdida irrecuperable dependerá del grado de disposición de renunciar
consumo por ahorros, o ingresos por ocio. Lo que significa todo esto es que
se debe medir las pérdidas irrecuperables, antes de concretizar un instru-
mento de gravámen.
La aplicación del concepto de pérdida irrecuperable al esquema de rega-
lías de dos pisos genera algunos resultados interesantes. Imaginemos un
122 Joseph Henry Vogel

contrato en que una regalía es fijada a 15% sobre endémicas y 0.5% sobre
las pandémicas. Tal instrumento de gravámen distorsionaría la decisión eco-
nómica de investigación y desarrollo (I y D) en el laboratorio biotecnológi-
co pro las pandémicas. Una pérdida irrecuperable existiría para las endémi-
cas, de un orden de magnitud mayor que para las pandémicas. Ahora, su-
pongamos que gravamos igualmente el uso de las endémicas y las pandémi-
cas. Aunque esto puede disminuir la pérdida irrecuperable sobre endémicas
que yace en el tratamiento diferenciado de endémicas y pandémicas, no va
a eliminar todas las pérdidas [Link] campos de química sintéti-
ca y combinatorial aparecerán más atractivos en los criterios de decisión so-
bre inversión de I y D que la química natural de pandémicas.
¿Cuál es la solución? Existe una en la literatura de finanza pública y la
industria que va a detestarla verdaderamente: un impuesto de cuantía única.
Por medio de estos gravámenes fijos, el gobierno puede recaudar el monto
de fondos programados para la conservación sin distorsionar la decisión de
cómo la industria va a invertir en I y D, sean de química sintética, combi-
natorial, o de productos naturales. Toda vez que la industria química pueda
entrar y salir de los modos de investigación, un impuesto de cuantía única
también puede ser justificado por el argumento de que todas las empresas
disfrutan de un valor de opción para los recursos genéticos, en cualquier fae-
na futura en I y D de químicos de productos naturales.
La reciente historia de políticas neoliberales no augura un impuesto de
cuantía única. Los politólogos identifican el gravámen de capacitación de
Margaret Thatcher, un tipo de impuesto de cuantía única, como razón por
la cual ella cayó de popularidad, y su sucesor, John Major, tuvo que derro-
garlo en 1991. La lección que nos da el gravámen de capacitación en Ingla-
terra, es que la industria química se enfurecerá, si tiene que pagar fondos
signficativos, y no importa si usa o no la biodiversidad - parece tan injusto,
tan loco, ¡tan radical! A pesar de cómo unos han interpretado mi Genes for
Sale (Genes en Venta) (Vogel, 1994), creo que un impuesto de cuantía úni-
ca y subsidio masivo serían convenientes...dada una condición...el dinero
recaudado iría a los actores que toman la decisión para deforestar o conser-
var. Infelizmente, eso sería una suposición más irreal que cualquiera hecha
por Simpson et al.
Como se ve en las listas de corrupción por Transparency International,
muchos de los países más biodiversos ocupan el rango de los diez más ba-
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 123

jos, es decir, son los menos transparentes ([Link]/ documents

/cpi/[Link]). Es demasiado probable que las cuantías recaudadas fueran
disipadas de repente en la burocracia. El esquema de regalía que planteé en
Genes for Sale (Vogel, 1994) y luego elaborado en detalle en El cártel de la
biodiversidad (Vogel 2000) remitiría una regalía de 15% sobre ventas netas
a los agentes que protegen los recursos genéticos, a través de la vida de la pa-
tente, y dividida proporcionalmente, con base en el hábitat de cada especie.
Aunque la regalía fuera la misma para pandémicas y endémicas, los incen-
tivos serían mayores para las endémicas, por la razón sencilla que existe me-
nos hábitat y así menos titulares para dividir el monto. En otras palabras,
los incentivos serían más orientados a conservar las endémicas, las cuales son
las más amenazadas. Si ocurriese que el hábitat de la endémica disminuyere,
entonces, el porcentaje del reclamo del titular también disminuiría, crean-
do así un incentivo de prevenir cualquier disminución adicional.
La fijación de un precio, y el montaje de un mecanismo para repartir las
rentas, constituyen los fundamentos de un cártel. El problema de cárteles es
que cada miembro tiene un incentivo para hacer una trampa y vender clan-
destinamente más barato que el precio acordado por todos. Así se desintegran
los cárteles. Precisamente porque eso es verdad, el cártel propuesto de biodi-
versidad sería de jure por medio de un Protocolo Especial del CDB. A mis crí-
ticos, dentro de la profesión económica quienes acusarán dicho planteamien-
to de pérdidas irrecuperables, confieso ser culpable, culpable, culpable. Mi úni-
ca defensa viene de la interpretación de darwinismo por el recién fallecido
Stephen J. Gould: no vivimos en un mundo panglosiano de ideales imagina-
rios, existe un conjunto de directrices que se presentan. El cobro de una re-
galía fija sobre los recursos genéticos y su repartición proporcional al hábitat
en común, parece la mejor solución que solo significa que es la menos mala.
Cualquier discusión de regalías de 15% implica un dineral y la indus-
tria biotecnológica está más interesada en discutir regalitos, que caen bajo el
rubro de beneficios no monetarios en “Las Directrices de Bonn sobre Acceso
a los Recursos Genéticos y Distribución Justa y Equitativa de los Beneficios
Provenientes de su Utilización”.
Así es el argumento de beneficios no monetarios: “la contribución pri-
maria (de bioprospección) para los países biodiversos, consiste en que segui-
rá siendo el desarrollo y la capacitación científica y tecnológica... …(las cua-
les son) la columna vertebral de la biodiversidad en los acuerdos de biopros-
124 Joseph Henry Vogel

pección …” (Laird and ten Kate, 2002:168-169). Además de ser una corti-
na de humo, el concepto de “desarrollo y capacitación científica y tecnoló-
gica” ignora los costos de oportunidad de los individuos involucrados en el
empeño de bioprospección - implicando que estarían recogiendo café en la
montaña, si no fuese por el acuerdo de bioprospección - y a la vez, fomen-
ta un drenaje de cerebros dentro del mismo Sur. En vez de llevar a cabo una
tecnología apropiada que agregaría valor a industrias intensivas de mano de
obra en la periferia, los científicos nacionales estarán siendo absorbidos en
una cadena internacional de oferta donde todos los excedentes se quedarán
en el centro.
Aún más inquietante es el hecho que los beneficios no monetarios son tie-
rras aptas para comportamiento de búsqueda de rentas, o sea, la corrupción
blanda, cada vez que una transnacional puede identificar a un profesor de
química natural, industrioso, sin embargo empobrecido, que esté dispuesto
a hacer el cabildeo frente de su Ministerio de Ambiente, para conseguir el
necesario consentimiento previamente informado, para celebrar un ATM. A
cambio del acceso, el país biodiverso recibirá equipos de laboratorio desac-
tualizados del Norte, para el profesor, quien luego alimentará químicos ais-
lados en la cadena de producción hacia el Norte. ¡Es un negocio redondo!
Tristemente, ésta es la fantasía de estrategias ganar-ganar que se disfraza co-
mo diálogo en los talleres auspiciados por el Secretariado al Convenio de
Diversidad Biológica.
A pesar de lo deprimente que esto parece, existen razones sobresalientes
para que haya optimismo. En el transcurso de los últimos dos años, los paí-
ses biodiversos del mundo han comenzado a pensar como un economista
para montar un Grupo de Países Megadiversos Afines y para rechazar las
Pautas de Bonn. (véase Figura 2)
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 125

Figura 2
El Grupo de Países Megadiversos Afines representa el 70% de la
biodiversidad terrestre del planeta. De los diecisiete países más
biodiversos, apenas Australia y los [Link] no son miembros del Grupo.

Entre sus objetivos están los mecanismos que cualquier economista recono-
cería como los principios promisorios de un cártel:

(d) Explorar conjuntamente vías para intercambiar información y armoni-

zar nuestras respectivas legislaciones nacionales, para la protección de la
diversidad biológica, incluyendo los conocimientos asociados, así como
para el acceso a los recursos biológicos y genéticos, y el reparto de los
beneficios derivados de su utilización...
(h) Impulsar el desarrollo de un régimen internacional que promueva y sal-
vaguarde efectivamente la distribución justa y equitativa de los benefi-
cios derivados del uso de la diversidad biológica y de sus componentes.
Dicho régimen deberá contemplar, inter alia, los siguientes elementos:
la certificación de la procedencia legal del material biológico, el consen-
timiento fundamentado previo, y términos mutuamente acordados de
transferencia de material genético, como requisitos para la solicitud y el
otorgamiento de patentes, en estricto apego a las condiciones de acceso
otorgadas por los países de origen de ese material.
126 Joseph Henry Vogel

Conclusión

A partir de mediados de los años 80, la crisis de la extinción masiva captó

la atención del público. Una ventana intelectual se abrió para los economis-
tas, aunque fuese sumante transitoria, para abordar las directrices costo-
efectivas que podrían alcanzar los límites necesarios para un verdadero de-
sarrollo sostenible. Infelizmente, la mayor parte de economistas rechazó di-
cha posición intelectualmente honesta y digna. Lo que conseguimos fue
más oscurecimiento presentado unas veces como ciencia, otras como retóri-
ca y nunca barato. Mientras que el debate sobre el desarrollo sostenible y
ACB versus CMS podrían haber dejado al público perplejo, ha dejado a los
politiqueros y a sus socios, encantados. Como aseveran Clifford Russell y
Philip Powell (1996:27) con mucha ironía: “...los gestores ambientales en
un país en vía de desarrollo van a tener un respaldo técnico sin importar lo
que se resuelva hacer. En vez del economista de dos caras, los gestores son
enfrentados a una verdadera diosa asiática con seis, ocho, o una docena de
brazos de los cuales ellos pueden escoger uno aplicable a su particular pro-
blema puesto en escena”.
Se espera que con este trabajo se aclare, que el problema de la extinción
masiva está siendo agravado cuando los economistas emplean ACB para
analizar “la manera que los recursos son asignados a usos alternativos para
satisfacer los deseos humanos” (Mansfield, 1986: 5). Los gráficos, las ecua-
ciones, y las estadísticas son lo que el público ya sospecha, tejemanejes. Des-
graciadamente, aún esta perspicacia no es nada nueva. La ilustre economis-
ta Joan Robinson es citada con frecuencia por haberles dicho a sus estudian-
tes “La razón para estudiar la economía es no ser engañado por los econo-
mistas.” En el caso de la cuenca amazónica, una verdadera “economía de
biodiversidad” comenzaría con límites - no deforestación - y luego investi-
gar cómo posibilitamos un respeto por dicho límite, que incluirá incentivos
para luchar en la arena política. Sin embargo, una vez que dichas directrices
estén implementadas y aun con las batallas ganadas, todavía podemos estar
perdiendo la guerra contra la deforestación.
Mientras que contemplemos las directrices posibles de CMS, también
debemos reflexionar sobre un comentario poco resaltado por E.O. Wilson
(1988:16): “en fin, sospecho que (la conservación de la biodiversidad) se re-
ducirá completamente a una decisión de ética.” El comentario sugiere que el
El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 127

desarrollo sostenible de la cuenca amazónica no surgirá de más ciencia o de

una mejor ciencia, ya sea natural o social, sino de la cultura que construi-
mos. Gomides (2003) trata precisamente el mismo punto al abordar una
analogía basada en los trabajos fervientes de los abolicionistas de los siglos
XVIII y XIX; solamente con el lanzamiento de Uncle Tom’s Cabin (La caba-
ña de Tío Tom) en 1853, se volvió respetable la abolición. Antes de dicho
lanzamiento, la abolición fue vista como una expropiación de la propiedad,
sumamente injusta. Hoy en día, la conservación de la cuenca amazónica es
ampliamente vista como una expropiación de la propiedad, también suma-
mente injusta. Quizás las artes tendrán un papel clave en transformar la con-
servación de la Amazonía, como algo respetable en el siglo XXI, al igual que
La cabaña de Tío Tom hizo con la abolición en los mediados del siglo XIX.
Para mis propios fines retóricos, es apropiado que cierre este trabajo con
una frase perspicaz del discurso Nobel del profesor Douglas North: “El
tiempo, como corresponde a los cambios económicos y de la sociedad, es la
dimensión en que el proceso de aprendizaje de los seres humanos, moldea
la manera en que las instituciones evolucionan. Es decir, las creencias que
individuos, grupos, y sociedades mantienen, las cuales determinan eleccio-
nes, son la consecuencia de aprendizaje a través del tiempo, no solo el lap-
so de la vida de un individuo, o de una generación de una sociedad, sino el
aprendizaje incorporado en individuos, grupos, y sociedades, que es acumu-
lativa a lo largo del tiempo, y transmitido entre generaciones, por la cultu-
ra de una sociedad”. ([Link]/economics)
Aunque North no se refería al nudo gordiano del desarrollo sostenible
de la cuenca amazónica, su sabiduría se aplica asombrosamente bien. Lo que
necesitamos para ahora y para siempre, es una cultura de conservación.

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Del manejo de conflictos ambientales
a la institucionalización de arreglos:
el aporte de las teorías de la gobernanza

Guillaume Fontaine*

Este artículo aborda un aspecto particular de los conflictos ambientales re-

lacionados con los megaproyectos extractivos en la Amazonía: la institucio-
nalización de los arreglos. Para superar los límites de las principales corrien-
tes teóricas de manejo de conflictos al respecto, la reflexión se adentra en el
terreno de la ciencia política, y analiza los aportes del debate en torno a la
gobernabilidad y la gobernanza. En la primera parte se realiza un estado del
arte de esta discusión en América Latina, complementado por un análisis de
las dimensiones normativas de varias aproximaciones a la gobernanza, de-
fendidas por los organismos multilaterales de cooperación, presentes en la
región. En la tercera parte se elabora un esquema simple de las relaciones
entre actores sociales y sistema institucional, para evidenciar los principales
obstáculos a la armonización de las políticas públicas energética, ambiental,
social y económica en la Amazonía andina.

Palabras clave

Sociología, gobernabilidad, gobernanza, conflicto, Amazonía andina, me-

dio ambiente, petróleo, hidrocarburos, megaproyectos extractivos, movi-
mientos sociales, políticas públicas.

* Agradezco a Enrique Peruzzotti y Felipe Burbano de Lara, por sus comentarios a la versión
preliminar de este artículo, que fue presentado en el seminario “Integración, desarrollo y equidad.
Tema 4: Desarrollo Sostenible y Cuenca Amazónica”, FLACSO Sede Ecuador, Corporación Andina
de Fomento, Embajada del Brasil en el Ecuador, Instituto de Investigaciones en Relaciones
Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador, Quito, 12/05/2004.
132 Guillaume Fontaine

Introducción

Los megaproyectos extractivos en la cuenca amazónica se enfrentan con una

oposición difusa y multiforme de las comunidades locales y una parte de la
sociedad civil, en particular las organizaciones indígenas y ecologistas ama-
zónicas (Fontaine, 2005 a). Ello puede explicarse en parte por la disyunción
entre el nivel de expectativas que generó un modelo de desarrollo, basado
en la exportación de petróleo, y la satisfacción de las necesidades básicas en
países como Ecuador y Venezuela, que es acentuada por los impactos am-
bientales negativos de la explotación de hidrocarburos en las cuatro últimas
décadas.
Frente a este fenómeno, las metodologías de negociación y de resolu-
ción alternativa de disputa pueden ser eficientes, desde un punto de vista
instrumental, pero tienen efectos perversos desde el punto de vista político,
en sociedades con un alto déficit de gobernabilidad democrática, al reforzar
la posición de los actores dominantes, en detrimento de los más débiles. Por
otro lado, las metodologías de manejo comunitario de conflictos tienen el
mérito de compensar, hasta cierto punto, el desequilibrio de poder entre los
actores, pero, a su vez, favorecen la aparición de posiciones maximalistas
que pueden ser hasta antisistémicas y radicalizan los conflictos a costa de la
institucionalización de los arreglos.
Para superar estos límites, proponemos una aproximación a estos con-
flictos, que recoja los aportes de las teorías de la gobernanza, en particular
en cuanto a las condiciones de institucionalización de los arreglos, lo que
condiciona un nivel normal de gobernabilidad democrática. En una prime-
ra parte aclaramos las diferencias entre gobernabilidad y gobernabilidad de-
mocrática, mediante un estado del arte sobre este tema en América Latina.
Luego nos preocupamos por evidenciar las dimensiones normativas que sus-
tentan las aproximaciones al problema de la buena gobernanza, traducción
del inglés good governance. Finalmente sintetizamos los principales aportes
de las teorías de la gobernanza a una sociología de los conflictos ambienta-
les preocupada por la gobernabilidad democrática.
Entre gobernabilidad y gobernabilidad democrática: un problema de
orden y poder.
La discusión sobre la gobernabilidad se inició en 1975, con la entrega
de un informe sobre la crisis de la democracia a la Comisión Trilateral (1)
Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización de arreglos 133

(Crozier et al., 1975). Este estudio se preocupa por los desafíos planteados
por la crisis económica de la década del setenta, para los regímenes demo-
cráticos de Europa, Estados Unidos y Japón, e identifica tres tipos de desa-
fíos. Un primer tipo, llamado desafíos contextuales, se relaciona con los
cambios en las repartición del poder económico, político y militar, así co-
mo los problemas de inflación, encarecimiento de materias primas, inesta-
bilidad monetaria, interdependencia económica y seguridad militar colecti-
va. Un segundo tipo, deriva de las tendencias sociales marcadas por la emer-
gencia de movimientos radicales, que articulan la inseguridad económica y
las tendencias nacionalistas de grupos de clase media baja, apoyándose en
las estructuras residuales de autoritarismo tradicional, así como el nuevo pa-
pel de los intelectuales en la sociedad, y los cambios de valores generados
por el acceso masivo a la educación superior.
Finalmente, hay desafíos que provienen del funcionamiento mismo de
las democracias contemporáneas, que conllevan un cambio en los medios
tradicionales de control, una deslegitimación de la autoridad política y una
sobrecarga de demandas, respecto de las capacidades de respuesta de los go-
biernos. En este contexto, subrayan los autores del informe:
“Las demandas de gobierno democrático aumentan, mientras que la ca-
pacidad del gobierno democrático se estanca. Ello, al parecer, es el dilema
central de la gobernabilidad de la democracia que se ha manifestado en Eu-
ropa, Norteamérica y Japón, en la década de 1970.” ** (2)
El concepto de gobernabilidad es común, en la literatura hispano/ha-
blante dedicada a los obstáculos encontrados en la fase de consolidación de-
mocrática y a las tensiones generadas por las políticas de ajuste estructural.
Bajo esta forma, se analizan los efectos de la salida de la dictadura y la libe-
ralización de la economía en Bolivia (Mayorga, 1992), la gestión autoritaria
de Fujimori en el Perú (Sagasti et al., 1995; Panfichi, 2002), la inestabilidad
política y la crisis económica en Ecuador (Vega, 1996; Pachano, 1999; Bur-
bano de Lara, 2003 a) o aún la apertura del sistema bipartidista en Colom-
bia (Rivera et al., 2000). Por lo general, estos estudios privilegian la dimen-
sión sistémica de la gobernabilidad, para explicar los problemas de la demo-
cracia, por la fragmentación del sistema de partidos, la división de poderes
y los límites del presidencialismo, la cultura política, etc. (Alcántara Sáez,

** Traducción mía.
134 Guillaume Fontaine

1997; Coppedge, 2001; Pérez Liñán, 2001; Altman, 2001). Sin embargo,
se destacan dos enfoques complementarios, aunque no necesariamente irre-
conciliables.
El primer enfoque deriva de una concepción de la gobernabilidad en
términos de orden y poder. Inspirado por Samuel Huntington (1990), de-
fine la gobernabilidad como “el grado en el cual el sistema político se insti-
tucionaliza” es decir, sigue un “proceso por el cual las organizaciones y pro-
cedimientos adquieren valor y estabilidad” (Coppedge, 2001: 211). Consi-
dera que la gobernabilidad y la democracia descansan en principios antagó-
nicos: “La gobernabilidad requiere una representación efectiva de los grupos
en proporción de su poder; la democracia requiere una representación de
grupos en proporción al número de personas que los apoyan.” (Coppedge,
2001 : 214)
A lo mejor, la gobernabilidad democrática no es sino una forma particu-
lar de gobernabilidad. La gobernabilidad “ejecutiva” democrática significa
que las autoridades civiles electas tienen control sobre la burocracia y las fuer-
zas armadas, mientras que una gobernabilidad “legislativa” democrática re-
quiere un parlamento fuerte, y la gobernabilidad “social” democrática, impli-
ca el respeto a la ley, la legitimidad de las reglas de juego. (Coppedge, 1996).
El segundo enfoque es adoptado por autores preocupados, ante todo,
por las condiciones de la gobernabilidad en el marco de la democracia repre-
sentativa. Este enfoque, que parte de la realidad de “sociedades pobres y sub-
desarrolladas”, mide la gobernabilidad, en función del rendimiento y de los
resultados del sistema político, para alcanzar objetivos socialmente compar-
tidos (Salgado, 1999: 4-5). En ese sentido, el funcionamiento del sistema
político obedece a dos prioridades: la capacidad de receptar y atender las de-
mandas sociales, por un lado, y la capacidad de asumir los conflictos y pro-
cesarlos para encontrar una resolución vía consenso o mayoría por el otro.
Si la unidad de análisis sigue siendo el sistema político – que incluye el
régimen político, los factores sociales, la cultura política y el escenario inter-
nacional – los criterios de gobernabilidad son la eficiencia, la legitimidad y
la calidad, a través del tiempo. La prioridad de la gobernabilidad es la mo-
dernización social, vía organización estatal, y los elementos críticos del sis-
tema político son aquellos que interactúan con el sistema económico: “El
sistema económico interesa en cuanto a sus resultados, que dan un determi-
nado rendimiento, pero es en el sistema político donde se alojan y funcio-
Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización de arreglos 135

nan los mecanismos de decisión y realización de un gobierno, que son el ob-

jetivo básico del análisis” (Salgado, 1999: 11).
En esta perspectiva, la gobernabilidad depende del equilibrio dinámico
entre el nivel de las demandas procedentes de la sociedad y la capacidad del
sistema institucional de procesarlas de manera legítima y eficaz. Este nivel
es condicionado por la percepción, los valores y las creencias de la sociedad
en una situación sociopolítica concreta, por un lado, y por la capacidad de
presión sobre el gobierno y el grado de organización de la sociedad civil y
los actores políticos, por el otro. Si las demandas no están procesadas de ma-
nera inmediata, las discrepancias con el sistema institucional pueden con-
vertirse en conflictos tolerados. Ahora bien, cuando se multiplican las “ano-
malías” en el ámbito económico, social o político, estos conflictos pueden
convertirse en crisis, cuya resolución implica un cambio de relación entre
Estado y sociedad civil, es decir de modelo de gobernabilidad. (Camou,
2001a: 36).
De esta manera, se pueden identificar los grados de gobernabilidad. Al
nivel más alto, la gobernabilidad ideal implica un equilibrio entre las de-
mandas de la sociedad y las respuestas del sistema institucional. Se puede al-
canzar un nivel de gobernabilidad normal, cuando las discrepancias entre
aquellas demandas y respuestas están en un equilibrio dinámico. En cam-
bio, hay un “déficit de gobernabilidad” cuando entran en desequilibrio cró-
nico, lo que se traduce por la aparición de anomalías percibidas como ina-
ceptables por los actores organizados, que amenazan la estabilidad institu-
cional por la presión política. Por último, una situación de crisis de gober-
nabilidad surge cuando aquellas anomalías se multiplican y constituyen “un
conjunto de desequilibrios inesperados y / o intolerables entre demandas so-
ciales y respuestas gubernamentales” (Camou, 2001a: 39).

El problema de la “buena gobernanza”

A partir de finales de los años ochenta, mientras se abría un debate sobre el

nuevo orden mundial, aparecieron varios estudios sobre la relación entre la
globalización y los problemas de seguridad y democracia, en gran parte ba-
jo la influencia de los organismos multilaterales de cooperación (3) (UNES-
CO, 1997; Diehl, 1997; The Meridian International Institute, 2000). En
136 Guillaume Fontaine

ese contexto se multiplicaron los escritos sobre la “governance”, que algunos

asimilan a un nuevo paradigma, preocupado por encontrar nuevas formas
de gobernar conllevadas por la globalización y la integración regional, en
particular europea (Feldman, 2001; Mayntz, 2002).
Un estado del arte de las teorías de la gobernanza deja percibir que, tan-
to en los documentos técnicos de las principales agencias de cooperación pa-
ra el desarrollo como en la literatura anglosajona, el uso de governance sus-
tituyó al de governability. En cambio, en la literatura hispano/hablante, el
concepto de “gobernabilidad” predomina aunque pueda aparecer como si-
nónimo de “gobernanza”, al cual suele sustituirse en función del contexto
político y cultural (Camou, 2001 a: 23). Ello genera cierta confusión con
los intentos de traducir “governance” y “good governance” por perífrasis
procedentes del campo semántico de “gobierno” (antiguo significado de
“gobernanza”, caído en desuso), como “buen gobierno”, “sistema de gobier-
no”, “capacidad de gobierno”, “función de gobierno” o “gobernación” (De-
ferrari, 1996; Solà, 2000). Al fin y al cabo, el concepto de gobernabilidad
se volvió un concepto atrápalo-todo (Oszlak, 2001), hasta tal punto que al-
gunos llegaron a formular la paradoja de la “gobernabilidad “desde la ingo-
bernabilidad”, es decir que se construye a partir de la inestabilidad, la incer-
tidumbre y el caos” (Torrijos, 2001).
En 1997, con oportunidad de la traducción al español de un libro so-
bre la reforma del sistema de las Naciones Unidas (South Center, 1996), se
impuso la necesidad de acudir a un término específico para resolver lo que
se había convertido en un rompecabezas para los terminólogos de la ONU.
Con ello se redescubrió el término gobernanza, definido por la Real Acade-
mia de España como “acción y efecto de gobernar o gobernarse”, y cuyo
sentido grecolatino fue enriquecido por el aporte de la economía política
anglosajona, para designar las “condiciones financieras, sociales y adminis-
trativas necesarias, para instrumentar y aplicar las decisiones políticas adop-
tadas, y poder ejercer la autoridad”; por analogía, además, al término “go-
bernabilidad” que se (usaba) desde hace ya tiempo, para designar “las con-
diciones políticas para intermediar intereses y el apoyo político para gober-
nar”.” (Sosa Martínez, 2000)
Esta traducción se generalizó tras la publicación del “Libro blanco so-
bre la gobernanza europea” en 2000 (Comisión de Comunidades Europeas,
2000). Para el Banco Mundial, la “buena gobernanza” depende de la mejo-
Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización de arreglos 137

ra en la gestión y el incremento de la responsabilidad del sector público,

además de la mejora y la transparencia en el marco legal (Cerrillo, 2001).
Para el PNUD, la “buena gobernanza” abarca no solo los mecanismos, pro-
cesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos articulan sus inte-
reses, median sus discrepancias y ejercen sus derechos y obligaciones legales,
sino también el uso optimizado y equitativo de los recursos (PNUD, 1997).
Para la Unión Europea, se basa en la apertura, la participación, la responsa-
bilidad, la rendición de cuenta, la eficiencia y la coherencia en las políticas
públicas (Comisión de las Comunidades Europeas, 2000:4). La agencia de
cooperación estadounidense, USAID, llama “gobernanza democrática” las
dimensiones políticas del proceso de gestión pública, sobre la base de cinco
principios: transparencia, pluralismo, implicación de la ciudadanía en las
tomas de decisión, representación y responsabilidad o rendición de cuentas
(USAID, 1998) (4).
Más allá de los matices entre estas definiciones, los conceptos de buena
gobernanza y gobernanza democrática se refieren a una dimensión más nor-
mativa que descriptiva, para plantear nuevos incentivos encaminados a me-
jorar el funcionamiento de las democracias. Así mismo, las interpretaciones
discrepan en torno a las prioridades en el tratamiento de los problemas de
gobernanza global. Para algunos, la gobernanza global es, en sí, un sistema
eficiente, al descansar en propósitos comunes que no derivan necesariamen-
te de obligaciones legales o formalmente prescritas por las leyes o las cons-
tituciones políticas. Es un sistema de reglas que funciona siempre y cuando
es aceptado por la mayoría o los más poderosos que afecta, sinónimo de or-
den; por lo tanto, en vez de “gobernanza ineficiente” se hablaría de “caos” o
de “anarquía” (Rosenau, 1992: 4-5). Asimismo, algunos entienden por go-
bernanza la capacidad de hacer que las cosas se hagan sin tener,
necesariamente, la competencia legal para ordenar que se hagan: mientras
los gobiernos aplican reglas, la gobernanza utiliza el poder. En ese sentido,
el sistema internacional es un sistema de gobernanza, así como los conflic-
tos que se dan en este sistema (Czempiel, 1992: 250).
Por lo contrario, algunos autores se preocupan por crear un sistema de
“gobernanza global eficiente”, gobernado por la gente y las instituciones,
conforme a reglas y mecanismos definidos conjuntamente, de manera de
asegurar que todos contribuyan a (y beneficien de) una economía mundial
eficiente, una justicia social universal, libertad y auténtica diversidad cultu-
138 Guillaume Fontaine

ral y democracia consolidada. Estas características implicarían un uso ade-

cuado de los recursos naturales y artificiales, existentes y potenciales; meca-
nismos de solidaridad y de responsabilidad entre las generaciones presentes
y futuras; un marco dinámico y de múltiples variables de promoción, diálo-
go e integración de las identidades culturales; la mayor participación posi-
ble de los individuos y grupos en los procesos de toma de decisión, respal-
dada por un sistema de información y comunicación pluralista y orientado
hacia los intereses del público. (Petrella, 1995: 111-112.)
Por lo tanto, es necesario concretar cuatro contratos globales entre el sis-
tema internacional y las organizaciones de la sociedad civil, en base a la coo-
peración internacional, la responsabilidad (accountability) ante la ciudada-
nía, la relevancia de estrategias que articulen lo global con lo local, y el res-
peto por la diversidad cultural. El primer contrato debería perseguir la satis-
facción de las necesidades básicas (lucha contra la pobreza y la desigualdad).
El segundo debería buscar la tolerancia, el diálogo y el desarrollo humano
en la diversidad cultural. El tercero parte de los límites de la democracia re-
presentativa a nivel global y busca incrementar el control de la esfera econó-
mica por la sociedad civil y los gobiernos. El cuarto consiste en implemen-
tar la Agenda XXI (5), en particular mediante la reforma de la Organización
Mundial del Comercio y los organismos financieros multilaterales. (Petre-
lla, 1995: 124-125.)
Algunos consideran que las teorías de la gobernanza insisten demasiado
en la capacidad de los gobernantes de “viabilizar la reproducción de las con-
diciones de preservación del poder”, a costa de una creciente separación en-
tre gobernabilidad y política (Nogueira, 1995: 55). Otros las consideran
una justificación de los modelos conservadores de dominación, y una legi-
timación del neoliberalismo (Stolowicz, 1996; Yánes Quintero, 1996; To-
rres-Rivas, 2001). Otros consideran que la “buena gobernanza” recetada por
los organismos internacionales, consiste ante todo en hacer pasar las refor-
mas económicas recetadas por el “Consenso de Washington” (6) en condi-
ciones de estabilidad política y en un contexto de globalización y mercados
desregulados (Hewitt De Alcántara, 1997).
De ahí surge la preocupación por retomar el control democrático sobre
los procesos de reformas económicas e institucionales, y una distinción en-
tre gobernanza y gobernabilidad que vaya más allá de la oposición hecha por
Beatriz Sosa Martínez (2000) entre condiciones financieras, sociales y admi-
Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización de arreglos 139

nistrativas por un lado, y condiciones políticas por el otro. Este enfoque en-
fatiza el papel de las instituciones, el Estado orientador y la sociedad civil en
la elaboración de nuevos contratos sociales (PNUD, 1997). Subraya que la
“buena gobernanza” implica reglas y procedimientos formalmente demo-
cráticos, además de actores estratégicos constituidos, mientras que la gober-
nabilidad democrática implica que los actores se comporten y resuelven “sus
conflictos, efectivamente, conforme a las fórmulas democráticas formal-
mente establecidas” (Prats, 2001: 141). De esta manera, queda claro que los
problemas de gobernanza y gobernabilidad no son solo técnicos sino tam-
bién políticos y sociales y, por tanto, no suelen resolverse con meros progra-
mas de ingeniería institucional, como los que se multiplicaron en los años
noventa en América Latina.

Sociología de conflictos ambientales,

gobernanza y gobernabilidad

En el centro de muchos conflictos ambientales originados por las activida-

des hidrocarburíferas se ubica la lucha por la definición de un modelo de
desarrollo que nunca es el objeto de un consenso general, porque los acto-
res en oposición comparten distintas visiones del mundo y lógicas raciona-
les (Fontaine, 2004 a y 2004 b). Lo que está en juego aquí es el control de
la historicidad, es decir la capacidad de la sociedad en su conjunto de repro-
ducirse, transformarse e incrementar su acción y participación. En este sen-
tido, los conflictos ambientales constituyen un problema para la democra-
cia en los países de la Amazonía andina. Ahora bien, tanto el ecologismo y
el indianismo radicales como el clientelismo y el paternalismo de muchas
empresas y por supuesto el autoritarismo del Estado suelen obstaculizar el
funcionamiento normal de la democracia, pues la extrema polarización de
los conflictos, así como los arreglos amigables que los “invisibilizan” impi-
den la institucionalización de los arreglos y acentúan, por último, los défi-
cits de gobernabilidad democrática (Fontaine, 2005 b).
Un aporte esencial de las teorías de la gobernanza a la sociología de con-
flictos ambientales consiste precisamente en explicar las condiciones de esta
institucionalización. En una primera aproximación, adopté una definición
operativa de la gobernabilidad como “un modo o un estilo de gobierno, es
140 Guillaume Fontaine

decir una manera de resolver problemas, susceptible de ser aprehendida a

varios niveles de análisis: el marco institucional en el que se ejerce el poder
político (las reglas del juego), el marco estatal en el que se elaboran las po-
líticas públicas, los actores del juego político (elites político-administrati-
vas), su manera de jugar y, finalmente, los problemas a los que tienen que
responder (estado de la economía, movilización social, etc.)” (Fontaine,
2003: 109).
Ahora, esta definición puede ser complementada con la distinción en-
tre la gobernanza como sistema y la gobernabilidad como procesos: la go-
bernabilidad se articula con la gobernanza, o sistema institucional que en-
marca la acción de los actores sociales, y la acción de gobernar, que incluye
la política, las políticas públicas y la administración pública (Prats, 2003:
244). En este sentido, asumimos que la buena gobernanza se articula con la
gobernabilidad democrática, en función de la capacidad de la sociedad de
llegar a la estabilidad, la integración social y política y el manejo de los con-
flictos sobre la base de la capacidad de negociación e institucionalización de
los arreglos, y la responsabilidad de las instituciones.
Una causa estructural de los conflictos ambientales deriva del hecho de
que, el debate en torno a las políticas públicas se encuentra, a menudo, de-
sarticulado entre un espacio legislativo donde dominan intereses corporati-
vos y locales, el espacio del ejecutivo donde dominan las tendencias al auto-
ritarismo y la tecnocracia, y el espacio informal de la opinión pública, don-
de las demandas y necesidades de la sociedad son captadas por sectores de
la sociedad civil muy politizadas, pero con escasa base de legitimidad. Para
lograr un nivel satisfactorio de gobernabilidad democrática, el lugar de de-
liberación en torno a las políticas energética, ambiental, social y económica
debería ser una esfera pública que privilegie la participación de la sociedad
civil (7), en interacción con las instituciones de la gobernanza.
En efecto, la naturaleza de las relaciones entre los actores sociales y el
sistema institucional depende de la correlación entre las decisiones tomadas
en la esfera pública y las necesidades expresadas en la esfera privada. Estas
relaciones se caracterizan por flujos continuos de informaciones e ideas, que
inciden en la formación de la opinión pública, sea a través de los medios
masivos de comunicación, o de las formas alternativas de difusión, como
son el Internet y los boletines asociativos. En segundo lugar, el proceso le-
gítimo de toma de decisión, procedente del sistema institucional, pasa por
Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización de arreglos 141

las deliberaciones en la esfera pública, en particular a través del poder legis-

lativo. Por su lado, la sociedad civil procesa y organiza las necesidades y de-
mandas formuladas por la población al nivel local, para luego trasmitirlas al
sistema institucional, mediante los partidos políticos o de manera directa, a
través de la acción colectiva.
Por último, las relaciones entre Estado, sociedad civil, comunidades loca-
les y empresas, así como la institucionalización de los arreglos, se definen en
relación con el proyecto central de cada actor. Así es como el proyecto central
del Estado, de asegurar la unidad de la nación y garantizar niveles satisfacto-
rios de desarrollo económico debe contar con el proyecto central de las em-
presas, es decir la libertad de inversión y la seguridad jurídica. Por otro lado,
esta interrelación debe armonizarse con el proyecto central de las comunida-
des locales afectadas por los proyectos extractivos, es decir, la defensa del de-
recho a la vida, a través de identidades y estilos de vida propios. A su vez, la
armonización a la que se refiere debe coincidir con el proyecto central de los
movimientos ecologistas, campesinos e indígenas, de concretar un modelo de
desarrollo equitativo, a través de mecanismos de consulta y participación.

Conclusión

Existen varias definiciones de la gobernanza y la gobernabilidad, que dejan

percibir cierta confusión en relación con la democracia. A pesar de cierto
consenso en los principios generales (como la necesidad de transparencia,
participación y responsabilidad), los sentidos que se da al concepto de go-
bernabilidad traducen divergencias, en cuanto al papel de los actores en el
sistema de gobernanza (división de los tres poderes, sistema de partidos, ins-
tituciones públicas y administración del Estado), o los procesos gobernabi-
lidad (elecciones políticas, debates en la esfera de opinión pública y respon-
sabilidad ante la ciudadanía).
En el caso particular de los conflictos generados por los megaproyectos
extractivos en la Amazonía andina, es particularmente relevante esta interac-
ción, entre las dimensiones sistémica y social de la gobernanza, ya que en el
centro de los conflictos ambientales está la validación o el desacuerdo en
torno a las políticas públicas. En particular, ello nos permite superar los lí-
mites de los enfoques sistémicos, que tratan las políticas públicas y la con-
142 Guillaume Fontaine

solidación del sistema institucional de manera separada, cuando ambas son

constitutivas de las crisis políticas y sociales de los países andinos. De ma-
nera general, estos enfoques siguen viendo en el sistema de partidos el me-
canismo central para procesar las demandas de la sociedad, cuando en rea-
lidad el rol de los partidos políticos queda indeterminado, por falta de pro-
gramas que articulen las prioridades en las políticas económica, social, am-
biental y energética.
En cambio, para garantizar el éxito de las políticas públicas, parece más
realista buscar la coordinación de los mecanismos de gobernanza con los
procesos de gobernabilidad democrática, que esperar que se armonicen las
condiciones financieras (determinadas por el entorno internacional), socia-
les (condicionadas por las primeras) y administrativas (en sí reducibles a los
aspectos técnicos de la gobernanza) y condiciones políticas (que dependen
de sistemas de partidos deficientes). Ello implica reubicar las relaciones en-
tre actores sociales y sistema institucional en el centro del análisis, conside-
rando la vitalidad de los movimientos colectivos y la gran inestabilidad po-
lítica de los países de la región andina.

Notas

(1) La Comisión Trilateral fue creada en 1973, por un grupo de intelectua-

les procedentes de Estados Unidos, Europa del Oeste y Japón. En trein-
te años, se abrió a ciudadanos de Canadá, la Unión Europea y Asia del
Pacífico.

(2) Texto original: “The demands on democratic government grow, while

the capacity of democratic government stagnates. This, it would appear,
is the central dilemma of the governability of democracy which has ma-
nifested itself in Europe, North America and Japan in the 1970s.” Dis-
ponible (Febrero de 2005): [Link]

(3) En 1998-1999 los proyectos en relación con la gobernabilidad represen-

taban el 4,4% de la ayuda al desarrollo otorgada por la OCDE (Cerrillo,
2001). Existían 90 proyectos de gobernanza o gobernabilidad en Améri-
ca Latina y unos 1.000 proyectos en Europa (Saldomando, 2000).
Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización de arreglos 143

(4) En un estudio comparado entre 29 países, USAID establece una corre-

lación entre el nivel de inversiones extranjeras directas y la “buena go-
bernanza energética”, medida por la existencia de autoridades regulado-
ras independientes, la regulación de las inversiones privadas, la comer-
cialización de las ganancias y la privatización de los activos existentes
(USAID, 2002: 3-6).

(5) La Agenda XXI fue adoptada en la Cumbre de la Tierra organizada en

Río de Janeiro, en junio de 1992. Se trata de un programa de acción di-
vidido en 40 capítulos y cuatro secciones, que abarcan las dimensiones
sociales y económicas del desarrollo sostenible, la conservación y la ges-
tión de los recursos para el desarrollo y el fortalecimiento del papel de
los principales grupos y medios de ejecución. (Fontaine, 2003: 315).

(6) El “Consenso de Washington” designa un conjunto de reglas económi-

cas de corte neoclásico, sistematizado en 1989 a partir de un documen-
to del Banco Mundial. Plantea diez medidas para fomentar la liberali-
zación del comercio y los capitales: flexibilidad de los tipos de cambio,
alza de las tasas de interés, estímulo a las exportaciones, racionalización
de las inversiones públicas, y reducción de los gastos salariales del Esta-
do, mejoramiento de la recolección de los impuestos, alza de los precios
de servicios y bienes públicos (entre otras cosas los productos derivados
del petróleo), liberalización del comercio, reforma de las tasas y privati-
zaciones. (Biersteker, 1992).

(7) Entiendo la sociedad civil, como una red de grupos y asociaciones, que
median entre los individuos y el Estado, entre lo privado y lo público.
Incluye una calidad cívica pública relacionada con un derecho a existir,
y una capacidad de deliberación, por un lado, una calidad de autoexpre-
sión y movimientos sociales, por el otro (Arato y Cohen, 2000: 71). Pa-
ra un mayor análisis sobre el papel de los movimientos ecologistas en la
consolidación del Estado de derecho, desarrollado a partir de la teoría
del discurso de Jürgen Habermas y la teoría de la sociedad civil de esos
autores, véase Fontaine (2002).
144 Guillaume Fontaine

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Programa Zona Franca Verde

Sávio José B. Mendonça*

Virgilio Viana**

El Estado de Amazonas, con más de 1,5 millones de kilómetros cuadrados

y una población superior a 3 millones de habitantes, es la unidad de la fe-
deración con la mayor área de bosque tropical preservada del planeta. Sin
embargo, tiene secuelas sociales, por causa de un proceso de colonización,
anterior y posterior al Imperio, apoyado en la explotación maderera, al mar-
gen de las raíces locales. Al mismo tiempo, desde la segunda mitad del siglo
XIX, hasta inicios de la década del 20, del siglo pasado, con el advenimien-
to de la época de oro del caucho, se consolidó ese modelo de explotación no
sustentable y creó, en cierta forma, una cultura predominantemente basada
en la sumisión a los padrones internacionales o del inmigrante temporal y
explotador de la madera.
En cierta forma, la Zona Franca de Manaos vino a redinamizar la eco-
nomía del Estado, luego de un largo período de estancamiento que perdu-
ró desde 1920 hasta 1967.
Sin embargo, a pesar del crecimiento en el campo tecnológico y del ur-
banismo moderno de la ciudad de Manaos, el interior, en gran parte, per-
maneció fuera del proceso de desarrollo y, la calidad de vida, apoyada en un
proceso de servicios adecuados en las áreas de infraestructura, salud y edu-
cación, dejaron mucho que desear, pese a las razonables mejoras y avances
en el área de las comunicaciones. En efecto, el acceso a informaciones más

* Master en Desarrollo Sustentable, Coordinador de Desarrollo Sustentable, en la Secretaría de Me-

dio Ambiente y Desarrollo Sustentable, Gobernación del Estado de Amazonas
** PhD. en el área forestal de la Universidad de Harvard, Profesor de la ESALQ/Universidad de São
Paulo, Secretario de Estado de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable del Estado de Amazonas.
150 Sávio José B. Mendonça y Virgilio Viana

rápidas y actualizadas, por ejemplo, generó algunos vacíos psicosociales y

choques culturales, favoreciendo el aparecimiento de frustraciones, por la
incapacidad de conquistar bienes, servicios y más comodidades que mues-
tran las películas y novelas en la televisión.
Paradójicamente, a tal grave escenario social, se suma una posición muy
favorable sobre la conservación de la naturaleza. De acuerdo con el Institu-
to Nacional de Pesquisas Espaciais (entre 2000 y 2001), tenemos un índice
porcentual del 0,04% de deforestación, lo que nos coloca en una posición
mucho mejor que la media amazónica, de 0,052%, al año. Según el Labo-
ratorio de Geoprocesamiento del Instituto de Proteção Ambiental del Esta-
do de Amazonas, contamos con 28 tipos de vegetación en el Amazonas. Es-
tos ambientes son capaces de generar productos forestales madereros y no-
madereros, asociados a servicios ambientales, conservación de la biodiversi-
dad, clima, agua, todavía poco valorados.
Todo esto, sumado a la comprobación de que Amazonas es el mayor Es-
tado brasileño (157,2 millones de hectáreas), y el menos deforestado, nos
coloca como el mayor remanente de biodiversidad del Brasil, y el primer lu-
gar en el ranking de la biodiversidad, en cuanto a plantas y mamíferos del
mundo. Contamos con un área forestal superior a la existente en la Repú-
blica Democrática del Congo, segunda en el ranking mundial de los países
con mayor cobertura de bosques tropicales. Brasil ocupa el primer lugar. Por
esto, esta posición estratégica del Amazonas necesita ser utilizada con inte-
ligencia, transformando esta riqueza en una oportunidad para mejorar la ca-
lidad de vida, especialmente de los segmentos más empobrecidos de la po-
blación.
Es importante destacar el proceso de empobrecimiento ecológico, a cau-
sa de incendios forestales, como el del Medio Río Negro que, en marzo de
(este año), consumió más de 240 km2 de áreas de la sabana y el bosque.
Además, la extracción del pau-rosa en el Bajo Amazonas, del copaíba, a ma-
chete, en el Río Juruá, la extracción maderera a lo largo del Solimões, la pes-
ca de peces ornamentales en Río Negro, la expansión desordenada en la
frontera agrícola del Sur del Estado, entre otros, contribuyen más para el
empobrecimiento ecológico del Amazonas.
El actual Gobierno estadual, al asumir la gestión pública del aparato del
Estado, se comprometió a emprender un desarrollo cualitativo en el inte-
rior, cesando el histórico proceso de un éxodo rural perverso y concentrador
Programa Zona Franca Verde 151

de pobreza en la periferia de la capital. Es necesario socializar las ganancias

y distribuir la renta, abrir nuevos, micros, pequeños y medios emprendi-
mientos, basados en materias primas nativas y provenientes del acervo de re-
cursos naturales locales, frente a los manejos sustentables de éstos. De este
modo, el Programa Zona Franca Verde vino a rescatar la autoestima y el es-
tablecimiento del hombre del interior en sus lugares de origen. Para esto, se
hizo necesario un conjunto de diagnósticos socio-económicos y ambienta-
les, en pequeñas regiones del Estado, así como de la capacidad humana pa-
ra promover un proceso efectivamente sustentable de desarrollo, respaldado
en bases científicas y de alto padrón profesional, en los segmentos gerencia-
les, técnicos y operacionales.
Para contar con una acción lógica y consistente, las políticas y directri-
ces se apoyaron en una estrategia de planificación por regiones y accidentes
geográficos de cuencas hidrográficas, dadas las dimensiones continentales
del Estado. Las características de espacialización, grandes distancias geográ-
ficas entre los municipios y la estructura fluvial del Estado de Amazonas,
crean condiciones naturales para el desarrollo integrado, a partir de asocia-
ciones institucionales, factor básico para superar tales mega-dimensiones
geográficas.
La región amazónica es considerada la mayor reserva de biodiversidad
del planeta, pero corre el riesgo de que su patrimonio genético se vea com-
prometido, a causa de la explotación predatoria de sus recursos naturales.
A ejemplo de otras regiones que disponían de bosques naturales, se pue-
de observar que en algunas localidades del Amazonas, la destrucción sigue
en forma acelerada y continua.
El crecimiento económico y el uso sustentable de los recursos naturales,
en Amazonas, son tema obligatorio, pues con la evolución del conocimien-
to y del dominio humano sobre los medios que concilian la explotación y
también la conservación de los recursos naturales renovables, se hace im-
prescindible que los utilicemos adecuadamente en beneficio de las poblacio-
nes tradicionales del Estado de Amazonas, presentando alternativas ambien-
tales adecuadas, económicamente viables y socialmente justas.
Desde hace algún tiempo, la explotación animal y vegetal ha sido la prin-
cipal actividad del sector primario estadual, y viene sufriendo profundas al-
teraciones, bien por cambios en el mercado o por imposiciones legales. La ex-
tracción de látex de los árboles de caucho nativos, fue abandonada en las dos
152 Sávio José B. Mendonça y Virgilio Viana

últimas décadas a causa del desaparecimiento de los incentivos, hasta enton-

ces administrados por el gobierno federal, que dieron como resultado la caí-
da abrupta de los precios pagados a los caucheros. La caza y la venta de car-
nes, pieles y cueros de animales silvestres, ya no es permitida legalmente.
Las presiones sobre las reservas naturales de peces han afectado negati-
vamente a especies, como el pirarucu, así como a otras de interés de las po-
blaciones más distantes, dado el proceso de conservación en sal y el precio
que alcanza en el mercado. Tal presión también influye la reducción de la
reserva animal. Finalmente, la extracción de madera, a través de procedi-
mientos no sustentables, ya no es aceptada, de manera que las poblaciones
ribereñas, donde tales actividades eran practicadas en forma intensa, pasan
por enormes dificultades.
Este cuadro traduce la gran potencialidad pesquera, no solo en cuanto
al manejo de las reservas naturales, sino también, y principalmente, para la
piscicultura, que es condición indispensable para organizar la producción
en forma sistemática y profesional, trabajar de acuerdo con los flujos mer-
cadológicos cada vez más intensos, ya que solo el manejo no soportaría la
presión del mercado y, sin duda, generaría exceso de pesca. Así, la piscicul-
tura atendería mejor las crecientes demandas del consumo.
Otra enorme potencialidad es el sector forestal maderero y no madere-
ro. La región es rica en términos de capacidad humana para la construcción
de barcos de pequeño y mediano tamaño, así como para las áreas de cons-
trucción de casas y fabricación de muebles. Por tanto, se hace necesario di-
namizar este sector, y aumentar las áreas de actividades generadoras de ren-
ta, con alto valor agregado.
Es importante resaltar la cadena productiva que complementa el sector
maderero, desde la fase exploratoria, con manejo y autorización, pasando
por el troce y la carpintería, incentivando industrias de pequeño porte, agre-
gando valor al producto, generando empleo y renta, con bienes de alta cali-
dad para atender al mercado local, regional y estadual de la Amazonía del
Brasil y del exterior, tales como compensados, kit para construcción de ca-
sas, pisos, parquet, muebles y otros.
Otro segmento de significación es el mercado internacional de fito-fár-
macos. En este sector hay que descubrir, en forma profesional y con base
científica, un conjunto de etapas de la cadena productiva, que va desde el
manejo sustentable de plantas, pasando por la cosecha adecuada, conserva-
Programa Zona Franca Verde 153

ción y manipulación, con tecnología apropiada, para no perder los valores

nutritivos o terapéuticos, incluyendo secado, centrifugación, y envoltura pa-
ra té. Además, vale destacar las hierbas aromáticas (palo de rosa y otras) y de
fijadores como la pimienta larga, capaces de atender a mercados sofisticados
que generan alto valor agregado.
En medio de estas potencialidades, hay que destacar la necesidad de ins-
talar sistemas agro-forestales, con modelos probados y sistematizados de
producción, para reducir presiones sobre las reservas naturales, adoptándo-
se policulturas integradas, con un elevado nivel de biodiversidad instalada y
con especies nativas.
En este conjunto, se hace oportuno aprovechar el potencial de miel de
la región de Manacapuru, próximo a Manaos, específicamente en Iranduba
(que en lengua indígena significa abundancia de abejas). De esta forma, el
gran número de matrices nativas, sin aguijón y con óptima productividad,
podría ser aprovechado con un gran proyecto de comercialización de la
miel, orientado a un mercado emergente en el sector, tanto nacional como
internacional.
Frente a estas perspectivas, es de vital importancia crear una masa críti-
ca en la región, con un elevado padrón educacional y educativo, organizar
una movilización comunitaria y formación de asociaciones orientadas a la
producción. Es fundamental implantar eficientes programas de capacita-
ción gerencial, técnica y operacional.
El Estado de Amazonas, especialmente los municipios del interior, en-
frentan serios problemas sociales, con alto índice de pobreza. Es necesario
eliminar la deficiencia alimentaria, la falta de viviendas adecuadas, la baja
calidad de la educación y la salud, y profundos problemas de infraestructu-
ra en las áreas de salud preventiva, terapéutica y de primeros auxilios, inclu-
yendo la cuestión del saneamiento ambiental, y además, a sectores como
energía, educación, vivienda, transportes y comunicaciones. Es necesario
generar empleo y renta, dinamizando la economía local-regional y, con tal
propósito, es indispensable dar condiciones y medios de infraestructura pa-
ra viabilizar esa dinamización económico-ecológica.
De acuerdo con los datos de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), las regiones de Juruá y Purus, están entre las áreas de menor índi-
ce de desarrollo humano (IDH) e infraestructura del país, con un indicador
equivalente al 0,47. Este dato refleja la existencia de escasos empleos forma-
154 Sávio José B. Mendonça y Virgilio Viana

les, de elevado índice de analfabetismo y de la precaria disponibilidad de

servicios públicos.
Actualmente, hay algunas iniciativas de interés, en favor del progreso so-
cio-económico de la región, que son desarrolladas a través de programas y
proyectos sociales a nivel federal, estadual y municipal. Sin embargo, estas
acciones están muy lejos de las necesidades para generar cambios positivos,
que puedan contribuir a la construcción de una nueva realidad para la po-
blación local, efectivamente basada en un proceso de desarrollo sustentable.
Entre los principales problemas sociales actuales en el interior, se obser-
va la ausencia de mano de obra calificada, para atender posibles demandas
del lugar. En las zonas urbanas, el mayor empleador es el sector público,
mientras que en las zonas rurales, las acciones orientadas a la generación de
renta, son básicamente desarrolladas a través de la aprobación de pequeños
proyectos comunitarios.
El indicador del analfabetismo es uno de los responsables por el alto nú-
mero de desempleo, que, a su vez, favorece a la generación de violencia,
prostitución y consumo de drogas, involucrando a jóvenes entre los 12 y los
22 años. Además, entre otros problemas más comunes que afligen a la po-
blación, está la ineficiencia de asistencia médico-hospitalaria, en las sedes
municipales de esos cantones del interior.
En este contexto, vale destacar los esfuerzos conjuntos entre el gobierno
del Estado y Petrobras. La iniciativa de Petrobras, de instalación y manteni-
miento del Gasoducto Coari-Manaos, sin duda consolidará el modelo del
Gasoducto Verde, esto es, aquel que trae beneficios económicos, pero integra,
en ese proceso, a las dimensiones sociales y ambientales. Este modelo es ex-
portable para otras regiones del Brasil y para otros países.
El Programa Zona Franca Verde surge con la misión de revertir el cua-
dro socio-ambiental y de promover el desarrollo sustentable en el Estado de
Amazonas. Por medio de sistemas de producción forestal, pesquera y agro-
pecuaria ecológicamente saludables, socialmente justos y económicamente
viables, sin olvidar la protección ambiental y el manejo sustentable de uni-
dades de conservación y tierras indígenas, como metas fundamentales a ser
seguidas por el programa ZFV. Para esto, el sistema empleado es holístico y
transdisciplinario, con un fuerte componente científico.
Las prioridades del programa incluyen acciones de emergencia de me-
joramiento de salud y educación, combinadas a acciones que garanticen la
Programa Zona Franca Verde 155

seguridad alimenticia, de manejo sustentable de recursos forestales y pes-

queros, a más de la protección ambiental. La estrategia está basada en un en-
foque de cadena productiva, orientado a resolver las dificultades identifica-
das por los actores sociales y agentes económicos involucrados. Estos desa-
fíos son: regularización agraria, crédito, asistencia técnica, tecnologías de
producción y gestión apropiadas, infraestructura de transporte, energía y
comunicación, entre otros.
La Zona Franca Verde representa una de las más amplias iniciativas de
implementación del desarrollo sustentable, luego de la Cumbre de Río-92,
que consagró este concepto en el ámbito internacional. Son enormes los de-
safíos de implementar tan ambicioso programa. Felizmente, hay una serie
de ejemplos exitosos en escala piloto en la Amazonía. Llegó la hora de dar
una escala de políticas de gobierno a esos éxitos alcanzados. Existe también,
en el rol de nuestra historia, una serie de fracasos de políticas gubernamen-
tales y proyectos privados, con o sin fines de lucro. Es la hora de aprender
las acciones de esas experiencias, y evitar la repetición de las equivocaciones.
La implementación del desarrollo sustentable del Amazonas no es solo
el desafío de un gobierno, sino de toda la sociedad. Sin esto, nuestro futuro
y el de nuestros hijos y nietos estará comprometido. Necesitamos construir
una amplia red de asociaciones, al margen de intereses partidarios, vanida-
des individuales y visiones corporativas. El desafío es transformar esto en un
sueño e ideal común de lucha de la sociedad del Estado de Amazonas.
Así, el objetivo mayor del Programa Zona Franca Verde es mejorar la ca-
lidad de vida, generar empleo y renta, y promover la conservación de la na-
turaleza. Existe un programa del gobernador Eduardo Braga, especialmente
para las poblaciones amazónicas con índices de desarrollo humano más ba-
jo y que conservan mejor la naturaleza. Una de nuestras motivaciones es de-
sacelerar y, de ser posible, revertir el éxodo rural del inferior hacia Manaos.
Otro objetivo es revitalizar, a través de la Agência de Florestas e Negó-
cios Sustentáveis do Amazonas, órgano vinculado a la Secretaría de Medio
Ambiente y Desarrollo Sustentable, la producción de madera y productos
forestales no madereros por quienes lo explotan, pescadores, indígenas y
empresas con responsabilidad social. Existe también la necesidad de aumen-
tar la producción sustentable del pescado y de frutas tropicales para expor-
tación, y aumentar el grado de autosuficiencia en el abastecimiento agrope-
cuario, a través de la Secretaría de Producción Agropecuaria, Pesca y Desa-
156 Sávio José B. Mendonça y Virgilio Viana

rrollo Rural Integral, apoyada por sus entidades autónomas y del Instituto
de Protección Ambiental del Amazonas.
Además, el programa Zona Franca Verde pretende implementar una
agenda de trabajo para los segmentos más marginados de la sociedad, en es-
pecial para los núcleos de pobreza de Manaos y de las poblaciones que tra-
bajan en la explotación, pescadores e indígenas más aislados. Para esto es
importante la acción de la Fundação Estadual de Política Indigenista do
Amazonas (Fepi). Constituyen pilares estratégicos del programa Zona Fran-
ca Verde, la regularización agraria desarrollada por la Secretaría de Terras e
Habitação/Instituto de Terras do Amazonas, las acciones sociales del Proje-
to Cidadão, las actividades de ecoturismo promovidas por la Amazonastur,
el acceso al crédito desburocratizado de la Agência de Florestas del Amazo-
nas, la formación profesional a cargo de la UEA.
También es necesario ampliar las inversiones en la zona Franca de Ma-
naos (ZFM). Con la política de desarrollo económico del Polo Industrial de
Manaos, obtenemos la generación de impuestos para respaldar las inversio-
nes públicas dirigidas al desarrollo sustentable. Vale destacar que la ZFM
contribuye también para concentrar la inversión privada en la capital, redu-
ciendo, por tanto, la presión de deforestación en el interior del Estado. Por
otra parte, la producción de petróleo y derivados tienen un papel estratégi-
co para generar empleos e impuestos. Adicionalmente, la producción de gas
natural puede promover la reducción de gases que causan el efecto estufa.
Pero para que el desarrollo sustentable llegue al Estado, necesitan ser su-
perados algunos paradigmas. Primero, es necesario valorar el conocimiento
y las opiniones de los indígenas y ribereños que viven de los bosques, ríos,
lagos y riachuelos. Estos segmentos sociales necesitan ser tomados en cuen-
ta en el proceso de toma de decisiones. Es necesario hacer una transición del
asistencialismo, con donaciones de implementos y vehículos, para una po-
lítica de auto-sustentabilidad de pequeños negocios. La gestión de unidades
de producción y beneficio de productos agrícolas, pesqueros y explotadores
de la madera, debe ser hecha por pequeños y medios empresarios privados,
con sustentabilidad económica, ambiental y social.
Necesitamos instrumentos de políticas públicas capaces de transformar,
dinamizar y garantizar la sustentabilidad económica de las cadenas de pro-
ducción. La ciencia y la tecnología asumen, en este caso, una importancia es-
tratégica, destacándose las acciones de la Fundación de Apoyo a la Investiga-
Programa Zona Franca Verde 157

ción del Amazonas. Son fundamentales, el crédito al pequeño empresario

concedido por la Secretaría de Educación, a través de la tarjeta Zona Franca
Verde, de la Agencia de Fomento Económico del Amazonas, la asistencia téc-
nica eficiente, del Instituto de Desarrollo Agropecuario del Estado del Ama-
zonas (Idam) y la Agencia de Forestas y Negocios Sustentables del Amazo-
nas, y el uso del poder de compra del Estado para mochilas escolares, alimen-
tos para la colación escolar y madera. Comienzan a ser implementadas, por
el Instituto de Protección Ambiental del Amazonas (Ipaam) y la Agencia de
Forestas y Negocios Sustentables del Amazonas, medidas de ordenamiento
ambiental y recreación, con apoyo de organizaciones internacionales ante re-
servas de desarrollo sustentable, bosques estaduales, reservas de la extracción
de madera, parques estaduales y otras unidades de conservación.
La implementación del Programa Zona Franca Verde se está realizando
en regiones estratégicas, priorizando a aquellas con IDH-M más bajo, como
el caso de las del Alto Solimões y Juruá. En cada una de ellas, se realizan in-
versiones de R$30 millones. Estas inversiones incluyen acciones de mejora-
miento de la salud y la educación, transporte y energía. Para alcanzar el éxi-
to del programa en las regiones, es estratégico el papel de las Secretarías de
Salud, Educación, Planificación e Infraestructura, de los Alcaldes del Esta-
do y de los consorcios internacionales.
La estrategia de complementación se define a través de procesos parti-
cipativos de planificación y gestión, en coordinación con alcaldías, consor-
cios inter-municipales, ONG, instituciones de investigación, movimientos
sociales y empresas privadas. Para esto, es fundamental la integración de las
diferentes estructuras y subprogramas de Gobierno, tanto a escala estadual
como municipal y federal. Un ejemplo de esto es la asociación con Fucapi,
empresas privadas (Mil Madeireira e Gethal), Asmovita, Alcaldía de Itacoa-
tiara, Senai, Sebai y Setraci, en el Polo Maderero de Itacoatiara.
El laberinto de lo social: el gobierno Lula
en el contexto de la evolución política
y económica de Brasil en los últimos años*

André Urani**

Introducción

La elección de Lula para la Presidencia de la República en 2002, despertó

temores en los mercados financieros al respecto de un posible abandono de
la disciplina monetaria y fiscal perseguida por su antecesor, Fernando Hen-
rique Cardoso, y entusiasmo y esperanza en buena parte de la opinión pú-
blica internacional, por la expectativa que el nuevo gobierno creó de poder
implementar algo realmente novedoso en el enfrentamiento de los proble-
mas sociales.
¿Pasado un año y medio desde que asumió el poder, en qué medida el
gobierno Lula está de hecho innovando en términos de políticas económi-
cas y sociales? Sorpresivamente para muchos, hoy se observa que no hubo
rupturas importantes en la política económica y los avances en el campo so-
cial; en términos concretos, fueron mucho más tímidos de lo que se espera-
ba. ¿Sería ésta, una táctica transitoria para preparar el terreno de algo distin-
to o un camino obligatorio? ¿Cuáles son los obstáculos que impiden cam-
bios más radicales? ¿Qué se puede esperar del restante de su mandato?
Éstas son algunas de las preguntas que motivaron este artículo. Empie-
zo, describiendo, en líneas muy generales, la evolución de la situación polí-
tica, económica y social que precedió la elección de Lula, para contextuali-
zar históricamente el momento que Brasil vivía cuando su gobierno empe-

* Agradezco los comentarios de Simon Schwartzman, Octavio Amorim y Paulo Paiva a una versión
anterior de este artículo.
** Director ejecutivo de IETS. aurani@[Link]
160 André Urani

zó. En la segunda parte, hago un retrato sucinto de la situación social en el

Brasil de este inicio de siglo XXI y, particularmente, de la pobreza y de sus
principales determinantes. Dado este diagnóstico, presento, en la tercera
parte lo que sería una agenda de desarrollo que tenga como objetivo priori-
tario la reducción de la pobreza. Las principales directrices de las políticas
económica y social del actual gobierno, así como sus principales impactos,
son objeto de la cuarta sección. La quinta y última, finalmente, es dedicada
al arriesgado ejercicio de hacer un balance de lo ocurrido hasta aquí duran-
te este gobierno y de trazar algunas perspectivas de futuro.

Antecedentes

Hasta la primera mitad del siglo pasado, Brasil era un país esencialmente
pobre y rural. Empezó una profunda metamorfosis de su estructura econó-
mica y social a partir del Estado Nuevo, de Getulio Vargas, a fines de los años
1930, cuando se fincaron las bases de una estrategia nacional de desarrollo
basada en la industrialización vía sustitución de importaciones. Esta estra-
tegia consistía, esencialmente, en una intervención generalizada del Estado
Nacional en los más distintos mercados, para que se beneficien las inversio-
nes nacionales y, sobre todo extranjeras, en los sectores considerados estraté-
gicos.
Este modelo floreció con Juscelino Kubitscheck, el cual maduró duran-
te el régimen militar (1964-1985) y que se desintegró en el inicio de los
años 1980.
Entre fines de la Segunda Guerra Mundial y 1980, Brasil experimentó una
rápida industrialización, acompañada por un fuerte crecimiento económico y
por una urbanización desenfrenada. El PIB fue multiplicado por once, en tér-
minos reales; el PIB industrial (siempre en términos reales) por dieciséis; la po-
blación dobló, de 60 a 120 millones de habitantes, mientras que la proporción
de personas viviendo en los medios rural y urbano se invirtieron, lo que signi-
fica que todo el crecimiento demográfico durante este período se concentró en
las ciudades. La proporción de pobres cayó, pero no el número absoluto y la
pobreza se convirtió, crecientemente, en un problema urbano.
Los desequilibrios macroeconómicos provocados por el modelo sustitu-
tivo de importaciones (deuda externa, crisis fiscal, súper-inflación) fueran
El laberinto de lo social 161

acumulándose y explotaron en el inicio de la década de 1980. La primera

mitad de la década del 80, fue marcada por sucesivos planes de estabiliza-
ción, que al final lograron generar grandes superávit comerciales al costo de
una profunda recesión y de una fuerte aceleración inflacionaria – lo que
provocó un progresivo ocaso del régimen militar que regía desde 1964. Los
militares tuvieron al fin que dejar el poder en 1985.
El pasaje del poder a los civiles no se dio de forma directa, al contrario
de lo que demandaba la opinión pública. La democratización vino acompa-
ñada de sucesivas tentativas malogradas, tanto ortodoxas cuanto heterodo-
xas, de estabilizar la economía y de reanimar el modelo de desarrollo ante-
rior. En términos macroeconómicos, esto implicó abruptas oscilaciones de
los niveles de actividad y de empleo, resultando en un crecimiento prome-
dio muy bajo (el PIB per cápita cayó) y en una inflación crecientemente fue-
ra del control de las autoridades monetarias (en 1989, la tasa de inflación
mensual alcanzó un increíble 80%). Dado que los pobres tenían menos ca-
pacidad que los ricos de protegerse del deterioro del poder de compra de la
moneda; esta aceleración inflacionaria provocó un aumento de la desigual-
dad de ingreso que, combinada con la disminución del PIB per cápita, pro-
vocó un aumento importante de la pobreza.
Paralelamente, en 1988 se proclamaba una nueva Constitución que, por
sus proposiciones en términos de libertades civiles y derechos sociales, vino
a ser conocida como Constitución Ciudadana.
La década termina, a fines de 1989, con la casi elección de Lula para la
Presidencia de la República. Sin embargo, a quien se eligió fue Fernando
Collor de Mello, ex Gobernador del Estado de Alagoas.
El Gobierno de Collor (1990-1992) priorizó, en su agenda, la imple-
mentación de las reformas institucionales que eran preconizadas por el Con-
senso de Washington, como la apertura comercial y financiera y la privati-
zación, además de aventurarse en un nuevo plan heterodoxo de estabiliza-
ción, cuyo elemento clave estaba en el confisco del 80% de los depósitos a
vista y a plazo en las instituciones financieras. El resultado fue un retumban-
te fracaso: hubo una fuerte contracción de la actividad económica y la in-
flación rápidamente volvió a niveles superiores al 20% mensual. Todos per-
dieron, pero los más ricos, más que los más pobres (o sea, por primera y úni-
ca vez en la historia estadísticamente documentada de Brasil, hubo dismi-
nución de la desigualdad de ingreso).
162 André Urani

La insatisfacción generalizada ante la ulterior degradación de la situa-

ción económica, sumada a crecientes sospechas de corrupción del gobierno
y su falta de apoyo parlamentario,1 llevaron al impeachment de Collor, en el
segundo semestre de 1992.
Lo sustituyó su vice-presidente, Itamar Franco, que intentó implemen-
tar un gobierno de coalición, donde el Partido de los Trabajadores (PT), de
Lula, no quiso entrar. En un momento en que, en función de la crisis eco-
nómica y política, todas las encuestas de opinión pública apuntaban a Lula
como el gran favorito para las elecciones presidenciales de 1994.
La situación macroeconómica continuó caótica, tanto así que Itamar
nombró cinco diferentes ministros de Economía en el arco de su primer año
de gobierno. Hasta que, a mediados de 1993, nombró a Fernando Henrique
Cardoso, sociólogo y ex senador del Partido Social Democrático Brasileño
(PSDB) que hasta entonces ocupaba el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Cardoso formó un equipo de técnicos que rápidamente elaboró un nue-
vo plan de estabilización heterodoxo que, al contrario de los precedentes,
fue anunciado previamente públicamente y negociado con el Congreso Na-
cional: el Plan Real, implementado gradualmente a partir del inicio de
1994.
También al contrario de sus antecesores, el Plan Real tuvo impactos im-
portantes y no solo a corto plazo. La tasa mensual de inflación, que estaba
de nuevo por arriba de los 40% mensuales, disminuyó a menos de 10%
anuales; esta importante reducción del impuesto inflacionario, a su vez, jun-
to a un aumento real significativo del salario mínimo, aumentó considera-
blemente el poder de compra de los más pobres. Este elemento, sumado a
la apreciación cambiaria y a una política fiscal expansiva impulsó la econo-
mía, que volvió a crecer rápidamente.
Esta recuperación económica, la consecuente disminución de la tasa de
desempleo, el aumento de los salarios reales (sobre todo de los más pobres)
y la oposición de Lula al Plan Real, llevaron a Cardoso a la Presidencia de
la República en el primer turno de las elecciones realizadas a fines de 1994.
En la presidencia, Cardoso perfeccionó un estilo de gobierno que ya ha-
bía sido adoptado por Juscelino Kubitscheck (1956-1960) y José Sarney
1 En la historia democrática de Brasil ningún presidente que no haya logrado apoyo mayoritario en
el Congreso o que lo tenga perdido, logró terminar su mandato constitucional (Vargas, 1954; Ca-
fé Filho 1955; Jânio Quadros, 1961; João Goulart, 1964 y Collor, 1992).
El laberinto de lo social 163

(1985-1990): el llamado presidencialismo de coalición. Aunque su elección

haya sido relativamente fácil, su partido, el PSDB, estaba lejos de tener una
mayoría en el Congreso. Para poder gobernar, e implementar su programa
de reformas institucionales, Cardoso tuvo que componer una muy diversi-
ficada base de apoyo político, a veces con partidos que naturalmente se
opondrían a las reformas propuestas.
Su primer mandato (1995-1998) fue marcado por la consolidación de
la estabilidad macroeconómica y una consistente reducción de la pobreza
(de 42% a cerca del 33% de la población, en el promedio del periodo).
Hubo un importante esfuerzo de sanear el sector público, cuyo históri-
co desequilibrio presupuestario estaba en la raíz del proceso inflacionario de
las décadas precedentes. Se profundizó la privatización, se rompieron mo-
nopolios estatales, se empezó a reformar la administración pública y se im-
plementaron nuevas reformas institucionales.
Las políticas sociales, sobre todo las de educación y salud, se descentra-
lizaron. El programa Comunidad Solidaria re-dibujó las relaciones entre sec-
tor público, sector privado y sociedad civil; gracias a él, por primera vez en
la historia de Brasil, los pobres, aunque de forma incipiente, empezaron a
ser explicitados como beneficiarios de la política social.
A pesar del aumento de la carga tributaria, el mantenimiento de una
política fiscal relativamente expansionista y la propia re-estructuración del
sector público hicieron que hubiera un creciente déficit público.2 Esto, aso-
ciado a la apreciación cambiaria que se registró durante el período (no obs-
tante la relativa flexibilidad del tipo de cambio), llevó a un aumento del de-
sequilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Lo que implicó
una grande vulnerabilidad externa – evidenciada durante las crisis de Asia
y de Rusia, las cuales tuvieron pesados impactos sea sobre las cuentas ex-
ternas, sea sobre el nivel de actividad: durante los dos últimos años del pri-
mero mandato de Cardoso, el crecimiento del PIB fue mucho más modes-
to que durante los dos primeros, lo que implicó un ulterior deterioro del
mercado de trabajo, sobre todo en las principales regiones metropolitanas
del país.
Aún así, el balance del primer mandato de Cardoso fue juzgado como
positivo por la mayoría del electorado brasileño, que lo reelige (una vez más
2 Véase Giambiagi y Ronci (2004) para mayores detalles sobre la política fiscal durante los dos go-
biernos de Cardoso.
164 André Urani

en la primera vuelta electoral, una vez más contra Lula) a fines de 1998, pa-
ra un nuevo mandato de cuatro años.
El segundo mandato de Cardoso empieza con la devaluación del real,
no anunciada pero ampliamente prevista por los mercados, ante el crecien-
te desequilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos. El impacto in-
flacionario de esto y el importante cambio de los precios relativos, fue fre-
nado por políticas fiscal y monetaria muy apretadas. Las tasas de interés no-
minales llegaron a 45% anuales, en términos nominales, mientras que el
sector público pasó a producir superávit primarios – uno de los pilares de la
nueva política macroeconómica, junto a la adopción de un tipo de cambio
flexible y de metas de inflación. El cambio de precios relativos dinamizó el
sector externo y la economía volvió a crecer significativamente en el 2000;
sin embargo, esta recuperación tuvo corta duración, en función del colapso
del sector eléctrico y de la crisis argentina.
Los progresos en las reformas fueron más modestos que durante el pri-
mer mandato; entre ellos, se destacan los esfuerzos de esbozar un esquema
de regulación para los servicios públicos que habían sido privatizados ante-
riormente.
Entre los avances en el campo social, hubo mejoras importantes en las
políticas de educación y salud, la agudización, a partir de la Conferencia de
Durban, del debate sobre acciones afirmativas para enfrentar el tema de la
discriminación racial, la aceleración de la reforma agraria y la implementa-
ción de nuevos programas sociales focalizados en los más pobres: combina-
ción de transferencias de ingreso con contrapartidas de los beneficiarios
(ejemplo: Bolsa-Escuela). Estos nuevos programas sociales se concentraron
en los municipios más pobres del país y, por lo tanto, fueron poco percibi-
dos por la opinión pública de las principales regiones metropolitanas y por
los principales medios de comunicación. Por otro lado, hubo una gran frag-
mentación de esfuerzos (cada ministerio inventaba su propio programa), lo
que impidió que estas iniciativas ganen la escala adecuada y causen prejui-
cio a su eficacia y eficiencia en la reducción de la pobreza. Sin embargo, la
pobreza continuó cayendo, aunque en un ritmo menos expresivo que en los
primeros años del real.
La legislación laboral no fue objeto de reformas expresas, al mismo
tiempo en que las políticas públicas en esta área avanzaban menos que en
las otras. Estos factores, sumados a las bajas tasas de crecimiento del PIB y
El laberinto de lo social 165

a la relocalización de importantes ramas industriales en ciudades menores,

en respuesta a la apertura comercial, llevaron a una profundización de la cri-
sis de los mercados laborales metropolitanos, con un significativo aumento
de las tasas de desempleo y de la informalidad, y disminución de los salarios
reales que explicarían el clima de creciente insatisfacción social que marcó
este período y preparó el terreno para la elección de Lula en el año 2002.
Ante la inminencia de la victoria del PT, aumentaron los temores en los
mercados de que pudieran ocurrir cambios abruptos en la política macroe-
conómica, lo que llevó a una crisis especulativa, seguida por una nueva sig-
nificativa devaluación del real y, consecuentemente, por una aceleración in-
flacionaria.

El laberinto de lo social

Brasil no es un país pobre (78% de la humanidad vive en países más pobres

que Brasil), sino un país con muchos pobres: según las estimativas más con-
servadoras, serían cerca de 55 millones de pobres, de los cuales 22 millones
de ellos son indigentes.
La proporción de brasileños pobres es más que el doble de lo que se de-
bería esperar en un país con el ingreso per cápita del Brasil. Es por esta ra-
zón, que se afirma que la desigualdad de ingreso es la principal causa de la
pobreza. O sea, la cuestión de la pobreza no está tan ligada a la incapacidad
de generar recursos, sino a aquella de distribuir los recursos que son genera-
dos de forma adecuada. Según estadísticas del Banco Mundial elaboradas
por IPEA, la proporción de pobres verificada en Brasil normalmente ocurre
en países que tienen 1/3 de su ingreso per cápita.
Además de ser una de las más elevadas del mundo, la desigualdad de in-
gresos en Brasil ha sido prácticamente constante en las dos últimas décadas,
a pesar de todos los cambios políticos, institucionales y económicos que
ocurrieron en este período. Según la PNAD/IBGE:3

3 La PNAD/IBGE es una encuesta de hogares que cubre todo el territorio nacional (excepto la parte
rural de la región amazónica) brasileño anualmente, desde los años 70.
166 André Urani

• El 1% más rico de la población se apropia sistemáticamente de una pro-

porción del ingreso mayor que la apropiada por los 50% más pobres.
• El ingreso familiar per cápita necesario para estar en el 1% más rico es
17 veces mayor que la mediana de la distribución; y
• El 10% más rico se apropian de cerca del 50% del ingreso total.

Esta desigualdad se verifica prácticamente en todo el territorio nacional,

aún cuando se analizan los indicadores relativos a una sola ciudad. El
Informe del Desarrollo Humano del la Ciudad de Río de Janeiro
(2001), por ejemplo, muestra, entre otras cosas, que:

• Se pueden verificar Indicadores de Desarrollo Humano análogos a

los registrados en los cinco continentes del planeta sin salir de una
misma ciudad.
• El peor y el mejor barrio de la ciudad están separados por más de
un siglo de desarrollo humano. O sea, para que el barrio de Acari
alcance la calidad de vida, en términos de ingreso, salud y educa-
ción, que se registra hoy en el barrio de Lagoa, será necesario más
de un siglo de progresos como los verificados durante los años 90.
Barrios vecinos están separados por más de ocho décadas de desa-
rrollo humano. Estas diferencias no son típicas de Río de Janeiro:
ellas se verifican, en la misma intensidad, en prácticamente todas las
principales capitales brasileñas.

Las regiones metropolitanas se están tornando, de hecho, en los principales

palcos de la desigualdad. Es donde se concentra la riqueza, por cierto, pero
también, más y más, la pobreza. Más de un tercio de los pobres brasileños
viven hoy en las principales regiones metropolitanas del país.
En la base de esta alta desigualdad de ingresos está la discrepancia, en-
tre las distintas camadas de la sociedad, en el acceso a las varias formas de
riqueza, que resulta natural para algunas camadas, inalcanzable para otras.
Los incluidos se disfrazan de clases medias; y lo serían, si no estuvieran en
Brasil. Son los dirigentes, sea del sector público, sea del sector privado, que
consideran pobres aquellos que los sirven, como domésticos, chóferes o vigi-
lantes. Pero los cuales, no resultan pobres según las estadísticas, sino perte-
necientes a las camadas medias de la sociedad. Los que son verdaderamente
El laberinto de lo social 167

pobres son invisibles a los ojos de aquellos que son llamados a tomar deci-
siones, sea empresariales, sea gubernamentales. Y, por lo tanto, resultan ex-
cluidos, tanto de los mercados cuanto de la mayoría de las políticas públi-
cas.
Es lo que ocurre, por ejemplo, en la educación. El 40 por ciento de los
jefes de hogar de las familias indigentes no han completado ni siquiera un
año de estudio. Del total de los adultos brasileños, 60% tiene menos de 8
años de estudio completos. Entre los 75% más pobres, no hay jefes de ho-
gar que hayan puesto los pies en la universidad, mientras que entre el 1%
más rico, casi el 90% frecuentó la educación superior.
Algo de análogo pasa en el mercado laboral. La mayoría de los pobres e
indigentes está en familias cuyos jefes son empleados informales o por cuen-
ta propia. Esto quiere decir que trabajan en la informalidad, sin acceso a
aquellos servicios (formación profesional, crédito etc.) que serían necesarios
para mejorar su productividad y su bienestar.
La oferta de bienes y servicios públicos, así como las instituciones que
regulan prácticamente todos los mercados, siguen siendo conformes al mo-
delo sustitutivo de importaciones que se implementó a partir del Estado
Nuevo y no están conformes a la economía abierta, democrática, y de mer-
cado que la sociedad brasileña, en su conjunto, parece estar deseando.
Otro determinante históricamente importante de la pobreza en Brasil es
el racial. La pobreza brasileña tiene color: es negra. Según Cartola, uno de
los más importantes compositores de samba, “es negra la tristeza de esta vi-
da”. Los negros y mulatos son 45% de la población total y 70% de los in-
digentes. Simétricamente, los blancos y amarillos son 55% de la población,
pero representan el 90% del 1% más rico. Esta cuestión nunca fue asumida
por la opinión pública (se decía que Brasil era una democracia racial) antes
de la Conferencia de Durban, en 2001 – a partir de la cual se tornó un te-
ma político importante en el escenario nacional.
Subsisten, finalmente, importantes diferencias regionales. Cerca del
60% de los indigentes y del 50% de los pobres se encuentran en la región
Nordeste, que tiene apenas un cuarto de la población del país.
168 André Urani

El hilo de Ariadna: una agenda de desarrollo

con foco en la reducción de la pobreza

Priorizar la reducción de la pobreza en el Brasil contemporáneo significa dar

vida a un proceso de desarrollo radicalmente distinto de aquello conocido
durante el siglo pasado.
No se trata, de hecho, de crecer por crecer, una vez que (como ya fue
dicho) Brasil ya no es un país pobre. Estimativas de IPEA muestran que, pa-
ra reducir la proporción de pobres a la mitad (manteniendo la actual distri-
bución de ingresos) sería necesario que el PIB per cápita creciera 75%, lo
que podría significar una generación para que ocurra.
La desigualdad tiene, por lo tanto, que ser atacada. El mismo IPEA re-
vela que sería posible, con el PIB per cápita actual, reducir la proporción de
pobres a la mitad disminuyendo el índice de Gini de 0,6 a 0,5 – índice que
seguiría siendo muy elevado para los niveles observados internacionalmen-
te. Esta opción es una falsa opción, visto que sería inviable hacerlo a través
de transferencias sistemáticas de los grupos más ricos y políticamente mejor
organizados (aunque numéricamente poco expresivos) de la sociedad para
los más pobres y políticamente más débiles (aunque más numerosos).
El único camino posible, por lo tanto, pasa por combinaciones de cre-
cimiento económico con reducción de la desigualdad: Brasil podría llegar a
tener una proporción de pobres equivalente a la mitad de la actual, si su PIB
per cápita creciera 18% (algo que sería factible en el arco de cuatro o cinco
años) y que lograse, simultáneamente, reducir su desigualdad en un 11%.
Esta combinación representa un desafío inédito para la sociedad brasile-
ña en su conjunto, pero ya viene ocurriendo en algunas regiones de Brasil,
particularmente en el Estado de Santa Catarina. A pesar de que el ingreso per
cápita de Santa Catarina creció menos que el nacional durante la última dé-
cada (22% contra 30%), este estado fue campeón nacional de reducción de la
pobreza, una vez que fue capaz de reducir su desigualdad de ingreso significa-
tivamente (el índice de Gini pasó de 0,54 en 1992 a 0,45 en el 2002).
Según las agendas establecidas por IETS (2001 y 2002), esto pasaría por:

• Consolidación de la estabilidad macroeconómica: por sí misma, se tra-

ta de una condición necesaria pero no suficiente para una estrategia de
desarrollo de este tipo. Los problemas sociales brasileños no pueden ser
El laberinto de lo social 169

solucionados a través de políticas macroeconómicas, pero pueden ser

agravados por malas políticas – como ya ocurrió en el pasado reciente
del país. Por otro lado, la consolidación de la estabilidad podría llevar,
paulatinamente, a una reducción de las tasas de interés, lo que podría
abrir espacio para una ampliación del gasto público social sin necesidad
de aumentar la carga tributaria.
• Re-direccionamiento del gasto público social (GPS) a favor de los gru-
pos más pobres: el GPS brasileño no es bajo, pero poco efectivo para re-
ducir la pobreza. El GPS llega al 23% del PIB, o sea, cerca de diez ve-
ces el monto de recursos que sería necesario para eliminar la insuficien-
cia de ingreso de los pobres si fuera posible implementar una política de
transferencias perfectamente focalizada; una proporción del PIB mayor
que aquella representada por el gasto público total en países como Mé-
xico, Argentina o Chile. Sin embargo, casi 1/3 de los brasileños perma-
necen (pos-transferencias) debajo de la línea de la pobreza, pues la ma-
yor parte del GPS es capturado por aquellos que no son pobres (y que
tienen una mayor capacidad de representación política). Es por estas ra-
zones que se trata, en Brasil, de re-direccionar el GPS más que de au-
mentarlo. Hay también la necesidad de reducir la fragmentación de los
distintos programas sociales destinados a los más pobres (a ejemplo de
lo que se hizo, recientemente, con el Beca-Familia) y de aumentar los
esfuerzos de diagnóstico, monitoreo y evaluación de las políticas socia-
les – una práctica todavía incipiente en Brasil.
• Profundización de las reformas institucionales: las reformas son necesa-
rias, antes de todo, para permitir el re-direccionamiento del GPS. En el
cuadro actual, los gobernantes tienen poco radio de maniobra para de-
cidir el formato del GPS, visto que su implementación y composición
son determinadas exógenamente por la legislación existente. Como es
de esperarse, reformas en este sentido enfrentan, en la práctica, una
enorme resistencia de los grupos más organizados de la sociedad. Las re-
formas son también necesarias para permitir que la economía brasileña
se desgarre de su herencia nacional-desarrollista autoritaria adquirida en
el siglo XX, para poder insertarse en el mundo globalizado de forma
más competitiva, con una mayor capacidad de producir ahorro domés-
tico y justicia social.
170 André Urani

• Ampliación del espacio público más allá de las fronteras estatales: tanto
para promover el crecimiento cuanto para reducir la desigualdad es ne-
cesario aumentar la oferta de bienes y servicios públicos, lo que será po-
sible solamente a través de la multiplicación de alianzas entre distintos
niveles de gobierno, la iniciativa privada y la sociedad civil – a ejemplo
de lo ocurrido en Santa Catarina, donde se verificó, como ya se anotó,
la mayor disminución de la pobreza en el período reciente. Los desafíos,
hoy, pasan por llevar este tipo de experiencia prioritariamente a las prin-
cipales regiones metropolitanas del país, así como de transitar de políti-
cas de desarrollo industrial hacia políticas de desarrollo de los servicios.

La política económica y social del gobierno Lula

No obstante su victoria relativamente fácil en las elecciones de 2002, Lula

no tuvo carta blanca del electorado brasileño, ya que su partido estuvo muy
lejos de conquistar la mayoría del Congreso. El nuevo presidente tuvo así
que reeditar la estrategia de su predecesor, apoyándose en una coalición par-
lamentaria mucho más vasta de lo que se pudiera prever antes de las eleccio-
nes. La base de apoyo parlamentaria de Lula se realizó, en la práctica, con
una alianza compuesta por el mayor número de partidos de la historia de
América Latina.
Esta fragmentación de la base parlamentaria de apoyo al gobierno llevó
a una serie de contradicciones internas, acentuadas por el hecho que dentro
del propio PT (principal partido de la coalición) y del gobierno mismo em-
pezaron a surgir polémicas públicas en relación a las políticas económica,
social, industrial y de relaciones internacionales.

Los primeros meses de gobierno estuvieron marcados por:

• Una creciente ocupación de la maquinaria del gobierno por los cuadros

del PT, la mayoría de los cuales no tenía experiencia administrativa; y
por
• Una ruptura (por lo menos parcial) de algunos dogmas que habían mar-
cado la retórica del PT en el pasado, sobre todo en lo relacionado a la
política económica.
El laberinto de lo social 171

A pesar del discurso adoptado por los principales ministros y líderes parla-
mentarios del gobierno, el hecho que Lula no solo haya continuado sino
profundizado la política económica del segundo gobierno de Cardoso, tor-
naba lícito preguntarse hasta que punto la herencia que había recibido era,
realmente, maldicha.
La expectativa general de los mercados (y de la opinión pública nacio-
nal e internacional), creada a partir del discurso adoptado por el propio PT
durante toda su existencia, era que la llegada de Lula a la presidencia impli-
caría cambios radicales en la conducción de la política económica, pasando
por una re-negociación de la deuda externa e interna, por un tipo de cam-
bio más alto y por tasas de intereses más bajas.
Esta expectativa no se confirmó, al contrario, como ya se dijo, hubo una
radicalización de los fundamentos de la política adoptada por Cardoso; des-
de 1999 se mantuvo el cambio flexible, y las metas de inflación con un su-
perávit primario del sector público mayor de lo que fue obtenido durante el
segundo gobierno de Cardoso, e incluso de lo que había sido negociado con
el Fondo Monetario Internacional.
En la práctica, esto implicó un control muy duro de la demanda agre-
gada, ya sea por vía de la política fiscal o por la política monetaria. Esta po-
lítica fue extremamente exitosa en contener las presiones inflacionarias, pe-
ro llevó, en el 2003, a un crecimiento negativo del PIB (por primera vez en
una década), a un aumento de las tasas de desempleo y a una disminución
de los ingresos reales. Este cuadro empezó a mejorar en el 2004, sobre todo
fuera de las principales regiones metropolitanas, gracias al dinamismo del
sector externo: el aumento de las exportaciones fue tan expresivo que llevó
al equilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
En términos de reformas, los avances fueron tímidos e inciertos y se li-
mitaron al campo fiscal (donde resulta que hubo un ulterior aumento de la
carga tributaria, que llegó a 40% del PIB) y de la seguridad social, en que
los logros fueron menores que los deseables. En otras palabras, poco se lo-
gró para re-direccionar el GPS a favor de los más pobres.
Un avance importante fue la aprobación, por el Congreso, de una nue-
va ley de falencias. También merece ser resaltado que un proyecto para es-
tablecer un marco institucional nuevo para las alianzas público/privado,
presentado por el gobierno, está por aprobarse en el Congreso, en un con-
texto donde la regulación de los servicios públicos privatizados durante los
172 André Urani

años 90 fue repetidas veces puesta en jaque por varios ministerios, en parti-
cular por el de Comunicaciones.
Sorprendentemente, hubo una desaceleración de la reforma agraria, a
pesar de las presiones crecientes del Movimiento de los Sin Tierra (MST).
Sin embargo, lo más sorprendente – dado la trayectoria personal de Lula –
fue que no hubo ningún logro, por ahora, en las áreas sindical y laboral.
Esta parálisis es una prueba de la debilidad del gobierno de Lula. Un go-
bierno fuerte tiene que tener un apoyo parlamentario mayoritario y con co-
hesión; y ser impermeable a las presiones de los grupos de interés de base
social estrecha – pero muy bien organizados. El gobierno actual no cumple
con ninguna de estas condiciones: su base parlamentaria, aunque mayorita-
ria, es tremendamente heterogénea y vulnerable a presiones de grupos co-
mo, por ejemplo, los metalúrgicos de la región metropolitana de São Paulo,
cuyos intereses no son representativos de la mayoría de los trabajadores bra-
sileños – sobre todo los más pobres.
En lo referente a las políticas sociales, hubo claramente un cambio im-
portante después del primer año de gobierno. Lula empezó su gobierno au-
mentando el número de ministerios del área social (lo que no parecía muy
adecuado, dada ya la gran fragmentación de las políticas en esta área) y ha-
ciendo mucha publicidad en torno a dos programas nuevos, el llamado
Hambre Cero y el Primer Empleo.
El primero de ellos fue recibido con entusiasmo por la opinión pública
nacional e internacional y se tornó en una especie de slogan-síntesis, en el
campo simbólico, de lo que la gente esperaba de Lula. Su estrategia y con-
tenido se revelaron extremamente confusos desde el inicio. ¿Cuántos son los
hambrientos en Brasil? ¿Dónde están? ¿De qué tienen hambre? ¿Por qué tie-
nen hambre? ¿Cómo amenizar esta hambre? ¿Distribución de alimentos o
transferencias monetarias? Los principales responsables de este programa no
tenían respuestas claras a ninguna de estas preguntas.
El programa Primer Empleo, del cual se habló mucho, tenía un diagnós-
tico claro – y equivocado: que el desempleo era un fenómeno que penaliza-
ba sobre todo a los más jóvenes. Es cierto que las tasas de desempleo de los
jóvenes, en Brasil como en casi todos los países del mundo, son más altas que
las de quienes no son jóvenes. Pero como la tasa de participación en el mer-
cado de trabajo de los jóvenes es menor que la de no-jóvenes (y decreciente,
porque los jóvenes se quedan más tiempo estudiando), los jóvenes no son la
El laberinto de lo social 173

mayoría de los desempleados. Peor aún: de una manera general, no tener un

empleo es menos grave para un joven que para un no-joven, visto que éste
último suele ser el principal responsable del aporte de recursos a la familia.
De todas formas, partiendo de este diagnóstico, se incentivó el empleo de jó-
venes, subsidiando a las empresas que los contrataban -estimulando, así, la
sustitución (en el margen) de no-jóvenes por jóvenes. Afortunadamente, el
programa tuvo impactos insignificantes sobre el mercado laboral.
En compensación, paradójicamente, se habló mucho menos de un pro-
grama, a mi juicio, mucho más interesante que los anteriormente citados: el
Beca-Familia. Hilvanado en silencio a lo largo de todo el 2003, este progra-
ma logró unificar los programas sociales que habían sido lanzados en el se-
gundo gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Consiste, básicamente, en
un programa de transferencias monetarias a los más pobres a cambio de
contrapartidas de los beneficiarios, tales como tener todos los hijos en edad
escolar asistiendo regularmente a la escuela, tener todos los hijos vacunados,
realizar exámenes médicos durante el período de embarazo, etc.
El programa inmediatamente logró el apoyo de los principales organis-
mos multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo,
etc.) y fue progresivamente extendido a las regiones metropolitanas. Se au-
mentó el presupuesto, el número de beneficiarios (que hoy llega a 4 millo-
nes y medio de familias) y el valor medio de los beneficios.
Sin embargo, y a pesar del aumento de su presupuesto para el 2004, el
programa no pasa del 2% del GPS, o sea, la quinta parte de cuanto sería ne-
cesario transferir a los pobres si hubiera la capacidad de implementar una
política perfectamente focalizada. El programa no incluyó a los adolescen-
tes y jóvenes entre los beneficiarios, hay bajo control de las contrapartidas y
sus impactos no fueron aún estimados.
De todas formas, el primer año del gobierno de Lula estuvo marcado
por un creciente conflicto en el área social, entre los que sostenían una es-
trategia del tipo Beca-Familia y los que preconizaban acciones como el
Hambre Cero. Este conflicto reflejó el problema político de fondo del go-
bierno de Lula: de un lado, existen los ministerios (como el de Economía,
Agricultura, Industria y Comercio, etc.) que defienden decisiones que enfa-
tizan la eficiencia de las políticas públicas; del otro, están aquellos (Casa Ci-
vil, Trabajo, Salud, etc.) cuya lógica está basada en los posibles logros polí-
ticos de corto plazo para sus propias clientelas políticas.
174 André Urani

Lula tuvo, por lo tanto, que empezar su segundo año de gobierno tra-
tando de arbitrar este conflicto. Y lo hizo disminuyendo el número de mi-
nisterios del área social. Fueron abolidos tanto el Ministerio de Asistencia
Social (donde se había articulado la ingeniería del Beca-Familia) cuanto el
de Combate al Hambre, para crear el Ministerio de Desarrollo Social y
Combate al Hambre, con la misión de coordinar los programas Hambre Ce-
ro, Beca-Familia y otros programas asistenciales, como la “Ley Orgánica de
Asistencia Social” (LOAS), que establece transferencias para incapacitados
físicos y mentales y ancianos – aunque no hayan contribuido para la segu-
ridad social – y los recién lanzados programas de restaurantes y farmacias
populares.
La tendencia, sin embargo, es que – progresivamente – el Hambre Cero
se torne un slogan para el Beca-Familia y para los otros programas del nue-
vo ministerio.
También se registró, en el 2004, una agudización del debate sobre cotas
raciales, sobre todo en las universidades públicas (donde el acceso está res-
tringido, casi exclusivamente, a aquellos que pertenecen a familias que tie-
nen la posibilidad de enviar a sus hijos a buenas escuelas privadas, primarias
y secundarias).
Nada (o muy poco) relevante, fue hecho o dicho sobre la desigualdad.

Balance de los 18 meses de gobierno y perspectivas

El gobierno de Lula fue mucho más allá de lo que se podría esperar en tér-
minos de estabilización, dando repetidas e inequívocas señales (como la de-
terminación de un aumento poco significativo para el salario mínimo, o la
insistencia en tajar los inactivos) de que la disciplina fiscal vino para quedar-
se y de que su política monetaria es inmune a presiones políticas coyuntu-
rales (como lo muestra, por ejemplo, el mantenimiento de las tasas de inte-
rés básicas bastante elevadas).
Esta política llevó a buenos resultados en la contención de la tasa de in-
flación en niveles aceptables (la previsión para este año es de cerca del 7%),
pero también a un crecimiento negativo del PIB en el 2003 y a un aumen-
to del desempleo y de la pobreza. Esta tendencia de los indicadores nítida-
mente se invirtió en el 2004, gracias, particularmente, al dinamismo del sec-
El laberinto de lo social 175

tor exportador. Con la recuperación de la economía, aparentemente se re-

cobra también la popularidad del gobierno.
Persisten dudas con relación a la sostenibilidad de este repunte del cre-
cimiento para más allá de 2004. El grado de ocupación de la capacidad ins-
talada en la industria ya llega a niveles muy elevados y empiezan a surgir
cuellos de botella en la infraestructura, en un contexto en que la indefini-
ción del cuadro institucional todavía inhibe las nuevas inversiones que se-
rían necesarias para superarlos. La cuestión que parece clave es: ¿hasta qué
punto el equipo económico es capaz de influenciar otras áreas del gobierno
(reformas, regulación, política social)?
En el campo de las reformas, los logros del año 2003 fueran tímidos pe-
ro inesperados, y hubo una clara pérdida de vigor en el 2004. La capacidad
de avanzar en los últimos dos años de gobierno depende de los resultados
de las elecciones municipales de octubre 2004, sobre todo, en las principa-
les regiones metropolitanas del país.
En cuanto a la política social, la unificación de los programas y la crea-
ción del Ministerio del Desarrollo Social fueron claramente pasos positivos.
Una mayor cohesión entre los programas, así como una mayor transparen-
cia, y mayores esfuerzos de diagnóstico, monitoreo y evaluación serían de-
seables. Lo más importante, de todas maneras, es que las reformas avancen
y que las tasas de interés puedan bajar, de manera que se abra mayor espa-
cio, en el presupuesto del gobierno, para la Beca-Familia.
Falta un consenso, aún dentro del gobierno, en relación al tipo de estra-
tegia de desarrollo a ser seguida. El Ministerio de Economía preconiza que
hay que persistir con el rigor monetario y fiscal, avanzar con las reformas,
definir mejor la regulación de los servicios de utilidad pública y ser más
agresivo con las políticas sociales. Por ejemplo, en el Banco Nacional de De-
sarrollo Económico y Social (BNDES – cuyo presupuesto equivale a cerca
del doble del Banco Interamericano de Desarrollo) y en otros ministerios,
se presiona constantemente para aflojar el rigor monetario y fiscal y para au-
mentar el grado de intervención del Estado en la economía. Esta actitud in-
tervencionista del gobierno también se manifiesta en otras áreas, como sin-
tomáticamente se percibe en los recién lanzados proyectos de ley para la
prensa y para los audiovisuales.
Paralelamente, se nota una fragmentación creciente de la base de susten-
tación política del gobierno. El gabinete de Lula, además de ser el más frag-
176 André Urani

mentado de la historia del presidencialismo latinoamericano (ocho partidos

políticos tienen puestos ministeriales), es también muy heterogéneo ideológi-
camente, incluyendo desde partidos de extrema izquierda (Partido Comunis-
ta del Brasil – el PC do B) hasta algunos de centro-derecha (como el Partido
Trabajador Brasileño, PTB, y el Partido Liberal, PL). Este espectro demasia-
do amplio de la coalición de apoyo al gobierno crea un clima de incertidum-
bre política, magnificado por la inminencia de las elecciones de octubre. Y, si
bien éstas son elecciones municipales, la campaña ya se nacionalizó.
Lula y su gobierno mantiene su popularidad, la que perdieron en el pri-
mer semestre de este año a causa de los escándalos políticos que se multipli-
caron, y que se ha recuperado en los últimos meses con el repunte del cre-
cimiento.
Si gana las elecciones, Lula tendrá una oportunidad de redefinir sus
prioridades para la segunda mitad de su mandato, arbitrando los conflictos
que habitan su propio gobierno. Si pierde, podrá estar condenado a no lo-
grar avanzar en las reformas, lo que implicaría modestas tasas de crecimien-
to económico y mantener políticas sociales menos ambiciosas de lo que se-
ría deseable.

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El trabajo y el reconocimiento
de las necesidades: dos condiciones
de un enfoque orientado a la equidad

Claudia C. Danani

Introducción

Las premisas teóricas e históricas que organizan el análisis

Mis posibilidades de contribuir a este tema radican en una relación mucho

menos inmediata con los países involucrados en la reflexión. En cambio,
pretendo extremar la alternativa de aludir a los procesos que aquí se ponen
en cuestión (las políticas sociales, las políticas económicas, el planteo y re-
planteo de la equidad, los procesos de regionalización) en América Latina,
para así preguntarnos qué significa presentar enfoques hacia la equidad.
En primer lugar, quisiera señalar algunas cuestiones de hecho, y luego cier-
tos aspectos teóricos y políticos que explicitan en lo que yo estaría de acuer-
do, al menos en principio, en llamar un enfoque hacia la equidad, para luego
discutir la deseabilidad de un objetivo como el que queremos plantear.
Queda fuera de discusión que, luego de 30 años de despliegue del pro-
yecto neoliberal, en América Latina asistimos a la emergencia de nuevas so-
ciedades. Ya no se trata, solamente, del continente que al ser sometido a es-
tudio diera lugar a la elaboración de uno de los conceptos más ricos de las
corrientes estructuralistas (el de heterogeneidad estructural1). En efecto, en la
1 Entre los años 60 y 70 diversos estudios dieron lugar a la elaboración del concepto de heterogenei-
dad estructural, definido por M. Wolfe como “...una situación en la que existen grandes diferencias
de productividad y modernidad entre los sectores de actividad económica y dentro de ellos, exis-
tiendo, al mismo tiempo, complejas vinculaciones de intercambio, dominio y dependencia dentro
de una estructura socio-económica nacional en contraposición a supuestas situaciones dualistas en
las cuales coexisten, en el territorio nacional, dos estructuras socio-económicas -una moderna y otra
tradicional o primitiva- con escaso intercambio entre ella y poca influencia mutua” ( Wolfe, 1973).
178 Claudia C. Danani

actualidad se trata de un proceso de radicalización de las tendencias y las

consecuencias, proceso que tiene gran capacidad de transformación/consti-
tución de nuevas condiciones.
En el último año se ha convertido en cita común y obligada, el trabajo
de CEPAL/IPEA/PNUD (2003) que pretende establecer bajo qué condi-
ciones 18 países latinoamericanos podrían cumplir el objetivo de reducir a
la mitad la pobreza extrema hacia el año 20152. El estudio formula un tene-
broso diagnóstico de lo que sucedería si no variaran las tendencias de polí-
ticas y crecimiento económico verificadas durante la década del 90 (sólo 7
países alcanzarían aquella meta, 6 reducirían la pobreza de modo muy len-
to y los 5 restantes aumentarían los niveles de pobreza), y perfila un optimis-
ta escenario que proyecta tasas razonables de crecimiento y de reducción de
la desigualdad que permitirían que 16 de los 18 países alcanzaran la meta.
Del análisis y las simulaciones derivan asombrosas conclusiones: “...incluso
disminuyendo levemente la desigualdad se pueden obtener resultados muy
positivos en cuanto a reducción de la pobreza... [una modesta reducción de
la desigualdad bastaría] para que la incidencia de la pobreza se redujera en
igual medida que en varios años de crecimiento económico positivo... En
los pocos casos en que los países han logrado disminuir la desigualdad, se
han logrado grandes beneficios en materia de reducción de la pobreza” (9-
11). Queda claro que mi asombro no proviene de la asociación entre pobre-
za y desigualdad, sino precisamente del hecho de que debamos recordar esa
asociación, aún al cabo de tres décadas de destrucción de la capacidad pro-
ductiva de las economías, del acorralamiento de las mayorías contra condi-
ciones de vida que rayan en la barbarie, y que coexisten (y son parte insepa-
rable) de un veloz y violento enriquecimiento de minorías cada vez más re-
ducidas.
Claro que la desigualdad (y la pobreza, pero en particular la desigual-
dad) ha sido un rasgo histórico de las sociedades latinoamericanas de los úl-
timos 500 años. Por lo tanto, cuando mencioné que asistimos a la emergen-
cia de nuevas sociedades quería subrayar que se ha tratado de un proceso de
íntegra transformación, que no se concentró en el Estado, concebido -como
a menudo se lo presenta- como una instancia ajena y externa a la sociedad.
2 Destaco el propósito del trabajo para enfatizar lo -cuanto menos- poco ambicioso de la pregunta
que pretende responder: no se trata de eliminar la pobreza, sino sólo de reducir a la mitad el núme-
ro de personas que viven en situaciones de extrema pobreza.
El trabajo y el reconocimiento de las necesidades 179

Por el contrario, son las sociedades (las latinoamericanas en este caso, aun-
que no sólo) las que se han transformado de manera global, transformación
de la que hace parte el hecho de que los Estados no son más pequeños, ni
intervienen menos, sino que son Estados distintos, cuyas acciones y políticas
son tan intensas como lo eran antes, pero portadoras de significados y orien-
taciones diferentes (u opuestos) a aquellos que acostumbrábamos rastrear y
reconocer como “intervención estatal”3. Esos Estados, en definitiva, han si-
do parte activa y necesaria de los procesos de deterioro y degradación social
y ambiental de nuestro continente.
En consecuencia, la búsqueda de políticas sociales y políticas económi-
cas orientadas hacia la equidad es una búsqueda que nos ubica en un terre-
no más amplio, en la tarea de reconstrucción de algo más que las políticas:
en el terreno de las sociedades en las que deseamos vivir y de las comuni-
dades políticas (es decir, de los Estados) que los latinoamericanos preten-
demos establecer. Al mismo tiempo, adoptar este punto de vista implica
poner en cuestión una de las tesis que en los últimos años han ganado el
sentido común, esa que, afirma que “el Estado se retiró” o que “con la des-
regulación disminuyó (o desapareció) la intervención del Estado”, pues
esas afirmaciones sustraen del debate y de la comprensión la monumental
labor de construcción cotidiana de una nueva sociedad, que si antes sólo pu-
do llevarse a cabo por y desde el corazón mismo del Estado, ahora nos con-
voca a una tarea de reconstrucción y recuperación de idéntica magnitud y
sentido inverso.
Este es un imprescindible punto de partida para que los procesos de in-
tegración que nos ocupan sean algo más que procesos de integración de
mercados, y en cambio se conviertan en una oportunidad para rediscutir
teórica y políticamente nociones tales como las de bien e interés común.
Creo, en definitiva, que esa mirada trascendente es la que nos ha hecho re-
flexionar en el ámbito de lo que identificamos como política social. Y no po-
dría haber sido de otro modo, ya que en el campo de la política social se ex-
presan y se construyen, simultáneamente, los modos de vida y las condicio-
nes de reproducción de la vida de una sociedad, lo que es lo mismo que de-
cir que la vida social, en general, encuentra en las políticas sociales un esce-
nario de privilegiada constitución. Claro que, en sociedades de clases -dicho

3 Al respecto ver, Lindenboim y Danani, 2003.

180 Claudia C. Danani

esto en sentido amplio- esas condiciones son siempre diferenciales para los
distintos grupos sociales.
En este sentido, y tal como ya he dicho anteriormente (Danani, 2004),
las políticas sociales hacen sociedad... o sociedades, según sean los principios
que las orientan. A fin de aclarar lo que creo que es el carácter distintivo de
estas políticas, diré que defino a las políticas sociales como aquellas especí-
ficas intervenciones sociales del Estado que se orientan (en el sentido de que
producen y moldean) directamente a las condiciones de vida y de reproduc-
ción de la vida de distintos sectores y grupos sociales, y que lo hacen ope-
rando especialmente en el momento de la distribución secundaria del ingre-
so. A mi juicio, este último aspecto sirve para avanzar en una serie de dis-
criminaciones analíticas que son útiles para nuestra reflexión.
En primer lugar significa, que lo que distingue a las políticas sociales es
que ese proceso de configuración del que forman parte no obra en el circui-
to de la distribución del ingreso directamente derivada del proceso de pro-
ducción, por la vía de la retribución a los factores (distribución primaria), si-
no por mecanismos de redistribución que se le superponen4. Y aquí mencio-
no, entonces, otro aspecto que es medular para este tema, el cual es que po-
líticas sociales y políticas económicas deben ser también (momentáneamen-
te) distinguidas; vale decir, es necesario circunscribir la relativa especificidad
de sus procesos-objetos de intervención. En este sentido, me refiero a las po-
líticas económicas como “...al conjunto complejo de acciones emprendidas
desde el aparato del Estado, y específicamente desde el nivel gubernamental,
destinado a enmarcar y orientar la acción del sector privado (eventualmen-
te, también del sector público) en relación con la actividad –directamente-
económica. En principio se supone que tal acción se orienta a la consecu-
ción del crecimiento económico” (Lindenboim y Danani, 2002).
Sigo avanzando en lo que es, simultáneamente, un ejercicio de distin-
ción y de elaboración/reconstrucción del conjunto de intervenciones (socia-
les) del Estado, para así estar en condiciones de formular interrogantes so-
bre el sentido de las mismas. Me importa destacar que ese papel constituti-
vo de las condiciones de vida y de reproducción de la vida que las políticas

4 Aunque tal vez pudiera ser un exceso de cuidado, aclaro que a mi juicio la distinción entre distribu-
ción primaria y distribución secundaria es básicamente analítica; es decir, se trata de momentos lógi-
cos de una unidad real (la del proceso de la distribución), pero que no son idénticos a la hora del
análisis.
El trabajo y el reconocimiento de las necesidades 181

sociales cumplen, se sitúa en torno a una función indirectamente regulado-

ra de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, tornándose en
lo que Offe (1990: 84) ha caracterizado como “(...) una estrategia estatal pa-
ra incorporar fuerza laboral a la relación salario-trabajo”. Esta segunda cues-
tión también aporta a la distinción con las políticas laborales, ya que es evi-
dente el carácter directo de la regulación sobre las condiciones de venta y
uso de la fuerza de trabajo por parte de estas últimas5.
Entonces, es porque las políticas sociales hacen parte central del proce-
so de constitución de las condiciones de vida (y de las diferencias y desigual-
dades de esas condiciones); es porque están en el corazón mismo del perma-
nente proceso de constitución de la forma mercancía de la fuerza de traba-
jo; es, finalmente, porque en ellas se expresan “... la medida en que una so-
ciedad se acerca o se aleja del reconocimiento de las necesidades de todos sus
miembros y su capacidad de protección de los mismos” (Grassi, 2003: 25-
26); es por todo eso, entonces, que al analizar y discutir sobre las políticas
sociales estamos deliberando acerca del trabajo, acerca de la política, y acer-
ca de los valores que regulan (o que deben regular) la convivencia social.
Propongo pensar que aquella transformación de las sociedades latinoa-
mericanas en los últimos 30 años, de la que hablé antes, ha ocurrido por una
completa reconfiguración de estas tres cuestiones, redefinidas en términos
profundamente regresivos y de mayor subordinación de las mayorías. Con
esto quiero decir que las políticas sociales del neoliberalismo han contribui-
do a una mayor explotación del trabajo, a un proceso de de-ciudadanización
y a un empobrecimiento y primarización de la vida social.
¿Cómo podrían, qué condiciones deberían cumplir las políticas sociales,
entonces, para contribuir, para poner a prueba, para impulsar un enfoque
distinto de aquel que ha transformado regresivamente a los países latinoa-
mericanos en las últimas décadas? ¿Cuáles deberían ser los soportes de prác-
ticas profesionales que, desde diferentes ámbitos, se pretendan orientar por
otro enfoque en una región como la latinoamericana, la más desigual del
planeta?
Con estas preocupaciones, me permito proponer una tarea con eje en 2
aspectos: lo que en adelante llamaré la desasistencialización del trabajo (y

5 Lo mismo puede decirse respecto de la participación de las políticas laborales en los circuitos de la
distribución, ya que, al regular directamente los ingresos del capital y el trabajo, se desenvuelven
principalmente en la esfera de la distribución primaria.
182 Claudia C. Danani

por lo tanto, de la política social) y la expansión de los espacios de debate

respecto de las necesidades legítimas.

La centralidad del trabajo

Pese a las enormes diferencias que estos procesos han asumido en nuestros
distintos países, no cabe duda de que asistimos a una espectacular ofensiva
del capital contra el trabajo a escala planetaria, ofensiva que se ha expresa-
do con particular crueldad en América latina. Cuando digo particular cruel-
dad estoy refiriéndome al hecho de que, sobre la historia -permanentemen-
te reactualizada- de subordinación activa y expropiación del espacio, de las
costumbres y de la autonomía para definir el rumbo del desarrollo y de la
propia vida comunitaria -historia que no es más que la de la conquista/inva-
sión desde hace más de 5 siglos- el proceso neoliberal ha concretado un re-
troceso hacia formas de mercantilización del trabajo vigentes no uno, sino
varios siglos atrás. Ese retroceso se ha expresado y se expresa aún en el cre-
cimiento de la inseguridad laboral de todo tipo (inseguridad que en reali-
dad se convirtió en objetivo de las políticas económicas y laborales, y no en
su consecuencia no deseada- ), con privatización y terciarización de la pro-
tección y con una radical eliminación de los derechos del trabajo. Todo ello,
apoyado en, y motorizado por, una insistente retórica en torno del papel
que el progreso técnico estaría cumpliendo, al sustituir de manera creciente
trabajo humano por tecnología.
Podríamos decir -y a primera vista y en sus contenidos generales sería
cierto- que se trata de una más de las oleadas mediante las que cíclicamente
el capital regenera y actualiza las condiciones de subordinación del trabajo
(y de los trabajadores). Sin embargo, creo que es posible afirmar que no se
trata de uno más de esos movimientos, y que hay en él un núcleo de signi-
ficado distintivo: me refiero al hecho de que nunca como en este período se
había puesto en cuestión la condición productiva del trabajo, es decir, su
propiedad de agregar valor (Lindenboim y Danani, 2003).
Son varios los aspectos en los que este proceso tiene consecuencias. En
primer término, al omitirse la condición productiva del trabajo, todo análi-
sis en términos de explotación carece inmediatamente de sentido. Entonces,
mientras piadosos organismos internacionales afirman que “el principal ac-
El trabajo y el reconocimiento de las necesidades 183

tivo de los pobres es el trabajo”, se pierde de vista la explicación acerca de

las razones de esa pobreza. A la vez, y si “el trabajo no agrega nada valioso”,
los sujetos portadores del mismo -los trabajadores- se tornan superfluos des-
de el punto de vista económico, y no-sujetos en términos políticos, desde
que no tienen nada importante (nada valioso) que ofrecer a las sociedades de
las que son miembros. Si antes desapareció la explicación de la pobreza,
ahora se omite, también, la naturaleza socio-política de los propios procesos
de desarrollo tecnológico, que se presentan como “fuera de la historia”, es
decir, por fuera de las relaciones sociales 6.
Una parte central de la transformación regresiva de nuestras sociedades
-más desiguales y menos democráticas aún de lo que lo fueron siempre- vie-
ne desplegándose en torno a las políticas sociales y a las así llamadas políti-
cas de empleo. Es decir, en torno al trabajo. Y es que en estos años se han
multiplicado programas asistenciales, de alivio de la pobreza, programas ac-
tivos de trabajo, programas de reinserción laboral, programas de capacita-
ción laboral, programas que no son respuesta a un problema -la desocupa-
ción-, sino una nueva manera de concebir el trabajo y el empleo: de conce-
birlos como asistencia.
Es que, al privar al significado del trabajo de su condición productiva y
generadora de valor -y, omitida la relación de explotación de la forma capi-
talista de organizar el trabajo y la producción en general- se reconoce en él
tan solo aquella propiedad por la cual proporciona a los sujetos sus medios
legítimos de vida. El tener trabajo es, por lo tanto, en primer lugar un pro-
blema de los propios sujetos (de los pobres que sólo cuentan con este activo),
y la sociedad parece construirlo como problema social (y por lo tanto, como
objeto de acción estatal) tan sólo en la medida en que asocia su falta a la su-
perfluidad (y por lo tanto, al riesgo de vida) de grupos enteros y a la ilegiti-
midad e ilegalidad de su forma de vida, al vandalismo y la delincuencia.
Queda atrás el proceso que en Europa analiza Offe para cuatro siglos
atrás, y las crónicas sobre la conquista y las distintas instituciones por las que
6 Me parece necesario señalar que de ningún modo estoy afirmando que en América Latina (sería te-
ma de discusión respecto de otras regiones, pero aquí me concentro en América Latina) los proce-
sos de expulsión de fuerza de trabajo se sostengan efectivamente en desarrollos o incorporación tec-
nológicos equivalentes a la magnitud de aquéllos. Antes bien, de lo que se trata es de profundos pro-
cesos de reorganización que discurren básicamente por un uso más intensivo (hasta el agotamien-
to) de la capacidad humana de trabajo. Es por eso que en el texto hablo de retórica, en su sentido
más “del arte de convencer”, que de construcción de argumentos en la búsqueda de la verdad.
184 Claudia C. Danani

se sojuzgó a nuestros pueblos: ya no se trata de sujetos que se niegan a “vi-

vir de su trabajo” (definido este como trabajo asalariado) y que por eso bus-
can rutas de escape, sino que el propio proceso de transformación capitalis-
ta (en su etapa neoliberal), llevado a sus límites, sólo presenta rutas de esca-
pe como alternativa. Dicho de otro modo: en su compulsión por expulsar
fuerza de trabajo del proceso productivo, el capital arroja a los sujetos y les
deja, contradictoriamente, solo formas no-capitalistas de sobrevivencia.
La retórica de la época requiere una nueva y refinada vuelta sobre sí mis-
ma; se multiplican también, entonces, los análisis sobre la empleabilidad de
los desempleados, vale decir, los exámenes que ponen en cabeza de los mis-
mos las razones de su marginación, y que evalúan la factibilidad de que de-
sarrollen habilidades útiles para la sociedad. Surgen (y se metamorfosean,
asimismo) conceptos como el de “capital social”, desconectados de las con-
diciones sociales que tienen fuerte capacidad de determinación sobre las for-
mas de vida y sus posibilidades de reproducción, y que presentan como atri-
butos de los sujetos aquellas condiciones (Hintze, 2004).
Esas políticas y estos análisis asistencializan el trabajo y no constituyen
un programa de inclusión, sino una reconceptualización del trabajo, de la
que deriva una reconceptualización de la asistencia y los derechos, sean es-
tos sociales en sentido restringido (derecho del trabajo) o amplio, como par-
te de la construcción de la ciudadanía. No constituyen, repito, un progra-
ma de inclusión e integración social a secas; tampoco pueden ser considera-
dos programas de inclusión sin integración social, sino programas portado-
res y productores de una integración con mayor subordinación y desigual-
dad sociales, que a la vez que especifican en otros términos la legitimidad de
la vida (cómo se obtienen los medios para su reproducción), redefinen el
trabajo mismo, presentándolo como algo cuya obtención debe ser ganada.
En una parábola impensada -pero que a la vez es el sueño de la sociedad de
mercado-, el nativo dócil, el pobre merecedor, aquel pobre que siglos atrás de-
bía demostrar que era merecedor de ayuda (comunitaria primero, social des-
pués), parece enfrentar hoy la obligación de demostrar el merecimiento del
empleo en sí mismo. Una de sus formas de comprobación -la más perfecta-
se alcanza mediante la aceptación de cualquier oferta.
A este respecto, en consecuencia, no podrá predicarse equidad (cual-
quiera sea la forma en que ella sea definida) de las políticas económicas, ni
de las políticas sociales, ni de los procesos de crecimiento económico o de
El trabajo y el reconocimiento de las necesidades 185

integración regional, sin un fuerte y persistente movimiento, de alcances

amplios, que exprese un acuerdo también amplio respecto de revertir la ma-
terialidad y el significado de estos procesos. Chile tiene mucho para enseñar
respecto de una integración social más desigual a través de políticas ortodo-
xas. Vengo de un país que durante una década fue presentado como mode-
lo de políticas exitosas, y en el que la desigualdad y la pobreza aumentaron
tanto como la precariedad y la inseguridad del, y en el trabajo.
Nuestros países enfrentan hoy el dilema de qué hacer para recuperar en
sentido progresivo un entramado social desgarrado, porque eso es lo que su-
cede cuando el trabajo deja de ser una alternativa de reconocimiento colec-
tivo, de bienestar y de futuro. Nuestra agenda de la integración, entonces,
debe incluir el compromiso e imperativo ético de no potenciar “ajustes o
emparejamientos hacia abajo”, por los que las mayorías de cada país vean
aún más amenazadas sus condiciones de trabajo y de vida por los atractivos
que otros países de la región ofrezcan a las inversiones.
Si así fuera, estaríamos en presencia de uno de los más penosos capítu-
los de la historia de nuestro continente.

El proceso de construcción (social) de las necesidades

Mencioné también, que había otra dimensión en la que consideraba que

“otras políticas sociales” podían hacer parte de un enfoque orientado hacia
la equidad. Esa posibilidad discurre alrededor de la posibilidad de impulsar
la expansión de los espacios de debate respecto de las necesidades legítimas.
En la perspectiva que desarrollé hasta aquí, he pensado los problemas de
la política social como históricamente asociados a la noción de necesidades
legítimas. A mi juicio, no se trata de idear políticas, en general, que even-
tualmente satisfacieran ciertos umbrales mínimos, aún si ellos pudieran ser
objeto de precisas definiciones operativas. Si las políticas sociales hacen so-
ciedad, si ellas generan y son, en definitiva, las relaciones y prácticas que ha-
cen a, y en las que se define, un orden como totalidad, la expansión del re-
conocimiento social de las necesidades posibles de ser satisfechas es una di-
mensión central de cualquier alternativa que se pretenda progresiva/equita-
tiva, en el sentido de mejorar las condiciones de vida de los miembros de
una sociedad. Grassi lo expresa así: “...son necesidades de la reproducción
186 Claudia C. Danani

de todos los miembros de una sociedad, todas aquéllas posibles de ser satis-
fechas en las actuales condiciones del desarrollo de las capacidades humanas
(fuerzas productivas y culturales), que las comunidades o grupos sociales (en
tanto sujetos colectivos) hacen deseables y reconocen como positivas para su
desenvolvimiento y bienestar y a las que, en consecuencia, los individuos
pueden aspirar legítimamente” (Grassi, 1998: 378).
Asimismo, Coraggio (2004) analiza las consecuencias que para supues-
tos diseños de políticas sociales tiene la noción de “necesidades básicas”. Así,
señala el carácter histórico (es decir, su relación con cada contexto concre-
to) de la definición de las necesidades, noción que contrapone a los supues-
tos de definiciones abstractas y universales. Necesidades legítimas son, enton-
ces, aquellas que han transitado un proceso de reconocimiento social, y de
este modo la naturaleza democrática o antidemocrática de ese reconoci-
miento estará directamente vinculada con el carácter del proceso de cons-
trucción de esa legitimidad. En este sentido, según el autor, la democratiza-
ción de la sociedad, de la política y de la gestión de lo público en sí misma
se convierte a la vez en parte de la satisfacción de la necesidad de los sujetos
de constituirse en ciudadanos plenos, y simultáneamente son condiciones pa-
ra la determinación socialmente racional de las prioridades.
Pocas cosas más alejadas de las orientaciones dominantes en las políti-
cas sociales regionales de estos años, que una aproximación al tema de las
necesidades en términos de derechos sociales y políticos (ya que de eso se
trata, precisamente). Claro que ha habido y hay experiencias diferentes,
profundamente contradictorias, que han pretendido conectar con las en-
trañas de una tradición distinta. Pero debemos aceptar que la focalización,
que es la negación misma de las necesidades como derechos, ha estructura-
do la política social de la región, constituyendo a sus destinatarios como
sujetos de carencias y objetos de ayuda, en lugar de miembros plenos de
una sociedad que se pretenda más igualitaria y más libre, porque libres son
quienes la conforman.
A la luz de la estrategia de focalización, que pretende discriminar pri-
mero a los pobres de los no-pobres, y luego identificar la pobreza extrema
de entre la pobreza a secas, se ha desarrollado una tecnología extraordinaria-
mente sofisticada, que es necesario poner en cuestión. Los procesos de inte-
gración regional, la reflexión acerca del crecimiento económico y de las po-
líticas que contribuyan a una y otro, son una oportunidad que no debemos
El trabajo y el reconocimiento de las necesidades 187

perder para pensar, finalmente, en qué continente, bajo qué condiciones, y

con qué reglas de convivencia, es deseable (y somos capaces) de vivir.

Pensando en alternativas

En estos difíciles años, y en los que tenemos por delante, se han desarrolla-
do también intentos y propuestas, hasta ahora probablemente inorgánicos y
fragmentarios y que no logran constituirse en alternativa para el conjunto.
Pero existen, están abiertos al debate y a la prueba; y del compromiso ciu-
dadano, generoso y democrático, depende en buena medida la inercia de fa-
vorecer las tendencias que hasta aquí he identificado o, por el contrario, po-
tenciar procesos con otros sentidos.
Sería un grave error pensar que hay una única estrategia posible. Por el
contrario, del desconcierto ante balances sociales y políticos tan regresivos
como los que vive América Latina debemos aprender que cada área de tra-
bajo, cada esfera de intervención, es una vía abierta a la innovación, a la dis-
puta por el sentido, a la reapropiación de las condiciones de vida por las cla-
ses populares. En el campo de la política social se encuentran en discusión
propuestas que refieren a la garantía de ingreso, propuestas que estudian la
promoción del empleo en torno a los que hoy se llaman servicios de proxi-
midad y que no constituyan soluciones de segunda, sino proceso de profesio-
nalización que atiendan simultáneamente necesidades socialmente recono-
cidas como legítimas.
En una perspectiva más amplia, hipótesis en construcción en torno a
una economía social vienen convocando voluntades e inteligencias diversas.
En este caso, exige autovigilancia permanente y un fenomenal esfuerzo por
cambiar comportamientos y visiones, en la medida en que estará siempre
tensionada por la posibilidad de arrinconarla como una “economía pobre
para pobres”, como dice Coraggio.
Quienes asuman esta propuesta de la economía social (o, simplemente,
pretendan explorarla) deben tener claro que ella no debe reducirse a la mul-
tiplicación de microemprendimientos, aunque esta línea es imprescindible.
No funciona por pura agregación, sino por la posibilidad de generar condi-
ciones para una nueva sociabilidad en sentido amplio: también en la calidad
institucional y de las políticas (especialmente, las sociales), en la calidad de
188 Claudia C. Danani

las organizaciones y la representación, en el comportamiento de los consu-

midores, en la promoción de otros mercados posibles.
¿Hay tensiones? Sí, la dualización (aún más dualización social, pero va-
lidada por un proyecto que se pretenda alternativo) es una de esas tensiones,
es uno de sus riesgos. El mismo que corrió y corre cada propuesta que haya
contradicho algún aspecto de la sociabilidad capitalista, que haya ido a con-
tramano de la codicia o haya pretendido superar el miedo (Cohen, 20017);
el mismo peligro que amenazó y amenaza las luchas populares por más de-
mocracia, por ejemplo, a la que en América Latina se vació de contenido,
sin que la pura aspiración por una vida más democrática haya perdido legi-
timidad en sí misma; el que socavó los alcances y la potencialidad emanci-
patoria de los movimientos asociacionistas de distinto cuño desde el siglo
XIX, sin que la apropiación de parte de sus contenidos por el propio siste-
ma de dominación pueda hacer dudar de su oportunidad (y necesidad) his-
tórica; el mismo, finalmente, que con resultados muy diferentes impulsó la
legitimidad (el reconocimiento) del derecho al trabajo y a su protección, y
que desde ningún punto de vista, a mi juicio, puede verse como contradic-
torio con la construcción de una sociabilidad más libre y más humana.
Como dije, el campo de la política social y los procesos de integración
regional sobre los que hoy nos interrogamos constituyen una extraordinaria
oportunidad para los próximos años. Sobre las políticas sociales, técnicos,
especialistas y políticos tenemos una tarea inmensa por delante: en la reo-
rientación de todo tipo de los planes asistenciales en vigencia, en la desasis-
tencialización del trabajo (que es previa a la de las propias políticas sociales),
en la recuperación de las condiciones y calidad del acceso y el uso en los ser-
vicios de educación, salud, hábitat. En la contribución a elevar los pisos:
menos desarrollo técnico para focalizar (es decir, individualizar y hacer com-
petir por la ayuda), y más para reinstalarse en el lugar de lo deseable, de
otras expectativas.
A su vez, los procesos de integración regional nos permiten revisar nues-
tras propias instituciones, nuestros propios Estados, de repensarnos a noso-
tros mismos como miembros de una sociedad (la latinoamericana) con la
que aún estamos en deuda. Siempre, claro está, que seamos capaces de pen-
7 Cohen (2001) señala que la sociabilidad capitalista se ha construido sobre los principios de la codi-
cia y el miedo: “Desde la codicia, las otras personas son vistas como fuentes de enriquecimiento (me
sirvo de ellos) y, desde el miedo, vistas como amenazas”.
El trabajo y el reconocimiento de las necesidades 189

sarla más plena, más igualitaria y más democrática que hasta ahora. Como
he dicho, sólo otras formas de pensar la solidaridad, el trabajo, las necesida-
des y la convivencia social nos harán libres, porque pueden ponernos en el
camino de la igualdad. Y en este camino, ya no sólo las políticas sociales, ni
la economía social, son una hipótesis: también lo es América Latina.

Bibliografía citada

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190 Claudia C. Danani

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América Latina. Editora Vozes/CLACSO/LPP. Rio de Janeiro.
Educación y equidad en Brasil*

Clarissa Eckert Baeta Neves**

Introducción

Este texto presenta una discusión sobre los cambios que ocurrieron en el sis-
tema educacional brasileño en las últimas décadas, bajo el prisma de la le-
gislación, especialmente después de la promulgación de la “Lei de Diretri-
zes e Bases - LDB/1996”; así como, de la expansión del sistema educacio-
nal, y de las medidas de política educacional implementadas en ese período.
Brasil ha experimentado, últimamente, un desarrollo educacional inten-
so, marcado por una mejoría significativa en decisivos indicadores, tales co-
mo: la disminución del analfabetismo; universalización del acceso a la ense-
ñanza fundamental; aumento del número de matrículas en las enseñanzas
básica y superior; y aumento de la presencia de las mujeres en el sistema
educacional.
Estas mejoras cuantitativas, sin embargo, no fueron suficientes para la
superación de problemas que aún resisten en el sistema educacional, como
los relacionados con el flujo escolar, la calidad de la enseñanza y las cuestio-
nes referentes a la repetición y evasión escolar. En otras palabras, aunque se
ha alcanzado la casi universalización del acceso, los problemas de permanen-
cia y progresión educacional persisten y requieren una solución.

* Texto presentado en el Seminario Integración, Crecimiento y Equidad - 11 a 13 de mayo de 2004

- Quito/Ecuador, en el panel “Educación: una área crítica desde la perspectiva de la equidad”.
** Profesora del Departamento y del Programa de Post Grado en Sociología de la “Universidade Fede-
ral do Rio Grande do Sul”. Investigadora del CNPq.
192 Clarissa Eckert Baeta Neves

La comprensión de ese fenómeno pasa por un análisis, a partir de dos

grandes ejes: por un lado, el papel del Estado y el esfuerzo del poder públi-
co en mejorar el sistema, por intermedio de medidas de políticas educacio-
nales; y, por otro, la demanda educacional por parte de las familias y el es-
fuerzo de las instituciones escolares con miras a la atención de tal demanda.

La educación en la Constitución Brasileña y en la LDB/1996

La República Federativa de Brasil es conformada por la unión indisoluble

de los estados, de los municipios y del Distrito Federal, constituyendo un
Estado Democrático de Derecho, cuyos fundamentos son la soberanía, la
ciudadanía, la dignidad de la persona humana, los valores sociales del traba-
jo, de la libre-iniciativa y el pluralismo político (Art. 1º de la Constitución
Federal del Brasil, 1988).
La Constitución Federal (en su Art. 5º), igualmente establece que la
educación - un derecho de todos y deber del Estado y de la familia - debe-
rá ser promovida e incentivada, con la colaboración de la sociedad, con mi-
ras al pleno desarrollo de la persona; a su preparación para el ejercicio de la
ciudadanía; y a su cualificación para el trabajo. La enseñanza, por su lado,
deberá ser dictada en base a los principios de igualdad de condiciones para
el acceso y la permanencia en la escuela, con la coexistencia de instituciones
públicas y privadas; garantizando la gratuidad y la gestión democrática de la
enseñanza pública (Art. 206, ítemes I a VII).
En Brasil, los sistemas de enseñanza, se organizan en régimen de coope-
ración entre la Unión, los estados, municipios y el Distrito Federal (Art.
211, 1 a 4). Cabe a la Unión la organización del sistema de enseñanza fede-
ral y de los territorios, en los tres niveles, financiando a las instituciones pú-
blicas federales, y ejerciendo, en materia educacional, la función redistribu-
tiva y supletiva, en forma de garantizar, tanto a la ecualización de oportuni-
dades educacionales, como al patrón mínimo de calidad, mediante la asis-
tencia técnica y financiera a los estados, Distrito Federal y municipios. A los
municipios, por su lado, se reserva la responsabilidad de actuar, prioritaria-
mente, en la enseñanza primaria y la educación pre-escolar (y, recientemen-
te, en el nivel universitario); los estados y el Distrito Federal actúan, princi-
palmente, en las enseñanzas primaria y secundaria, definiendo formas de
Educación y equidad en Brasil 193

colaboración, para asegurar la universalización de la enseñanza obligatoria.

La mayoría de los estados, igualmente, actúa en el nivel universitario.
Además de los principios generales establecidos por la Constitución, el
sistema educacional brasileño fue redefinido por la última “Lei de Diretri-
zes e Bases Nacional - LDBN”, Ley No. 9.394, de 1996, en la que se esta-
blecieron los niveles escolares y las modalidades de educación y enseñanza,
así como sus respectivas finalidades.
Los niveles escolares (conforme el cuadro siguiente) se dividen en: edu-
cación primaria, cuya finalidad es desarrollar el alumno, asegurándole la for-
mación común indispensable al ejercicio de la ciudadanía, y proporcionán-
dole los medios para que progrese en el trabajo y en estudios posteriores. Ese
nivel se compone de la educación infantil, que atiende a niños de 0 a 6 años;
de la enseñanza primaria, con ocho años, para niños de 7 a 14 años; y de la
enseñanza secundaria, subdividida en tres años, cuya edad de referencia se
sitúa entre 15 y 17 años; de la educación universitaria, dictada en institu-
ciones de enseñanza superior (públicas y privadas), con variados grados de
alcance o especialización, abiertas a candidatos que hayan concluido la en-
señanza secundaria o equivalente, y aprobados en específico proceso selecti-
vo. Las modalidades de educación y enseñanza complementan el proceso de
educación formal, por medio de: educación de jóvenes y adultos, educación
profesional, educación especial, enseñanza presencial, enseñanza semipre-
sencial, educación a distancia y educación continuada.

La situación educacional brasileña

El panorama educacional brasileño presentó una significativa mejoría en las

últimas décadas, mediante la reducción de la tasa de analfabetismo y el ex-
presivo aumento del número de matrículas en todos los niveles de enseñan-
za, lo que evidencia un crecimiento gradual de la escolaridad media de la
población. Aunque el nivel de instrucción de la población brasileña1 aún sea

1 Es interesante indicar el pronóstico que se realiza con relación a la caída de la tasa de fertilidad, que
desacelera el crecimiento poblacional, lleva a la reducción de la participación relativa de la pobla-
ción en edad escolar en relación a la totalidad de la población. Sin embargo, esto ocurre de forma
diferenciada entre las regiones y Unidades de la Federación. La proyección indica que la población
de 7 a 14 años, la que, en 2005, deberá corresponder a 14,4% de la población total, llegará a 12,8%
en 2020. (“Geografia da Educação Brasileira INEP/MEC, 2004”).
194 Clarissa Eckert Baeta Neves

Cuadro1
Organización del sistema educacional brasileño

Educación Universitaria

S Post-Doctorado
t
r
i
c
t
Post Grado

Doctorado
o

S
e
n
s Maestría
Maestría
u Profesional

L S
e Cursos de
a n
t Especialización
s
o u

Cursos Cursos de Cursos de

Secuenciales Pregrado Extensión

Educación Básica
Enseñanza
Secundaria

Enseñanza
Primaria

Enseñanza
Pre-Escolar
Educación y equidad en Brasil 195

clasificado como bajo, cada año se encuentra en ascensión. Paralelamente a

la reducción proporcional del número de personas que realizaron estudios
hasta el 4ª grado, se observa el aumento del porcentaje de aquellas que com-
pletaron las enseñanzas fundamental, media y superior.
La eliminación total del analfabetismo, constituye una de las principa-
les metas a ser alcanzadas, considerando la preeminencia del desarrollo eco-
nómico y social. Sin embargo, lo que aún mantiene el Brasil distante del al-
cance de esta meta, ya no es el analfabetismo entre los niños en edad esco-
lar, debido a la universalización del acceso a la enseñanza primaria: se trata,
más bien, del analfabetismo entre los adultos. De 1980 al 2000, la tasa de
analfabetos entre la población brasileña, con más de 15 años, bajó de 25,4%
a 13,6%. En términos nacionales, el Distrito Federal presenta el menor ín-
dice, con 5,7%, mientras Alagoas, el mayor, o sea, 33,4%.
La principal baja de estas tasas ocurrió entre la población de hasta 29
años de edad: entre 15 y 19 años, el analfabetismo, que alcanzaba 16,5% en
1980, bajó a 5% en 2000; en los grupos de 20 a 24 años y de 25 a 29 años,
estos índices bajaron de 15,6% y 18%, a 6,7% y 8%, respectivamente, sien-
do la caída más significativa la que se registra entre las mujeres (“Geografia
da Educação Brasileira/INEP/MEC, 2004”).
En 2001, en el ámbito de la población de 10 a 20 años de edad, la tasa
de analfabetos no llegaba al 4%. Como indican los datos, el analfabetismo
ha retrocedido sensiblemente, permaneciendo, aún, entre las personas con
más de 40 años de edad, en especial, entre pobres y moradores de la zona
rural, que encontraron pocas oportunidades de acceder a algún tipo de es-
colaridad (MEC/INEP, 2002).
Esta acelerada reversión de los índices de analfabetismo entre los grupos
más jóvenes de la población, está relacionada con el esfuerzo del poder pú-
blico, en el sentido de universalizar el acceso a la enseñanza primaria; tam-
bién se encuentra en la implantación de la “Educação de Jovens e Adultos -
EJA” y en las campañas de alfabetización para adultos, desarrolladas por los
gobiernos de los estados y municipios, y por las organizaciones de la socie-
dad civil, empresariales, religiosas y no-gubernamentales. Sin embargo, el
perfil del analfabetismo aún mantiene una fuerte inclinación regional, que
reproduce las desigualdades socio-económicas regionales. Las regiones nor-
te y nordeste en particular, son las que presentan índices altos de analfabe-
tismo, entre personas con más de 40 años.
196 Clarissa Eckert Baeta Neves

Tasa de analfabetismo entre 15 años y más de edad.

Brasil y Grandes Regiones

29,2% en 1980 45,4% en 1980

18,3% en 2000 28,2% en 2000

25,2% en 1980
10,8% en 2000

18,1% en 1980
8,1% en 2000

25,4% en 1980
13,6% en 2000 18,2% en 1980
7,7% en 2000

La erradicación del analfabetismo debe ser una prioridad, a fin de promo-

cionar la inclusión social de aquella población impedida de tener un traba-
jo digno, y de participar en la vida democrática.

Universalización del sistema de enseñanza

El sistema educacional brasileño, en los últimos veinte años, ha experimen-

tado una acelerada expansión, con registro de un acentuado crecimiento en
el número de las matrículas en los diferentes niveles de enseñanza. Entre los
factores que han contribuido para estimular esa expansión, cabe resaltar, por
un lado, la fuerte demanda por servicios educacionales, y, por el otro, el es-
fuerzo del poder público, en el sentido de ampliar el acceso a la escolaridad
obligatoria, mediante la implantación de varias medidas de políticas educa-
cionales, como se verá en el último ítem del presente estudio.
Educación y equidad en Brasil 197

Cuadro 2
Educación en el Brasil - 2001

Enseñanza Regular Edad de Población Matrícula Cobertura

referencia en la edad MEC MEC

Guardería 0a3 1.229.755 1.093.347 8,90%

Pre escolar 4a6 9.775.191 4.818.803 49,30%
Clases de alfabetización 652.866
Enseñanza Primaria Regular 7 a 14 27.124.709 26.840.815 98,95%
Matrícula total en la [Link] 35.717.948
Aceleración del aprendizaje 1.125.665
Educación especial 323.399
Enseñanza Secundaria Regular 15 a 17 10.308.707 8.398.008 81,50%
Enseñanza Superior 18 a 24 23.378.831 3.479.913 9% (2002)
Enseñanza técnica 565.046
Maestría y Doctorado* 96.618
Enseñanza no-regular
Ed. Jóvenes adultos-alfabetización 153.725
Ed. Jóvenes adultos-Primaria 2.636.888
Ed. Jóvenes adultos-Secundaria 987.376
Total de Estudiantes 71.817.193 86.890.417 72,50%

* “Ministério da Ciência e Tecnologia

Fuente: “INEP/MEC”

Una de las principales metas de los gobiernos, en las últimas décadas, ha si-
do “llevar a todos los niños a la escuela”. Se observa que las políticas de uni-
versalización del acceso a la enseñanza primaria, implementadas en régimen
de colaboración, entre los Gobiernos federal, de los estados y municipal, ha
dado resultados bastante positivos. La tasa de escolaridad2 saltó de 86% en
1991, a 96,8% en 2001, en el perímetro de edad de 7 a 14 años, que co-
rresponde, en la enseñanza primaria, a 26.276.223 millones de niños. Sin
embargo, el número de matrículas es de 35.298.089 millones, lo que indi-

2 Entre los Estados brasileños, se destacan São Paulo y el Distrito Federal, por haber alcanzado, prác-
ticamente, la meta de la universalización del acceso a la enseñanza primaria, presentando tasas de
atención superiores a 98%.
198 41,11% Clarissa Eckert Baeta Neves
Nordeste

ca un excedente aproximado de 9 millones de alumnos; la explicación para

ese hecho reside en la repetición, y en el atraso de los alumnos, en relación
a la edad.
El gráfico inferior revela la situación educacional brasileña, en los varios
niveles de enseñanza; pero, sobre todo, revela el acceso a la enseñanza pri-
maria, de niños entre 7 y 14 años, conforme datos obtenidos en el censo es-
colar (“IBGE/PNAD/2001”).

Gráfico 2
Tasas de atención educacional por grupos de edad de la
población brasileña. PNAD/200

No obstante el desarrollo, la disparidad regional aún es un problema a ser

evaluado. Como ya se afirmó, las regiones Norte y Nordeste se encuentran
abajo del promedio brasileño, con las respectivas tasas de atención de 93,4%
y 95,2%. Los datos relacionados con niños entre 7 y 14 años, que aún se
encuentran fuera de la escuela, revelan que la gran mayoría pertenece a la
región Nordeste (41,11%); luego vienen las regiones Sudeste (25,8%) y
Norte (18,71%).
Educación y equidad en Brasil 199

Gráfico 3
Niños (7-14 años) fuera de la escuela según la Gran Región en %

25,80%
Sudeste

8,82%
5,56% Sul
Centro-Oetse

18,71%
Norte

41,11%
Nordeste

Total Brasil: 5,5% - 1.495,643

Fuente INEP

En el ámbito de la variable raza, los indicadores educacionales revelan, al

mismo tiempo, una mejoría en relación al acceso a la escolarización.
Sin embargo, en lo que se refiere al tiempo de permanencia en la escue-
la, los datos señalan la existencia de una diferencia acentuada entre blancos
y no-blancos. Como una sociedad multi-racial, la mitad de la población de
Brasil se clasifica como no-blanca; por eso se puede afirmar que, todavía,
hay una alta correlación entre raza y oportunidades educacionales. Entre los
alumnos de la enseñanza primaria, los negros corresponden a 5,6%; los mu-
latos a 40,4%; los nativos a 0,1%; los orientales a 0,5%; y los blancos a
53,4%. La población blanca completa con un promedio de 5,75 años de es-
colaridad, y la no-blanca con un 4,04 años de escolaridad. Al mismo tiem-
po, la población de alumnos no-blancos es más pobre, vive en barrios peri-
féricos y sus padres poseen un grado de escolaridad más bajo.
200 Clarissa Eckert Baeta Neves

El gran impasse a enfrentar en la enseñanza primaria, se refiere a facto-

res que dificultan, o la permanencia en la escuela (evasión), o el flujo regu-
lar de escolarización (repetición).

Cuadro 3
Tasas de promoción, repetición, evasión y distorsión edad-grado

Unidad de la Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de distorsión

Federación Promoción Repetición Evasión Edad-Grado
1995/96 1999/00 1995/96 1999/00 1995/96 1999/00 1995/96 1999/00
Brasil 64,5 73,6 30,2 21,6 5,3 4,8 47 41,7
Rondonia 60,9 68,7 29,4 24,6 9,7 6,7 47,7 40,6
Acre 56,6 63,7 35,8 30,2 7,7 6,1 59,1 52,3
Amazonas 58,1 66,1 34,4 28,1 7,5 5,8 67,1 58,5
Rio de Janeiro 73,3 71,4 20,3 24,2 6,5 4,4 42,7 36,5
São Paulo 75,7 89,3 18,8 7,3 5,6 3,4 30,5 19,1
Paraná 70 80 23,8 15 6,3 5 31,7 20,4
Santa Catarina 76,3 80,8 18,4 15 5,3 4,2 27,2 22,4
Rio GrandeDo Sul 72,2 77 23 18,5 4,9 4,5 22,5 27
Mato Grosso do Sul 63,6 70,7 28,9 22,6 7,5 6,7 36,7 37,8
Mato Grosso 57,8 70 31,9 22,5 10,2 7,5 47,8 41,4
Giás 64,3 68,2 31,8 26,4 3,9 5,4 53,1 45,7
DistritoFederal 69,6 76,2 26,4 19,6 4,1 4,2 41,6 29,9

Fuente: MEC/INEP/SEEC

Al realizar un estudio comparativo entre los datos de 1995-1996 y 1999-

2000, es posible observar una mejoría en todos los aspectos: mientras la ta-
sa de promoción aumentó de 64,5% a 73,6%, la de repetición y la de eva-
sión bajaron de 30,2% a 21,6% y de 5,3% a 4,8%, respectivamente. El pro-
blema de la evasión no fue superado, a pesar de los esfuerzos desarrollados,
a través de medidas, tales como la colación escolar y la bolsa-escola (beca-
escuela), entre otras, especialmente si son consideradas las diferencias regio-
nales. Las regiones Norte y Nordeste continúan apareciendo con tasas de es-
colaridad bajo la media nacional. Mientras que en la región Sudeste, el pro-
Educación y equidad en Brasil 201

medio es de 5,59 años de escolaridad, en la Nordeste, es sólo de 3,71 años.

Con 11 años de escolaridad, las oportunidades de los niños, de estar en la
escuela, es prácticamente igual: región Sur, 98%; Nordeste, 97,3%, pero ya
con 16 años de escolaridad en la región Sur, se encuentran en la escuela,
86% de los niños; y, en la región Norte, solo 77,7%.
Otro obstáculo que se revela, se relaciona con la repetición, que inte-
rrumpe el flujo escolar natural del alumno; ha sido mencionada en estudios
y evaluaciones, como uno de los principales impedimentos al desarrollo
educacional, además de ser la causa de la baja auto-estima entre los estu-
diantes. Los datos de 2000 indican que alrededor de una quinta parte de los
alumnos (21,7%) de la enseñanza primaria estaba matriculada en el mismo
grado del año anterior.
En este contexto, es en el primer grado de la enseñanza primaria en el
que aún se verifica la más alta tasa de repetición, 36,2%; en el 5º grado de
ese nivel de enseñanza, debido al cambio de ciclo, ese índice sube nueva-
mente (24,8%), reduciéndose, nuevamente, en los grados subsiguientes. En
la enseñanza secundaria, el escenario es el mismo: la tasa de repetición
(24,6% en el primer año) bajó a 10,6% en el tercer año, configurándose en
la más baja de toda la educación básica.
La consecuencia de ese problema reside en la importante proporción de
alumnos que presentan distorción grado/edad, la cual se revela en un total
de 9 millones de alumnos excedentes en los diversos grados de la enseñan-
za primaria. Como indica Castro (1999: 55), esa distorción grado/edad trae
dos consecuencias muy graves: la primera se refiere al aumento de los cos-
tos para los sistemas de enseñanza, en aproximadamente 30%; la segunda,
a la obligación pesada causada a los alumnos con el atraso de la trayectoria
escolar, en cuanto a la auto-estima y al rendimiento. Se puede constatar que
existe una tendencia a reducir tal distorsión, en los grados iniciales; sin em-
bargo, también ocurre en los finales. En otras palabras: prácticamente todos
los niños entre 7 y 10 años de edad tienen acceso a la escuela o están estu-
diando en ella; pero, a partir de ahí (en función de la repetición), existen
muchos estudiantes que no están en el nivel adecuado a su edad; muchos
jóvenes de 15 a 17 años de edad están atrasados (aproximadamente 7 millo-
nes de estudiantes de la enseñanza primaria son mayores que los del grupo
de referencia); un porcentaje superior, más de la mitad de los alumnos son
mayores de 25 años de edad.
202 Clarissa Eckert Baeta Neves

Gráfico 4
Enseñanza primaria regular y secundaria regular. Tasas de transición
(promoción repetición y evasión) por grados. Brasil, 2000
Enseñaza Secundaria
Enseñaza Primaria Regular Regular
85.3%
77.5% 79.4% 76.5% 75.0%
73.7% 73.9% 74.7%
68.1%
64.5%
62.8%

36.2%

24.8% 24.6%
25.5%
17.8% 17.6%
14.8% 17.1% 15.2% 17.2%
7.1% 8.5% 10.9%
5.8% 8.4% 7.8% 10.8%
3.0% 4.0%
1.0% 10.1% 4.1%

1a 2a 3a 4a 5a 6a 7a 8a 1a 2a 3a

Tasa de promoción Tasa de repetición Tasa de evasión

Fuente: MEC/INEP

En resumen, el conjunto de estos datos revela que, en Brasil, no existe más

de un problema significativo de acceso a la escuela, o de la falta de escuelas;
lo que requiere una solución urgente, es la permanencia, con calidad, de los
niños en la escuela. En 1955, el alumno concluyó un promedio de 7,2 gra-
dos (de los 11 que comprenden la enseñanza primaria y secundaria), y lle-
vaba aproximadamente 10,7 años para alcanzar ese nivel; en el 2000, pasó
a concluir 8,1 grados, en 10,3 años. La evolución de la mejoría de ese indi-
cador ocurre en forma gradual, y en todas las regiones. Al analizar, por se-
parado, los números relativos a las enseñanzas primaria y secundaria, se ve-
rifica que el tiempo promedio de permanencia en la escuela, sería suficien-
te para permitir la conclusión de los ocho grados de la enseñanza primaria,
y de los tres años de la enseñanza secundaria. En términos generales, los es-
tudiantes pasan 8,5 años en el primer nivel y 3,2, en el segundo. Pero, co-
mo las tasas de repetición aún son elevadas, el tiempo de permanencia en la
escuela no corresponde, exactamente, al número de años de estudio. En la
Educación y equidad en Brasil 203

enseñanza primaria, los alumnos concluyen un promedio de 6,6 grados; y

2,6 años, en la enseñanza secundaria. En los dos niveles, existe cierta ten-
dencia a una lenta mejoría.
Aún con relación a la distribución de la matrícula, cabe destacar que en
la escuela brasileña las mujeres están ocupando, prácticamente, igual espa-
cio que los hombres. La suma de las matrículas representa 50,4% del total
de los estudiantes. Es interesante indicar que la presencia femenina es más
marcada en los niveles superiores. En la enseñanza secundaria, el público fe-
menino corresponde a 54,4% de los 8,4 millones de estudiantes (en 2001)
y de 56,3% de los aproximadamente tres millones de estudiantes en el nivel
universitario. La matrícula masculina, por su lado, es mayor en los grupos
del 1er. al 4º grado de la enseñanza primaria.

Enseñanza secundaria y universitaria

Hoy, en Brasil, la enseñanza secundaria cuenta con aproximadamente

8.399.000 millones de alumnos, correspondiendo el 81%, en relación al
grupo de la edad equivalente; lo que indica que ese es uno de los sectores
que más ha aumentado en los últimos años, marcado por un incremento de
210% de la matrícula entre 1992 y 2001. El nivel universitario, del mismo
modo, tuvo una expansión significativa, cuando pasó a más de 3 millones
de estudiantes, en 2001. Ese crecimiento se dio, en especial en la década de
1990, como una respuesta, en parte, a la demanda creada con la ampliación
del nivel secundario. El nivel universitario es, sin embargo, aún más selecti-
vo, atendiendo solamente a 9% de los jóvenes entre 18 y 24 años de edad.

La (falta de) calidad de la educación brasileña

El análisis de la situación educacional brasileña nos demuestra que ocurrió

un aumento de las oportunidades de educación, con indicadores bastante
positivos, sea en relación a las tasas de acceso a la enseñanza primaria, o en
lo que se refiere a la matrícula en la enseñanza secundaria.
Pese a que el más grave problema de la educación brasileña de hoy, no
es la falta de escuelas, es la baja calidad de la enseñanza por ellas impartida
204 Clarissa Eckert Baeta Neves

y la retención de los niños pobres en el sistema público3. Todo eso genera

una inequidad en el acceso a la escuela y a la educación de buena calidad.
En Brasil, el Ministerio de Educación y Cultura mantiene el “Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Básica - SAEB”, cuyo objetivo es acom-
pañar la calidad de la educación brasileña en los diferentes Estados de la Fe-
deración y a través de los años. El SAEB reúne datos sobre los Estados en
general, y no sobre las escuelas y los alumnos individualmente. Sin embar-
go, los microdatos contienen informaciones relativas a las características de
los alumnos, de los profesores y de las escuelas en las cuales se aplican sus
pruebas; eso permite la realización de análisis estadísticos sobre los determi-
nantes del desempeño escolar. Sin embargo, según el Informe del INEP
(2003), los resultados presentados aún no son satisfactorios: “De los alum-
nos que frecuentan el cuarto grado de la enseñanza primaria, 22% no han
desarrollado habilidades de lectura, compatibles a este nivel de escolaridad,
y 37% desenvuelven algunas competencias: pero aún no demuestran el de-
sempeño en la lengua portuguesa, muy inferior al deseado. Estos 2 grupos
de estudiantes, que totalizan 59% de la matrícula del final del primer ciclo
de la educación obligatoria, presentan niveles de rendimiento escolar consi-
derados crítico o muy crítico”.

Los resultados presentados por el SAEB, en 2001, demuestran los siguien-

tes problemas:

* Condicionante social: el desempeño de los alumnos depende, funda-

mentalmente, del nivel socio-económico de las familias, que afecta tan-
to al capital cultural, que el alumno trae a la escuela (lenguaje utilizado
en casa, hábitos de lectura de la familia, apoyo para las actividades esco-
lares, y valor atribuido a la educación), como el tipo y la calidad de las
escuelas en las cuales el alumno va a estudiar: alumnos pobres estudian
en escuelas públicas con escasos recursos; y alumnos ricos, en escuelas
privadas mejor equipadas.

3 Las escuelas públicas de los Estados y las “municipales” (fiscales) atienden a la gran mayoría de ni-
ños, generalmente con pocos recursos y pobres; las escuelas privadas, por su lado, atienden a las cla-
ses media y altas. En la enseñanza universitaria, se da lo inverso: las escuelas públicas atienden a las
clases más privilegiadas, mientras que los pobres (por no estar capacitados para ingresar a las uni-
versidades públicas) buscan la enseñanza privada, por la que tienen que pagar.
Educación y equidad en Brasil 205

Estos problemas originados en la desigualdad de condiciones sociales de

los niños, precisan ser compensados, ya que niños de familias menos
privilegiadas no tienen las mismas oportunidades de aprendizaje.
* Reprobación: la reprobación tiene dos funciones: una, declarada, de ha-
cer que el alumno recupere lo que no aprendió; y otra, no declarada, que
es la de separar los alumnos que no aprenden, de aquellos que tienen me-
jor desempeño y son promovidos a grados siguientes4. La cuestión es que
los alumnos reprobados son discriminados, y sus deficiencias difícilmen-
te son corregidas; de este modo, quedan retenidos en grupos especiales,
y, en la mayoría de las veces, acaban desistiendo de los estudios.
* Evasión: la evasión escolar, en Brasil, se da en todos los niveles. Sin em-
bargo, se intensifica a partir de los 14 años de edad, produciendo una
generación de jóvenes, que no logran obtener el diploma de la enseñan-
za primaria, el cual es cada vez más requerido por el mercado de traba-
jo, y no presentan las competencias mínimas de lectura y escritura.
* Aprendizaje: de un modo general, el alumno necesita adquirir conoci-
mientos y habilidades que lo capaciten para vivir en sociedad, de modo
tan pleno como posible, entre los cuales: dominio de la lengua, capaci-
dad de leer y escribir, usos de los números y raciocinio abstracto.

La calidad de la educación y desempeño escolar en la perspectiva de la equi-

dad, se está analizando por especialistas, para procurar una relación entre las
oportunidades educacionales y evitar las desigualdades sociales, especialmen-
te en lo que se refiere a sus causas y consecuencias, procurando establecer una
correspondencia entre los problemas sociales, étnicos, raciales y de género.
Los factores que han influenciado en el desempeño escolar son exami-
nados por medio de indicadores referentes a la familia - capital económico
y renta; sin embargo, son visualizados, especialmente, por intermedio del
capital social5 y cultural - el clima educacional de la familia; y, además, por
intermedio de variables institucionales relativas a las escuelas.

4 En Brasil, existen experiencias de escuelas por ciclos - que estimulan la promoción automática, pro-
curando mantener los alumnos en su grupo de edad. El ciclo tiene la duración de tres años, cuan-
do se realiza una evaluación general. En el momento, al considerar los desempeños no-satisfacto-
rios, las escuelas por ciclos están en discusión.
5 Para comprender los efectos de la organización familiar sobre los niños en la escuela, es necesario tra-
bajar con el concepto de “capital social” (Colemann, 1994): Capital social expresa el tiempo y la aten-
ción que los padres tienen o usan para mantener una interacción con los hijos, acompañando sus ac-
206 Clarissa Eckert Baeta Neves

En un estudio que investigó la evolución de las desigualdades de los de-

terminantes extra-escolares del desempeño del niño en la enseñanza prima-
ria, Valle e Silva & Hasenbalg (2000) consideran las variables estructuras y
recursos familiares, mediante indicadores domiciliarios de bienestar mate-
rial y capital cultural, los cuales se basan en el tiempo de instrucción de las
madres de los niños en edad de escolaridad obligatoria. La estructura fami-
liar y el bienestar social se determinaron por el número de niños de 14 años
de edad o menos en las familias; por la proporción de familias lideradas por
mujeres; y por el porcentaje de madres y niños (de 10 a 14 años de edad)
que trabajaban.
El análisis de estas variables indicó una mejoría en las condiciones de es-
colarización de niños residentes en domicilios urbanos. Los indicadores do-
miciliarios de bienestar material también presentaron una evolución positi-
va, así como el número de años de estudio de las madres de niños en edad
escolar. Los autores aún constataron la reducción del tamaño de las familias
y el número de hijos. Con referencia a los problemas que están afectando a
la escolarización, la investigación indica que son resultantes de la creciente
inestabilidad de los matrimonios y uniones libres, así como del aumento en
la proporción de familias lideradas por mujeres. El porcentaje de niños, de
10 a 14 años de edad, que trabaja, bajó de 17,7% en 1976, al 13% en 1998.
Para los citados autores, estos índices, a excepción de la distribución re-
gional y del aumento del número de familias encabezadas por mujeres, evi-
dencian una evolución positiva, llevando a la escolarización de los niños
condiciones de vida más favorables. La relación de tales variables con el de-
sempeño escolar de los niños de 7 a 14 años de edad, se revela fuerte y po-
sitiva. Finalmente, se concluye que, en 59% de los casos, las mejorías edu-
cacionales se asocian a las mejores condiciones de origen familiar y al pro-
pio nivel de escolaridad de las madres; y, que en el 41% restante, las mejo-
rías intrínsecas del sistema, representan el factor fundamental.
En otra investigación reciente, sobre la gestión para el éxito escolar, que
abarcó 26 mil alumnos de 200 escuelas fiscales de los Estados de São Paulo
y de Santa Catarina, los resultados igualmente indicaron para el efecto po-
sitivo de la actuación familiar, mediante la participación de los padres, el in-

tividades, promoviendo su bienestar y el desempeño escolar: estabilidad de la relación de los padres,

tamaño de la familia, número de hermanos, tiempo que los adultos disponen para los niños.
Educación y equidad en Brasil 207

terés de la familia por la vida escolar del alumno, el estímulo a la lectura y

el hábito de realizar y corregir el deber en casa (Neubauer, 2004). Esta in-
vestigación cruzó las notas de los alumnos del cuarto y octavo grados, obte-
nidas en pruebas de portugués y matemáticas, acompañadas de un cuestio-
nario socio-económico.
Los resultados revelaron que los alumnos del cuarto grado, cuyas res-
puestas indicaban que sus padres tenían la costumbre de preguntar por los
deberes, les iba bien en la escuela, tuvieron un promedio de aciertos de 62%
en la prueba de portugués. Por otro lado, entre los estudiantes cuyos padres,
según ellos, casi nunca indagaban sobre sus tareas, ese promedio de aciertos
cayó al 47%. El resultado fue semejante entre los hijos de los padres que te-
nían la costumbre de participar en las reuniones de la escuela: en ese grupo,
el promedio de aciertos fue de 62%. Entre los hijos cuyos padres nunca iban
a las reuniones, ese promedio bajó al 48%. Para Neubauer, coordinadora de
esta investigación, asimismo los padres con poca escolaridad pueden ayudar
a los hijos a tener buenas notas, al demostrar interés por la vida escolar del
niño y participar en las actividades escolares.
Estudios divulgados por el INEP del Ministerio de Educación y Cultu-
ra, a partir de datos proporcionados por el SAEB, también llegaron a con-
clusión semejante: alumnos, cuyos padres se preocupan con lo que les suce-
de en la escuela, y que cobran los deberes de casa, tienen promedios más al-
tos (MEC/INEP, 2004).
Como se deduce de estos estudios, existe una fuerte asociación entre la
posición social de la familia (renta familiar y escolaridad de la madre y del
padre), la concepción de la familia sobre la escuela (expectativa de la madre
sobre la escolaridad de los niños) y el desempeño escolar. Sin embargo, la di-
mensión institucional también es cada vez más importante para la compren-
sión del desempeño escolar: “(...) pasadas las décadas de pesimismo en rela-
ción a la escuela, esta institución aparece nuevamente como objeto impor-
tante del análisis sociológico. Se trata de relacionar el “efecto establecimien-
to” a la eficacia de las escuelas en el desempeño escolar” (Barbosa, 2000:2).
Una contribución fundamental para el análisis de esa relación, es el es-
tudio realizado por Maria Ligia Barbosa, en la tentativa de vincular los efec-
tos negativos de las condiciones sociales, con el trabajo institucional, a par-
tir del conjunto de características de la escuela, tales como el grado de par-
ticipación y control de los profesores sobre la planificación curricular, el
208 Clarissa Eckert Baeta Neves

tiempo que aquellos dedican a la enseñanza, la capacitación del cuerpo do-

cente, la participación de los padres en la gestión de la escuela, y la disponi-
bilidad de recursos didácticos y equipos. Los resultados encontrados indican
la importancia de la calidad de la escuela, como una variable primordial en
la mejoría del desempeño escolar. De este modo, los niños que tienen ma-
dres con bajo nivel de escolarización, mejoran sensiblemente su desempeño
cuando estudian en una buena escuela. Igualmente, los niños con mejores
condiciones sociales tienen un desempeño más positivo cuando están en
buenas escuelas.
La autora concluye que el desempeño de los niños es fuertemente in-
fluenciado por la situación social de las familias; pero, también las escuelas
(sujetas a la intervención de políticas estructuradas según la lógica de la res-
ponsabilidad) pueden y deben contribuir para la reducción de los efectos re-
productivos provocados por las desigualdades sociales, en el destino escolar
de los estudiantes más pobres. En la lucha por mayor equidad, las buenas
escuelas tienen mayor capacidad para reducir los efectos de la desigualdad
social, y para generar cambios (Barbosa, 2000: 23-24).
En la búsqueda de la calidad de la escuela y superación de las desigual-
dades sociales, es necesario alcanzar la universalización del acceso de todos
los niños a la escuela; siendo, además, fundamental desarrollar mecanismos
que mantengan a este niño en una escuela de calidad.
Para eso, es necesario que las escuelas tengan autonomía de decisión y
dirección, comprometida con los resultados educacionales significativos
(elección de director); y se comprometan a fondo en la mejoría de los vín-
culos entre las escuelas y la sociedad, procurando una mayor presencia de
los padres, por medio de los consejos escolares. Además, es fundamental la
existencia de una formación adecuada de profesores, utilización más peda-
gógica de los instrumentos de evaluación, políticas compensatorias, y apo-
yo y soporte técnico (estadísticas confiables, estudios e investigaciones).
En un estudio desarrollado sobre una nueva generación de reformas,
Schwartzmann concluye que: “Brasil ya pasó del tiempo de las reformas
educacionales de primera generación: lograr más de todo - escuelas, edifi-
cios, profesores, equipos y dinero. Ahora vivimos los problemas de segunda
generación: evaluación cuidadosa de las prioridades de las inversiones que
ya existen, y estamos iniciando la etapa más decisiva y fundamental de ter-
cera generación: nuevo examen profundo de los proyectos culturales, insti-
Educación y equidad en Brasil 209

tucionales y pedagógicas que orientan el funcionamiento de las institucio-

nes de enseñanza” (2004:16).
Los estudios y las investigaciones más recientes demuestran que la desi-
gualdad en la educación, está relacionada con la desigualdad de renta. Sin
embargo, se encuentra asociada mucho más a condiciones sociales previas
de los estudiantes y de sus familias. Los objetivos de destinar, únicamente,
mayores inversiones a la educación, emprender reformas en las escuelas,
etc., no surtirán los efectos necesarios. Son indispensables políticas sociales
bien definidas y políticas educacionales de calidad; juntas, podrán eliminar
la inequidad educacional.

Políticas educacionales y medidas para la garantía

de mayor equidad en el sistema educacional brasileño

En los últimos años, especialmente en la gestión del ex-Ministro de Educa-

ción, Paulo Renato Souza (1994-2002), hubo un vigoroso esfuerzo hacia la
implementación de políticas educacionales, para garantizar la universaliza-
ción del acceso y la mayor inclusión en el sistema educacional.
En ese período, el INEP se transformó en una importante agencia de
producción de estadísticas, con responsabilidad, inclusive, en el sistema de
evaluación de la calidad de la enseñanza en todos sus niveles. El cuadro nú-
mero 4, resume las principales medidas de las políticas implementadas, con
el objetivo de ampliar el acceso y garantizar la permanencia en la escuela.
De las políticas ejecutadas cabe destacar, especialmente, el “Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério - FUNDEF”, el cual fue instituido por la Enmenda Consti-
tucional Nº14, de septiembre de 1996, y reglamentado por la ley No.
9.424, de 24 de diciembre del mismo año, y por el Decreto Nº 2.264, de
junio de 1997. El FUNDEF fue implantado, nacionalmente, el 1º de ene-
ro de 1998, ocasión en que vigorizó la nueva sistemática de redistribución
de los recursos destinados a la Enseñanza Fundamental.
210 Clarissa Eckert Baeta Neves

Cuadro 4
Proyecto Objetivo Cuánto entrega

Colación Ayudar a los estados y municipios R$ 0,13 diarios por alumno

Escolar a ofrecer colación escolar en la
educación pre-escolar y en la ense-
ñanza primaria

Educación de Complementar recursos para la R$ 250.00 por alumno en el año

Jóvenes y educación de jóvenes y adultos del 2003
Adultos (EJA) primero al octavo grados de la en-
señanza primaria

Biblioteca de la Estimular la lectura y dotar a las Recibirán el acervo las escuelas del
Escuela escuelas de un acervo mínimo de 1º al 4º grado de la enseñanza pri-
libros maria (más de 150 libros cada una
en el censo de 1999)

Libro didáctico Garantizar que todos los alumnos No existe un valor fijo. El MEC
de las escuelas fiscales de enseñan- centraliza la compra y los entrega
za primaria dispongan de libro di- a escuelas y secretarías, según el
dáctico para los estudios número de alumnos

Dinero directo Entregar directamente recursos Según el número de alumnos en la

En la escuela para la escuela, aumentando su escuela y la región puede recibir
autonomía y disminuyendo la bu- entre R$ 600,00 y R$ 19.000,00
rocracia

FUNDEF Redistribuir recursos entre los esta- R$ 537,71 anual por alumno del
dos, la Unión y municipios para 1º al 4º grado y R$ 564,60 anual
garantizar que se realice un gasto por alumno del 5º al 8º grado
mínimo por alumno en todo Brasil

* Cuando los estados y municipios no logran alcanzar ese valor con la recaudación propia, la Unión
transfiere recursos para complementar. Fuente: [Link]/2004.

La mayor innovación del FUNDEF se refiere al cambio de la estructura de

financiamiento de la enseñanza primaria en el país (del 1º al 8º grado), al
designarle una parte de los recursos constitucionalmente destinados a la
educación. La Constitución de 1988 destina a la educación 25% de los in-
gresos de los estados y municipios. Con la Enmienda Constitucional Nº
Educación y equidad en Brasil 211

14/96, 60% de estos recursos (lo que representa 15% de la recaudación glo-
bal de los estados y municipios) son reservados para la enseñanza primaria.
Además, este instrumento legal introduce nuevos criterios de distribución y
utilización de 15% de los principales impuestos de los estados y municipios,
promoviendo una asignación de recursos entre el Gobierno del Estado y sus
municipios, de acuerdo con el número de alumnos que son atendidos en ca-
da red de enseñanza.
En términos generales, un fondo puede ser definido como el producto
de ingresos específicos que, por Ley, se destina a la realización de determina-
dos objetivos. El FUNDEF se caracteriza por ser un Fondo de naturaleza
contable, con tratamiento idéntico al “Fundo de Participação dos Estados -
FPE” y al “Fundo de Participação dos Municípios - FPM”, dado al automa-
tismo de la transferencia de partidas presupuestarias a los estados y munici-
pios, de conformidad con los coeficientes de distribución, establecidos y pu-
blicados préviamente. Los ingresos y gastos, por su lado, deberán preverse en
el presupuesto, y la ejecución, contabilizada de forma específica.
El FUNDEF representó una auténtica revolución en la atención a la en-
señanza primaria, en las redes públicas del país, en especial frente a su crite-
rio redistributivo de recursos. Ese modelo posibilitó direccionar los recursos
reservados a la educación, en donde se encontraban, de hecho, los alumnos.
A partir de la institución de ese Fondo, se movilizaron recursos de los go-
biernos con mayor capacidad financiera y/o con un bajo nivel de participa-
ción en la atención escolar, para los municipios en situación inversa. Ya en
el primer año de funcionamiento del FUNDEF (1998), 2.703 municipios
obtuvieron ingresos, en un proceso creciente de redistribución. En 2001,
3.404 municipios se beneficiaron, por medio de la obtención de un ingre-
so adicional R$ 2,9 mil millones. La previsión para 2002, era que el incre-
mento de ingreso fuese del orden de R$ 4,8 mil millones, a favor de 3.544
municipios.
La reserva de 60% de los recursos del Fondo para la remuneración del
magisterio representó aumentos importantes en los salarios de los profeso-
res, en efectivo ejercicio de la docencia, en la enseñanza primaria. Entre di-
ciembre de 1997 y junio de 2000, el aumento promedio en la remunera-
ción de los profesores fue de 29,6% con ventaja para algunas regiones, co-
mo la Nordeste, en donde los docentes de la enseñanza primaria se benefi-
ciaron con un aumento promedio de 59,6%, con la inclusión de las redes
212 Clarissa Eckert Baeta Neves

de los estados y municipales. Con el aumento de sus ingresos, los munici-

pios del nordeste se destacaron en el aumento concedido a los profesores,
que alcanzó un promedio de 70,2%, en el mismo período.
Aliado al aumento del número de alumnos matriculados en las redes
públicas del país - de 30,5 millones en 1997, a 32,5 millones en el 2000 -
ocurrió el crecimiento del número de profesores actuantes en ese nivel de
enseñanza, con un aumento de 10%, representando 127 mil nuevos pues-
tos de trabajo para el magisterio.
Otra medida de política educacional implementada en ese período6 fue
la consolidación del “Sistema de Avaliação da Educação Brasileira”, con el
objetivo de evaluar la educación en todos sus niveles, y constituir un siste-
ma de informaciones estadísticas educacionales. La responsabilidad por ese
sistema quedó a cargo del “Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-
cacionais” (INEP), cuyas atribuciones son: organizar y mantener el sistema
de informaciones y estadísticas educacionales; planificar y coordinar el sis-
tema de evaluación de la educación brasileña. Se implementaron tres nue-
vos instrumentos para evaluar la enseñanza, en sus diferentes niveles:

• “Sistema de Avaliação da Educação Básica” (SAEB): que desde 1990,

acompaña el desempeño escolar de los alumnos de la educación básica
brasileña. Sus datos permiten conocer los sistemas de enseñanza, en su
capacidad de producción, de eficiencia y de equidad educacional, en re-
lación a los diferentes niveles sociales.
• “Exame Nacional do Ensino Médio” (ENEM): instituido en 1988, des-
tinado a evaluar las competencias y el rendimiento escolar de los alum-
nos, al completar el ciclo de la educación básica. Representa un instru-
mento importante en la evaluación de la enseñanza secundaria, y sus re-
sultados pueden constituirse en criterio de selección para el ingreso en
instituciones de enseñanza universitaria.
• “Sistema Nacional de Evaluação da Educação Superior”: se compene del
“Exame Nacional de Cursos (Provão)” que engloba la aplicación de

6 A partir del Gobierno Lula, que se inició en 2003, se han realizado cambios en el sistema de eva-
luación, especialmente en el nivel superior, con la sustitución del “Provão” por un proceso denomi-
nado “Paidéia”. Ese proceso deberá aplicarse a grupos de estudiantes de muestreo en diferentes mo-
mentos de la trayectoria de los mismos, con el objetivo de obtener informaciones sobre la evolución
de los procesos educacionales en las diferentes áreas del conocimiento (SINAES, 2003:110).
Educación y equidad en Brasil 213

pruebas para el universo de los alumnos que concluyen los cursos uni-
versitarios, que se están evaluando; y por la “Avaliação das Condições
Institucionais”, en tres dimensiones: organización didáctico-pedagógi-
ca; cuerpo docente, e instituciones de enseñanza superior.

Además de estos instrumentos de evaluación, cabe mencionar el sistema de

“Avaliação da Pós-Graduação” ya consolidado. A partir de los informes
anuales de los programas de Post Grado del país, es estructurado un eficien-
te banco de datos (COLETA-CAPES) sobre la situación y evolución del
postgrado. La evaluación está a cargo de representantes académicos y se rea-
liza cada tres años. Los cursos son calificados, en una escala de 1 a 7; se con-
sidera la nota 3 el patrón-mínimo de calidad.

Conclusiones

El trabajo demostró que Brasil vive un momento particularmente impor-

tante de transición, en lo que se refiere a las transformaciones del sistema
educacional y sus impactos sociales.
Se empezó a examinar los problemas estructurales que siempre fueron rele-
gados. En ese sentido, fue notable el proceso de inclusión que llevó a la ca-
si universalización del acceso a la enseñanza fundamental. No obstante, el
problema de la equidad permanece y asume nuevas dimensiones. Asegurar
la permanencia en la escuela, y una educación de calidad, emergen como los
mayores desafíos.
Su impacto sobre las políticas públicas y la acción institucional en el inte-
rior del sistema escolar, imponen medidas e iniciativas más complejas que
las que llevaron a la evaluación del problema de la inclusión.
Afrontar el problema de la calidad exige medidas en varios planos - forma-
ción y valorización del profesor, desarrollo y aprovechamiento de nuevas
tecnologías, transformación del ambiente escolar, compromiso de las fami-
lias, entre otros - que necesitan tener continuidad y claridad de propósitos.
214 Clarissa Eckert Baeta Neves

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Social e Desigualdades.
Educación, equidad y bienestar
en América Latina1

Carlos Larrea

Introducción

Varias de las teorías recientes sobre el desarrollo, entre ellas la concepción de

Amartya Sen (Sen, 1996, 1999) y la teoría del desarrollo endógeno (Barro,
1996), atribuyen a la educación un rol central tanto para el crecimiento eco-
nómico como para el bienestar social y el desarrollo humano. Por otra par-
te, como resultado del acelerado cambio tecnológico y la globalización, las
ventajas competitivas relacionadas con el conocimiento y la formación del
capital humano han adquirido prominencia (Castells, 1996). Los avances
en educación y capacitación han sido fundamentales en las experiencias exi-
tosas de desarrollo tanto en el Sudeste Asiático como en China (World
Bank, 1993, Londoño, 1996).
Aunque el avance en indicadores estratégicos de educación en América
Latina ha sido comparativamente lento, es indudable en las últimas décadas
tanto un incremento de la escolaridad media de la población adulta, como
una reducción del analfabetismo y el avance substancial hacia el acceso casi
universal a la educación primaria. Estos cambios han conllevado una reduc-
ción de los niveles de desigualdad social en los niveles educativos de la re-
gión.
A pesar de estos logros, se observa también un resultado paradójico. El
desempeño de América Latina a partir de 1982, se caracteriza por combinar
un crecimiento económico apenas superior al ritmo de expansión demográ-
1 Este artículo fue elaborado inicialmente como contribución del autor al debate sobre la incidencia
de la educación en el bienestar de los hogares, promovido por UNESCO-IIPE-SITEAL.
216 Carlos Larrea

fica, una tendencia general al incremento de las desigualdades sociales, y el

mantenimiento de la pobreza a niveles masivos.
En este artículo se presentan algunas hipótesis que contribuyen a explicar
este contraste entre el acceso más amplio y universal a la educación y la ma-
yor inequidad social. Se enfocan obstáculos a la equidad en varias dimensio-
nes, con especial referencia al mercado laboral, las desigualdades étnicas y de
género en los retornos educativos, las trampas de pobreza relacionadas con la
interacción entre desnutrición infantil y retornos educativos, las desigualda-
des étnicas y de género en los retornos educativos, y aspectos vinculados tan-
to con la calidad de la educación como al limitado acceso a la instrucción for-
mal en sectores rurales y otras áreas marginales de la región.

Educación e inequidad social en América Latina

Durante las últimas décadas, los avances en educación en América Latina

han sido continuos, aunque inferiores a los alcanzados en el Sudeste Asiáti-
co (cuadro 1). El analfabetismo de la población de 15 o más años ha decli-
nado del 15 % en 1990 al 11.4 % en 2002 (UNDP, 2004), mientras que
las tasas de asistencia primaria han continuado avanzando hasta ubicarse so-
bre el 90% en la mayor parte de los países, y las tasas correspondientes a se-
cundaria tienden a superar el 50% en 2002, con pocas excepciones. El avan-
ce en las tasas de asistencia ha sido particularmente alto en países como Bra-
sil, que alcanza, junto con Chile y Cuba, las mayores tasas de asistencia se-
cundaria en la región (72 %, 75 % y 83 % respectivamente en 2002).
Estos avances, sin embargo, no son generalizables en la región, y hay
países con retrasos significativos como Ecuador, donde la tasa neta de asis-
tencia primaria declinó un 3% entre 1990 y 2001, con un valor del 86%
para este último año. La tasa correspondiente a educación secundaria es del
44%. A las coberturas relativamente bajas de la asistencia se añade una pro-
nunciada dispersión social, étnica y regional en todos los indicadores. Así,
mientras el analfabetismo entre mayores de 15 años alcanzaba el 9% a nivel
nacional en 2001, la cifra llegaba al 17% en la Sierra rural, al 22% entre la
población indígena, y al 30 % entre las mujeres indígenas.
Cifras comparables pueden mencionares para regiones económica y so-
cialmente postergadas en América Latina, principalmente el Nordeste bra-
Educación, equidad y bienstar en América Latina 217

Cuadro 1
Años de Escolaridad de la población de 25 y más años en América Latina
y otras regiones: 1960-2000
Región 1960 1970 1980 1990 2000
América Latina y el Caribe 3.2 3.6 4.4 5.2 5.9
Africa Sub-Sahara 1.2 1.4 2.0 2.7 3.4
Asia del Este y Pacífico 3.1 3.7 4.8 6.1 7.3
Países Avanzados 6.6 7.2 8.2 8.8 9.5
Media mundial 3.2 3.6 4.5 5.3 6.1

Fuente: De Ferranti, David et. al. (2003) Inequality in Latin America and the Caribbean:
Breaking with History? Washington D.C.: World Bank.

sileño. En síntesis, los avances en los promedios nacionales de cobertura de

la educación primaria y secundaria esconden en muchos casos notables di-
ferencias étnicas, regionales e incluso de género, y su lectura acrítica puede
resultar engañosa. De la misma manera los promedios latinoamericanos
pueden esconder importantes diferencias entre países.
En todo caso, el mayor acceso a la educación primaria y secundaria ha
conducido a una menor concentración social de la escolaridad en América
Latina. El coeficiente de Gini de los años de escolaridad en la región ha des-
cendido continuamente desde 1965, cuando llegó a 0.502, hasta 0.418 en
1990 (De Ferrari et. al, 2003). La mayor parte de los países presentan ten-
dencias similares. Si bien el avance es todavía insuficiente, la cifra evidencia
un acceso más democrático a la educación.
A pesar del incremento en el capital humano de la región (mayor esco-
laridad, mayor esperanza de vida al nacer, menor mortalidad infantil
(PNUD, 2004)), y de la distribución social más homogénea de la educa-
ción, estos avances no se han reflejado en una mejora perceptible de los ni-
veles de vida ni han conducido a una reducción de la inequidad social, con-
siderada la más alta del mundo.
En efecto, el ingreso por habitante en América Latina apenas ascendió
al 0.3% anual entre 1980 y 2001, su ritmo más bajo en un siglo (CEPAL,
2002, Thorp, 1998), y el único país que ha mantenido niveles significativos
de crecimiento es Chile. Al virtual estancamiento económico se añaden la
218 Carlos Larrea

persistencia de la pobreza, la creciente inequidad social y una tendencia as-

cendente en el desempleo estructural.
La pobreza, según CEPAL, ha pasado del 40.5% de la población en
1980 al 48.3% en 1990, para alcanzar el 44 % en 2002, equivalentes a 211
millones de personas. Entre ellos, 97 millones (19.4% de la población) se
encuentran en un situación de indigencia. Las cifras para el sector rural son
notablemente superiores (CEPAL, 2003). La noción de pobreza empleada
en este caso se refiere a pobreza absoluta, y no relativa, como la empleada
en los indicadores de este debate.
La desigualdad social ha ascendido en la mayor parte de los países (CE-
PAL, 2003), como la ha hecho en la región en su conjunto (Cuadro 2). Fi-
nalmente se observa un deterioro en los indicadores de empleo. Las tasas de
desempleo abierto han ascendido del 7.7 % en 1995 al 10.5 % en 2000,
manteniéndose en este valor en 2004, a pesar de la recuperación económi-
ca de este último año (CEPAL, 2004). Además, la mayor parte de los pues-
tos de trabajo creados en la última década corresponden al sector informal.

Cuadro 2
Coeficientes de Gini del ingreso por habitante de los hogares:
promedios por década y región

Región 1970s 1980s 1990s

América Latina y Caribe 48.4 50.8 52.2
Asia 40.2 40.4 41.2
OECD 32.3 32.5 34.2
Europa del Este 28.3 29.3 32.8

Fuente: De Ferranti, David et. al. (2003) Inequality in Latin America and the Caribbean:
Breaking with History?

El interrogante central que se enfoca en este artículo es la falta de correspon-

dencia entre los avances en el campo educativo y el desempeño económico
y social de la región. Este análisis se centra en varios aspectos específicos, co-
mo la estructura de los retornos educativos, su desigualdad por género y et-
nicidad, y las hipótesis de trampas de pobreza vinculadas con desnutrición
infantil y retornos educativos.
Educación, equidad y bienstar en América Latina 219

Retornos educativos e inequidad social

Los ingresos de los hogares ascienden considerablemente según el nivel edu-

cativo del jefe o jefa de familia, y cambian también de acuerdo al sexo del
jefe o jefa del hogar, en detrimento de la jefatura femenina. UNESCO-II-
PE-SITEAL presentan información detallada sobre estos cambios y su va-
riación entre inicios de los años 1990 y la década actual para seis países de
América Latina. Esta información permite estimar retornos educativos, que
representan el aumento porcentual del ingreso esperado de un hogar por ca-
da año adicional de estudios formales del jefe o jefa de familia.
A partir de datos mencionados sobre las diferencias de ingresos medios
del hogar en función del nivel educativo y sexo del jefe de hogar para seis
países latinoamericanos a inicios de los años 1990 y 2000 (SITEAL, 2004)
se ha elaborado un índice que asigna 100 puntos al ingreso medio ponde-
rado de cada país y año, y ubica los casos según el nivel educativo y sexo del
jefe en forma proporcional. Sobre esta base internacional comparativa, se ha
elaborado un modelo lineal generalizado y un análisis de varianza (ANO-
VA), tomando como variable dependiente el logaritmo natural del índice de
ingresos, y como variables dependientes el nivel educativo y sexo del jefe de
hogar, y la década, incluyendo interacciones entre sexo y nivel educativo, y
entre nivel educativo y la década. Se han tomado dos regresiones, ponderan-
do los datos por la población de cada país, y tomando cada caso nacional
sin ponderación entre países, con resultados similares. Se ha preferido los
datos sin ponderación para evitar la influencia desproporcionada de Brasil,
que representa el 62 % de la población de los seis países.
Los resultados del modelo de regresión se presentan en el gráfico 1, que
diferencia los hogares con jefatura masculina y femenina, a inicios de los
años 1990 y 2000. Del mismo se desprenden algunas conclusiones, aplica-
bles a la mayor parte de los casos nacionales.

• En general, las curvas ingreso-escolaridad presentan una forma parabó-

lica con concavidad positiva, que sugiere una estructura creciente de re-
tornos educativos, que alcanzarían su valor más elevado en la instruc-
ción universitaria. El cuadro 3 presenta las estimaciones de retornos
educativos anuales para cada nivel y sexo del jefe, asumiendo promedios
de escolaridad para cada categoría,2 para el modelo comparativo de re-
220 Carlos Larrea

gresión y los casos nacionales. Los retornos educativos estimados tienen

una estructura consistentemente creciente, con diferencias pronuncia-
das a favor de la instrucción superior.
• La estructura creciente de los retornos tiende a acentuarse el comparar
los datos de los años 1990 con los del 2000. Los retornos para el nivel
superior ascienden, tanto para varones como para mujeres, particular-
mente en Brasil y Chile. En México no se encuentran tendencias claras.
• La estructura de los retornos presenta importantes deferencias de acuer-
do al sexo del jefe de hogar. Los hogares con jefatura femenina presen-
tan retornos similares en los niveles secundario y superior, mientras que
la jefatura masculina está caracterizada por ventajas altas de los retornos
universitarios. En otras palabras, los retornos altos a nivel superior se
presentan solo para la jefatura masculina, y la en este nivel las diferen-
cias de género (posiblemente atribuibles principalmente a discrimina-
ción) son considerables.
Ecuador. El estudio del caso ecuatoriano es relevante por varias razones. En
primer lugar, este país sufrió recientemente una crisis económica y social de

Gráfico 1
Ingresos relativos del hogar según nivel educativo, sexo del jefe y década:
Modelo lineal Generalizado para 6 países
300.00
Ingreso Relativo (media nacional = 100)

250.00

200.00

150.00

100.00

50.00
Hasta Primaria Primaria Secundaria Superior
incompleta completa completa completa
0.00
0 1 2 3 4 5
Nivel educativo
Masc. 1990s Feme. 1990s Masc. 2000s Feme. 2000s
Fuente de datos para el análisis: SITEAL, 2004.
Educación, equidad y bienstar en América Latina 221

una magnitud relativamente excepcional en el contexto latinoamericano. El

estudio de sus efectos sobre el mercado laboral y los retornos educativos
puede ser ilustrativo sobre el impacto de las crisis económicas en países de
menor desarrollo relativo. En segundo lugar, el Ecuador tiene una población
indígena significativa, y existe información sobre etnicidad y retornos edu-
cativos, que puede ilustrar sobre la discriminación étnica, cuya magnitud es
significativa también en países como México, Guatemala, Perú y Bolivia
(Psacharapoulos y Patrinos, 1994).
En 1998 y 1999 el Ecuador fue golpeado con una caída del 10% en el
ingreso por habitante, como resultado de varios factores, como el fenóme-
no de El Niño, la caída en los precios del petróleo (principal producto de
exportación) y la quiebra de la mayor parte de los bancos privados. Como
resultado, la pobreza urbana casi se duplicó, el desempleo abierto tuvo un
comportamiento similar, llegando al 17 % a inicios de 2000, y al menos
800.000 ecuatorianos migraron a España, Estados Unidos y otros países en
busca de trabajo (Larrea, 2004).
En enero de 2000 el gobierno dolarizó oficialmente la economía, y la
crisis dio lugar a una fase de recuperación a partir del año mencionado, co-
mo resultado de la elevación de los precios del petróleo, las considerables re-
mesas de divisas de los emigrantes y otros factores.
Existen encuestas mensuales de empleo para las tres principales ciuda-
des del país (Quito, Guayaquil y Cuenca). A partir de ellas se han elabora-
do indicadores de UNESCO-IIPE-SITEAL aplicando las mismas definicio-
nes. Se han diferenciado tres fases en la serie de tiempo: pre-crisis, crisis y
recuperación3. A partir de los datos para cada hogar se ha elaborado un mo-
delo lineal generalizado de regresión múltiple similar al aplicado para los
restantes países, incluyendo tres interacciones entre las variables indepen-
dientes,4 y se han calculado retornos educativos por nivel de instrucción y
sexo del jefe de hogar para cada fase. Los resultados se presentan en los grá-

2 Se ha tomado una media de 3 años de escolaridad para primaria incompleta, 8 años para primaria
completa y secundaria incompleta, 13 años para secundaria completa y superior incompleta, y 18
años para universitaria completa. Estos valores tienen una diferencia de 5 años entre sí.
3 Las fases del ciclo económico han sido definidas de acuerdo a la evolución de la pobreza, y son: pre-
crisis, de marzo 1998 a junio 1998, crisis de julio de 1998 a marzo de 2001, y recuperación de abril
2001 a enero 2003.
222 Carlos Larrea

Cuadro 3
Retornos educativos* estimados por país, ivel educativo, sexo del jefe y década
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
1990’s 1990’s 2000’s 2000’s
Modelo comparativo seis países (no ponderado)
Primaria completa 4.8 6.0 6.7 8.0
Secundaria completa 11.2 12.2 11.2 12.3
Sup./ Univ. Completa 14.3 10.9 15.8 12.2
Brasil
Primaria completa 12.7 13.2 11.5 11.4
Secundaria completa 14.0 13.9 12.1 11.6
Sup./ Univ. Completa 15.4 13.7 20.3 17.3
Chile
Primaria completa 1.5 5.5 5.9 6.8
Secundaria completa 13.8 8.9 10.0 9.4
Sup./ Univ. Completa 14.6 10.5 25.9 14.6
Costa Rica
Primaria completa 1.8 2.1 4.0 7.6
Secundaria completa 8.8 11.3 8.8 10.2
Sup./ Univ. Completa 8.1 10.3 10.8 9.8
Honduras
Primaria completa 7.7 6.1 6.6 6.9
Secundaria completa 10.5 14.7 11.4 17.6
Sup./ Univ. Completa 14.6 21.4 13.4 3.9
México
Primaria completa 1.6 9.1 8.1 9.9
Secundaria completa 10.9 11.0 12.1 14.7
Sup./ Univ. Completa 17.9 14.5 14.1 0.5
Paraguay
Primaria completa 4.2 0.5 4.1 5.6
Secundaria completa 9.6 13.2 12.4 10.7
Sup./ Univ. Completa 10.4 0.8 15.9 24.0

(*) Incrementos porcentuales esperados en el ingreso equivalente del hogar por un año adicional
de estudio del jefe o jefa de familia. Fuente: SITEAL (2004).
Educación, equidad y bienstar en América Latina 223

ficos 2 y 3, y el cuadro 4. De ellos se desprenden las siguientes conclusio-

nes:

• En general, los retornos educativos presentan una estructura similar a la

de los seis países analizados, siendo fuertemente crecientes, principal-
mente para los hogares con jefatura masculina y a nivel universitario.
Las diferencias según género se concentran, sobre todo, en desmedro de
mujeres jefas con instrucción superior completa. La brecha de ingresos
por género se ensancha considerablemente a nivel universitario, alcan-
zando el 30 % en las fases de crisis y recuperación.
• Los ingresos familiares equivalentes caen fuertemente en la crisis y se re-
cuperan parcialmente después, aunque en forma desigual. Se observan
cambios en los retornos, de tal forma que en la fase de recuperación los
retornos para niveles primario y secundario son notablemente menores
frente a sus valores previos a la crisis, mientras que los retornos a nivel
universitario se mantienen semejantes. En otras palabras, la crisis acen-
tuó las diferencias a favor del nivel universitario.
• Las desigualdades de ingresos según el sexo de la jefatura del hogar se
intensifican en el proceso crisis-recuperación, de forma que la posición
relativa de las mujeres se deteriora a lo largo del ciclo para todos los ni-
veles educativos durante la crisis, y se mantiene deprimida durante la re-
cuperación.

En síntesis, Ecuador presentaba antes de la crisis una estructura de ingresos

familiares con retornos crecientes y desigualdades de género también ascen-
dentes a nivel superior. Los ingresos caen durante la crisis y se recuperan
parcialmente después, pero tanto la brecha entre los retornos primarios y se-
cundarios (que declinan) y los del nivel superior, como las diferencias de gé-
nero se acentúan.

4 El modelo lineal generalizado tiene como variable dependiente el logaritmo natural del ingreso
familiar equivalente en dólares constantes, y como variables independientes el sexo y nivel educativo
del jefe o jefa de hogar, la fase del ciclo económico, e interacciones del nivel educativo con fase
económica y sexo del jefe, y de fase económica con sexo del jefe.
224 Carlos Larrea

Gráfico 2
Ecuador (1998-2003) Ingresos equivalentes del hogar según nivel educativo
del jefe y fase económica: Hogares con jefatura masculina. Modelo lineal
generalizado
350.0
enero 2001)

300.0
350.0
enerode2001)

250.0
300.0
(US$ de(US$

200.0
250.0
Equivalente

150.0
200.0
Equivalente

100.0
FamiliarFamiliar

150.0

50.0
100.0
Ingreso Ingreso

0.0
50.0
0 1 2 3 4 5
Educación
0.0
0 1Pre-crisis 2 Crisis 3 4
Recuperación 5
Educación

Pre-crisis Crisis Recuperación

Gráfico 3
Ecuador (1998-2003) Ingresos equivalentes del hogar según nivel educativo
del jefe y fase
350.0económica: Hogares con jefatura femenina. Modelo lineal
enero 2001)

generalizado
300.0
350.0
enerode2001)

250.0
300.0
(US$ de(US$

200.0
250.0
Equivalente

150.0
200.0
Equivalente

100.0
FamiliarFamiliar

150.0

50.0
100.0
Ingreso Ingreso

0.0
50.0
0 1 2 3 4 5
Educación
0.0
0 1 Pre-crisis 2 Crisis 3 4
Recuperación 5
Educación

Pre-crisis Crisis Recuperación

Fuente para el análisis: Banco Central del Ecuador – PUCE. Encuesta de Empleo Urbano, 1998-
2003 (Quito, Guayaquil y Cuenca). Base de datos no publicada.
Educación, equidad y bienstar en América Latina 225

Cuadro 4
Ecuador (1998-2003) Ingresos Equivalentes del Hogar según sexo, nivel educativo
del jefe de familia y fase económica. Modelo lineal generalizado.
(US$ de Enero 2001)

Ingresos equivalentes del hogar (US$ de enero de 2001 por mes)

Varones jefes de familia Mujeres jefas de familia
Nivel Pre-crisis Crisis Recuper. Pre-crisis Crisis Recuper.
Primaria incompleta 101.8 63.0 87.1 92.1 50.6 69.5
Primaria completa 117.8 73.1 97.7 110.3 60.8 80.7
Secundaria completa 171.8 104.6 126.5 169.3 91.5 109.9
Superior-Universidad 324.6 197.4 234.3 259.7 140.2 165.3
Retornos educativos * (%)
Varones jefes de familia Mujeres jefas de familia
Retornos Pre-crisis Crisis Recuper. Pre-crisis Crisis Recuper.
Primaria completa 2.96 3.02 2.33 3.67 3.73 3.03
Secundaria completa 7.84 7.44 5.29 8.95 8.54 6.37
Superior-Universidad 13.57 13.54 13.12 8.93 8.90 8.50

Proporción de ingresos (jefatura femenina/masculina)

Pre-crisis Crisis Recuperación
Primaria incompleta 0.905 0.803 0.798
Primaria completa 0.937 0.831 0.826
Secundaria completa 0.986 0.875 0.869
Superior Universidad 0.800 0.710 0.706
(*) Incrementos porcentuales esperados en el ingreso equivalente del hogar por un año
adicional de estudio del jefe o jefa de familia.
Fuente para el análisis: Banco Central del Ecuador – PUCE. Encuesta de Empleo
Urbano, 1998-2003 (Quito, Guayaquil y Cuenca). Base de datos no publicada.
Notas: El modelo lineal generalizado tiene como variable dependiente el logaritmo
natural del ingreso familiar equivalente en dólares constantes, y como variables
independientes el sexo y nivel educativo del jefe o jefa de hogar, la fase del ciclo
económico, e interacciones del nivel educativo con fase económica y sexo del jefe, y de
fase económica con sexo del jefe.
Las fases del ciclo económico han sido definidas de acuerdo a la evolución de la pobreza,
y son: pre-crisis, de marzo 1998 a junio 1998, crisis de julio de 1998 a marzo de 2001,
y recuperación de abril 2001 a enero 2003.
226 Carlos Larrea

Aunque los salarios caen en forma relativamente proporcional al inicio

de la crisis, en un segundo momento los hogares responden aumentando su
tasa de participación, inventando actividades en el sector informal. De esta
forma la participación femenina en el mercado laboral crece, al tiempo que
se deteriora la calidad media de los trabajos femeninos. Posteriormente la
masiva emigración internacional reduce la oferta laboral, principalmente
entre trabajadores de baja y mediana calificación, conduciendo a un ascen-
so salarial que tiende a nivelar los salarios con baja y media escolaridad.
Dado que la recuperación no ha sido acompañada de una generación
significativa de empleo, y que la reducción del desempleo ha sido sobre to-
do el resultado de la migración internacional, los trabajos menos calificados
e inestables, sobre todo en el sector informal, se han visto más afectados por
el ciclo crisis-recuperación. En la medida en que la fuerza de trabajo feme-
nina se concentra en actividades informales y más inestables, y que la crisis
profundizó estas tendencias, las diferencias por género se ampliaron.
Los salarios femeninos son, en promedio, inferiores en un 22 % a los
masculinos. Los modelos de Oaxaca-Blinder, basados en regresiones separa-
das para varones y mujeres sobre los determinantes del salario, permiten
descomponer las diferencias de género en los ingresos laborales en un factor
debido a desniveles en escolaridad, experiencia, dedicación y otras caracte-
rísticas del mercado laboral, y un segundo elemento atribuible a la discrimi-
nación. Aplicando esta metodología a las encuestas de empleo urbano, se
encuentra que el 54 % de la diferencia en los salarios no se explica por des-
niveles en las condiciones laborales, y puede atribuirse a la discriminación
en el mercado laboral. Otros estudios sobre el marcado laboral latinoameri-
cano encuentran un factor de “discriminación” más elevado (Psacharapou-
los y Tzannatos, 1992).
En síntesis, el ciclo caída-crisis-recuperación no es simétrico, y al pare-
cer la estructura resultante del mercado laboral presenta rasgos concentra-
dores más intensos que los prevalecientes antes de la crisis, tanto respecto a
la escolaridad como al género de la jefatura de hogar.
Educación, equidad y bienstar en América Latina 227

Mercados laborales: análisis

Las decisiones de los hogares y otros agentes privados en el sector educativo

responden, al menos en parte, a incentivos del mercado laboral, y las inversio-
nes de capital humano tienden a concentrarse donde la rentabilidad es mayor.
Si prevalece una estructura de retornos crecientes, la formación de capital hu-
mano se concentrará en el nivel superior, aumentando la heterogeneidad so-
cial de los ingresos. Si por el contrario, los retornos educativos tuviesen rendi-
mientos decrecientes, entonces las inversiones de mayor rentabilidad se con-
centrarán en niveles educativos inferiores, promoviendo la equidad social.
En consecuencia, no solamente la estructura del mercado laboral favo-
rece la inequidad y promueve la ampliación de las diferencias entre trabajos
calificados y no calificados, sino que a lo largo de la década de los años 1990
estas tendencias concentradoras han tendido a profundizarse en casi todos
los países analizados, excluyendo México. De esta manera, la segmentación
laboral en la región tiende a profundizarse, y la formación de capital huma-
no en el sector informal es comparativamente lenta. La experiencia ecuato-
riana sugiere además que las crisis económicas pueden también acrecentar
las desigualdades en el mercado laboral.
Varios factores explican la tendencia concentradora de los mercados la-
borales. La globalización y el cambio tecnológico acelerado asociado a la re-
volución informática y a la biotecnología han favorecido la expansión rela-
tiva de la demanda de trabajo altamente calificada, mientras que el estanca-
miento de la economía y el mismo cambio tecnológico han afectado nega-
tivamente el crecimiento de la demanda de fuerza de trabajo no calificada
en la agricultura o otros sectores tradicionales, cuya oferta crece más rápida-
mente que el ritmo demográfico, debido a las crecientes tasas de participa-
ción, sobre todo femenina. En consecuencia, las expectativas creadas por la
apertura comercial a favor de un crecimiento del empleo no calificado, co-
mo resultado de las ventajas comparativas de la región, no se han materiali-
zado. Un ejemplo claro en este sentido es la caída, incluso en términos ab-
solutos, del empleo agrícola en México entre 1993 y 2001, como conse-
cuencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
(Puyana, Horbath y Romero, 2004).
Las políticas del estado deben compensar y equilibrar las tendencias
concentradoras del mercado, promoviendo la formación de capital humano
228 Carlos Larrea

y la disponibilidad de activos productivos de calidad en sectores sociales

donde no llega el mercado por falta de rentabilidad. Sin embargo, bajo los
lineamientos del “Consenso de Washington”, a partir de 1982, las políticas
sociales en América Latina se han debilitado, perdiendo en gran parte su ca-
rácter universalista, y se han concentrado en la provisión de servicios de
educación, salud y vivienda a los grupos más pobres, con un enfoque con-
ceptual calificado como residual, que minimiza la intervención del estado en
la economía. Desafortunadamente en muchos casos la calidad de los servi-
cios públicos de educación para los hogares pobres es mala y ha tendido a
deteriorase. (Barba, 2004, Ziccardi, 2004).
Londoño analizó los factores explicativos de la persistente inequidad so-
cial en América Latina. De acuerdo a su tesis, el factor histórico dominan-
te en la constitución de la inequidad social en la región fue la desigual dis-
tribución de la tierra. Como resultado de la urbanización, la industrializa-
ción y la diversificación de la economía, el peso de la agricultura ha decli-
nado y la distribución del capital humano ha adquirido mayor importancia.
La desigualdad social actual es principalmente el resultado de la concentra-
ción en la distribución de la educación, y tenderá en el futuro a disminuir
en la medida en que avance y se universalice la instrucción primaria y se-
cundaria (Londoño, 1996).
La experiencia reciente no confirma estas expectativas. Como se ha
mostrado, la menor concentración social de los niveles de escolaridad no ha
conducido a una reducción de la desigualdad social, y por el contrario, esta
última ha tendido a subir.
En síntesis, existen tendencias concentradoras en el mercado laboral,
que se han intensificado en el contexto de rápido cambio tecnológico, aper-
tura comercial y lento crecimiento económico. Las políticas estatales han si-
do insuficientes para compensar estas “imperfecciones de mercado” debido
tanto a su concepción inclinada a reducir la inferencia pública en la econo-
mía, como por la crónica restricción en los recursos disponibles para políti-
cas sociales (CEPAL, 2003).
Educación, equidad y bienstar en América Latina 229

Etnicidad y retornos educativos en el Ecuador

Las inequidades étnicas constituyen una dimensión importante de las desi-

gualdades sociales en varios países latinoamericanos. Tanto los pueblos indíge-
nas en el Área Andina, México y Guatemala, como la población afro-descen-
diente en Brasil y varios países del Caribe han estado históricamente sujetos a
discriminación. En el Ecuador, en 2003, el 80 % de la población indígena era
pobre, y el 57 % vivía en extrema pobreza, frente a promedios nacionales de
60 % y 33 % respectivamente. Una parte de estas enormes diferencias puede
atribuirse a desniveles en el acceso a la educación. En efecto, según el censo de
2001, la población indígena mayor de 23 años alcanzaba cinco años de esco-
laridad, frente a una media nacional de 7.1, y el 23 % de los indígenas mayo-
res de 14 años era analfabeto, frente a una media nacional de 9.1 %.
Los bajos niveles educativos, sin embargo, no explican la totalidad del
problema. Históricamente la falta de acceso a la tierra ha sido un elemento
fundamental en la pobreza indígena, y en la actualidad se observa también
una situación discriminatoria en el mercado laboral.
A partir de la Encuesta de Condiciones de Vida de 1998, con cobertu-
ra nacional y amplia información socio-económica, se han estimado mode-
los separados de regresión múltiple sobre los determinantes de los ingresos
laborales para trabajadores indígenas y no indígenas, incluyendo entre las
variables independientes la escolaridad, experiencia laboral, género, horas
trabajadas al mes, jefatura del hogar, variables ficticias para distintas formas
precarias de inserción laboral, y variables regionales. Los detalles se pueden
consular en un estudio específico sobre el tema (Larrea y Montenegro,
2004). Los gráficos 4 y 5 presentan las funciones de regresión respecto a la
escolaridad y los retornos educativos según etnicidad.
Las diferencias en los ingresos laborales, bajo niveles educativos iguales,
son pronunciadas, variando entre el 35 % y el 65 % (gráfico 4). Existe, sin
embargo, un problema adicional, ya que a partir de la instrucción secunda-
ria estas diferencias crecen sistemáticamente, de forma que el reconocimien-
to económico de la educación indígena se distancia más del correspondien-
te al resto de la sociedad, conforme aumenta el nivel educativo. Las diferen-
cias étnicas por los retornos educativos se ilustran en el gráfico 5.
Aunque una parte de las diferencias en los retornos educativos puede hi-
potéticamente atribuirse a la calidad de la enseñanza, el factor de mayor pe-
230 Carlos Larrea

so se puede explicar por la discriminación. En base a modelos de Oaxaca-

Blinder, se concluye que las diferencias salariales entre los indígenas y el res-
to de la sociedad se explican en un 75 % por desniveles educativos y de otros
factores laborales, y un 25 % puede atribuirse a la discriminación. (Larrea y
Montenegro, 2004).

Nutrición infantil y educación

Además de los factores relacionados con retornos educativos en el mercado

laboral, existen otros elementos que contribuyen a explicar la falta de corres-
pondencia entre la ampliación y democratización en los niveles educativos
y la distribución social de sus beneficios.
La noción de capital humano integra principalmente las dimensiones de
educación, nutrición y salud. Aunque la mayor parte de los estudios sobre
el tema se han concentrado en educación, en los últimos años se ha presta-
do atención a la relación de la nutrición y salud con el crecimiento econó-
mico y el desarrollo humano.
Los estudios de Robert Fogel, Premio Nobel en economía, sobre el efec-
to de las mejoras en la nutrición, peso y estatura de la población inglesa a
partir del siglo XIX, mostraron que éstas explican aproximadamente el 30
% del crecimiento en el ingreso per cápita inglés entre 1800 y 1980 (Fogel,
2001). Otros estudios han confirmando el significativo impacto de las me-
joras nutricionales sobre el crecimiento económico en varios países indus-
trializados y periféricos (Mayer-Foulkes, 2001, Galor y Mayer, 2002).
El enfoque de este estudio se centra en el rol de la nutrición adecuada
de los niños desde el período intrauterino hasta el tercer año de vida, como
condición necesaria para un rendimiento escolar y laboral adecuado poste-
rior. En muchos países latinoamericanos con pobreza masiva, ésta se mani-
fiesta en condiciones nutricionales deficientes para los niños, que a su vez
reducen considerablemente su potencial de aprovechamiento escolar y de-
sempeño laboral futuro, contribuyendo así a la transmisión intergeneracio-
nal de la pobreza. Esta trampa de pobreza asociada a la desnutrición impide
que el acceso a la educación entre los hogares pobres alcance plenamente su
potencial, y reduce el horizonte de sus retornos educativos, manteniéndoles
en una situación de pobreza. En términos sencillos, se formula un mecanis-
Educación, equidad y bienstar en América Latina 231

mo causal mediante el cual la pobreza incrementa el riesgo de desnutrición,

y ésta a su vez reduce las oportunidades de mejorar el nivel de vida median-
te la educación, manteniendo a los hogares en condiciones de pobreza. Es-
te mecanismo se perpetúa en períodos intergeneracionales. Galor y Mayer
han desarrollado formalmente un modelo que explica este mecanismo (Ga-
lor y Mayer, 2002).
Los avances recientes en psicología infantil y neurología han transforma-
do la visión convencional sobre la importancia tanto del período intrauteri-
no como de los tres primeros años de vida en el desarrollo psicológico, inte-
lectual y neuronal humano. De acuerdo a la evidencia científica actual, va-
rias fases críticas del desarrollo intelectual, psico-motriz, sensorial, neuronal
y emocional humano, claves en la capacidad para razonar y regular adecua-
damente ciertas funciones corporales y sensitivas, se llevan a cabo principal-
mente entre el cuarto mes de gestación y el tercer año de vida. La mayor par-
te de las neuronas cerebrales se desarrollan entre el cuarto y el séptimo mes
de gestación, y muchas de sus conexiones básicas (sinapsis) se forman en los
primeros años de vida, como respuestas a estímulos adecuados, y con una
apropiada alimentación. Si los estímulos afectivos, el contacto físico, o la nu-
trición son insuficientes, o el ambiente del niño es impropio, se producen de-
ficiencias perdurables e irreversibles en el desarrollo intelectual, neurológico
y emocional, que reducen la capacidad futura de los adultos en aspectos co-
mo el aprendizaje, la productividad y la resistencia a enfermedades. En con-
secuencia, la capacidad de un niño para alcanzar plenamente su potencial ge-
nético, depende en gran medida del cuidado y la alimentación recibida fun-
damentalmente hasta el tercer año de vida. (McCain y Mustard, 1999).
232 Carlos Larrea

Gráfico 4
Ecuador 1998: Ingresos Laborales según Etnicidad y Escolaridad
Modelo de Regresión Múltiple

4000000.00
Primary level Secondary level Higher Education
3500000.00
Ingresos laborales (sucres de 1998 al mes)

3000000.00

2500000.00

2000000.00

1500000.00

1000000.00

500000.00

0.00
0.00 3.00 6.00 9.00 12.00 15.00 18.00 21.00
Años de Escolaridad

Total participación No indígenas Indígenas

Fuente para el análisis: INEC – Banco Mundial. Encuesta de Condiciones de Vida, 1998.

Si el desarrollo intelectual, neuronal y emocional del niño es insuficien-

te hasta el tercer año de vida, el daño producido es en gran medida irrever-
sible y tiene efectos perdurables en la vida adulta. Si el niño tiene deficien-
cias crónicas en su ingestión calórico-proteínica o de micronutrientes du-
rante sus tres primeros años, se produce un retardo no revertido en su capa-
cidad de crecimiento y en su talla, de tal forma que su estatura adulta pos-
terior es inferior
0.16
a la determinada por su potencial genético. El crecimiento
de la estatura alcanza su mayor velocidad durante la infancia y va declinan-
do hasta la preadolescencia, se retoma en la adolescencia, para detenerse por
0.14

completo0.12después (Steckel, 1995). La estatura adulta refleja entonces, no so-

lamente el potencial genético individual, sino también la nutrición recibida
Retomos educativos

durante la0.10niñez, en particular hasta el tercer año de vida. Esta última, a su

vez, es un0.08
factor clave en el desarrollo neurológico, emocional e intelectual.
La estatura correspondiente al potencial genético de la población adul-
0.06
ta, asumiendo una alimentación adecuada, sigue una distribución normal
0.04

0.02
Educación, equidad y bienstar en América Latina 233

Gráfico 5
Ecuador 1998: Retornos Educativos según Etnicidad y Escolaridad
0.16

0.14

0.12
Retomos educativos

0.10

0.08

0.06

0.04

0.02

0.06
0.00 3.00 6.00 9.00 12.00 15.00 18.00 21.00
Años de escolaridad

No indígenas Indígenas Total población

Fuente para el análisis: INEC – Banco Mundial. Encuesta de Condiciones de Vida, 1998.

cuya media es casi idéntica entre poblaciones de origen europeo, indo-ame-

ricano, africano, árabe o hindú, existiendo solamente ciertas diferencias res-
pecto a la población asiática del Lejano Oriente. (Steckel, 1995, Semba,
2001). Existen, sin embargo, variaciones por sexo tanto en el ritmo de cre-
cimiento como en la estatura final. La OMS ha adoptado, desde fines de los
años 1970, tablas normativas universales de crecimiento para varones y mu-
jeres, en base a la evidencia del mínimo efecto de origen racial.
Grupos poblacionales afectados por la desnutrición presentan distribu-
ciones de su estatura con medias inferiores a las potenciales o normativas.
80
En consecuencia, la distribución de probabilidad de la estatura de una po-
blación adulta, y en particular su media, reflejan, para cada sexo, los efectos
de posibles deficiencias nutricionales durante la niñez.
En un estudio previo del autor se ha analizado la relación entre el esta-
do nutricional de la madre, su escolaridad y nivel de vida para varios países
Guatemala
60
Perú Se ha evaluado la hipótesis según la cual los retornos edu-
latinoamericanos.
cativos de las madres son afectados por el estado nutricional en su infancia,
Bolivia

40
Brasil
234 Carlos Larrea

de forma que aquellas madres que sufrieron desnutrición en el pasado pre-

sentan menores retornos educativos en su vida adulta (Larrea, 2002a). Se ha
evaluado empíricamente la teoría de las trampas de pobreza resultantes de
la desnutrición infantil.
La prevalencia de la desnutrición crónica (retardo significativo en el cre-
cimiento de los niños menores de cinco años)5 en América Latina es alta, al-
canzando el 47 % en Guatemala (1998), 26 % en Perú (1996), 27 % en
Bolivia (1997) y Ecuador (1998), 18 % en México (2001) y 11 % en Bra-
sil (1996) (Larrea, 2002b, PNUD, 2004). Su distribución social se encuen-
tra fuertemente concentrada entre los pobres de cada país, como puede ob-
servarse en el gráfico 6.6
Las fuentes de la investigación fueron las Encuestas Demográficas y de
Salud (DHS) realizadas en Bolivia (1997), Perú (1992, 1996, 2000), Co-
lombia (1995, 2000), Brasil (1996), Nicaragua (1998), Guatemala (1998),
República Dominicana (1996) y Haití (1994). Estas encuestas son amplia-
mente comparables, e incluyen información sobre educación, empleo, vi-
vienda y salud, además de medidas antropométricas para mujeres en edad
fértil y niños menores de cinco años.
Se encontró que la desnutrición infantil de las madres afecta negativa-
mente sus retornos educativos, a niveles estadísticamente significativos, en
los casos de Perú, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Guatemala. En Colombia, Re-
pública Dominicana y Haití no hubo resultados concluyentes. En este gru-
po, los dos primeros países tienen condiciones comparativamente menores
de desigualdad social o desnutrición crónica, y en el caso de Haití los nive-
les de escolaridad son muy bajos.
En otras palabras, en los cinco primeros países se encontró evidencia
significativa de un impacto negativo de la desnutrición infantil sobre los re-
tornos educativos en mujeres adultas. De esta forma se tiende a confirmar
la existencia de círculos viciosos o trampas, que conducen a la reproducción
intergeneracional de la pobreza.
El nivel de vida es este caso se ha estimado con un índice de bienes del
hogar, obtenido por el método de los componentes principales, similar al

5 La desnutrición crónica corresponde a casos con una talla para la edad igual o inferior a dos
desviaciones standard respecto a la talla media de niños adecuadamente alimentados.
6 El Indice de Status Socio-económico se ha elaborado combinando indicadores de educación,
vivienda y empleo mediante análisis de componentes principales.
Educación, equidad y bienstar en América Latina 235

Gráfico 6
Desnutrición Crónica y Nivel de Vida por Países

80

Guatemala
60
Perú

Bolivia

40
Brasil

Haití
Prevalencia de desnutrición

Colombia

20

0.0
0 20 40 60 80 100
Índice de Status Socio-económico

Fuente: Larrea, Carlos (2002) “Social Inequalities in Child Malnutrition in Eight Latin Ameri-
can Countries. Boston: Harvard University, documento no publicado.

empleado en otros estudios de encuestas DHS en la India y otros países asiá-

ticos (Filmer and Pritchett, 2001), y el riesgo de desnutrición infantil se ha
evaluado empleando la estatura, indicador probabilístico ampliamente usa-
do sobre las condiciones nutricionales en la infancia. Los detalles metodo-
lógicos del estudio pueden consultarse en las fuentes.
El gráfico 7 ilustra las ecuaciones de regresión para el caso de Perú en
1996, estimadas sobre una base de más de 28.000 hogares. Las curvas para-
bólicas muestran los mejores niveles de vida asociados a incrementos en la
236 Carlos Larrea

escolaridad, bajo distintos riesgos de desnutrición infantil de las madres. En

los casos más afectados por la desnutrición infantil (parábolas inferiores) los
retornos educativos de las madres son pronunciadamente más bajos que los
casos correspondientes a madres adecuadamente alimentadas en su infancia
(parábolas superiores).

Gráfico 7
Perú 1996: Índice de bienes de vivienda según escolaridad y estatura
Regresión Múltiple

80
1.95 Mt
1350
1370
1390
75 1410
1430
1450
1470
1490
1510
70 1530
Índice de biene de vivienda

1550
1570
1590
1610
1630
65 1650
1670
1690
1710
1730
1750
1770
60 1790
1810
1830
1850
1870
1890
55 1910
1930
1950

1.35 Mt
50

45

40
0 3 6 9 12 15 18 21
Escolaridad de la madre

Fuente: Larrea, Carlos (2002). “Impacto de la Nutrición sobre el Nivel de Vida y los Retornos Educati-
vos en Ocho Países Latinoamericanos”, en base a encuestas DHS.
Educación, equidad y bienstar en América Latina 237

Conclusiones

América Latina ha sido caracterizada históricamente como la región más

inequitativa del planeta. Las estructuras socialmente excluyentes heredadas
del pasado colonial, y en particular la concentración en la tenencia de la tie-
rra, explican los orígenes de esta desigualdad.
Como resultado del crecimiento y diversificación de las actividades eco-
nómicas, la urbanización y otros factores, particularmente entre 1950 y
1982, podía haberse esperado una significativa reducción de las desigualda-
des sociales. Sin embargo, los cambios en los niveles de concentración fue-
ron limitados. Como resultado, aunque los niveles de ingreso por habitan-
te en la región son muy superiores a las líneas de pobreza, ésta continúa afec-
tando al 44 % de la población.
En la medida en la que el capital humano, y en particular sus dimensio-
nes relacionadas con el conocimiento, han adquirido una importancia ma-
yor como factores explicativos del crecimiento económico y el bienestar so-
cial, y que los avances en la escolaridad y tasas de asistencia en los niveles
primario y secundario se han incrementado, podía esperarse una correspon-
dencia entre estos cambios, una reducción de la desigualdad social, y la de-
clinación en la incidencia de la pobreza.
Los resultados observados en las dos últimas décadas muestran, paradó-
jicamente, un incremento de la inequidad social en la mayor parte de los
países y en el conjunto de la región, un crecimiento económico muy limi-
tado y la persistencia masiva de la pobreza.
Este artículo ha procurado identificar algunos obstáculos que puedan
explicar el limitado impacto económico y social de los avances educativos,
particularmente desde la perspectiva de la equidad.
Se han identificado, en primer lugar, problemas relacionados con los
mercados laborales. El primero de ellos es el carácter creciente de los retor-
nos educativos, que alcanzan sus valores más altos para la instrucción supe-
rior, en casi todos los seis países latinoamericanos con información disponi-
ble. Las diferencias en los retornos respecto a niveles inferiores se han acen-
tuado a partir de 1990. Esta estructura promueve la formación de capital
humano principalmente entre los trabajadores mejor remunerados, favore-
ciendo la concentración de oportunidades, y reforzando el carácter frag-
mentado (moderno-informal) de los mercados de trabajo de la región. La
238 Carlos Larrea

estructura opuesta a la observada (retornos decrecientes) puede conducir,

por el contrario, a la convergencia de oportunidades y la reducción de la de-
sigualdad.
El segundo problema analizado en los mercados laborales es su carácter
discriminatorio frente a grupos sociales vulnerables. Se han enfocado dos
formas de discriminación, por género, en detrimento de las mujeres, y por
etnicidad, en perjuicio de los indígenas. La estructura discriminatoria se ob-
serva porque, a igualdad de calificación, experiencia y otras variables rele-
vantes en la inserción laboral, las remuneraciones de los sectores discrimina-
dos se mantienen inferiores a sus contrapartes en el resto de la sociedad.
La experiencia ecuatoriana ha sido incluida, además de los casos nacio-
nales previamente analizados, no solamente para analizar la discriminación
étnica, sino también para enfocar los efectos de las crisis económicas en el
mercado laboral. Se ha observado que, al menos en este caso particular, las
crisis tienden a afectar desproporcionadamente a los grupos más vulnera-
bles, acentuando las desigualdades.
Además de los problemas vinculados al mercado laboral, se ha presen-
tado una perspectiva complementaria para ilustrar los obstáculos a una ade-
cuada distribución social de los beneficios de la educación. Los hogares po-
bres son frecuentemente afectados por la desnutrición infantil, la cual redu-
ce de forma irreversible el potencial genético de los niños, mermando sus
posibilidades futuras de aprovechamiento escolar y desempeño laboral. De
esta forma las oportunidades de los hogares pobres de superar su situación
mediante el acceso a la educación se reducen, conformándose una trampa de
pobreza. Se han presentado evidencias empíricas que ilustran este mecanis-
mo en varios países latinoamericanos.
Ante la presencia de factores de distinta naturaleza que refuerzan el ca-
rácter excluyente del modelo de desarrollo vigente, y en el contexto de la
apertura comercial, la globalización y el acelerado cambio tecnológico, que
alimentan mediante varios mecanismos los efectos concentradores, es indis-
pensable le fortalecimiento y la reformulación de la intervención del estado
para reducir o compensar los efectos negativos de estas imperfecciones del
mercado, y fortalecer un modelo de desarrollo humano más participativo y
equitativo.
Educación, equidad y bienstar en América Latina 239

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