REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-

SENTENCIA SU XXX de 2021

Ref.: Expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-

6.090.119, T-6.091.370, T-6.154.475, T-6.343.152,
T-6.379.131, T-6.387.749, T-6.390.673, T-
6.489.549, T-6.489.741, T-6.497.900 y T-
6.688.471 (Acumulados).

Demandantes: Agencia Nacional de Tierras 1,

Miguel Ángel Castelblanco Castelblanco 2 y Flor
Marina Melo Gómez 3.

Demandados: Juzgado Promiscuo Municipal de

San Miguel, Santander 4, Juzgado Promiscuo del
Circuito de El Cocuy, Boyacá5, Juzgado Promiscuo
Municipal de Sáchica, Boyacá 6, Juzgado
Promiscuo Municipal de Samacá, Boyacá7,
Juzgado Promiscuo Municipal de Tibirita,
Cundinamarca 8, Juzgado Promiscuo Municipal de
Jenesano, Boyacá9, Juzgado Promiscuo Municipal
de Oicatá, Boyacá10, Juzgado Promiscuo Municipal
de Toca, Boyacá11 y Juzgado Civil del Circuito de
Chocontá, Cundinamarca y otro 12

Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D.C., XXX (XXX) de XXX de dos mil veintiuno (2021)

1
Expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-6.090.119, T-6.091.370, T-6.154.475, T-6.343.152, T-6.379.131, T-6.390.673, T-6.489.549, T-
6.489.741 y T-6.497.900.
2
Expediente T-6.387.749.
3
Expediente T-6.688.471.
4
Expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-6.090.119 y T-6.497.900.
5
Expediente T-6.091.370.
6
Expediente T-6.154.475.
7
Expediente T-6.343.152.
8
Expediente T-6.379.131.
9
Expediente T-6.387.749.
10
Expedientes T-6.390.673 y T-6.489.549.
11
Expediente T-6.489.741.
12
Expediente T-6.688.471.
 Expedientes T-6.087.412 Ac

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

constitucionales y legales, cumplidos los requisitos de trámite establecidos en
el Decreto 2591 de 1991, decide sobre la revisión de los fallos de tutela
proferidos dentro de los siguientes procesos 13:

Expediente Primera Instancia Segunda Instancia

T-6.087.412 Juzgado Promiscuo del Circuito de --

Málaga, Santander
T-6.087.413 Juzgado Promiscuo del Circuito de --
Málaga, Santander
T-6.090.119 Juzgado Promiscuo del Circuito de --
Málaga, Santander
T-6.091.370 Tribunal Superior de Santa Rosa de --
Viterbo, Boyacá. Sala Civil-Familia
T-6.154.475 Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tribunal Superior de Tunja.
Tunja, Boyacá Sala Civil-Familia
T-6.343.152 Juzgado Segundo Civil del Circuito de --
Oralidad de Tunja, Boyacá
T-6.379.131 Juzgado Civil del Circuito de Chocontá, --
Cundinamarca
T-6.387.749 Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, Tribunal Superior de Tunja,
Boyacá Sala Civil Familia
T-6.390.673 Juzgado Segundo Civil del Circuito de --
Oralidad de Tunja, Boyacá
T-6.489.549 Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Tribunal Superior de Tunja.
Tunja, Boyacá Sala Civil-Familia
T-6.489.741 Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tribunal Superior de Tunja.
Oralidad de Tunja, Boyacá Sala Civil-Familia
T-6.497.900 Juzgado Promiscuo del Circuito de --
Málaga, Santander
T-6.688.471 Tribunal Superior de Bogotá. Sala Civil- --
Familia

13
Los expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-6.090.119 y T-6.091.370 fueron escogidos para revisión por la Sala de Selección Número
Cuatro por medio de autos de 17 y 27 de abril de 2017 y repartidos a la Sala Cuarta de Revisión pues, por presentar unidad de materia, los
acumularon a efectos de que sean decididos en una misma sentencia. Adicionalmente, atendiendo lo señalado en el inciso 1 del artículo 61
del Reglamento Interno de esta Corte, por la trascendencia del tema, la Sala Plena, en sesión de 12 de julio de 2017, decidió asumir el
estudio de los anteriores expedientes, tal como consta en el acta de la fecha, y asignó como sustanciador al Magistrado Antonio José
Lizarazo Ocampo. En acatamiento de lo anterior, mediante auto de 18 de julio de 2017 se resolvió poner a disposición de la Sala Plena los
expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-6.090.119 y T-6.091.370 y solicitar a la Secretaría General de esta Corporación la suspensión de
los términos para fallarlos, en atención a lo señalado en el Acuerdo 02 de 2017. Por otro lado, mediante auto de 13 de octubre de 2017, la
Sala de Selección Número Diez, escogió para revisión los expedientes T-6.379.131, T-6.387.749 y T-6.390.673 y ordenó acumularlos al
expediente T-6.087.412, por considerar que guardan unidad de materia, para que sean decididos en la misma sentencia. Los expedientes T-
6.154.475 y T-6.343.152, fueron asignados, inicialmente, a la Sala Novena de Revisión. Sin embargo, la magistrada que la preside solicitó
a la Sala Plena considerar la viabilidad de acumularlos al expediente T-6.087.412 Ac, toda vez que refieren la misma problemática,
pedimento que fue elevado y despachado de manera favorable el 25 de octubre de 2017. Por su parte, los expedientes T-6.489.549, T-
6.489.741 y T-6.497.900, fueron escogidos por la Sala de Selección Número Doce de 2017 por medio del auto de 15 de diciembre de 2017
y acumulados al expediente T-6.087.412 por presentar unidad de materia, para que se fallen en la misma sentencia. Sin embargo, teniendo
en cuenta que se encontraron irregularidades procesales al haberse omitido la vinculación de terceros con intereses en las resultas del
proceso dentro de los expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-6.090.119 y T-6.497.900, la Sala Plena, mediante Auto 129A de 2018,
decidió desacumularlos para que se saneara la inconsistencia presentada. A su turno, el expediente T-6.688.471 fue escogido por la Sala de
Selección Número Cuatro de 2018 por medio de auto de 17 de abril de 2018 y acumulado al expediente T-6.091.370 por presentar unidad
de materia, para que sean fallados en una misma sentencia. Finalmente, remitidos a la Corte los expedientes que sanearon la nulidad,
mediante Auto 377 de 2019, nuevamente la Sala Plena avocó su conocimiento y los acumuló al expediente T-6.091.370 para que sean
decididos en la misma sentencia.

2
 Expedientes T-6.087.412 Ac

I. ANTECEDENTES14

1. Cuestión previa 15

Para el análisis de los antecedentes, los expedientes acumulados se clasifican en

dos grupos. El primero incluye los expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-
6.090.119, T-6.091.370, T-6.154.475, T-6.343.152, T-6.379.131, T-6.390.673,
T-6.489.549, T-6.489.741 y T-6.497.900, que corresponden a solicitudes de
tutela presentadas por la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, ANT) contra
providencias judiciales dictadas dentro de procesos ordinarios de pertenencia
promovidos por particulares contra terceros indeterminados, en los que se
declaró la prescripción; el segundo incluye los expedientes T-6.387.749 y T-
6.688.471, que corresponden a solicitudes de tutela presentadas por dos
ciudadanos contra las providencias judiciales que en el marco de procesos
ordinarios de pertenencia por ellos promovidos en contra de personas
indeterminadas, les negaron lo pretendido 16.

Primer grupo

2. Las solicitudes de tutela presentadas por la ANT

Por intermedio de apoderado judicial, la ANT presentó tutelas contra el Juzgado

Municipal de San Miguel, Santander 17; el Juzgado Promiscuo del Circuito de
El Cocuy, Boyacá18, el Juzgado Promiscuo Municipal de Sáchica, Boyacá 19; el
Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá, Boyacá20, el Juzgado Promiscuo
Municipal de Tibirita, Cundinamarca 21; el Juzgado Promiscuo Municipal de
Jenesano, Boyacá22; el Juzgado Promiscuo Municipal de Oicatá, Boyacá23; y,
el Juzgado Promiscuo Municipal de Toca, Boyacá24, por estimar vulnerados los
derechos de la entidad al debido proceso, a la verdad del proceso, a la seguridad
jurídica en las actuaciones jurisdiccionales, al acceso a la administración de
justicia, al patrimonio público y al acceso progresivo a la propiedad de la tierra
de los trabajadores agrarios, debido a que, en su opinión, los despachos
demandados incurrieron en defectos de tipo sustantivo y orgánico en los fallos
que dictaron en el marco de distintos procesos ordinarios de pertenencia agraria
que iniciaron unos particulares en contra de personas indeterminadas.

3. Hechos en las solicitudes de tutela presentadas por la ANT 25

14
El resumen de los antecedentes procesales de cada uno de los procesos ventilados en la presente providencia, se detalla en el Anexo I
15
Para ver la tabla de contenido de la presente sentencia y la relación de siglas que se usan, remítase al Anexo 5.
16
La información de los casos se sintetizará en un anexo a la ponencia.
17
Expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-6.090.119 y T-6.497.900.
18
Expediente T-6.091.370.
19
Expediente T-6.154.475.
20
Expediente T-6.343.152.
21
Expediente T-6.379.131.
22
Expediente T-6.387.749.
23
Expedientes T-6.390.673 y T-6.489.549.
24
Expediente T-6.489.741.
25
Los datos exactos de los radicados de los procesos ordinarios, de nombres de los predios y de las fechas de las decisiones ordinarias
dictadas, se anexan al fallo. (Anexo 1).

3
 Expedientes T-6.087.412 Ac

La ANT narra los hechos de manera similar en todos los expedientes, y se

sintetizan así:

3.1. Los juzgados demandados admitieron demandas ordinarias de pertenencia

de inmueble agrario presentadas por particulares contra personas
indeterminadas, con el fin de obtener la declaración de pertenencia.

3.2. Según la ANT, dichos juzgados vulneraron su derecho al debido proceso

porque, en el juicio valorativo, se limitaron a estudiar los actos posesorios sin
ahondar en la naturaleza jurídica de los predios, lo que les habría permitido
concluir que, al carecer de antecedentes registrales y titulares de derechos reales
o inscritos, se trataba de terrenos baldíos cuya administración, cuidado y custodia
le corresponde, y en consecuencia, no podían prescribirse.

3.3. Lo anterior, porque aun habiendo manifestado que no contaba con un

inventario de baldíos, ello no conllevaba inexorablemente a inferir que eran
privados, máxime cuando sí se probó que no contaban con certificados
catastrales, ni de libertad y tradición.

3.4. Así las cosas, en opinión de la ANT, los fallos señalados incurrieron en
defectos sustantivos y orgánicos por desconocimiento del artículo 65 de la Ley
160 de 1994, y en consecuencia, vulneraron el principio de legalidad, el debido
proceso, la verdad procesal y la seguridad jurídica en las actuaciones judiciales,
la garantía constitucional de que los jueces cumplan con la obligación de
propender por la justicia material representada en la vigencia de los derechos
inalienables, en conexidad con el acceso a la administración de justicia, el
patrimonio público y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios.

4. Pretensiones

La ANT solicitó que le sean amparados sus derechos fundamentales y, en

consecuencia, se anulen los procesos agrarios de pertenencia cuestionados y se
dejen sin efectos las sentencias que los resolvieron.

5. Pruebas

Las pruebas allegadas en cada expediente se detallarán en el Anexo 2 del

presente documento.

6. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.087.412 (Predio

“Las Tapias”)

6.1. Respuestas de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

6.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de San Miguel, Santander

4
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Señaló que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante,

INCODER) desatendió la solicitud de pruebas, por lo que -en ausencia de una
tarifa legal- su decisión se basó en los resultados del dictamen pericial
practicado sobre las condiciones del inmueble objeto de controversia y la
posesión que sobre el mismo ejerce el señor Oliveros, conclusión que
fundamentó en el precedente de la Sala de Casación Civil (Sentencia
STC12184-2016).

6.1.2. Unidad Operativa de Catastro de Málaga- Territorial Santander

Solicitó su desvinculación y la del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en

adelante IGAC), por no reposar en sus archivos documento alguno sobre la
tradición del predio denominado “Las Tapias”.

6.1.3. Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (en adelante, ORIP) de

Málaga

Indicó que la sentencia ordinaria no ha sido registrada porque el inmueble “Las

Tapias” no tiene titulares de derecho real dado que el folio se abrió para inscribir
una “falsa tradición”. En consecuencia, al existir la posibilidad de que se trate
de un bien baldío, dio aplicación a: (i) la Instrucción Administrativa Conjunta
(en adelante IAC) Nro. 13 de 2014, (ii) la Circular 03 del 16 de mayo de 2016
de la Súperintendencia de Notariado y Registro (en adelante, SNR), (iii) la
Sentencia T-488 de 2014, y (iv) la Sentencia de la Sala de Casación Civil STC
12184-2016 de 1 de septiembre de 2016.

6.1.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante MADR)

Alegó carecer de legitimación en la causa por pasiva porque no tiene

competencia para pronunciarse sobre los hechos que sirvieron de base para el
amparo constitucional, pues -dentro de sus funciones- no se encuentra la de
determinar la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión, la cual radica en
cabeza de la ANT.

6.1.5. Contraloría General de la República (en adelante CGR)

Solicitó acceder a las pretensiones de la ANT por haber actuado en

concordancia con lo señalado en la Sentencia T-488 de 2014.

6.1.6. Superintendencia de Notariado y Registro

Solicitó aplicar el precedente fijado en la Sentencia T-488 de 2014 de la Corte

Constitucional por tratarse de un caso similar, con base en lo señalado en la
Sentencia T-446 de 2013 sobre el carácter vinculante del precedente
constitucional y los límites a la autonomía judicial.

6.2. Decisiones judiciales en sede de tutela

5
 Expedientes T-6.087.412 Ac

6.2.1. Decisión de primera instancia

El Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, declaró improcedente

el amparo pretendido. Al efecto, se apartó del precedente jurisprudencial
establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-488 de 2014, y acogió
el precedente vertical dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia (en adelante, CJS) que, en sede de tutela, a través de la
sentencia STC1776-2016, y en aplicación de la Ley 200 de 1936, adjudicó un
inmueble de características similares a una persona que demostró haber
trabajado la tierra.

Dicho fallo no fue impugnado por las partes.

Sin embargo, la Sala Plena encontró que en el caso se presentó una nulidad 26,
por lo que, una vez saneada, el despacho dictó una nueva providencia en la que
concedió el amparo pretendido por la ANT y, en consecuencia, dejó sin efectos
aquél en el que había declarado la prescripción. Además, ordenó recaudar los
medios de prueba que le permitan verificar el cumplimiento de la totalidad de
los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente, los relativos a la
naturaleza del inmueble y a la titularidad de derechos reales sujetos a registro,
para después sí, resolver el caso teniendo en cuenta que el inmueble objeto de
litigio no tenía inscritas personas con derechos reales.

Dicha providencia no fue impugnada por las partes.

7. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.087.413 (Predio

“El Barzal”)

7.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

7.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de San Miguel, Santander

Se opuso a las pretensiones por las mismas razones que expuso en el expediente
T-6.087.412 (recién señalado) y, agregó, que los procesos de pertenencia
deberán ser tramitados ya no ante la jurisdicción ordinaria, sino ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, con el fin de que el supuesto poseedor
pueda demandar al Estado para que le adjudique o le devuelva sus propias
tierras.

7.1.2. Unidad Operativa de Catastro de Málaga -Territorial Santander

Señaló que no le constan los hechos de la tutela y que no tiene conocimiento de

la tradición del predio “El Barzal”, por lo que solicitó su desvinculación y la del
IGAC.

7.1.3. ORIP de Málaga

26
Que fue decretada por la Sala Plena mediante Auto 129A de 2018.

6
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Explicó que la sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de San Miguel,

Santander, sobre el predio “El Barzal”, no ha sido registrada porque desde la
Ley 160 de 1994, los poseedores no pueden alegar en su favor la presunción
consagrada en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936.

7.1.4. MADR

Alegó carecer de legitimación en la causa por pasiva porque no tiene

competencia para pronunciarse sobre los hechos que sirvieron de base para el
amparo constitucional, pues -dentro de sus funciones- no se encuentra la de
determinar la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión, la cual radica en
cabeza de la ANT.

7.1.5. CGR

Solicitó acceder a las pretensiones de la ANT por haber actuado en

concordancia con lo señalado en la Sentencia T-488 de 2014.

7.1.6. Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN)

El Procurador 24 Judicial II Ambiental y Agrario, alertó sobre la dificultad que

presenta el tema en discusión:

“(…) procedo con gran confusión a emitir el siguiente concepto, pues en verdad la
situación no resulta fácil, no hay seguridad jurídica para abordar el tema, pues las
tesis expuestas por la Corte Constitucional, verbigracia en la sentencia T-488 de 2014,
es contraria a lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia por ejemplo en la
sentencia STC 1776 de 2016, y en tal sentido, considero que estando llamado a acoger
el criterio de la Honorable Corte Constitucional, sin embargo mi posición jurídica
comparte de mejor manera lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia, siempre y
cuando la declaración de pertenencia se realice como en este caso sobre una pequeña
propiedad y en general sobre un predio que no sobrepase la Unidad Agrícola Familiar
para una zona relativamente homogénea.” 27

Adicionalmente, finalizó el concepto, refiriendo:

“(…) No hay duda que siguiendo lo afirmado por la corte Constitucional (sic), en el
sentido de considerar baldío a todo bien rural que carece de antecedente registral y
conforme a las pretensiones de la Agencia Nacional de Tierras, sería necesario
declarar la nulidad de la sentencia de declaración de pertenencia, sin embargo, esto
sería negar una tesis jurídica seria, como la planteada en la sentencia STC 1776 de
2016, que básicamente, pensando en la realización del derecho de humildes
campesinos, busca consolidar el derecho material de pequeños propietarios”28.

27
Folio 79 del cuaderno 2.
28
Folio 82 del cuaderno 2.

7
 Expedientes T-6.087.412 Ac

7.1.7. SNR

La SNR solicitó dar aplicación al precedente judicial contenido en la Sentencia

T-488 de 2014 por tratarse de un caso similar.

7.2. Decisiones judiciales en sede de tutela

7.2.1. Decisión de primera instancia

Mediante sentencia de 30 de noviembre de 2016, el Juzgado Promiscuo del

Circuito de Málaga, Santander, declaró improcedente el amparo pretendido
luego de que se apartara del precedente jurisprudencial establecido en la
Sentencia T-488 de 2014, y acogiera el precedente vertical dictado por la Sala
de Casación Laboral, en sede de tutela, a través de la sentencia STC1776-2016.

Dicha decisión no fue impugnada por las partes.

Sin embargo, saneada la nulidad presentada 29, el despacho dictó una nueva
providencia en la que concedió el amparo pretendido por la ANT y, en
consecuencia, dejó sin efectos el fallo que declaró la pertenencia del predio “El
Barzal” en favor de Julieta Blanco Castellanos, y ordenó al juez demandado
que, en el curso del proceso de pertenencia promovido, proceda a recaudar los
medios de prueba que le permitan verificar el cumplimiento de la totalidad de
los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la
prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales sujetos a
registro, para después proceder a resolver la solicitud.

A la anterior conclusión llegó luego de constatar que el inmueble objeto del

debate carecía tanto de registro inmobiliario como de inscripción de personas
con derechos reales, por lo que podía colegirse que no se trataba de un bien
privado, situación que exigía una mayor carga probatoria para el funcionario
judicial acusado en aras de esclarecer la naturaleza del predio de acuerdo con
los artículos 174 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (en adelante,
CPC), norma aplicable al momento en que se dictó el fallo.

Dicha providencia no fue impugnada por las partes.

8. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.090.119 (Predio

“El Uvo”)

8.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

8.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de San Miguel, Santander

Dicho despacho se opuso a las pretensiones de la tutela, con los mismos

argumentos manifestados en la respuesta ofrecida en el expediente T-6.087.412.
29
Nulidad que fue decretada por la Sala Plena, mediante Auto 129A de 2018.

8
 Expedientes T-6.087.412 Ac

8.1.2. Unidad Operativa de Catastro de Málaga -Territorial Santander

Señaló que no le constan los hechos de la tutela y que no tiene conocimiento de

la tradición del predio “El Uvo”, por lo que solicitó su desvinculación y la del
IGAC.

8.1.3. ORIP de Málaga

Indicó que la sentencia emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San

Miguel no ha sido presentada para registro.

8.1.4. MADR

El Ministerio solicitó, al igual que en los casos anteriores, negar su

responsabilidad sobre los hechos señalados en la demanda por carecer de
legitimidad por pasiva para actuar en vista a que no tiene competencia para
pronunciarse sobre los hechos que sirvieron de base al amparo constitucional,
pues dentro de sus funciones no se encuentra la de determinar la naturaleza
jurídica del bien objeto de discusión.

8.1.5. CGR

La Contraloría solicitó acceder a las pretensiones de la ANT pues actúa en

concordancia con lo señalado en la Sentencia T-488 de 2014.

8.1.6. PGN

El Procurador 24 Judicial II Ambiental y Agrario, conceptúo con los mismos

argumentos expuestos en el expediente T-6.087.413.

8.2. Decisiones judiciales en sede de tutela

8.2.1. Decisión de primera instancia

Mediante sentencia de 24 de noviembre de 2016, el Juzgado Promiscuo del

Circuito de Málaga, Santander, declaró improcedente el amparo pretendido por
la ANT, se apartó del precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia T-
488 de 2014, y acogió el precedente vertical expedido por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, a través de la
sentencia STC1776-2016.

Dicha decisión no fue impugnada por las partes.

Sin embargo, saneada la nulidad presentada 30, el despacho dictó una nueva
providencia en la que concedió el amparo pretendido por la ANT y, en
consecuencia, dejó sin efectos el fallo que declaró la pertenencia del predio “El
30
Nulidad que fue decretada por Sala Plena mediante Auto 129A de 2018.

9
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Uvo” en favor de Gerardo Gómez Hernández y ordenó al juez demandado que,

en el curso del proceso de pertenencia promovido, proceda a recaudar los
medios de prueba que le permitan verificar el cumplimiento de la totalidad de
los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la
prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales sujetos a
registro, y luego resuelva nuevamente el caso.

A la anterior conclusión llegó al considerar que, como el proceso se promovió

bajo la vigencia de la Ley 160 de 1994, no era posible analizar la naturaleza
jurídica del predio con base en la presunción de propiedad privada señalada en
el artículo 1 de la Ley 200 de 1936, por lo que se hacía necesario que el juez
decrete las pruebas conducentes para resolver.

Dicha providencia no fue impugnada por las partes.

9. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.091.370 (Predio

“Paloblanco”)

9.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

9.1.1. Juzgado Promiscuo del Circuito de El Cocuy, Boyacá

Señaló que el INCODER desatendió la solicitud de pruebas, por lo que -en

ausencia de una tarifa legal- su decisión se basó en los elementos de convicción
que reposaban en el expediente. En todo caso, anotó que la acción de tutela
adolece del requisito de subsidiariedad por no haberse surtido los recursos que
procedían contra la decisión.

9.1.2. Procuraduría 32 Judicial I Agraria y Ambiental de Boyacá

La respuesta allegada hizo referencia a otro proceso.

9.1.3. Respuesta de Emilio Carreño Barón

En su calidad de demandante en el proceso ordinario cuestionado, el señor

Carreño señaló que el obrar del juez se ciñó al procedimiento exigido por la ley
y, en su favor, obran testimonios sobre la posesión ininterrumpida, pacífica y
pública de su parte sobre el predio denominado “Paloblanco”. Añadió que en
el municipio de El Cocuy no existen baldíos, por lo que la decisión fue acertada.

9.1.4. ORIP de El Cocuy, Boyacá

Explicó que dio cumplimiento a las órdenes contenidas en la sentencia del 22

de junio de 2016, proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de El Cocuy,
Boyacá, que le impuso hacer la apertura del folio de matrícula inmobiliaria (en
adelante, FMI) del inmueble e inscribir la referida providencia. Anexó: (i) copia
de la Resolución Nro. 008 del 1 de septiembre de 2016 y sus avisos y traslados;

10
 Expedientes T-6.087.412 Ac

(ii) copia del oficio que le remitió la secretaria del Juzgado Promiscuo
Municipal de El Cocuy, del fallo dictado por esa autoridad judicial y sus anexos;
y (iii) copia del formulario de calificación correspondiente.

9.1.5. SNR

La SNR hizo una exposición de la normativa que rige sus funciones, los recursos
administrativos que proceden en contra del rechazo de alguna inscripción y la
naturaleza jurídica de los predios baldíos para, finalmente, solicitar que se
aplique el precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia T-488 de 2014.
Lo anterior, por cuanto consideró que se trataba de un caso similar.

9.1.6. Apoderado de la parte demandada en el proceso ordinario

Coadyuvó las pretensiones de la ANT de dejar sin efectos la sentencia proferida

por el Juzgado Promiscuo del Circuito de El Cocuy, Boyacá31.

9.2. Decisiones judiciales en sede de tutela

9.2.1. Decisión de primera instancia

Mediante sentencia de 1 de diciembre de 2016, el Tribunal Superior del Distrito

Judicial de Santa Rosa de Viterbo, declaró improcedente el amparo pretendido
por la ANT, se apartó del precedente jurisprudencial establecido por la Corte
Constitucional, y acogió el precedente vertical de la Sala de Casación Civil
fijado en la Sentencia STC12184 de 2016.

En consecuencia, no encontró probada la existencia de yerro procesal alguno

que viabilizara la tutela contra providencia judicial y así lo declaró en un fallo
que no fue impugnado por las partes.

10. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.154.475 (Predio

“Cuchayan Alto”)

10.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

10.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Sáchica, Boyacá

Manifestó que no emitiría pronunciamiento alguno.

10.1.2. Plinio Noel Saba Saba

En su calidad de demandante en pertenencia dentro del proceso ordinario,

solicitó no acceder a las pretensiones de la ANT por cuanto: (i) no se configuró
el defecto orgánico, porque el juez que resolvió el caso es el competente para
decidir, toda vez que el predio era privado en tanto se acreditó el cumplimiento
31
Folio 102 del cuaderno 2.

11
 Expedientes T-6.087.412 Ac

de los requisitos establecidos por la CSJ en la Sentencia STC-1776 de 2016,

según la cual: “la inscripción de derechos reales es apenas uno de los requisitos
para dar certeza de la propiedad privada de un inmueble sin que sea el único
pues los actos positivos de explotación económica y pago de impuesto predial
también constituyen prueba de la naturaleza privada de un predio” 32 y (ii) el
concepto del INCODER no permitió determinar -con certeza- la naturaleza de
los predios, dado que se limitó a señalar que no existe un inventario de bienes
baldíos y, en todo caso, dicho documento no puede ser tenido como prueba
irrefutable 33.

10.2. Decisiones judiciales en sede de revisión

10.2.1. Decisión de primera instancia

El 23 de noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad

de Tunja amparó el derecho fundamental al debido proceso de la ANT, y en
consecuencia, ordenó: (i) dejar sin efectos la sentencia dictada el 29 de marzo
de 2016; y (ii) condicionar la admisión de la demanda a la verificación de la
calidad del bien, “principalmente lo relativo a la prescriptibilidad del inmueble
y a la titularidad de derechos reales sujetos a registro” 34.

La decisión estuvo fundada en que, conforme con el certificado expedido por la

ORIP de Tunja, de 3 de marzo de 2014, “(…) la matrícula 070-65084 a la fecha
de la actual certificación publicita UNA (1) anotación, de la que se extrae que
NO aparece ninguna persona como titular de derechos reales (…)” 35. En
consecuencia, concluyó que se configuró un defecto fáctico por cuanto, el juez
accionado “no desplego (sic) una actividad probatoria que hiciera concluir
enfáticamente que se trataba de un bien prescriptible, o lo que es lo mismo el
demandante no demostró que se trataba de un bien susceptible de adquirirse
por el modo de la prescripción” 36.

Lo anterior, con fundamento en la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil

de la CSJ, conforme con la cual “(…) el requisito establecido en el artículo 407
del C.P.C. numeral 5º, hoy 375 del C.G.P., indica que no se trata de un
certificado especial, y en casos como el que ahora ocupa a este despacho, en
sede de acciones de tutela, la Corte Suprema de Justicia, ha determinado que
la presunción que establecía la ley 200 de 1936 acerca de que los bienes
tuvieran explotación económica se presumían privados (…) se ha invertido en
virtud del artículo 65 de la Ley 160 de 1994”37.

32
Folio 31 del cuaderno 2.
33
Folio 31 del cuaderno 2.
34
Folio 63 del cuaderno 2.
35
Folio 62 del cuaderno 2.
36
Folio 63 del cuaderno 2.
37
Folio 62 del cuaderno 2.

12
 Expedientes T-6.087.412 Ac

10.2.2. Impugnación

El 28 de noviembre de 2016, el señor Saba Saba impugnó la sentencia de tutela

de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: (i) el predio objeto
de litigio sí tiene matrícula inmobiliaria y número catastral; (ii) “no es cierto
que el INCODER hoy Agencia Nacional de Tierras no haya tenido
conocimiento oportuno del proceso referenciado, al igual que no corresponde
a la realidad que el JUZGADO PROMISCUO DE SACHICA (sic) no haya
desplegado sus poderes a fin de clarificar la calidad del bien toda vez que,
mediante oficio visible a folio 77 se tiene que el Juzgado Promiscuo de Sáchica
sí requirió a la entidad tutelante a fin de que indicara si el predio objeto de la
pertenencia era o no un baldío, a lo cual en folio 78 el INCODER contestó que
no tenía certeza al respecto pues no tiene base de datos, también sugirió la
posibilidad de que se tratara de un baldío y al final recalca que la carga
probatoria de que sea un predio privado cae en el usuario e indica al juez que
él debe decidir al respecto” 38.

Reiteró que la carga de probar la naturaleza de un bien baldío corresponde al

Estado y no al particular, por lo que le correspondía al INCODER aportar
pruebas que dieran certeza sobre la calidad del predio, carga que incumplió a
pesar de tener conocimiento oportuno del proceso, además de que tampoco
apeló el fallo. En consecuencia, al no contar con elementos probatorios nuevos
que cambien la naturaleza del bien, se debieron negar las pretensiones.

10.2.3. Decisión de segunda instancia

La Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja,
Boyacá, mediante sentencia de 12 de enero de 2017, revocó la proferida en
primera instancia y, en su lugar, dispuso negar el amparo solicitado por la
entidad accionante, por cuanto, no se cumple el requisito de inmediatez, “en
tanto que la decisión que se tilda como violatoria de derechos, data del 29 de
marzo de 2016, mientras que la tutela se presentó el 9 de noviembre de 2016” 39.

Además, consideró que “no se advierten válidos los motivos que aduce la actora
sobre el desconocimiento del proceso, aunado a que el INCODER fue vinculado
e intervino en el mismo, máxime si se tienen en cuenta que los argumentos que
ahora plantea ante el juez constitucional no son suficientes para entrar en la
revisión de la decisión (…)” 40.

Por último, hizo un llamado de atención a la ANT para que “en lo sucesivo
procure darse una defensa técnica efectiva, en tanto, de nada sirve que se cite
como argumentos jurídicos la Sentencia T-488 de 2014, sin haber hecho el
mínimo esfuerzo probatorio y de presencia efectiva dentro del proceso, con

38
Folio 70 del cuaderno 2.
39
Folio 7 del cuaderno 3.
40
Folio 8 del cuaderno 3.

13
 Expedientes T-6.087.412 Ac

miras a defender los intereses del Estado, en punto de los bienes que
eventualmente pudieran considerarse baldíos” 41.

11. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.343.152 (Predios

“El Planeta” y “San Isidro”)

11.1. Respuestas de la autoridad judicial demanda y terceros vinculados

11.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá, Boyacá

Dicha autoridad judicial no dio respuesta a la demanda de tutela.

11.1.2. José Antonio Vargas Sierra

En su calidad de demandante en el asunto ordinario, se opuso a las pretensiones

en tanto el juzgado accionado observó la naturaleza de los predios y el término
de prescripción, además de que respetó el debido proceso pues la valoración del
juez de conocimiento no fue deficiente, sino que se trató de una interpretación
diferente sobre la naturaleza de los baldíos fundamentada en las pruebas y la
inspección ocular, lo que condujo a emitir una decisión en derecho.

Adicionó que no se ignoró la forma de adquirir el dominio, y advirtió que las

afirmaciones hechas por la ANT pretenden descalificar la actuación del juez a
pesar de que tiene mucha experiencia en el manejo de dichos procesos y se trata
de un tema que no ha sido pacífico en los análisis jurisprudenciales. Aunado a
lo anterior, indicó que el INCODER -hoy ANT- tuvo conocimiento de la
existencia del proceso, pero no se pronunció de fondo.

Por tanto, consideró que el juzgado demandado actuó en derecho y de

conformidad con las pruebas recaudadas y practicadas, con la plena convicción
de la vigencia del artículo 1 de la Ley 200 de 1936.

11.2. Decisiones judiciales en sede de tutela

11.2.1. Decisión de primera instancia

El Juzgado 2 Civil del Circuito de Oralidad de Tunja, mediante sentencia de 12

de mayo de 2017, declaró improcedente el amparo por la falta del requisito de
inmediatez, pues transcurrieron más de 9 meses entre la fecha de notificación
de la providencia ordinaria y de la presentación de la tutela. Igualmente
encontró que el requisito de subsidiariedad no se encuentra satisfecho pues la
tutelante no hizo uso de los recursos contra la decisión adoptada dentro del
término legal.

Dicho fallo no fue impugnado por las partes.

41
Folio 8 del cuaderno 3.

14
 Expedientes T-6.087.412 Ac

12. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.379.131 (Predio

“El Piedrón” antes “Buenos Aires-San Isidro”)

12.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

12.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Tibirita, Cundinamarca

Indicó que, en el proceso cuestionado, se llevó a cabo un profundo análisis sobre

la naturaleza jurídica del bien congruente con lo señalado en la sentencia STC
16924-2016 42 de la Corte Suprema de Justicia, en la que se concluyó que el
hecho de no contar con titulares inscritos de derechos reales no lo convierte en
baldío. Por tanto, solicitó no dar curso a la petición de la ANT y declarar la
improcedencia de la acción por no encontrar prueba de la vulneración alegada.

12.1.2. Mariela Guerrero Bernal

En este asunto fue vinculada la demandante dentro del proceso verbal sumario
de pertenencia, quien contestó la tutela solicitando dejar en firme la sentencia
proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Tibirita, Cundinamarca, dado
que dicha autoridad respetó tanto la jurisprudencia como el marco normativo
que le llevaron a concluir que el inmueble objeto de litigio no es baldío, lo cual
está conforme con lo señalado en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.

Lo anterior, dado que el padre de la demandante lo poseía y explotaba desde el

16 de octubre de 1991, y la reclamante desde el 3 de marzo de 2015.

12.1.3. Curador ad litem de las personas indeterminadas

Consideró que el debido proceso de la ANT no fue vulnerado por cuanto en la

sentencia se respetaron las normas aplicables: artículo 375 del Código General
del Proceso, Ley 200 de 1936 y el precedente de la Sala de Casación Civil -STC
1776 de 2016.

12.1.4. SNR

Respondió en similares términos a los expuestos en el expediente T-6.091.370,

y reiteró la solicitud de acoger el precedente fijado en la Sentencia T-488 de
2014 de la Corte Constitucional.

12.1.5. ORIP de Chocontá, Cundinamarca

Manifestó que mediante Auto Nro. 006 de 7 de abril de 2017 suspendió el

trámite de registro de la sentencia ordinaria en el certificado de tradición y
libertad del predio porque las anotaciones que constan dentro de dicho
certificado son de derechos y acciones y no de título de dominio pleno por lo

42
Radicado No. 1100102030002016-02826-00. Del 23 de noviembre de 2016. M.P. Luis Armando Tolosa.

15
 Expedientes T-6.087.412 Ac

que no podían prescribirse. Sostuvo que la sentencia ordinaria debe ser revocada
y han de iniciarse procesos de clarificación y adjudicación por parte de la ANT.

12.2. Decisiones judiciales en sede de tutela

12.2.1. Decisión de primera instancia

Mediante sentencia del 13 de junio de 2017 el Juzgado Civil del Circuito de

Chocontá decidió declarar improcedente el amparo solicitado por la ANT, por
cuanto consideró que no se cumplen todos los requisitos de procedibilidad de la
tutela contra providencia judicial como quiera que no agotó los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa judicial.

Adicionalmente manifestó que el artículo 375 del C.G.P: “(…) En ningún caso,
las sentencias de declaración de pertenencia serán oponibles al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) respecto de los procesos de su
competencia” 43. Por consiguiente, consideró que no se le vulneró derecho
fundamental alguno a la tutelante toda vez que puede poner en movimiento los
mecanismos que la misma ley otorga para readquirir el dominio sobre el
inmueble objeto del proceso en caso de que pruebe que, en efecto, es un baldío.

El anterior fallo fue impugnado por la parte demandante en recurso que fue
rechazado por extemporáneo.

13. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.390.673 (Predios

“Buena Vista”, “El Endrino”, “El Pino” y “El recuerdo”)

13.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

13.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Cómbita, Boyacá

El referido despacho manifestó que, si bien admitió la demanda ordinaria

mediante auto de 21 de agosto de 2013, lo cierto es que luego perdió
competencia por lo que fue el Juzgado Promiscuo Municipal de Oicatá, Boyacá,
el que profirió la sentencia cuestionada en sede de tutela.

13.1.2. Juzgado Promiscuo Municipal de Oicatá

Explicó que accedió a las pretensiones de la demandante en el proceso ordinario

siguiendo el precedente fijado por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior
de Tunja44 que, con presupuestos fácticos idénticos, había concedido lo
solicitado.

Sin embargo, expuso, que dicho obrar lo realizó contrario a su voluntad pues se
vio obligado a proferir una sentencia estimatoria de las pretensiones, a pesar de

43
Folio 139 del cuaderno 2.
44
Sin indicar concretamente alguna providencia.

16
 Expedientes T-6.087.412 Ac

tratarse de un predio que se presumía baldío por carecer de titulares de derechos

reales. Lo anterior, por cuanto a través de órdenes de tutela le impusieron regirse
por la sentencia STC1776-2016 de 16 de febrero de 2016, proferida por la Sala
de Casación Civil y, de contera, lo obligaron a desatender la Sentencia T-488
de 2014.

Manifestó que, independientemente de las respetables opiniones que cada

fallador pueda tener respecto la conveniencia política de la presunción de
baldíos que opera sobre determinados inmuebles, es imperativo el acatamiento
de la Sentencia T-488 de 2014, máxime cuando la misma Sala de Casación
Civil varió su planteamiento en la sentencia STC12184-2016 y se alineó con la
Corte Constitucional respecto a la forma correcta de interpretar la presunción
de la Ley 200 de 1936, lo que se refuerza en el hecho de que la Sentencia
STC1776-2016 fue revocada por la Corte Constitucional.

13.2. Decisiones judiciales en sede de revisión

13.2.1. Decisión de primera instancia

El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Tunja mediante sentencia

de 5 de junio de 2017, declaró improcedente el amparo por no acreditar el
requisito de inmediatez teniendo en cuenta que transcurrieron más de 9 meses
entre la fecha en la que la providencia del proceso de pertenencia fue notificada
y la fecha de la presentación de la tutela. Añadió que tampoco encontró
satisfecho el requisito de subsidiariedad en tanto la entidad accionante no hizo
uso de los mecanismos de defensa judicial correspondientes contra la decisión
del juez accionado. El anterior fallo no fue impugnado por las partes.

14. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.489.549 (Predio

“La Plazuela”, “San Antonio o el Tunjo”, “El Cajón”, “El Garroche”,
“El Chulo” y “La Era”)

14.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

14.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Cómbita

Dicho despacho, al igual que como ocurrió en el expediente T-6.390.673, perdió

competencia por decisión de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de
Tunja, la cual fue asignada al Juzgado Promiscuo Municipal de Oicatá, Boyacá.

14.1.2. Juzgado Promiscuo Municipal de Oicatá

El juzgado se pronunció en los mismos términos señalados en el expediente

T-6.390.673.

14.1.3. Carlos Julio Tocarruncho Alba

17
 Expedientes T-6.087.412 Ac

El señor Tocarruncho, vinculado por haber sido el demandante en el proceso

ordinario, se pronunció sobre la tutela señalando que lo solicitado por la ANT
es improcedente pues no se le ha vulnerado derecho alguno debido a que se le
ofició adecuadamente durante el debate probatorio y no allegó respuesta.

No obstante lo anterior, indicó que en el caso concreto se presentaron

certificaciones expedidas por el INCODER en las que señaló que no se encontró
radicación ni registro de titulación como predios baldíos respecto de los terrenos
en litigio, pero si bien no cuenta con titulares de derecho real, lo cierto es que
ello no demuestra que haya salido del dominio del Estado.

14.1.4. SNR

La superintendencia se pronunció en los mismos términos expuestos en la

respuesta que dio dentro del expediente T-6.091.370.

14.1.5. Procurador 2 Judicial II Ambiental y Agrario de Boyacá

Luego de hacer un recuento jurisprudencial en el que incluyó las sentencias

T-488 de 2014, T-548 y T-549 ambas de 2016 de la Corte Constitucional, y
STC 11024-2016 de la Corte Suprema de Justicia, indicó que la calidad de
baldío de un predio debe ser definida por el operador judicial con base en el
acervo probatorio.

Por lo anterior, solicitó que, en caso de que el juzgado accionado no haya sido
suficientemente exigente y riguroso dentro del proceso, se tutelen los derechos
de la ANT. Y, si luego del proceso de clarificación el predio resulta ser baldío,
el demandante deberá tenerse como primer opcionado para la titulación del bien
dentro del proceso de adjudicación.

14.2. Decisiones dictadas en sede de tutela

14.2.1. Decisión de primera instancia

El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Tunja, Boyacá, declaró

improcedente el amparo solicitado por la ANT al considerar que contaba con
otro mecanismo de defensa, además de que no acreditó el requisito de
inmediatez como quiera que la tutela fue presentada más de 9 meses después de
dictada la sentencia.

14.2.2. Impugnación

El anterior fallo fue impugnado por la ANT al considerar que no tuvo en cuenta
lo señalado en la Sentencia T-488 de 2014, además de que el INCODER no
tiene un inventario de bienes baldíos nacionales que permita certificar o declarar
si un predio es baldío, razón por la cual se debe, además de acudir a las
presunciones legales contenidas en las Leyes 200 de 1936 y 160 de 1994, aplicar

18
 Expedientes T-6.087.412 Ac

los artículos 375 del C.G.P, 64 de la Ley 1763 de 2015 y 14 de la Ley 1561 de
2012 sobre el alcance de las competencias del INCODER45.

14.2.3. Decisión de segunda instancia

La Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja,
mediante providencia de 18 de agosto de 2017, confirmó el fallo dictado por el
a quo; reiterando la falta de inmediatez en la presentación de la tutela.

Adicionalmente manifestó que tampoco se satisface el requisito de

subsidiariedad pues no son de recibo los argumentos planteados por la actora en
la impugnación, según los cuales, para el momento en que se profirió la decisión
cuestionada se encontraba en transición y empalme ya que la ANT asumió los
derechos y las obligaciones del INCODER quien fue efectivamente vinculado
al trámite del proceso de pertenencia.

15. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.489.741 (Predio

“San Cayetano”)

15.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

15.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Toca, Boyacá

Señaló que acogió las pretensiones de la demanda de pertenencia presentada por

los señores Luis Felipe y Mario Alfonso Becerra Barreto en contra de Camila
Andrea Castillo Fonseca y personas indeterminadas, por cuanto cumplieron los
requisitos necesarios para declarar la prescripción: (i) se probó la posesión
material, pública, pacífica, continua e ininterrumpida del predio por el tiempo
exigido en la ley; (ii) se determinó la plena identidad del mismo; y (iii) se
estableció que se trataba de un predio que estaba en el comercio por ser de
propiedad de un particular de manera que podía ser adquirido por prescripción.

Agregó, que si bien la ANT no cuenta con un inventario de bienes baldíos, en

el caso bajo estudio se observó que el certificado expedido por la oficina de
registro del predio a usucapir cuenta con un antecedente registral en el que
aparece como titular de derechos la señora Camila Andrea Castillo Fonseca
quien lo adquirió por compraventa a Diomedes Fonseca Alarcón, y que los
demandantes lo compararon a María Elisa Garrido Vda. de Garrido.

Resaltó que: “(…) No es al particular al que le corresponde probar que el bien

sea de propiedad privada y que ha salido del patrimonio del Estado o que no
es baldío, (…)” 46, según un pronunciamiento de la Sala Civil - Familia del
Tribunal Superior de Tunja que, a pesar de no identificar, indicó que se había
proferido el 14 de diciembre de 2010 47.

45
Folio 98 del cuaderno 2.
46
Folio 39 del cuaderno 2.
47
M.P. Luis Armando Tolosa.

19
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Con esos argumentos, solicitó denegar el amparo pretendido en razón a que no

ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues el bien a usucapir tenía un
antecedente registral y cuenta con titulares de derechos reales, de lo cual se
infiere que salió del patrimonio del Estado.

15.1.2. Procuraduría 2 Judicial II Agraria y Ambiental de Boyacá

Manifestó que “(….) De la sentencia (…) no podemos colegir si [el juzgado]

fue exhaustivo en descartar que el inmueble de mayor extensión, del que hace
parte “San Cayetano” es baldío o no” 48.

Solicitó acoger las pretensiones de la ANT pues no basta con reconocer que
podría tratarse de un bien de la Nación, sino que, para protegerlo, se requieren
respuestas inmediatas y eficaces para salvaguardar el patrimonio público.

Explicó que si bien es cierto que la Corte Constitucional en la Sentencia T-488

de 2014 reconoció la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la
Nación, ello no puede ser excusa para abandonar los bienes que requieren de
especial protección. Y dado que el juzgado demandado no fue exigente ante el
hecho de que el predio objeto del proceso no tenía antecedentes registrales, o
tenía, pero de los llamados falsa tradición, coadyuva la solicitud de la ANT.

15.1.3. SNR

La superintendencia se pronunció en idéntico sentido a como lo manifestó en el

expediente T-6.091.370.

15.2. Decisiones judiciales en sede de revisión

15.2.1. Decisión de primera instancia

El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tunja conoció de la acción de tutela

en primera instancia y negó el amparo solicitado señalando que: (i) la entidad
accionante no verificó el trámite y las pruebas aportadas dentro del proceso de
pertenencia con Rad. 2016-300; y que (ii) los demandantes en dicho proceso
cumplieron con la carga probatoria que les correspondía de conformidad con el
artículo 48 de la Ley 160 de 1994, y demostraron que el terreno que pretendían
adquirir hace parte de un lote de mayor extensión con antecedentes registrarles.

15.2.2. Impugnación

La apoderada de la ANT impugnó el fallo y solicitó revocarlo por considerar

que desconoció la Sentencia T-488 de 2014. Explicó que no participó en el
proceso de pertenencia con Rad. 2016-300 pues para el momento de emitir el
fallo, la entidad se encontraba en transición y en proceso de empalme con el
INCODER. Finalmente, indicó que hubo una indebida valoración probatoria
48
Ibídem.

20
 Expedientes T-6.087.412 Ac

pues el juez, con un criterio equivocado, declaró probada la calidad de baldío

desconociendo lo previsto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y “el principio
de la Ley 200 de 1936, que establecen como principio rector el acreditar la
propiedad privada y desvirtuar la condición de baldío” 49.

15.2.3. Decisión de segunda instancia

La Sala de Decisión Civil - Familia del Tribunal Superior de Tunja, Boyacá,

confirmó el fallo del a quo pero por motivos distintos. Indicó que la solicitud
de la ANT desconoce el requisito de subsidiariedad pues no agotó los medios
de defensa judicial ordinarios y extraordinarios correspondientes, por lo que
consideró que la intención de la accionante es revivir etapas procesales en las
que dejó de emplear los recursos previstos dentro del ordenamiento procesal.

16. Respuestas y decisiones en el expediente T-6.497.900 (Predio “La Vega”)

16.1. Respuesta de la autoridad judicial demandad y terceros vinculados

16.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de San Miguel, Santander

El despacho se opuso a las pretensiones de la tutela alegando que, dentro del

proceso ordinario, le remitió un cuestionario al INCODER que no resolvió.

Añadió que el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 no ha sido declarado

inexequible. Sin embargo, lo inaplicó por ser contrario a lo señalado en el
artículo 64 Superior en tanto que no tiene en cuenta el derecho de acceso a
tierras y, en ese sentido, su aplicación agrava la situación del campesino.

Adicionalmente, señaló que algunos precedentes han evidenciado que los

operadores judiciales no están cumpliendo con su obligación de practicar las
pruebas necesarias y suficientes para decidir, pero teniendo en cuenta que en los
procesos de pertenencia no existe una tarifa legal, decretó las que consideró
pertinentes y conducentes; sin embargo, ante la falta de colaboración de la ANT
decidió como quedó consignado en la sentencia.

16.1.2. ORIP de Málaga

Indicó que la sentencia emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San

Miguel, Santander, en el proceso promovido por María Sofía Duarte Bonilla,
Rosa Delia Bonilla Duarte y Carlos Alexander Daza Pérez contra personas
indeterminadas sobre el predio “La Vega”, se encuentra registrada.

16.1.3. MADR

El Ministerio solicitó que sea negada su responsabilidad sobre los hechos

señalados en la demanda, como quiera que carece de legitimidad en la causa por
49
Folio 74 del cuaderno 2 del expediente de tutela.

21
 Expedientes T-6.087.412 Ac

pasiva en vista de que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos
de la tutela, ya que dentro de sus funciones no se encuentra la de determinar la
naturaleza jurídica del bien objeto de discusión.

16.1.4. SNR

En su respuesta solicitó aplicar el precedente fijado en la Sentencia T-488 de

2014 de la Corte Constitucional, por tratarse de un caso similar.

16.1.5. CGR

La Contraloría solicitó acceder a las pretensiones de la ANT pues actuó en

concordancia con lo señalado por esta Corte en la Sentencia T-488 de 2014.

16.2. Decisiones judiciales en sede de tutela

16.2.1. Decisión de primera instancia

El Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, declaró la improcedencia de la

acción por adolecer de subsidiariedad, además de que la ANT no demostró que
el predio prescrito fuera baldío y, por tanto, no desvirtuó la presunción de bien
privado por explotación económica de la que trata la Ley 200 de 1936.

El fallo no fue impugnado por las partes.

Sin embargo, teniendo en cuenta la nulidad que fue decretada por la Sala Plena50,
ese despacho procedió a sanearla y en sus argumentos, tuvo en cuenta el
precedente vertical de la Sala de Casación Civil que se apartó de la Sentencia
T-488 de 2014 y, aunque reconoció la variación efectuada por la misma sala en
la providencia del 17 de febrero de 2017 acogiendo una interpretación más
armónica con la de la Corte Constitucional, mantuvo la improcedencia pues
consideró que el juez natural agotó todas las facultades probatorias que la ley
pone a sus disposición y no se aprecia vulneración alguna, dado que el inmueble
tenía una anotación que data del 5 de noviembre de 1982 en la que figura el señor
Fausto Bonilla como titular de derecho real; en consecuencia, consideró que el
predio prescrito era privado.

Esta decisión tampoco fue impugnada.

Segundo grupo

17. Hechos comunes en las solicitudes de tutela presentadas por particulares

en los expedientes T-6.387.749 y T-6.688.471

A diferencia de los hechos antes referidos, en los expedientes T-6.387.749 y

T-6.688.471, los señores Miguel Ángel Castelblanco Castelblanco y Flor Marina
50
Mediante Auto 129 A de 2018.

22
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Melo Gómez presentaron acciones de tutela con el fin de que les sean amprados
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la propiedad privada y a la
prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, presuntamente vulnerados
por las autoridades judiciales que se negaron a declarar la pertenencia de unos
lotes durante el trámite de procesos ordinarios.

17.1. Expediente T-6.387.749

1.1. El accionante señaló que “adquirió la posesión real y material”51 sobre el

inmueble “El Algibe” ubicado en la vereda Cardonal del Municipio de Jenesano,
Boyacá, del señor Clemente Castelblanco Castelblanco, mediante Escritura
Pública No. 721 del 23 de julio de 2012, inscrita en la Matrícula Inmobiliaria No.
090-17840 de la ORIP de Ramiriquí, con código catastral No. 00-01-008-0032-
000, y la ha ejercido de manera pública, quieta, pacífica y continua. Manifestó
que, a su vez, el señor Clemente Castelblanco Castelblanco había adquirido el
inmueble mediante Escritura Pública Nro. 1266 del 12 de diciembre de 1991. En
consecuencia, sumadas las posesiones, el tiempo excedía los 20 años.

1.2. Teniendo en cuenta lo anterior, el accionante inició proceso declarativo de

pertenencia con Radicado Nro. 2015-0045 conocido por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Jenesano, Boyacá, en el cual, luego de llevar a cabo el juicio
probatorio, profirió sentencia desfavorable a sus pretensiones el 30 de marzo
de 2017, pues al estudiar la naturaleza del inmueble, evidenció que no contaba
con una cadena traslaticia de dominio. Concluyó que se trataba de un bien
baldío y negó el saneamiento de la propiedad con fundamento en expuesto en
la Sentencia T-488 de 2014 de esta Corporación.

1.3. En consecuencia, el señor Miguel Ángel Castelblanco Castelblanco

presentó acción de tutela en contra de la decisión proferida por el Juzgado
Promiscuo de Jenesano, al considerar que incurrió en vía de hecho por defecto
fáctico y sustantivo en razón a que los operadores judiciales no llevaron a cabo
una valoración exhaustiva del material probatorio aportado que, a su juicio,
sustenta el dominio que él ejerce sobre el predio “El Algibe”. En efecto, echó
de menos una interpretación armónica de los artículos 1 de la Ley 200 de 1936
y 65 de la Ley 160 de 1994, pues al invertir la carga de la prueba, impuso al
accionante la obligación de demostrar que el bien no era baldío cuando -por
mandato legal- dicha tarea le corresponde al INCODER, hoy ANT.

17.2. Expediente T-6.688.471

2.1. La demandante en el expediente T-6.688.471 señaló que durante más de

diez años ejerció posesión sobre una cuota parte del lote Nro. 1 del inmueble
denominado “El Montecito” ubicado en la vereda Hato Grande del municipio
de Suesca, Cundinamarca, identificado con FMI Nro. 176-46781 de la ORIP
de Zipaquirá y cédula catastral Nro. 00000150424000.

51
Folio 4 del cuaderno 2 del expediente de tutela.

23
 Expedientes T-6.087.412 Ac

2.2. Debido a lo anterior, promovió el proceso verbal especial de saneamiento

de titulación de la posesión consagrado en la Ley 1561 de 2012, a fin de que se
declarara -mediante sentencia judicial- su pleno y absoluto dominio sobre el
precedido inmueble.

2.3. Agregó que, si bien el terreno se encuentra afectado con falsa tradición,
ella es “titular de su dominio” 52 como quiera que lo ha poseído por más de 10
años y su familia lo adquirió hace más de 60 años, como consta en la escritura
pública Nro. 245 del 30 de abril de 1957 y en la anotación Nro. 1 del certificado
de tradición y libertad 53. Por consiguiente, señaló, que como el bien reporta
FMI, no se puede presumir que es un baldío en los términos señalados en la
Sentencia T-488 de 2014 según la cual: “(…) si el predio en consulta no reporta
folio de matrícula inmobiliaria se presume un baldío de la Nación, susceptible
de adjudicación por el Incoder (…)” 54.

2.4. Dicho litigio fue fallado, en primera instancia, el 9 de febrero de 2017,

oportunidad en la que el Juzgado Promiscuo Municipal de Suesca denegó las
pretensiones de la actora al considerar que: “(…) al día de hoy no tenemos los
diez (10) años a través de la suma de posesiones para declarar la posesión de
la demandante de manera irregular del predio en mención (…) la parte actora
no determino [sic] claramente frente a la suma de posesiones, si el padre
Marco Melo hacia [sic] actos de señor y dueño sobre el terreno (…) por lo
ampliamente expuesto este despacho puede colegir que no se cumplen los
requisitos para declarar la existencia de una posesión irregular en cabeza de
la demandante (…)” 55.

2.5. Contra dicha providencia interpuso recurso de apelación formulando

reparos respecto de la forma en que se sumaron las posesiones, pues consideró
que no se hizo una debida valoración de las pruebas que la acreditaban.

2.6. El Juzgado Civil del Circuito de Chocontá, en sentencia de 9 de agosto de

2017, confirmó la decisión de primera instancia sin pronunciarse sobre la
sumatoria de las posesiones en que se fundamentó la alzada, pues se limitó a
declarar que el inmueble pretendido era baldío de acuerdo con la línea
jurisprudencial de esta Corte.

2.7. Lo anterior, la llevó a acudir a la acción de tutela por cuanto se aparta de

la argumentación ofrecida por el juez, según la cual, el bien cuya titulación
pretende sanear por posesión ininterrumpida es de naturaleza baldía, lo que -en
su opinión- desconoce lo señalado en las Leyes 200 de 1936 y 160 de 1994, y
en la jurisprudencia, especialmente la expuesta en la Sentencia T-488 de 2014
de esta Corporación según la cual “el proceso de declaración de pertenencia

52
Folio 4 del cuaderno 2 del expediente de tutela.
53
En efecto, en el certificado expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá se evidencia que el predio fue
adquirido por José Patricio Gómez por compra al señor Roberto Obando en escritura No. 314 de 30 de abril de 1929. Inmueble que fue
objeto de compra ventas posteriores hasta pasar en el año 1950 al señor Raimundo Suárez quien le vendió sus derechos a los señores, Juana
Luis de Melo, Marco Tulio Melo, Juan Eliseo Melo y Fermín Melo, según consta en la escritura pública No. 245 del 30 de abril de 1957.
54
Folio 6 del cuaderno 2.
55
Folio 5 del cuaderno 2.

24
 Expedientes T-6.087.412 Ac

no tiene el alcance de cambiar la naturaleza jurídica de un bien convirtiéndolo

de prescriptible a imprescriptible o baldío” 56.

17.3. Pretensiones

Las acciones de tutela promovidas por el señor Castelblanco y la señora Melo,

dentro de los expedientes T-6.387.749 y T-6.688.471, pretenden la declaratoria
de la prescripción adquisitiva del dominio y el saneamiento de la propiedad
rural que solicitaron en los procesos ordinarios y, en consecuencia, se dejen sin
efectos las sentencias que negaron sus peticiones.

18. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente T-6.387.749 (Predio

“El Algibe”)

18.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

18.1.1. Juzgado Promiscuo de Jenesano

Señaló que, dentro del proceso ordinario que promovió el señor Castelblanco,
tuvo en cuenta la prueba oficiosa en la que se demostró que no existe título
ordinario expedido por el Estado ni cadena traslaticia de dominio sobre el predio
en usucapión, lo que impide calificarlo como privado para acceder a adjudicarlo
por prescripción en los términos de la Ley 160 de 1994. Además, en el
certificado de libertad y tradición del inmueble expedido por la ORIP, solo se
han registrado negocios jurídicos, pero no tradición de dominio.

Por tanto, atendiendo los alcances que la Sentencia STC-12184 de 2016 dio
tanto a la norma citada como a la Ley 200 de 1936, especialmente los referidos
a las presunciones sobre la calidad de los bienes y la carga de la prueba, y
advirtiendo los límites temporales para su aplicación verificados en este caso,
procedió a aplicar lo consagrado en el régimen previsto en la Ley 160 de 1994
en razón de la fecha en que comenzó la supuesta posesión, esto es 12 de
diciembre de 1991.

En ese sentido, solicitó no acceder a las pretensiones por cuanto no se vulneró

el debido proceso, además de que el actor mezcló el defecto fáctico con el
sustancial y no desarrolló en forma alguna la motivación de la solicitud de
amparo.

18.1.2. ANT

Señaló que mediante Memorando Interno Nro. 20173100020553 de 26 de abril

de 2017, se reconoció que el predio “El Algibe”, ubicado en el Municipio de
Jenesano, ostenta clasificación de tipo rural, por lo que al encontrar prueba de
que se registró la venta de derechos herenciales de Galindo Quevedo Moisés a
Arias Ignacio Nicudemos, se está en presencia de una falsa tradición que
56
Folio 7 del cuaderno 2.

25
 Expedientes T-6.087.412 Ac

conlleva a que ni esta, ni las posteriores, hayan efectivamente transferido el

dominio de derecho real sobre mencionado inmueble.

En consecuencia, se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

18.2. Decisiones judiciales en sede de revisión

18.2.1. Decisión de primera instancia

El Juzgado Civil del Circuito de Ramiquirí, Boyacá, en sentencia de 3 de mayo

de 2017, amparó los derechos al debido proceso, propiedad privada y
prevalencia del derecho sustancial y, en consecuencia, ordenó dejar sin efectos
la sentencia del 30 de marzo de 2017 dentro del proceso 2015-0045,
requiriéndole al despacho demandado proferir una sentencia de reemplazo en la
que califique –nuevamente- la naturaleza del predio y, de ser necesario, recaude
y haga una nueva valoración probatoria.

Para llegar a dicha conclusión, el fallador hizo un análisis de las presunciones

que prevén las Leyes 200 de 1936 y 160 de 1994, lo que le permitió inferir que
“si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos,
propios de dueño, como las plantaciones y sementeras y otros de igual
significación, se han de entender que es propiedad privada; y si el Estado
discute esa calidad tiene que concurrir al proceso a demostrar lo contario, esto
es, acudir a segunda presunción: esa en la que se demuestre que no se ha
explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien
inculto baldío” 57.

Por tanto, para dicho juez, el INCODER no arrimó las pruebas ni los
argumentos que dieran certeza de que el predio correspondía a uno de aquellos
inventariados como baldíos y, equivocadamente, dio valor a las afirmaciones
poco contundentes alegadas sin realizar un verdadero examen jurídico.

18.2.2. Impugnación

La ANT impugnó la decisión del a quo al considerar que en el proceso ordinario

no se valoraron caprichosamente las pruebas aportadas, pues había indicios
suficientes para pensar -razonablemente- que el predio “El Aljibe” podía tratarse
de un bien baldío máxime si se tiene en cuenta que el INCODER allegó un
oficio en el que indicó que “el predio es baldío si carece de derechos reales
inscritos” 58. A lo que se suma que la oficina de registro respectiva manifestó
que, con el número de matrícula del predio, no aparecía ninguna persona como
titular inscrita de derecho real de dominio.

Adicionó que, con dicha decisión, se desatendió el precedente de la Sentencia

T-488 de 2014 y que, si bien la Ley 160 de 1994 no derogó la Ley 200 de 1936,

57
Folio 51 del cuaderno 2.
58
Folio 70 del cuaderno 2.

26
 Expedientes T-6.087.412 Ac

lo cierto es que al tener disposiciones contrarias, en aplicación de la Ley 153 de

1887, prevalece la de mayor especialidad, es decir la Ley 160 de 1994 en su
artículo 48. Finalmente indicó que a pesar de que el FMI cuenta con 11
anotaciones, ello no significa que contenga cadena traslaticia.

18.2.3. Decisión de segunda instancia

La Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Tunja confirmó el fallo

señalando que la carga probatoria de acreditar que el inmueble es baldío
corresponde a la ANT. Subrayó que la jurisprudencia de la Sala de Casación
Civil protege la posesión del particular pues este se encuentra “amparado por
la presunción que es de su propiedad privada en términos de la ley, la tierra
cuya usucapión pretende por vía de la prescripción adquisitiva, la cual no es
considerada baldía (…)” 59.

19. Respuestas y decisiones judiciales en el expediente (Predio “El

Montecito”)

19.1. Respuesta de la autoridad judicial demandada y terceros vinculados

19.1.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Suesca

Solicitó declarar la improcedencia de la acción porque, en su opinión, no se

cumplen los requisitos de procedibilidad, y en subsidio, negar las pretensiones.

Al efecto, manifestó que en ese juzgado se adelantó el proceso de pertenencia

promovido por Flor Marina Melo Gómez contra personas indeterminadas, y
ante la imposibilidad de comprobar la suma de posesiones alegada, se negaron
las pretensiones en aplicación de Ley 1561 de 2012. Luego de que se descartara
la naturaleza pública del predio con fundamento en los artículos 1 y 2 de la Ley
200 de 1936 con base en los cuales se consideran de propiedad privada los
fundos poseídos por los particulares que se encuentren en explotación
económica del suelo por hechos positivos propios de dueño.

19.1.2. Juzgado Civil del Circuito de Chocontá

Sostuvo que no se acreditaron los requisitos de procedibilidad de la tutela contra

providencia judicial.

Sin embargo, manifestó que las sentencias se explican por sí mismas de manera
que los argumentos utilizados para confirmar la decisión de primera instancia
no necesitan ampliación alguna. No obstante, lo anterior, indicó que se tuvieron
en cuenta las Sentencias STC1675-2017 del 10 de febrero de 2017 y STC-10407
del 19 de julio de 2017 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia referidas a inmuebles sobre los cuales se pretende la declaración de
pertenencia y carecen de antecedentes registrales.
59
Folio 26 del cuaderno 3.

27
 Expedientes T-6.087.412 Ac

19.1.3. Procuraduría 22 Judicial II Ambiental y Agraria

El agente del Ministerio Público manifestó que, si bien la Ley 1561 de 2012
establece un proceso especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor
material, lo cierto es que dicha disposición también prevé que el inmueble no
puede ser baldío o de propiedad de las entidades de derecho público.

Adicionó que, del material probatorio, se logró constatar que la actora inició su
historia traditicia con títulos precarios que reflejan actos de falsa tradición,
“materializados en el hecho de haberse traspasado derechos y acciones que
tenían los enajenantes en los correspondientes procesos sucesorales por causa
de muerte”60. Así las cosas, el bien sobre el que recayó la Litis tiene
presuntamente naturaleza baldía, dada la inexistencia de antecedentes
registrales de titulares del derecho de dominio por lo que no era susceptible de
ser adquirido por la vía pretendida por la demandante, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En consecuencia, consideró acertada la actuación del juez de segunda instancia

y estimó que no constituyó un obrar arbitrario ni incurrió en una actuación
subjetiva que haya vulnerado el derecho al debido proceso.

19.1.4. ANT

Manifestó haber realizado el estudio jurídico del inmueble para determinar su

naturaleza y encontró que se trata de un predio “activo actualmente, consta de
10 anotaciones, fue aperturado el 17 de abril de 1991, su estado es activo, sin
matrícula matriz y con complementación, corresponde a un predio rural
ubicado en la vereda Hato Grande, en el municipio de Suesca, departamento
de Cundinamarca. Que, al hacer las observaciones del registro de propiedad
al folio en mención, se evidencia un derecho real de dominio que permite
acreditar la propiedad privada; toda vez que, en la complementación del mismo
se encuentra consignado que José Patricio Gómez adquirió por compra a
Roberto A Obando, acto de 1929, de la Notaría de Chocontá, registrada el 13
de mayo de 1929, en el libro 1, tomo 1, página 236, de la Oficina de
Instrumentos Públicos de Sesquile [sic]. Por lo anterior se determina que el
fundo tiene la condición de RURAL PROPIEDAD PRIVADA, o que acredita de
acuerdo a las complementaciones tradición, dando cumplimiento con lo
señalado en el numeral segundo del artículo 48 de la Ley 160 que estipula como
prueba lo siguiente: Títulos otorgados con anterioridad a la presente Ley, en
que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que
señalan las leyes para la prescripción extraordinaria” 61.

Al respecto, la ANT manifestó que no tiene interés para intervenir en el asunto,

ya que el predio objeto de litigio es de propiedad privada y el objeto misional

60
Folio 80 del cuaderno 2 del expediente de tutela.
61
Folio 61 del cuaderno 2.

28
 Expedientes T-6.087.412 Ac

de la entidad es administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la

Nación.

19.2. Decisiones judiciales en sede de revisión

19.2.1. Decisión de primera instancia

La Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Cundinamarca, mediante

sentencia del 12 de febrero de 2018, negó el amparo solicitado por considerar
que no se incurrió en errores que merezcan ser corregidos por el juez
constitucional, pues la decisión encuentra armonía con los pronunciamientos
vigentes que rigen las presunciones legales previstas para declarar que un bien
es baldío; en efecto, el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 1561 de 2012 establece
como requisitos sine qua non, que el inmueble materia de disputa no sea “(…)
imprescriptible o de propiedad privada de las entidades de derecho público” 62
lo que imponía averiguar la naturaleza del bien. El anterior fallo no fue
impugnado por las partes.

20. Pruebas decretadas por la Corte

El magistrado sustanciador consideró necesario decretar pruebas para mejor

proveer en los asuntos de la referencia y, al respecto mediante distintos autos
solicitó: (i) a los juzgados demandados, los expedientes ordinarios que se atacan
en sede de tutela 63 y requirió a algunos de ellos para que dieran cumplimiento a
lo anterior 64; (ii) a las ORIP informes relacionados con la suspensión del trámite
de registro de predios sobre los cuales fueron ordenadas inscripciones a partir
de la sentencia que resolvió una demanda ordinaria de pertenencia 65; (iii) a la
ANT para que informe sobre las actuaciones adicionales que ha adelantado en
algunos procesos 66, los lineamientos actuales para interpretar y aplicar el
artículo 48 de la Ley 160 de 199467 y la extensión en UAF de unos predios que
fueron objeto de prescripción 68; y, (iv) a la SNR para que, en virtud de lo
señalado en el Decreto 578 de 2018, conceptuara sobre unos predios para
identificar la cadena de tradición de dominio, los actos de tradición y de falsa
tradición, así como la existencia de eventuales derechos reales a través de las
inscripciones realizadas en el FMI que incluya el registro antiguo, con
anterioridad al 5 de agosto de 1974, e informe si se les ha dado tratamiento
público de propiedad privada 69.

Se recaudaron las siguientes pruebas:

20.1. Expediente T-6.154.475

62
Folio 95 del cuaderno 2.
63
Auto de 1 de junio de 2017, 17 de septiembre de 2017y 12 de abril de 2018.
64
Auto de 28 de junio de 2017 y 23 de mayo de 2018.
65
Auto de 1 de junio de 2017 y 17 de septiembre de 2017.
66
Auto de 17 de septiembre de 2017.
67
Auto de 12 de abril de 2018
68
Ibídem.
69
Ibídem y auto del 23 de mayo de 2018.

29
 Expedientes T-6.087.412 Ac

20.1.1. ANT

En escrito 70 remitido por la Jefe de Oficina Jurídica de la ANT informó que: (i)
el 7 de junio de 2016, conoció de la sentencia del 29 de marzo de 2016, proferida
por el Juez Promiscuo Municipal de Sáchica, por medio de un oficio remitido
por la ORIP de Tunja; (ii) el 31 de octubre de 2016, interpuso acción de tutela
en contra de la providencia judicial; (iii) el 19 de abril de 2017, mediante
memorando interno Nro. 20171300017033, envió la totalidad del expediente de
acción de tutela a la Dirección de Gestión Jurídica de Tierras de la Entidad, para
que diera inicio al proceso administrativo de clarificación de la propiedad; (iv)
el 28 de agosto de 2017, mediante Auto Nro. 518, la Subdirección de Procesos
Agrarios y Gestión Jurídica ordenó que se adelantaran las diligencias tendientes
a establecer la procedencia o no de iniciar las actuaciones administrativas
contempladas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Por último, señaló que,
hasta el momento, no ha informado sobre la naturaleza jurídica del predio objeto
de litigio a la ORIP71.

20.1.2. SNR

La SNR manifestó que ingresó para registro el acta Nro. 08 de 29 de marzo de

2016 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Sáchica, Boyacá, la cual
fue devuelta sin registrar por la ORIP de Tunja, por medio de nota devolutiva
de 28 de julio de 2016, por considerar que, aunque en el proceso de pertenencia
se vinculó al INCODER, el predio no posee antecedentes registrales o títulos
que evidencien el pleno dominio, por tanto se presume que es baldío de acuerdo
con la Sentencia T-488 de 2014.

El 19 de agosto de 2016, la apoderada del señor Saba interpuso los recursos de

reposición y en subsidio apelación contra el acto que negó el registro, y el 28
de septiembre del mismo año, la mencionada oficina de registro resolvió no
reponer el acto y concedió el recurso de apelación ante la Subdirección de
Apoyo Jurídico Registral de la SNR, donde se encuentra en trámite.

Respecto de la adjudicación de inmuebles por prescripción adquisitiva de

dominio o saneamiento de falsa tradición, esa Superintendencia sigue los
lineamientos de la IAC Nro. 01 de 17 de febrero de 2017, la cual modificó la
IAC Nro. 13 de 13 de noviembre 2014 de la SNR y Nro. 251 del INCODER de
2014, y estableció el procedimiento a seguir por los Registradores de
Instrumentos Públicos para la inscripción de sentencias de pertenencia sobre
predios que se presumen baldíos.

Añadió que con el criterio contenido en la IAC Nro. 01 de 2017, de un FMI se

pueden advertir dos situaciones: (i) que no se encuentre ninguna inscripción de
derechos reales, esto es, que no exista registro en el sistema o en los libros del
antiguo sistema de que alguna persona tenga o haya tenido la titularidad del

70
No. 20171030598301, remitido el 8 de septiembre de 2017.
71
Folio 258 y 259 del cuaderno 1.

30
 Expedientes T-6.087.412 Ac

derecho de dominio sobre el predio, siendo conveniente que se expida un

certificado en el cual se exprese la “no existencia de antecedentes
registrales” 72; y (ii) que se encuentre un registro sobre el predio que inicia con
títulos precarios 73, es decir, que aunque en la base de datos reposen registros,
los mismos no han nacido de un derecho real, y sus títulos no han sido saneados,
frente a lo cual, debe certificarse esta circunstancia al juez, destacándole que,
por no ostentar títulos que contengan un derecho real, posiblemente se trata de
un baldío.

En ese sentido, expuso que, si a pesar de las advertencias del certificado sobre
la no existencia de antecedentes registrales, se allega al registro la sentencia de
pertenencia de este tipo de predios, y no se evidencia la vinculación de la ANT
al proceso, se sugiere aplicar el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012, es decir,
suspender el trámite de registro mediante resolución administrativa durante el
término de 30 días contados a partir de la fecha de comunicación, con el fin de
que el funcionario que expidió el documento acepte lo manifestado por la
oficina de registro o, por el contrario, confirme la decisión proferida. Vencido
este término sin que se haya recibido respuesta, se procederá a negar el registro,
mientras que si se ratifica se realizará la inscripción dejando constancia de ello
en el campo llamado “complementación de la anotación” 74.

Del mismo modo, dentro de los mencionados 30 días, se enviará comunicación

a la ANT informándole la orden proveniente del despacho judicial con la
finalidad de que adelante las acciones legales a que haya lugar.

Por último, las ORIP deberán conformar un expediente desde la radicación del
documento hasta la inscripción del mismo o la apertura del FMI con el fin de
que quede constancia del trámite realizado en estos casos. Al efecto, anexó
copia de la mencionada instrucción administrativa 75.

20.1.3. Juzgado demandado

A pesar de que durante el estudio de la tutela por parte de los falladores de

instancia el despacho demandado manifestó que no emitiría pronunciamiento
alguno, en sede de revisión remitió un oficio en el que contestó la demanda y
realizó un recuento de las etapas procesales surtidas durante el proceso que
promovió el señor Saba, destacando, entre otras cosas, la comunicación que le
remitió el IGAC mediante la cual le manifestó que “no le asiste la facultad de
certificar, determinar y/o llevar un inventario de los predios baldíos de la
nación, toda vez que la norma que se encarga de regular dichas actuaciones es
la Ley 160 de 1.994”76, como consta en el folio 76 del expediente ordinario
(subrayado del texto original).

72
Folio 26 del cuaderno 1.
73
Como, por ejemplo: (i) la protocolización de declaraciones extra juicio de mejoras en terrenos baldíos de la Nación o compraventa de
estas, (ii) la adquisición del predio por la posesión quieta, pacífica e ininterrumpida por parte de los colonos cultivadores por más de 30
años, (iii) la declaración de fundación, entre otras.
74
Folio 27 del cuaderno 1.
75
Visible a folios 28 y 29 del cuaderno 1.
76
Folio 307 del cuaderno 1.

31
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Explicó que el INCODER le informó 77 que “(…) no cuenta con un inventario

de los bienes baldíos existentes en el territorio Nacional, por lo que para
determinar si dicho predio tiene esa condición se debe oficiar a la Oficina de
Registro pertinente que se certifique si sobre el predio existen titulares de
derechos reales inscritos, si no existen, esto nos dará la presunción de predio
baldío, ya que sobre dicho predio no aparecía nadie como dueño (…)”78.

Finalmente explicó que no accedió a lo manifestado por la oficina de

instrumentos públicos y se mantuvo en la inscripción del registro ordenado con
fundamento en la respuesta del INCODER, aunado a que la PGN no propuso
ninguna causal de nulidad a pesar de haber sido oficiada.

20.2. Expediente T-6.343.152

En este asunto la ANT remitió parte del material probatorio que anunció en la
demanda de tutela. En efecto allegó: (i) copia del oficio que le remitió la
Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Tunja, por medio del cual
les envió copia de la sentencia con radicación Nro. 2014-00039 proferida por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá, Boyacá; y (ii) copia de la precedida
providencia y del oficio que les remitió la secretaria de dicho juzgado 79.

20.3. Expediente T-6.379.131

20.3.1. SNR

El Superintendente Delegado para Restitución, Protección y Formalización de

Tierras (E), en adelante SDRFT, dio cumplimiento a lo solicitado por esta
Corte: arrimó copia de la Resolución Nro. 4338 del 27 de abril de 2018 por
medio de la cual, previo estudio jurídico efectuado conforme al Decreto 578 del
2018, se verificó la existencia de derechos reales de herencia respecto de las
matrículas inmobiliarias Nros. 154-22298 y 090-19840.

Agregó que el predio “El Piedrón” antes “Buenos Aires - San Isidro”, está
identificado con matrícula inmobiliaria Nro. 154-22298 y, con relación a la
situación jurídica registral de dicho inmueble, concluyó que:

“Se trata de un predio rural denominado, Lote El Piedrón – antes Buenos Aires – San
Isidro, ubicado en la jurisdicción del municipio de Tibirita, departamento de
Cundinamarca, cuya fecha de apertura en el registro público de la propiedad data del
13 de diciembre de 1991, pero sus antecedentes registrales, se remontan al año 1965
con la venta de derechos y acciones (causante Simón Guerrero) realizada mediante
escritura pública No. 238 del 22 de agosto del mismo año, de la señora MARÍA
GRISELDA GUERRERO DE ROJAS, EUDORA ROJAS DE MARTÍNEZ, EMILIA
ROJAS GUERRERO, MIGUEL ANGEL ROJAS GUERRERO, JUAN DE JESUS
ROJAS GUERRERO, BENJAMÍN GUERRERO GUERRERO, ANA GUERRERO

77
Visible a folio 78 del expediente ordinario.
78
Ibídem.
79
Documentos visibles en los folios 25 al 35 del cuaderno 1.

32
 Expedientes T-6.087.412 Ac

GUERRERO Y FRANCISCO ALDANA GUERRERO al señor EZEQUIEL

GUERRERO ROJAS.

La información con la cual se dio apertura al folio de matrícula inmobiliaria No. 154-
22298, se extracta de lo relacionado en libros del antiguo sistema, en el Libro 1, Tomo
3, Folio 359, Partida 999 del 21 de octubre de 1965, con la siguiente referencia:

“por escritura pública número doscientos treinta y ocho #238 de la Notaría de Manta
de fecha veintidós (22) de agosto de mil novecientos sesenta y cinco (1965). – MARÍA
GRICELDA GUERRERO DE ROJAS, EUDORA ROJAS DE MARTÍNEZ, EMILIA
ROJAS GUERRERO, MIGUEL ANGEL ROJAS GUERRERO, JUAN DE JESUS
ROJAS GUERRERO, BENJAMÍN GUERRERO GUERRERO, ANA GUERRERO
GUERRERO Y FRANCISCO ALDANA GUERRERO (…), dan en venta a favor de
EXEQUIEL GUERRERO ROJAS y es a saber: la primera de los nombrados vende
sus gananciales que tiene y le corresponden durante la sociedad conyugal formada
con su legítimo esposo señor SIMON GUERRERO, vecino de Manta, fallecido en
Bogotá, hace dos años y los segundos citados los derechos y acciones que tienen y le
corresponden en la misma sucesión en su calidad de hijos legítimos del causante
citado Simón Guerrero: (…)” (subraya y negrita fuera del texto original).

En la misma partida se identifica la escritura 151 del 6 de abril de 1925 y registrada

el 16 de abril de 1925, en el Libro 1, Tomo 1, Partida 452 a folios 432 y 433, por
medio de la cual la sociedad conyugal Guerrero – Aldana adquiere el inmueble, al
igual que se menciona acto jurídico por medio del cual unos de los hijos legítimos
(Francisco Guerrero Aldana) y herederos dentro de la sucesión del señor Simón
Guerrero, incluye o engloba un predio comprado dentro de lo que se referencia al
predio denominado El Piedrón, a través de escritura pública 202 del 25 de septiembre
de 1933, registrada en el Libro 1, Tomo 3, Folios 79 y 80, Partida 278 de 1933, de los
cuales se extrae la siguiente información:

Partida 452 a folios 432 y 433, Libro 1, Tomo 1 del 16 de abril de 1925:

“Se registra copia de la escritura 151 de esta notaria, del 6 de abril de 1925, y consta
que Manuel Guerrero, vende a Simón Guerrero, un globo de terreno que adquirió por
compra a Agustín Jiménez, situado en la vereda de Barbosa, jurisdicción de Tibirita
y alinderado así: (…)” (Subraya fuera del texto)

Partida 278 a folios 79 y 80, Libro 1, Tomo 3 del 21 de septiembre de 1933:

“se presenta copia escritura número doscientos dos (202), otorgada con fecha diez de
los corrientes, ante el notario interino de este circuito señor Andrés Adelino Girón y
de ella consta: que el señor Isaías Calderón, varón, mayor de edad, vecino de Tibirita,
vendió al señor Francisco Guerrero, varón, mayor de edad, vecino de Manta, un
terreno que lo adquirió por compra de Pantaleón Calderón ubicado en la vereda
Potrero de la jurisdicción Tibirita demarcado así: (…)” (Subraya fuera del texto)
(sic)” 80.

El concepto sostiene que el FMI cuenta con 7 anotaciones de las cuales, la

identificada con el Nro. 2 hace constar que se inscribe una adjudicación en
sucesión (falsa tradición) de los señores Elena Gregoria Barcaldo de Guerrero
y Ezequiel Guerrero a los señores Manuel Guerrero Baracaldo y Hernando
Segura Guerrero, mediante sentencia proferida el 16 de octubre de 1991 por el

80
Folios 21 y 22 del cuaderno 1.

33
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Juzgado Civil del Circuito de Chocontá y finaliza en la anotación Nro. 7 en la

que se registra la sentencia de pertenencia dentro del proceso Nro. 2016-00012
de fecha 7 de febrero de 2017, por medio de la cual se le adjudica a la señora
Mariela Guerrero Bernal el predio denominado El Piedrón 81.

Por tanto, concluyó que, aunque en el FMI Nro. 154-22298 y en la información

del antiguo sistema no se cita título de adquisición de la sucesión del señor
Simón Guerrero, lo cierto es que, por las inscripciones realizadas, se pudo
constatar la existencia de derechos reales en la tradición del predio, a los cuales
se les ha venido dando el tratamiento de propiedad privada desde el año 192582.
Dicho tratamiento deviene del hecho de que los actos jurídicos inscritos en el
antiguo sistema se realizaron en el libro primero de registro, el cual se destinaba
para inscribir los títulos que trasladaban, modificaban, gravaban o limitaban el
dominio de bienes inmuebles o que variaban el derecho de administrarlos, lo
que solo es posible en relación con inmuebles sobre los cuales se tiene el
derecho real de propiedad conforme a lo establecido en el Título 43 del Código
Civil, derogado por el Decreto 1250 de 1970.

Concluyó que el predio “El Piedrón” tiene un área inferior a una UAF, teniendo
en cuenta los rangos que establece la Resolución Nro. 041 de 1996, pues se
constata que el lote tiene una extensión de 5 hectáreas y 7000 mts2. Así, de los
archivos registrales, se evidencia la inscripción de actos jurídicos con
anterioridad al 5 de agosto de 1974 y no se advierte la inscripción de medidas
cautelares adoptadas en procesos de restitución de tierras, de extinción del
derecho de dominio o que las matrículas inmobiliarias identifiquen un predio
correspondiente a un resguardo indígena, a un territorio colectivo o que hagan
parte de Parques Nacionales Naturales. En consecuencia, ordenó incluir en la
matrícula, una constancia de los derechos reales que fueron verificados.

Al efecto, anexó un disco compacto que contiene 5 archivos, con documentos

que respaldan sus afirmaciones respecto a ese inmueble 83.

20.3.2. ANT

Indicó que, para los efectos señalados en la Ley 160 de 1994, según lo dispuesto
en las Resoluciones Nros. 041 de 1996 y 020 de 1998, la extensión de la UAF
para el municipio de Tibirita, Cundinamarca, donde se encuentra ubicado el
predio identificado con matrícula inmobiliaria Nro. 154-22298, es la siguiente:

“ARTÍCULO 14. De la regional Cundinamarca. Las extensiones de las unidades

agrícolas familiares y por zonas relativamente homogéneas, son las que se indican a
continuación:
ZONA RELATIVAMENTE HOMOGÉNEA No. 3 EL GUAVIO
Comprende los municipios de: Ubalá, Gachalá, Gama, Junín, Cachetá, La Calera,
Guasca, Guatavita, Manta, Machetá, Tibirita y Sisquilé.

81
Folio 23 del cuaderno 1.
82
Folio 23 del cuaderno 1.
83
Folio 26 del cuaderno 1.

34
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Unidad agrícola familiar: para los suelos ondulados a quebrados el rango va de 15 a

25 hectáreas. Para los suelos planos el rango va de 2 a 4 hectáreas.”84.

Al respecto, presentó el siguiente cuadro:

Extensión del Rangos UAF

predio según Resolución 041
información de 1996
No.
Nombre Ventanilla Única
Matrícula Observación Conclusión 85
del predio de Registro -
Inmobiliaria UAF UAF
Superintendencia
Mínima Máxima
de Notariado y
Registro
LOTE EL Para suelos NO se supera
PIEDRON 15 25 ondulados a la extensión
ANTES quebrados de la UAF
BUENOS 154-22298 5 HA. 7000 M2
AIRES SI se supera
para suelos
SAN 2 4 la extensión
planos
ISIDRO de la UAF

Ahora, en lo relacionado con los lineamientos que utiliza la ANT para

interpretar y aplicar el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, en lo relacionado con
la acreditación del derecho de dominio de predios rurales que registren “falsa
tradición”, remitieron la Circular Nro. 05 del 29 de enero de 2018 suscrita por
el Director de esa agencia y dirigida a la Secretaría General, y a los Directores,
Subdirectores, Jefes de Oficinas, Asesores de la Dirección General y Asesores
de la Unidad de Gestión Territorial.

En dicho documento se definen los criterios “[P]ara la interpretación y

aplicación del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 en lo referido a acreditación
de propiedad privada sobre predios rurales” necesarios para la identificación
de la naturaleza jurídica de los inmuebles objeto de los procedimientos a cargo
de esa entidad. Señala que dicha disposición prevé 2 formas de acreditar la
propiedad: la primera, con la prueba del título originario expedido por el Estado,
y la segunda, a través de una fórmula transaccional derivada de las cadenas de
dominio inscritas.

Esta fórmula transaccional, con base en lo dispuesto en el aparte del artículo 48

de la Ley 160 de 1994 que estipula que “los títulos debidamente inscritos
otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones
de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la
prescripción extraordinaria.” 86, presenta dos supuestos:

84
Folio 32 del cuaderno 1.
85
“Es importante señalar que ante la imposibilidad técnica que tiene esta Agencia de realizar una visita de inspección ocular a este predio,
se hace necesario apoyarse en la autoridad municipal para determinar las características fisiográficas en la cual éste se encuentra, con
lo anterior será posible precisar qué tipo de UAF es la que le aplica según lo expuesto en la Resolución No. 041 de 1996 “Por la cual se
determinan las extensiones de las unidades agrícolas familiares, pro zonas relativamente homogéneas, en los municipios situados en las
áreas de influencia de las respectivas gerencias regionales”.
86
Folio 37 del cuaderno 1.

35
 Expedientes T-6.087.412 Ac

“1) Títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley”.
Se refiere a títulos que consten en el Registro, esto es en el folio de matrícula
inmobiliaria que hayan sido inscritos con estricta sujeción a la Ley Registral –
debidamente inscritos- y en cumplimiento de dos principios básicos del derecho, como
son: que nadie puede transferir más derechos de los que posee, (validación de solución
de continuidad del dominio) y que se deben respetar los derechos adquiridos con base
en la legislación preexistente, principios consagrados en nuestro ordenamiento legal y
constitucional, desde la primera norma de la República, (Constitución de Cúcuta 1821).

2) “(…) otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten

tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para
la prescripción extraordinaria. Lo anterior exige que la cadena de tradiciones de
dominio de esos títulos, consten por un lapso no menor a veinte (20) años contados
desde la vigencia de la Ley 160 de 1994, esto es anteriores al 5 de agosto de 1974.

(…) En este sentido, es claro que si de una lectura de este antecedente consolidado, no
se encuentra evidencia que establezca una duda de fondo sobre la condición de la
naturaleza jurídica del predio como dominio particular, este debe entenderse sometido
al régimen privado de propiedad, así las cosas no será necesario adelantar un proceso
agrario de clarificación sin una duda manifiesta de la tradición anterior al año 1974.

En los casos relacionados con prescripciones sobre tierras rurales, que la primera
anotación registral anterior al 5 de agosto de 1974 sea una sentencia de pertenencia
puede encontrar diversas explicaciones, la primera: que en efecto el primer acto
jurídico sobre el inmueble fue esa sentencia y por tanto recayó sobre tierras baldías, y
la segunda, que el primer acto jurídico sobre el inmueble fue válido para transmitir la
propiedad del baldío pero el folio de matrícula inmobiliaria no lo refleja porque la
información registral del antiguo sistema no migró por completo al sistema de folio
magnético.

Así pues, la fórmula transaccional, que da cuenta de tradiciones consolidadas de

dominio anteriores al tiempo de la prescripción adquisitiva, y que ha tomado como
referencia la fecha de 5 de agosto de 1974, no es de recibo cuando se trata de
antecedentes nacidos de prescripciones adquisitivas de dominio posteriores al 5 de
agosto de 1974 que no identifiquen titulares de derechos reales de dominio de
propiedad privada, frente a los que se tramitó la acción judicial.

De la misma forma, para el caso de sentencias de pertenencia anteriores al 5 de agosto

de 1974, si no se observa alguna anotación registral adicional que permita concluir que
dicha prescripción operó sobre baldíos o dicha anotación es la primera que se observa
en el folio y se ha dado tratamiento histórico de la propiedad privada, debe entenderse
que este predio es privado salvo suficiente prueba allegada que permita establecer que
se encuentra frente predio con connotación baldía.

Igual tratamiento ha de darse a las anotaciones de falsa tradición anteriores a 1974

que desde lo formal aparecen como primer acto jurídico según folio de matrícula
inmobiliaria, pero que seguramente no lo son, claro está, si igual que en el caso anterior
no se observa alguna anotación que indefectiblemente ponga en descubierto la calidad
baldía del inmueble.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que la revisión exigida por el artículo 48 de la Ley
160 de 1994 va hasta el 5 de agosto de 1974 frente a las anotaciones anteriores a esa
fecha en las que se esté frente a predios histórica y registralmente tratados como de
propiedad privada, y existiendo diversas explicaciones del por qué de esas anotaciones,
se debe tomar como tal, pues no le es dable a la entidad presumir ilegalidades o actos

36
 Expedientes T-6.087.412 Ac

de corrupción, sino al contrario, está obligada a presumir la buena fe y legalidad de

los actos jurídicos debidamente inscritos.

En todo caso, si debe existir una plena comprobación de propiedad privada como
mínimo para el 5 de agosto de 1974 y no será de recibo la existencia de sentencias de
pertenencia posteriores a dicha fecha que no señalen quien fue el propietario que perdió
la propiedad del inmueble por vía de la prescripción. Si en estos casos el folio de
matrícula inmobiliaria no lo refleja, en estos casos será necesario revisar la
información contenida en libros del antiguo sistema” 87.

Además, hizo un análisis jurisprudencial respecto de los temas relacionados con

bienes baldíos, destacando, entre otras, las Sentencias T-407 de 2017 y C-595
de 1995. Del primer precedente resaltó la importancia de que los jueces civiles
tengan la plena certeza de que el bien a prescribir no es baldío pues, de lo
contario, se permitiría que sujetos no beneficiarios del sistema de reforma
agraria se favorezcan de los bienes destinados a garantizar el acceso progresivo
a la tierra; y del segundo, el aval que esta Corte le dio al atributo de
imprescriptibilidad que el legislador le asignó a los bienes baldíos y la
relevancia que les dio por ser bienes de uso público y la prohibición de llevar a
cabo procesos de pertenencia sobre dichos bienes en tanto que no pueden, bajo
ninguna circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia.

En síntesis, en lo que tiene que ver con la fórmula transaccional de acreditación

de la propiedad, la ANT indicó que:

“1. El análisis que debe realizarse para efectos de verificar si un bien ha salido del
dominio del Estado, en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, requiere
no sólo de la lectura del folio de matrícula inmobiliaria sino de la realización de un
ejercicio de revisión de antecedentes y asientos registrales (instrumentos públicos
registrados), además del ejercicio de gestión inmobiliaria que permita dar cuenta de
que en efecto las anotaciones registrales que dan cuenta de tradiciones de dominio
parten de un registro de títulos realizado “en debida forma”.

Para hacer aplicable la figura transaccional de acreditación de la propiedad, las

verificaciones de los asientos registrales deben ser anteriores a la fecha del término
de prescripción vigente para el momento de la expedición de la Ley 160 de 1994, es
decir hasta el 5 de agosto de 1974, de conformidad con lo previsto en el artículo 48
de esa norma.

Cuando estos asientos registrales den cuenta de la figura jurídica de falsa tradición y
la certificación de registro no dé cuenta de la integralidad de la historia de propiedad
del inmueble se permite establecer el antecedente propio de titularidad plena, pero de
la información de instrumentos públicos se evidencie el tratamiento de un predio
sometido a régimen privado de propiedad, en virtud de los principios constitucionales
de buena fe y confianza legítima, salvo acreditación contraria debidamente allegada,
se debe afirmar que este inmueble salió del dominio de la nación y en consecuencia
está sometido a un régimen privado de propiedad.

En este mismo sentido, cuando se identifica de la información acopiada de registro e

instrumentos públicos que el inmueble tiene o ha tenido la calificación de bien de
propiedad pública (baldía)- terrenos de la Nación-, solo la identificación del título
87
Folios 37 y 38 del cuaderno 1.

37
 Expedientes T-6.087.412 Ac

originario que dio nacimiento a la propiedad puede desvirtuar la condición de baldío

del terreno.

2. En ningún caso, una sentencia de pertenencia o prescripción adquisitiva puede

validarse como título suficiente para acreditar la propiedad sobre un bien baldío, no
obstante los asientos registrales anteriores al 5 de agosto de 1974 que tienen como
elemento constitutivo del dominio un fallo judicial de esta naturaleza y/o el folio de
matrícula inmobiliaria nace con sentencia de pertenencia, sin ningún antecedente o
asiento registral que dé cuenta que salió del dominio público, y se ha dado tratamiento
histórico de propiedad privada, debe entenderse que este predio es privado, salvo
suficiente prueba allegada que permita establecer que se encuentra frente a un predio
con connotación baldía.

3. En el caso de que el predio carezca de antecedentes registrales y/o antecedentes de

titulares de derecho de dominio, se presume que el predio es baldío.

4. Si el predio ha sido identificado como baldío, o mejoras sobre un baldío en la

identidad registral del inmueble, solo puede entenderse que salió del dominio público
si se registra un acto administrativo de titulación sobre este.

5. Si el antecedente de título originario señalado en el folio de matrícula inmobiliaria

es anterior al 5 de agosto de 1974, se entiende que el predio salió del dominio del
Estado, pero si el título es posterior al 5 de agosto de 1974, será necesario verificar
que el mismo exista” 88.

20.4. Expediente T-6.387.749

El SDPRFT (E), mediante comunicación del 27 de abril de 2018 informó que,

en el caso del predio pretendido por el señor Miguel Ángel Castelblanco
Castelblanco, dictaron la Resolución Nro. 4338 del 27 de abril de 2018, por
medio de la cual verificaron la existencia de derechos reales de herencia por lo
que ordenaron a la ORIP de Ramiriquí, Boyacá que, a través de turno de
corrección, incluya o adicione en el campo de complementación del FMI Nro.
090-19840, la información consignada por ellos en el comentado acto
administrativo.

Para llegar a dicha conclusión, el Superintendente verificó que: (i) el predio no

superaba una UAF por cuanto tiene un área de 1 hectárea y 2650 mts2; (ii) en
los archivos registrales se evidencian inscripciones de actos jurídicos con
anterioridad al 5 de agosto de 1974 pues, al verificar las inscripciones realizadas
en la matrícula Nro. 090-19840, se infiere la existencia del derecho real de
herencia de acuerdo con el contenido de la anotación Nro. 1 en la cual figura la
inscripción de la escritura pública Nro. 217 de 16 de mayo de 1940 de la Notaría
1 de Ramiriquí, Boyacá; (iii) no hay medidas cautelares dictadas en procesos de
restitución de tierras, de extinción del derecho del dominio o que corresponda a
un resguardo indígena.

88
Folios 39 y 40 del cuaderno 1.

38
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Destacó la información registrada en el FMI del predio “El Aljibe”, así como
también de lo inscrito en los libros del antiguo sistema, concretamente, del
Tomo 1, Partida 495 del 12 de junio de 1940, del que resaltó lo siguiente:

“Por la cual Moisés Galindo Quevedo, casado, mayor y vecino de Jenesano, vende a
Ignacio Nicodemus Arias, casado, mayor y de la misma vecindad, un terreno ubicado
en la vereda de Cardonal, jurisdicción de Jenesano, llamado “El Aljibe” que adquirió
por herencia de sus padres Pedro Galindo y Soledad Quevedo (no citan títulos)
alinderado así: (…)” (Subraya y negrita fuera del texto)89.

Por tanto, comprobó la existencia de derechos reales en la tradición del predio

al que se le ha venido dando el tratamiento público de propiedad privada desde
el año 1940.

Por último, anexó un disco compacto con 6 archivos.

20.5. Expediente T-6.390.673

La ANT aportó la copia de la sentencia que profirió el Juzgado Promiscuo

Municipal de Oicatá el 12 de agosto de 2016, y la copia del oficio que le remitió
el registrador de la ORIP de Tunja poniéndole en conocimiento la precedida
providencia 90.

20.6. Expediente T-6.688.471

El SDPRFT (E), mediante comunicación de 6 de junio de 2018, indicó que aun

cuando el FMI inmobiliaria del inmueble “El Montecito” es del 17 de abril de
1991, lo cierto es que sus antecedentes registrales se remontan al año 1951 con
la inscripción en el antiguo sistema de la escritura pública Nro. 1493 del 15 de
mayo de 1950 otorgada en la Notaría 7 de Bogotá, registrada el 24 de enero de
1951 en el libro 1, tomo 1, página 156 Nro. 71, en el que consta que el señor
Raimundo Suárez adquirió por compra a Claudio Gómez Guzmán los derechos
y las acciones en la sucesión de Patricio Gómez.

Agregó que el predio cuenta con 10 anotaciones en las que refleja que no
proviene de uno de mayor extensión, ni tiene folios segregados. Sin embargo,
en relación con la extensión del mismo, no señalan si supera la UAF como
quiera que tiene una extensión de 3 hectáreas y 2.500 mts2, y el rango para esa
zona es de 12 a 16 hectáreas para suelos ondulados y de 2 a 3 hectáreas para
suelos en parte plana.

Por último, anexó copia del libro que registró la compraventa de 1951.

20.7. Audiencia Pública

89
Folio 20 de cuaderno 1.
90
Folios 18 al 21 del cuaderno 1.

39
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Por la complejidad y trascendencia del tema que se discute, la Sala Plena,

mediante Auto 708 de 31 de octubre de 2018, decidió, convocar para el 7 de
febrero de 2019 a una audiencia pública con el propósito de recaudar mayores
elementos de juicio para mejor proveer, y suspender los términos para resolver
el asunto en los términos señalados en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015.
La síntesis de las intervenciones está consignada en el Anexo III.

20.8. Sesión Técnica Informal

Con el propósito de actualizar la información y conocer las metas, proyecciones,

avances y resultados de las iniciativas que ha promovido el gobierno nacional
en materia de catastro multipropósito -CONPES 3958- y el proyecto de Ley
Estatutaria Nro. 134 Cámara “Por la cual se crea una especialidad judicial
rural y agraria, se establecen los mecanismos para la resolución de
controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones”, la
Sala Plena, mediante Auto 368 del 8 de octubre de 2020, convocó a una sesión
técnica informal que se realizó el 23 de octubre de 2020. La síntesis de las
intervenciones realizadas por los invitados y de las consideraciones que frente
a la misma realizaron las partes y terceros interesados 91 está consignada en el
Anexo IV.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN

1. Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las

sentencias de tutela proferidas en los procesos de la referencia, con fundamento
en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y 61 del
Acuerdo Nro. 02 de 2015.

2. Problemas Jurídicos

El alto índice de informalidad en la tenencia de la tierra, producto de la

incapacidad histórica del Estado de sobreponerse a una herencia de desordenada
información que no ha podido ser resuelta a pesar de la incesante producción
normativa y el diseño y puesta en marcha de herramientas que han resultado
ineficaces, (i) marchita el patrimonio público en tanto la ausencia de
información cierta, completa, confiable y actualizada sobre el universo de
tierras y la calidad de los predios, entorpece el diseño de políticas efectivas para
su adecuada administración (art. 63 y 102 CP); e (ii) impacta de manera masiva
y diferenciada a los campesinos como sujetos de especial protección
constitucional por las limitaciones en el acceso a la propiedad plena de la tierra
(art. 64, 65 y 66 CP).

91
Mediante auto del 3 de noviembre de 2020, el magistrado sustanciador ordenó incorporar a los expedientes y poner a disposición de las
partes y terceros con interés, el video y los documentos que se recibieron en la sesión técnica informal.

40
 Expedientes T-6.087.412 Ac

En efecto, de acuerdo con lo constatado en los antecedentes de esta providencia,

la aplicación del régimen jurídico que regula la forma de acceder a bienes
baldíos ha generado una disparidad de criterios en la interpretación de las Leyes
200 de 1936 y 160 de 1994 a las que se recurre en casos en los que se pretende
obtener la declaración de pertenencia de un bien por prescripción adquisitiva,
por cuanto, dependiendo del criterio acogido por la autoridad judicial, en unos
casos se consideran privados bienes baldíos y, en otros, por el contrario, se
consideran baldíos predios que no tienen esa naturaleza. Lo anterior conduce a
que se recurra -cada vez con mayor frecuencia- a la acción de tutela como el
medio eficaz para satisfacer las necesidades de justicia.

En este contexto, corresponde a la Sala determinar si las autoridades judiciales

accionadas vulneraron el derecho al debido proceso, por un lado, de la Agencia
Nacional de Tierras, al haber incurrido -presuntamente- en los defectos fáctico,
orgánico, sustantivo y violación directa de la Constitución, toda vez que -
mediante las providencias censuradas- declararon en favor de particulares la
pertenencia, por prescripción adquisitiva, del derecho de dominio sobre unos
predios rurales respecto de los cuales no existe certeza acerca de su naturaleza
jurídica; y, por el otro, de los accionantes que promovieron los procesos de
pertenencia y saneamiento de la pequeña propiedad rural, al haber incurrido -
presuntamente- en los defectos fáctico, orgánico, sustantivo y violación directa
de la Constitución, desconociéndoseles, además, el derecho de acceso
progresivo a la tierra, toda vez que, mediante las providencias censuradas, se
les negó la pretensión de pertenencia, por prescripción adquisitiva del derecho
de dominio, de dichos predios rurales, con el argumento de que se trata de bienes
baldíos.

Para dar respuesta a dichos problemas jurídicos, la Sala abordará los siguientes
temas: Bienes baldíos, características y adjudicación (4); Propiedad privada,
derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas (5); Cambio en el
contexto político normativo en materia de acceso progresivo a la propiedad de
la tierra de los trabajadores agrarios, derivado de los compromisos sobre
reforma rural integral contenidos en el Acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (6); y, Estado de cosas
contrario al orden constitucional (7); para finalmente resolver los casos
concretos (8), previo el análisis de procedibilidad de la acción de tutela en cada
expediente (3).

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones

judiciales. Reiteración jurisprudencial

De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, es posible acudir

a la acción de tutela para obtener la protección inmediata de los derechos
fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de cualquier autoridad pública”. Sin embargo, con el
fin de salvaguardar los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica que
podrían verse comprometidos en los casos de tutela contra sentencias

41
 Expedientes T-6.087.412 Ac

judiciales, para esta Corporación, tal mecanismo de protección constitucional

procede de manera excepcional siempre que se cumplan los estrictos requisitos
que han sido señalados al efecto.

Así, para habilitar la viabilidad procesal del amparo, la acción de tutela debe
satisfacer integralmente los siguientes requisitos generales de procedibilidad 92:

(i) relevancia constitucional 93, esto es, que involucre la posible vulneración de
derechos fundamentales del accionante;

(ii) subsidiariedad, en el sentido de que es necesario haber agotado los recursos

ordinarios y extraordinarios al alcance del accionante dentro del proceso en que
se profirió la providencia, excepto que, atendiendo a las circunstancias del caso,
no sean eficaces o que se pretenda evitar la consumación de un perjuicio
irremediable 94;

(iii) inmediatez, es decir que, atendiendo a las circunstancias del accionante, se

interponga en un término razonable a partir del hecho que originó la
vulneración;

(iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia en
la decisión que se considera lesiva de los derechos fundamentales;

(v) que el accionante identifique de forma razonable los yerros que generan la
vulneración y que estos hayan sido cuestionados dentro del proceso judicial,
dependiendo de la eficacia de los medios de impugnación; y,

(vi) que no se dirija contra una sentencia de tutela, salvo si existió fraude en su
adopción 95.

Por su parte, este Tribunal ha puntualizado que los requisitos de carácter

específico determinan la prosperidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, pues ante la presencia de alguno de ellos se vulnera el derecho al
debido proceso 96. Estos son:

92
Corte Constitucional; Sentencias C-590 de 2005 y T-038 de 2017.
93
Corte Constitucional, Sentencias T-173 de 1993 y C-590 de 2005.
94
Corte Constitucional, Sentencia SU-115 de 2018.
95
Esta regla se desprende de la función unificadora de la Corte Constitucional, ejercida a través de sus Salas de Selección. Así, debe
entenderse que si un proceso no fue seleccionado por la Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos fundamentales. No
obstante, la Corte ha admitido excepcionalmente su procedencia. En la SU-116 de 2018 hizo sobre el particular la siguiente síntesis: “32.
De modo que cuando se trata de sentencia contra fallo de tutela la jurisprudencia ha sido clara en la imposibilidad de que esta se promueva
contra fallo proferido por el pleno de la Corporación o una de sus Salas de Revisión, quedando la posibilidad de impetrar la nulidad ante
el mismo Tribunal; pero si ha sido emitido por otro juez o tribunal procede excepcionalmente si existió fraude, además de que se cumplan
los requisitos de procedencia general contra providencias judiciales y la acción no comparta identidad procesal con la sentencia atacada,
se demuestre el fraude en su proferimiento y no se cuente con otro medio de defensa.
Si se trata de actuación de tutela una será la regla cuando esta sea anterior y otra cuando es posterior. Si se trata de actuación previa al
fallo y tiene que ver con vinculación al asunto y se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción, el amparo puede proceder
incluso si la Corte no ha seleccionado el asunto para su revisión; y si es posterior a la sentencia y se busca el cumplimiento de lo
ordenado, la acción no procede a no ser que se intente el amparo de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del
incidente de desacato y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción contra providencias judiciales, evento en el que
procedería de manera excepcional.”.
96
Ídem.

42
 Expedientes T-6.087.412 Ac

(i) Defecto orgánico: se presenta cuando la providencia impugnada fue

proferida por un funcionario judicial que carecía de competencia para
adoptarla 97.

(ii) Defecto procedimental: se origina cuando la decisión judicial cuestionada

se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido 98.

(iii) Defecto fáctico: se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio

para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada,
o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada 99.

(iv) Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto;
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos
y la decisión 100; o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido y alcance que
no tiene, entre otros supuestos.

(v) Error inducido: sucede cuando la decisión que vulnera los derechos
fundamentales del accionante 101 es producto de un engaño por parte de terceros.

(vi) Falta de motivación: implica el incumplimiento del deber de dar cuenta de

los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión 102.

(vii) Desconocimiento del precedente: se configura cuando el funcionario

judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida 103 en la materia de que
se trate, sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación 104.

97
En la Sentencia T-324 de 1996 dijo la Sala Tercera de Revisión: “[…] sólo en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la
competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, –bien por la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió,
ora porque su contenido sea abiertamente antijurídico–, el juez constitucional puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se
produce en ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez constitucional afirmar que la
facultad para proferir la decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la profirió y, por lo
tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico”.
98
Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, T-937 de 2001, SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006.
99
En razón del principio de independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es supremamente
restringido.
100
En la Sentencia SU-159 de 2002 señaló la Corte: “[…] opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la
Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque
ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario
se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha
sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la
circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente
señalados por el legislador”.
101
En la Sentencia SU-014 de 2001 advirtió la Corte: “Es posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por defectos
propios del aparato judicial –presupuesto de la vía de hecho–, de aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera
directa la Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos órganos
estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia
de los derechos constitucionales. Se trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los
medios a su alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en realidad ésta se ha realizado con
vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en error. En tales casos –vía de hecho por consecuencia– se presenta una violación
del debido proceso, no atribuible al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación
inconstitucional de otros órganos estatales”.
102
La decisión sin motivación se configura en una de las causales de procedibilidad de la acción de tutela, en tanto la motivación es un
deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia T-114 de 2002.
103
Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006. Conforme con la Sentencia T-018 de 2008, el desconocimiento del precedente
constitucional “[se presenta cuando] la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance”.
104
Corte Constitucional, Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-1285 de 2005 y T-292 de 2006.

43
 Expedientes T-6.087.412 Ac

(viii) Violación directa de la Constitución 105: se estructura cuando la autoridad

judicial le da a una disposición un alcance abiertamente contrario a la Carta
Fundamental, . Esta Corte ha indicado 106 que se presenta violación directa de
la Constitución cuando, desconociendo que, de acuerdo con su artículo 4 “la
Constitución es norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad
entre ella y la ley u otra regla jurídica “se aplicarán las disposiciones
superiores” 107, el juez adopta, entre otros supuestos, una decisión que la
desconoce 108, porque deja de aplicar una norma constitucional que resulta
aplicable al caso concreto 109, o desconoce valores, principios o reglas
constitucionales que determinan la aplicación de la disposición legal al caso
concreto. Se configura igualmente cuando se desconoce o altera el sentido y
alcance de una regla fijada directamente por el constituyente.

Esta Corporación ha sido enfática en señalar que no toda irregularidad procesal

o diferencia interpretativa configura una causal de procedibilidad de la
acción 110. Es necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que
permitan desvirtuar la constitucionalidad de la decisión judicial objeto de
tutela 111. “No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez
constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar
al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las
pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional,
subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de quien,
luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición de
indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente –es decir segura
y en condiciones de igualdad–, de los derechos fundamentales a los distintos
ámbitos del derecho” 112.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala estudiará si las

Solicitudes de Tutela de la referencia satisfacen los requisitos generales, previa
la verificación de la existencia de legitimación en la causa de las partes. La
satisfacción de los requisitos específicos se verificará al abordar cada uno de los
casos concretos.

3.1. Legitimación en la causa

Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 Superior establece que la

acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier
persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta
la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”,
dispone que dicha acción “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
105
Corte Constitucional, Sentencia T-208A de 2018.
106
Corte Constitucional, Sentencia SU-037 de 2019.
107
Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001.
108
Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016.
109
Corte Constitucional, Sentencia T-809 de 2010.
110
Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 2007, entre otras.
111
Corte Constitucional, Sentencias T-231 de 2007 y T-933 de 2003.
112
Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.

44
 Expedientes T-6.087.412 Ac

fundamentales, quien actuará por sí mismo o a través de representante. Los

poderes se presumirán auténticos”.

Los accionantes, en los casos que se examinan, se encuentran legitimados en la

causa para presentar las solicitudes de tutela en contra de las autoridades
judiciales acusadas. Por un lado, la ANT a través de representante judicial, actúa
como la persona jurídica de derecho público que, creada mediante el Decreto
Ley 2363 de 2015113, asumió las funciones del INCODER y, en ese sentido, es
la encargada de ejecutar las acciones que venía desplegando dicha entidad para
dar cumplimiento, entre otras, a las órdenes emitidas en la Sentencia T-488 de
2014. Por el otro, Miguel Ángel Castelblanco Castelblanco y Flor Marina Melo
Gómez son las personas a quienes se les negó la prescripción adquisitiva del
dominio.

Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con los artículos 86 de la

Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991, las distintas autoridades
judiciales que conocieron de los procesos que ahora se revisan, son
demandables a través de la acción constitucional, dado que a ellas se imputa la
vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes por ser las
emisoras de las providencias cuestionadas.

3.2. Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra

providencias judiciales en el caso en concreto

En el presente caso, la Sala encuentra que se reúnen todos los requisitos

generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación.

La relevancia constitucional se encuentra acreditada (i) al tratarse de la presunta

vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes dentro de procesos
de pertenencia sobre inmuebles respecto de los cuales no se tiene certeza de su
naturaleza jurídica; (ii) al ser casos que amenazan el patrimonio público en tanto
se adjudicaron bienes presuntamente baldíos desconociendo la naturaleza
imprescriptible de los mismos en los términos de los artículos 63 y 102 de la
Constitución que afecta, al mismo tiempo, la posibilidad de cumplir con el deber
estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios (art. 64, 65 y 66 CP); (iii) al estar amenazada la propiedad
privada en los términos del artículo 58 Constitucional, en tanto -aparentemente-
se presumieron baldíos bienes que no lo eran114; y (iv) al existir disparidad de
criterios al momento de aplicar las normas en los procesos de pertenencia en los
que hay incertidumbre sobre la naturaleza jurídica del bien, situación que exige
un ejercicio de unificación 115.

113
“Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura.”
114
En este mismo sentido, se pronunció esta Corporación en las Sentencias: T-407 de 2017; T-549 de 2016; T-548 de 2016; T-293 de
2016; T-488 de 2014.
115
Al respecto, consultar las sentencias: T-549, T-548 y T-461, todas de 2016.

45
 Expedientes T-6.087.412 Ac

También se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad. Por un lado, en

las acciones de tutela promovidas por la ANT no existe otro mecanismo judicial
que sirva para proteger los derechos presuntamente vulnerados. En efecto, no
procede el recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 354 y
siguientes del Código General del Proceso -CGP, como lo sugirieron algunas
de las autoridades judiciales ahora acusadas, dado que no se configuró ninguna
de las causales que habilita su procedencia. Así, aunque podría sostenerse que
procedería la causal de falta de notificación, ello no resulta correcto en tanto el
segundo inciso del numeral 6 del artículo 375 CGP establece que, en el curso
de los procesos ordinarios, simplemente se debe informar a la ANT (anterior
INCODER) sobre la existencia del proceso 116. En otros términos, conforme las
normas procesales vigentes, la ANT no es un litisconsorte necesario en los
términos del artículo 61 del CGP, lo que no obsta para que sea vinculada al
proceso y actúe con miras a proteger el patrimonio público. En consecuencia,
debido a que el deber del juez, de acuerdo con la disposición recién mencionada,
es informar a la entidad sobre la existencia del proceso, no es posible alegar la
causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Por otro lado, en el expediente en el que actúa la señora Melo, se agotó el

recurso de apelación que prevé el artículo 18 de la Ley 1561 de 2012 para el
proceso verbal especial, y ninguna de las causales de revisión señaladas en el
artículo 355 del CGP se ajustan a sus pretensiones de tutela.

En el expediente en el que actúa el señor Castelblanco, los jueces de instancia

no sólo no alegaron falta de acreditación del requisito de subsidiariedad, sino
que ampararon su derecho en sede de tutela y dejaron sin efectos la sentencia
que le negó la prescripción del bien, decisión contra la que no procede recurso
alguno por tratarse de un asunto que por su cuantía debe ser resuelto en única
instancia, de acuerdo con el artículo 17 del CGP. Por tanto, la tutela constituye
el mecanismo idóneo.

Así mismo, está satisfecho el requisito de inmediatez. Al respecto, resulta

indispensable advertir que el análisis del cumplimiento del requisito de
inmediatez tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales debe
realizarse, por parte de los jueces en aplicación del principio de razonabilidad,
en el entendido de que no se puede imponer un plazo máximo en tanto que ello
supondría el desconocimiento de lo señalado en el artículo 86 de la Constitución
que dispone que se trata de una acción que puede ejercerse “en todo momento”,
pero tampoco puede promover el desconocimiento de la seguridad jurídica. Por
tanto, la razonabilidad del tiempo transcurrido entre la decisión reprochada y el
ejercicio de la acción será calificada por el juez constitucional en cada caso
concreto.

116
Código General del Proceso, Artículo 375, numeral 6º: “[E]n las demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo
norma especial, se aplicarán las siguientes reglas: // 6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la inscripción de la
demanda. Igualmente se ordenará el emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, en la forma
establecida en el numeral siguiente. // En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a
la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran
pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones.”.

46
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Teniendo en cuenta lo anterior, el cumplimiento de este requisito se encuentra

acreditado, pues si bien en algunos casos de los promovidos por la ANT
transcurrieron cerca de 9 meses entre la fecha en que fueron proferidos los fallos
ordinarios y la fecha de presentación de la solicitud de tutela 117, lo cierto es que
la demora se debió a las contingencias propias del empalme operativo
ocasionado por la liquidación del INCODER y su reemplazo por la ANT,
sumado a que, en otros casos, tuvo conocimiento de los procesos solo al
momento en que las oficinas de registro público le notificaron de las órdenes
judiciales, y fue a partir de dichas fechas que inició el estudio para la
interposición de las solicitudes de tutela 118. Frente a los demás, la acción
también se ejerció en un tiempo razonable 119.

Ahora, en lo que tiene que ver con las solicitudes de tutela del señor
Castelblanco y de la señora Melo, las mismas fueron presentadas en un lapso
más que prudencial, pues en el primer caso se interpuso el 20 de abril de 2017
cuestionando la decisión proferida el 30 de marzo de la misma anualidad, y en
el segundo, el 29 de enero de 2018 contra una sentencia proferida el 9 de agosto
de 2017.

Ahora, los accionantes identificaron en forma razonable los hechos que, desde
su punto de vista, causan la vulneración de los derechos sobre los que buscan
protección. En lo que respecta a la ANT, se corrobora que alegó que los jueces
ordinarios vulneraron sus derechos porque: (i) omitieron valorar los indicios,
según los cuales, los bienes objeto de litigio debían ser considerados baldíos por
carecer de antecedentes catastrales, folio de matrícula inmobiliaria o titulares
de derechos reales; (ii) no decretaron las pruebas tendientes a determinar con
certeza la naturaleza de los predios con miras a decidir sobre la excepción de
imprescriptibilidad de los bienes de la Nación; y, (iii) declararon la prescripción
adquisitiva de dominio de bienes presuntamente baldíos, cuya adjudicación
únicamente la puede realizar el Estado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
65 de la Ley 160 de 1994.

Y, en los casos de los ciudadanos demandantes, sostuvieron que los jueces

vulneraron sus derechos porque incurrieron en (i) defectos fácticos al no realizar
una valoración exhaustiva del material probatorio aportado, lo que les impidió
evidenciar el dominio que ejercían sobre los predios pretendidos; y (ii) en
defecto sustantivo por inaplicar la presunción de propiedad privada derivada del
artículo 1 de la Ley 200 de 1936.

Finalmente, las providencias judiciales cuestionadas no deciden solicitudes de

tutela, sino que se trata de fallos proferidos por jueces ordinarios en el marco
de procesos de pertenencia o verbales de saneamiento de la posesión.

117
Expedientes T-6.343.152 y T-6.390.673.
118
Expedientes T-6.090.119, T-6.091.370, T-6.154.475, T-6.489.549 y T-6.489.741.
119
Expedientes T-6.087.412, T-6.087.413, T-6.379.131, T-6.387.749, T-6.497.900 y T-6.688.471.

47
 Expedientes T-6.087.412 Ac

4. Los bienes baldíos, sus características y formas de adjudicación

La primera aproximación legal a la definición de bienes baldíos se hizo en el

artículo 878 de la Ley 106 de 1873, en el que textualmente se señaló:

“Artículo 878. Se reputan baldíos y por consecuencia de propiedad nacional: 1. Las

tierras incultas situadas en los territorios que administra la Nación; 2. Las márgenes
de los ríos navegables no apropiadas a particulares con título legítimo; 3. Las costas
desiertas de la República; 4. Las islas de uno u otro mar, dentro de la jurisdicción de
ésta, que no estén ocupadas por poblaciones organizadas o por poblaciones
particulares con justo título; 5. Las tierras incultas de las cordilleras y valles”.

Actualmente se trata de bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la

categoría de bienes fiscales adjudicables 120, en tanto ésta los destina para su
adjudicación a quienes reúnan las exigencias establecidas en la ley, y se refiere
a todos los terrenos, rurales o urbanos, sin edificar o cultivar, de los que no se
acredite propiedad privada alguna 121, indistintamente de que ello obedezca (i) a
que nunca hayan sido adjudicados y, en consecuencia, siempre han pertenecido
a la Nación; o (ii) que a pesar de haber sido adjudicados en debida forma por la
entidad administrativa competente, o entregados por autoridades judiciales en
virtud de procesos declarativos de pertenencia, reingresaron a los activos de la
Nación previo el correspondiente procedimiento administrativo.

Así lo sostuvo esta Corte cuando en Sentencia C-595 de 1995 indicó que los
baldíos “(…) son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la
categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los
conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias
establecidas en la ley”.

Al tratarse de bienes fiscales adjudicables,

“Se parte del supuesto según el cual la Nación es propietaria de dichos bienes baldíos
y que puede, en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a los particulares
o a otras entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera
de las competencias típicas del dominio eminente que como uno de los atributos de la
soberanía le corresponde ejercer de modo general y permanente al Estado sobre todo
el territorio y sobre todos los bienes públicos que de él forman parte.

Es simplemente la expresión de una característica patrimonial específica que se radica

en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro
ordenamiento constitucional como lo es la Nación. Desde luego, la regulación
constitucional de nuestro Estado indica que aquella persona moral especialísima
cuenta con atributos superiores a los de cualquiera otra persona moral y a través de
sus órganos legislativo y ejecutivo, lo mismo que por el ejercicio orgánico de sus
principales funciones públicas, puede regular con vocación de superioridad los
asuntos que por mandato del Constituyente le corresponden, como es el caso del
manejo, regulación o disposición de sus bienes patrimoniales.

120
Son aquellos bienes que tiene la Nación con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por
la ley. C-595-95
121
Corte Constitucional, Sentencia C-566 de 1992.

48
 Expedientes T-6.087.412 Ac

En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción
según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del
territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede
la Nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio
de la ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en
cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que la
caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a dichos
bienes" 122.

Según lo señalado en el artículo 102 de la Carta Política de 1991, “[E]l

territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la
Nación”, bienes públicos que incluyen no solo aquellos de uso público, sino
también los bienes fiscales cuando su uso no pertenece generalmente a los
ciudadanos, dentro de los cuales están los adjudicables, y entre ellos, los
baldíos 123.

Ahora, aunque adjudicables, los bienes baldíos son inalienables,

imprescriptibles e inembargables. En efecto, el artículo 63 Superior establece
que “[L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales
de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables” (subrayado fuera de texto). Lo anterior,
junto con la decisión del Constituyente de conferir atribuciones al legislador
para “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de
tierras baldías” (Art. 150-18 Superior), resultó en la expedición de la Ley 160
de 1994, en cuyo artículo 65 se dispuso:

“La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante
título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo
existe una mera expectativa (…)”.

Al respecto, sostuvo esta Corporación que,

“Si la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de los

bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los demás
derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones
señaladas por la ley, la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la
propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo, que es
precisamente lo que ocurre con las tierras baldías, cuyo régimen difiere del
consagrado en el Código Civil (…)”124 (subrayado fuera de texto).

En consecuencia, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los

inmuebles que pueden adquirirse mediante la prescripción, los bienes baldíos
se adquieren por la adjudicación a cargo de la autoridad administrativa

122
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-060 de 1993.
123
Posición reiterada, entre otras, en la Sentencia C-255 de 2012.
124
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.

49
 Expedientes T-6.087.412 Ac

competente 125, cuando, según la Ley 160 de 1994, se trate de personas naturales,
empresas comunitarias y cooperativas campesinas (art. 65); de entidades de
derecho público para la construcción de obras de infraestructura destinadas a la
instalación o dotación de servicios públicos, o cuyas actividades hayan sido
declaradas por la ley como de utilidad pública o de interés social, con la
condición de que si no se cumple esta finalidad, los predios revertirán al
dominio de la Nación; y de fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro que
presten un servicio público, o tengan funciones de beneficio social por
autorización de la ley (art. 69) 126.

Es así como sobre esos bienes no se adquiere la calidad de poseedor, necesaria

para usucapir, de manera que el ocupante sólo tiene una expectativa, pues
“mientras el ocupante del terreno baldío no cumpla con la totalidad de los
requisitos estatuidos por el legislador (…) no ha adquirido ningún derecho a
la adjudicación” 127. Lo anterior por cuanto, con miras a materializar el mandato
del artículo 64 Constitucional 128, se busca la protección de los bienes baldíos
como elemento fundamental del patrimonio público, de tal manera que las
adjudicaciones deberán ser el resultado de los procedimientos que existen para
el efecto, previo el cumplimiento estricto de los requisitos exigidos para su
efectiva destinación 129.

Sin embargo, a pesar de la evidente importancia de los bienes baldíos para la

Nación, diversos mecanismos legales han permitido adquirirlos a través de
medidas que desnaturalizan su objetivo. En consecuencia, para dar cuenta de
las variaciones que sufrió la figura jurídica que en este capítulo se analiza -y
explicar las razones de las órdenes que se proferirán en esta providencia-, es
preciso exponer su evolución normativa, jurisprudencial e institucional, que han
generado el estado actual de las cosas. Así, el propósito de los siguientes
capítulos será resaltar los hitos que marcaron dichas variaciones.

4.1. Adjudicación de bienes baldíos antes de la Constitución de 1991:

contexto histórico que rodeó la promulgación de la Ley 200 de 1936 130

La regulación de los bienes baldíos se remonta a la época de la corona española.

En efecto, la Recopilación de las Leyes de los Reinos de las Indias 131 reconoció

125
En virtud del Decreto 2363 de 2015, por medio del cual se creó la Agencia Nacional de Tierra encargada a partir de la entrada en vigencia
de dicha disposición de todos los asuntos que estuvieron a cargo del INCORA o del INCODER.
126
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.
127
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.
128
Con base en el artículo 64 de la Constitución Política, la Corte ha reconocido el derecho al territorio que tiene la población campesina.
Al respecto, se ha pronunciado esta Corporación en las sentencias T-548 de 2016, T-549 de 2016 y T-407 de 2017.
129
Así fue indicado, entre otras, en la Sentencia C-097 de 1996.
130
La Corte Constitucional, en las sentencias C-644 de 2012, T-448 de 2014, C-330 de 2016, SU-235 de 2016, C-073 de 2018 se ha referido
a la forma histórica de adquisición de la propiedad rural, y de los problemas actuales en el acceso, uso y distribución de la tierra. El contexto
histórico que se presenta, incorpora algunas consideraciones a partir del trabajo de algunos expertos que se mencionan en las sentencias
citadas y otros como los de Absalón Machado C. Ensayos para la historia de la política de tierras en Colombia. Bogotá, Universidad
Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009; Centro Nacional de Memoria Histórica, (2016), Tierras y
conflictos rurales. Historia, políticas agrarias y protagonistas, Bogotá, CNMH.
131
Montenegro Baca (Profesor de Derecho del Trabajo Comparado de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Trujillo (Perú) en su documento “Estudio de las leyes de indias en las facultades de derecho hispanoamericanas”
se refiere a estas disposiciones señalando que las leyes de Indias comprenden la legislación especial dictada por España para el gobierno
de los países de América española; fue puesta en vigencia en 1680 por el Rey Don Carlos II; constituye el compendio de la experiencia del
gobierno de dichos Países en el transcurso de casi dos siglos. Las leyes están integradas por nueve libros, que no tienen rótulo o

50
 Expedientes T-6.087.412 Ac

en la Ley 1ª, Título 1, Libro 3, referida al dominio y la Jurisdicción Real de las

Indias, que los reyes de Castilla se reputaban dueños legítimos de los bienes
baldíos 132, y se dispuso que las Indias Occidentales permanecerían siempre
unidas a la corona para garantizar perpetuidad y firmeza. En consecuencia,
prohibieron su enajenación de manera que toda disposición en contrario
quedaría viciada de nulidad, salvo las referidas a las ventas directas en favor de
los indígenas 133.

Lo anterior, sin embargo, no impedía que los mismos fueran ocupados, y en ese
sentido, la Ley 1ª y 2ª, Título 12, Libro IV, permitió que los vasallos fueran
reconocidos como propietarios de los bienes si fijaban allí su morada y
desarrollaban labores de labranza, por el término de 4 años 134. Y con base en lo
dispuesto en la Ley 19, Título 12, Libro IV, había lugar a la “justa
prescripción”, cuando el predio hubiere sido ocupado y explotado por un
periodo mínimo de 10 años.

En la época de la independencia se produjo un cambio sustancial respecto de la

forma de administrar los bienes baldíos, pues el impacto económico de la
conformación de la República debió solventarse con estos, a fin de

“indemnizar o compensar a los militares de la guerra de la Independencia y a los

veteranos de guerras internas del siglo XIX; atraer inmigrantes extranjeros para
colonizar tierras de frontera y mejorar la raza; apoyar la construcción de obras de
infraestructura y en particular las redes viales y ferroviarias; pagar bonos de deuda
pública y financiar el deficiatario presupuesto estatal; aumentar los cultivos de
productos para la explotación y para el mercado interno; ampliar la frontera
agropecuaria; titular -o legalizar- las tierras ocupadas y explotadas por colonos y
pobladores rurales en general; dar tierras a nuevas poblaciones, a los departamentos
y municipios y a instituciones educativas estatales (para compensar en parte los escasos
recursos destinados a la educación)” 135.

En efecto, el artículo 55-2 de la Constitución de Villa del Rosario de Cúcuta de

1821 estableció que una de las atribuciones exclusivamente propias del
Congreso era “decretar lo conveniente para la administración, conservación y
enajenación de los bienes nacionales”. En desarrollo de dicha disposición, el
artículo 6 de la Ley de 29 de septiembre del mismo año, por la cual se asignaron
denominación, y, resulta difícil rotularlos debido a que cada libro comprende diversidad de asuntos. José Montenegro, bajo su cuenta y
riego le dio las siguientes titulaciones; I. De la religión y de la cultura. II. De la justicia y de los servidores públicos. III. Del Gobierno, de
la policía y de las fortificaciones. IV. De los descubrimientos y de las pacificaciones. V. De los gobernadores, de los corregidores, de los
alcaldes y de los procedimientos judiciales. VI. Del trato a los indios y de los servicios de éstos. VII. De los delitos, penas y su aplicación.
VIII. De la Real Hacienda. IX. De la Real Audiencia, de la Casa de Contratación de Sevilla y de los altos dignatarios.
132
Por donación de la Santa Sede de Apostólica. Pues las tierras eran consideradas de Dios, por ser su creador y, en ese sentido, como el
Papa era su representante, estaba autorizado para entregarlas, distribuirlas y titularlas luego de sus descubrimientos, por lo que mediante
Bulla Papal se las asignó a la corona.
133
Ley 18 Título 12 Libro 4. Consultado en [Link] (página 220).
134
Así se observa en la Ley 1ª Título 12 Libro 4: “Que de los nuevos pobladores se les den tierras y solares, y encomienden indios; que
es peonía y caballería. Porque nuestros vasallos se alienten al descubrimiento y población de las Indias, y puedan vivir con la comodidad,
y conveniencia, que deseamos; Es nuestra voluntad, que se puedan repartir y repartan casas, solares, tierras, caballerías, y peonías á
todos los que fueren à poblar tierras nuevas en los pueblos y lugares, que por el gobernador de ia nueva población les fueren señalados,
haciendo distinción entre escuderos, y peones, y los que fueren de menos grado y merecimiento, y los aumenten y mejoren, atenta la calidad
de sus servicios, para que cuiden de la labranza y crianza; y habiendo hecho en ellas su morada y labor, y residido en aquellos pueblos
cuatro anos, les concedemos facultad, para quede allí adelante los puedan vender, y hacer de ellos á su voluntad libremente, como cosa
suya propia; y asimismo conforme su calidad, el gobernador, ó quien tuviere nuestra facultad, les encomiende los indios en el repartimiento
que hiciere para que gocen de sus aprovechamientos y demoras, en conformidad de las tasas, y de lo que está ordenado”. Consultado en
[Link] (página 214).
135
Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica “Tierras y Conflictos Rurales. Historia, Políticas Agrarias y Protagonistas”. Primera
Edición 2016. Página 35.

51
 Expedientes T-6.087.412 Ac

bienes nacionales a quienes sirvieron a la República, con el fin de premiar los

grandes sacrificios hechos para consolidar la libertad e independencia,
estableció que podrían hacerse concesiones de terrenos baldíos 136.

Por su parte, mediante la Ley de 13 de octubre de 1821 sobre la enajenación de

bienes baldíos y la creación de las oficinas de agrimensura, se reguló la
administración de los bienes baldíos. Se sostuvo que uno de los deberes del
Congreso era fomentar la agricultura, para lo cual, la venta de tierras baldías
resultaba ser una de las herramientas más poderosas por cuanto -con el producto
de dicha enajenación-, podían cubrirse los gastos y erogaciones a que estaban
sujetas las rentas públicas. Y, además de permitir que se enajenaran las tierras
baldías, también dispuso que, quienes

“se hallen actualmente en posesión de las tierras baldías con casas y labranzas en
ellas, sin título alguno de propiedad, serán preferidos en las ventas, siempre que en
concurrencia de otros se allanen a pagar el mismo precio que se ofrece por ellas” (art.
4); “los que poseyeren tierras baldías de tiempo inmemorial, o a pretexto de una justa
prescripción, deberán concurrir en el término de un año a sacar sus títulos de
propiedad, debiendo, si no lo hicieren, volver al dominio de la República las
expresadas tierras aunque estén pobladas o cultivadas”(art. 5); “se venderá la
fanegada de tierras baldías en las provincias marítimas a razón de dos pesos de
moneda corriente; y por uno en las del interior” (art. 6); y “si la situación y fertilidad
de las tierras baldías y su aproximación a las costas, lagos, ríos navegables y
poblados, aumentare su importancia y ventajas, se harán valuar por peritos, fijándose
carteles para su venta en pública subasta, por el término de treinta días; y se declarará
la propiedad a favor del que ofrezca el precio que más se aproxime a las valuaciones,
y que no baje del de la ley” (art. 7)137.

En esa medida, quien quisiera obtener la titulación de terrenos baldíos, debía

simplemente acudir a los gobernadores de las provincias donde se encontraban
ubicados, y ante la declaración de que no pertenecen a ninguna otra persona, se
levantaría un plano topográfico y, posteriormente, el intendente del
Departamento declararía la propiedad dando aviso a la tesorería respectiva para
el cobro de los valores correspondientes (art. 10). Al efecto, se creó una oficina
de agrimensura general y una particular en cada provincia (art. 12), y concedió
un término de 4 años para que “todos los ciudadanos y extranjeros residentes
en Colombia”, registraran sus propiedades rurales en las oficinas particulares
de cada provincia, momento a partir del cual “ningún juez ni escribano podrá
autorizar contratos de compra y venta de dichas propiedades, sin que se
acompañe un certificado del agrimensor de haberlo así certificado” (art. 13).
Vencido el término anterior sin que los propietarios cumplieren con el registro
previsto, las tierras se reincorporarían al dominio de la República si fueron
adquiridas “por merced o composición”, y en caso de haber sido adquiridas por
compras sucesivas “u otros títulos”, el Gobierno practicaría los registros a
expensas de los propietarios (art. 14). Adicionalmente, impuso que “los
agrimensores, al tiempo de hacer estos registros en sus oficinas respectivas,

Ley 1 de 1821. Pág. 185. Consultado en: [Link]

136
137
Ministerio de Industrias. Memoria del Ministerio de Industrias al Congreso Nacional en sesiones ordinarias de 1931. Tomo III.
Recopilación de leyes, decretos y resoluciones de carácter general sobre baldíos. 1821-1931. Bogotá, Imprenta Nacional, 1931.

52
 Expedientes T-6.087.412 Ac

agregarán el plano que se haya levantado con expresión de las fanegadas,

estancias, celemines o cuartillos de tierra de que conste la propiedad
territorial” (art. 15), mientras que “el agrimensor general residente en la
capital de la República, será el órgano regular de todas las comunicaciones del
Gobierno con los particulares de cada provincia, en todo lo que mira el buen
orden y el régimen de sus oficinas” (art. 16), de manera que “llevará el registro
general de todas las tierras baldías que vayan enajenándose sucesivamente, a
cuyo efecto los de las provincias le remitirán copias de los planos y
declaratorias de los respectivos intendentes” (art. 17).

En consecuencia, la enajenación de baldíos que, hasta antes de la

independencia, se encontraba prohibida por la necesidad de concentrar el poder
territorial en una única autoridad, vendría con posterioridad a convertirse en una
figura de uso común por parte del Estado debido al déficit financiero en el que
se encontraba sumido el país por las deudas adquiridas con varios países de
Europa. Muestra de ello, las Leyes de 22 de mayo de 1826 138, de 20 de abril de
1838 139, y de 30 de marzo de 1843140 reglamentada ésta última por el Decreto
de 4 de mayo del mismo año 141. Así mismo, se profirieron normas que
premiaban la ocupación como forma de acceder a terrenos baldíos, como la Ley
de 29 de abril de 1848, cuyo artículo único autorizó “al Poder Ejecutivo para
que pueda declarar pertenecientes, hasta 10 fanegadas de tierras baldías, al
granadino que las haya cultivado”, mediante procedimiento reglamentado en
el Decreto de 6 de julio del mismo año 142.

Por su parte, la Constitución Política de la República de la Nueva Granada de

1853, por medio de la cual el antiguo Virreinato de la Nueva Granada -que hizo
parte de la antigua República de Colombia y posteriormente formó la República
de la Nueva Granada-, se constituyó en una “República democrática, libre,
soberana, independiente de toda potencia, autoridad o dominación extranjera,
y que no es, ni será nunca el patrimonio de ninguna familia ni persona”,
reconoció la procedencia de venta de bienes baldíos quedando en cabeza del
Gobierno de la República la gestión y entrega del predio objeto de enajenación.
En efecto, en el numeral 10 del artículo 10 dispuso:

“Artículo 10. La República de la Nueva Granada establece para su régimen y

administración general, un Gobierno popular, representativo, alternativo y
responsable. Reserva a las provincias, o secciones territoriales, el poder municipal en
toda su amplitud, quedando al Gobierno general las facultades y funciones siguientes:

138
“Que funda el crédito nacional. Artículo 3. Para el pago sucesivo de réditos y gradual amortización de la deusa extranjera se destinan
especialmente: 3. Todo el producto de las tierras baldías que se vendieren o arrendaren”. Esta Ley fue adicionada por la de 16 de agosto
de 1827, que lleva el número 397 de orden; suspendida por el Decreto dictatorial de 27 de febrero de 1830, número 609 de orden y luego
derogadas por el artículo 47 de la Ley de 20 de abril de 1838, número de orden 1089. En, CHAUX, Francisco José. Memoria del Ministerio
de Industrias al Congreso Nacional en las sesiones ordinarias de 1931. Tomo III. Recopilación de leyes, decretos y resoluciones de carácter
general sobre baldíos. 1821-1931. Bogotá, Imprenta Nacional, 1931.
139
“Que funda y organiza el crédito nacional. Destina para la gradual amortización del capital de la deuda exterior: el producto líquido
de las tierras baldías que se enajene por dinero y el de sus arrendamientos (…) Las tierras baldías se venderán por dinero, o por vales de
la deuda exterior, o de la deuda interior, unos y otros por principal e intereses”.
140
“Sobre la enajenación de tierras baldías (…) Artículo 1: Las tierras baldías que a juicio del Poder Ejecutivo no sean necesarias para
algún uso público, podrán enajenarse por dinero o por vales de la deuda exterior o de la deuda interior”.
141
“En ejecución de la Ley sobre enajenación de tierras baldías”.
142
Ministerio de Industrias. Memoria del Ministerio de Industrias al Congreso Nacional en sesiones ordinarias de 1931. Tomo III.
Recopilación de leyes, decretos y resoluciones de carácter general sobre baldíos. 1821-1931. Bogotá, Imprenta Nacional, 1931.

53
 Expedientes T-6.087.412 Ac

(…)

10. Todo lo relativo a la administración, adjudicación, aplicación y venta de las tierras

baldías, y demás bienes nacionales;” (Subrayado fuera del texto original).

A su turno, el Decreto de 29 de noviembre de 1853 sobre enajenación y

arrendamiento de tierras baldías, pretendió “reunir en un solo decreto las
disposiciones ejecutivas que deben observarse en cuanto a la administración,
enajenación y arrendamiento de las tierras baldías, y dictar además otras
prevenciones que tiendan a establecer en esta materia el orden conveniente”,
por lo que dispuso, que “la administración del ramo de tierras baldías, como
un fondo de propiedad nacional, corresponde al departamento de hacienda.
Toca, por consiguiente, a la Secretaría de este nombre entender en todas las
adjudicaciones y en todos los arrendamientos que se hagan, así como también
llevar un registro de las concesiones que se decreten, para conocimiento de la
Nación y del Gobierno, y cualquiera que sea el origen de las concesiones y
adjudicaciones consiguientes” (art. 1).

Y sobre el protocolo y registro de los documentos sobre las adjudicaciones de

tierras baldías, el Decreto de 20 de junio de 1855 estipuló, en el artículo primero,
que “las adjudicaciones de tierras baldías que se hayan hecho antes de la
ejecución del Decreto de 29 de noviembre de 1853, se comprobarán con un
certificado expedido por la autoridad que hiciere la adjudicación o por la que
la haya sustituido, en el cual se insertarán el denuncio, mensura y demarcación
del respectivo terreno, el decreto de adjudicación y la aprobación del Poder
Ejecutivo. En caso de que no haya tenido lugar esta aprobación, el respectivo
Gobernador pasará el expediente al Poder Ejecutivo, con su informe, para que
dicte la Resolución a que haya lugar. Ninguna adjudicación se tendrá como
válida si no consta que ha sido aprobada por el Poder Ejecutivo” (art. 1), y
para fines de oponibilidad, el artículo 3 indicó que “los certificados de que
tratan los precedentes artículos se protocolizarán en la respectiva Notaría, por
la cual se dará una copia que se registrará en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y anotación de hipotecas, para que pueda surtir todos
los efectos de un documento de propiedad” 143.

La Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, consignó, en el

artículo 30 que, “los bienes, derechos y acciones, las rentas y contribuciones
que pertenecieron por cualquier título al Gobierno de la extinguida
Confederación Granadina, y últimamente al de los Estados Unidos de Nueva
Granda, corresponden al Gobierno de los Estados Unidos de Colombia, con
las alteraciones hechas o que se hagan por actos legislativos especiales. Las
tierras baldías de la Nación, hipotecadas para el pago de la deuda pública, no
podrán aplicarse sino a este objeto, o cederse a nuevos pobladores o darse
como compensación y auxilio para la apertura de nuevas vías de
comunicación”, reiterando la utilidad económica que dichas tierras traían para
el país, en su esfuerzo por consolidarse como República independiente.
143
Ministerio de Industrias. Memoria del Ministerio de Industrias al Congreso Nacional en sesiones ordinarias de 1931. Tomo III.
Recopilación de leyes, decretos y resoluciones de carácter general sobre baldíos. 1821-1931. Bogotá, Imprenta Nacional, 1931.

54
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Posteriormente, la Ley 70 de 1866, sobre deslinde y formación del catastro de

las tierras baldías de la Nación, a pesar de que sería derogada un año después
por la Ley 41 de 1867, alcanzó a ser reglamentada por el Decreto de 23 de
agosto de 1866, en el que se indicó que, a falta de títulos de propiedad, será
título legal “la posesión de buena fe por veinticinco años continuos y que real
y efectivamente hayan poseído los propietarios” (art. 5). En todo caso, mediante
Decreto de 20 de marzo de 1870, se decidió que “las adjudicaciones de tierras
baldías y las licencias para explotar sustancias de bosques naturales, que se
concedan en lo sucesivo, no podrán comprender una extensión continua mayor
de la de un miriámetro cuadrado (2 lenguas cuadradas)” (art. 1), con el fin de
evitar el monopolio que pueda resultar de la adjudicación de extensas porciones
de tierras baldías que contienen vegetales y otras sustancias valiosas.

La Ley 106 de 1873, Código Fiscal, incluyó -dentro del capítulo primero del
título 10-, las normas aplicables a las tierras baldías. Así, el artículo 868 las
destinó “(i) al pago de deuda pública; (ii) a concesiones a nuevos pobladores;
y (iii) a compensación y auxilio a las empresas para la apertura de nuevas vías
de comunicación”. Indicó, igualmente, que el Gobierno de la Unión
administraría las tierras baldías, como las demás propiedades y bienes
nacionales, para lo cual dictaría las providencias necesarias para obtener el
conocimiento, lo más exacto posible, de los terrenos no apropiados, su
situación, calidad y condiciones climatéricas (art. 875). Y especificó que, se
reputaban baldíos y, en consecuencia, de propiedad de la Nación (i) las tierras
incultas situadas en los territorios que administra la Nación; (ii) las márgenes
de los ríos navegables no apropiadas a particulares con título legítimo; (iii) las
costas desiertas de la República; (iv) las islas que no estén ocupadas por
poblaciones organizadas o por poblaciones particulares con justo título; y (v)
las tierras incultas de las cordilleras y valles. Adicionalmente, creó una oficina
de estadística nacional en la que se organizaría una sección de tierras baldías
para reunir todos los datos, planos y trabajos sobre la materia (art. 878). Y, en
el artículo 879 reprodujo lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 70 de 1866 al
establecer que la posesión por un término de 25 años permitía la adjudicación
de cualquiera de los bienes enunciados en el artículo 878 en favor del
particular 144, permitiendo a este último la titularidad sobre un inmueble que, en
principio, hacía parte del patrimonio del Estado.

La Ley 61 de 1874 adicionó el Código Fiscal y mantuvo la ocupación y el

cultivo como elementos sustanciales que legitimaban la posibilidad de hacerse
propietarios de inmuebles pertenecientes a la Nación. En efecto, el artículo 1º
indicó que “[T]odo individuo que ocupe terrenos incultos pertenecientes a la
Nación, a los cuales no se les haya dado aplicación especial por la ley, y
establezca en ellos habitación y labranza, adquiere derecho de propiedad sobre
el terreno que cultive, cualquiera que sea su extensión”. De esta manera,
además de adquirir la propiedad que se le concede por el artículo primero recién
transcrito, los colonos tendrían derecho a la adjudicación gratuita de una
porción del terreno adyacente de igual extensión a la parte cultivada cuando se
144
Ídem.

55
 Expedientes T-6.087.412 Ac

trate de ganado o siembras de cacao, café, caña de azúcar y otras clases de

plantaciones permanentes (art. 2), permitiéndoles demarcar el territorio por sí
mismos y realizar los cerramientos (art. 3), práctica que “legitimaba el
acaparamiento de grandes extensiones de tierra inculta por parte de
especuladores de tierras y colonos a gran escala” 145.

No obstante lo anterior, la gran innovación estuvo dada en la disminución del

término necesario para adquirir el derecho de propiedad, de 25 a 5 años (art.
4) 146, indicando que los terrenos incultos en que se ejecuten trabajos
pacíficamente por más de un año, se reputarán baldíos para el efecto de que los
colonos que los ocupen sean considerados poseedores de buena fe y no puedan
ser privados de la posesión sino por sentencia dictada en juicio civil u ordinario,
contra quienes, además, no podrá adelantarse interdictos posesorios (art. 6). En
todo caso, ante el abandono de los predios por parte de los cultivadores por un
lapso superior a 4 años, se perdían los derechos que hubieren sido adquiridos
sobre los mismos (art. 8). Reglamentado por el Decreto 518 de 1874, se dispuso
que, para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley, “los Presidentes o
Gobernadores de los Estados y Prefectos de los Territorios, por medio de los
Alcaldes y Regidores”, formarán una lista completa de los pobladores de
baldíos que tengan derecho al terreno cultivado y que no hayan obtenido la
expedición del título ni la adjudicación de la tierra, para hacerse a ella siempre
que el cultivador demuestre que lleva más de 5 años de cultivos permanentes
(art. 1).

Mediante la Ley 48 de 1882 el legislador declaró las tierras baldías bienes de

uso público 147, e indicó que su propiedad no se prescribe contra la Nación de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil, y de allí su
característica de imprescriptibilidad (art. 3). En todo caso, mantuvo el principio
de que la propiedad de las tierras baldías se adquiere por el cultivo (art. 1) y
obliga a proteger a cultivadores y pobladores de manera que, en el juicio
plenario de propiedad del terreno, único admisible contra éstos, el actor debía
exhibir los títulos legales de propiedad de la tierra que reclama cuya antigüedad
debía ser superior a 10 años (art. 4). Y de prosperar la solicitud, el cultivador no
sería desposeído del terreno que ocupa, sino después de que haya sido
indemnizado del valor de las mejoras realizadas como poseedor de buena fe (art.
5). En todo caso, los derechos de propiedad de los ocupantes estarían salvados
y serían amparados contra los adjudicatarios. Finalmente, esta ley consagró la
posibilidad de privar de su propiedad al adjudicatario cuando, transcurridos 10
años, no hubiera establecido alguna industria agrícola o pecuaria (art. 7).
Reglamentada por el Decreto 640 del mismo año, concedió derecho a los
cultivadores sobre el terreno cultivado sin importar su extensión, más una
porción adyacente de igual tamaño cuando los cultivos establecidos fueran de
pastos artificiales, café, cacao, quina, etc., es decir “todas las plantaciones que,

145
Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica “Tierras y Conflictos Rurales. Historia, Políticas Agrarias y Protagonistas”. Primera
Edición 2016. Página 37.
146
Ley 61 de 1874. Consultado en: [Link]
147
Art. 3 de la Ley 48 de 1882 “Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en
ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.519 del Código Civil.”

56
 Expedientes T-6.087.412 Ac

una vez establecidas, sigan dando cosechas periódicas sin necesidad de repetir
la siembra” (art. 1); igualmente estableció que “tienen derecho al uso del
terreno que ocupen con ganados los individuos que tengan establecidos en los
pastos naturales de las tierras baldías; más como dicho parágrafo [el del
artículo de la Ley 48 de 1882] dispone que dichos individuos no adquieren
derecho de propiedad sobre el terreno, y los derechos de la Nación no
prescriben contra ella conforme al artículo 3 de la misma Ley, los terrenos así
ocupados serán adjudicables a cualquier individuo que los solicite a cambio de
títulos de concesión; pero, en igualdad de circunstancias, serán preferidos los
primeros ocupantes” (art. 2). A su turno, el artículo 3 dispuso que “los
cultivadores que estén establecidos en tierras baldías con casa y labranza,
serán considerados como poseedores de buena fe para los efectos del mismo
artículo [2 de la Ley 48 de 1882]; pero no serán considerados como
propietarios para el efecto de transmitir el dominio, sino después de que hayan
obtenido el título respectivo del Gobierno de la Unión”. En todo caso, “será
condición de todo expediente sobre adjudicación de tierras baldías, sea a
cambio de títulos o a cultivadores, que las autoridades ante quienes se presente
una solicitud de adjudicación, hagan publicar edictos”, en lugares públicos, y
no se dará curso al mismo sino pasado un mes de la publicación con el fin de
permitir la comparecencia de quienes consideren tener “derechos adquiridos
sobre el terreno denunciado [para que] puedan hacer sus reclamos ante los
mismos funcionarios a quienes se dirija la solicitud de adjudicación” (art. 7).

No obstante la aparente claridad del contenido de las Leyes 61 de 1874 y 48 de

1882, el Presidente de los Estados Unidos de Colombia, mediante Decreto 832
de 1884, considerando que “la falta de conocimiento de las disposiciones
legales y ejecutivas es causa de que las autoridades encargadas de hacer
demarcaciones a los cultivadores establecidos en dichas tierras, consideren
como derechos adquiridos, hechos que no han estado en la mente de los
legisladores, y demarquen porciones de terreno que la ley no manda enajenar,
procedimiento con el cual, lejos de cumplirse los propósitos de fomentar la
agricultura, distribuir convenientemente la propiedad y poblar las comarcas
desiertas de la República, se da lugar a abusos que es necesario corregir”,
decretó reunir en un solo cuerpo normativo las disposiciones ejecutivas sobre
tierras baldías referentes a cultivadores y el procedimiento de adjudicación a
título gratuito. En tal virtud dispuso:

“Artículo 1. Los derechos que las Leyes 61 de 1874 y 48 de 1882 conceden a los
cultivadores que se hayan establecido o que se establezcan en las tierras de la Nación,
son los siguientes:

1. Todo individuo que ocupe terrenos baldíos y establezca en ellos casa de habitación
y cultivos artificiales, adquiere derecho de propiedad sobre el terreno cultivado
cualquiera que sea su extensión;

2. Cuando los cultivos consistan en pastos artificiales, café, cacao o cualquiera otro
fruto en que no se necesite repetir la siembra para obtener cosechas periódicas, el
cultivador adquiere el derecho a que se le adjudique una porción de terreno inculto
adyacente a la porción cultivada e igual a ésta en extensión;

57
 Expedientes T-6.087.412 Ac

3. Si los cultivos fueren de aquellos en que se necesita repetir la siembra para obtener
cosechas como las de papas, trigo, maíz, etc., el colono adquiere derecho a 30
hectáreas más de terreno inculto, adyacente al terreno labrado;

4. Cualquier individuo que haya cultivado un terreno baldío, y tenga casa de

habitación y no haya abandonado los cultivos por más de un año antes de obtener la
adjudicación, adquiere el derecho de ser amparado de oficio por las autoridades en
los términos de la Ley 48 de 1882;

5. Cuando un terreno ocupado por cultivadores se solicite en adjudicación, a cambio

de títulos de concesión, tales cultivadores tienen derecho a que se les ampare en la
posesión del terreno que tengan cultivado y en la porción adyacente de que tratan los
incisos 2 y 3 anteriores, cualquiera que sea el tiempo de la ocupación. En este caso,
los agrimensores nombrados para hacer la mensura del terreno deberán demarcar las
porciones de los cultivadores y deducir la superficie de éstas de la que resulte medir
el globo total que se pida en cambio de títulos. Sin este requisito no se decretará la
adjudicación;

6. Si a cambio de títulos se pide en adjudicación un terreno ocupado por colonos, éstos

no tendrán derecho de propiedad ni a indemnización alguna, si sólo exhibieren como
mejoras, rastrojos o malezas. Tampoco tendrán derecho alguno a indemnización por
mejoras cuando éstas consistan en desmontes y empalizadas, sino en el caso de que
haya cultivos y habitaciones, por ser estas condiciones juntas las que dan origen a los
derechos que concede la ley, o que esos desmontes y empalizadas se hayan hecho
recientemente, y con ánimo de cultivar el terreno;

7. Ningún cultivador tiene derecho a que se le adjudiquen dos o más lotes separados,
conforme a lo dispuesto en el artículo 913 del Código Fiscal. En consecuencia, las
autoridades encargadas de hacer demarcaciones no las harán sino en un solo lote
donde el colono tenga su casa de habitación. Igual prescripción observarán los
agrimensores al demarcar las porciones ocupadas por cultivadores en los terrenos
solicitados en adjudicación a cambio de títulos;

8. A ningún cultivador le es permitido vender el terreno que posea cultivado sino

después de obtener el título de propiedad que le expide la Secretaría de Hacienda de
la Unión, título que no será definitivo, sino, cuando, el cultivador compruebe que
después de obtenido éste, no ha abandonado la tierra por un término menor de cuatro
años, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 61 de 1874. En este caso, el
comprador adquiere los mismos derechos y obligaciones que tenía el vendedor,
quedando, por consiguiente, sujeto a seguir cultivando la tierra, pues si abandonare
los trabajos durante los cuatro años de que habla el articulo 8 ya citado, el terreno
volverá al dominio de la Nación. Si el cultivador vendiere las mejoras, antes de obtener
el título, el comprador queda sujeto a seguir cultivando el terreno para que se le
reconozcan derechos, conforme a las prescripciones ya establecidas;

9. El derecho de propiedad sobre el terreno que se cerque artificialmente, concedido

por el artículo 3 de la Ley 61 de 1874, no se reconocerá sino en el caso de que el
ocupante haya establecido cultivos, y nunca en mayor extensión del doble, de la
porción cultivada, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 de la Ley
48 de 1882. Es entendido, que las cercas deberán ser firmes y permanentes, capaces
de impedir el paso de bestias o ganados (…)”.

Las previsiones para la formación de expedientes sobre tierras baldías quedaron

contenidas en la Circular de 15 de octubre de 1884, en la que se estableció que

58
 Expedientes T-6.087.412 Ac

se levantará la información de ‘nudo hecho’ con declaraciones de 5 testigos

practicadas ante juez, en las que se asegure que el terreno que se desee obtener
en adjudicación es baldío, que no está destinado a ningún uso público
determinado y que dista más de un miriámetro del trazado de los ‘caminos de
hierro’ proyectados o en construcción 148.

Por su parte, el artículo 188 de la Constitución Política de 1886 indicó que

“[L]os bienes, derechos, valores y acciones que por leyes, o por decretos del
Gobierno nacional, o por cualquier otro título pertenecieron a los extinguidos
Estados soberanos, se adjudican a los respectivos Departamentos y les
pertenecerán mientras éstos tengan existencia legal”, salvo los inmuebles que
se especifican en el artículo 202, por ser los que pertenecen a la República de
Colombia, los cuales consisten en “1. Los bienes, rentas, fincas, valores,
derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana el 15 de abril de
1886; 2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo
dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor
de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de
indemnización; 3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas
que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes
anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de
ellas” (subrayado fuera de texto).

Ahora, aun cuando el Decreto 634 de 1902 suspendió las actuaciones sobre
adjudicaciones de tierras baldías durante la guerra, en 1905 se expidió la Ley
56 sobre adjudicación de tierras baldías, en ejercicio de la competencia atribuida
al Congreso de la República por el numeral 21 del artículo 76 Superior,
referidas, precisamente, a “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación
y recuperación de tierras baldías”. Al respecto, el artículo 1 previó que
“[T]odo individuo que ocupe tierras baldías y establezca en ellas casa de
habitación y cultivos artificiales, adquiere derecho de propiedad sobre el
terreno cultivado y otro tanto”, para lo cual deberá solicitar la demarcación y
adjudicación respectiva siempre que se encuentre acreditada por el dicho de 3
testigos, y, surtido el procedimiento correspondiente, “el título de propiedad de
adjudicación de tierras baldías será expedido por el Ministerio de obras
Públicas, en el que se abrirá un libro debidamente foliado en que conste la
extensión y ubicación del terreno adjudicado y el nombre, vecindad y
nacionalidad del adquiriente. Dicho título debe anotarse en la Oficina de
Registro del Circuito en que se hallen los terrenos vendidos” (art. 3). En todo
caso, “[E]l procedimiento para la adjudicación, entrega y registro de tierras
baldías por compra de dichas tierras se hará de igual manera que la de colonos
o cultivadores, debiendo declarar los testigos que no están destinados los
terrenos a ningún uso público, que son baldíos y que distan más de un
miriámetro de los caminos de hierro o en construcción, lo que además se
confrontará en el Ministerio de Obras Públicas” (art. 4). Al efecto, la posesión
de terrenos baldíos es la ocupación de éstos con ánimo de dueño, ya sea por sí

148
Ministerio de Industrias. Memoria del Ministerio de Industrias al Congreso Nacional en sesiones ordinarias de 1931. Tomo III.
Recopilación de leyes, decretos y resoluciones de carácter general sobre baldíos. 1821-1931. Bogotá, Imprenta Nacional, 1931.

59
 Expedientes T-6.087.412 Ac

mismo o en representación de terceros, en virtud de actos de dominio, tales

como sementeras, edificios y cultivos en general (art. 10), en el entendido de
que “[L]a Nación tiene la propiedad de todos los terrenos baldíos a virtud de
haber recobrado el dominio absoluto sobre los que pertenecían a los
extinguidos Estados, según los dispuesto en el inciso 2, artículo 202 de la
Constitución Nacional” (art. 19).

En consecuencia, la posesión no fue suficiente por sí sola para adquirir el

dominio por estar condicionada al cultivo y la explotación del predio
confirmada por 3 testigos, y en todo caso, “los títulos de adjudicación definitiva
de terrenos baldíos hecha, ya a cambio de títulos o ya a cultivadores o colonos,
deben registrarse o inscribirse inmediatamente en el Ministerio de Obras
Públicas, para que tengan valor legal en lo sucesivo”, registro para el cual se
dispuso un término de 2 años contados desde la promulgación de dicha Ley. No
obstante lo anterior, la dificultad para cumplir con los requisitos necesarios para
tramitar las solicitudes de adjudicación y probar la explotación del área
pretendida, generó conflictos entre quienes gozaban de títulos y quienes
explotaban la tierra con ánimo de señor y dueño.

En el artículo 1 del Decreto Reglamentario 1113 de 1905, se indicó que “[L]a

Nación transmite el dominio de los terrenos baldíos, por adjudicación a
cultivadores; por cesión a empresarios para fomento de obras de utilidad
pública; a nuevas poblaciones y a pobladores de las ya fundadas; a cambio de
bonos o títulos de concesión, y título de venta por dinero a particulares”. El
procedimiento para hacerse a tierras baldías, por cultivadores, empresarios,
nuevas poblaciones o particulares con interés en comprar, incluía la obtención
de la tradición legal del dominio mediante la adjudicación definitiva y la entrega
material decretadas previo el trámite indicado en la misma reglamentación (arts.
15 y ss). Adicionalmente, por Resolución de 20 de octubre de 1906, se resolvió
que “los cultivadores de terrenos baldíos o que se presumen de tales y que
comprueben ocupación o posesión pacífica por más de cinco años continuos,
no pueden ser privados de ella sino por sentencia judicial en juicio civil
ordinario”. Lo anterior, en un intento de apaciguar los ánimos de quienes no
lograban acceder a la titulación de los bienes que ocupaban y explotaban.

Lo contenido en el mencionado Decreto 1113 fue retomado en la Ley 25 de

1908 sobre tierras baldías, cuyo primer artículo reprodujo las formas en las que
la Nación transmite el dominio de los terrenos baldíos. Sin embargo, agregó,
que “[T]oda adjudicación de baldíos, a cualquier título que se haga, debe ser
aprobada por el Presidente de la República, oyendo al Consejo de Ministros”
(art. 6). Al efecto, el Decreto 1279 del mismo año, creó el Departamento de
tierras baldías y bosques nacionales en la Sección 5 del Ministerio de Obras
Públicas, cuyas funciones principales estuvieron dirigidas al registro de (i) la
normativa referida a la administración, gobierno, límites y explotación de
terrenos baldíos y bosques; y de (ii) las ventas, donaciones, concesiones,
reservas, contratos y demás actos públicos relativos a baldíos y bosques.

60
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Posteriormente, la Ley 110 de 1912, por la cual se adoptó un nuevo Código

Fiscal, y las leyes que lo adicionan y reforman, dispuso, en relación con los
baldíos, que “pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites
del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido
adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado” (Art. 44),
por no haber sido cultivada la tercera parte del terreno, u ocupada con ganado
en las dos terceras partes dentro de los 10 años siguientes a la fecha de la
adjudicación (art. 56). Adicionalmente, indicó que serán destinados al pago de
la deuda pública, a las concesiones a cultivadores, al fomento de obras públicas,
a la amortización de títulos de concesión de baldíos expedidos válidamente con
anterioridad a la vigencia del nuevo código, al servicio público nacional,
departamental o municipal, y a los otros asuntos que determine la ley. En todo
caso, el artículo 47 eximió al Estado de responsabilidad en tanto no debe
garantizar “la calidad de baldíos de los terrenos que adjudica”, por lo que no
sólo no estaría obligado al saneamiento de la propiedad que transfiere en las
adjudicaciones, sino que, si el terreno baldío estuviera destinado al uso público,
u ocupado por cultivadores o colonos, sólo estaría obligado a restituir lo que
recibió a cambio de la adjudicación. Sin embargo, reconoció el derecho a la
propiedad de los cultivadores y, en tal sentido, aclaró que la adjudicación no
podría perjudicar a terceros por lo que los derechos adquiridos de los colonos
sobre el terreno debían ser respetados por la administración. Se destaca, así
mismo, la prohibición de la venta de bienes baldíos (art. 60) y la imposibilidad
de adquirirlos por prescripción (art. 61). En todo caso, la propiedad de los
baldíos se adquiría por su cultivo u ocupación con ganados (art. 65), siempre
que se hubiera surtido el procedimiento indicado en los artículos 66 y siguientes,
en tanto la resolución de adjudicación tenía el carácter de título traslaticio de
dominio, “equivalente a una escritura pública, y debe inscribirse original en la
oficina de registro correspondiente”.

En un esfuerzo por reorganizar los asuntos relativos a los terrenos baldíos, el

Decreto 1230 de 1916 los asignó al Ministerio de Agricultura y Comercio. Sin
embargo, el Decreto 1846 del mismo año, mantuvo la competencia del
Ministerio de Obras Públicas de estudiar los planos que se requieren para la
adjudicación de baldíos.

La Ley 71 de 1917 estableció el procedimiento por medio del cual los colonos
y cultivadores podían adquirir títulos de propiedad sobre los terrenos baldíos en
donde hayan establecido casa de habitación o cultivos en una extensión no
mayor de 10 hectáreas, para lo cual, debían solicitar la adjudicación respectiva,
que sería decidida por el Gobernador o el Intendente, previo procedimiento para
ello y registrada en la Oficina de Registro del Circuito de la ubicación del
predio. Una vez la resolución de adjudicación quedaba consignada en los
archivos del Ministerio de Agricultura y Comercio, era remitida a una de las
Notarías del Circuito respectivo para ser protocolizada, constituyéndose en
título de propiedad. En todo caso, de existir colonos o cultivadores en el terreno
adjudicado previo al acto de adjudicación, les serían reconocidas las extensiones
cultivadas, de la misma forma en que serían reconocidos “el derecho del

61
 Expedientes T-6.087.412 Ac

propietario o del adjudicatario que presenten, debidamente arreglados, sus

correspondientes títulos de dominio, si estos no han sido declarados nulos”
(art. 10). Y, en aquellas adjudicaciones a título distinto del de cultivador,
siempre debía quedar consignada una reserva en el sentido de que “quedan a
salvo los derechos de los cultivadores o colonos establecidos dentro de la zona
adjudicada con anterioridad al denuncio o solicitud de adjudicación” (art. 11),
por lo que “en ningún caso, el adjudicatario de baldíos podrá privar a los
colonos o cultivadores de sus cultivos, sin comprobar previamente ante la
correspondiente autoridad judicial, que se les ha pagado el justo precio de sus
habitaciones y labranzas y que aquéllos renuncian a su carácter de colonos o
cultivadores del lote respectivo” (art. 12). Adicionalmente, determinó la
creación de una Comisión para hacer investigación estadística de los terrenos
baldíos y el estudio de zonas que podían aprovecharse de mejor manera para la
agricultura y la ganadería con mapas detallados de las respectivas regiones (art.
15).

Mediante la Ley 85 de 1920, por la cual se reformaron algunas disposiciones

del Código Fiscal, se limitó el área de terrenos baldíos adjudicables en el
entendido de que “[N]o se puede hacer adjudicación alguna de baldíos
ubicados en un Departamento, Intendencia o Comisaría, a una misma persona,
natural o jurídica, directa ni indirectamente, por una extensión mayor de 2500
hectáreas. Si la adjudicación se solicita para la agricultura, no podrá exceder
de 100 hectáreas” (art. 1), además de que “[E]n toda adjudicación de baldíos
se entiende establecida la condición resolutoria del dominio del adjudicatario
en el caso de que, dentro del término de diez años, contados desde la fecha de
la adjudicación, no hubiere ocupado con ganados las dos terceras partes del
terreno, por lo menos, o cultivado la quinta parte” (art. 2). Y con el objetivo de
asegurar el cumplimiento de esta última disposición, se profirió el Decreto 708
de 1921 por el cual se distribuyeron los fondos apropiados en el Presupuesto del
mismo año, para reivindicar terrenos baldíos de propiedad de la Nación, por lo
que se destinó una suma de dinero a cada Departamento “con el fin de averiguar
si los terrenos baldíos adjudicados” cumplen la condición resolutoria indicada.

La Comisión Especial de Baldíos se creó a través del Decreto 338 de 1924 con
el encargo de “hacer la investigación estadística de los terrenos baldíos y el
estudio de las zonas que puedan aprovecharse mejor como colonizables por sus
facilidades para la agricultura, la ganadería y empresas de explotación de
frutos naturales, y que determine las regiones cuyas reservas convenga
decretar para el Estado, ya por su situación, ya por la clase de productos que
en ella se den espontáneamente, o por otras consideraciones de conveniencia
para el país”.

Ahora, para “facilitar por todos los medios legales la acción de la Comisión
Especial de Baldíos en el sentido de obtener en el menor término posible la
recuperación de los terrenos comprendidos dentro de la reserva hecha por el
Decreto número 139 de 1914, e ilegalmente ocupados por terceros”
(considerandos), el Decreto 638 de 1926 autorizó al Ministro de Industrias a

62
 Expedientes T-6.087.412 Ac

contratar abogados para que realicen la representación de la Nación en los

juicios que tengan que entablar en defensa de los intereses de la misma.

Posteriormente, mediante Decreto 1300 de 1928 se crearon Inspectores de

bosques nacionales, baldíos y aguas de uso público, por cada zona en la que se
dividió el territorio (art. 1), a quienes se les dio la función de llevar “la
estadística completa y por municipios de los terrenos baldíos existentes”,
incluyendo límites, nombre, extensión en hectáreas, municipio, ríos que los
atraviesen, lagos y lagunas que contengan, y el clima y naturaleza de sus
productos naturales. También se les impuso la tarea de llevar la estadística de
los baldíos adjudicados en cada zona, con expresión del nombre de los
adjudicatarios y de los actuales ocupantes, número de hectáreas adjudicadas a
cada colono, y nombre del municipio y región en que estén ubicados tales
terrenos, y clase de cultivos u ocupación a que estén destinados (art. 2). Lo
mismo se haría con los terrenos dedicados a la ganadería (art. 3).

Con miras a aligerar las cargas del campesinado insatisfecho por no poder
hacerse a las tierras que cultivaban dado que pertenecían a alguien más o no
lograban cumplir con los requisitos establecidos en la ley, la Ley 52 de 1931 de
fomento de las industrias agrícola y minera, dispuso que “[E]n las
adjudicaciones futuras de baldíos a colonos, cultivadores u ocupantes con
ganados, o a sus causahabientes, el dominio se transfiere de modo definitivo
sin quedar sujeto a la condición resolutoria establecida por el artículo 2 de la
Ley 85 de 1920” (art. 1), y “podrá pedir al Gobierno aun antes del vencimiento
del plazo de diez años que señala el artículo 2 de la Ley 85 de 1920 para
cumplir las condiciones de la adjudicación, que declare cumplidas las
obligaciones y extinguida la condición resolutoria, mediante la prueba que
sobre el cumplimiento de las mismas obligaciones deberá presentarse con la
solicitud” (art. 2). Y con la misma intención, Ley 40 de 1932 dispuso la creación
de una oficina de registro en cada cabecera de circuito (art. 2), a las que se les
encomendó abrir un libro de matrícula para cada municipio que integrara el
respectivo circuito (art. 21), aun cuando para los predios rurales sólo se exigió
consignar el nombre de la finca. Añadió que la matrícula se haría cuando se
llevara cualquier acto o título constitutivo, traslaticio o declaratorio de dominio,
para su correspondiente inscripción, y si no existiere la matrícula de esa
propiedad, el registrador extendería el libro respectivo. Además, sería
matriculado todo inmueble a solicitud del poseedor regular o de quien haya sido
declarado propietario (art. 22).

No obstante lo anterior, el reclamo de los campesinos exigía de los primeros

gobiernos del siglo acciones contundentes, pues tal como lo manifestó el
Ministro de Industrias, Francisco José Chaux, en informe que rindió ante el
Congreso en 1934, “(…) Desde hace algunos años vienen presentándose en el
país con numerosa frecuencia serios conflictos agrarios (…). La repetición de
estos conflictos, al paso que sitúa grandes masas campesinas en posiciones
desventajosas para la economía y para la tranquilidad nacional, ha servido
para despertar vivamente en la conciencia pública la preocupación por este

63
 Expedientes T-6.087.412 Ac

tema, que ya se considera como una de las más poderosas atenciones que
embargan el espíritu del país. Tanto en las corporaciones legislativas y en el
Gobierno, como en la prensa, en la política y en la sociedad, se percibe una
saludable agitación, que se ha apoderado de los conflictos de la tierra y busca
afanadamente las soluciones que puedan convenirle” 149.

En tales circunstancias, mediante la Ley 34 de 1936 se reformaron -

nuevamente- algunas disposiciones del Código Fiscal, con el objetivo, entre
otros, de limitar la extensión de los terrenos baldíos objeto de adjudicación, pues
dispuso que “[T]oda persona puede adquirir, como colono o cultivador, título
de propiedad sobre los terrenos baldíos en donde se haya establecido con casa
de habitación y cultivos permanentes, como plantaciones de café, cacao, caña
de azúcar, o sementeras de trigo, papa, maíz, arroz, etc., en una extensión no
mayor de veinticinco (25) hectáreas y otro tanto de lo cultivado” (art. 1). Lo
anterior, pretendía estimular la producción agrícola mediante cultivos intensos
en pequeñas parcelas, distribuir la propiedad territorial, apoyar al colono frente
al terrateniente que abandonó sus propiedades y prevenir la -cada vez mayor-
concentración de la propiedad. En todo caso estableció que, “[P]or regla
general, desde la vigencia de la presente Ley, las adjudicaciones de baldíos no
podrán exceder de seiscientas (600) hectáreas, para la agricultura o a cambio
de bonos territoriales, y de ochocientas (800) hectáreas para la ganadería. Si
los terrenos baldíos se hallan a una distancia mayor de cincuenta kilómetros
de la cabecera del Municipio más próximo, las adjudicaciones podrán ser hasta
por ochocientas (800) hectáreas para la agricultura o a cambio de bonos
territoriales, y de mil quinientas (1,500) hectáreas para la ganadería. Cuando
se trate de establecimiento de empresas que por sus condiciones especiales lo
requieran, o de terrenos que se hallen alejados de los centros de consumo, el
Poder Ejecutivo, previo el concepto favorable del Consejo de Ministros, podrá
hacer adjudicaciones de superficies mayores de las fijadas anteriormente, sin
exceder, en ningún caso, de dos mil quinientas (2,500) hectáreas” (Art. 2).
Además, insistió en la condición resolutoria del dominio, pero limitó su
temporalidad en el sentido de que los terrenos adjudicados quedan sometidos a
dicha condición, “en el caso de que dentro del término de cinco años contados
desde la fecha de la adjudicación, el adjudicatario o sus sucesores no cultivaren
u ocuparen con ganados, por lo menos la mitad del terreno que se les haya
adjudicado” (art. 4). Al efecto, concedió 6 meses a los adjudicatarios para
demostrar la explotación del terreno so pena de que el Estado pudiera presumir
que no ha cumplido y declarar -de oficio- que el respectivo terreno había vuelto
al dominio del Estado.

Según lo constató el Centro Nacional de Memoria Histórica en el informe

Tierras y Conflictos Rurales: Historia, Políticas Agrarias y Protagonistas,
“[P]robablemente, la expedición de esta nueva ley [Ley 34 de 1936] buscaba
una distribución más racional y equitativa de las tierras de dominio estatal,
aumentando la titulación a los pequeños y medianos cultivadores. Pero al igual

149
Memoria de Industrias. 1934. Pág. 359. Citado en “Colonización y Protesta Campesina en Colombia 1850-1950”. Catherine LeGrand.
Centro Editorial Universidad Nacional de Colombia. 1988. Página 185.

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 Expedientes T-6.087.412 Ac

que la Ley 200, daba ciertas garantías a los grandes concesionarios de baldíos,
y en particular a los ganaderos (…)” 150.

Así, en un convulsionado escenario originado por la aplicación del cúmulo de

leyes contradictorias, y ante la evidente inequidad en la tenencia y usufructo de
la tierra que contrastaba con la fuerte inversión en materia de infraestructura y
que resultaba en constantes choques entre empleadores y trabajadores 151-, se
promulgó la Ley 200 de 1936 dentro del paquete de reformas planteadas por la
política de Revolución en Marcha del presidente Alfonso López Pumarejo,
resultado de la necesidad de un estatuto que diera a la propiedad rural el respaldo
jurídico del que carecía a pesar de la prolífica normativa existente, y que en
materia de conflictos agrarios facilitara su solución oportuna con criterio de
equidad 152. Esta ley se considera la primera reforma agraria.

No obstante lo anterior, este esfuerzo resultó siendo “bastante modesto, en

virtud de las concesiones que el Gobierno tuvo que hacer a los grandes
propietarios rurales, a los gremios económicos y a la derecha liberal (…)”153.
En el discurso del Presidente López al presentar el proyecto de Ley, expresó:

“(…) nos encontramos frente a la alternativa jurídica de definir la nación hacia una
orientación socialista, o de revalidar los títulos de la propiedad privada,
purificándolos de imperfecciones. El criterio del gobierno ha adoptado esta última
ruta (…)” 154.

En el mismo sentido, el Ministro de Agricultura, Marco Aurelio Arango, señaló

que

“(…) había dos caminos a seguir: o que el Estado, protegido por una ventajosa
situación jurídica que lo relevaba de las pruebas, así como por las circunstancias que
dificultaban a los particulares la presentación de estas, promoviera los juicios
conducentes a reivindicar muchos terrenos reputados y transmitidos como propiedad
privada durante largos años, para adjudicarlos luego a quienes carecieran de tierras;
o que se aceptara la realidad nacional y, con un criterio transaccional, se legalizaran
los títulos privados, imponiendo en cambio a los beneficiados con esa legalización,
obligaciones que miraran al beneficio colectivo y al enriquecimiento del país” 155.

En efecto, la normativa hasta el momento expedida, oscilaba entre la

prohibición de enajenación de bienes baldíos y su enajenación por venta directa,
subasta, cesión, concesión, adjudicación, donación, arrendamiento, hipoteca o
compensación; entre la demarcación, la conservación y la recuperación de las
tierras baldías; entre la Secretaría de Hacienda, el Ministerio de Obras Públicas
y el Ministerio de Agricultura y Comercio como autoridades competentes para
su administración; y entre las oficinas de agrimensura, las oficinas de registro
de instrumentos públicos, las notarías y las oficinas de estadística, para

150
Primera Edición 2016. Página 72.
151
Ejemplo de ello es la masacre de las Bananeras.
152
Anales de la Cámara de representante, Hemeroteca 0255: pagina 57 y 58.
153
Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica “Tierras y Conflictos Rurales. Historia, Políticas Agrarias y Protagonistas”. Primera
Edición 2016. Página 68.
154
“Mensajes del Presidente López al Congreso Nacional 1934-1938”. Alfonso López Pumarejo. 1939. Página 51.
155
“Memoria de Agricultura”. 1938. Pág. 70.

65
 Expedientes T-6.087.412 Ac

responder a la identificación y levantar el inventario del universo de tierras en

el país.

Por consiguiente, el artículo 1 estipuló que:

“Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por
particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica
del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o
sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.

El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos, prueba de

explotación económica, pero sí pueden considerarse como elementos complementarios
de ella.

La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas
cuya existencia sea necesaria para la explotación económica del predio, o como
complemento para el mejor aprovechamiento de éste, aunque en los terrenos de que se
trata no haya continuidad, o para el ensanche de la misma explotación. Tales
porciones pueden ser, conjuntamente, de una extensión igual a la de la parte explotada,
y se reputan poseídas conforme a este artículo”.

El artículo 2 previó que:

“Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina
en el artículo anterior”.

El artículo 3 dispuso que:

“Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en

consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del
título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los
títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten
tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para
la prescripción extraordinaria 156.

Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de

títulos inscritos, otorgados entre particulares con anterioridad a la presente ley, no es
aplicable respecto de terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o
destinados para cualquier servicio o uso público”.

Y el artículo 4 advirtió que:

“Lo dispuesto en el artículo 3 no perjudica a las personas que con dos años de
anterioridad a la vigencia de esta ley hubiesen establecido, sin reconocer dominio
distinto al del Estado, y no a título precario, en terreno inculto en el momento de
iniciarse la ocupación. En este caso, el carácter de propiedad privada del respectivo
globo de terreno sólo podrá acreditarse en una de estas formas: a) Con la presentación
del título originario, emanado del Estado, que no haya perdido su eficacia legal; b)
Con cualquiera otra prueba, también plena, de haber salido el terreno legítimamente
del patrimonio del Estado; y c) Con la exhibición de un título traslaticio de dominio
otorgado con anterioridad al 11 de octubre de 1821 (…)”.

156
De acuerdo con la Ley 50 de 1936, sería de 20 años.

66
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Así mismo, atribuyó a la Nación competencia para la extinción del derecho de

dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se deje de ejercer
posesión durante 10 años continuos (art. 6), decisión que, una vez ejecutoriada,
conlleva a la cancelación del registro y, en consecuencia, el terreno ingresa al
dominio del Estado con el carácter de baldío (art. 8). Dicha declaración de
extinción no podía ser controlada por la jurisdicción contencioso-
administrativa, pues la competencia radicaba en la jurisdicción ordinaria y se
activaba si el interesado solicitaba la revisión dentro de los 6 meses siguientes
a la misma. En todo caso, no se podía extinguir el dominio de predios con cabida
inferior a 300 hectáreas y que constituyan la única propiedad rural del
propietario (art. 6).

Adicionalmente, el artículo 12 estableció el derecho a la prescripción

adquisitiva del dominio de predios privados, cuando el poseedor, de buena fe,
los considerara baldíos -por la ausencia de cerramientos artificiales o señales
inequívocas de las cuales aparezca que pertenece a alguien-, y los ha explotado
durante 5 años continuos, en tanto los mismos no han sido explotados por su
dueño desde el momento de la ocupación. La prescripción sólo incluye el
terreno aprovechado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios que se haya
poseído de manera quieta y pacífica durante dicho lapso. En contraste con lo
anterior, el artículo 17 previó que “[Q]uien posea un predio rural en los
términos de los artículos 1° y 4° de esta ley, o presente los títulos de que trata
el artículo 3 de la misma, tiene derecho a que la autoridad competente, de
acuerdo con las prescripciones de esta ley, suspenda inmediatamente
cualquiera ocupación de hecho, esto es, realizada sin causa que la justifique.
En consecuencia, formulada la queja, el respectivo funcionario, dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes a su presentación, se trasladará al terreno, y
efectuará el lanzamiento si se reúnen los requisitos señalados en este artículo.
En estos términos queda reformado, en lo que se refiere a predios rurales, el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905”. Y como quienes ocupaban los terrenos eran,
por lo general, colonos o cultivadores, resultaban siendo lanzados de territorios
que pertenecían a grandes hacendados, profundizando su insatisfacción y
generando conflictos rurales. En todo caso, con el objetivo de especializar el
conocimiento de los litigios relacionados con la ocupación, posesión y dominio
de los terrenos baldíos, particularmente, la acción de lanzamiento por ocupación
de hecho en predios rurales y las acciones posesorias, creó los Jueces de Tierras
quienes además conocerían, también en primera instancia, de los juicios
divisorios de grandes comunidades a que se refiere el Capítulo IV del Título XL
del Libro II del Código Judicial, y de los juicios de deslinde de tales
comunidades (art. 26). La segunda instancia estaría a cargo de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial.

A pesar de los esfuerzos por solucionar el problema agrario, la Ley 200 generó
un efecto contrario, pues no logró que se levantara el inventario y registro de
bienes, pero sí promovió el fraccionamiento en tanto para que una misma
persona no apareciera como propietaria de predios con extensiones superiores
a 300 hectáreas, procedía a su división artificiosa; tampoco logró la

67
 Expedientes T-6.087.412 Ac

modernización de las formas de explotación y producción; no apoyó

financieramente a los adjudicatarios; dejó sin herramientas a quienes eran
lanzados de los predios de naturaleza privada, quienes finalmente se
desplazaban a las ciudades para buscar nuevas oportunidades; y no reguló las
relaciones laborales con los trabajadores agrarios.

A lo anterior se sumó la expedición de la Ley 100 de 1944, que declaró “de

conveniencia pública el incremento del cultivo de las tierras y de la producción
agrícola por sistemas que entran en alguna especie de sociedad o de
coparticipación en los productos, entre el arrendador o dueño de tierras y el
cultivador, tales como los contratos de aparcería y los conocidos, según la
región, como de agregados, ‘poramberos’, arrendatarios de parcelas,
vivientes, mediasqueros, cosecheros, etc. con este fin, las instituciones oficiales
o semioficiales de crédito procederán a acordar con el Gobierno los medios de
otorgar, en las mejores condiciones económicas, préstamos a los cultivadores
de la tierra por los dichos sistemas” (art. 1). Dichas medidas aumentaron la
brecha entre propietarios y trabajadores agrarios, máxime cuando el artículo 6
dispuso que “[E]l arrendador o dueño de tierras podrá dar por terminado el
contrato y pedirá el lanzamiento del cultivador, aparcero, agregado,
arrendatario, cosechero, etc., cuando este o cualquiera otra persona
autorizada o tolerada por él, establezca en el predio cultivos de tardío
rendimiento o mejoras de carácter permanente, no estipulados en el contrato o
inicie mejoras o cultivos expresamente prohibidos en el mismo, o adelante los
permitidos en zonas o por sistemas que hayan sido exceptuados, sin que tenga
que abonarle su valor, salvo el derecho del cultivador a los materiales según
las reglas del código civil”. Adicionalmente, extendió a 15 años “el término de
la prescripción extintiva del dominio o propiedad a que se refiere el artículo 6°
de la Ley 200 de 1936, para aquellos predios rurales respecto de los cuales se
compruebe que se han celebrado, antes del 1° de enero de 1947, contratos de
la especie a que se refiere el artículo 1° de la presente Ley, que cubren por lo
menos una tercera parte de la extensión inculta del presente predio” (art. 10).
En todo caso, declaró de utilidad pública “la adquisición por el estado de tierras
incultas o insuficientemente explotadas, pertenecientes a particulares, para ser
parceladas” (art. 18), con el fin de incrementar la producción agrícola mediante
la adjudicación de tierras “a los trabajadores que carezcan de ellas y
comprueben su capacidad para explotarlas económicamente” (art. 17),
previendo que las parcelas se adjudiquen con su dotación agrícola, es decir, con
los utensilios de labranza, maquinaria, vivienda campesina, semovientes,
semillas, etc., con el apoyo de la Caja de crédito agrario, industrial y minero
(art. 23).

En medio del incremento de los conflictos agrarios, una apuesta importante para
promover el acceso a tierras quedó consignada en la Ley 20 de 1959 que,
reglamentada por el Decreto 3018 de 1959, autorizó a la Caja Colombiana de
Ahorros, a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y a las secciones de
ahorro de los bancos, a invertir el 10% de sus depósitos de ahorros en la
ejecución de programas de parcelación de tierras (art. 1), con las siguientes

68
 Expedientes T-6.087.412 Ac

finalidades: “a) La radicación, en las mismas regiones o en otras adecuadas,

de colonos y propietarios desplazados por sucesos de orden público en las
zonas afectadas por la violencia. b) La incorporación a la actividad
agropecuaria de campesinos pobres que carezcan de tierras o la migración de
quienes sean poseedores o propietarios de parcelas erosionadas, o
antieconómicas por razón de su área, o que no sean aptas para labores
productivas eficientes, a juicio del Ministerio de Agricultura. c) La explotación
intensiva de predios incultos, insuficientemente cultivados, o cultivados en
forma inadecuada, es decir, sin sujeción a programas de carácter general
previamente elaborados por el Ministerio de Agricultura, cuya violación haya
sido advertida con anticipación al propietario. d) En general, la conveniente
distribución de la propiedad rural, a fin de aumentar el número de propietarios
y la tecnificación y fomento de la industria agropecuaria” (art. 2). Para cumplir
tales finalidades, la ley definió dos formas de adquisición y reparto de tierras:
por un lado, la expropiación, previa declaración de “utilidad pública e interés
social las parcelaciones”, y por el otro, la parcelación, no solo en los terrenos
adquiridos para tal fin por el Ministerio de Agricultura, sino también en terrenos
baldíos de la Nación (art. 7). Sin embargo, el objetivo propuesto a través de este
programa fracasó por varias razones: (i) no hubo “un plan integral debidamente
estructurado”, ni una adecuada selección de las familias, pues muchas de ellas
carecían de tradición y vocación agrícola por lo cual les era particularmente
difícil el trabajo del campo; (ii) la deserción de familias y los problemas en el
desarrollo de algunos cultivos; así como (iii) la división ideológica y geográfica
de las comunidades en torno al bipartidismo (liberales y conservadores) no
obstante los intentos de reconciliación organizados por la Caja Agraria 157.

El primer censo agropecuario se realizó en 1960 con el fin de recoger

información que permitiera, con base en datos confiables, diseñar medidas que
promovieran la modernización de la producción rural y el consecuente retorno
de los campesinos al campo. A su vez, los resultados sirvieron para alimentar el
censo agropecuario mundial del mismo año liderado por la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. La información
arrojada por el censo sirvió para apoyar la discusión y aprobación de la Ley 135
de 1961 conocida como Segunda reforma agraria, mediante la cual se lograron
avances en materia de acceso mediante adjudicación. Con el objetivo, entre
otros, de “[R]eformar la estructura social agraria por medio de procedimientos
enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la
propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas
unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierra a los que
no las posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente
su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal”, y “[F]omentar la
adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente
utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y
racional aprovechamiento” (art. 1), creó el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria -INCORA con la función de administrar las tierras baldías (art. 2), y los
Procuradores agrarios para actuar como agentes del Ministerio Público en
157
Centro Nacional de Memoria Histórica, (2016), “Tierras y …” Ob. Cit. p. 106.

69
 Expedientes T-6.087.412 Ac

actuaciones judiciales, administrativas y de policía relacionadas con problemas

rurales (art. 13).

La adjudicación de baldíos se autorizó en favor de personas naturales por

extensiones inferiores a 450 hectáreas, siempre que el peticionario demostrara
que tenía bajo explotación las dos terceras partes de la superficie solicitada en
adjudicación (art. 29) y, en tratándose de personas jurídicas, éstas no podían
“adquirir mediante la ocupación derecho para solicitar la adjudicación de
tierras baldías. Tal adjudicación sólo podrá hacerse a favor de sociedades
colectivas o limitadas, cuando la explotación de las tierras se haya llevado a
efecto en virtud de un contrato celebrado por aquéllas con el lnstituto en el cual
se comprometan a explotar, con cultivos agrícolas o con ganadería, no menos
de las dos terceras partes de la superficie contratada, dentro de los cinco años
siguientes al contrato, y siempre que demuestren con oportunidad haber dado
cumplimiento a esta obligación. En el respectivo contrato se establecerá el
plazo dentro del cual deberá iniciarse la explotación y la superficie que deberá
estar explotada al final de cada período anual” (art. 32). Además, en procura
de salvaguardar los bienes del Estado, restringió la posibilidad de obtener nueva
adjudicación cuando se sobrepasara el límite indicado en la norma, y cuando se
hubiere obtenido una adjudicación de tierras baldías y las hubiere enajenado,
caso en el cual no podía obtener nuevas adjudicaciones antes de transcurridos 5
años desde la fecha de la adjudicación interior (art. 37). En todo caso, “[T]anto
en sus labores de colonización como en las que lleve a cabo para parcelar
propiedades y realizar concentraciones parcelarias, el Instituto buscará,
preferentemente, la constitución de “unidades agrícolas familiares” 158 (art.
50). Adicionalmente, castigó con nulidad las adjudicaciones de tierras baldías
que desconocieran los límites consagrados en la Ley y prohibió, expresamente,
la emisión de bonos o títulos baldíos (artículo 35).

Así, buscó limitar la concentración de la tierra y su fraccionamiento

antieconómico, reduciendo las extensiones que podían ser adjudicadas por el
INCORA (arts. 29 y 35), mediante la creación del concepto de Unidad Agrícola
Familiar (en adelante, UAF), dirigido a limitar el latifundio y a desarrollar la
vida agrícola de una familia campesina a partir de su vinculación social a la
tierra, esto es, la posibilidad de habitarla, obtener de ésta ingresos adecuados y
pagar deudas originadas en la compra por el sistema de subsidio o la adecuación
de las mismas, el acompañamiento técnico y la asistencia para asegurar su
productividad y la comercialización de productos derivados de ella 159. La
anterior norma fue modificada por la Ley 1 de 1968.

158
Se entiende por "unidad agrícola familiar" la que se ajusta a las siguientes condiciones: a) Que la extensión del predio, conforme a la
naturaleza de la zona, clase de suelos, aguas, ubicación, relieve y posible naturaleza de la producción sea suficiente para que, explotado en
condiciones de razonable eficiencia, pueda suministrar a una familia de tipo normal ingresos adecuados para su sostenimiento, el pago de
las deudas originadas en la compra o acondicionamiento de las tierras, si fuere el caso, y el progresivo mejoramiento de la vivienda, equipo
de trabajo y nivel general de vida; b) Que dicha extensión no requiera normalmente para ser explotada con razonable eficiencia más que
del trabajo del propietario y su familia. Es entendido, sin embargo que esta última regla no es incompatible con el empleo de mano de obra
extraña en ciertas épocas de la labor agrícola. Si la naturaleza de la explotación así lo requiere, ni con la ayuda mutua que los trabajadores
vecinos suelen prestarse para determinadas tareas”.
159
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-644 de 2012. Así, la citada ponencia señalaba: “A propósito de la discusión pública que
hoy llega al Senado ha habido oportunidad de escuchar a personas que para la discusión del problema toman casi exclusivamente la
productividad. Y, partiendo de tal base, ponderan la ventaja económica de la gran explotación agrícola donde el uso de la maquinaria, la

70
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Ahora, mediante el Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos adoptado

mediante el Decreto 1250 de 1970, se dispuso que estarán sujetos a registro,
“[T]odo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que
implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación,
limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u
otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del
crédito hipotecario o prendario”, además de “[L]os actos, contratos y
providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones”.
Así, será en la matrícula inmobiliaria donde se inscriban actos, contratos y
providencias relacionadas con derechos reales, y se destinará un solo folio por
cada bien a registrar, debidamente identificado. En todo caso, ninguno de los
títulos o instrumentos sujetos a inscripción o registro tendrá mérito probatorio
si no ha sido inscrito o registrado en la respectiva oficina (art. 45). Indicó que
toda actuación adelantada por las oficinas de registro deberá ser informada a las
oficinas de catastro de manera que cuando se afecte un inmueble con división,
segregación, parcelación, loteo, constitución de propiedad horizontal, etc., “se
procederá a obtener en el respectivo catastro la formación de las fichas o
cédulas que resuelven para que cada cual se refiera a una unidad
independiente” (art. 51). Lo anterior, por cuanto en ningún caso, el notario
podrá autorizar acto o contrato sujeto a registro mientras “no se le presenten
certificados catastrales de los inmuebles afectados con aquel, de manera que
correspondan precisamente a dichos inmuebles considerados como unidades”
(art. 52). Y sobre el tránsito de legislación, previó que, por medio de la
Superintendencia de Notariado y Registro, se iría estableciendo el nuevo
sistema de registro que debería quedar completamente implementado el 31 de
diciembre de 1971, y, al efecto, declaró de utilidad pública “los libros e índices
de propiedad de los Registradores y empleados de Registro. El Gobierno, por
medio de la Superintendencia de Notariado y Registro procederá a la
adquisición de ellos, en cuanto fueren necesarios para la formación de los
nuevos archivos y la adecuada prestación del servicio” (art. 87).

Por su parte, el Decreto 2156 de 1970 indicó, en el artículo 11, que “[L]a
conjunción del registro y del catastro, de que trata el artículo 66 del decreto-
ley 1250 de 1970, se cumplirá en el servicio nacional de inscripción. En
consecuencia, las oficinas de registro y las oficinas de catastro también
enviarán a dicho organismo la información de que tratan los artículos 48 y 53
del mismo decreto”, de manera que “[A] partir del 1° de enero de 1973, las
oficinas de registro de instrumentos públicos expedirán, con destino al Servicio

aplicación de una alta densidad de capital y la superior dirección técnica garantizan mayores rendimientos por unidad de superficie…”.
Sobre tales argumentos concluye: “la extensión óptima de una propiedad depende esencialmente de la naturaleza de las tierras, del tipo
de explotación que sobre éstas sea mejor adelantar. Cuando el proyecto habla de Unidad Agrícola Familiar no está hablando de muy
pequeñas extensiones. El régimen de lluvias, las clases de suelos, la conveniencia de rotar los cultivos etc., deben determinar la extensión
de la unidad de explotación agrícola (…)”. En ese orden, “identificar la existencia de propiedades de muy grande extensión con lo que
serían las condiciones de máxima productividad resulta tan erróneo como pensar que esa máxima productividad puede alcanzarse con
una estructura muy pequeña de predios. Un sistema caracterizado por predominio de un tipo de unidad familiar razonablemente concebido
y de propiedades de mediana extensión es, en lo que agricultura se refiere y salvo casos de excepción, el ideal ambicionable desde el punto
de vista de técnica agrícola”. Más aun cuando no sólo debía tenerse en cuenta el tema de productividad sino también el aspecto social, en
la medida que la figura de asalariado rural favorece la pobreza, debido a que “ … más que un país de peones, Colombia debe ser un país
de propietarios, con la posibilidad de poseer un hogar propio y estable; la seguridad y la libertad que tiene quien es dueño de la tierra
que trabaja…más si se tiene en cuenta que la gran explotación emplea un mínimo de brazos en algunas etapas del ciclo agrícola, mientras
demanda un número más considerable en otros, lo que crea períodos de desocupación transitoria, migraciones inconvenientes,
inestabilidad y bajo nivel de vida para los trabajadores del campo”

71
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Nacional de Inscripción un duplicado de todas las inscripciones consignadas

en las matrículas, así como de los certificados de libertad y tradición que
expidan de conformidad con el artículo 83 del Decreto ley 1250 de 1970. Con
tales duplicados el Servicio nacional de Inscripción formará y mantendrá
actualizado su archivo de propiedades (…)”.

Posteriormente, mediante la Ley 4 de 1973, se retomó la presunción de

propiedad privada de los fundos poseídos por particulares a que se refiere el
artículo 1 de la Ley 200 de 1936, cuando indicó que “[L]a presunción que
establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del
predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de éste, aunque
en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la
misma explotación”, pero limitó tales porciones a que puedan ser
conjuntamente hasta de una extensión igual a la mitad de la explotada,
reduciéndolas en tamaño. Además, mantuvo la potestad de extinguir el derecho
de dominio sobre los predios rurales en los que su propietario no haya ejercido
la posesión, pero redujo el término de inactividad a 3 años (art. 3), limitó la
posibilidad de adjudicar bienes baldíos hasta de 450 hectáreas únicamente a
personas naturales (art. 14), y aclaró el alcance de varias normas expedidas con
anterioridad.

El artículo 38 revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la

República para proveer lo necesario a efectos de integrar la Sala Agraria del
Consejo de Estado; ordenó a los Procuradores Agrarios velar por el
cumplimiento de la normativa agraria en los juicios de expropiación, las
acciones posesorias, los juicios reivindicatorios, de restitución de la tenencia,
de lanzamiento por ocupación de hecho, de lanzamiento por violación de las
obligaciones contractuales, de reconocimiento y pago de mejoras, de
prescripción agraria y de pertenencia que sean de conocimiento de los jueces
civiles; ordenó a los notarios y registradores expedir dentro de los 15 días
siguientes a la petición, las copias y certificados que se les soliciten; indicó que
todas las adjudicaciones de tierras que hiciera el INCORA se efectuarían
mediante Resolución que, una vez inscrita en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y Privados del Circuito respectivo, constituiría título
suficiente de dominio y prueba de la propiedad; permitió que dicho Instituto
adjudicara las tierras que adquiriera o los baldíos que administraba, a
campesinos de escasos recursos, en propiedad individual, en comunidad o a
empresas comunitarias; y creó, por un lado, el Fondo Nacional de Adquisiciones
y Bienestar Social Campesino, con el fin de pagar las tierras que adquiriera el
INCORA, y por el otro, el Fondo de Bienestar Veredal para financiar los gastos
de integración y ampliación de los servicios de educación, salud, asistencia
técnica, crédito, mercadeo, recreación, bienestar familiar y demás servicios
sociales institucionales en beneficio de la población campesina, con el fin de
elevar los niveles de vida e ingreso en el ámbito veredal.

72
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Mediante el Decreto 1265 de 1977, se dispuso que el INCORA procedería a (i)

clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con
el fin de: a) identificar con la mayor exactitud posible las que pertenecen al
Estado; b) facilitar el saneamiento de la titulación privada, c) cooperar en la
formación de catastros fiscales; y, (ii) recuperar los terrenos baldíos
indebidamente ocupados (art. 1) por tratarse de tierras baldías, por disposición
legal, inadjudicables, o porciones de tierras baldías poseídas en exceso sobre el
límite legal adjudicable (art. 2). Al efecto, reglamentó el procedimiento de
clasificación y el de recopilación de baldíos indebidamente ocupados. Pero fue
sólo con la promulgación de la Ley 35 de 1982160 conocida como Ley de
Amnistía, que el INCORA se reactivó gracias a la promoción de la dotación de
tierras y provisión de otros servicios a las personas indultadas 161.

No obstante lo anterior, ante las dificultades para compartir la información

necesaria para garantizar una adecuada administración de los bienes, debió
expedirse el Decreto 1711 de 1984 con el objeto de “reestructurar el
intercambio obligatorio de información del registro con el catastro, establecer
los procedimientos y los mecanismos para agilizar y tecnificar la función
registral y reorganizar administrativamente el registro de instrumentos
públicos, con el fin de adecuarlo a la operación de las funciones catastrales”
(art. 1). En consecuencia, las oficinas de registro y de catastro se obligaron a
intercambiar información relevante todos los meses y adoptaron un número
único de identificación predial. Al efecto, dispuso que la Superintendencia de
Notariado y Registro adelantaría la sistematización del servicio de registro de
instrumentos públicos y de sus archivos, mediante el empleo de las técnicas y
procedimientos más avanzados que garantizaran la seguridad, celeridad y
eficacia del proceso (art. 8). A pesar de estos esfuerzos, lo cierto es que no se
logró solucionar el problema de registro ni de interoperabilidad de los sistemas.

Por su parte, la Ley 30 de 1988162 modificatoria de la Ley 135 de 1961, incluyó

herramientas de coordinación intergubernamental y simplificó los trámites para
la adquisición y dotación de tierras eliminando su calificación. En efecto, el
literal h) del artículo 3 indicó que será función del INCORA, entre otras
“[R]ealizar programas de adquisición de tierras en zonas rurales, mediante
negociación directa con los propietarios que las enajenen voluntariamente o
decretar su expropiación cuando fuere necesaria, de conformidad con los
procedimientos que la presente Ley establece; adelantar programas de
redistribución, adjudicación y dotación de tierras a la población campesina en
las parcelaciones y colonizaciones que con tal objeto establezca, y dar a los
160
“Por la cual se decreta una amnistía y se dictan normas tendientes al restablecimiento y preservación de la paz.” Dicha norma no
modificó las formas de acceso a los bienes baldíos, ni sus características, pero sí reconoció a los beneficiarios de dicha ley como sujetos
que eran acreedores de la dotación de tierras, como una forma de incorporarse a la vida pacífica (artículo 8).
161
El indultó recayó sobre los autores, cómplices o encubridores de hechos constitutivos de delitos políticos cometidos antes de la vigencia
de esa ley (artículo 1).
162
La Ley 30 de 1988 mantuvo la lógica respecto los bienes baldíos señalada en la Ley 135 de 1961, esto es, preservó los fines que en
materia de tierras había fijado dicha norma, pero realizó algunas modificaciones tendientes, entre otras, asegurar la colaboración armónica
de las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal para la ejecución de los programas que la comentada disposición
había fijado, de modo que se lograra la consecución de sus fines de manera coordinada (artículo 2); promover la constitución de empresas
comerciales entre los campesinos (artículo 3, literal ll); el fomento corporativo y la capacitación de los trabajadores agrarios (ib. Literal n);
las reglas para adquirir en propiedad UAF (artículo. 19) y, además, dispuso la entrega gratuita de tierras a los cabildos indígenas, cuando
estas hayan sido adquiridas para la ejecución de los programas de constitución o reestructuración de resguardos (artículo 32, parágrafo 1).
Por lo demás mantuvo la forma de acceder a tierras fijadas en la Ley 135 de 1961 y no alteró las características de los bienes baldíos.

73
 Expedientes T-6.087.412 Ac

cultivadores directamente o con la cooperación de otras entidades, la ayuda

técnica y financiera para su establecimiento en tales tierras, y para la adecuada
explotación de éstas y el transporte y venta de sus productos”.

Por su parte, mediante Decreto 2275 de 1988 se estableció el procedimiento a

cargo del INCORA para la adjudicación de terrenos baldíos a personas naturales
y jurídicas (art. 22) con base en los levantamientos topográficos y demás
pruebas con las que al efecto contaran (art. 3), entidad a la que también le
correspondía ejercer control sobre las áreas máximas que podían adjudicarse a
una misma persona, con el fin de evitar la concentración de la propiedad rural
(art. 4). Al efecto, definió los requisitos y el procedimiento para la adjudicación
con y sin ocupación previa, la adjudicación que podía hacerse a entidades de
derecho público, los contratos de usufructo sobre terrenos baldíos que se podían
suscribir, el procedimiento para la reversión de la adjudicación, y la procedencia
de la revocatoria directa de las resoluciones.

4.2. Adjudicación de bienes baldíos después de la Constitución de 1991:

contexto histórico que rodeó la promulgación de la Ley 160 de 1994

La Asamblea Nacional Constituyente no solo fue una oportunidad para la

reincorporación de los grupos armados que desde mediados de siglo
participaban en una guerra recrudecida que involucró todo tipo de actores163,
sino que promovió la celebración de un acuerdo de transformación profunda del
Estado y de la sociedad, condensado en el tratado de paz en que se convirtió la
Constitución Política de 1991 164: un nuevo pacto social comprometido con la
profundización de la democracia, el fortalecimiento institucional y la
reconciliación nacional 165, en el que se aunaron esfuerzos, entre otras, para
saldar las deudas históricas con el trabajador agrario a quien se buscó
garantizarle, por fin, su derecho a acceder a la propiedad de la tierra.

En efecto, conocida como la tercera reforma agraria, la Constitución Política de

1991 (i) reiteró la función social de la propiedad, a la que le adicionó una
función ecológica -art. 58-; (ii) estableció la posibilidad de que el legislador
determinara la imprescriptibilidad de los bienes baldíos de la Nación -arts. 63,
102 y 150-18166; (iii) consagró el deber estatal de promover el acceso progresivo
de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, así como la garantía de
seguridad alimentaria mediante la producción agropecuaria y de alimentos -arts.
64, 65 y 66-, asuntos que incluyen no sólo derechos reales y personales para
163
Así se pronunciaba la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia No. 59 del 24 de mayo de 1990: “En ese periodo el país ha asistido a
múltiples hechos de violencia que lo han horrorizado; la toma del Palacio de Justicia y la inmolación de 11 magistrados de esta Corporación,
la muerte de tres candidatos presidenciales, la explosión de un avión cargado de pasajeros, las masacres, las fosas comunes, los atentados
a los periódicos, las bombas que indiscriminadamente cobran víctimas inocentes, son ejemplos de una situación ya no solo atribuible a la
guerrilla y al narcotráfico, sino a otras manifestaciones del crimen organizado”.
164
“[…] La vida política se desarrolla a través de conflictos jamás definitivamente resueltos, cuya resolución se consigue mediante acuerdos
momentáneos, treguas y esos tratados de paz más duraderos que son las Constituciones […]”. Bobbio, Norberto. El Futuro de la
Democracia. Plaza y Janes. Barcelona, España, 1985, p. 171. Citado en: Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 59 de 24 de mayo de
1990.
165
Un ejemplo de ello se encuentra en las siguientes palabras: “Para el EPL la vieja institucionalidad no cabe en el país. La gestación de
una nueva Constitución es la posibilidad del Pacto Social, de la reconciliación y [la] reconstrucción nacional. La Constituyente debe ser la
luz donde nace la vida”. En: Pronunciamiento del Ejército Popular de Liberación, Mando Central. Gaceta Constitucional. Lunes 4 de marzo
de 1991, p. 6.
166
Característica que le impregnó en la Ley 160 de 1994, pero que, al margen de dicha disposición legal, esta Corte Sentencia C- 595 de
1995 consideró que le asistía a tales bienes la característica de imprescriptibilidad por virtud de lo señalado en el artículo 63 Superior.

74
 Expedientes T-6.087.412 Ac

acceder a la propiedad de la tierra que deben ser protegidos, sino también una
articulación institucional que garantice la permanencia de los campesinos en
ella, de modo que se les faciliten los recursos financieros, técnicos, de
infraestructura, etc., para que puedan trabajar la tierra, transportar sus productos
en aras de suministrar alimentos a los ciudadanos del territorio y participar en
la producción de la riqueza; (iv) dispuso una serie de medidas que integran en
su conjunto la Constitución Ecológica, las cuales inciden en el acceso, uso y
distribución de la tierra; y, (v) ordenó la protección de tierras de comunidades
y pueblos étnicamente diferenciados -art. 7, 63, 329 y 330-167.

Ahora, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 64 y 150-18 de la

Constitución, el Legislador expidió la Ley 160 de 1994, por la cual se creó el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se
estableció un subsidio para la adquisición de tierras y se reformó el INCORA.
Así, con el objeto de promover y consolidar la paz a través de mecanismos
encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar
de la población campesina, pretendió “[R]eformar la estructura social agraria
por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa
concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y
dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos
mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas
jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los
programas especiales que establezca el Gobierno Nacional” (art. 1). Sin
embargo, mantuvo los fines de la segunda reforma 168, salvo por el interés de
“promover y garantizar la paz” (art. 10-1), e incluir como beneficiarios de
dotación de tierras a las mujeres de escasos recursos o jefes de hogar y a las
comunidades indígenas (art. 10-2).

Estableció, además, que los fines enumerados en el artículo 1º servirían de guía

para la reglamentación, interpretación y ejecución de la ley, por lo que la Sala
los tendrá como principios que han de guiar la interpretación armónica de sus
disposiciones con las demás vigentes sobre la materia, teniendo en cuenta,
igualmente, que dispuso el efecto general inmediato de sus disposiciones, de
conformidad con lo establecido en la Ley 153 de 1887, salvo las disposiciones
expresas en contrario. Por la importancia que tendrán en la decisión que se
adoptará en la presente providencia, se citan textualmente:

“Primero. Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a

lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población
campesina.

Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos

enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad
rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los

167
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-073 de 2018.
168
Ley 135 de 1961.

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 Expedientes T-6.087.412 Ac

minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los

beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.

Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los

procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y
subsidio directo.

Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo

en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del
Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas
respectivos.

Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las

tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas,
ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su
distribución ordenada y su racional utilización.

Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y

acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la
productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos
agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor
convenga a su ubicación y características.

Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural

de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas
en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para
lograr su fortalecimiento.

Octavo. Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades

de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo
agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y
efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.

Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación,

dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y
establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad
rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad
rural que se señalen”.

A su turno, el artículo 2 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y

Desarrollo Rural Campesino, como mecanismo obligatorio de planeación,
coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los
servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con
el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos, para lo cual, entre otras, se le atribuyó la
función de adquirir y adjudicar tierras (art. 3) destinadas a establecer Unidades
Agrícolas Familiares, Empresas Comunitarias o cualquier tipo asociativo de
producción, y a la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de
resguardos indígenas (art. 38).

76
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Por su parte, el artículo 12 incluyó, dentro de las funciones del INCORA,

acompañar los procesos de adquisición de tierras, ordenar y adelantar procesos
de expropiación de los predios y mejoras de propiedad privada, administrar las
tierras baldías de la Nación y adjudicarlas, clarificar la situación de las tierras
desde el punto de vista de su propiedad con el objeto de identificar las que
pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada,
delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares, y
realizar procedimientos de deslinde de las tierras y resguardos y territorios
colectivos (art. 12).

El artículo 20 estableció un subsidio para la adquisición de tierras en calidad de

crédito no reembolsable a cargo del presupuesto del INCORA, que se otorgará
por una sola vez al campesino sujeto de la reforma agraria según su condición
de asalariado rural, minifundista, tenedor de la tierra, o “desplazados del campo
involuntariamente”. A dicho subsidio tendrá derecho todo adjudicatario de
tierras del INCORA (art. 22) 169, y estará sometido a la condición resolutoria
consistente en que, durante los 12 años siguientes a su otorgamiento, el
beneficiario debe cumplir las exigencias relacionadas con la explotación,
transferencia del dominio o posesión y las calidades para ser beneficiario de los
programas de dotación de tierras (art. 20)170, so pena de tener que restituir al
INCORA el subsidio reajustado al valor presente (art. 25). Dicho subsidio sería
administrado por el INCORA, y ascendía al 70% del valor correspondiente a la
respectiva UAF, o al mismo porcentaje más un subsidio para la tasa de interés
del crédito de tierras (art. 21) 171. En todo caso, quienes hubieren adquirido del
INCORA Unidades Agrícolas Familiares con anterioridad a la vigencia de dicha
ley, quedaban sometidos al régimen de propiedad parcelaria y se obligaban a
sujetarse a las reglamentaciones existentes sobre uso y protección de los
recursos naturales renovables por un plazo no inferior a 15 años contados desde
la primera adjudicación que se hizo sobre la respectiva parcela, durante el cual
no pueden transferir el derecho de dominio, su posesión o tenencia, sino a
campesinos de escasos recursos sin tierra o a minifundistas (art. 39).

Ahora, en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento

de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y con el fin de decidir
sobre (i) extinción del derecho de dominio privado; (ii) clarificar la situación de
las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar
las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada;
y (iii) delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares;
el INCORA debía clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de
la propiedad para determinar si han salido o no del dominio del Estado, para lo
cual tendría como prueba para acreditar la propiedad, “el título originario
expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos
debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en
que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que

169
Artículo modificado por la Ley 1151 de 2007.
170
Artículo modificado por las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011 y 1753 de 2015.
171
Artículo modificado por la Ley 812 de 2003.

77
 Expedientes T-6.087.412 Ac

señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”, prueba no admisible

respecto de terrenos no adjudicables, o reservados o destinados para cualquier
servicio o uso público (art. 48). Esta disposición reprodujo la facultad
reconocida a la administración en la Ley 200 de 1936 de extinguir el dominio o
propiedad sobre los predios rurales en los que se deje de ejercer la posesión en
la forma establecida en su artículo primero, durante 3 años continuos, o por la
comprobación de la violación de disposiciones sobre conservación,
mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables o de
zonas de reserva agrícola o forestal (art. 52).

En lo que concierne a la forma de adquirir terrenos baldíos, el artículo 65

dispuso que:

“La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante
título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo
existe una mera expectativa.

La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante

solicitud previa de parte interesada o de oficio.

Como regla general, el INCORA decretará la reversión del baldío adjudicado al

dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre
conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del
medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales
se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la
resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en
la forma que disponga el reglamento.

No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con
aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección
y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas
naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y
condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva”172.

En efecto, según el artículo 66, las tierras baldías se titularán en UAF de acuerdo
con lo que el INCORA disponga para cada región o municipio. En todo caso,
quien esté interesado en que le sea adjudicado un terreno baldío, deberá elevar
solicitud y demostrar que “tiene bajo explotación económica las dos terceras
partes de la superficie cuya adjudicación solicita y que la explotación
adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el INCORA en
la inspección ocular”, y deberá acreditarse una ocupación y explotación previa
no inferior a 5 años para tener derecho a la adjudicación, que no podrá ser
sumada a las ocupaciones anteriores de persona distinta del peticionario (art.
69). Todas las adjudicaciones o ventas de tierras que haga el Instituto se
efectuarán mediante resolución administrativa, la que una vez inscrita en la

172
Ley 160 de 1994. Consultada en: [Link]

78
 Expedientes T-6.087.412 Ac

ORIP del Círculo respectivo constituirá título suficiente de dominio y prueba

de la propiedad (art. 101). Una herramienta que resultó siendo novedosa fue la
creación, a través del artículo 88, del Comité Departamental de Desarrollo Rural
y Reforma Agraria, dependiente de los Consejos Seccionales de Desarrollo
Agropecuario -CONSEA, con el objetivo de servir como instancia de
concertación entre las autoridades departamentales, las comunidades rurales y
las entidades públicas y privadas, en materia de desarrollo rural y reforma
agraria, para coordinar las acciones y el uso de los recursos en los planes,
programas y proyectos de desarrollo rural y reforma agraria que se adelanten en
el Departamento, en concordancia y armonía con las prioridades establecidas
por los municipios a través de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural,
también creados por dicha Ley (art. 89).

Así, la Ley 160 de 1994 impulsó una reforma agraria como instrumento y
estrategia para el desarrollo rural, a través de la redistribución de tierras
mediante la compra directa de tierras por parte de los campesinos, subsidiada
de forma parcial por el Estado, y mediada por la acción institucional del
INCORA. Desde entonces, la actividad legislativa ha estado centrada en
mantener este esquema y tratar de hacerlo operativo, además de desarrollar
herramientas de protección dirigidas a poblaciones específicas.

En efecto, el Decreto 2664 de 1994, posteriormente modificado por el Decreto

982 de 1996, reglamentó el capítulo 12 de la Ley 160 de 1994 y, al efecto,
dispuso que el INCORA administraría las tierras baldías de propiedad de la
Nación, en cuya virtud podrá adjudicarlas, celebrar contratos, construir reservas
y adelantar colonizaciones, además de adelantar los procedimientos, ejercer las
acciones y adoptar las medidas en los casos de indebida ocupación o
apropiación, o por incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron
adjudicadas. Sobre el modo de adquisición de baldíos, el artículo 3 precisó que
“[L]a propiedad de los terrenos baldíos adjudicables únicamente pueden
adquirirse mediante título traslaticio de dominio expedido por el Incora, o las
entidades públicas en que hubiere delegado esa atribución. La ocupación de
tierras baldías no constituye título ni modo para obtener el dominio, quienes
las ocupen no tienen la calidad de poseedores, conforme al Código Civil, y
frente a la adjudicación por el Instituto sólo existe una mera expectativa”.
Advierte, en consecuencia, que sólo podrán hacerse adjudicaciones de baldíos
por ocupación previa “en favor de personas naturales, empresas comunitarias,
cooperativas campesinas, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro que
presten un servicio público o tengan funciones de beneficio social por
autorización de la ley y las sociedades de cualquier índole que sean
reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como
empresas especializadas del sector agropecuario” (art. 4), hasta la extensión
de una UAF -salvo casos excepcionales-, siempre que se demuestre: la
explotación económica de las dos terceras partes de la superficie cuya
adjudicación solicitan; que dicha explotación corresponde a la vocación y
aptitud del suelo establecida por el INCORA en la inspección ocular; que la
ocupación y la explotación se llevan realizando por más de 5 años; y que su

79
 Expedientes T-6.087.412 Ac

patrimonio neto no supera mil salarios mínimos mensuales legales vigentes. En

caso de existir oposición a la adjudicación, porque el opositor alegue que el
inmueble objeto de la solicitud es de propiedad privada, o reclame dominio
sobre el mismo, total o parcialmente, “deberá aportar las pruebas que para el
efecto exige el inciso 2º del ordinal 1º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, y
en la inspección ocular que se practique en el trámite de oposición se procederá
a verificar si el predio en adjudicación se halla incluido dentro de los linderos
de aquél cuya propiedad demanda el opositor, así como a establecer otros
hechos o circunstancias de las que pueda deducirse su dominio. Si de los
documentos aportados por el opositor y demás pruebas practicadas no llegare
a acreditarse propiedad privada conforme a lo exigido en la norma citada en
el inciso anterior, se rechazará la oposición y se continuará el procedimiento”
(art. 23).

La resolución de adjudicación del terreno baldío constituye título traslaticio del

dominio y prueba de la propiedad. En todo caso, dicha resolución establecerá
“la obligación del adjudicatario de cumplir las normas sobre conservación y
aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente; las que establezcan obligaciones y condiciones bajo las cuales se
produce la titulación o se celebra el contrato, conforme a la Ley 160 de 1994 y
demás disposiciones vigentes, y la prohibición de dedicarlo a cultivos ilícitos.
La infracción de lo dispuesto en este artículo dará lugar a la iniciación del
procedimiento de reversión del baldío adjudicado, o a la declaratoria de
caducidad del contrato según el caso, conforme a lo establecido en este
Decreto” (art. 26). Así mismo, estableció la nulidad de las adjudicaciones de
tierras baldías que se profieran con violación a lo dispuesto en la Ley 160 de
1994, caso en el cual procede la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 52). Y sobre el
tránsito de legislación, indicó que “[E]n los procedimientos de titulación de
baldíos o de recuperación de los indebidamente ocupados, iniciados antes de
la vigencia de la Ley 160 de 1994, las situaciones jurídicas definidas o
consumadas bajo la vigencia de la ley anterior, lo mismo que los efectos
producidos por tales situaciones antes de que entrara a regir la ley nueva,
quedan sometidos a la Ley 135 de 1961 y los Decretos 2275 de 1988 y 1265 de
1977, con las modificaciones introducidas hasta la Ley 30 de 1988. Se
aplicarán las disposiciones de la Ley 160 de 1994 y las del presente Decreto, a
las situaciones jurídicas que se iniciaron bajo el imperio de la ley anterior, pero
que aún estaban en curso o no se habían definido cuando aquella entró a regir,
lo mismo que a sus efectos” (art. 60).

Con posterioridad, la Ley 731 de 2002 173 se profirió con el objeto de mejorar la
calidad de vida de las mujeres rurales, priorizando las de bajos recursos y
consagrando medidas específicas encaminadas a generar equidad entre el

173
Dicha norma señaló con relación a las tierras medidas de titulación de predios de reforma agraria a nombre de un cónyuge o compañero
(a) permanente cuando alguno de la pareja abandonare al otro (art. 24). Facilitó a titulación de predios de reforma agraria a las empresas
comunitarias o grupos asociativos de mujeres rurales que reúnan los requisitos de ley, dando acceso preferencial a las jefas de hogar,
víctimas de violencia, abandono o viudez. (art. 25.) y, además, estableció la participación equitativa de mujeres en los procesos de
adjudicación de tierras (art. 26).

80
 Expedientes T-6.087.412 Ac

hombre y la mujer rural, especialmente en temas como la titulación de predios

y la participación equitativa de ellas en los procedimientos de adjudicación y
uso de los predios de reforma agraria 174.

Ahora bien, en uso de la facultad de suprimir y disponer la liquidación de

entidades del orden nacional, contenida en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998,
el Presidente de la República dictó el Decreto 1292 de 2003 que suprimió el
INCORA, y mediante Decreto 1300 de 2003 creó el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural -INCODER-, con el objetivo de ejecutar la política
agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos,
fortalecer las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la
articulación de las acciones institucionales en el medio rural bajo principios de
competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y
descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores
rurales y al desarrollo socioeconómico del país 175.

Por su parte, la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno,
incorporó un capítulo sobre restitución de tierras a los despojados y desplazados
por el conflicto armado interno. El artículo 72 dispone que “[E]n el caso de
bienes baldíos se procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del
baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación económica si
durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la
adjudicación”. A su turno, el artículo 73 establece que, con el objetivo de
garantizar la seguridad jurídica de los derechos que se adquieren sobre las tierras
restituidas, “se propenderá por la titulación de la propiedad como medida de
restitución, considerando la relación jurídica que tenían las víctimas con los
predios objeto de restitución o compensación”, y en todo caso, las autoridades
“restituirán prioritariamente a las víctimas más vulnerables, y a aquellas que
tengan un vínculo con la tierra que sea objeto de protección especial”. Y en
los casos de despojo o desplazamiento que perturbaron la explotación
económica de un baldío, “para la adjudicación de su derecho de dominio a
favor del despojado no se tendrá en cuenta la duración de dicha explotación.
En estos casos el Magistrado deberá acoger el criterio sobre la Unidad
Agrícola Familiar como extensión máxima a titular y será ineficaz cualquier
adjudicación que exceda de esta extensión”. En todo caso, “[L]a sentencia se
pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u
ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a
que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de
culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de
propiedad suficiente”.

En consonancia con lo anterior, mediante el Decreto 19 de 2012 se adicionó el

artículo 69 de la Ley 160 de 1994 así:

174
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-073 de 2018.
175
Modificado mediante Decreto 3759 de 2009.

81
 Expedientes T-6.087.412 Ac

“En el evento en que el solicitante de la adjudicación sea una familia desplazada que
esté en el Registro Único de Víctimas, podrá acreditar la ocupación previa no inferior
a cinco (5) años para tener derecho a la adjudicación, con la respectiva certificación
del registro de declaración de abandono del predio. La ocupación se verificará por el
INCODER reconociendo la explotación actual sin que sea necesario el cumplimiento
de la explotación sobre las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación se
solicita.

En todo caso, el solicitante de la adjudicación deberá cumplir con los requisitos

previstos en este artículo relacionados con la aptitud del predio, no acumulación o
transferencia de ocupaciones, conservación de zonas ambientales protegidas,
extensiones máximas de adjudicación de islas, playones y madreviejas desecadas de
los ríos, lagos y ciénagas de propiedad nacional, y las zonas especiales en las cuales
no se adelantarán programas de adquisición de tierras y los demás requisitos que por
Ley no están exceptuados para los solicitantes en condición de desplazamiento”.

Por su parte, la Ley 1561 de 2012 176 promueve el acceso a la propiedad,

mediante un proceso especial para otorgar título de propiedad al poseedor
material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica,
y para sanear títulos de falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica
en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el
despojo o abandono forzado de inmuebles. En cuanto a los poseedores de bienes
rurales, esta ley establece que debe demostrar posesión material, pública,
pacífica e ininterrumpida, por un término de 5 años para posesiones regulares y
de 10 años para posesiones irregulares, sobre un predio de propiedad privada
cuya extensión no puede superar una UAF. Nótese, entonces, que el acceso a la
titulación de la propiedad por esta vía abreviada cobija los bienes de naturaleza
privada siempre que se acredite la calidad de poseedor, lo cual reporta
beneficios en la regularización del acceso a la tierra mediante procedimientos
ágiles.

Por su parte, el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos adoptado

mediante la Ley 1579 de 2012, establece que dicho Registro tiene por objetivo
(i) servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros
derechos reales constituidos en ellos de conformidad con el artículo 756 del
Código Civil; (ii) dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen,
transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan
derechos reales sobre los bienes raíces; y (iii) revestir de mérito probatorio a
todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción (art. 2). Una de las grandes
apuestas de esta normativa es unificar el sistema y los medios utilizados en el
Registro de Instrumentos Públicos, para lo cual dispuso que “[L]a información
de la historia jurídica de los inmuebles que se encuentran en los libros múltiples
o sistema personal, en el folio de matrícula inmobiliaria documental, en medio
magnético y en el sistema de información registral; los índices de propietarios
y de inmuebles y los antecedentes registrales, deben ser unificados utilizando
medios magnéticos y digitales mediante el empleo de nuevas tecnologías y

176
Con relación al acceso a la tierra, la norma constituye un plan de titulación, pero su margen de maniobra no altera la forma de acceder a
los bienes baldíos, toda vez que la misma disposición en el artículo 6 exige que el predio sobre el cual recaiga la solicitud de titulación no
sea imprescriptible conforme los artículos 63, 72 y 102 de la Constitución Política. En ese sentido, dicha norma se armoniza a los postulados
fijados en la Carta Política y a la Ley 160 de 1994.

82
 Expedientes T-6.087.412 Ac

procedimientos de reconocido valor técnico para el manejo de la información

que garantice la seguridad, celeridad y eficacia en el proceso de registro, en
todo el territorio nacional a través de una base de datos centralizada, para
ofrecer en línea los servicios que corresponde al registro de la propiedad
inmueble”, y otorgó 5 años a dicha entidad, para la sistematización o
digitalización de la información contenida en los libros del Antiguo Sistema de
Registro (art. 6). En el artículo 22 se estableció que el registro sería inadmisible,
“[S]i en la calificación del título o documento no se dan los presupuestos
legales para ordenar su inscripción”, caso en el cual “se procederá a
inadmitirlo, elaborando una nota devolutiva que señalará claramente los
hechos y fundamentos de derecho que dieron origen a la devolución (…)”.

Por su parte, los procedimientos administrativos especiales agrarios incluidos

en los capítulos 10 a 12 de la Ley 160 de 1994, se reglamentaron mediante el
Decreto 1465 de 2013, con el fin de “fortalecer y unificar en un solo estatuto
reglamentario las normas que actualmente regulan los procedimientos
administrativos de extinción del derecho de dominio privado, clarificación de
la propiedad, deslinde de las tierras de la Nación, recuperación de baldíos
indebidamente ocupados y reversión de baldíos adjudicados, con el propósito
de mejorar su efectividad como mecanismos de protección del patrimonio
público y de tutela de la función social de la propiedad y de aplicar los
principios de debido proceso, eficacia, eficiencia, trasparencia, celeridad y
economía procesal y facilitar el trámite oportuno de estos procedimientos”. Y
mediante la Ley 1728 de 2014, se modificó el artículo 67 de la Ley 160 de 1994
para disponer que los terrenos baldíos objeto de la misma Ley, serían
adjudicados exclusivamente a familias pobres.

El INCODER 177 fue reemplazado por la Agencia Nacional de Tierras -ANT-,

según lo dispuesto en el artículo primero del Decreto 2363 de 2015, que, como
máxima autoridad de las tierras de la Nación, tendrá por objeto ejecutar la
política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Rural -MADR-, para lo cual deberá
gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr su seguridad
jurídica, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad,
y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la nación (art.
3).

Con la Ley 1776 de 2016178 “Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de
Interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres”, se establecen
territorios con aptitud agrícola, pecuaria, forestal y piscícola, identificados por
la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA a partir de los planes de
desarrollo rural integral, en el marco de la economía formal y de ordenamiento
territorial, encontrándose “soportados bajo parámetros de plena
competitividad e inserción del recurso humano en un contexto de desarrollo

177
Suprimido mediante el Decreto 2365 de 2015.
178
Frente a acceso a tierras, dicha norma no altera la forma de adquirir los bienes baldíos fijados en la Ley 160 de 1994, sino que, por el
contrario, armoniza su contenido a dicha normativa, al punto que mantiene las prohibiciones para la titulación de tales predios señaladas
en los incisos 9 y 14 del artículo 72. (Art. 3. Par. 3).

83
 Expedientes T-6.087.412 Ac

humano sostenible, crecimiento económico regional, desarrollo social y

sostenibilidad ambiental” (art. 1°). Determinó, así mismo, que las Zidres “se
consideran de utilidad pública e interés social, excepto para efectos de
expropiación” (art. 1. par. 2) , y que el objetivo de las mismas es constituir un
nuevo modelo de desarrollo económico regional focalizado, con el cual: (i) se
promueva el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los
campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y
ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación; (ii) se promueva la
inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación como agentes
sociales, productivos y emprendedores; (iii) se promueva el desarrollo de
infraestructura para la competitividad; (iv) se prioricen las iniciativas
productivas destinadas a la producción de alimentos con destino a garantizar el
derecho humano a la alimentación adecuada de los colombianos; (v) se
promocione el desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, así como
la modernización y especialización del aparato productivo; (vi) se promocione
y consolide la paz y la convivencia, mediante mecanismos encaminados a lograr
la justicia social y el bienestar de la población dedicada a la actividad rural,
procurando el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, y de estas en relación con
la región; (vii) se formulen e implementen proyectos agrícolas y pecuarios;
entre otros.

Ahora bien, en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la

Construcción de una Paz Estable y Duradera, se acordaron, en el primer punto
sobre reforma rural integral, los siguientes objetivos: (i) lograr la
transformación estructural del campo bajo una visión de integralidad y
universalidad que tienda a solucionar las causas históricas del conflicto y la
violencia en el territorio, para lo cual resulta indispensable la democratización
de la propiedad y la redistribución equitativa de la tierra; (ii) garantizar las
condiciones de bienestar y buen vivir en la población rural mediante el
desarrollo agrario integral que priorice a las comunidades más vulnerables, de
tal forma que se erradique la pobreza y se satisfagan plenamente las necesidades
de la población rural; y, (iii) propender por el desarrollo socio-ambiental
sostenible de las comunidades campesinas, entre otras 179. Para lograrlo, se fijó
como meta para el Fondo Nacional de Tierras 2.7 millones de hectáreas
potencialmente disponibles, cifra que se incrementa tras añadir los baldíos y
otras tierras de dominio estatal adjudicables, que podrían sumar entre 3.9 y 5.3
millones hectáreas. Dichas cifras, sumadas a las metas de formalización de
predios restituidos a la población desplazada, que podría alcanzar 4.6 millones
de hectáreas, resulta en que la asignación de tierras en el marco del acuerdo
sobre reforma rural podría ascender a 12.6 millones de hectáreas 180.

Mediante el Acto legislativo 01 de 2016 se adoptaron medidas para agilizar la

implementación del Acuerdo Final y ofrecer garantías de cumplimiento, por lo
que de manera excepcional y transitoria se confirió al presidente de la República

179
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-073 de 2018.
180
Documentos CEDE No. 41, Universidad de los Andes, Facultad de Economía, 2017. pp 1.

84
 Expedientes T-6.087.412 Ac

una habilitación legislativa extraordinaria y excepcional. Uno de los

instrumentos de desarrollo normativo del Acuerdo Final es el Decreto 893 de
2017 por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
-PDET-, “para que los habitantes del campo, las comunidades, los grupos
étnicos y todos los involucrados en el proceso de construcción de paz en las
regiones, junto al Gobierno Nacional y las autoridades públicas, construyan
planes de acción concretos para atender sus necesidades, de acuerdo al
enfoque territorial acordado entre todos”. Se trata, en consecuencia, de una
herramienta de planeación y gestión que “involucra[n] todos los niveles del
ordenamiento territorial, sus actores y recursos”, para “la transformación
estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre
el campo y la ciudad en las zonas priorizadas”.

Con los mismos objetivos se expidió el Decreto 902 de 2017 181 “[P]or el cual
se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural
Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras,
específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de
Tierras”, que fue objeto de control de constitucionalidad mediante la Sentencia
C-073 de 2018, oportunidad en la que se indicó que la norma “cumple el
requisito de estricta necesidad, porque se encontró acreditado que contempla
medidas urgentes e imperiosas relacionadas de manera directa con uno de los
sub-temas de la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo Final, en tanto
permiten a través de medidas instrumentales superar problemas propios del
postconflicto al suministrar criterios unificados y procedimientos expeditos
para facilitar el acceso a la tierra y la formalización de la propiedad rural”.
En todo caso, con miras a facilitar la implementación de la reforma rural integral
en materia de acceso y formalización de tierras (art. 1), advirtió que “[N]ada
de lo dispuesto en el presente Decreto podrá ser interpretado ni aplicado en
forma tal que afecte, menoscabe, disminuya o desconozca el derecho a la
propiedad privada debidamente registrada, legalmente adquirida y ejercida, y
protegida por la Ley, como tampoco los derechos adquiridos”.

El artículo 4 indicó que son sujetos de acceso a tierra y formalización a título

gratuito, “los campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las
asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector
solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como
personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y

181
La norma trae unos cambios considerables con relación a las formas de acceso a la tierra, respecto las disposiciones establecidas en la
Ley 160 de 1994, toda vez, fija el acceso a tierra para los sujetos con unas características económicas diferentes habida cuenta que, aunque
la norma del 94 señalaba que podían beneficiarse las personas con patrimonios netos no superiores a los 1000 salarios, lo cierto es que, en
esta oportunidad lo restringe a quienes acrediten los requisitos señalados en el artículo 4 y 5 del Decreto que, en términos económicos, fija
el acceso gratuito para quienes tengan un patrimonio que no supere los 250 salarios mínimos y parcialmente gratuito a quienes su patrimonio
supere los 250 salarios mínimo sin que exceda de 700 salarios mínimos, entre otros. Del mismo modo, el Decreto crea el Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral, que tiene unas subcuentas, destacándose, la de acceso para población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales conformada, entre otros bienes, por los baldíos con vocación agraria y aquellos que tengan la vocación de adjudicables
(art. 18, numerales 6 y 7). Además señaló una priorización para la asignación de derechos sobre las tierras a las personas que presenten los
mayores puntajes en el RESO (art. 20). Por último, respecto a los predios baldíos prevenientes de los programas de tierras, que hayan sido
entregados a título de propiedad, señaló que serán inembargables, inalienables e imprescriptibles por el término de 7 años contados a partir
de la inscripción en la ORIP (art. 21). Un elemento importante que incorporó dicho decreto es la formalización de la propiedad de predios
privados por vía administrativa, la cual adelantará la ANT (art. 36) y fijó un procedimiento único para el trámite de asuntos agrarios (art.
40) el cual tiene un componente administrativo y ante el surgimiento de terceros opositores, realiza su remisión ante la fase judicial. Sin
embargo, deja vigente disposiciones relevantes de la Ley 160 de 1994, entre otras la que impone a la autoridad de tierras realizar la
adjudicación de baldíos y las fórmulas de acreditación de la propiedad descritas en el artículo 48.

85
 Expedientes T-6.087.412 Ac

reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir

cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria, priorizando a la
población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las
mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada”,
siempre que se cumplan los requisitos indicados en la misma disposición. Y
serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito,
las personas naturales o jurídicas que no tengan tierra o que tengan tierra en
cantidad insuficiente, que, en todo caso, cumplan con los requisitos establecidos
en la ley (art. 5). Ahora, con el fin de favorecer a dicha población, la cual a su
vez será priorizada dependiendo de su condición (art. 20), creó una serie de
medidas actualmente en implementación, con el fin de “sentar las bases para
la transformación estructural del campo y establece como objetivos contribuir
a su transformación estructural, cerrar la brecha entre el campo y la ciudad,
crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural, integrar
las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y
asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía; en aras de
contribuir a la construcción de una paz estable y duradera” (considerandos).
Las regulaciones referidas a las formas de acceso a tierras se establecieron en
los artículos 25 y siguientes de la mencionada normativa.

En este contexto, se resalta que el Acto Legislativo 2 de 2017 adicionó un

artículo transitorio a la Constitución con la finalidad de dar estabilidad y
seguridad jurídica al Acuerdo final, para lo cual dispuso, entre otras medidas,
que “[L]as instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de
cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia,
las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos
normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar
coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los
compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”, el cual, según la
Sentencia C-630 de 2018, constituye “una política pública de Estado”.

A lo anterior se suma que, con el fin de establecer criterios de equidad de género

en la adjudicación de tierras baldías, vivienda rural y proyectos productivos,
mediante la Ley 1900 de 2018182 se dispuso el deber de priorizar a las
pobladoras rurales para el acceso a la tierra, formalización, adjudicación de
baldíos nacionales y asignación de recursos para proyectos productivos,
mediante la asignación del doble de puntuación para cada variable de
clasificación a aquellos hogares rurales cuya jefatura resida en cabeza de una
mujer campesina, de acuerdo con la metodología que para el efecto disponga la
autoridad competente (art. 2).

Del anterior recuento normativo resulta claro que ha sido una constante del
legislador colombiano establecer regímenes que permitan mejorar la calidad de
vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con
todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros
de investigación muestran que no se han logrado los resultados esperados. Sin
182
Mediante la cual se modificó la Ley 160 de 1994.

86
 Expedientes T-6.087.412 Ac

duda, no sólo por razón de las deficiencias propias de los modelos propuestos,
sino como producto de la violencia a que se ha visto enfrentado el Estado
colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como
epicentro el campo y, como principales víctimas, los trabajadores campesinos.
Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, basta con señalar
que la concentración de la tierra en Colombia ha sido una constante 183 y que la
población campesina, en todo caso, sigue siendo más pobre y vulnerable 184. Así
las cosas, con base en la descripción del desarrollo normativo del que -sin el
ánimo de ser exhaustivos-, se ha dado cuenta en este capítulo, se tiene que el
legislador ha buscado constantemente solucionar los problemas de acceso a la
tierra que la realidad social ha generado en diversas etapas de la historia y, en
los últimos años, en desarrollo del Acuerdo Final de Paz, se ha procurado
implementar una política de Estado que, con vocación de permanencia,
garantice el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población rural.
Es en este nuevo marco normativo en el que la Sala deberá decidir los casos
concretos.

4.3. Adjudicación de bienes baldíos de acuerdo con el precedente

jurisprudencial: los grandes hitos

El análisis de la jurisprudencia de la jurisdicción civil y de la contencioso

administrativa en materia de baldios, permite a la Sala identificar dos posiciones
aparentemente contradictorias en relación con las consecuencias jurídicas de la
ocupación de tierras baldías: una línea sostiene que la ocupación sólo genera
una mera expectativa y que el derecho de propiedad sólo se adquiere mediante
la adjudicación (acto constitutivo); mientras la otra explica que la ocupación es
fuente del derecho de propiedad, nacido de la explotación misma del terreno, y
que la adjudicación es un acto puramente declarativo.

Aunque, en principio, podría pensarse que las líneas jurisprudenciales variaron

de acuerdo con los desarrollos normativos indicados en el capítulo anterior,
tanto la Corte Suprema de Justicia (a partir de la década de los años 30), como

183
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia-644 de 2012, cita a su vez “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son
dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de
indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996,
lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras
que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional
y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio
nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000,
cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se
haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los
pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de
tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto
de Estudios Ambientales – Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia.
5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. “Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto
y resistencia campesina en Colombia”. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95.
Absalón Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de
Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139.
184
Dice al respecto Albán: “Según estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones
correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De
modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es del
10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde
2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003”. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración
propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad
de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad
de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Alvaro Albán. “Reforma y Contrareforma
Agraria” En. Revista de Economía Institucional, vol. 13, n.º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356.

87
 Expedientes T-6.087.412 Ac

el Consejo de Estado (desde comienzos del siglo XXI) han mantenido una
posición constante, con muy pocas variaciones, como enseguida se verá.

4.3.1. La adjudicación es declarativa del derecho de dominio

[Link]. Corte Suprema de Justicia

En la sentencia de 24 de julio de 1935 185, la CSJ reconoció la importancia de

proteger al colono cultivador por encima de las formalidades. Sostuvo que la
sola ocupación -acompañada de la explotación del suelo-, otorgaba derecho de
domino sobre el predio, e invirtió la carga de la prueba en el sentido de que
quien se considerara propietario del terreno cultivado debía exhibir el título
traslaticio correspondiente. En efecto, “[D]e conformidad con los artículos 47
(incisos 2º y último), 59, 65, 66, 69 (letra b), 79 y 84 de C.F y 10, 11 y 12 de la
Ley 71 de 1917, los intereses y derechos de los ocupantes, cultivadores y
colonos de baldíos están colocados por encima de los de cualquier interesado
en la adjudicación hasta el punto de que puede decirse que nuestra legislación
fiscal está toda saturada de la idea de protección a esos colonos, cultivadores
u ocupantes y que el principio general y dominante en materia de baldíos es el
de que por ningún motivo ni bajo ningún pretexto se sacrifiquen o menoscaben
los derechos basados en la ocupación, en el cultivo y en la colonización”. Así
mismo, indicó que la ley fiscal contiene un principio general con base en el cual
la ocupación es modo de adquirir la propiedad de los bienes baldíos, de manera
que “[E]n litigios de cualquier clase de un particular contra un ocupante,
cultivador o colono, la carga de la prueba le corresponde a ese particular que
pretende pasar por encima del hecho de la ocupación o cultivo, y que esa
prueba no puede ser otra que la de propiedad del terreno”, y en consecuencia,
“no hubo ni pudo haber violación de la ley sustantiva por parte del Tribunal al
dispensar a los demandantes, para ampararlos como poseedores y mantener la
situación de hecho en que se encuentra el terreno, de toda prueba distinta de la
relacionada con los hechos concretos de ocupación y cultivo”.

Mediante sentencia de 30 de abril de 1937186, limitó la obligación impuesta a

quien pretendía demostrar propiedad con título. En dicha ocasión, en la que se
trataba de un litigio entre particulares sobre predios privados, indicó que “al
‘dueño’ que quiere demostrar ‘propiedad’ le toca probar su derecho, pero
exhibido el título no hay por qué exigirle la prueba del dominio de su causante,
cuando la fecha del registro de tal título es anterior a la posesión del reo. Si se
pide esa demostración, lógicamente podría obligársele también a comprobar
la solidez de todas las piezas que componen una cadena infinita. Sería la
probatio diabólica, que el buen sentido rechaza como necesaria para decidir
conflictos sobre propiedad privada entre particulares”.

185
Gaceta Judicial Nro. XLII. Página 313 a 318.
186
Gaceta Judicial Nro. XLIV. Página 736 a 740.

88
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Posteriormente, en la sentencia de 7 de junio de 1938187, sostuvo que la

adjudicación de baldíos serviría de título oponible a terceros, siempre que no se
tratara de ocupantes cuya explotación hubiera iniciado antes de la expedición
del título, caso en el cual “basta que el reivindicante exhiba un título inscrito
de dominio anterior” a la posesión del demandante.

Ahora, con base en lo estipulado en el artículo 4 de la Ley 200 de 1936, en

sentencia de 17 de marzo de 1939188, explicó las distintas pruebas que podían
acreditarse para demostrar la propiedad privada del respectivo globo de terreno
ocupado, con fines de desvirtuar la presunción de bien baldío de los terrenos
incultos: i) título originario; ii) cualquier otra prueba sobre el hecho de haber
salido el terreno legítimamente del patrimonio del Estado; y iii) título traslaticio
otorgado con anterioridad al 11 de octubre de 1821.

Mediante sentencia de 10 de mayo de 1939189, al decidir sobre la oposición que

a una adjudicación realizó la empresa United Fruit Company dentro de un
proceso declarativo en el que solicitó, como pretensión principal, declarar que
un predio era de propiedad privada y, por tanto, no podía ser objeto de
adjudicación, y como pretensión subsidiaria, reconocer su calidad de
cultivadora y ocupante para efectos de tener prevalencia al momento de solicitar
la adjudicación del bien baldío, la CSJ hizo una fuerte crítica a la tarea del
legislador, al sostener que éste

“al acoger en la ley 200 de 1936 el criterio caduco expuesto con la creación de las
presunciones consistentes en reputar baldíos los terrenos no explotados
económicamente y de propiedad privada los explotados económicamente, no estuvo a
la altura de la ciencia probatoria moderna, puesto que técnicamente, para llenar las
lagunas del artículo 44 del C. Fiscal, cabían reglas de interpretación, disposiciones
supletivas y normas dispositivas puras, en vez de las referidas presunciones que
dejaron intactos los problemas concernientes a la carga de la afirmación y su
distribución y a la carga de la prueba, los cuales no se alteran con la existencia de una
presunción legal. Sólo modificó el legislador el problema de la distribución de la carga
de la prueba, debido a que la presunción legal es una regla que afecta a ésta. En efecto,
la parte que se halla favorecida con ella tiene la carga de probar únicamente los
supuestos de la presunción y limitarse a afirmar la circunstancia objeto de ésta”.

Y, diferenciando la posesión regulada en el Código Civil de aquella regulada en

el Código Fiscal, por la naturaleza del bien poseído, explicó que de acuerdo con
el artículo 79 de la última normativa, son los cultivadores o colonos quienes
deben ser considerados poseedores, en el mismo sentido en que lo indicó la Ley
34 de 1936 con base en la cual, “el hecho del cultivo reconocido en la respectiva
providencia de adjudicación es lo que transfiere el dominio de los baldíos a
título de cultivador”.

El 19 de octubre de 1948 190, la Corte volvió a reconocer la ocupación de tierras

baldías por el solo hecho de su explotación, aún ante un título de adjudicación
187
Gaceta Judicial Nro. XLVI. Página 625 a 630.
188
Gaceta Judicial Nro. XLVII. Páginas 724-726.
189
Gaceta Judicial Nro. XLVIII. Página 10 a 22.
190
Gaceta Judicial Nro. LXIV. Página 783 a 786.

89
 Expedientes T-6.087.412 Ac

entregado por el Estado a otro particular con posterioridad al inicio de la

posesión. Explicó que “[E]l actor ha aseverado, como se ha visto, que la
propiedad del terreno en cuestión la obtuvo por adjudicación del Estado y ese
hecho consta en la Resolución número 96 (…). Pero ese título no es absoluto,
pues no perjudica a los terceros que aleguen y demuestren propiedad privada
sobre el terreno ni a los cultivadores o colonos que en calidad de tales se
encuentren ocupando con anterioridad a la concesión porciones comprendidas
dentro de la zona adjudicada”.

En sentencia de 31 de enero de 1963 191, indicó que la ocupación es suficiente

para adquirir la propiedad en tanto la adjudicación cumplía un simple requisito
de publicidad y oponibilidad, así:

“2. La figura que instituye el artículo de la ley 200 de 1.936, bajo la forma de una
presunción, es el modo constitutivo de la ocupación en reiteración de lo que consagran
la ley y la jurisprudencia nacionales (65 del Código Fiscal, 10 y 12 de la ley 47 de
1.926, I y 9 de la ley 34 de 1.936). Porque si a la Nación le basta la posesión económica
de la tierra baldía para considerarle o presumirla de dominio particular, quiere decir
que es suficiente esa sola posesión para adquirir la propiedad, a menos que el colono
se haya establecido en tierras no susceptibles de ocupación por hallarse reservadas o
destinadas por la Nación a un uso o servicio público, sobre los cuales no puede darse
una posesión creadora de derecho.

3. Se pregunta: El título de adjudicación de un terreno que el adjudicatario había

recibido antes en arrendamiento del poseedor y ocupante, en cuyo favor se presume el
dominio, destruye la presunción del artículo lo. de la ley 200 de 1.936? No, porque al
recibir el terreno del poseedor, ya este tenía adquirido el dominio mediante la
ocupación. El Estado no borra ni podría borrar con un acto declarativo de sus
autoridades el hecho previsto en la ley como generador de la propiedad. Es cierto que
el mero tenedor puede transformar ese carácter precario en posesión y aún llegar a
adquirir el dominio si logra consumar una usucapión extraordinaria, según el artículo
2531 del Código Civil. Pero un título de adjudicación de la Nación, que es simplemente
declarativo, de una tierra que ya la misma Nación presume de dominio particular, no
es idóneo para conferir al interventor, el derecho perteneciente a otro, vale decir, para
sustraer de un patrimonio lo que ya hacía parte de él. Por lo cual el artículo 47 del
Código Fiscal deja a salvo los derechos de terceros en la adjudicación de baldíos.

La providencia de la Administración que los adjudica se reduce a reconocer el hecho

preexistente de la ocupación. Tal providencia no es modo constitutivo porque el
fenómeno que crea y confiere la propiedad es la ocupación, ya cumplida real y
materialmente. Ni es tampoco traslaticio: la inscripción en el Registro Público no
transfiere en este caso, porque precisamente de antemano el dominio ingresa al haber
del ocupante; cumple sí, los demás objetivos del registro, entre los cuales se destaca
el de dar publicidad, en este caso al movimiento de la propiedad agraria realizado por
la ocupación.

La controversia entre un colono y un adjudicatario, en el cual se persigue desatar la

disputa entre el primero, que invoca la ocupación, y el último que alega la
adjudicación del Estado, está prevista en el artículo 79 del Código Fiscal. Significa
ello, en primer lugar, que la adjudicación no afecta la legitimación del derecho de

191
Gaceta Judicial Nro. CI. Páginas 36 a 49.

90
 Expedientes T-6.087.412 Ac

quien primeramente ocupó una extensión baldía, para que el Estado le reconozca esta
situación y le adjudique lo ocupado”.

Al año siguiente, mediante fallo de 2 de septiembre de 1964192, la CSJ insistió

en que la explotación económica del baldío era suficiente para adquirir el
derecho de dominio, siendo el acto de adjudicación un asunto meramente
formal. Lo explicó así:

“En principio y con la natural salvedad de las tierras incluidas en las reservas de la
nación, el destino económico-jurídico de los baldíos consiste en ser objeto propio de
la adjudicación por el Estado, precisa y principalmente a quien demuestre haber
adquirido el dominio del suelo mediante cultivos u ocupación con ganados (…).

Quien, por consiguiente, incorpora su trabajo a los baldíos de la Nación y los mejora
con edificaciones, plantaciones o sementeras que acrecientan la riqueza pública,
adquiere de inmediato el dominio del suelo, no por transferencia alguna, sino por el
modo originario de la ocupación con que el ordenamiento protege y respalda al
poseedor económico de tierras sin otro dueño que el Estado. La adjudicación posterior
encaminada a solemnizar la titularidad, ha de basarse en la prueba que demuestre
plenamente haberse cumplido en las condiciones legales el modo adquisitivo por
ocupación”.

Y dando cuenta de la situación de orden público que se vio amainada por los
acuerdos interpartidistas concertados al efecto, expuso:

“Es indudable que la violencia determinante de la voluntad contractual, contradice

por su base la normación jurídica, y constituye un hecho ilícito cuando es obra del
otro contratante o de un tercero. Pero ello no significa ausencia de consentimiento,
desde luego que el contrato se ha querido, aunque no sea en sí mismo sino para evitar
el mal que se teme. Por lo que es justo y equitativo que el negocio así formado sea
rescindible a petición de la víctima que, por serlo, presupone estar exento de ilicitud.

Si entonces el consentimiento existe, pero en su formación está viciado por

consecuencia del rompimiento violento del orden público que dio lugar al estado de
sitio en el país, no se predica nulidad absoluta del contrato como cuando obedece a
causa ilícita, sino sólo nulidad relativa al vicio del temor que determinó el querer de
uno de los contratantes, en desventaja tal que llene el supuesto contemplado por la Ley
201 de 1959 para que la justicia disuelva las vinculaciones civiles emanadas de esa
fuente viciosa.

Si por modo claro el fundamento de la demanda inicial vincula las súplicas de invalidez
a que la voluntad del vendedor estuvo viciada al consentir en la enajenación a precio
vil de su derecho sobre tierras baldías, a consecuencia del temor y la angustia anexos
a los hechos de violencia cometidos por las guerrillas irregulares que por entonces
azotaban la región, mal podría el actor en la instancia y menos aún en el recurso
extraordinario cambiar el vínculo jurídico-procesal, atado como aparece a la
rescisión por vicio del consentimiento, y tomar en su reemplazo la nulidad absoluta
que la causa ilícita comporte”.

192
Gaceta Judicial Nro. CVIII. Página 360 a 397.

91
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Seguidamente, en providencia de 9 de octubre de 1970193, la Corte precisó que

quien exhibiera el título de propiedad no se reputaría dueño si el poseedor
demostraba la configuración de una prescripción adquisitiva en su favor, pues
“[L]a indicación que se hace en las adjudicaciones de que el terreno es baldío
es afirmación que no puede oponerse a terceros y que, de otro lado, no conlleva
la demostración de aquella calidad misma, como lo dispone el artículo 47 de
la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal)”.

Incluso con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de

1991, en providencia de 31 de octubre de 1994194 continuó sosteniendo que -
con base en la Ley 200 de 1936-, la explotación del predio era suficiente para
el reconocimiento de la propiedad. Advirtió que un requisito de procedibilidad
en las acciones de pertenencia es que el bien sobre el cual se discute la propiedad
sea prescriptible, lo que no implica que “frente a la prescripción extraordinaria
y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el
bien ‘no es baldío’ por haber salido del patrimonio del Estado y haber
ingresado al de los particulares, pues esa exigencia no se la impone el
legislador, que por el contrario consagra un principio de prueba de dominio en
su favor al disponer en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936, que ‘se presume
que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por
particulares’ (…). Bien distinta ha sido, pues, la tendencia del legislador,
porque es nítido que, en supuestos como éste, se ha inclinado por facilitarle al
actor la obtención de la sentencia declarativa en mención, con la única
exigencia de demostrar posesión en la forma y los términos de ley”. En
consecuencia, le corresponde al Estado acreditar que el bien no ha salido nunca
de su patrimonio, so pena de que, acreditada la posesión, el poseedor adquiera
la calidad de propietario. Explicó que lo consignado en el artículo 2 de la Ley
200 mencionada, es aplicable únicamente cuando el actor no ejerce posesión
sobre el bien, de manera que, para desvirtuar la presunción de baldío, tendría
que demostrar que el fundo salió efectivamente del dominio del Estado a través
de cualquiera de los medios indicados en el artículo 3 siguiente. Lo anterior, por
cuanto la presunción de bien baldío “descansa, por el contrario, en que el
predio carezca de esa posesión”. Agregó que “no es válido sostener que, ante
la ausencia de titular de derechos reales en el certificado de registro
inmobiliario correspondiente, este tenga que considerarse como baldío”, pues
dicho certificado sirve para integrar el litisconsorcio necesario, “pero jamás que
sirva de prueba de la calidad de propiedad privada que tiene el inmueble”. Así,
“el proceso de pertenencia puede iniciarse a pesar de que el actor esté
desprovisto de título, si ha poseído por 20 años (prescripción extraordinaria);
que no es indispensable para ello la existencia de titulares de derechos reales
sobre el predio objeto de la pretensión, ni que éste se halle inscrito en el
respetivo registro inmobiliario; y mucho menos que el prescribiente esté
amparado de un título, según se desprende claramente del artículo 2531 del
C.C.”. Y concluyó que “la adjudicación de carácter administrativo que en
favor de un explotador económico de baldío hace el Instituto Colombiano de la

193
Gaceta Judicial Nro. CXXXVI. Página 571 a 584.
194
Gaceta Judicial Nro. CCXXXI. Página 943 a 960.

92
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Reforma Agraria (INCORA), sólo es igualmente declarativa, pues se limita a

reconocer el dominio que en tales circunstancias se consolida en aquél”.

[Link]. Consejo de Estado

Mediante Auto de 19 de octubre de 1937 195, el CdeE sostuvo que “el trabajo es
el precio de la tierra y por ende quien la trabaja tiene derecho a obtener su
propiedad”, y reconoció, en consonancia con lo establecido en la Ley 200 de
1936, la práctica de labranza o cultivo de la tierra como elemento primordial
para el otorgamiento de la titularidad de los bienes baldíos, así:

“Ha sido principio inconmovible de nuestra legislación sobre baldíos, el de que la

propiedad de ellos se adquiere por el cultivo de la tierra, esto es, por la incorporación
en ella del trabajo del hombre, de manera permanente, y con fines tendientes al
desenvolvimiento de la economía nacional (…)”.

En 1985, en sentencia fechada 31 de julio de 1985 196, confirmó la anterior

posición y sostuvo que el título no es constitutivo del dominio, pues de este solo
se derivan consecuencias tributarias y estadísticas:

“Como puede apreciarse, el anterior estudio de la historia legislativa del país, revela
que existen varias normas por medio de las cuales se dispuso que los baldíos podían
adquirirse a virtud de un título autorizado por el Estado y que la legislación,
especialmente la expedida en los últimos tiempos, permite concluir que la ocupación
de las tierras baldías es un modo para adquirir el dominio de las tierras baldías; en
otras palabras, que según la idea contenida en la llamada Ley de tierras, se estatuyó
la explotación económica como el fundamento de la adquisición del dominio, es decir
se reconoció el trabajo como el verdadero fundamento de dicho tipo de propiedad.

(…)

Por consiguiente, tenemos que explicar el artículo 2º del Decreto reglamentario de la

Ley 59 de 1936. Dice el artículo 2º: las personas que exploten económicamente
terrenos baldíos deben solicitar el respectivo título de adjudicación en la forma
prevista por las leyes pertinentes y, el Ministerio, así como las Gobernaciones,
Intendencias y Comisarías, darán curso a las solicitudes, y el primero expedirá el título
definitivo si no hubiere inconveniente legal. No quiere decir esta previsión, al exigir el
título de adjudicación que la propiedad del fundo explotado económicamente
subordina su radicación en cabeza del finquero a la expedición del título por el
gobierno. Quiere decir que el Gobierno se reservó el derecho de estadística de la
propiedad rural” (Subrayado fuera del texto original).

Ahora, mediante sentencia de 25 de septiembre de 1992197, insistió en la

importancia de reconocer el trabajo de la tierra para aspirar a su adjudicación,
con miras a proteger a unos poseedores agrarios que ya reunían requisitos para
ser adjudicatarios de los baldíos que explotaban. Sostuvo:

195
Si número de radicación.
196
Expediente 11090.
197
Radicado Nro. 6922.

93
 Expedientes T-6.087.412 Ac

“Aquí la sala, para evitar equívocos, anota que cuando habla de la posibilidad de la
expropiación no se refiere al derecho de propiedad del suelo, porque el expediente
muestra en forma clara o suficiente que el predio "Los Cocos" que posee la señora
Emelda Carrillo de Ortiz aún no ha salido del dominio del Estado, que continúa siendo
baldío, sino que se refiere a aquel derecho que se adquiere día a día mediante la
ocupación del predio que se explota (modo adquisitivo) en los términos de la ley
agraria (título), aunque todavía no cuente su titular con la declaración estatal.
Recuérdese que esta declaración de adjudicación no es constitutiva, sino meramente
declarativa, como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corporación. Y estos derechos
que aunque no constituyen la propiedad del inmueble en sí, son derechos de carácter
patrimonial económico que merecen la protección constitucional y legal”.

4.3.2. La adjudicación es constitutiva del derecho de dominio

[Link]. Corte Suprema de Justicia

En los primeros pronunciamientos que sobre el tema profirió la CSJ, a pesar de

no desconocer la ocupación que los colonos ejercían sobre los baldíos,
privilegió los actos formales en tanto, ante la ausencia de la exhibición del título
originario, entendía que el ocupante no ostentaba derecho real alguno. Lo
anterior teniendo en cuenta que, con el fin de alimentar el inventario de bienes
privados del país, que a su turno permitía inventariar los bienes baldíos, la Ley
de 13 de octubre de 1821, otorgó el término perentorio de 1 año para que,
quienes consideraran que habían obtenido el derecho de dominio sobre un
predio por justa prescripción, concurrieran a solicitar los títulos de propiedad so
pena de perder dicho derecho. El artículo 879 de la Ley 106 de 1873 (Código
Fiscal), reprodujo la norma en el sentido de establecer que quienes se
consideraran dueños de un terreno baldío o que pretendieran tener un derecho
sobre el mismo, debían demostrar haberlo poseído durante más de 25 años o
exhibir un título legítimo.

La precitada jurisprudencia encontraba fundamento en el hecho de que, desde

la época de la colonia, se permitía la prescripción de terrenos baldíos hasta 1882
cuando, mediante la Ley 48 de dicha anualidad, se determinó que las tierras
baldías son bienes de uso público 198 y que su propiedad no se prescribía contra
la Nación, en ningún caso. En consecuencia era dable concluir que aquellos
bienes que no se habían reportado como adquiridos por el paso del tiempo se
reputaran de la Nación, y de allí se construyó la línea que aquí se analiza.

En providencia de 31 de agosto de 1931 199, ante la oposición del supuesto titular

del derecho de dominio a la solicitud de adjudicación de un lote por parte de un
colono que lo explotaba por considerarlo baldío, la CSJ sostuvo que el
cultivador sólo tiene “un derecho preferencial a la adjudicación, observando
las prescripciones legales, derecho que para convertirse en derecho in re
necesitaba de ciertas formalidades”, de manera que “el cultivador necesita
conseguir título para lograr el dominio”. Así, defendió la necesidad de

198
Ley 48 de 1882, “Art. 3° Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en
ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.519 del Código Civil”.
199
Gaceta Judicial No. XXXIX. Página 256 a 259.

94
 Expedientes T-6.087.412 Ac

respaldar la ocupación con un título otorgado por autoridad competente para

reputarse titular del derecho de dominio sobre un bien que pertenecía a la
Nación en calidad de baldío.

Mediante sentencia de 14 de diciembre de 1937200, advirtió que, aun ostentando

título debidamente otorgado, “toda adjudicación de baldíos estaba sometida a
una condición resolutoria, o sea, la de que el terreno adjudicado volvía al
Estado si el adjudicatario no cultivaba dentro de cierto tiempo una parte de lo
adjudicado”.

En sentencia de 31 de julio de 1940201, recordó que “[E]l dominio de las tierras

en Colombia perteneció a España por derecho de ocupación y de conquista,
según las reglas universalmente aceptadas; y a virtud de [sic] lo dispuesto por
la Ley 1, Título 1, Libro 3 de la Recopilación de Indias, estas tierras se
declararon patrimonio real. Más tarde aquellas tierras pertenecieron a la
República, que subrogó a la Corona de España en los derechos constitutivos
del dominio eminente, atributo especial de la soberanía. En ejercicio de tales
derechos se inició la organización de la propiedad privada, regulando las
relaciones patrimoniales de los individuos entre sí y con el Estado. Para
alcanzar ese resultado se dictó la Ley de 13 de octubre de 1821, en la cual a la
vez que se autorizó la venta de baldíos, se procedió a empadronar la propiedad,
sacándola de la situación de incertidumbre en que venía desarrollándose desde
los primeros años de régimen colonial”.

Estas mismas consideraciones vendrían a ser reproducidas en fallo de 9 de

octubre de 1941202, en el que la CSJ explicó que, si bien la ocupación sólo
generaba el derecho a la prevalencia al momento de la adjudicación, al colono
debían reconocérsele las mejoras realizadas en el predio.

En dicha oportunidad sostuvo la CSJ que:

“(…) el carácter permanente de las mejoras hechas en tierras baldías, se revela más
nítidamente a la luz de las disposiciones del Código Fiscal sobre adquisición de
baldíos. Para que el colono adquiera derecho de dominio sobre el terreno baldío de la
nación, es necesario que se establezca permanentemente en él, con casa de habitación,
pastos artificiales para ganados, labranzas y cultivos estables, tales como plantaciones
de café cacao, caña, todo lo cual está indicando que la ley tanto civil como fiscal,
considera que las mejoras en tierras baldías y sus accesorios, son bienes raíces.

Pudiera argüirse, que a pesar del artículo 65 del Código Fiscal que preceptúa que la
propiedad de los baldíos se adquiere por su cultivo o por su ocupación con ganados,
el colono no viene a ser verdaderamente dueño de las parcelas cultivadas sino en tanto
que la nación le haga la respectiva adjudicación, de acuerdo con las disposiciones
fiscales, pero no debe perderse de vista que el colono, en todo caso, es un poseedor
que tiene las mejoras con ánimo de señor y dueño y que se reputa como tal para todos
los efectos legales, mientras otra persona no justifique serlo, y en esta condición es
hábil para reivindicar”.

200
Gaceta Judicial No. XLVI. Página 10 a 18.
201
Gaceta Judicial No. IVIX. Página 355-363.
202
Gaceta Judicial No. LII. Página 434 a 442.

95
 Expedientes T-6.087.412 Ac

En consecuencia, al haber sido escrituradas y registradas las mejoras en el caso

concreto, por ser consideradas tales mejoras bienes raíces, la demandante fue
reconocida como dueña de estas, más no del terreno.

Al respecto, en sentencia de 21 de agosto de 1941203, la CSJ estimó que “los

litigios entre colonos se regulan por las disposiciones del Código Fiscal, y las
disputas entre colonos propietarios que hagan valer un título originario de
dominio expedido por el Estado, y que no haya perdido su eficacia legal, o por
títulos inscritos otorgados antes de la ley de tierras, en que consten tradiciones
de dominio por un lapso de tiempo no menor del término que se señalan las
leyes para la prescripción extraordinaria, se rigen por estatuto especial”.

En las providencias del 14 de julio de 1944 204 y del 23 de julio de 1945 205 se
negó la ocupación como modo de adquirir el dominio si no estaba acompañada
de título otorgado por el Estado. En el primero se dijo que esta formalidad
pretendía sanear los títulos en tanto “[L]as tierras no podían pasar del poder
de la Corona al de los particulares sino en virtud de actos dispositivos del
Soberano, que constituían el título para la entrega de tierras o que saneaban
situaciones anteriores de ocupaciones sin título”. El segundo sostuvo que
“[L]a ocupación, modo de adquirir el dominio de los bienes regulados por el
Código Civil, también origina el derecho de propiedad sobre terrenos baldíos.
Pero al paso que en el Derecho Civil común la ocupación con ánimo de dueño
origina posesión y ésta hace presumir el dominio o lo engendra por el
transcurso del tiempo (prescripción adquisitiva), en el régimen legal sobre
baldíos la sola ocupación no funda dominio, entre otras razones, porque los
baldíos no pueden adquirirse por prescripción (artículo 61 del Código
Fiscal)”.

En el mismo sentido, la providencia de 30 de noviembre de 1950206 dio

nuevamente prevalencia al acto administrativo por medio del cual se otorga el
título de adjudicación, por encima del hecho mismo de la ocupación:

“Según el artículo 65 del Código Fiscal ‘la propiedad de los baldíos se adquiere por
su cultivo o su ocupación con ganados de acuerdo con lo dispuesto en este Código’.
Este principio está reproducido y ampliado en el artículo 9 de la Ley 34 de 1936, en
estos términos: ‘En las adjudicaciones de baldíos decretadas a título de cultivador, lo
que transfiere el dominio tanto sobre el sector cultivado como sobre el adyacente que
determinen las leyes respectivas, es el hecho del cultivo reconocido en la respectiva
providencia’. No basta pues, el cultivo o la ocupación con ganados para adquirir el
dominio del terreno. Es necesario además llenar las exigencias legales pertinentes
para obtener la declaración en virtud la cual el Estado se desprende del dominio en
beneficio de quien incorporó a la tierra, en las condiciones reglamentarias, el esfuerzo
de su trabajo. Esa declaración constituye la resolución de adjudicación, que es título
traslaticio de la propiedad, equivalente a una escritura pública, calificación que
expresamente la da la ley en distintos textos. (Artículos 77, C. F.; 4º del Decreto 15 de
1940; 6º del Decreto 198 de 1943).

203
Gaceta Judicial No. LII. Página 214 a 220.
204
Gaceta Judicial No. LVIII. Página 403 a 439.
205
Gaceta Judicial No. LIX. Página 355 a 359.
206
Gaceta Judicial No. LXVIII. Página 563 a 575.

96
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Es natural que no baste ser cultivador u ocupante con ganados para hacerse dueño de
la tierra y que se requiere también el procedimiento administrativo correspondiente,
que culmine en adjudicación (…)”

Y en sentencia de 13 de septiembre de 1963207, además de hacer un recuento de

las normas expedidas sobre tierras baldías, señaló que la ocupación sólo genera
una mera expectativa y es mediante el acto de adjudicación que se constituye el
derecho de dominio en favor del particular. En efecto, se le solicitó resolver
sobre la supuesta adquisición de la propiedad de unos predios por el modo de la
justa prescripción con base en la explotación económica, a lo que respondió que

“[L]os baldíos, en cuanto tales, no pueden considerarse como objeto de prescripción

(…). El colono por el hecho del cultivo u ocupación con ganado de un terreno baldío
se coloca en una situación objetiva, dentro de las normas reglamentarias sobre la
materia, que se convertirá en un derecho subjetivo o en una situación individual
cuando el Estado, previo el cumplimiento del procedimiento administrativo de rigor,
le expida el título de adjudicación; (…) La rama jurisdiccional civil u ordinaria del
Poder Público no tiene competencia funcional para expedir título de colono,
sustituyendo en esta forma el procedimiento administrativo adecuado o determinado
por las leyes para este fin, ni aún tratando de colonos que aleguen ‘justa prescripción
por explotación económica por tiempo inmemorial’; (…) En resumen, el derecho que
el artículo 5 de la Ley de 13 de octubre de 1821 concedió a los colonos de ‘tiempo
inmemorial o a pretexto de justa prescripción’, no puede ser objeto de una declaración
judicial, sino de la autoridad administrativa competente para expedir el título”.

[Link]. Consejo de Estado

Varias han sido las providencias en las que el CdeE ha sostenido que el acto de
adjudicación es constitutivo del derecho del dominio, por lo que el hecho de la
ocupación sólo genera meras expectativas. En sentencia de 11 de diciembre de
1992 208, expuso que:

“(…) los particulares demuestran al Estado que tienen la propiedad de los inmuebles
explotados económicamente con la sola presentación de un título originario que no
haya perdido su eficacia legal, o bien, demostrando la existencia de títulos inscritos
anteriores a la vigencia de dicha ley en los que consten tradiciones del dominio por un
lapso no inferior al exigido para declarar su pertenencia por prescripción
extraordinaria adquisitiva de propiedad, o sea, igual o anterior al 7 de abril de 1917”.

Mediante providencia de 13 de febrero de 2006209, explicó que, además de la

ocupación, la exhibición del título prueba el modo constitutivo de dominio. Lo
explicó así:

“Por consiguiente, los bienes baldíos no están en el comercio, son inajenables y, por
tanto, no son susceptibles de adquirirse a través de la prescripción adquisitiva de
dominio (art. 2.518 Código Civil); solo pueden ser materia de adjudicación por parte
del INCORA y de adquisición a través del modo de la ocupación reconocida y

207
Gaceta Judicial No. CIII. Página 660 a 691.
208
Radicación Nro. 7262.
209
Radicación Nro. 19484.

97
 Expedientes T-6.087.412 Ac

declarada por el Estado, la cual como lo indican las normas vigentes sobre la materia,
por regla general rebasa la simple aprehensión material del inmueble, requiriéndose
además que quien lo detenta demuestre que tiene bajo explotación económica un
porcentaje específico de la superficie cuya adjudicación se pretende, que cumple con
las normas sobre explotación en materia de recursos naturales y que está dentro de
los límites adjudicables, diferenciándose de la ocupación privada que opera frente a
los bienes que carecen de dueño, de la ocupación ejercida sobre el bien baldío recae
sobre un bien del Estado (Decreto 389 de 1974)”.

El carácter inescindible del hecho de la ocupación y el acto de adjudicación

como forma de adquirir el dominio de terrenos baldíos se volvió a estudiar en
la sentencia de 9 de octubre de 2013 210. En efecto, sostuvo que “el Legislador
estableció el mecanismo de la adjudicación como el idóneo para la adquisición
de la propiedad sobre las tierras baldías, de suerte que a diferencia de lo que
ocurre en materia civil con los inmuebles en general, aquél tipo de fundos -los
baldíos- no se adquieren mediante la prescripción, sino por la ocupación y
posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos
en la referida Ley 160 de 1994”. Cumplidos, el INCORA otorga el título
traslaticio de dominio, “única forma de adquirir la propiedad de los terrenos
baldíos”, el cual deberá ser registrado como corresponde en las oficinas de
registro de instrumentos públicos. Concluye que nada “es oponible al Estado
como titular del derecho de dominio respecto de todos los referidos bienes,
hasta tanto la autoridad competente válidamente decida la salida de algún
inmueble del patrimonio estatal mediante la expedición del correspondiente
acto de adjudicación”, por lo que la venta de cosa ajena sujeta a registro “no
da realmente lugar a que se produzca la tradición respecto del objeto vendido,
pues para que ello aconteciere se requeriría que el tradente fuese el titular del
derecho de dominio sobre el fundo respectivo; por consiguiente, lo que en tales
casos se evidencia es la ocurrencia de una ‘falsa tradición’”.

Lo dicho fue reiterado en sentencia de 5 de diciembre de 2016 211, cuando

consideró “que los requisitos establecidos por el legislador en el artículo 48 de
la Ley 164 para acreditar la propiedad exigen que los títulos hagan la
transferencia del derecho de dominio, que indique expresamente el derecho de
quien lo tenía y que estos estén debidamente inscritos en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos”, de manera que quien pretenda demostrar tener
derecho de propiedad sobre un inmueble rural debe acreditar el título traslaticio
de dominio. En consecuencia, la venta de tierras baldías es venta de cosa ajena
y su inscripción en el registro correspondiente constituirá falsa tradición. En
todo caso, indicó que “aunque la Corte Suprema de Justicia, en sede de
tutela 212, estimó lo contrario a lo aquí sostenido, al señalar que los bienes
210
Radicación número: 70001-23-31-000-1999-01114-01(26139).
211
Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00035-00(30637).
212
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 16 de febrero de 2016, exp. 15001-22-13-000-2015-00413-01, M.P.
Luis Armando Tolosa Villabona. En esa oportunidad se dijo: “4.1. A la luz de lo preceptuado en los artículos 1 ° y 2° de la Ley 200 de
1936, se “(…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…)” los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando
aquéllos son explotados económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación
con ganados y otros de igual significación (…)"; asimismo, surge otra presunción en cuanto se suponen baldíos aquellos terrenos agrarios
que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”, precisamente cuando se dio vuelta a la presunción consagrada en el artículo
675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro
dueño (…)”. Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como terreno

98
 Expedientes T-6.087.412 Ac

baldíos poseídos en los términos del artículo 1 de la Ley 200 de 1936 se

consideraban bienes privados, la Sala se aparta de este criterio, toda vez que
ese artículo se interpretó sin consideración al contenido del artículo 12 de la
Ley 200 de 1936, como aquí se hace; además, este último entendimiento
salvaguarda la viabilidad del proceso de adjudicación de baldíos e, incluso, de
quienes poseen ese tipo de bienes, pero atado el reconocimiento de la propiedad
a una futura adjudicación adelantada en los términos de la ley”.

4.3.3. Conclusiones

La intención de presentar el recuento jurisprudencial en este capítulo es

evidenciar cómo el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, si bien en un
momento exigió el título de adjudicación como requisito para acceder a la
propiedad de un bien baldío, lo cierto es que -salvo algunos pronunciamientos
aislados-, desde 1935 ha sido constante en sostener que la explotación
económica del predio es suficiente para presumir su calidad de privado, de
manera que el título no es medio constitutivo de propiedad. Por el contrario, el
Consejo de Estado, como máximo órgano de la jurisdicción contencioso-
administrativa, encargado de conocer de la nulidad de los actos de adjudicación
y de los procesos de revisión agraria, a partir de 2006 ha sido reiterativo en
exigir el acto de adjudicación como requisito para reconocer el derecho de
dominio sobre un bien baldío.

Ante este escenario, los operadores jurídicos no tienen certeza sobre la posición
que han de seguir para resolver los casos que conocen a diario, lo que genera
dispersión en los pronunciamientos y confusión en los ciudadanos máxime
cuando los pronunciamientos en sede de tutela son igual de confusos como pasa
a exponerse.

4.4. Precedente jurisprudencial en sede de tutela: algunos casos

Tal y como viene de establecerse, la protección de bienes baldíos ha generado

una disparidad de criterios en la interpretación de las Leyes 200 de 1936 y 160
de 1994, a las que se acude para resolver casos en los que se pretende obtener
la declaración de pertenencia de un bien por prescripción adquisitiva, sin
importar su naturaleza. Lo anterior, por cuanto dependiendo de la interpretación
acogida por el juez ordinario, algunos concluyen que se pone en riesgo el
patrimonio público al considerar privados bienes baldíos, y otros, que se afecta
la propiedad privada al dar la calidad de baldío a predios que no tienen esa
naturaleza. En efecto, la jurisdicción ordinaria ha preferido decidir este tipo de
litigios, en su mayoría, con base en lo estipulado en la Ley 200 de 1936,
mientras que la contencioso-administrativa ha dado prevalencia a las
disposiciones de la Ley 160 de 1994.

baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones y
sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene que demostrar
lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien
inculto baldío. La presunción que tiene que ver con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario,
esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza”.

99
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Dicha problemática no ha sido ajena al juez constitucional. Así, a efectos de

evidenciar los choques entre las distintas jurisdicciones, surgidos de la
interpretación dispareja de las normas que sirven para dilucidar casos
semejantes a los que se conocen en esta providencia, la Sala hará un breve
recuento a continuación.

4.4.1. Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil

En sede de tutela, mediante sentencia STC1776 de 2016, resolvió una solicitud

presentada por el INCODER contra un juez que, dentro de un proceso de
pertenencia promovido por quien adujo hechos posesorios, decidió declarar la
prescripción adquisitiva del mismo, sin haber verificado la naturaleza jurídica
del terreno que, en apariencia, era baldío por ausencia de antecedentes
registrales y titulares inscritos. El Juez de primera instancia negó la procedencia
de la tutela por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, en tanto en el proceso
ordinario podía acudir al recurso extraordinario de revisión. Al resolver la
impugnación, la CSJ confirmó la decisión. Sostuvo que, “si la tesis central del
resguardo propuesto por el INCODER, se edifica en que el bien es baldío, esto
es, imprescriptible, el ordenamiento le ofrece un recurso extraordinario eficaz
para someter a juicio sus pretensiones constitucionales, en defensa del
patrimonio público por medio del medio extraordinario de revisión ante el juez
competente”. Explicó que la ausencia de antecedentes registrales y titulares de
derechos reales no es suficiente para alegar la calidad de baldío de un predio,
máxime cuando el país se caracteriza por tener una historia registral incompleta
y anacrónica; lo contrario conduciría a “desconocer la existencia de fundos
privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura
conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad
de un determinado bien”. En consecuencia, como lo ha sostenido en los
procesos de pertenencia, subrayó que la explotación económica de un predio
permite presumir que es privado, presunción que sólo se rompe con la prueba
de que es un bien baldío. Así, se apartó del precedente contenido en la sentencia
T-488 de 2014, además de que subrayó que la adjudicación no es competencia
exclusiva de la ANT, pues de acuerdo con la Ley 1561 de 2012, se fija una
competencia privativa en los jueces municipales, para “(…) otorgar título de
propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de
pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada
falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos
sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o
abandono forzado de inmuebles (…)” (art. 1), olvidando con ello, que dicha ley
se refiere exclusivamente a bienes privados. La decisión fue dejada sin efecto
mediante la sentencia T-548 de 2016 proferida en sede de revisión por la Corte
Constitucional 213.

Posteriormente, mediante providencia STC12184-2016, varió la posición

pacífica sostenida hasta entonces en sede ordinaria, en un proceso en el que
amparó los derechos del INCODER con el fin de que fuera vinculado al proceso
213
Su tesis principal fue retomada en la sentencia T-549 de 2016 reseñada en el capítulo correspondiente.

100
 Expedientes T-6.087.412 Ac

para pronunciarse sobre la prescriptibilidad del inmueble. En primera instancia,

el Tribunal negó el amparo de los derechos del tutelante por no satisfacer el
requisito de subsidiariedad. La CSJ, en segunda instancia, explicó que no se
puede exigir la interposición del recurso extraordinario de revisión en tanto el
fallo reprochado lo es “por motivos trascendentes o externos al litigio” que
nada tienen que ver con la valoración probatoria que se reputa insuficiente. En
todo caso, “advirtió que el yerro cometido por el juzgador accionado en la
valoración de un medio de convicción incorporado al expediente y su omisión
de decretar de oficio pruebas, justificaba la procedencia de la tutela, porque al
declarar que el demandante adquirió el dominio del predio, otorgándole mérito
probatorio a un certificado emanado de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos que no satisfacía los requisitos fijados por el legislador procesal y al
abstenerse de indagar por la naturaleza jurídica de ese bien, incurrió en un
defecto fáctico que solo es susceptible de corrección por esta vía”. Al efecto,
sostuvo que la certificación negativa no constituye obstáculo para la admisión
de la demanda de pertenencia, porque considerar que ello es prueba suficiente
de que el bien sobre el que recae es baldío, “equivaldría a desconocer la
existencia de bienes privados que tienen una cadena ininterrumpida de
posesiones, respecto de los cuales no se ha realizado una formalización e
inscripción de títulos traslaticios del dominio”. Explicó la diferencia entre ese
tipo de certificación, y aquella “que no indica -de manera clara y expresa- que
no aparece ninguna persona como titular de un derecho real sujeto a registro”,
documento que fue el aportado en el caso que estudiaba, el cual no encontró
idóneo para determinar la inexistencia de titulares de derechos reales.

Por tanto, sostuvo que “[S]on las circunstancias de cada caso en particular las
que determinarán si un inmueble que carece de antecedente registral es de
dominio privado, o corresponde a un bien fiscal adjudicable como lo son los
terrenos baldíos, los cuales están afectados al cumplimiento de una finalidad
de interés público, y en la valoración que al efecto se realice es primordial el
análisis de aspectos como la calidad agraria o urbana del bien, la época de
inicio de la posesión, el tipo de prescripción adquisitiva que se alega, los actos
posesorios desplegados, la extensión superficiaria del fundo y la normatividad
vigente, de modo que no es posible asentar reglas absolutas en defensa del
carácter privado del predio, como tampoco de su calidad de público”. Así
mismo, al abordar la normativa vigente y aplicable a los litigios sobre tierras,
advirtió que la Ley 160 de 1994 planteó un régimen completamente distinto al
impuesto por le Ley 200 de 1936 y su Decreto reglamentario 578 de 1974 en lo
relacionado con la presunción de bien privado, pues “contrario al régimen
impuesto por la Ley 200 de 1936 que presumía la propiedad privada de los
predios rurales en razón de su explotación económica, el artículo 48 de la Ley
160 de 1994 presume la propiedad del Estado sobre tales bienes y por eso le
exige al particular demostrar su derecho de dominio”. En su concepto, el
artículo 48 de la Ley 160 mencionada, y el artículo 7 del Decreto 1663 de 1994,
modificaron la carga de la prueba, pues ahora tiene que demostrarla quien
pretende el predio cuando antes no estaba obligado a ello, “de ahí que en esas
condiciones no es carga del INCODER aportar la prueba del derecho de

101
 Expedientes T-6.087.412 Ac

dominio del Estado o desvirtuar los fundamentos de la presunción acogida por

el artículo 1° de la citada Ley 200, la cual, a partir del 5 de agosto de 1994, no
se puede tener como operante”. Así las cosas, “a partir del 5 de agosto de 1994,
fecha en que entró en vigor ese estatuto, los poseedores de terrenos rurales que
no consolidaron la prescripción adquisitiva en vigencia de la Ley 200 o bajo el
Decreto 578 de 1974, no pueden alegar en su favor la presunción consagrada
en el artículo 1° de la Ley «sobre régimen de tierras» de 1936 en virtud de la
cual se hallaban «exentos, respecto de la Nación, de la carga de la prueba del
dominio», porque la Ley 160 de 1994 le exige acreditar la propiedad privada”.
En suma, “aunque la citada ley no derogó en forma expresa la Ley 200 ni su
artículo 1º y al suprimir del ordenamiento la Ley 4ª de 1973 mantuvo vigentes
los artículos 2º y 4º que modificaron los preceptos 1º y 12 de esa
reglamentación e incluso algunas de sus normas remiten al artículo 110, el
régimen que impuso ya no permite sostener la vigencia de la presunción de ser
de propiedad privada los fundos poseídos por particulares”. En consecuencia,
revocó la decisión de primera instancia y dejó sin efectos la sentencia apelada.

Mediante sentencia STC10407 de 2017, resolvió una Acción de Tutela

promovida por el Procurador 29 Judicial II Ambiente y Agrario contra la
sentencia por medio de la cual se declaró la prescripción adquisitiva del dominio
en proceso ordinario de pertenencia, sobre un bien presuntamente baldío al
carecer de dueños inscritos. Con base en la imposibilidad de usucapir los bienes
del Estado y en el entendido de que la única forma de hacerse a ellos es mediante
la adjudicación realizada por la autoridad competente, dejó sin efectos el
pronunciamiento reprochado.

Recientemente, en sentencia STC5005 de 2020, resolvió una Acción de Tutela

promovida por la Agencia Nacional de Tierras contra una sentencia que declaró
el dominio pleno y absoluto de los inmuebles pretendidos en usucapión que
carecían de titulares de derechos reales inscritos, en juicio de pertenencia. Con
base en el precedente contenido en la sentencia T-548 de 2016, confirmó el fallo
impugnado en tanto la sentencia reprochada “además de omitir analizar que los
predios objeto de usucapión carecieran de antecedentes registrales, con las
consecuencias jurídicas que de esto se deriva para fines de establecer su
propiedad, dejó de lado la práctica de pruebas a fin de establecer la naturaleza
jurídica de los mismos, y pasó por alto que, ante la presunción de que eran
bienes baldíos eran imprescriptibles”. Adicionalmente, “debió considerar las
circunstancias fácticas relativas a la concentración de la tierra en grandes
terratenientes la región de Córdoba, en desmedro de la población campesina,
sujetos con especial protección constitucional”.

4.4.2. Corte Constitucional

Como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en la Sentencia T-488

de 2014, esta Corporación estudió el caso en el que una Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos se abstuvo de inscribir la sentencia judicial que declaró
la prescripción adquisitiva sobre un bien inmueble dentro de un proceso de

102
 Expedientes T-6.087.412 Ac

pertenencia. En efecto, reposaba en el expediente nota devolutiva de dicha

oficina exponiendo la imposibilidad de cumplir lo ordenado de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 1579 de 2012, al considerar que el juez desconoció la Ley
160 de 1994 en tanto que, a su modo de ver, se trataba de tierras imprescriptibles
por ser baldías, de manera que sus ocupantes solo tenían meras expectativas
hasta tanto se realizara la adjudicación por parte del INCODER. En fallo de
única instancia se tutelaron los derechos de acceso a la administración de
justicia, seguridad jurídica y confianza legítima de quien había resultado
beneficiado con la prescripción, y se ordenó inscribir la sentencia y abrir el
correspondiente folio de matrícula inmobiliaria. Pero en sede de revisión, esta
Corporación ordenó revocar la sentencia y negar la protección de los derechos
fundamentales invocados. Sin detenerse a analizar el contenido de la Ley 200
de 1936, sostuvo que “[L]a disposición que específicamente regula lo referente
a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones
encargadas, es la Ley 160 de 1994214, por la cual se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino”, cuyo artículo 65
“consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es
mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar
el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como
poseedor”.

Explicó que, en efecto, las tierras baldías sólo pueden adquirirse por la
ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos
legales para el efecto 215, por cuanto “el objetivo primordial del sistema de
baldíos es permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de
ella”, de tal manera que pueda impulsarse la función social de la propiedad,
“promoviendo el acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa
concentración en manos de unos pocos”, en tanto el primer objetivo de la
reforma agraria es “promover y consolidar la paz, a través de mecanismos
encaminados a lograr la justicia social y la democracia participativa”. Para
lograrlo, evidenció la magnitud de la problemática institucional y social que las
tierras baldías ha generado, principalmente, por la falta de información
actualizada y completa de los baldíos, por cuanto “[C]omo un círculo vicioso
de prácticas erradas que se robustecen entre sí, la falta de información precisa
y completa sobre los territorios baldíos, las calidades reales de los sujetos
beneficiarios y el número de hectáreas adjudicadas, facilita la concentración
inequitativa de tierras de propiedad de la nación. Con ello se erosiona, en
últimas, el objetivo central del sistema de reforma agraria: el acceso
progresivo del trabajador campesino a la tierra y el mejoramiento de su calidad
de vida”. Y bajo el entendido de que la prescripción adquisitiva sobre un predio
rural sin propietarios conocidos, en caso de que resulte ser baldío, “atentaría
contra la naturaleza imprescriptible de los bienes del Estado así como contra
los propósitos imperiosos trazados por el constituyente en favor de un
214
Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró su inexequibilidad por violación
del derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento
en que se declaró la inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
215
explotación previa no inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables;
adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF); no ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales ni
ser propietario de otro bien rural .

103
 Expedientes T-6.087.412 Ac

desarrollo rural que garantice el acceso efectivo a la propiedad de los

trabajadores rurales”, decidió que el juez de conocimiento incurrió en defecto
fáctico, pues además de valorar desacertadamente el folio de matrícula
inmobiliaria aportado, omitió la práctica de otras pruebas conducentes a
determinar la naturaleza jurídica del terreno en discusión, ya que “careciendo
de dueño reconocido el inmueble216 y no habiendo registro inmobiliario del
mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio
en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de
apropiación por prescripción”, casos en los que se debe correr traslado al
INCODER para que clarifique su naturaleza.

Así mismo consideró que el juez desconoció el precedente judicial al haber

adelantado un proceso civil de pertenencia sobre un presunto bien baldío, “no
solo de la Sala Plena de la Corte Constitucional 217, sino de las otras altas
Corporaciones de justicia 218 que han sostenido la imposibilidad jurídica de
adquirir por medio de la prescripción el dominio sobre tierras de la Nación, en
concordancia con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994”. Y
como el único autorizado para adjudicar en nombre del Estado las tierras baldías
era el INCODER, también se configuró un defecto orgánico en tanto el juez
carecía de competencia para conocer del asunto, de manera que la negativa del
registrador de inscribir la sentencia judicial goza de legalidad. Finalmente, con
el objeto de conjurar la problemática evidenciada, que trasciende la situación
del caso concreto analizado, ordenó: (i) la adopción de un plan para desarrollar
el proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la Nación a
cargo del INCODER; (ii) la adopción de un plan para la recuperación de las
tierras baldías irregularmente adjudicadas mediante procesos de pertenencia a
cargo del INCODER; y (iii) la promulgación de una directriz a cargo del
Superintendente de Notariado y Registro, sobre la imprescriptibilidad de las
tierras baldías, los supuestos de hecho y de derecho que permiten determinar la
naturaleza de un predio, y el protocolo de conducta en casos de que los jueces
de la República declaren la pertenencia de un bien presuntamente baldío.

En seguimiento de la Sentencia T-488 de 2014 se dictó, entre otros, el Auto 222

de 2016, mediante el cual la Sala decidió asumir competencia para conocer de
su cumplimiento de, teniendo en cuenta: “(i) La gravedad de la problemática
descrita en los informes de respuesta presentados por diversas entidades
estatales en cumplimiento del auto de fecha 01 de diciembre de 2015 (…); (ii)
Que a pesar de que la Corte le solicitó al Juez Promiscuo de Familia de Paz de
Ariporo copia de “todas las actuaciones y medidas adoptadas para verificar el
cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014”, dicho juzgado solo se limitó a
allegar copia de los informes presentados por el Incoder y la Superintendencia
de Notariado y Registro, lo cual denota que dicha autoridad judicial no ha
adoptado los correctivos necesarios para garantizar el cumplimiento de las

216
El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así como prescribe: "Son bienes de la Unión todas las tierras que estando
situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño."
217
Ver entre otras, C-595 de 1995, C-097 de 1996 y C-530 de 1996.
218
Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429; Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.

104
 Expedientes T-6.087.412 Ac

órdenes emitidas por este tribunal; (iii) Que tal y como lo reconocieron varias
entidades estatales a la fecha es claro el incumplimiento a los términos
inicialmente emitidos en la sentencia T-488 de 2014; y (iv) Que las decisiones
emitidas por esta Corporación en la sentencia T-488 de 2014 pueden
catalogarse como órdenes complejas”. Dicha providencia reconoce que las
órdenes dadas en los numerales quinto, sexto, séptimo y octavo de la sentencia
T-488 de 2014 no pueden cumplirse en los términos en los que quedaron
consignadas por razón de magnitud del problema que pretenden solucionar, en
tanto:

“(i) A lo largo de la historia no se ha construido una base de datos completa,

consistente e interoperable que dé cuenta bajo criterios de confiabilidad, calidad,
actualización y precisión la información de la propiedad rural.
(ii) El Gobierno Nacional considera que solo hasta el año 2025 será posible lograr la
clarificación de las tierras de la Nación
(iii) Aún persisten jueces de la República que se niegan a acatar las subreglas
contenidas en la sentencia T-488 de 2014, agravando así el problema de indebida
asignación de baldíos.
(iv) No existe un procedimiento claro y efectivo que garantice la recuperación material
de los baldíos de la Nación, razón por la cual los actos de recuperación en el común
de los casos quedan en letra muerta.
(v) No existe una fluida y oportuna coordinación entre las entidades encargadas de
ejecutar la gobernanza de la tierra. Esto, en razón a que cada una de ellas tiene metas,
visiones y territorios priorizados que en el común de los casos no coinciden entre sí.
(vi) Posiblemente existen más de 26.926 predios adjudicados bajo la figura de
prescripción adquisitiva del dominio, los cuales han sustraído a la Nación de más de
1.202.366 hectáreas baldías.
(vii) Los indicadores presentados en el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación
de Tierras Rurales, al solo identificar metas de resultado (goce efectivo de derecho)
excluyeron indicadores complementarios y sectoriales, los cuales permiten medir el
avance, superación o retroceso de las órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014.
(viii) El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales prima
facie, parece enfocarse exclusivamente en la recuperación de las más de 1.202.366
hectáreas baldías sustraídas de la Nación, sin establecer mecanismos de titulación
masiva que permitan garantizar a las personas sujetas de reforma agraria, la
inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas bajo la
convicción de ser propietarias (buena fe exenta de culpa). En este orden de ideas, la
ejecución de dicha política sin un programa masivo de titulación o compensación
podría ser el detonante de mayores conflictos en el campo”.

En todo caso, considera que los informes que presentaron las entidades
involucradas en el cumplimiento de las órdenes carecen de especificidad y
claridad en tanto se limitan a enlistar acciones realizadas y por realizar, carentes
de información de contraste que permita “medir el avance en el cumplimiento
de las ordenes emitidas en relación a los indicadores construidos por la misma
institucionalidad”. En consecuencia, solicitó a la mesa interinstitucional219,
informar, de manera correcta y completa, sobre: (i) el avance de las actividades
descritas en el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras
Rurales, detallando: a) Base registral de la Superintendencia de Notariado y
219
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Superintendente de Notariado y Registro, el Director del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi - IGAC, al Director de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria – UPRA, el Director del Incoder (en liquidación), y el
Director de la Agencia Nacional de Tierras.

105
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Registro -SNR- en concordancia con la orden número 7 de la Sentencia T-488

de 2014; b) Bases de información del INCODER, titulación de predios baldíos
y procesos agrarios de clarificación y recuperación de baldíos; c) Recopilación
de información de otras entidades para la construcción de una base de datos de
bienes baldíos inadjudicables; y d) Predios inscritos a nombre de la Nación-
Incoder, en las bases de datos de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Adicionalmente solicitó detallar los tiempos que se tomará el cumplimiento de
las metas de mediano y largo plazo. Y sobre el compromiso de dar
cumplimiento total a las órdenes en el año 2025, solicitó mejor sustentación y
cronograma detallado de actividades a fines de hacer riguroso monitoreo.
Finalmente, solicitó informar sobre “(i) El número exacto de procesos, acciones
o actuaciones administrativas adelantadas con el objeto de recuperar los
bienes baldíos indebidamente asignados a particulares por sentencias de
prescripción adquisitiva del dominio; (ii) Estos procesos, acciones o
actuaciones administrativas en qué etapa se encuentran; y (iii) Qué acciones
está adelantando el Incoder o la entidad que haga sus veces para garantizar a
los sujetos de reforma agraria afectados con las anteriores determinaciones, la
inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas bajo
la convicción de ser privadas”.

Ahora, mediante Auto 040 de 2017, también de seguimiento a la sentencia T-

488 de 2014, indicó que lo evidenciado era “una falla estructural en la política
agraria de identificación, asignación y recuperación de bienes del Estado, la
cual estaba permitiendo que se despojara a la Nación de sus terrenos baldíos
mediante una figura totalmente distinta a la prevista originalmente por el
legislador, es decir, mediante la utilización de procesos de prescripción
adquisitiva del dominio” por lo que, desde la perspectiva de políticas públicas,
el juez debe “adoptar remedios que protejan los derechos concretos y
específicos de las personas que interponen las acciones de tutela, así como de
sus comunidades inmediatas en que viven, cuando se trata de condiciones
violatorias que amenazan los derechos de todos, no sólo de los accionantes”.
Y con base en lo anterior, advirtió que “solo se declarará la superación de la
problemática identificada en la providencia en comento cuando la
institucionalidad agraria demuestre: i) unas transformaciones en el
funcionamiento del sector que llevan a la superación de las falencias que dieron
origen a la intervención de este Tribunal; ii) que esos cambios implicaron con
alto grado de certeza la consecución de las condiciones para lograr las metas
trazadas en el Plan Nacional de Clarificación; y por último iii) que esas
soluciones tuvieron la virtud de ser coherentes y duraderas, como lo ha exigido
la jurisprudencia de la Corte”.

Sobre el inventario de baldíos sostuvo que solo hasta cuando la Agencia

Nacional de Tierras tenga claridad de los actos, resoluciones y adjudicaciones
que han realizado entidades como el INCORA y el INCODER, será posible
determinar “en qué casos existe un título originario mediante el cual
válidamente el Estado se desprendió de la titularidad de sus bienes”, para lo
cual es indispensable lograr la depuración, clasificación y digitalización de todo

106
 Expedientes T-6.087.412 Ac

el archivo histórico del INCODER tal como ya lo había indicado la Corporación

en seguimiento a la sentencia T-025 de 2004. En efecto, una vez se logre
“depurar, clasificar y digitalizar el archivo histórico del Incoder en un 100%
se podrá en gran parte reconstruir (desde el punto de vista jurídico) la historia
agraria del último siglo. En este orden de ideas, el archivo histórico del Incoder
no puede ser considerado como un simple cúmulo de información histórica
carente de relevancia para la nueva institucionalidad creada, por el contrario
la información contentiva en dichos documentos es considerada la piedra
angular de los procesos de clarificación y recuperación que la ANT debe
adelantar en cumplimiento de las metas trazadas en el Plan Nacional de
Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”. Con miras a lograr el
objetivo propuesto, habrán de ubicarse, sistematizarse y digitalizarse, los títulos
originarios y los actos de adjudicación que reposan en el Archivo General de la
Nación.

Finalmente constató que: (i) varias de las falencias identificadas en el Auto 222
de 2016 fueron subsanadas con la construcción de la nueva batería de
indicadores en tanto la información presentada permite medir y valorar la
correlación entre las metas a alcanzar y la actuación gubernamental destinada a
lograrla; (ii) los indicadores presentados también subsanaron otro de los
problemas estructurales identificados en el Auto 222 de 2016 porque se
establecieron cargas administrativas no solo en cabeza de la ANT sino también
en las demás entidades encargadas de garantizar la gobernanza de la tierra. En
esta medida consideró que el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de
Tierras Rurales al establecer responsabilidades y metas conjuntas en cabeza de
entidades como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la UPRA y la
Superintendencia de Notariado y Registro supera las deficiencias identificadas;
(iii) sin embargo, aún subsiste un problema fundamental que impide evaluar el
avance, estancamiento o retroceso de la actuación institucional de cara al
cumplimiento de las metas trazadas en el Plan. Ello por cuanto al no haberse
establecido en los nuevos indicadores un universo aproximado de la
problemática, es claro que no puede porcentualmente reportarse el
cumplimiento de las sub actividades, de manera que dicta una nueva orden al
respecto; (iv) así mismo ordena presentar un informe detallado en el cual se
establezca el costo aproximado que deberá ser asumido por cada una de las
entidades que integran la mesa interinstitucional para el cumplimiento de la
sentencia T-488 de 2014 desagregado año a año y se precise un cronograma de
actividades respecto a las sub actividades que no fueron detalladas; (v) dado que
el desorden administrativo existente en entidades como el INCODER, el IGAC
y las oficinas de Catastro no son cargas que deban asumir los sujetos de reforma
agraria de manera indefinida, se dictan órdenes de reemplazo para garantizar
que su desidia y negligencia administrativa no terminen afectando a los sujetos
de reforma agraria que de buena fe habían creído tener regularizada su
propiedad vía judicial o estaban en proceso de hacerlo (ruta prioritaria); y, (vi)
teniendo en cuenta que las órdenes proferidas en esta decisión pueden llegar a
impactar significativamente los presupuestos de la ANT, el INCODER, el
IGAC, la Superintendencia de Notariado y Registro y demás entidades que

107
 Expedientes T-6.087.412 Ac

conforman la mesa interinstitucional para el cumplimiento de la sentencia T-

488 de 2014, ordena a las entidades estatales vinculadas a la mesa que adelanten
las gestiones necesarias para garantizar que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Departamento Nacional de Planeación adopten los respectivos
correctivos presupuestales que permitan implementar las órdenes proferidas en
esta decisión en el término establecido.

Por su parte, en Sentencia T-293 de 2016 se revisó un caso en el que el

INCODER solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso,
el cual estimó vulnerado por el juez demandado al no haber sido vinculado al
proceso de pertenencia a través del cual se resolvió adjudicar a particulares un
bien sobre el que se tenían indicios de pertenecer al Estado. El juez de primera
instancia amparó el derecho pretendido, bajo el argumento de que si bien el
juzgado demandado aplicó debidamente las normas que rigen los procesos de
pertenencia agraria, pasó por alto la necesidad de vincular al INCODER.
Impugnada la decisión, el Tribunal en segunda instancia “resolvió revocar lo
resuelto en primera instancia y, en su lugar, negó el amparo de los derechos
fundamentales alegados, al considerar que el Incoder ha utilizado esta acción
de manera indebida para obtener medidas de saneamiento en procesos que ya
culminaron, a pesar de que tenía el deber de concurrir a los mismos sin
necesidad de esperar a ser vinculada, dado que la convocatoria que se hace
por medio de edicto emplazatorio por tratarse de demandas contra personas
indeterminadas, le permitió hacerse parte del trámite”. En sede de revisión, la
Corte sostuvo que “los bienes baldíos se adquieren por adjudicación, previa
ocupación y cumplimiento de los requisitos dispuestos en la ley para ello pues,
de lo contrario, quien pretende el terreno solo cuenta con una mera
expectativa”. En efecto, a pesar de las presunciones contenidas en los artículos
1 y 2 de la Ley 200 de 1936, “resulta innegable la gran relevancia que reviste
el régimen de los bienes baldíos para el ordenamiento jurídico colombiano”,
por lo que su protección se exige a todas las entidades involucradas en los
procesos de acceso a tierras. En consecuencia, ante la incertidumbre sobre la
naturaleza jurídica de un bien pretendido en usucapión, la institucionalidad debe
volcarse a su clarificación, razón por la que declaró la nulidad de todo lo actuado
para que se vincule al INCODER.

Así mismo, en sentencia T-461 de 2016, revisó el fallo de tutela en el que se

decidió sobre la solicitud del INCODER contra la decisión de un juez que,
dentro de un proceso agrario de pertenencia, accedió a usucapir el bien en favor
de un particular a pesar de que no contaba con antecedentes registrales, titulares
de derechos reales sobre el predio ni titulares inscritos, lo que conllevaría a
inferir que se trataba de un baldío. El juez de primera instancia tuteló el derecho
al debido proceso del INCODER y declaró la nulidad de todo lo actuado para
que se le vinculara al proceso con miras a que intervenga sobre la naturaleza del
bien. Impugnada la decisión el Tribunal revocó el fallo y rechazó el amparo por
considerar que el tutelante contaba con otro mecanismo de defensa judicial a
través del recurso extraordinario de revisión. En sede de revisión la Sala reiteró
lo sostenido en la sentencia T-488 de 2014, y advirtió sobre la falta de

108
 Expedientes T-6.087.412 Ac

competencia del juez para decidir sobre la adjudicación de un bien que podría
ser baldío, sin previamente acudir a la autoridad competente para certificar la
calidad de este. En todo caso aclaró “que la Sala no establece que la carga
probatoria respecto a la naturaleza del bien deba recaer sobre el particular o
sobre el INCODER. Lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la
certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado
y no del Estado, característica de la competencia del funcionario”. Por
consiguiente, declaró la nulidad de todo lo actuado.

Mediante la sentencia T-549 de 2016, se revisó un fallo que decidió sobre la

tutela solicitada por el INCODER contra la decisión de un juzgado de usucapir
un predio debidamente inscrito pero que nunca había contado con un titular del
derecho de dominio. El INCODER consideró que se vulneraron sus derechos al
debido proceso y a la seguridad jurídica en tanto el juez hizo una insuficiente
valoración de los elementos probatorios, pues al confirmar que el predio no
tenía titulares inscritos debió presumirlo baldío y citar a la entidad responsable
de pronunciarse sobre la naturaleza del bien pretendido, antes de declarar la
prescripción. Los jueces de primera y segunda instancia rechazaron la solicitud
de tutela por no satisfacer los requisitos de procedibilidad. En sede de revisión,
la Sala advirtió que si bien los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 presumen
la propiedad privada de los fundos explotados económicamente, y de propiedad
pública los no explotados, “es necesario acudir a otras normas del
ordenamiento para realizar una labor de hermenéutica jurídica aceptable y
acorde con el ordenamiento constitucional y legal”, entre ellas: los artículos
674 y 675 del Código Civil; 44 y 61 del Código Fiscal; 63, 64 y 150
Constitucionales; 65 de la Ley 160 de 1994 y 375 del Código General del
Proceso. En consecuencia, “el mismo sistema jurídico ha reconocido la
existencia [sic] dos presunciones, una de bien privado y otra de bien baldío,
que pareciesen generar un conflicto normativo, pero que cuando se analizan de
forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada ante la cual
debe ceder nuestro sistema jurídico”, pues el conflicto es aparente en tanto “la
presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un
poseedor, y como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se
puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación”, por lo que
fuerza concluir que, cada una de las reglas, regula situaciones jurídicas
diferentes, pero “en todos los casos en los que no exista propietario registrado
en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien
baldío”. Y, sostuvo que “el registrador cuenta con la potestad y herramientas
para oponerse al registro de un bien inmueble cuando detecta una situación
que puede derivarse de un desconocimiento del ordenamiento legal y
constitucional”. Por lo anterior, declararó la nulidad de todo lo actuado mientras
se aclara la naturaleza jurídica del bien por parte del INCODER, y “si el
inmueble objeto de clarificación resulta ser un baldío, el accionante en el
proceso de pertenencia al que se sustrae esta providencia, deberá ser tenido
como el primer opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que
reúna los requisitos legales y jurisprudenciales”.

109
 Expedientes T-6.087.412 Ac

En el mismo sentido, mediante sentencia T-407 de 2017, la Sala revisó el fallo

de tutela proferido en el caso promovido por la Procuradora 4 Judicial II Agraria
de Bogotá, quien, con miras a preservar el ordenamiento jurídico y proteger el
patrimonio público, solicitó dejar sin efectos la decisión de un juez que, dentro
de un proceso agrario de pertenencia, declaró la prescripción de un bien en favor
del particular que alegó posesión, sin constatar si se trataba de un baldío. El juez
negó la protección solicitada al considerar que la inexistencia de antecedentes
registrales no permitía presumir que se trataba de un bien baldío. Impugnada la
decisión por la accionante, el Tribunal confirmó la decisión, pero por no haber
cumplido con el requisito de inmediatez. En sede de revisión, la Sala reiteró que
los jueces deben tener plena certeza de que el bien a prescribir no es baldío, “ya
que de lo contrario se permitiría que sujetos no beneficiarios del sistema de
reforma agraria se favorezcan de los bienes destinados constitucionalmente a
garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural”. Y aun cuando sostuvo
que, ante la inexistencia de antecedentes registrales, los jueces no sólo deben
abstenerse de ordenar la prescripción del bien sino que deben exigir “el título
originario que demuestre la propiedad privada del bien a prescribir”,
advirtió 220 que, “[D]iferir la titularidad jurídica de los bienes que pretenden
ser adquiridos por campesinos de escasos recursos hasta el año 2025 además
es particularmente gravoso si se tiene en cuenta que la institucionalidad
agraria conoce perfectamente que para los prescribientes es casi imposible
identificar si existe título originario, ya que dichos documentos de existir
pueden estar archivados en las cerca de 18.924 cajas que se encuentran en el
archivo de la ANT con inventario en estado natural o en las 10.776 cajas se
encuentran solo con proceso de organización”.

Finalmente, en la Sentencia T-580 de 2017, examinó la Corte si los despachos

judiciales accionados desconocieron los derechos fundamentales invocados por
la ANT, como consecuencia de la declaración judicial de adquisición por
prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio de unos bienes
presuntamente baldíos a favor de unos particulares y de una entidad territorial.
A diferencia de los anteriores casos, en esta oportunidad se demostró que
existían antecedentes registrales por lo que no se trataba de bien baldío y, en
consecuencia, el juez tenía competencia para decidir sobre la prescripción
adquisitiva reprochada.

Como se demostró, de manera consistente la Corte exige de los jueces que

conocen de procesos civiles de pertenencia, tener la plena certeza de que no
sean baldíos los bienes cuya declaración de pertenencia, por prescripción, les es
solicitada, por cuanto que, de serlo, carecerían de competencia para actuar dado
que corresponde a la ANT la función de adjudicar dichos bienes 221. Y para
lograrlo, emitió unas órdenes estructurales a las que actualmente se les hace
seguimiento.
220
Al pronunciarse sobre el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales -contentivo de las estrategias metodológicas
a seguir por las diferentes entidades responsables del tema, una de las cuales consiste en promover procesos de tutela contra las decisiones
de los jueces de usucapir bienes sobre cuya naturaleza jurídica no exista certeza -no como una medida que “busca sustraer a los campesinos
que han explotado por décadas su territorio de sus medios de subsistencia, sino regularizar la propiedad de los mismos”.
221
Posiciones similares se encuentran en las sentencias T-293 de 2016, T-461 de 2016, T-548 de 2016, T-549 de 2016, T-727 de 2016, T-
231 de 2017, T-407 de 2017, T-567 de 2017 y T-580 de 2017, T- 079 de 2018, T-496 de 2018.

110
 Expedientes T-6.087.412 Ac

4.4.3. Conclusiones

Los pronunciamientos referidos en precedencia denotan la disparidad de

posiciones existentes entre las autoridades judiciales al interpretar las normas
referidas a la forma de acceder a la propiedad de las tierras baldías. La diferencia
de criterios se deriva, principalmente, de la interpretación sobre el contenido de
las Leyes 200 de 1936 y 160 de 1994 a las que se acude para resolver sobre la
propiedad de los predios rurales cuya titularidad no está claramente definida.

Vale advertir que, dependiendo del planteamiento acogido por el juez

constitucional, en los procesos de pertenencia se ha de exigir la prueba de que
se pretenden bienes privados para evitar, en los términos del juez ordinario,
poner en riesgo el patrimonio público al declarar la pertenencia sobre bienes
baldíos.

En estos casos podrían afectarse: (i) los derechos adquiridos y la propiedad

privada; (ii) la cosa juzgada y la seguridad jurídica; y (iii) el acceso a la
administración de justicia -por la exigencia de una prueba diabólica-, temas que
serán abordados a continuación, para continuar luego con el examen del Decreto
902 de 2017 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación
de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de
tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el
Fondo de Tierras”, norma que establece un nuevo procedimiento para el acceso
y formalización de la propiedad rural y que, por lo mismo, integra el marco legal
aplicable a los casos objeto de estudio.

4.5. Control abstracto de constitucionalidad: los derechos que protege la

Constitución Política

En control abstracto la Corte ha precisado el alcance del derecho del trabajador

rural a acceder a la propiedad de la tierra y a los demás derechos que le son
conexos, en una línea que, en lo fundamental, ha sido pacífica: naturaleza
jurídica de los bienes baldíos, características y requisitos para su adjudicación.

Es así como en la Sentencia C-060 de 1993, esta Corporación estudió la

constitucionalidad del Decreto 1942 de 1992, por el cual se dictaron normas
sobre reservas y adjudicación de terrenos baldíos en el marco del Estado de
Conmoción Interior declarado mediante Decreto 1793 del mismo año, en razón
a que “los grupos guerrilleros esta[ban] ‘distorsionando la ejecución de los
programas del Estado en determinadas zonas del país’, entre ellos los de
reforma agraria, para favorecer sus acciones ilegales”, pues “en las zonas
aledañas o adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras
se vienen promoviendo asentamientos y acciones ilegales por parte de los
grupos guerrilleros, en perjuicio de la economía nacional y de la paz pública”,
de manera que “[P]odrán declararse por parte de la Junta Directiva del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, como reservas territoriales

111
 Expedientes T-6.087.412 Ac

especiales del Estado, los terrenos baldíos situados en zonas aledañas o

adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras, los cuales
en consecuencia, no podrán ser adjudicados a ningún título a los particulares”.

Al declarar la constitucionalidad de la norma, sostuvo que la Nación es

propietaria de los bienes baldíos en su territorio, por lo que puede “transferir”
a los particulares o a otras entidades de derecho público, la “propiedad fiscal”
de los mismos, o cualquier otro derecho de carácter real en ejercicio de su
función de regular “con vocación de superioridad”, el manejo, regulación y
disposición de sus bienes patrimoniales. Lo anterior, en tanto la propia norma
superior quiso establecer un régimen de apropiación, recuperación o
adjudicación de baldíos con el fin de “patrocinar el acceso a las mismas dentro
de condiciones jurídicas regulares y justas” definiendo, para ello, los medios y
las reglas necesarias que pueden incluir la limitación, “en algunos casos y ante
situaciones similares a las que se examinan”, de los sitios donde no procede
apropiación ni adjudicación, los cuales incluso, pueden ser declarados de
“utilidad pública o interés social”.

Por su parte, la constitucionalidad de los artículos 3 de la ley 48 de 1882, 61 de

la ley 110 de 1912, 65 inciso segundo y 69 inciso segundo (parcial) de la ley
160 de 1994, se decidió en Sentencia C-595 de 1995, en la que la Corte abordó
tanto la titularidad de los bienes baldíos como su imprescriptibilidad. Al
respecto, sostuvo que los baldíos son bienes públicos de la Nación catalogados
dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón a que la Nación
los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan los requisitos establecidos en la
ley, previa ocupación y una vez constatado el cumplimiento de los requisitos
para acceder a ellos. Así, el Estado otorga al beneficiario un título traslaticio del
dominio, “única forma de adquirir la propiedad de los terrenos baldíos,
documento que debe ser registrado en las correspondientes oficinas de Registro
de Instrumentos Públicos”. Por consiguiente, son imprescriptibles, es decir, que
no es “posible adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado
durante largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las tierras baldías,
cuyo régimen difiere del consagrado en el Código Civil” y sus ocupantes solo
gozan de meras expectativas. Su función social se traduce en la obligación de
explotarlos económicamente y destinarlos exclusivamente a actividades
agrícolas, y en que cumplen -como principal objetivo- permitir el acceso a la
propiedad de la tierra a quienes carecen de ella para contribuir al mejoramiento
de sus recursos económicos y elevar su calidad de vida. La Corte advirtió que
la adjudicación, en todo caso, es solo una de las herramientas para satisfacer el
goce efectivo del derecho a acceder a la propiedad de la tierra del trabajador
rural, en tanto deben diseñarse otras políticas que permitan el logro de dichos
objetivos, tales como créditos y subsidios. En consecuencia, insistió en la
calidad pública de los bienes baldíos, la facultad del Estado para desprenderse
de ellos mediante la adjudicación, la imprescriptibilidad de dichos predios y la
destinación para el cumplimiento del mandato de acceso progresivo a la tierra.

112
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Mediante la Sentencia C-097 de 1996, la Corte declaró la exequibilidad del

inciso 2 del artículo 65 y de los parágrafos 1 y 2 del artículo 74 de la Ley 160
de 1994, sobre ocupantes y mejoras en bienes baldíos, y con base en el principio
de la buena fe, indicó que “el reconocimiento y pago de las mejoras al poseedor
de buena fe, constituye una de las prestaciones mutuas a que está obligado el
demandante en las acciones de restitución de bienes baldíos, instituto jurídico
que el legislador ha establecido por evidentes razones de equidad y cuya
finalidad, como ocurre en materia civil, es evitar que "se produzca un
enriquecimiento sin causa" en favor del propietario del terreno, en este caso de
la Nación, o se ocasione "un perjuicio injusto sin indemnización" a quien haya
hecho las mejoras”. Al efecto, advirtió, que la utilización del vocablo
“poseedor” se hace simplemente para efectos de aplicar la misma presunción
que la ley civil consagra para el pago de mejoras, pero no para asignarle la
calidad de poseedor a quien es ocupante de una tierra baldía. En todo caso,
reiteró que mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para
tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante cuenta con una
mera expectativa. A dicha conclusión llegó al considerar que la libre disposición
tiene límites habida cuenta de que no puede atentar contra derechos ajenos o el
interés público y social, los que se transgreden cuando, por ejemplo, la
ocupación se deriva del fraccionamiento realizado por personas que han tenido
el predio indebidamente o se trata de tierras inadjudicables. En ese sentido, la
Sala mantuvo la línea sobre la naturaleza de los bienes baldíos como públicos e
imprescriptibles a los que solo se accede mediante adjudicación, previo el
cumplimiento de los requisitos legales. Sin embargo, añadió que de su
ocupación solo se deriva una expectativa merecedora de protección si, al mismo
tiempo, se cumplen los demás requisitos legales para ser beneficiario de aquella.

Por su parte, en la Sentencia C-530 de 1996 la Corte declaró la

constitucionalidad del numeral 4 del artículo 407 del Código de Procedimiento
Civil 222, que señala que la declaración de pertenencia no procede respecto de
bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.

También declaró la exequibilidad de algunos apartes de los incisos 9, 11 y 12

del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, referidos a la prohibición de disposición
comercial sobre inmuebles adjudicados como baldíos cuando excedan la
extensión de una UAF. Así, en Sentencia C-536 de 1997, sostuvo que “[T]anto
la concentración de la propiedad rural como su atomización constituyen formas
viciosas de la tenencia de la tierra, en cuanto atentan contra toda racionalidad
en su aprovechamiento económico y ecológico y, además, contra la justicia
social, en la medida en que aquéllas generan una distribución inequitativa de
los ingresos y los beneficios que la propiedad inmobiliaria otorga a sus
titulares”, de manera que resultaba apenas lógico que el legislador diseñara
mecanismos para evitar dichas prácticas. Por consiguiente, el régimen jurídico
a que están sometidas las UAF consagra una serie de limitaciones para quien se
ha beneficiado con ellas, con el fin, precisamente, de multiplicar las

222
Modificado por el Decreto 2282 de 1989, artículo 1, numeral 210.

113
 Expedientes T-6.087.412 Ac

posibilidades de garantizar el acceso a la tierra de otras personas que carecen de

ellas.

En la misma línea, la Sentencia C-255 de 2012 declaró exequibles los incisos 6

y 7 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, relacionados con la posibilidad de
revocar directamente, sin consentimiento expreso y escrito del respectivo
titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con
violación de lo establecido en las normas legales y reglamentarias vigentes
sobre baldíos. Consideró que, dentro de su potestad de configuración normativa,
el Legislador puede fijar eventos en los cuales es procedente la revocatoria de
actos de carácter particular y concreto, aún sin el consentimiento de la persona
potencialmente afectada, siempre y cuando obedezca a fines superiores. En el
caso concreto, cuando la adjudicación se hizo con desconocimiento de lo
previsto en el ordenamiento jurídico, la revocatoria responde a fines
constitucionalmente valiosos: “(i) está encaminada al cumplimiento de la
función social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a
la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una
manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección
a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”. Advirtió,
que, en todo caso, no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la
intervención unilateral de la administración, pues debe tratarse de actos
manifiestamente ilegales.

A su turno, mediante la Sentencia C-644 de 2012, se declararon inexequibles

los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011223, en una decisión muy

223
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. La primera disposición señalaba: “Artículo 72A. Proyectos
especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona
natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas
a través de subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la
fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a
un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación.”. La segunda, “Artículo 72B. Comisión de Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal,
con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o
contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el
seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.
La Comisión estará integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de
Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional de
Planeación Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gestión Pública y Privada de la Presidencia de la República. El Gerente del INCODER
ejercerá la Secretaría TécniAl reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los
proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión
y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación
respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente ley.
Al considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se
configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes que se presenten a consideración
de la Comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación precisa de
los predios para los cuales se solicita la autorización.
En caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos
mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción para recuperar la
propiedad del predio aportado.
PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los
proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta será informada
sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre
los cuales dichas transacciones se efectuarán.
PARÁGRAFO 2o. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la
condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras
cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”.

114
 Expedientes T-6.087.412 Ac

debatida que analizó la posibilidad de transferir la propiedad de un baldio o

entregarla como aporte a un proyecto agrícola o forestal, eliminando la
limitación en la extensión en UAF que puede ser adquirida. En esa ocasión, la
Corte consideró que, aunque resulta innegable la importancia de los proyectos
de desarrollo agropecuario, lo cierto es que por la forma en que se plantearon
las soluciones legales, se afectan sustancialmente los propósitos de la reforma
agraria fijada en la Ley 160 de 1994, en tanto altera la protección del campesino
en relación con la tierra adjudicada por el Estado, sin establecer mecanismos
que compensen o sustituyan la afectación sobre su derecho a la propiedad de la
tierra, constituyendo, por tanto, medidas regresivas.

Y ya en el marco del nuevo contexto normativo derivado del Acuerdo Final, la

Corte sostuvo en la Sentencia C-073 de 2018, mediante la cual decidió sobre la
constitucionalidad del Decreto 902 de 2017, que los mecanismos que creó, tales
como la adjudicación gratuita, el otorgamiento de subsidios, la concesión de
créditos especiales para el acceso a la tierra rural, la formalización masiva de
predios rurales y la fijación de procedimientos ágiles y eficaces en aras de
asegurar el bienestar y buen vivir de la población rural, resultan indispensables
para lograr la democratización de la propiedad y la redistribución equitativa de
la tierra al asegurar: (i) la función social y ecológica de la propiedad, (ii) la
imprescriptibilidad de baldíos, (iii) el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, y (iv) el fomento a la producción
agropecuaria y de alimentos.

En ese orden de ideas, en control abstracto de constitucionalidad, la Corte ha

sostenido -de manera consistente y pacífica-, que los bienes baldíos son
imprescriptibles y su adjudicación ha de servir para cumplir los propósitos de
los artículos 64, 65 y 66 Superiores.

5. La propiedad privada: derechos adquiridos y situaciones jurídicas

consolidadas

En el artículo 31 de la Constitución de 1886 se consagraba que “[L]os derechos

adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales
o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores
(…)”. Dicho precepto fue desarrollado por la Ley 153 de 1887. En lo atinente a
los derechos de contenido patrimonial, el artículo 17 dispone que “[L]as meras
expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o
cercene”, mientras el artículo 28 señala que “[T]odo derecho real adquirido
bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero

Y, la tercera, ARTÍCULO 62o. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:“Artículo 83. Las sociedades de
cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector
agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo
Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del
INCODER, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional.
Tal autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato
celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar a la reversión de la
autorización de los terrenos baldíos.
La autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo,
concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto
expedirá el Gobierno Nacional.”.

115
 Expedientes T-6.087.412 Ac

en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán

las disposiciones de la nueva ley”. La CSJ, mediante providencia del 28 de
octubre de 1925224, declaró ajustado a la Carta el precitado artículo 28,
aduciendo que no desconocía el artículo 31 Superior porque es viable que se
impongan nuevas cargas aun cuando se trate de derechos adquiridos, siempre
que obedezcan a motivos de utilidad pública. Al respecto indicó que “[E]n
presencia de estos intereses que no pertenecen al orden privado, sino que se
encuentran en el campo mismo de la necesidad y utilidad pública, o que se
relacionan, como dice un expositor de derecho con la salud del Estado, el
principio de la no retroactividad no puede alegarse por los ciudadanos en
cuanto esas nuevas modalidades o condiciones no aniquilen sus derechos”. De
manera que, bajo el principio de irretroactividad de la ley, los derechos
adquiridos no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, aunque ello no
impide que la legislación posterior imponga sobre ellos ciertas limitaciones o
cargas.

El artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 1936, sobre el alcance del derecho a

la propiedad, dispuso:

“Artículo 10. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la
aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social,
resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por
la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá
haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no
haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la Mayoría absoluta de los
miembros de una y otra Cámara”.

Al respecto, la CSJ indicó que los derechos adquiridos son situaciones

subjetivas e individuales que se configuran bajo el imperio de una ley luego de
cumplidos los requisitos establecidos en la norma, permitiendo que tales
derechos ingresen al patrimonio del sujeto e imponiendo a terceros y al Estado,
el deber de reconocerlos y respetarlos. Se tratará de meras expectativas aquellas
situaciones que no alcanzan a consolidarse en vigencia de la ley bajo la cual
surgieron.

En este sentido, en la sentencia de 1 de octubre de 1956 225 se indicó que los

derechos adquiridos implican, necesariamente, el ingreso al patrimonio,
característica que permite diferenciarlo de las simples expectativas que solo se

224
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, 28 de octubre de 1925, Gaceta Judicial Tomo XXXII, páginas 73 a 75.
225
Gaceta Judicial, Tomo LXXXIII, Bogotá, 1956. Folio 576.

116
 Expedientes T-6.087.412 Ac

consolidan bajo los lineamientos de una ley posterior. Sobre el particular dicha
Corte indicó:

“El problema reside en saber qué debe entenderse por derechos adquiridos, o
simplemente por derechos, porque este vocablo lleva implícita, en sí mismo, la noción
de algo que ya nos pertenece, sobre el particular la jurisprudencia de la Corte ha sido
reiterada y aun ha ensayado varias definiciones del derecho adquirido: “El derecho
adquirido es un bien jurídico creado por un hecho capaz de producirlo, según la ley
vigente, y que de acuerdo con la misma ley entró en el patrimonio del titular”. “Los
derechos adquiridos son aquellos que pueden ser actualmente ejercidos, a los cuales
el poder público les debe protección, tanto para defenderlos contra terceros como
para asegurar todo su desarrollo”. “Los derechos adquiridos son aquellos que hacen
parte de nuestro patrimonio y están fuera del alcance de un tercero”. (G.J. número
2016, octubre 5/44. Pág.3).

Pero cada vez que la Corte ha tratado este punto, ha sido constante en afirmar que
para que un derecho se pueda tener como adquirido es necesario que haya entrado
definitivamente al patrimonio de quien lo alega; que no debe confundirse con las
simples expectativas y que cuando una ley exige una serie de actos sucesivos para la
obtención de un derecho, éste no se adquiere mientras tales actos no se hayan
realizado en su totalidad. En esto la Corte ha seguido la doctrina de la mayoría de los
autores que si bien están acordes en afirmar que las leyes solo se proyectan para el
futuro, distinguen los actos o hechos concluidos bajo la ley anterior, cuyos efectos
durante la vigencia de la nueva, casos en los cuales solo se configura lo que algunos
denominan “derechos en expectativa” que no constituyen los propiamente llamados
derechos adquiridos y que se rigen por la ley posterior. En el primer caso se trata de
situaciones definitivas; en el segundo de esperanzas, de la posibilidad más o menos
fundada de adquirir un derecho”.

A su turno, en la Sentencia de 2 de septiembre de 1964 226, la CSJ estudió el caso

de una persona jurídica que solicitó el reconocimiento del derecho de dominio
sobre un inmueble, pretensión que, despachada favorablemente por el juez de
conocimiento, fue impugnada por la Nación arguyendo posesión material del
mismo desde el año 1932 en calidad de reserva territorial del Estado. Estudiada
la cadena traslaticia de dominio, encontró que el primer adquirente del predio
por prescripción efectuó el acto traslaticio de dominio mediante contrato
celebrado en 1905, quien a su vez lo transfirió en 1912. Sin embargo, el debate
se concentró en el hecho de que el primer acto solo vino a ser registrado en 1948
por lo que, en criterio del recurrente, el segundo adquirente nunca llegó a ser
legítimo dueño debido a que la tradición quedó interrumpida, tiempo durante el
cual la Nación incorporó tales terrenos a su patrimonio. Al respecto, sostuvo
que no podía predicarse la característica de reserva del inmueble si, de manera
previa, se había configurado una prescripción adquisitiva sobre el terreno:

“Huelga decir, por lo demás, que no teniendo origen constitucional el principio de la

irretroactividad de la ley, en cuanto no vulnere derechos adquiridos, en la legislación
colombiana, nada se opone a que el legislador expida, cuando lo crea conveniente,
leyes retroactivas. Una de ellas es la Ley 200 de 1936 en lo que concierne a las
regulaciones de la propiedad inmueble que contiene, y así lo ha admitido la Corte en
forma constante. Según lo expresó esta Sala en sentencia de trece de marzo de mil

226
Gaceta Judicial, Tomo CVIII, Bogotá, 1964. Folio 360 a 397.

117
 Expedientes T-6.087.412 Ac

novecientos treinta y nueve, los títulos inscritos no solo son un medio nuevo de prueba
en el régimen de la Ley 200, “sino que al propio tiempo constituyen o crean el dominio
privado (…) no es tan solo un medio de prueba del dominio particular el que se
consigna en la ley, al decirse que la propiedad privada puede acreditarse con títulos
inscritos, en unos casos, y en otros con el título anterior al 11 de octubre de 1821. Si
estas normas se aplicaran entre particulares, para comprobar el domino, serían
únicamente un medio de prueba de la propiedad; pero como han de producir efectos
entre aquellos y el Estado, tales disposiciones no juegan apenas el papel de permitir
o autorizar una forma de comprobación, sino de constituirlo, porque se trata de tierras
sin título emanado de aquel y que por virtud de la Ley 200 adquieren el carácter de
particulares. Los medios nuevos allí previstos son el elemento transmisor de la
propiedad del patrimonio nacional al patrimonio privado. Y vistos por este aspecto
entrañan el reconocimiento de la legitimidad en la apropiación de los baldíos en
condiciones especiales, no permitidas antes. El estado al entregar la propiedad de los
baldíos, en las formas nuevas de la Ley 200, renuncia al status legal que hasta la
expedición de dicho estatuto protegía su dominio sobre ellos, y se coloca en el plano
jurídico que corresponde al orden creado por ella. Esa renuncia a usar de los antiguos
elementos defensivos de la propiedad de la Nación, impone como consecuencia
necesaria la de que los mandatos de la ley operan desde el momento en que ella entra
en vigor (…) su determinación debe producir efectos inmediatos, si los particulares
satisfacen los requisitos exigidos, porque a la voluntad del órgano competente del
soberano nada cabe agregar (G.J. XLVII,107,112). Y si lo que la ley ha establecido es
un sistema o modo de adquisición de la propiedad territorial baldía mediante la
posesión inscrita durante el lapso de la prescripción extraordinaria, parece lógico
que puede constituirse la propiedad privada en virtud de títulos no sólo anteriores a
la ley sino que hubiesen completado la tradición del dominio por el lapso de esa
prescripción con anterioridad al acto que constituyere una reserva sobre los
respectivos terrenos o los destinare a un servicio público; y en ese caso el acto de
destinación o reserva no puede producir efectos por haberse consumado ya la
transferencia del dominio público al particular. Sin que valga el argumento fundado
en la irretroactividad de la ley, pues, como queda dicho, el legislador puede darlo
retroactivo, y en el caso de la Ley 200 obviamente se le otorgó en cuanto consagra la
adquisición de baldíos mediante la posesión inscrita con títulos anteriores a ella”.
(Subrayado y negrita fuera del original).

Mediante Sentencia de 17 de marzo de 1977227, la CSJ sostuvo que la garantía

constitucional consagrada en el artículo 31 Superior tenía por objeto preservar
la seguridad jurídica y evitar que situaciones consolidadas fueran reguladas por
una ley posterior, reformatoria de los presupuestos bajo los cuales se
adquirieron tales derechos. En atención a lo expuesto, aclaró que la eventual
regulación, limitación o restricción, solo podía ser válida cuando se evidenciara
la necesidad de dar prevalencia al interés general sobre actos particulares, de
manera que, de no demostrarse la necesidad en sentido estricto, no era dable
afectar lo que ya estaba consolidado. De esta forma indicó:

“La noción de retroactividad de la ley se halla vinculada a la de los derechos

adquiridos, pues, aunque se trata· de conceptos diferentes, sólo mediante la operancia
de la primera, se exterioriza el quebranto de los segundos, que es lo que impide el
artículo 30 de la Constitución. Por derechos adquiridos -ha dicho la Corte- se tienen
aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el
imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus· titulares un cierto

227
Gaceta Judicial, Tomo CLVI, 1981. Folio 120.

118
 Expedientes T-6.087.412 Ac

derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del ordensocial
en las relaciones de los asociados y de éstos con el Estado, es que tales situaciones y
derechos sean respetados integralmente mediante la prohibición de que leyes
posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento solo
está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los
intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer
los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar
entonces el imperio del principio del que el bien común es superior al particular y de
que, por lo mismo, este debe ceder. Así, lo consagra la segunda parte del primer inciso
del texto 30 de la Carta Política. La cuestión básica, en cada caso, consiste en
determinar, cuál es el derecho que se considera adquirido y cual el efecto de la norma
posterior que se pretende violador del primero”.

El Constituyente de 1936, por su parte, garantizó el derecho a la propiedad, y,

con base en el principio de solidaridad, reafirmó su contenido social, fórmula
reiterada en la Constitución de 1991 que, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general, la
complementó con la función ecológica, así:

“Artículo 58: Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad
pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o
social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente
una función ecológica.
(...)”.

Con miras a definir el alcance de lo querido por el Constituyente y explorar el

significado y las consecuencias jurídicas de la noción de propiedad en los
términos en que quedó consignada, esta Corporación, en sentencia C-431 de
1994 expuso que, como lo había sostenido la CSJ, “(…) desde la reforma
constitucional de 1936 y, con mayor razón, a partir de la vigencia de la Carta
de 1991, que caracterizó a nuestra organización política con el significativo e
ineludible concepto de Estado Social de Derecho, la propiedad privada ya no
puede reclamar para sí el atributo de la arbitrariedad ni el carácter absoluto
que en tiempos ya superados constituyeron elementos inherentes a ella”.

Posteriormente, en sentencia C-147 de 1997, sobre las diferencias entre

derechos adquiridos y meras expectativas, indicó 228:

“Configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han

quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se
entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una
persona. Ante la necesidad de mantener la seguridad jurídica y asegurar la protección
del orden social, la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las
situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la

Iguales argumentos se han presentado en varias sentencias. Por dar unos ejemplos: T-001 de 1992, C-595 de 1999, C-926 del 2000, C-
228

488 de 2002, T-744 de 2007, T-1239 de 2008, T-754 de 2012.

119
 Expedientes T-6.087.412 Ac

expedición de nuevas regulaciones legales. De este modo se construye el principio de

la irretroactividad de la ley, es decir, que la nueva ley no tiene la virtud de regular o
afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente
consolidadas, y que resultan intangibles e incólumes frente a aquélla, cuando ante una
determinada situación de hecho se han operado o realizado plenamente los efectos
jurídicos de las normas en ese momento vigentes. (…) Las "meras expectativas", se
reducen a la simple posibilidad de alcanzar un derecho y que, por lo mismo, no son
más que una intención o una esperanza de obtener un resultado jurídico concreto. Por
lo tanto, la ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun
cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud
de obtener su consolidación de manera definitiva, como un derecho, bajo la ley
antigua. No obstante, las expectativas pueden ser objeto de alguna consideración
protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen
situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales
para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo
de interés público o social. Es así como la ley nueva puede tomar en cuenta hechos o
situaciones sucedidos en vigencia de la ley antigua para efectos de que con arreglo a
las disposiciones de aquélla puedan configurarse o consolidarse ciertos derechos
(efecto retrospectivo)”.

Pero fue en la sentencia C-604 de 2000, en la que esta Corporación precisó que
la institución de los derechos adquiridos “solamente se aplica en el derecho
privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran
que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas”,
retomando lo que había sostenido el CdeE, debido a que los derechos de los
particulares podrán ser afectados, delimitados y restringidos, cuando sea
necesario por el interés general, sin perjuicio de la obligación que le cabe al
Estado de indemnizar cuando a ello hubiere lugar.

Por su parte, en sentencia C-488 de 2002, se subrayó la garantía de

inmutabilidad de los derechos cuando estos han ingresado a la órbita
patrimonial del sujeto y la protección que se otorga frente a actos de terceros,
incluyendo al Estado, salvo que medien motivos de interés general. Advirtió
que la Carta Política no sufría menoscabo con la declaratoria de extinción del
dominio sin indemnización “cuando el acceso a la propiedad hubiere
contrariado los dictados del artículo 34 constitucional”. Y subrayó que, de
cualquier forma, “la propiedad implica obligaciones para el Estado en cuanto
a éste le corresponde hacer prevalecer el interés público y social, sin
desconocer los intereses subjetivos involucrados en la decisión”. Así, el
Legislador no podrá desconocer situaciones jurídicas consolidadas salvo por
interés público 229.

En la sentencia C-192 de 2016, la Corte encontró necesario diferenciar tres

supuestos derivados del artículo 58 constitucional, relevantes para dimensionar
el alcance de la protección de los derechos adquiridos:

“En primer lugar (i) respecto de aquellas situaciones particulares y concretas que
nacen y se desarrollan en el marco de relaciones que no tienen ni llegan a tener vínculo
alguno con la utilidad pública o el interés social, surge un derecho que hace intangible

229
En este mismo sentido lo ha sostenido la CJS, entre otras, en Sentencia SC14425-2106.

120
 Expedientes T-6.087.412 Ac

la posición o relación jurídica que se consolidó por virtud del cumplimiento de las
condiciones contenidas en la ley. Esas situaciones, por razones de seguridad jurídica
y en virtud del principio de irretroactividad de la ley, no podrían ser afectadas en modo
alguno.

En segundo lugar (ii) cuando se trata de situaciones particulares y concretas que

nacen y se desarrollan en el marco de relaciones que tienen o llegan a tener un vínculo
con la utilidad pública o el interés social, surge un derecho que, si bien protege la
posición o relación jurídica, no resulta intangible. Ello ocurre, por ejemplo, cuando
se otorgan autorizaciones ambientales para la explotación de recursos naturales o,
cuando el ejercicio del derecho de propiedad debe ser condicionado para alcanzar
propósitos de mayor interés asociados por ejemplo a los procesos de urbanización y
ordenación de las ciudades. En estos casos y en virtud de lo dispuesto por la segunda
parte del primer inciso del artículo 58 de la Constitución, a pesar de que existe un
derecho no es este inexpugnable en tanto la situación consolidada deberá ceder frente
a intereses superiores definidos en los artículos 1 (interés general), 58 (Interés público
o social), 79 (protección del ambiente sano), 80 (manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales) y 82 (interés común). El Estado entonces, por intermedio de las
autoridades competentes cuenta con la capacidad de limitar, gravar, restringir o
expropiar el derecho de propiedad.

En tercer lugar (iii) las meras expectativas aluden al eventual surgimiento de un

derecho en el evento de que, en el futuro, se cumplan las condiciones previstas en la
ley. Se trata solo de la posibilidad o probabilidad de adquirir un derecho y, en esa
medida, las autoridades en el marco de sus competencias podrían introducir reformas
no solo en las condiciones para su surgimiento sino también para definir su alcance.
No obstante lo anterior, en ocasiones, dichas expectativas deben ser protegidas en
virtud del artículo 83 mediante la adopción de medidas provisionales o de transición”.

En consecuencia, se tiene que los derechos adquiridos se configuran cuando,

durante la vigencia de la ley en la que nacen, el sujeto satisface en su integridad
los requisitos establecidos al efecto. Si no se han cumplido dichos requisitos, se
estará ante meras expectativas. La distinción entre estas instituciones es
fundamental a la hora de establecer la competencia del legislador frente a la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles. En todo caso, el interés privado deberá ceder en caso de conflicto con
la utilidad pública o el interés social, incluso cuando se trata del derecho de
propiedad, el cual pude restringirse mediante diferentes instrumentos y por
diferentes motivos.

5.1. La cosa juzgada y la seguridad jurídica

Al estudiar la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales,

la Corte, en Sentencia C-543 de 1992, indicó que la cosa juzgada “se traduce en
el carácter inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los
fallos cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y
requisitos previstos por la ley”, la cual cumple la función de evitar un control
infinito de decisiones que no haría más que perpetuar la indefinición del derecho
y, al mismo tiempo, garantizar la seguridad jurídica. Propende, entonces, por
ofrecer estabilidad a las relaciones jurídicas y certeza a las decisiones judiciales,
convertidas de esta manera en título “dotado de plena validez y oponible a todo

121
 Expedientes T-6.087.412 Ac

el mundo”. Lo anterior, por cuanto “[E]l principio de la cosa juzgada hace parte
indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle mencionado de
manera expresa en el artículo 29 de la Constitución. Todo juicio, desde su
comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse
indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su
conflicto. En consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional
fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada”.

Esta posición fue retomada en la sentencia C-590 de 2005, en la que -mediante

una comprensión sistemática de la Constitución-, la Corte indicó que la
legitimación del poder público a través del derecho sólo es idónea siempre que
logren decidirse las controversias de manera definitiva, y “[D]e allí el valor de
cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la inmutabilidad e
intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no ser así, esto es,
de generarse una situación de permanente incertidumbre en cuanto a la forma
como se han de decidir las controversias, nadie sabría el alcance de sus
derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los conflictos serían
susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el cuestionamiento de la
validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el principio de seguridad
jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como instrumento de
civilidad”. Sin embargo, la inmutabilidad de las decisiones no se opone a que en
casos excepcionales se revise su contenido. En efecto, “si algo genera
inseguridad jurídica es la promoción de diferentes lecturas de la Carta Política
por los jueces y, en particular, sobre el alcance de los derechos fundamentales”,
por lo que, en estos casos, el llamado es a promover lecturas uniformes del
alcance de tales derechos.

Por su parte, en la sentencia C-622 de 2007, se subrayó que la necesidad de que

los procesos judiciales se definan de manera definitiva en un momento procesal
determinado responde a la necesidad de “mantenimiento del orden público, la
paz social y la garantía de los derechos ciudadanos”. La cosa juzgada, en
consecuencia, impide plantear un nuevo litigio sobre un asunto ya decidido, y -
por su alcance coercitivo-, “brinda la posibilidad de ejecución forzada de la
sentencia, en los casos en que la parte a quien se le ha impuesto una prestación
se niega a satisfacerla”, de manera que garantiza “la efectiva aplicación de los
principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los
administrados, pues a través de ella se obliga a los jueces a ser consistentes con
las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y
fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de
distinta manera”.

En consecuencia, la cosa juzgada se refiere al carácter inmutable, indiscutible,

definitivo y obligatorio, de que gozan las decisiones judiciales, ingrediente
fundamental del derecho al debido proceso porque propende por garantizar la
seguridad jurídica. Ostenta un efecto negativo, en tanto impide a los jueces
volver a pronunciarse sobre un caso ya resuelto, y otro positivo, dirigido a
definir las controversias jurídicas. Y, por tanto, garantiza la materialización del

122
 Expedientes T-6.087.412 Ac

derecho a la administración de justicia, y protege la seguridad jurídica y la

confianza legítima.

5.2. La falsa tradición

No existe definición legal de falsa tradición por tratarse de una figura de

desarrollo jurisprudencial que ha evolucionado con la realidad social.

Sin embargo, de acuerdo con la CSJ, se trata de “la inscripción o registro en el

folio de matrícula inmobiliaria a favor de una persona que carece del derecho
de dominio total o parcialmente sobre un bien inmueble porque el título o el
modo de adquisición no es el adecuado o autorizado por la ley, sea que falte el
título, o que existiendo, falte el modo para adquirirlo” 230. Lo anterior, por
distintas causas: (i) títulos de non domine o no dueño, provenientes de quien no
tiene el derecho de dominio 231; (ii) dominio incompleto, referido a la propiedad
sobre sólo una parte del derecho 232; (iii) enajenación de derechos sucesorales
realizada en cuerpo cierto 233; (iv) enajenación de derechos sucesorales realizada
sobre una universalidad jurídica, sin haberse liquidado la causa sucesoral
respectiva; (v) enajenación de cuerpo cierto teniendo el tradente únicamente
derechos de cuota, sea por venta, permuta, donación sobre cuerpo cierto 234; (vi)
inscripciones sin antecedente registral o antecedente propio 235; y (vii) la mal
denominada posesión inscrita prevista en algunos textos del Código Civil 236.

Las anteriores situaciones, sumadas a las falencias institucionales de las que se

ha venido dando cuenta -principalmente por carecer de información registral
completa y actualizada-, además de contribuir a que la informalidad tenga las
escandalosas proporciones mencionadas, son ejemplo de las formas en las que
tradicionalmente el campesino se relaciona con la tierra. Los problemas
registrales no sólo son el resultado de la incapacidad institucional de cumplir
con los mandatos legales, sino del diseño institucional y procedimental mismo.
En efecto, la Ley 57 de 1887237 fijó una codificación registral 238 que dispuso
que el registrador debía llevar separadamente los libros que siguen: “1) Uno
titulado Libro de registro número 1º, para la inscripción de los títulos que
trasladen, modifiquen, graven o limiten el dominio de los bienes inmuebles, o
que varíen el derecho de administrarlos; 2) Otro intitulado Libro de registro
número 2º, para la inscripción de los títulos, actos o documentos que deban

230
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia SC-3671 de 11 de septiembre de 2019.
231
Como los concernientes a la venta de cosa ajena, circunstancia en la cual, hay título, pero quien lo otorga no tiene la propiedad o el
dominio por hallarse en cabeza de otra persona y en consecuencia no puede producir la tradición.
232
Adquisición de una cosa, de manos de quien se halla en expectativa de adquirirla.
233
Un heredero los transfiere sobre determinado bien, sin haberse realizado el trámite notarial o judicial de la sucesión para liquidarla. Se
incluyen aquí los remates de derechos y acciones en sucesión ilíquida que versen sobre bien inmueble.
234
En este caso el transmisor del derecho de dominio no posee el todo, sino apenas una parte o cuota del mismo, de tal modo que no posee
la integridad del derecho o del todo, y consecuencialmente no puede realizar una tradición del derecho completo.
235
Corresponden a las ausencia de antecedente registrales o de tradición de un inmueble, en los folios de matrícula inmobiliaria, o cuando
se registra el título sin haberse identificado la procedencia o fuente del título o del modo del derecho real de dominio o los antecedentes de
que consta el título. Siendo obligación del registrador y del notario, en el control material o formal del instrumento, no se incluyó esa
génesis, la causa o el título, habiéndose registrado de esa manera.
236
Transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, como es la venta de derechos herenciales o derechos y acciones en
sucesión y la posesión inscrita
237
Código Civil de Colombia.
238
Aunque existen antecedentes que datan de la Ley de 1 de junio de 1844, seguidos del Código Civil de Cundinamarca de 1859, que fue
acogido por los demás Estados mediante la Ley 84 de 1873. Además, con anterioridad a la independencia, en la Colonia se contaron con
las cédulas reales de 1778 y 1783.

123
 Expedientes T-6.087.412 Ac

registrarse y que no estén comprendidos en las clasificaciones del inciso que

antecede y del que sigue, y 3) Otro intitulado Libro de anotación de hipotecas,
para la inscripción de los títulos legalmente constitutivos de hipoteca” (art.
2641 CC). Al respecto, los folios del índice del libro de registro número 1 se
debían dividir en 5 columnas: “[E]xpresaráse en la primera columna el nombre
o nombres, por orden alfabético, de los inmuebles a que se contraiga el título
inscrito en la respectiva partida del libro de registro; en la segunda los nombres
y apellidos de los contratantes o partes principales; en la tercera, la especie o
naturaleza del acto o contrato; en la cuarta se citará el folio correspondiente
al libro de registro; y la quinta se destinará para hacer constar las
modificaciones que sufra el título registrado, como su cancelación u otras
semejantes” (art. 2644 CC). Y el artículo 2667 permitió la inscripción de títulos
sin comprobar su correspondencia con documentos que previamente hubieran
sido registrados, así: “(…) Para facilitar la operación, el respectivo interesado
presentará al registrador la copia o testimonio del título en que deba estar
consignada la nota del anterior registro”. En consecuencia, al permitir que la
prueba de la existencia de un título fuera testimonial, se promovió el registro de
transacciones de falsa tradición.

La variedad de anotaciones en los diversos libros dificultó la trazabilidad de la

situación real de los bienes, razón por la cual, mediante Ley 40 de 1932 239, sin
derogar el anterior, creó un sistema de matrícula inmobiliaria que agregó una
sexta columna para “las demás referencias, como arrendamientos por escritura
pública, y observaciones varias que se consideren necesarias, útiles o
convenientes”, tales como la inscripción de los derechos reales y situaciones
jurídicas del predio y la falsa tradición.

Modificado por el Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos adoptado

mediante Decreto 1250 de 1970, se dispuso que estaría sujeto a registro,
“[T]odo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que
implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación,
limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u
otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del
crédito hipotecario o prendario”, además de “[L]os actos, contratos y
providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones”. El
Folio de Matrícula Inmobiliaria (en adelante, FMI) constaba de 6 secciones o
columnas, y la sexta se destinó a la “inscripción de títulos que conlleven la falsa
tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de
derecho incompleto o sin antecedente propio”.

Así, sería en el Folio de Matrícula Inmobiliaria en donde se inscribían actos,

contratos y providencias relacionadas con derechos reales, correspondiéndole
un solo folio a cada bien sujeto a registro debidamente identificado. En todo
caso, ninguno de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción o registro
tendría mérito probatorio si no había sido inscrito o registrado en la respectiva
oficina (art. 43). Toda actuación adelantada por las oficinas de registro debía
239
“Sobre reformas civiles (registro y matrícula de la propiedad y nomenclatura urbana)”.

124
 Expedientes T-6.087.412 Ac

ser informada a las oficinas de catastro cuando se viera afectado un inmueble

con división, segregación, parcelación, loteo, constitución de propiedad
horizontal, etc. (art. 48). En todo caso, “[A] falta de título antecedente, se
expresará esta circunstancia con indicación del modo en virtud del cual el
enajenante pretende justificar su derecho” (art. 52), de manera que bastaba con
informar el desconocimiento sobre la procedencia del derecho.

Y sobre el tránsito de legislación, previó que la Superintendencia de Notariado

y Registro -SNR- iría estableciendo el nuevo sistema de registro, el cual debía
quedar completamente implementado el 31 de diciembre de 1972 (art. 80) y, al
efecto, declaró de utilidad pública “los libros e índices de propiedad de los
Registradores y empleados de Registro. El Gobierno, por medio de la
Superintendencia de Notariado y Registro procederá a la adquisición de ellos,
en cuanto fueren necesarios para la formación de los nuevos archivos y la
adecuada prestación del servicio” (art. 91). Así, introdujo, entre otros, los
siguientes avances: “(i) la unificación registral, determinando la existencia de
un solo folio real para cada inmueble, (ii) la calificación legal antes de llevar
a cabo la inscripción de un título, y (iii) el principio de publicidad, bajo el cual
se garantizaba, no solo el acceso al archivo, sino dotar a dicha información
con efectos vinculantes respecto a terceros” 240.

Por su parte, el Decreto 2156 de 1970 indicó, en el artículo 11, que “[L]a
conjunción del registro y del catastro, de que trata el artículo 66 del decreto-
ley 1250 de 1970, se cumplirá en el servicio nacional de inscripción. En
consecuencia, las oficinas de registro y las oficinas de catastro también
enviarán a dicho organismo la información de que tratan los artículos 48 y 53
del mismo decreto”, de manera que “[A] partir del 1° de enero de 1973, las
oficinas de registro de instrumentos públicos expedirán, con destino al Servicio
Nacional de Inscripción un duplicado de todas las inscripciones consignadas
en las matrículas, así como de los certificados de libertad y tradición que
expidan de conformidad con el artículo 83 del Decreto ley 1250 de 1970. Con
tales duplicados el Servicio nacional de Inscripción formará y mantendrá
actualizado su archivo de propiedades (…)”.

Pero ante las dificultades para compartir la información necesaria para

garantizar una adecuada administración de los bienes, debió expedirse el
Decreto 1711 de 1984 con el objeto de “reestructurar el intercambio
obligatorio de información del registro con el catastro, establecer los
procedimientos y los mecanismos para agilizar y tecnificar la función registral
y reorganizar administrativamente el registro de instrumentos públicos, con el
fin de adecuarlo a la operación de las funciones catastrales” (art. 1). En
consecuencia, las oficinas de registro y de catastro se obligaron a intercambiar
información relevante todos los meses y adoptaron un número único de
identificación predial. Al efecto, la SNR dispondría la sistematización del
servicio de registro de instrumentos públicos y de sus archivos, mediante el
empleo de las técnicas y procedimientos más avanzados que garantizaran la
240
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia SC-3671 de 11 de septiembre de 2019.

125
 Expedientes T-6.087.412 Ac

seguridad, celeridad y eficacia del proceso (art. 8). A pesar de los esfuerzos, no
se logró solucionar el problema de registro ni de interoperabilidad de los
sistemas.

La anterior situación intentó ser superada mediante el Estatuto de Registro de

Instrumentos Públicos -Ley 1579 de 2012- cuyo objetivo era el de: (i) servir de
medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos
reales constituidos en ellos, de conformidad con el artículo 756 del Código
Civil; (ii) dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan,
muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derechos
reales sobre los bienes raíces; y (iii) revestir de mérito probatorio a todos los
instrumentos públicos sujetos a inscripción (art. 2). Una de las grandes apuestas
de esta normativa era la unificación del sistema y los medios utilizados en el
Registro de Instrumentos Públicos, para lo cual “[L]a información de la
historia jurídica de los inmuebles que se encuentran en los libros múltiples o
sistema personal, en el folio de matrícula inmobiliaria documental, en medio
magnético y en el sistema de información registral; los índices de propietarios
y de inmuebles y los antecedentes registrales deben ser unificados utilizando
medios magnéticos y digitales mediante el empleo de nuevas tecnologías y
procedimientos de reconocido valor técnico para el manejo de la información
que garantice la seguridad, celeridad y eficacia en el proceso de registro, en
todo el territorio nacional a través de una base de datos centralizada, para
ofrecer en línea los servicios que corresponde al registro de la propiedad
inmueble”, y otorgó 5 años a dicha entidad para la sistematización o
digitalización de la información contenida en los libros del Antiguo Sistema de
Registro (art. 6). Adicionalmente, incluyó la matrícula inmobiliaria de bienes
baldíos a nombre de la Nación –ANT.

En el artículo 8 reprodujo lo ya estipulado en normas anteriores 241, así:

“Artículo 8°. MATRÍCULA INMOBILIARIA. Es un folio destinado a la inscripción de

los actos, contratos y providencias relacionados en el artículo 4o, referente a un bien
raíz, el cual se distinguirá con un código alfanumérico o complejo numeral indicativo
del orden interno de cada oficina y de la sucesión en que se vaya sentando.

Además, señalará, con cifras distintivas, la oficina de registro, el departamento y el

municipio, corregimiento o vereda de la ubicación del bien inmueble y el número único
de identificación predial en los municipios que lo tengan o la cédula catastral en
aquellos municipios donde no se haya implementado ese identificador.

Indicará también, si el inmueble es urbano o rural, designándolo por su número,

nombre o dirección, respectivamente y describiéndolo por sus linderos, perímetro,
cabida, datos del acto administrativo y plano donde estén contenidos los linderos, su
actualización o modificación y demás elementos de identificación que puedan
obtenerse.

241
Decreto 1250 de 1970. Artículo 7.

126
 Expedientes T-6.087.412 Ac

En la matrícula inmobiliaria constará la naturaleza jurídica de cada uno de los actos

sometidos a registro, así: tradición, gravámenes, limitaciones y afectaciones, medidas
cautelares, tenencia, falsa tradición, cancelaciones y otros.

(...)

Parágrafo 3°. Para efectos de la calificación de los documentos, téngase en cuenta la

siguiente descripción por naturaleza jurídica de los actos sujetos a registro:

(…)

06 Falsa Tradición: para la inscripción de títulos que conlleven la llamada falsa

tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho
incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con el parágrafo 2° de este
artículo” (Subrayas de la Sala).

No obstante, los problemas de registro continúan, pues a pesar de la adopción

de herramientas que parecieran útiles, el rezago en la actualización y unificación
de la información las convierte en ineficientes, por incompletas e inciertas.

Para responder a quienes tienen registrados sus predios como de falsa tradición
por la imposibilidad de confirmar sus antecedentes registrales, en la Ley 1561
de 2012242, se fijó el objetivo de “promover el acceso a la propiedad, mediante
un proceso especial para otorgar título de propiedad al poseedor material de
bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, y para
sanear títulos que conlleven la llamada falsa tradición, con el fin de garantizar
seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo
sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles” (art. 1). Lo
anterior, siempre que se demuestre “posesión material, pública, pacífica e
ininterrumpida por el término de cinco (5) años para posesiones regulares y de
diez (10) años para posesiones irregulares, sobre un predio de propiedad
privada cuya extensión no exceda la de una (1) Unidad Agrícola Familiar
(UAF)”. No recae, en consecuencia, sobre bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho público 243 ni, en general, sobre bienes
cuya posesión, ocupación o transferencia, según el caso, estén prohibidas o
restringidas por normas constitucionales o legales. En estos casos, el juez deberá
rechazar de plano la demanda o declarar la terminación anticipada del proceso,
cuando advierta que la pretensión recae sobre “bienes de uso público, bienes
fiscales, bienes fiscales adjudicables o baldíos” 244. Por tanto, en aquellos casos
en los que los jueces civiles, en desarrollo del procedimiento de saneamiento de
la pequeña propiedad rural, no puedan verificar la naturaleza privada del predio
-incluso acudiendo a mecanismos probatorios amplios que suponen no
solamente constatar las inscripciones actuales en el Folio de Matrícula
Inmobiliaria-, deberán remitir tales asuntos a la ANT para que proceda a su
formalización en caso de que dicha entidad encuentre acreditado que el
ocupante es un sujeto de reforma o de acceso a tierras, que el bien no supera la

242
“Por la cual se establece un proceso verbal especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos
y rurales de pequeña entidad económica, sanear la falsa tradición y se dictan otras disposiciones.”.
243
Conforme a los artículos 63, 72, 102 y 332 de la Constitución Política
244
Artículo 6 de la Ley 1561 de 2012

127
 Expedientes T-6.087.412 Ac

extensión en UAF permitida para la zona y que cumple los demás presupuestos
técnicos y jurídicos requeridos. Sin embargo, cuando la extensión sea inferior a
la UAF, la ANT deberá -en cumplimiento de sus funciones-, completarla, en
aras del mejoramiento de los ingresos y calidad de vida de los trabajadores
agrarios 245.

5.3. La prueba diabólica en el sistema jurídico colombiano

Término acuñado primeramente por tratadistas franceses, la “probatio

diabólica” hace referencia a la exigencia de pruebas excesivas que constituyen
una cadena de muy difícil o imposible cumplimiento, que impide, en
consecuencia, demostrar el hecho alegado. En Colombia, la CSJ ha utilizado el
término en numerosas ocasiones, refiriéndose, principalmente, a procesos
surgidos con ocasión de la tenencia, posesión y propiedad de bienes inmuebles.

En efecto, en sentencia de 15 de abril de 1926, al decidir sobre la naturaleza de

una bien en litigio, impuso una carga probatoria a la que después -la misma
Corporación-, catalogó de diabólica. Por la importancia del pronunciamiento,
se cita in extenso:

“Con arreglo al artículo 44 del Código Fiscal, ‘son baldíos y en tal concepto
pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional
que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter,
deben volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el artículo 56’. Esa
disposición transcrita establece, como se ve, una presunción en favor del Estado sobre
la propiedad de las tierras, presunción que admite, como todas las legales, prueba en
contrario, y que, consecuencialmente, debe dar quien les endilgue el carácter de
baldías por creerse dueño de ellas. La aseveración, dice acertadamente el señor
Procurador de la Nación, que haga el Estado de ser baldío un terreno, entraña una
negación indefinida, o sea la de no haber salido de su patrimonio, o la cual, según los
principios generales sobre pruebas, debe destruirse con la afirmación concreta y
definida de haber adquirido el dominio por quien se pretende dueño. Tratándose de un
juicio entre la Nación y un particular, en el cual se disputa la propiedad de un terreno,
si no se demuestra el dominio por éste, hay lugar, en virtud de las disposiciones
fiscales, a declarar o fallar en favor de aquella, sin que por ningún motivo pueda
alegarse perjuicio del tercero a quien no puede perjudicar, por no ser parte, el fallo”.

Y al hacer el estudio de títulos, explicó:

“Pero la Corte encuentra que los opositores no han demostrado que los terrenos
disputados hayan pasado a los herederos de la sucesión de [Pío de] Río, ni siquiera
que esta los hubiera adquirido. (…) La prueba de la adquisición del dominio por los
herederos del Río debía constar en las diligencias o traspaso que, con intervención del
patrono y de la autoridad respectiva, se hicieran con tal fin. No es suficiente la
afirmación del Notario. Los albaceas de Pío del Río no podían, por sí y ante sí,
declarar que los terrenos que detentaba el causante como reconocedor de la

245
La Ley 1728 de 2014, que modifica el artículo 66 y 67 de la Ley 200 de 1994, dispone en el artículo 1º que “El Consejo Directivo del
Incoder señalará para cada región o zona las extensiones máximas y mínimas adjudicables de los baldíos productivos en Unidades
Agrícolas Familiares, y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación o apropiación de las tierras de la
Nación.
En caso de existir áreas que excedan el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecidas para las tierras en el municipio o zona a
estas áreas se les dará el carácter de baldío reservados, susceptibles de ser adjudicados a otros campesinos.”

128
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Capellanía, quedaban de propiedad de los herederos, y esa declaración, aunque se

hiciera por intermedio de funcionario público que ejercía funciones notariales, no
constituye título traslaticio de dominio. Ni al Juez Notario, ni a los albaceas les estaba
confiada la guarda, y menos la disposición de los bienes de una capellanía”.

Sin embargo, mediante la sentencia de 26 de febrero de 1936, a pesar de insistir

en que es al sujeto que se considera dueño a quien le corresponde probar su
derecho, explicó que, “exhibido el título no hay por qué exigirle la prueba del
dominio del causante si la fecha del registro de tal título es anterior a la
posesión del reo. Si se pide esa demostración, lógicamente podría obligársele
también a comprobar la solidez de todas las piezas que componen una cadena
infinita. Sería la PROBATIO DIABOLICA, que el buen sentido rechaza como
necesaria para decidir conflictos sobre la propiedad privada entre
particulares”.

En sentencia de 7 de junio de 1938, decidió el caso de un propietario que se

oponía a las pretensiones de pertenencia de un poseedor. Al respecto, explicó
que para probar la titularidad del derecho de dominio bastaba con la
demostración de un título anterior a la posesión alegada, “sin que tenga
necesidad de exhibir una serie indefinida de títulos porque esto sería exigir la
PROBATIO DIABOLICA” 246.

En decisión de 2 de abril de 1941, explicó que no es dable exigir para probar el

dominio, “una serie indefinida y ascendente de títulos, o sea lo que los
tratadistas franceses denominan la ‘cadena infernal’, constitutiva de la
Probatio diabolica, que no es eficaz en estos juicios” 247, pues bastaba con
probar la existencia de un título vigente o actual.

Mediante un pronunciamiento de 9 de octubre de 1970 248, insistió en que la

propiedad sobre los inmuebles se acredita con la copia del registro de las
escrituras públicas que dan cuenta de la tradición y adquisición del bien, y al
reivindicante sólo ha de exigírsele demostrar que el título que posee es anterior
al de su demandado o que la posesión que alega el ocupante es posterior al título.
Lo anterior, en un proceso en el que el poseedor de un predio solicitaba la
declaración de pertenencia sobre el mismo, en tanto a pesar de que obraba
prueba del contrato de compraventa celebrado sobre el bien en favor de la
persona jurídica demandada, en el certificado de libertad del inmueble no se
evidenciaba la adjudicación por parte del Estado y, por ende, el título no era
oponible para reclamar la propiedad en contra del poseedor por tratarse de un
bien baldío.

El 2 de diciembre de 1970, la CSJ indicó que al propietario que ejercita acción

reivindicatoria le basta demostrar que lo que adquirió es un cuerpo cierto sobre
el que ostenta un mejor derecho, pues “no es necesario siempre que el
reivindicante esté en el imperioso deber probatorio de aportar también la

246
Gaceta Judicial XLVI. Páginas 625 a 630.
247
Gaceta Judicial LI. Páginas 165 a 174.
248
Gaceta Judicial CXXXVI. Página 26 a 32.

129
 Expedientes T-6.087.412 Ac

copia, debidamente registrada, del respectivo título de su antecesor, y así

sucesivamente hasta obligarlo a la prueba de una cadena infinita, lo que
determinaría exigirle la probato diabólica (...)” 249.

Sin embargo, mediante sentencia de 28 abril de 1977, si bien sostuvo que la

exigencia de allegar todos los títulos en virtud de los cuales se había transferido
el dominio sobre el bien pretendido es una manifestación de la probatio
diabólica por las dificultades que esta supone, exceptuó aquellos casos en los
que concurrían dos personas alegando ser legítimos propietarios respaldados
por títulos, de manera que pueda determinarse cuál de ellos adquirió la
propiedad de manera primigenia. Sostuvo que, aun cuando para la prosperidad
de la pretensión reivindicatoria basta con probar el título del actor con fecha
anterior a la del inicio de la posesión del demandado, “la situación cambia por
completo cuando el litigio se suscita entre dos personas con título sobre la
misma propiedad. En este caso sí es indispensable remontarse en el estudio de
las titulaciones que por una y otra parte se exhiben, para determinar cuál
prevalece sobre la otra” 250.

En sentencia de 28 de septiembre de 2009 sostuvo que, aún en casos de falsa

tradición, el estudio probatorio no varía en tanto lo que se exige a quien se reputa
propietario es demostrar que el título que ostenta es previo a la fecha en que se
inició la posesión, pues “[N]o se le puede exigir a aquél bajo ningún punto de
vista, ante la ausencia de título de “dominio” a nombre de aquélla, que
demuestre cómo se hizo dueño su predecesor, ya que esto significaría retrotraer
tal probanza hasta el infinito, como si se tratara de la ya desterrada prueba
diabólica” 251.

Así, cuando se exige al reivindicante que pruebe todos los títulos que conforman
la cadena traslaticia de dominio desde el primer adquirente y hasta su última
tradición, se exige una prueba diabólica, a la que también se refirió en sentencia
de 1 de noviembre de 2016, y con respecto a la cual concluyó que “el deber que
recae en quien intenta la acción de que se trata, de demostrar que la propiedad
que tiene del bien perseguido es anterior a la posesión de su demandado, no
supone para aquél, ni para el juez, al realizar la aludida labor de
confrontación, remontarse hacia atrás indefinidamente en la cadena de los
mismos” 252.

Así las cosas, el concepto de prueba diabólica se refiere a aquella que impone
una carga desproporcionada a quien se le exige. Lo anterior, sobre todo, cuando
se trata de comprobar el derecho de dominio sobre un bien en un país que se ha
caracterizado, desde la corona, por la anarquía catastral y registral.

249
Gaceta Judicial CXXXVI. Página 116-121.
250
Sentencia Nro. 424972 formato PDF consultada el 22 de noviembre de 2020,
[Link]
251
Exp. N° 1523831030032001-00002-01.
252
Sentencia SC15644-2016. Radicado No. 73268-31-03-001-2004-00096-01

130
 Expedientes T-6.087.412 Ac

6. Cambio del contexto normativo: el compromiso de Reforma Rural

Integral pactado en el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera

La Reforma Rural Integral contenida en el primer punto del Acuerdo Final

busca sentar las bases para la transformación estructural del campo, y establece
-entre otros objetivos- contribuir a su transformación estructural, cerrar la
brecha entre el campo y la ciudad, crear condiciones de bienestar y buen vivir
para la población rural, integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza,
promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la
ciudadanía.

El mencionado Acuerdo también se refiere al desarrollo integral del campo

señalando que este depende de un adecuado balance entre las diferentes formas
de producción existentes -agricultura familiar, agroindustria, turismo,
agricultura comercial de escala-, que además se adelantará en un contexto de
globalización y de políticas de inserción en ella por parte del Estado, que
demandan una atención especial de la producción agropecuaria nacional y
especialmente de la producción campesina, familiar y comunitaria. Como parte
de ese desarrollo integral del campo el Acuerdo previó la creación de un Fondo
de Tierras con el propósito de lograr la democratización del acceso a la tierra,
priorizando a los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente.

Las partes del Acuerdo advirtieron, que, en todo caso, la transformación

estructural deseada, implica un nuevo entendimiento del campo colombiano con
igualdad, equidad y democracia, que -si bien se centra en el acceso efectivo a la
tierra-, debe necesariamente contar con diferentes programas y planes
nacionales financiados y promovidos por el Estado, con enfoque territorial,
diferencial y de género, además del enfoque étnico transversal a todo el Acuerdo
Final.

Es, pues, “una meta programática de alta complejidad, que no solo pretende
democratizar el acceso a la tierra, a través de herramientas que prioricen la
adjudicación y formalización de tierras a la población campesina más
vulnerable, sino que se trata de la creación de todo un andamiaje jurídico e
institucional que permita “hacer el tránsito hacia una sociedad que cuente con
reglas claras para transar y acceder a la propiedad sobre la tierra” 253. Como
parte del “entramado jurídico que conforma la reforma rural integral”, se dictó
el Decreto 902 de 2017.

6.1. Decreto 902 de 2017 “para facilitar la implementación de la Reforma

Rural Integral”

En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del

Acto Legislativo 01 de 2016, el Presidente de la República expidió el Decreto
Ley 902 de 2017 “[P]or el cual se adoptan medidas para facilitar la
253
Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2018

131
 Expedientes T-6.087.412 Ac

implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final

en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y
formalización y el Fondo de Tierras”, cuyos destinatarios son “todas las
personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en los
programas para efectos de acceso a tierras o formalización”. Por la conexidad
que tiene con el Acuerdo Final, las medidas en él contempladas deberán
implementarse, inicialmente y de forma prioritaria, en las zonas focalizadas por
el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET.

Así, con el fin de promover el acceso a la tierra, se diseñó un plan de

formalización masiva de la propiedad y se definieron los mecanismos para la
resolución de conflictos de tenencia y uso y fortalecimiento de la producción
alimentaria mediante medidas que contribuirán a la regularización y protección
de los derechos de propiedad.

En efecto, el Título V sobre formalización de la propiedad privada y seguridad

jurídica, dispone -en el artículo 36- las herramientas para que la ANT, a través
del Procedimiento Único, pueda declarar la titulación de la posesión y
saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre
inmuebles rurales de naturaleza privada cuando no haya oposición. Al respecto,
esta Corporación sostuvo que “[L]a integralidad de la reforma rural sólo puede
garantizarse si los programas de formalización se realizan en el marco de la
organización y rectificación de los derechos de propiedad legítimos,
recuperando para sus propietarios las tierras de aquellos cuya tenencia es
ilegítima o ilegal, y asignando los derechos de propiedad a aquellos que no
tienen tierra. Si los programas de formalización no se realizan dentro de ese
marco global, no es posible cumplir con el objetivo de garantizar y proteger los
derechos de propiedad de los campesinos”.

Al efecto, desarrolla un procedimiento único con el fin de “regular la actuación

administrativa y/o judicial que permite el cumplimiento de su objeto mediante
la consagración de las normas procedimentales necesarias para el efectivo
acceso a ciertos derechos en las determinadas circunstancias que el decreto
identifica”. Es así como, en desarrollo del artículo 64 Constitucional, el artículo
36 del Decreto radica en cabeza de la ANT la facultad de formalizar la posesión
y sanear la falsa tradición sobre los predios privados ubicados en zonas
focalizadas. En todo caso, las actuaciones por ella adelantadas serán objeto de
control a través de la acción de nulidad agraria prevista en el artículo 39 de la
misma normativa.

Ahora, el artículo 37 establece la facultad de la ANT de asumir, a solicitud del

interesado presentada ante el juez de conocimiento, de las demandadas de
formalización de la propiedad rural sobre inmuebles de naturaleza privada en
donde no exista opositor; y el artículo 38 prevé la acción de resolución de
controversias sobre los actos de adjudicación para controvertir actos de
titulación o adjudicación de tierras a los que se refiere el numeral 1 del artículo
58 de la misma normativa.

132
 Expedientes T-6.087.412 Ac

En consecuencia, el Decreto 902 de 2017 pretende solucionar problemas de

formalización de la propiedad privada que, por los procedimientos ordinarios,
tardarían mucho más tiempo en resolverse. De acuerdo con los datos
suministrados por el Departamento Nacional de Planeación en audiencia de
realizada el 7 de febrero de 2019, el 37,4% de los hogares rurales 254 tiene acceso
a la tierra y, de estos hogares, el 59% presenta informalidad en la propiedad.

Por tanto, el decreto establece el procedimiento único con el fin de fusionar los
distintos procesos agrarios en uno solo que tendrá que ser decidido por la
autoridad de tierras en sede administrativa, y solo ante la presentación de
oposición, se remitirá a la vía judicial. Al respecto, esta Corporación sostuvo 255:

“A diferencia de la política de adjudicación de tierras por demanda prevista por la

Ley 160 de 1994, el decreto ley procura un procedimiento que se adecúa a una política
de adjudicación de tierras por oferta. Es decir, mientras que la Ley 160 de 1994
dispuso un procedimiento que se iniciaba a solicitud de parte interesada en la
adjudicación de tierras 256, la asignación de tierras en el Procedimiento único (PU) se
limita a aquellas que hayan previamente ingresado al Fondo de Tierras de que trata
el artículo 18 del decreto ley y sean consecuentemente ofrecidas a los sujetos que
señalan los artículos 4 y 5 del decreto ley. Es más, mientras que para la asignación
gratuita de tierras o de subsidios y/o créditos destinados a la adquisición de predios
rurales, en el decreto ley se prevé un procedimiento administrado por la Agencia
Nacional de Tierras y susceptible de un limitado control judicial 257 cuya acción caduca
solo cuatro (4) meses después de la ejecutoria el acto administrativo que resuelve
sobre el reconocimiento o no del respectivo derecho de asignación de tierras o de
subsidios y/o créditos258, la caducidad prevista por la Ley 160 de 1994 para la nulidad
de los actos de adjudicación de baldíos es de dos (2) años. En suma, dado el limitado
campo de acción del decreto ley, el cambio de modelo de una política de demanda a
una de oferta, así como la ambición de su meta de adjudicar tres (3) millones de
hectáreas en un período de 12 años, el PU luce como un nuevo procedimiento,
mayormente expedito y menos dispendioso al contemplado por la Ley 160 de 1994, que
se ajusta a los retos que surgen del punto 1 del Acuerdo Final.

Finalmente, si en gracia de discusión se admitiera que la Ley 160 de 1994 pudiera ser
concebida como un código o estatuto amparado por la reserva prevista en el inciso 2º
del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, tal reserva no generaría la
inexequibilidad de la norma bajo examen. En efecto, cabe recordar que si bien el
artículo 82 del referido decreto ley derogó expresamente varias normas de la Ley 160
de 1994 259 y en ese sentido, de algún modo, reformó el correspondiente sistema
nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, tal reforma no llegaría al
punto de desarticular tal sistema de manera tal que éste perdiere su esencia y careciera
de un efecto útil”.

254
Información allegad por el DNP, en su intervención escrita
255
Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2018.
256
Ver, por ejemplo, artículos. 1.3, 8, 27 y 29 de la Ley 160 de 1994.
257
Decreto Ley 902 de 2017, artículo 76.
258
Decreto Ley 902 de 2017, artículo 39.
259
El Capítulo 4, “Del subsidio, crédito y beneficiarios”; el Capítulo 5, “Negociación voluntaria de tierras entre campesinos y propietarios”;
el Capítulo 8, “Condiciones y formas de pago”; los arts. 49, 50 y 51 del Capítulo 10, referentes a algunos aspectos de la “Clarificación de
la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos”; los artículos 53, 57 incisos 2 y 3, el parágrafo del artículo 63 y el artículo 64, relativos a
ciertos temas de la “Extinción del dominio sobre tierras incultas”; y el inciso 4 del artículo 65, incisos 1 y 2 del artículo 69, los artículos 71
y 73 y parágrafo 1 del artículo 74 dentro del Capítulo 12 relativo a los “Baldíos nacionales”.

133
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Sin embargo, dicha normativa no ha cumplido los objetivos que se propuso,

pues, según la PGN, a inicios del año 2019 no se había tramitado ningún proceso
por esa vía, como tampoco se había puesto en marcha la jurisdicción agraria en
cuya cabeza se radicó la competencia de surtir la etapa judicial del
procedimiento único, además de resolver los conflictos agrarios que, por la
naturaleza del litigio, sujeto y objeto, requieren de conocimientos
especializados en asuntos de tierras, sin perjuicio de la competencia de la
jurisdicción civil para conocer de los demás asuntos referidos a los derechos
reales sobre predios privados.

Como se ha evidenciado, las herramientas diseñadas por el Estado para hacerle

frente a problemas como los que en esta oportunidad se encuentran sometidos
a examen de la Corte, han resultado insuficientes lo que, sumado a su ineficiente
implementación, genera un estado de cosas contrario a la constitución dada la
masiva y prolongada vulneración del derecho del trabajador agrario a acceder a
la propiedad de la tierra, y por consiguiente, la Sala encuentra que los esfuerzos
del Estado para garantizar el derecho de los trabajadores agrarios a acceder a la
propiedad de la tierra y los que le son conexos -en los términos señalados en los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política-, han resultado insuficientes.

6.2. La obligación constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo de

Paz en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017

Como dijo la Corte en la Sentencia C-040 de 2020, la búsqueda de la paz y de

la convivencia pacífica constituye un eje axial de la Constitución Política de
Colombia 260 que se encuentra reconocido de manera transversal en el texto
superior. En efecto, garantizar la paz a los integrantes de la Nación fue un
propósito de la Asamblea Nacional Constituyente (Preámbulo), asegurar la
convivencia pacífica se le asignó al Estado como uno de sus fines esenciales
(art. 2 C.P.), y, así mismo, se consagró la paz como un derecho fundamental y
un deber de obligatorio cumplimiento (arts. 22 y 95.6 C.P.).

Dentro de dicho marco constitucional el Gobierno suscribió en el año 2016 el

Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz
Estable y Duradera (en adelante Acuerdo de Paz). La Jurisprudencia
constitucional se ha ocupado ampliamente de la posición que tiene el Acuerdo
de Paz dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico nacional. Ha
sostenido sobre el particular que, si bien el Acuerdo de Paz es una decisión de
trascendencia nacional 261 y que su cumplimiento está regido por los principios
de buena fe y pacta sunt servanda que obligan al gobierno a disponer de todas
las facultades constitucionales y legales para desarrollarlo (artículo 83 C.P.), su

260
Corte Constitucional, Sentencia C-730 de 2017. Sin embargo, con anterioridad, ha sido vasta la jurisprudencia constitucional que se ha
ocupado de las diferentes funciones que tiene la paz en el ordenamiento constitucional. Entre ellas, las Sentencias C-047 de 2001, C-376
de 2006, C-579 de 2013, C-699 de 2016, C-379 de 2016, C-007 de 2018 y C-080 de 2018.

261
Así lo sostuvo al estudiar la constitucionalidad de la ley que convocó a un plebiscito para su refrendación.

134
 Expedientes T-6.087.412 Ac

suscripción por el presidente de la República no le confiere, por si sola, fuerza

normativa erga omnes.

Precisamente por ello, el Acto Legislativo 01 de 2016 consagró dos tipos de

mecanismos especiales de implementación normativa del Acuerdo de Paz: el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (art. 1) y las Facultades
Presidenciales para la Paz (art. 2), a través de los cuales se daría cumplimiento
al compromiso de implementar y desarrollar el Acuerdo de Paz. Los contenidos
del Acuerdo de Paz implementados normativamente dejarían de estar en el
plano político y, por lo mismo, dejarían de comprometer principalmente al
presidente y al Gobierno, para convertirse en normas jurídicas obligatorias
dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico.

Con todo, el cumplimiento del Acuerdo de Paz no se agotó con la

implementación normativa a través de los mecanismos previstos en el Acto
Legislativo 01 de 2016. Su cumplimiento y desarrollo implica mucho más que
la adopción de normas jurídicas pues no todos los compromisos lo requieren y,
por el contrario, muchos de ellos pueden ser cumplidos mediante otro tipo de
decisiones, medidas o actuaciones estatales, como en efecto se previó en el Acto
Legislativo 02 de 2017, mediante el cual se consagró la obligación de cumplir
de buena fe el Acuerdo de Paz. En efecto, en dicha norma constitucional se
dispuso:

“Artículo 1. En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado
el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de derecho
internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución
Política y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros
de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de
implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones
constitucionales.

Las instituciones y autoridades del estado tienen la obligación de cumplir de

buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones
de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del
Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e
integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espíritu y los principios del Acuerdo Final.

Artículo 2. El presente Acto legislativo deroga el artículo 4 del Acto Legislativo

número 01 de 2016 y rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los
tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”
(Negrillas fuera de texto).

De conformidad con el inciso primero del artículo 1, los contenidos del Acuerdo
Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario y de
derechos fundamentales, cumplen dos funciones respecto de las normas y leyes

135
 Expedientes T-6.087.412 Ac

de implementación y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son referente de

desarrollo y validez, y (ii) son obligatoriamente parámetros de interpretación 262.

Son referente de desarrollo y validez en cuanto, como sostuvo la Corte, las

normas de desarrollo e implementación deben guardar conexidad con tales
contenidos del Acuerdo de Paz, así como con las normas implementadas
normativamente:

“Desde esa óptica, la conexidad opera en una doble vía, de un lado, entre las normas
de implementación y los contenidos del Acuerdo Final y, por el otro, entre las propias
normas de implementación y desarrollo normativo, en el sentido de que disposiciones
posteriores no pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las cuales
existe una razonable pretensión de intangibilidad” 263.

Con respecto al inciso segundo, la Corte precisó:

“(i) La expresión “obligación” del inciso segundo del artículo 1° se refiere a una
obligación de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con
lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como política de Estado, cuyo
cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integridad de los compromisos
plasmados en el mismo.

(ii) Y, la expresión “deberán guardar coherencia” del inciso segundo del artículo 1°
se entiende en el sentido de que se impone a los órganos y autoridades del Estado
el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, paro
lo cual, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para
elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el
principio de progresividad 264.

Adicionalmente, señaló la Corte, de conformidad con el inciso segundo del

artículo 1°, y del artículo 2°, del Acto Legislativo 02 de 2017, el Acuerdo de
Paz tiene el carácter de política pública de Estado y no solo de Gobierno:

“Igualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política de

Estado, de manera que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se
encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe, y, por
tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimento y
guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios. Por la
misma razón de su reconocimiento como política de Estado, teniendo en cuenta su
refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera durante
los tres periodos presidenciales siguientes.
(…)

262
“En consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que significa que ex ante de la activación de los mecanismos
de implementación y desarrollo, como política de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su implementación. Sin
embargo, a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional
humanitario y a derechos fundamentales consagrados en la constitución serán parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y
validez de las normas de implementación de lo pactado, con sujeción al ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de ese acto
legislativo el Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se
encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe, y por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por
objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios. Por la misma razón de su
reconocimiento como política de Estado, tenido en cuenta su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017. Se dispuso que rigiera
durante los tres periodos presidenciales siguientes”. Corte Constitucional.
263
Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017.
264
Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017.

136
 Expedientes T-6.087.412 Ac

El concepto de política de Estado en este contexto alude a un proyecto a mediano y

largo plazo sobre temas que, como en este caso, se refieren a la consolidación de una
paz estable y duradera, que, a su vez, incluye medidas de transición hacia la paz de
tipo penal, político, social, económico y cultural, de derechos de las víctimas, de
seguridad ciudadana, que conllevan los cambios estructurales necesarios de las causas
que dieron origen al conflicto interno para su finalización y garantías de no
repetición. Todos estos aspectos tienen un valor estratégico, pues no dependen de los
variables dinámicas de la actividad política” 265.

Mediante dicho Acto Legislativo se consagró, entonces, un compromiso de

Estado que debe ser desarrollado durante los tres periodos presidenciales
siguientes a la firma del Acuerdo de Paz.

7. Un estado de cosas contrario al orden constitucional

El estado de cosas inconstitucional es un evento en que “el texto constitucional

carece de efectividad en el plano de la realidad, tornándose meramente
formal”, y en que “las autoridades públicas, aún al actuar en el marco de sus
competencias legales, tejen su actividad al margen de los derechos humanos y
de sus obligaciones constitucionales, en relación con su respeto y garantía”266.

En la sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional sistematizó los siguientes

factores que han sido valorados en la jurisprudencia para determinar la
existencia de un estado de cosas inconstitucional: “(i) la vulneración masiva y
generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número
significativo de personas; 267 (ii) la prolongada omisión de las autoridades en
el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos;268 (iii) la
adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción
de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho
conculcado; 269 (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o
presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; 270 (v) la

265
Corte Constitucional Sentencia C-630 de 2017.
266
Corte Constitucional, sentencia T-762 de 2015.
267
Por ejemplo en la sentencia SU-559 de 1997, donde la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional por la omisión de dos municipios
de afiliar a los docentes a su cargo al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a pesar de que se hacían los descuentos respectivos
de los salarios devengados para el pago de dichos aportes, al encontrar que la vulneración a muchos maestros de todo el país. Dijo la Corte:
“30. De acuerdo a lo expuesto, la situación planteada por los actores tiene que examinarse desde una doble perspectiva. De una parte, se
trata de un problema general que afecta a un número significativo de docentes en el país y cuyas causas se relacionan con la ejecución
desordenada e irracional de la política educativa. De otra parte, la acción de tutela compromete a dos municipios que por falta de recursos
no han dado cumplimiento efectivo a sus obligaciones frente a los educadores que han instaurado la acción de tutela.”
268
Por ejemplo, en la sentencia T-153 de 1998 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), que declaró el estado de cosas inconstitucional por el
hacinamiento y las condiciones indignas de reclusión en las distintas cárceles colombianas, dijo la Corte: “Asimismo, como se vio en el
aparte acerca del hacinamiento desde una perspectiva histórica, el fenómeno de la congestión carcelaria ha sido recurrente, e incluso han
existido períodos en los que la sobrepoblación ha alcanzado grados mucho más extremos que el actual. A pesar de ello no se percibe de
parte del Estado el diseño de políticas destinadas a evitar situaciones como la actual. Del análisis histórico surge la conclusión de que la
actitud del Estado ante estas situaciones es siempre reactiva, es decir que solamente ha actuado en este campo cuando se encuentra en
presencia de circunstancias explosivas, como la actual. En esas circunstancias ha recurrido tanto a la despenalización o la rebaja de penas,
como a la construcción apurada de centros de reclusión.”
269
Por ejemplo, en la sentencia T-068 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero), en la que se declaró un estado de cosas inconstitucional
por la mora habitual de Caja Nacional de Previsión en resolver las peticiones presentadas por jubilados. La Corte dijo: “8. Así mismo, como
se constató en la inspección judicial, la acción de tutela es prácticamente un requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término
legal, la cual genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del aparato judicial y una tergiversación del objetivo
de la acción de tutela, lo cual afecta gravemente el interés general y el interés particular de quienes vienen siendo afectados de manera
directa por la ineficiencia de la Caja Nacional de Previsión, pese a que se aprecia una superación en comparación con el caos anterior, de
todas maneras tratándose de jubilados el esfuerzo estatal debe ser el máximo.”
270
Por ejemplo, en la sentencia T-1695 de 2000 (MP Marta Victoria Sáchica Méndez), en donde la Corte declaró la continuidad del estado
de cosas inconstitucional por la falta de convocatoria al concurso para el nombramiento de notarios, la Corte señala que la falta de una
disposición que permitiera la convocatoria a un concurso general de méritos hacía que el estado de cosas inconstitucional declarado en la

137
 Expedientes T-6.087.412 Ac

existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de

varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado
de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal
adicional importante; (vi) si todas las personas afectadas por el mismo
problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus
derechos, se produciría una mayor congestión judicial”.

7.1. La vulneración masiva y generalizada del derecho a acceder a la

propiedad de la tierra y de los que le son conexos, afecta a un número
significativo de personas 271

De acuerdo con el artículo 64 Superior, “[e]s deber del Estado promover el

acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en
forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y
calidad de vida de los campesinos”, de lo que “se deriva, por una parte, el
derecho de la población agraria a tener una calidad de vida adecuada, así
como su derecho al territorio –que implica acceso a la tierra-; y por otra, la
correlativa obligación del Estado de garantizar esos derechos” 272. Al respecto,
mientras la tierra hace alusión a “la base física de un asentamiento humano”273,
el territorio “hace referencia a las relaciones espirituales, sociales, culturales,
económicas, entre otras, que construyen las personas y las comunidades
alrededor de la tierra” 274.

Esta Corporación se ha ocupado del alcance del derecho de la población

campesina a acceder a la tierra, señalando que: (i) posee un carácter subjetivo
de acuerdo con lo dispuesto en el precitado artículo 64 superior, cuyo alcance
ha sido desarrollado por esta Corporación al establecer que de su realización
depende la mejora de los ingresos y la calidad de vida de la población rural;275
(ii) la obligación constitucional de permitir el acceso progresivo a la propiedad
rural, que va acompañada de la garantía de una serie de bienes y servicios
básicos, de donde resulta claro que, cuando se hace efectivo este derecho, se

sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero), continuara. Dijo la Corte: “En este orden, cabe concluir, que si bien la
convocatoria efectuada por el acuerdo Nº 9 de 1999 no vulnera frente a los demás aspirantes el derecho a la igualdad de los actores para
acceder al cargo de notario en los circuitos para los cuales se abrió el concurso, lo cierto es que sí restringió la igualdad de oportunidades
de los aspirantes al no incluir todas las plazas notariales, en abierto desconocimiento del precepto constitucional, lo que sin duda configura
una vulneración de un derecho fundamental, que persistirá en tanto no se realice un concurso de méritos en las condiciones establecidas
por la Carta Política y reiteradas por la jurisprudencia constitucional. (...) Por lo anterior, y reconocida la continuidad del estado de cosas
inconstitucional declarado por la Corte Constitucional desde la sentencia SU-250/98, al no poner en funcionamiento la carrera notarial, que
si bien se trató de subsanar por el órgano competente al convocar el concurso de méritos de que trata esta providencia, el mismo no se hizo
conforme a la Constitución, pues debía haber incluido todas las plazas de notario existentes en el país y garantizar no sólo las mismas
oportunidades para todos los participantes, sino aplicación plena de los preceptos constitucionales. Así las cosas, el restablecimiento de los
derechos fundamentales de los actores y la observancia del ordenamiento superior sólo puede producirse cuando la provisión de los cargos
de notario se realice mediante la celebración de un concurso de méritos abierto y público que tenga como objeto cumplir el mandato
constitucional tantas veces reseñado. Para el efecto, no basta entonces, la simple suspensión del proceso de concurso, hecho que ya se
produjo, pues el estado de cosas inconstitucional persiste, lo que exige que el Consejo Superior de la Carrera Notarial, en un término
razonable, convoque a un concurso general y abierto para conformar las listas de elegibles a la totalidad de los cargos de notario público
en el país, tal como habrá de ordenarse en esta providencia.”
271
Esta construcción se apoya ampliamente en la línea desarrollados en las sentencias C- 077 de 2017 MP Luis Ernesto Vargas Silva y la
C-028 de 2018, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, que a su vez recoge una parte importante de la línea jurisprudencial estudiada.
272
Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015.
273
Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015
274
Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015
275
La Sentencia C- 028 de 2018 de la Corte Constitucional, se refiere a la Sentencia C-623 de 2015 en la que se reitera en gran medida
lo desarrollado por la Sala Séptima de Revisión en la precitada sentencia T-763 de 2012 y SU-426 de 2016.

138
 Expedientes T-6.087.412 Ac

satisface la dignidad humana al hacer posible el proyecto de vida y el

fortalecimiento de las condiciones de existencia de los campesinos, máxime si
se tienen en cuenta las circunstancias generalizadas de vulnerabilidad a las que
históricamente se ha tenido que enfrentar este sector de la sociedad y que este
Tribunal ha reconocido en un amplio número de decisiones; 276 (iii) entre el
campesino y la tierra se genera una relación de producción agrícola y seguridad
alimentaria, de manera que existe un nexo directo entre el acceso a la propiedad
agraria, el derecho al trabajo y el derecho a la alimentación; (iv) el acceso
progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agrarios guarda una relación
intrínseca con el derecho a la vivienda digna, en razón a la interdependencia de
la población campesina con el entorno rural en el que se enmarca
tradicionalmente su domicilio y lugar de residencia, lo que adquiere una
importancia adicional para las personas que han sido víctimas de
desplazamiento forzado. 277

Por tanto, el contenido del artículo 64 CP no se satisface sólo con la titularidad

de un predio en forma individual o asociativa que, en todo caso, debe contar por
lo menos con las mismas garantías del régimen común (art. 58 CP), sino que ha
de incluir herramientas para garantizar su goce efectivo. Veamos:

1. En sentencia C-644 de 2012, la Corte explicó que “las posiciones

jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador
del campo, son: 1. el derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados
de su propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su
improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a
través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de
desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva
campesina habilitadas a tal efecto; 2. el derecho a que el disfrute de la
propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa; 3. el derecho
a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a
estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores
agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana; 4. el
derecho que por esta misma vía, además se proteja la seguridad alimentaria”.

Lo anterior, con el fin de advertir sobre la necesidad de desarrollar estrategias

globales que permitan mejorar las condiciones de vida del campesino, porque
no basta con la titularidad de la tierra a la que tiene derecho, sino que se impone
garantizar el goce efectivo de los derechos que le son conexos para lograr el
aumento de sus ingresos y procurar una vida digna, en el entendido de que el
“corpus iuris que nuestro sistema jurídico reconoce a los campesinos y
trabajadores agrarios es una articulación de derechos y deberes que quizás
expresa de la manera más clara y contundente el postulado de la dignidad
humana, entendida como principio fundante y valor de nuestro ordenamiento
legal, como principio constitucional y como derecho fundamental autónomo;
toda vez que recoge las tres aristas que la jurisprudencia de esta Corporación

276
Corte Constitucional, Sentencia SU-426 de 2016.
277
Corte Constitucional, Sentencia T-461 de 2016

139
 Expedientes T-6.087.412 Ac

ha extraído de esa expresión, a saber: “(i) La dignidad humana entendida como

autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según
sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida
como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii)
la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no
patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin
humillaciones)” 278.

2. Es así como, el campesino, como sujeto de especial protección

constitucional, y el campo, como bien jurídico especialmente protegido, tienen
un valor esencial en la Constitución, razón por la que, como lo señaló esta Corte
en la sentencia C-006 de 2002, deben recibir “tratamiento particularmente
diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra
justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino
económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del
supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los
otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo
de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad
tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”. Lo anterior,
en aplicación de la cláusula de erradicación de las injusticias presentes 279.

Ello implica que la creación de las condiciones requeridas para garantizar el

acceso a tierras debe resultar de la prevalencia que se otorgue a este grupo
poblacional en las políticas públicas del país.

3. Por su parte, el acceso a la propiedad de la tierra también permite

garantizar el derecho al trabajo en tanto promueve la producción de alimentos
(art. 65). Con ello, Además de respetar ese espacio de autonomía que les permite
a las comunidades agrícolas asegurar por sí mismas sus medios de subsistencia
y realizar su proyecto de vida, el derecho al acceso a la tierra incluye la adopción
de medidas para facilitar, también, el acceso a los bienes y servicios necesarios
e indispensables para llevar esa forma de vida campesina amparada
constitucionalmente, promoviendo así el postulado de la dignidad humana. Por
tanto, ha de darse especial prioridad al desarrollo de las actividades
agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, actividades para las
cuales habrá de generarse condiciones especiales para acceder al crédito
agropecuario, atendiendo a las variables que pueden afectar la inversión y
oportuna recuperación (art. 66 CP). La producción agrícola es, pues, un fin
decisivo para la satisfacción del derecho a la alimentación de cada persona.

278
Corte Constitucional – Sentencia C-077 de 2017 MP Luis Ernesto Vargas Silva. SV María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio
Palacio. SPV Luis Ernesto Vargas Silva, Aquiles Arrieta Gómez, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV
Alejandro Linares Cantillo. En este último punto se cita la Sentencia T-881 del 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
279
Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, SV José Gregorio Hernández, Carlos Gaviria Díaz y
Antonio Barrera Carbonell). Donde la Corte ordena a las autoridades estatales adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la
vacunación gratuita para prevenir meningitis a niños pertenecientes a sectores históricamente marginados, con base en la cláusula de
erradicación de las injusticias presentes. Esta jurisprudencia ha sido reiterada entre otras, en las sentencias T-177 de 1999 (MP. Carlos
Gaviria Díaz, SV Eduardo Cifuentes Muñoz); T-840 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-772 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).

140
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Así lo sostuvo la Corte en sentencia C-180 de 2005, cuando afirmó que “[L]os
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de
la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el
acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a
los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y
crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al
desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el
campo” 280.

4. En el mismo orden de ideas, el acceso a la tierra permite también

garantizar el derecho a la vivienda digna a través de la cual se realice el proyecto
de vida del campesino. Al respecto, en la Observación General Nro. 4 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
(Comité DESC), citado por la jurisprudencia constitucional como criterio
doctrinario relevante, se hizo referencia a la “vivienda adecuada”, en función
de siete elementos que por su definición además representan un importante
parámetro de protección de la propiedad rural en beneficio de los campesinos:
(i) la seguridad jurídica de la tenencia, (ii) la disponibilidad de servicios,
facilidades e infraestructura, (iii) el principio de gastos soportables, (iv) la
habitabilidad, (v) la asequibilidad, (vi) el lugar y (vii) la adecuación cultural.
Dicho criterio, a su vez, resulta concordante con lo dispuesto en el artículo 25
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, con base en el cual,
“[T]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios
(…)”; y el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC), que reconoce el derecho de toda persona a “un
nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia
(…)”.

Por consiguiente, la Corte ha concluido que el deber de promover el acceso a la

tierra también comprende otras políticas que acompañan la materialización de
este derecho. En sentencia C-595 de 1995, indicó que: “[S]i bien es cierto el
Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no
se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma
de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión
de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios
para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que
también buscan esa finalidad”. Al respecto, la Procuraduría General de la
Nación, con base en el informe “Misión para la Transformación del Campo”

280
Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994
(M.P. Antonio Barrera Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-180 de 2005 (M.P.
Humberto Serra Porto) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

141
 Expedientes T-6.087.412 Ac

rendido por el DNP en 2015 281, indicó que solamente el 36,4 % de los hogares
del campo tienen tierra, y que “el atraso en materia de formalización de los
predios es muy grande, pues solamente 71 municipios (6 %) tienen un nivel de
formalidad mayor al 75 % y los niveles de informalidad son muy grandes” 282.

Y, de acuerdo con la información contenida en las intervenciones dentro de este

proceso, el 37,4% de los hogares rurales tiene acceso a la tierra 283 y, de estos
hogares, el 59% presenta informalidad en la propiedad. Además, según el III
Censo Nacional Agropecuario 284, el 82% de los cultivos agrícolas representan
el 6,3% del total del área rural dispersa; las Unidades de Producción
Agropecuaria (UPA) de menos de 0,5 hectáreas representan el 70,4% del total
de UPAs y ocupan el 2,1% del área censada; en contraste, aquellas con más de
2.000 hectáreas participan con el 0,1% del total de las UPAs y abarcan el 70,5%
del área censada; para el año 2013, del total de productores, un 11% solicitó
crédito y este fue aprobado al 89,6%; el 74% de los municipios, que cubren el
67% del área rural del país y el 63% de los predios rurales, tiene catastro rural
desactualizado 285; el 16% de los niños menores de 5 años asiste a centros
educativos mientras el 73% restante permanece al cuidado de sus padres o
adultos responsables.

Por consiguiente, para la Sala tales datos evidencian la vulneración masiva y

generalizada del derecho de los trabajadores agrarios a acceder a la propiedad
de la tierra y de los que le son conexos, por sus altos índices de insatisfacción
frente a un sistema complejo que no logra articularse ni responder
adecuadamente a los mandatos constitucionales que reconocen y garantizan los
derechos de los trabajadores agrarios.

7.2. La prolongada atención deficitaria por parte de las autoridades en el

cumplimiento de sus obligaciones vulnera el goce efectivo de los derechos
de los trabajadores agrarios

Las políticas públicas implementadas hasta la fecha no han permitido a la

población campesina formalizar adecuadamente su relación con la tierra,
perpetúando de esa manera la inequidad a la que históricamente ha estado
sometida. Y, aun cuando se trata de un problema amplia y reiteradamente
diagnosticado, en buena medida causa de los conflictos armados que han
desangrado al país, no ha sido posible una respuesta eficaz por parte de las
autoridades responsables de la implemetación de las mencionadas políticas.

Precisamente en el docunento CONPES 4007 de 2020, en el que se definió la

estrategia para el fortalecimiento de la gobernanza en el sistema de
administración del territorio, se dijo que “[L]a falta de coherencia entre las
281
En el escrito de intervención de la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y de Restitución de Tierras, cita el informe Misión
para la Transformación del Campo. Departamento Nacional de Planeación. 2015 pág. 103
282
ibídem
283
Encuesta Nacional de Calidad de Vida (DANE, 2011).
284
Resultados presentados el 11 de agosto de 2015. Al respecto, ver
[Link]
285
Estadísticas Catastrales Nacionales por Municipio. Vigencia 2018, Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC. Subdirección
de Catastro y Catastros descentralizados (Antioquia, Bogotá, Cali, Medellín, y Delegación Barranquilla).

142
 Expedientes T-6.087.412 Ac

políticas sectoriales relacionadas con el territorio, así como la carencia de una

respuesta coordinada entre instituciones, instancias de decisión y entre niveles
territoriales tiene entre sus consecuencias que se desconozcan de forma
integral los derechos, restricciones y responsabilidades que recaen sobre el
territorio (i.e derechos de propiedad, restricciones por ser área ambiental,
patrimonio, etc.), que se tomen decisiones con relación al territorio con análisis
limitados, que haya altos costos y tiempos transaccionales en los trámites
relacionados con el territorio, contribuye a la generación de conflictos,
dificulta la gestión de tierras del Estado y la (formalización y regularización
de la propiedad (...)”

Al efecto, la ausencia de un integral, consistente e interoperable sistema de

información sobre propiedad rural, que responda a las necesidades de
confiabilidad, calidad, actualización y precisión, incide en la violación masiva
de los derechos de los trabajadores agrarios. Varias son las causas:

7.2.1. En relación con el catastro

De acuerdo con el artículo 1 de la Resolución 70 de 2011 del IGAC 286, el

catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los
bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, cuyo objeto es
lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.

Dentro de los objetivos generales del catastro están: (i) elaborar y administrar
el inventario nacional de bienes inmuebles mediante los procesos de formación,
actualización de la formación y conservación catastral; (ii) producir, analizar y
divulgar información catastral mediante el establecimiento de un sistema de
información del territorio, que apoye la administración y el mercado eficiente
de la tierra, coadyuve a la protección jurídica de la propiedad, facilite la
planificación territorial de las entidades territoriales y contribuya al desarrollo
sostenible del país; (iii) conformar y mantener actualizado un sistema único
nacional de información que integre las bases de datos de las diferentes
autoridades catastrales; (iv) facilitar la interrelación de las bases de datos de
Catastro y de Registro con el fin de lograr la correcta identificación física,
jurídica y económica de los predios; (v) entregar a las entidades competentes la
información básica para la liquidación y recaudo del impuesto predial unificado
y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad
con las disposiciones legales vigentes; y (vi) elaborar y mantener debidamente
actualizado el Sistema de Información Catastral. 287

286
Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral
287
El documento CONPES 3859 de 26 de marzo de 2019 define el catastro como: “la base para implementar un sistema de administración
del territorio que, integrado con otros sistemas de información, suple necesidades tanto públicas como privadas para: (i) brindar seguridad
jurídica por medio de la inscripción o representación de los intereses sobre la tierra, relacionados con su ocupación, valor, uso y
urbanización; y (ii) apoyar las decisiones de ordenamiento territorial y de planeación económica, social y ambiental, mediante la
integración de información sobre derechos, restricciones y responsabilidades, en concordancia con el principio de independencia legal.
De acuerdo con la cadena de valor público46, algunos procedimientos de la actividad catastral constituyen un servicio público que
suministra y apoya la gestión de la información sobre el territorio en relación con la tenencia y propiedad, valoración, uso, urbanización
y desarrollo territorial.” página 22

143
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Esta Corporación, con ocasión de su función de revisión de los fallos de tutela

como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, ha sido depositaria de
las innumerables respuestas ofrecidas por las distintas entidades con
responsabilidad en el tema, sobre las infinitas estrategias diseñadas para superar
las deficiencias identificadas en los sistemas de información primaria y
secundaria.

En efecto, dan cuenta de los esfuerzos gubernamentales 288 consignados en

varios documentos de política tales como el CONPES 3641 de 2010289 que
definió la estrategia para consolidar la interrelación del catastro con el registro,
para superar las deficiencias en el intercambio, unificación, mantenimiento y
acceso a la información, tanto catastral como registral, por parte de todos los
actores que participan en dicho proceso, y definió las acciones que se debían
adelantar para su desarrollo, los responsables y tiempos para su ejecución.

Por su parte, mediante el documento CONPES 3859 de 2016 se dio

cumplimiento al artículo 104 de la Ley 1753 de 2015 por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que ordenó la implementación de un
catastro con enfoque multipropósito como prerrequisito para el adecuado
ordenamiento territorial. Dicho documento contiene la política para “la
conformación, implementación, y sostenimiento de un catastro multipropósito
moderno, completo, confiable, consistente con el sistema de registro de la
propiedad inmueble, integrado con los sistemas de planeación e información
del territorio, y en concordancia con estándares internacionales”, y al efecto,
adopta “un plan de acción a ocho años (2016-2023) que contempla cambios
estructurales en los aspectos metodológicos, técnicos, institucionales,
tecnológicos y operativos del modelo catastral actual. Propone igualmente la
conformación de una nueva cartografía básica, con los parámetros de escala y
representación apropiados, así como la adopción de procedimientos de barrido
predial masivo que permitan resolver de forma ágil y costo-efectiva los
problemas de formalización de la propiedad, particularmente en las zonas
rurales”. Lo anterior, debido a que “el catastro nacional actual no cuenta con
una orientación multipropósito y presenta importantes deficiencias al menos en
tres aspectos estructurales: (i) no es completo, no está formado en 28% del
territorio nacional; (ii) no está actualizado en el 63,9% del territorio (722
municipios) y; (iii) no está integrado con otros sistemas de información sobre
el territorio”, de manera que en “un escenario de terminación del conflicto y
construcción de la paz, sin duda representa la oportunidad para la
implementación efectiva de políticas dirigidas a la precisa identificación y
medición de los predios que integran el territorio”.

La importancia de la formación y actualización del catastro también quedó

consignada en el punto 1.1.9. del Acuerdo Final sobre la necesidad de
288
De manera individual también se conoce el desarrollo de instrumentos para abordar problemáticas en relación con la interrelación de
catastro-registro, entre ellas están las Resoluciones conjuntas entre la SNR y el IGAC: Resolución SNR 1732 – IGAC 221 del 21 de febrero
de 2018, en donde se aborda la problemática de rectificación, corrección y actualización de linderos o áreas; la Instrucción Administrativa
Conjunta 01 y 11 del 2010; y la Resolución conjunta SNR 5731– IGAC 642 de 2018, en donde se adopta el Modelo Colombiano de
Dominio para la Gestión del Territorio (LADMCOL)
289
Política nacional para consolidar la interrelación del catastro registro.

144
 Expedientes T-6.087.412 Ac

“propiciar el uso adecuado, productivo y sostenible de la tierra, crear un

sistema de información que sirva para la promoción del desarrollo agrario
integral, incrementar el recaudo efectivo de los municipios y la inversión social,
estimular la desconcentración de la propiedad rural improductiva, y en general
regularizar con transparencia la propiedad de la tierra”, de manera que se
constituye en herramienta indispensable para contribuir a garantizar la
seguridad jurídica de la propiedad mediante el levantamiento de la información
necesaria para impulsar los programas de ordenamiento social de la propiedad
y el desarrollo exitoso de la Reforma Rural Integral.

Mediante el documento CONPES 3951 de 2018, se recomendó dar concepto

favorable a la Nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca
multilateral hasta por 150 millones de dólares, destinados a financiar,
parcialmente, el programa para la adopción e implementación del catastro
multipropósito referido, con el fin de garantizar “el inicio del levantamiento de
la información catastral multipropósito de municipios priorizados, de los
cuales por lo menos la mitad deben ser municipios priorizados para el
desarrollo de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”,
además de “avanzar en los cambios estructurales relacionados con el
fortalecimiento institucional y tecnológico de las principales entidades del
orden nacional relacionadas con esta materia: IGAC, SNR y ANT con el apoyo
y la coordinación del DNP. Por otra parte, financiarán parcialmente la fase de
expansión del catastro multipropósito en municipios que son prioridad para el
Gobierno nacional”. En el mismo documento, se evidenció la necesidad de,
entre otros, (i) construir “un modelo de operación y gestión orientado a la
tercerización, delegación, y descentralización de funciones en materia de
ejecución catastral que el IGAC implementará, que permitan una mayor
autonomía de las entidades territoriales que cuenten con las capacidades
necesarias para asumir esas responsabilidades”, pues para el momento en que
fue aprobado, la función catastral era ejercida exclusivamente por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi -IGAC, la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital de Bogotá y los organismos encargados de las labores
catastrales en el departamento de Antioquia y en los Municipios de Cali y
Medellín 290; (ii) realizar un diagnóstico integral de archivos, según lo
establecido en la Ley 594 de 2000 y en su Decreto reglamentario 2609 de 2012,
e invertir en fortalecimiento tecnológico debido a que la consolidación de la
información registral, en especial “el traslado de la información jurídica
contenida en los libros del antiguo sistema al folio de matrícula inmobiliaria
beneficia al usuario el cual no necesitará trasladarse a una oficina de registro
a solicitar trámites por ventanilla, ya que estos se realizarán con este proyecto
de forma automática”; (iii) adelantar un barrido predial masivo, de manera que,
“de forma masiva, coordinada, desconcentrada y progresiva, se atiendan de
manera integral los requerimientos originados en las diversas relaciones entre
290
El artículo 25 de la Resolución 70 de 2011, se refiere a estas autoridades; no obstante el documento CONPES 3859 de 26 de marzo de
2019, señala que: “Un esquema participativo en la implementación del catastro multipropósito permite aprovechar las capacidades
existentes en las entidades territoriales y entidades del orden nacional o regional, para así lograr la actualización catastral requerida de
manera más eficiente (Erba y Piumetto, 2013). En adición a las capacidades financieras, técnicas y humanas que pueden tener estas
entidades, el conocimiento y la capacidad de acceder y actuar en el territorio resultan importantes para la implementación de la política.
“

145
 Expedientes T-6.087.412 Ac

las personas y la tierra en el marco de Planes de Ordenamiento Social de la

Propiedad Rural (POSPR), los cuales son construidos participativamente”;
(iv) fortalecer los débiles sistemas de información con los que cuentan las
entidades con responsabilidad en la materia, y su interrelación con los demás; y
(v) generar capacidades en las entidades territoriales para que realicen “un
adecuado uso de la información catastral en materia de gestión fiscal y de
ordenamiento territorial, ambiental y planeación económica y social, con el fin
de que esta sea útil en el ciclo de las políticas públicas locales”.

Las experiencias significativas resultantes de los proyectos piloto

implementados en desarrollo del CONPES 3859 de 2016, conllevaron a ajustar
la estrategia inicial para reemplazarla por la contenida en el documento
CONPES 3958 de 2019, debido a que no se lograron consolidar los “ajustes
estructurales para la ejecución de la política, debido, principalmente, a
limitaciones en la realización de ajustes legislativos”. En consecuencia, se
propuso “un plan de acción a siete años (2019-2025) que contempla el
aprovechamiento de la información catastral y de las capacidades
institucionales a nivel nacional y subnacional, para así lograr la actualización
gradual y progresiva de la información catastral del país”, con el fin de “pasar
del actual 5,68 % del área del territorio nacional con información catastral
actualizada, al 60 % en 2022 y posteriormente al 100 % de cobertura en 2025,
con un enfoque multipropósito, y previendo mecanismos para la sostenibilidad
financiera y su actualización de manera permanente”. Para el efecto, “[E]n la
financiación de la política concurrirán la Nación, los municipios, los
departamentos y la cooperación internacional. La política tiene un costo
estimado de 5,28 billones de pesos (constantes de 2019), monto que supera en
cerca de 2,8 billones el valor estimado en el Documento CONPES 3859
(actualizados a pesos constantes de 2019). Esta diferencia obedece a que la
estimación realizada en 2016 se elaboró con base en supuestos técnicos que
resultaron diferentes a los resultados preliminares obtenidos del ejercicio
piloto que finalizó en agosto de 2018”.

Con el fin de armonizar la planeación para el desarrollo y el ordenamiento

territorial, en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se consignó
la estrategia integral y diferenciada para la actualización del ordenamiento
territorial, cartografía y catastro municipal, una de cuyas acciones es definir al
catastro como “un servicio público que puede ser prestado a través de la
habilitación de entidades públicas nacionales o territoriales o de personas
jurídicas de derecho privado que cumplan con los requisitos de idoneidad,
sujeto a la regulación que se defina para tal fin” 291, la cual quedó consignada
en el artículo 79 de la Ley 1955 de 2019 por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022, y “que comprende un conjunto de operaciones
técnicas y administrativas orientadas a la adecuada formación, actualización,
conservación y difusión de la información catastral, así como los
procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados”.
Establece que el IGAC será la máxima autoridad catastral y prestador por
291
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

146
 Expedientes T-6.087.412 Ac

excepción del servicio público de catastro en tanto privilegia la habilitación de

gestores catastrales sean estos “entidades públicas nacionales o territoriales,
incluyendo, entre otros, esquemas asociativos de entidades territoriales”, los
cuales contratarán operadores catastrales -personas jurídicas de derecho público
o privado- para que sean estos los que adelanten los “procesos de formación,
actualización y conservación catastral, así como los procedimientos del
enfoque catastral multipropósito que sean adoptados, conforme a la regulación
que para el efecto expida el Gobierno nacional”. A la SNR se le atribuyó
ejercer “las funciones de inspección, vigilancia y control al ejercicio de la
gestión catastral que adelantan todos los sujetos encargados de la gestión
catastral incluyendo los gestores y operadores catastrales, así como los
usuarios de este servicio”, en los términos de los artículos 81 y 82 de la misma
normativa. Los artículos 79, 80, 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 fueron
reglamentados mediante el Decreto 1983 de 2020 que adiciona el capítulo 5 al
Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1170 de 2015 contentivo del
Decreto reglamentario único del sector administrativo de información
estadística con el fin de, entre otras medidas, definir el procedimiento para
habilitar a las entidades del orden nacional, a las entidades territoriales y a los
esquemas asociativos territoriales como gestores catastrales. Los mismos
artículos también fueron objeto de reglamentación mediante el Decreto 148 de
2020 que modificó las disposiciones generales del servicio público de gestión
catastral (art. [Link].1. y ss). Al efecto, las especificaciones técnicas de
obligatorio cumplimiento para los gestores y operadores catastrales en el
ejercicio de la gestión catastral fueron establecidas mediante la Resolución Nro.
388 de 2020 del IGAC, mientras que las especificaciones técnicas mínimas que
deben tener los productos de la cartografía básico oficial del país se consignaron
en la Resolución Nro. 417 de 2020 de la misma entidad. Adicionalmente, en la
Resolución conjunta SNR Nro. 04218 IGAC Nro. 499 de 2020 se adoptó el
Modelo extendido de catastro registro del Modelo LADM-COL 292 “como
estándar para la interoperabilidad de la información del catastro y registro, de
conformidad con lo publicado en el repositorio de modelos dispuesto por el
IGAC”.

Así mismo, la Estrategia para el fortalecimiento de la gobernanza en el sistema

de administración del territorio (SAT) quedó consignada en el documento
CONPES 4007 de 2020, pues ante “[L]a falta de coherencia entre las políticas
sectoriales relacionadas con el territorio, así como la carencia de una
respuesta coordinada entre instituciones, instancias de decisión y entre niveles
territoriales tiene entre sus consecuencias que se desconozcan de forma
integral los derechos, restricciones y responsabilidades que recaen sobre el
territorio (i.e derechos de propiedad, restricciones por ser área ambiental,
patrimonio, etc.), que se tomen decisiones con relación al territorio con análisis
limitados, que haya altos costos y tiempos transaccionales en los trámites
relacionados con el territorio, contribuye a la generación de conflictos,

292
El Modelo de Dominio de Administración de Tierras LADM por sus siglas en inglés (Land Administration Domain Model, es un
“modelo conceptual que proporciona una base para el desarrollo y refinamiento de sistemas eficientes y efectivos de administración del
territorio direccionando la construcción de sistemas en función de la interoperabilidad”. Resolución conjunta SNR 4218 IGAC 499 de 2020.

147
 Expedientes T-6.087.412 Ac

dificulta la gestión de tierras del Estado y la formalización y regularización de

la propiedad, favorece la deforestación, así como actividades ilícitas, entre
otros problemas”, además de que “[A] la luz del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, de
los compromisos y retos en materia de gestión sostenible del territorio, así
como las apuestas hacia la modernización y optimización de los servicios
públicos, es indispensable que se fortalezca la gobernanza sobre el SAT”. Por
tanto, “[E]l SAT en Colombia se concibe como una infraestructura pública
para administrar las relaciones entre las personas y el territorio, buscando
representar la realidad territorial a través de los derechos, restricciones y
responsabilidades que recaen sobre el territorio como producto de las
decisiones que las instituciones a nivel nacional, regional y territorial han
tomado en el marco de la gestión de las funciones de tenencia, uso, valor y
desarrollo del territorio”. Al efecto, propone un plan de acción a 5 años (2020-
2024) con el fin de (i) fortalecer la generación, estandarización e
interoperabilidad de datos, para avanzar hacia la disposición de información
integral del territorio que apoye las funciones del SAT; (ii) desarrollar
estrategias para la difusión, el uso y el aprovechamiento de la información del
territorio, con el fin de que sea utilizada tanto por los tomadores de decisión
como por la ciudadanía, y sea un insumo para la optimización progresiva de los
servicios al ciudadano relativos al territorio; y (iii) definir estructuras de
operación del SAT en los diferentes niveles territoriales para impulsar su
funcionamiento sinérgico.

Ahora bien, a pesar de los avances en las distintas iniciativas que se han
diseñado para lograr la consolidación de un catastro que resulte útil para fines
del ordenamiento social de la propiedad, y del esfuerzo de las distintas entidades
involucradas, las metas aun por cumplir en los próximos 5 años no pueden
desconocer las expectativas inmediatas que tienen las personas de formalizar su
relación jurídica con la tierra las cuales no podrán satisfacerse de manera
inmediata sin solucionar los vacíos de información sobre la propiedad rural,
máxime cuando el levantamiento catastral no sanea los vicios de la propiedad
sino que se constituye en un elemento probatorio en los procesos para su
regularización.

En efecto, las mismas entidades que requieren la información para cumplir con
su mandato misional 293, han evidenciado la precariedad y poca confiabilidad de
los datos con los que trabajan actualmente y las graves repercusiones que tienen
en los procesos de clarificación, recuperación, formalización, adjudicación,
prescripción, etc., los cuales no podrán gozar de absoluta seguridad jurídica por
haberse construido sobre información que puede ser desvirtuada con
posterioridad.

293
Intervención del Departamento Nacional de Planeación –DNP-, mediante oficio del 06 de febrero de 2019, Nro. 20193240044251, dijo:
“la desactualización en la información esencial para la planificación territorial como la cartográfica y de catastro, las cuales no
interoperan con el registro de la propiedad ni con los demás sistemas de información territorial” y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, en su oficio con radicado No.: 20191130024231, de fecha 13 de febrero de 2019, también se refiere a la dificultades
surgida por la falta de actualización de la información registral y catastral.

148
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, “[T]ampoco está

completa la interrelación catastro / registro y tiene errores. Esto plantea
muchísimas dificultades a la tarea de identificar jurídicamente los bienes. De
hecho, todavía los sistemas de información de Catastro, Registro y demás
asociados a los bienes inmuebles y sus características principales no son
interoperables. Asociado a todo lo anterior, es muy frecuente que en la práctica
se encuentren diferencias de áreas entre catastro, registro y realidad física de
los predios y que las descripciones de linderos arcifinios en escrituras públicas
dificulten al máximo la espacialización de los predios” 294, razones en las que
se fundamentan las dificultades para cumplir con las funciones de clarificación
que se le impone a la ANT como entidad adscrita a esa cartera. A propósito,
advirtió que la implementación de las metodologías definidas para el barrido
predial con fines de ordenamiento social de la propiedad rural, fueron
suspendidas “hasta tanto no se efectúe un análisis de tales metodologías, como
de las lecciones aprendidas de los diferentes proyectos piloto que hasta el
momento se han desarrollado, esto con el fin de mejorarlas y ajustarlas para
luego aplicarlas a los nuevos casos. Una vez sea definida la metodología a
aplicar para estos municipios, se retomará el trámite de los procesos
licitatorios para la escogencia de los operadores y en consecuencia se dará
inicio a las labores de barrido predial” 295.

Por tanto, es necesario seguir trabajando en la implementación de las políticas

descritas, pero al mismo tiempo, proponer soluciones a corto plazo que
garanticen el goce efectivo de los derechos de quienes hoy los reclaman.

Adicionalmente, las políticas públicas referidas aún carecen de eco en las

regiones. El DNP 296 explica que una de las más graves consecuencias de la falta
del sistema integral, es la imposibilidad de proponer planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial acordes con las necesidades regionales. Al efecto,
informa sobre “(…) la desactualización de los Planes de Ordenamiento
Territorial en el nivel municipal (POT), y sus persistentes deficiencias en
información e incorporación de estudios básicos de riesgo de desastres, así
como el poco avance en implementación de instrumentos de gestión y
financiación del suelo. Lo anterior se debe en gran parte a la desactualización
en la información esencial para la planificación territorial como la
cartográfica y de catastro, las cuales no interoperan con el registro de la
propiedad ni con los demás sistemas de información territorial. Este problema
genera riesgos de inestabilidad jurídica, sobrecostos y dificultades en la
implementación de políticas públicas, y limita la autonomía y capacidad de
gestión de los territorios. Este rezago en la actualización catastral se ha
profundizado, entre otros factores, por la falta de recursos para su
financiación”. A ello se suma que el diseño de dichos planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial deben estar en capacidad de integrar las múltiples
políticas que a nivel regional deben coordinarse: reforma rural integral,

294
Oficio con radicado No.: 20191130024231, de fecha 13 de febrero de 2019
295
ibídem
296
Oficio del 06 de febrero de 2019, Nro. 20193240044251

149
 Expedientes T-6.087.412 Ac

restitución de tierras a las víctimas del conflicto, Zidres, PDETs, sustitución de

cultivos -PNIS-, mujer rural, poblaciones étnicamente diferenciadas
(resguardos y territorios colectivos), parques naturales, reservas campesinas,
protección de páramos y fuentes hídricas, políticas de vocación y usos del suelo,
minas y energía, infraestructura vial, etc. Para la Corte, cualquier esfuerzo que
se haga a nivel central resultará inocuo si las regiones no se integran a la gestión,
máxime cuando de ellas depende -en gran medida- su éxito como es el caso del
barrido predial que alimentará el catastro multipropósito. En consecuencia,
resulta imperativo que, conforme a los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad, los departamentos y, en mayor medida, los municipios,
respondan, dentro de su autonomía, a los nuevos retos que el catastro -como
servicio público- implica para la administración del territorio, por ejemplo,
priorizando al efecto los gastos de inversión en los términos del parágrafo
segundo del artículo 79 de la Ley 1955 de 2019 y participando en el proceso de
formalización del SAT. Así mismo, para garantizar una eficaz veeduría
ciudadana sobre los avances de las políticas nacionales y territoriales descritas,
es indispensable facilitar el acceso a la información pública por parte de los
interesados en ella.

7.2.2. En relación con el inventario de baldíos

Los bienes baldíos permiten garantizar el derecho de los trabajadores agrarios a

acceder a la propiedad de la tierra a través de planes de redistribución que
permitan su adecuado aprovechamiento. A falta de un inventario, ninguna
política agraria será exitosa. La Sala se ha pronunciado sobre la necesidad de
contar con información fidedigna y actualizada de los bienes de la nación 297 y
alertó sobre las limitaciones del INCODER (hoy, ANT) para hacerlo realidad.
Esta deficiencia administrativa, tal como se explicó en los capítulos
precedentes, contribuye al fenómeno histórico -pero aún muy vigente- de la
concentración de tierras, en tanto la falta de claridad y certeza sobre la
naturaleza jurídica de los terrenos permite que sean adquiridos mediante
declaración de pertenencia por no poder probar que tienen calidad de baldíos, o
a través de actuaciones administrativas 298 en las que se califica de manera
inadecuada el perfil de los sujetos beneficiarios y los límites de extensión del
predio (en Unidades Agrícolas Familiares -UAF) 299. En Auto 222 de 2016 de
seguimiento a la sentencia T-488 de 2014, la Corte destacó que la inexistencia

297
Sentencia T-488 de 2014
298
El informe sobre situación registral de predios rurales pertenecientes al círculo de Valledupar – Cesar de agosto de 2012, realizado por
de la delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras de la Superintendencia de Notariado y Registro, identifica varias
formas de apropiarse de manera irregular de la tierra y las clasifica en unas tipologías, dos de ellas son: 1.)“Aumento de área y modificación
de linderos con base en declaraciones extra juicio” “Con base en declaraciones extra juicio, se aumentan de manera desproporcionada
la cabida superficiaria del predio y se modifican sus linderos originales.” 2) “Aclaración de área, con base en certificaciones del IGAC”
“Con base en certificaciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se realizan aumento de áreas y modificaciones de los linderos
señalados en los títulos precedentes, es preciso tener en cuenta la resolución conjunta No. 11 de IGAC y Superintendencia de Notariado y
Registro.”. En la medida que no se tiene un inventario de baldíos, es posible que algunas de estas ampliaciones realizadas por las autoridades
administrativas (que al parecer desconocieron las instrucciones conjuntas suscritas entre el entonces INCODER y la SNR) se hayan dado
sobre terrenos baldíos.
299
Sentencia T-488 de 2014 que a su vez cita la Sentencia la sentencia T-689 de 2013, en los siguientes términos: Cuaderno de Revisión,
folio 46. En la sentencia T-689 de 2013, el Incoder expresó el mismo problema: “El 28 de septiembre de 2012, la Directora Técnica de
Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el magistrado sustanciador mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012,
manifestó: En primer lugar, informó que el Instituto no tiene una base de datos en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos
potencialmente adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario de baldíos, pero sostiene que a mediano plazo esperan
contar con la información necesaria para su elaboración.”

150
 Expedientes T-6.087.412 Ac

de un inventario de bienes baldíos de la Nación desconocía los objetivos

constitucionales en la materia, en la medida que, al no existir un registro
fidedigno sobre los predios de la Nación, era altamente probable que numerosas
hectáreas de tierra estuvieran siendo apropiadas por sujetos no beneficiarios del
sistema de reforma agraria 300. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
informó sobre las dificultades para levantar dicho inventario por cuanto se trata
de un proceso que depende de otros esfuerzos que también están rezagados,
pues “(…) para ello es indispensable un catastro actualizado y la
implementación de metodologías de intervención masiva, que apenas a través
del Plan de Desarrollo se busca crear y poner en marcha”.

En el séptimo informe trimestral sobre el plan de cumplimiento de T-488 de

2014 y sus autos de seguimiento, la ANT informó sobre la creación de un
aplicativo de baldíos como parte del Sistema Integrado de Tierras desarrollado
por esa entidad, y cuyo alcance, precisamente, es alimentar el inventario
consignando la información de cada predio (identificación del presunto baldío,
verificación topográfica, traslapes con otros posibles predios y/o zonas de
restricción, etc.). Al mismo tiempo, ha logrado la consolidación de los
resultados de los procesos agrarios y la consecuente apertura del folio de
matrícula inmobiliaria sobre 95 predios con un área de trescientos cinco mil
ciento noventa y dos hectáreas (305.192). Además, se iniciaron 539 procesos de
apertura de folio de matrícula inmobiliaria, catalogados como presuntos baldíos,
con un área de 1’167,231 hectáreas, de los que ya se han consolidado 5 que
suman una extensión de 233,847 hectáreas. Si bien se trata de cifras reportadas
por la autoridad de tierras, nada demuestran al carecer de una línea base que
permita medir los avances de las políticas diseñadas para superar situaciones de
violación masiva de derechos. Al respecto, la Procuraduría General de la
Nación 301 informó que “(...) la ANT entregó a la PGN una relación de 22.033
casos, todos a tratarse por el Decreto 902 de 2017, sobre un área de 23.651
hectáreas, todos reportados en estudio y recolección de información, sin
precisar en ninguno de ellos apertura de la etapa preliminar de la fase
administrativa dispuesta en el artículo 60 del Decreto 902 de 2017. Llama la
atención la repuesta dada por la Dirección de Gestión Jurídica de la ANT, toda
vez que las órdenes de la T-488 se encuentran vigentes desde el mes de julio de
2014. Desde la Ley 74 de 1926 el Estado ha promovido el inventario de las
tierras baldías, propósito que no ha llegado a buen puerto 92 años después, a
pesar incluso de las órdenes judiciales en la materia. La falta de impulso a los
procesos de clarificación, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y
adjudicación de baldíos a personas naturales son esenciales en la situación de
indeterminación en relación con la ubicación y cantidad de bienes baldíos, sin
perjuicio de las responsabilidades imputables a otras entidades”.

Así, a pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional para hacer
frente a la necesidad de contar con un inventario de baldíos a través (i) de la
creación del Sistema Integrado de Tierras –SIT-, que según lo informado

300
Esta misma idea es recogida en la T-548 de -2016.
301
en oficio en su oficio N° 085-18 del 12 de febrero de 2019,

151
 Expedientes T-6.087.412 Ac

permite recoger información básica de los predios, impulsar procesos agrarios

y abrir folios de matrícula inmobiliaria, y (ii) del catastro multipropósito que, a
través del barrido predial, también dará cuenta de los bienes que pertenecen a
la Nación, lo cierto es que a la fecha no se cuenta con el inventario requerido.
Tal omisión contribuye al fenómeno de la concentración de tierras; prolonga la
imposibilidad de tener certeza sobre la naturaleza jurídica de los bienes; facilita
las apropiaciones irregulares; impide la verificación de la extensión apropiada
a través de los distintos procedimientos; y, vulnera el derecho de acceso a la
tierra.

Así las cosas, se hace indispensable que los esfuerzos institucionales incluyan
planes con acciones específicas que resulten en el indispensable inventario de
bienes baldíos para determinar -con claridad- cuáles son los terrenos sobre los
cuales ejerce dominio la Nación, no sólo con miras a impedir que mediante la
figura de prescripción adquisitiva del dominio se sigan sustrayendo en
detrimento del patrimonio público, sino con el fin de garantizar el cumplimiento
de las obligaciones constitucionales 302.

7.2.3. En relación con el Registro

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 1579 de 2012, el registro

de la propiedad inmueble es un servicio público prestado por el Estado a través
de los Registradores de Instrumentos Públicos, en el que la Superintendencia de
Notariado y Registro tiene un rol preponderante de inspección, vigilancia y
control 303. Dicho registro inmobiliario tiene incidencia en la seguridad del
tráfico comercial y jurídico, en la adquisición de derechos y en la protección de
los intereses legítimos de los asociados mediante la publicidad de la titularidad
del dominio 304. Por consiguiente, su objetivo debe ser: (i) servir de medio de
tradición de los derechos reales sobre bienes inmuebles, incluido el dominio,
conforme al artículo 756 del Código Civil; (ii) otorgar publicidad a los actos
jurídicos que contienen derechos reales sobre bienes inmuebles; (iii) brindar
seguridad del tráfico inmobiliario, es decir, otorgar protección a terceros
adquirentes; (iv) fomentar el crédito; (iv) servir al recaudo tributario; y (v) tener

302
En esta misma Sentencia T-548 de 16, la Corte Constitucional, recoge lo dicho por la Contraloría asi: “El órgano de control en este
sentido expuso lo siguiente: “Se evidencia con meridiana claridad la importancia de desarrollar adecuadamente el punto de formalización
y actualización de los baldíos, puesto que de lo contrario se podrían plantear el surgimiento o consolidación de problemas, sociales,
económicos y de orden público como: (i) No hay información suficiente para dimensionar el área sembrada en agricultura o dedicada al
pastoreo, y quiénes desarrollan actividades productivas o rentistas, lo que facilita que quienes concentran la propiedad de la tierra,
mantengan un statu quo de exclusión y de inequidad, que son combustible para el conflicto. (ii) No permite que se desarrollen políticas
públicas con un enfoque de territorio, que no acentúe el desarrollo únicamente en la agricultura sino en todos los recursos que existan en
la zona. (iii) Expone los territorios y sus habitantes a las fuerza ilegales del mercado que buscan explotar estos recursos en actividades
como el narcotráfico o minería ilegal. (iv) Al no haber información sobre los predios, éstos pueden caer fácilmente bajo una disputa
armada por su control, para amparar intereses que definen qué actores ejercen su control por la fuerza con el fin de imponer la forma de
usar el suelo. (v) Facilita que dentro de la dinámica social del campo, en donde se encuentra asentada población desplazada ésta pueda
ser objeto de amenazas o crímenes. (vi) Sobre territorios sin información catastral, grupos armados de presión irrespetan las formas
constituciones de organización del territorio propias de los indígenas y afrodescendientes. (vii) Todo lo anterior afecta de manera
contundente la sustentabilidad, la seguridad alimentaria y los planes de vida, que se constituyen en amenazas directas a la seguridad local,
regional y nacional”. (sentencia T- 548 de 2016)
303
Decreto 2723 de 2014 Artículo 4. Objetivo. La Superintendencia de Notariado y Registro tendrá como objetivo la orientación,
inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan los Notarios y los Registradores de Instrumentos Públicos, la
organización, administración, sostenimiento, vigilancia y control de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin de
garantizar la guarda de la fe pública, la seguridad jurídica y administración del servicio público registral inmobiliario, para que estos
servicios se desarrollen conforme a la ley y bajo los principios de eficiencia, eficacia y efectividad.
304
Sentencia T-356/18, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado

152
 Expedientes T-6.087.412 Ac

fines estadísticos 305. Sin embargo, tal como se anotó en el capítulo sobre falsa
tradición (5.2.), los problemas registrales en nuestro país no sólo son el
resultado de la incapacidad institucional de cumplir con los mandatos
constitucionales y legales, sino del diseño institucional y procedimental mismo.

En el informe de seguimiento a la T-488 de 2014, la SNR señaló que existen

aproximadamente 85.500 libros del antiguo sistema, dentro de los cuales 23.397
corresponden a los Tomos de Matrícula cada uno con entre 200 y 300 registros,
para un total aproximado de 5.849.250 registros de matrícula en el antiguo
sistema. Precisó que realizó un trabajo de revisión e incorporación de la
información del 21% correspondiente a 1.232.500 matrículas, restando un total
de 4.616.750 registros por verificar con respecto a los cuales no se ha iniciado
el trabajo de restauración, digitalización y sistematización. Al indicar los costos
en los que habrá de incurrir para ponerse al día, basados en los precios de los
contratos que ha suscrito para otras actividades con un valor mensual de
$5.450.000, dos años de actividades por contratista constarían $130.800.000, lo
que a su vez, multiplicado por el total de personas requeridas (550) sería de
$[Link]. Expuso que con la aplicación de las fases de conservación,
digitalización e indexación se obtiene un costo estimado de $[Link]
para el inventario existente de libros del antiguo sistema de las oficinas de
registro del país. Y, sobre la falta de precisión actual de los asientos registrales,
la PGN 306 advierte, por un lado, que afecta los derechos de los sujetos de
especial protección constitucional y de otros poseedores de bienes rurales
privados por la imposibilidad de determinar la condición jurídica y física de sus
predios; y por el otro, que afecta los derechos de los propietarios quienes, sin
poder ejercer el derecho a la contradicción, ven afectados sus predios por las
demandas promovidas contra sujetos indeterminados porque la falta de
información correctamente asentada no da cuenta de las cadenas traslaticias. De
la misma situación dio cuenta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural 307, al explicar que las metas de clarificación se ven menguadas porque
“También falta mucho por migrar del sistema antiguo (libro, tomo, folio) de
registro. Aunque se trata de un proceso que se viene adelantando por la
Superintendencia de Notariado y Registro, afecta los procesos de clarificación
porque dificulta el acceso a la información de los predios”.

Para la Sala son evidentes los esfuerzos que se han hecho, al menos desde 1970,
para establecer una ruta que dé uniformidad al registro 308, labor de especial
relevancia en la determinación de la naturaleza jurídica de los predios. Pero por
insuficientes, se ha facilitado la apropiación de un número indeterminado de

305
Artículo 2 de la Ley 1579 de 2012 Objetivos. El registro de la propiedad inmueble tiene como objetivos básicos los siguientes: a) Servir
de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos de conformidad con el artículo
756 del Código Civil; b) Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten,
modifiquen o extingan derechos reales sobre los bienes raíces; c) Revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a
inscripción.
306
oficio N° 085-18 del 12 de febrero de 2019
307
Oficio con radicado No.: 20191130024231, de fecha 13 de febrero de 2019
308
Artículo 21 del Decreto 1250 de 1970. El Gobierno dispondrá el formato de los folios, libros, tarjetas y muebles, para asegurar la
uniformidad de los archivos, métodos y prácticas de trabajo y la mayor seguridad y conservación de los elementos de aquellos.
Asimismo proveerá a la reproducción fotográfica de matrículas e índices y a la conservación de tales copias, para la mayor pureza y plenitud
del archivo.

153
 Expedientes T-6.087.412 Ac

tierras baldías 309, dado que la inacabada migración de la información que reposa
en el sistema antiguo impide contar con un registro correcto, completo y actual
de los actos jurídicos sujetos a dicha formalidad, que, de existir, permitiría
determinar -con certeza- la naturaleza jurídica de un predio 310. Así lo sostuvo la
Sala de seguimiento a la sentencia T-488 de 2014, en Auto 040 de 2017 y lo
confirma la Sala Plena en esta ocasión: actualizar y migrar la información
existente en el anterior sistema registral “sigue siendo una deuda histórica que
termina afectando a la actual institucionalidad agraria, la cual en muchos
casos se ve obligada a paralizar los procesos agrarios en curso, por carecer de
un completo y actualizado sistema de registro que le permita tener claridad
sobre la naturaleza de la primera anotación registrada en el Libro Primero (si
es que existe)”.

En consecuencia, se ordenará al Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo

Rural que, dentro de los cinco (5) meses siguientes a la notificación de esta
providencia, elabore un plan nacional que incorpore: (i) la clarificación,
recuperación y titulación de los bienes baldíos que fueron excluidos de la ruta
excepcional de formalización señalada en el Decreto 902 de 2017; (ii) una
estrategia de contingencia para depuración, clasificación y digitalización tanto
del archivo histórico del Incoder como de los documentos y resoluciones de
titulación que reposan en el Archivo General de la Nación y el posterior registro
inmediato; (iii) la migración de la información existente en los libros de registro
antiguos al actual sistema de registro; y, (iv) la adopción y elaboración del
inventario nacional de baldíos. Para efecto de la presentación del plan, se partirá
de los avances alcanzados en cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. Las
actividades comprendidas en el plan deberán informar cómo se articula este con
el catastro multipropósito y demás esfuerzos que se requieran para coordinar
todas las políticas existentes en la materia. Además, contendrá un cronograma
con metas trimestrales que incorpore un estimado de los costos, las formas de
financiación y los responsables de su ejecución.

7.3. La informalidad en la tenencia de la tierra constituye un problema

social

Una de las consecuencias más graves de la ineficiencia del sistema de registro

es la consecuente informalidad en la tenencia de la tierra, “estrechamente
ligada[s] a: las inobservancias de las normas agrarias y de transacción

309 En agosto de 2012, la Superintendencia de Notariado y Registro a través de su delegada para la Protección, Restitución y Formalización
de Tierras realizó varios informes sobre situación registral de predios rurales, entre ellos los pertenecientes al círculo de Valledupar – Cesar.
Este informe identifica algunas situaciones que deben ser verificada y las clasifica como tipologías. En el folio 40 del documento, se
encuentra la tipología 20 que denomina “Declaración judicial de pertenencia en contra de personas indeterminadas” relaciona unos folios
y dentro de las acciones a seguir expresa: “La Superintendencia de Notariado y Registro, informará al INCODER, para que de acuerdo a
sus competencias y en aplicación de la Ley 160 de 1994, inicie las diligencias tendientes a verificar si son terrenos baldíos de la Nación.”
En el mismo informe en el folio 31, identifica la tipología número 10 y la denomina: “Prescripción judicial sobre terrenos baldíos”
describe cuales son los folios que se encuentra en esta posible situación y en las acciones a seguir están: “La Superintendencia de Notariado
y Registro, informará al MADR y al INCODER, para que determinen interinstitucionalmente, las acciones a seguir a la luz de la Ley 160
de 1994, y los procedimientos agrarios, allí dispuestos, para la clarificación de la propiedad y/o recuperación de terrenos baldíos de la
Nación, indebidamente ocupados.”
310
El sistema de registro comprendido en el Código Civil, se hacía por orden cronológico, y si se quería conocer la situación jurídica de un
predio, debían consultarse diversos libros y asientos, y en cuanto a establecer el verdadero dueño, el examen debía verificar con cuidado
los asientos del Libro Primero. La Ley 40 de 1932 organizó la matrícula de la propiedad inmueble introduciendo la matrícula al lado del
viejo sistema, creándose a partir del señalado año dos sistemas: el de los libros múltiples con asientos cronológicos y el libro de matrícula,
sistema que duró hasta la expedición del Decreto-Ley 1250 de 1970.

154
 Expedientes T-6.087.412 Ac

inmobiliaria; la baja capacidad del Estado para ejercer sus funciones al

respecto; la falta de registro en los títulos otorgados por el Estado; la
desactualización de la información catastral y las debilidades de los asientos
registrales, incluidos los largos e inacabados procesos de migración de la
información registral de los antiguos libros al "nuevo" sistema; (…)” 311.

De acuerdo con la información que maneja la Unidad de Planificación Rural

Agropecuaria -UPRA-312, el cálculo de informalidad en la tenencia de la tierra
en el país es del 54,31% 313, cifra que podría ser mayor debido a que dentro de
los datos analizados no se incluyó el territorio sin formación catastral 314, que,
según el documento CONPES 3958 de 2019, equivale al 28%. Con base en el
mismo informe, más del 70% del índice de informalidad de todo el territorio
nacional se encuentra concentrado en 10 departamentos 315.

El Decreto 902 de 2017 además de diseñar el procedimiento para el acceso y la

formalización, creó el Fondo de Tierras 316, con la meta “prevista en el Acuerdo
Final de adjudicar 3 millones de hectáreas y formalizar 7 millones de hectáreas
en un período de 12 años, es necesario empezar a formalizar 70.000 hectáreas
anuales, lo cual hace ineludible modificar inmediatamente en materia
instrumental los procedimientos previstos en la Ley 160 de 1994 en sus apartes
que no operan actualmente o no respondan a las realidades del campo
colombiano” 317. Lo anterior, entre otras consideraciones, porque “durante el
año 2016 fueron asesinados 134 líderes sociales, comunitarios y defensores(as)
de derechos humanos en Colombia. Del total de víctimas, el 31% de los casos
ocurrieron en el departamento del Cauca, 18 en Antioquía, 8 en Cundinamarca,
8 en Norte de Santander, 7 en Nariño y 7 en el Valle del Cauca. Estos seis
departamentos reúnen el 66% de las muertes violentas cometidas contra este
sector de la población” (Defensoría del Pueblo, 2017), las cuales son zonas

311
Oficio N° 085-18 del 12 de febrero de 2019
312
Adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, UPRA, creada mediante el Decreto 4145 de 2011, y le corresponde, entre otras
funciones, la de planificar el ordenamiento social de la propiedad de las tierras rurales (num. 4. art. 5), así como también de los procesos
de formalización (num. 5. art. 5), proyectar el comportamiento del mercado de tierras rurales y orientar su regulación con el fin de generar
acceso eficiente y equitativo a tierras (num. 6. Art. 5), administrar su sistema de información, el cual debe ser compatible con las políticas
de infraestructura de datos espaciales y de interrelación de catastro y registro (num. 7. Art. 5), caracterizar y precisar los fenómenos de
concentración, de fraccionamiento antieconómico, de informalidad de la propiedad y tenencia de predios rurales para promover su óptimo
aprovechamiento productivo y sostenible (num. 8. Art. 5), entre otras.. Información disponible en página web:
[Link]
313
El índice de informalidad se calcula a partir de las siguientes fuentes de información: Alcaldía de Medellín. (2014). Base de datos
catastral. Documento interno; Catastro Distrital Bogotá. (2014). Información predial jurídica, física y económica. Documento interno;
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). (2014). Base catastral, registros 1 y 2. Documento interno. (2014); Interrelación Catastro-
Registro (Icare). Documento interno; Gobernación de Antioquia. (2014). Predial rural Antioquia. Documento interno; Resolución 6264 de
2016 «Por la cual se adoptan y se compilan los códigos para los actos objeto de inscripción en las Oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos y se ordenan otras disposiciones». Diario Oficial 49.931, del 11 de julio de 201; Superintendencia de Notariado y Registro (SNR).
(2014). Falsas tradiciones. Documento interno.
314
La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), para el cálculo del índice de informalidad, tuvo en cuenta los predios que
cumplieran con cualquiera de los siguientes criterios: Predios sin matrícula inmobiliaria en la base de datos catastral, predios identificados
con mejoras en predio ajeno dentro de la base catastral, predios no interrelacionados en el Proyecto Interrelación Catastro-Registro (Icare),
predios con falsa tradición registrada en el folio de matrícula inmobiliaria. Para este cálculo los predios que cumplan con al menos una de
las condiciones anteriores se contabilizan como predios con indicios de alguna situación de informalidad y, por ende, se suman dentro del
número total de predios presuntos informales para cada municipio. De esta manera se conforma el índice de informalidad municipal en
todo el país. Como se observa, la publicación no incorpora los predios sin formación catastral, que de acuerdo a lo señalado en el documento
CONPES 3958, a corte 1 de enero de 2019, el 28,32 % no contaba con formación catastral, por lo expuesto la informalidad rural, puede ser
mayor a la señalada en el documento de la UPRA.
315
Boyacá, Cundinamarca, Nariño, Antioquia, Cauca, Santander, Tolima, Córdoba, Valle del Cauca y Huila.
316
Artículo 18. Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral. Créase el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral como un fondo
especial que operará como una cuenta, sin personería jurídica, conformado por la subcuenta de acceso para población campesina,
comunidades, familias y asociaciones rurales, y la subcuenta de tierras para dotación a comunidades étnicas, además de los recursos
monetarios establecidos en el presente artículo. La administración del fondo y las subcuentas será ejercida por la Agencia Nacional de
Tierras.
317
Pág. 12 Decreto Ley 902 de 2017

155
 Expedientes T-6.087.412 Ac

caracterizadas por la alta informalidad sobre la tierra y la baja presencia del

Estado, lo cual amerita una intervención integral del Estado de manera urgente
y prioritaria con medidas administrativas entre las que son esenciales las
relacionadas con la adjudicación y la formalización de la tierra” (Subrayado
fuera del texto original).

En efecto, la informalidad entorpece el desarrollo, desincentiva la inversión,

dificulta el acceso al sistema financiero, impulsa los mercados ilegales de tierras
y cultivos, y, entre otras consecuencias, genera espacios para el conflicto. Al
respecto, en informe de la Procuraduría General de la Nación 318, rendido dentro
del proceso que ahora se decide, indicó que “de los procedimientos que se
abordan en el Procedimiento Único del Decreto 902 de 2017 y que demandan
que se adelante una fase judicial, como la formalización de propiedad privada
cuando existe oposición, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de
la Nación, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, extinción del
dominio agrario, expropiación de predios para reforma agraria, caducidad
administrativa de las resoluciones de adjudicación, aplicación de la condición
resolutoria del subsidio para adquisición de tierras, reversión y revocatoria de
la adjudicación de baldíos, no se conoce por parte del Ministerio Público la
presentación de uno solo de dichos trámites a la instancia judicial
correspondiente, ni auto de cierre de fase administrativa. Con lo que puede
advertirse a la Corte, que no hay procesos de clarificación o recuperación que
hayan surtido fase administrativa en virtud del procedimiento dispuesto por el
Decreto 902 de 2017, ni dentro ni fuera de áreas focalizadas” (subrayado fuera
de texto).

Por tanto, a pesar de lo que se ha avanzado en el diseño de políticas, planes y

proyectos, en cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014, la Sala proferirá
nuevas órdenes orientadas a garantizar el goce efectivo del derecho del
campesino de acceder a la propiedad de la tierra.

Por su parte, como ya se había anticipado, una de las consecuencias más graves
de la informalidad es la concentración de tierras. En Colombia es un hecho
cierto que ha sido evidenciado, entre otros, por el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo Humano, según el cual -para el año 2009- el Gini 319 de
propietarios era de 0,875, el de tierras 0,86320 y el de avalúos 0,84. Cuanto más
cercano a 1 más concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha
tierra), y cuanto más cercano a 0 mejor distribuida está la tierra (muchos
propietarios con mucha tierra). Con preocupación, el informe concluyó que
Colombia registra una de las más altas desigualdades en la propiedad rural en

318
Oficio N° 085-18, 12 de febrero de 2019.
319
Herramienta mundialmente utilizada para medir el nivel de desigualdad entre los habitantes de un mismo territorio.
320
En el texto: La desigualdad en el reparto de la tierra en Colombia: Obstáculo principal para una paz duradera y democrática, de José
Antonio Segrelles Serrano se refiere a la concentración de la tierra en Colombia así: Según los datos elaborados por la Unidad de
Planificación Rural Agropecuaria UPRA (2015), el índice de Gini del conjunto del país es de 0,73, si bien hay diferencias sensibles entre
sus departamentos, ya que algunos, como Atlántico o Vaupés, están por debajo de 0,30, mientras que la mayoría superan el valor de 0,70,
con especial intensidad en Sucre (0,92), Vichada (0,91) o Cauca (0,89). No obstante, otros estudios estiman que el índice de Gini de
concentración de tierras es de 0,89 en 2011, cuando en 2005 era de 0,86 (Asistencia Técnica Internacional del Tercer Laboratorio de Paz,
2011). Por su parte, G. Escobar (2016: 3) sostiene que este índice es de 0,88 en 2014, cifra en la que para el año 2011 coincide Arantxa
Guereña (2016: 22).

156
 Expedientes T-6.087.412 Ac

América Latina y el mundo 321. La UPRA, en el documento que contiene las

bases conceptuales del proceso de regularización de la propiedad rural en
Colombia 322, señaló que los pequeños y medianos campesinos son mayoría en
el sector rural, pero que según el Atlas de la Propiedad Rural en Colombia323
tienen en su poder la menor cantidad de tierra. El 18% de la tierra de propiedad
privada inscrita en el catastro es del 75% de propietarios que tienen en su poder
microfundios, minifundios y pequeña propiedad.

Al respecto, la Procuraduría General de la Nación explicó que “[L]a

inequitativa concentración de la propiedad rústica y su fraccionamiento
antieconómico, estructura social y agraria que no se ha logrado reformar, se
suma a los altos niveles de informalidad en la tenencia de las tierras rurales y
de vocación agropecuaria, situación que de forma clara y directa afecta la
seguridad jurídica y promueve un mercado de tierras poco transparente”. Por
su parte, la Corte ha sostenido que “[T]anto la concentración de la propiedad
rural como su atomización constituyen formas viciosas de la tenencia de la
tierra, en cuanto atentan contra toda racionalidad en su aprovechamiento
económico y ecológico y, además, contra la justicia social, en la medida en que
aquéllas generan una distribución inequitativa de los ingresos y los beneficios
que la propiedad inmobiliaria otorga a sus titulares (...)”324. Y, en sentencia C-
073 de 2018, que a su vez citó la Sentencia C-077 de 2017, ratificó que “una
de las razones que explican la vulnerabilidad y marginación histórica que
afecta a la población campesina y a los trabajadores rurales es la distribución
irracional, regresiva e inequitativa de la tierra. Por ello, las medidas
encaminadas a democratizar la tierra, revertir el equilibro negativo en el
campo y mejorar la calidad de vida de los campesinos de escasos recursos son
necesarias y acertadas para solucionar las problemáticas históricas del
campo.”

Por consiguiente, la Sala considera que esta tendencia regresiva que se asocia a
la concentración de la tierra requiere del diseño de políticas, planes y proyectos
dirigidos a disminuir la inequidad en el campo. En efecto, se trata de un
problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades,
requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y
demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante. Es por ello que resulta
inexplicable la asignación presupuestal deficitaria de los últimos años, según se
advierte en el informe décimo cuarto rendido el 29 de septiembre de 2020 por
el secretario técnico de la Mesa interinstitucional de seguimiento a la sentencia
T-488 de 2014, según el cual:

“Una vez revisada la cuota establecida y la capacidad de la Entidad para ejecutar el

gasto, el Consejo Directivo de la Agencia dispuso que la Directora General realizara
las gestiones necesarias ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación para solicitar recursos adicionales que

321
Sentencia T-488 de 2014 que a su vez cita el informe del PNUD, sobre Desarrollo Humano 2011.
322
UPRA. Bases conceptuales. Proceso de regularización de la propiedad rural y acceso a tierras. (2014). Bogotá – Colombia.
323
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, (2012). Atlas de la Propiedad Rural en Colombia, Bogotá – Colombia: Imprenta Nacional de
Colombia.
324
C-536 de 1997.

157
 Expedientes T-6.087.412 Ac

permitan adelantar una gestión más estratégica, toda vez que la cuota asignada resulta
insuficiente para cubrir los compromisos que actualmente tiene la Entidad, tanto en lo
dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y en lo pactado en el Capítulo
Uno del Acuerdo de Paz suscrito en 2016, esto es, el Ordenamiento Social de la
Propiedad Rural en un modelo de atención por oferta a través de Barridos Prediales
Masivos, en estrecha articulación con el Catastro Multipropósito, para el desarrollo
de programas, proyectos y acciones orientadas a fomentar la distribución equitativa,
el acceso a la tierra y la seguridad de la propiedad, así como los compromisos
asumidos con los pobladores rurales, campesinos y comunidades étnicas, en las
diferentes mesas y espacios de diálogo realizados. A este propósito, se considera
relevante recalcar que históricamente, en las 3 últimas vigencias, ha habido un déficit
importante en los recursos asignados, frente a los recursos solicitados y justificados
por la Agencia” (subrayado fuera de texto).

7.4. Las medidas legislativas, administrativas y presupuestales para la

implementación de una justicia especializada en tierras, son insuficientes

El artículo 229 de la Constitución Política garantiza a todos los colombianos el

acceso a la administración de justicia, y si bien quienes han necesitado
solucionar alguna situación surgida de la tenencia, posesión o propiedad de la
tierra, han tenido la posibilidad de acudir a alguna autoridad judicial o
administrativa para solucionarlo, la respuesta a tales demandas de justicia ha
sido limitada e inadecuada.

A pesar de la síntesis que ya se hizo sobre la evolución legislativa en materia de

procesos agrarios, la Sala volverá nuevamente sobre algunas disposiciones
relevantes sobre la administración de justicia en materia de tierras:

El artículo 25 de la Ley 200 de 1936, dispuso:

“Artículo 25. Créanse los Jueces de Tierras, encargados de conocer privativamente

en primera instancia de las demandas que se promuevan en ejercicio de las acciones
que consagra esta ley.

Parágrafo. Los Tribunales Superiores de Distrito Judicial conocerán por apelación de

todos los asuntos de que conocen en primera instancia los Jueces de Tierras, según el
presente artículo. Las apelaciones se concederán en el efecto suspensivo cuando se
trate de sentencias en diligencias de lanzamiento; en los demás casos, según las reglas
generales del Código Judicial”.

El Decreto 588 del 12 de marzo de 1937, “Por el cual se reglamentan los

artículos 25 y 28 de la Ley 200 de 1936, sobre régimen de tierras” creó 30
Distritos Judiciales de Tierras en todo el territorio nacional con un Juzgado en
cada uno de ellos 325. Los Jueces de Tierras eran nombrados por la Sala Plena de
la Corte Suprema de Justicia 326 y estaban encargados de conocer -en primera
instancia- de las acciones de lanzamiento, las posesorias y la división de
comunidades; las apelaciones las conocían los Tribunales Superiores de

325
Artículo 1 del Decreto 588 del 12 de marzo de 1937.
326
Artículo 3 del Decreto 588 del 12 de marzo de 1937.

158
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Distrito 327. El artículo 31 de la Ley 4 de 1943, sobre seguridad rural, suprimió

los Jueces de Tierras y adscribió “sus funciones a los respectivos jueces de
circuito”.

Mediante el Decreto 291 de 1957328 se dictaron normas de procedimiento sobre

problemas relativos a predios rurales, y se asignó a los Jueces del Trabajo la
competencia para dirimir las controversias entre propietarios o arrendadores de
tierras, y campesinos arrendatarios, aparceros, colonos y similares 329. Sin
embargo, dicha asignación fue reversada mediante el Decreto 1819 de 1964 que
dispuso, en el artículo 16, que “[L]a justicia civil conocerá de los asuntos
adscritos a la del Trabajo por el Decreto extraordinario 291 de 1957, que se
promuevan con posterioridad a la vigencia de este Decreto, cuando no se
originen en un contrato de trabajo”.

Por su parte, la Ley 4 de 1973 facultó al presidente de la República para crear e

integrar, en el término de un año, una Sala Agraria en el Consejo de Estado 330,
pero nunca se conformó. En un esfuerzo similar, la Ley 30 de 1987 facultó al
presidente para realizar reformas a la administración de justicia 331, entre ellas,
la de “[C]rear y organizar las jurisdicciones de familia y agraria” 332 con el fin
de racionalizar los procedimientos judiciales y procurar su eficiencia,
modernización y rapidez 333. En desarrollo de dicha facultad, se expidió el
Decreto 2303 de 1989 que dispuso que los despachos judiciales comenzarían a
implementarse a partir del primero de junio de 1990, de manera gradual. Sobre
las funciones de la jurisdicción agraria, dispuso:

“Artículo 1. (…) el conocimiento y decisión de los conflictos que se originen en las

relaciones de naturaleza agraria, especialmente los que deriven de la propiedad,
posesión y mera tenencia de predios agrarios, de las actividades agrarias de
producción y de las conexas de transformación y enajenación de los productos, en
cuanto no constituyan estos dos últimos actos mercantiles, ni tales relaciones emanen
de un contrato de trabajo.

Serán así mismo, de su conocimiento y decisión las controversias que suscite la

aplicación de las disposiciones que regulen la conservación, mejoramiento y adecuada

327
“Aplicación y efectos de la ley 200 de 1936 en la región de Sumapaz” Elsy Marulanda A. Disponible en sitio web:
[Link] consultada el 22 de septiembre de 2019
328
Articulo 1 en armonía con el 4 del Decreto 291 de 1997
329
Artículo 1 del Decreto 291 de 1997
330
Artículo 38 de la Ley 4ª de 1973 Artículo 116. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que dentro del
término de un (1) año, a partir de la vigencia de esta Ley, provea a la forma de integración de la Sala Agraria del Consejo de Estado, señale
el número de Consejeros, sus calidades, requisitos y asignaciones. Frente al tema Manuel Ramos señala en su documento “Seminario
Internacional de la Justicia Agraria y Ciudadana” que “Aunque esas atribuciones extraordinarias no fueron empleadas por el Gobierno,
algunos autores han visto en esa circunstancia un estímulo a la organización de la jurisdicción agraria, apreciación que no se comparte,
ya que la intención del legislador, al habilitar al Gobierno para crear esa Sala, no era la de atribuirle el conocimiento de los procesos
propios de esa jurisdicción, sino los relativos a las contenciones entre la administración pública y los particulares, características de la
justicia administrativa.
331
Artículo 1º de la Ley 30 de 1987: “Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos (2) años,
contados a partir de la promulgación de la presente ley para: A. Crear, suprimir o fusionar juzgados y plazas de Magistrados y Fiscales
en las distintas áreas y niveles de la administración de justicia. (…) D. Crear y organizar las jurisdicciones de familia y agraria. E. (…)
332
“Varios fueron pronunciamientos de la Comisión Redactora encargada de preparar el anteproyecto de decreto, entre ellos es de precisar
que no es conveniente, desde el punto de vista de la técnica jurídica, hablar de “crear la jurisdicción agraria”, porque la jurisdicción ya
existe, lo que se hace es conformar una jurisdicción especializada dentro del poder judicial, no se crea, y la capacitación de los jueces es
fundamental.” Manuel Bermúdez, seminario internacional de justicia agraria en Colombia. Tomado de la página Web:
[Link]
333
Manuel Bermúdez, seminario internacional de justicia agraria en Colombia. Tomado de la página Web:
[Link] consultado el 22 de septiembre de 2019.

159
 Expedientes T-6.087.412 Ac

utilización de los recursos naturales renovables de índole agraria y la preservación

del ambiente rural.

En general, conocerá esta jurisdicción especial de los conflictos que surjan con
aplicación de disposiciones de índole agraria, aunque estén contenidas en
ordenamientos legales distintos de los agrarios”.

En vigencia de la Constitución Política de 1991, se profirió la Ley 270 de 1996

Estatutaria de la Administración de Justicia, mediante cuyo artículo 202
suspendió las labores de los jueces agrarios creados por el Decreto 2303 de 1989
para que fueran asumidas por la jurisdicción ordinaria en cabeza de los Juzgados
Civiles del Circuito, mientras el Consejo Superior de la Judicatura, en el término
de 2 años, dispusiera lo necesario para que operara completamente 334. Dicho
decreto fue derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012335.

Paralelamente, el artículo 119 de la Ley 1448 de 2011 ordenó al Consejo

Superior de la Judicatura la creación de los cargos de Magistrados de los
Tribunales Superiores y Jueces Civiles del Circuito especializados en
restitución de tierras 336. De acuerdo con el artículo 79 de la misma normativa,
dichos Magistrados decidirían en única instancia los procesos de restitución de
tierras, los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes
abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que se
reconozcan opositores dentro del proceso. Así mismo, conocerían de las
consultas de las sentencias dictadas por los Jueces Civiles del Circuito
especializados en restitución de tierras. Por su parte, los Jueces Civiles del
Circuito especializados en restitución de tierras, conocerían y decidirían en
única instancia los procesos de restitución de tierras y los procesos de
formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma
forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores dentro
del proceso 337.

334
ARTÍCULO 202, Ley 270 de 1996. “Los Juzgados Agrarios que funcionen actualmente, suspenderán sus labores, tres (3) meses después
de la vigencia de la presente ley, hasta cuando entren a operar la totalidad de los Juzgados Agrarios creados por el artículo 9 del Decreto
2303 de 1989. En su defecto, la jurisdicción agraria será ejercida, en primera y única instancia, por los Juzgados Civiles del Circuito
correspondiente. Los despachos judiciales agrarios mencionados, con todo su personal y sus recursos físicos, serán redistribuidos por el
Consejo Superior de la Judicatura, conservando su categoría de Juzgado del Circuito, con efectos legales a partir del día siguiente a la
suspensión de labores de que se habla en el inciso anterior. PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los dos años
siguientes a la vigencia de la presente ley, dispondrá todo lo necesario para que la jurisdicción agraria, creada por el Decreto 2303 de
1989, entre a operar en su totalidad con el funcionamiento de todas las Salas Agrarias y Juzgados del Círculo de todas las Salas Agrarias
y Juzgados del Círculo Judicial Agrario allí consagrados”
335
Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
336
Artículo 119 de la Ley 1448 de 2011. CREACIÓN DE CARGOS. “El Consejo Superior de la Judicatura, creará los cargos de
Magistrados de los Tribunales Superiores y Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras, de conformidad con el
numeral 5 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y normas concordantes. El Consejo Superior de la Judicatura creará los cargos de otros
funcionarios que sean requeridos para el cumplimiento de esta Ley. La creación de los cargos a que se refiere este artículo se hará en
forma gradual y progresiva, acorde con las necesidades del servicio.”
337
Artículo 79 de la Ley 1448 de 2011. COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS PROCESOS DE RESTITUCIÓN. “Los Magistrados
de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras, decidirán en única instancia los
procesos de restitución de tierras, y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa
sus predios, en aquellos casos en que se reconozcan opositores dentro del proceso. Así mismo, conocerán de las consultas de las sentencias
dictadas por los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras. Los Jueces Civiles del Circuito, especializados en
restitución de tierras, conocerán y decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras y los procesos de formalización de
títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores dentro
del proceso. En los procesos en que se reconozca personería a opositores, los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de
tierras, tramitarán el proceso hasta antes del fallo y lo remitirán para lo de su competencia al Tribunal Superior de Distrito Judicial. Las
sentencias proferidas por los Jueces Civiles del Circuito especializados en restitución de tierras que no decreten la restitución a favor del
despojado serán objeto de consulta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil, en defensa del ordenamiento jurídico y la
defensa de los derechos y garantías de los despojados.”

160
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Ahora bien, los artículos 40 y siguientes del Decreto Ley 902 de 2017, regularon
un proceso único para implementar los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad Rural, a cargo tanto de la autoridad administrativa como de la judicial
en zonas focalizadas, para adelantar los siguientes asuntos: (i) asignación y
reconocimiento de derechos de propiedad sobre predios administrados o de la
ANT; (ii) asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la
adquisición de predios rurales o como medida compensatoria; (iii)
formalización de predios privados; (iv) clarificación de la propiedad, deslinde
y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994; (v) extinción judicial
del dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994; (vi)
expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994; (vii)
caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y
revocatoria de titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994; (viii) acción
de resolución de controversias sobre la adjudicación de que trata la normativa
de la que hace parte; (ix) acción de nulidad agraria de que trata la normativa de
la que hace parte; y (x) Los asuntos que fueren objeto de acumulación procesal
conforme al artículo 56.

El artículo 60 338 prevé una fase administrativa y una judicial 339. De la judicial,
disponía el artículo 78, que conocerían “las autoridades judiciales que se
determinen o creen para cumplir con los objetivos de la política de
ordenamiento social de la propiedad rural”. Sin embargo, dicha disposición se
declaró inexequible mediante Sentencia C-073 de 2018, debido a que está

338
Artículo 60 del Decreto 902 de 2017. Fases del Procedimiento Único en zonas focalizadas. El Procedimiento Único en el territorio
focalizado contará con las siguientes fases: 1. Fase administrativa compuesta por las siguientes etapas: a. Etapa preliminar: Comprende
la formación de expedientes, las visitas de campo predio a predio, la elaboración de informe jurídico preliminar y la consolidación del
Registro de Sujetos del Ordenamiento. b. Los asuntos contenidos en los numerales 1 y 2 del artículo anterior se tramitarán conforme a los
manuales operativos expedidos por la Agencia Nacional de Tierras. c. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 Y 9 del
artículo anterior, en donde se dará apertura y se abrirá periodo probatorio. d. Etapa de exposición de resultados. e. Etapa de decisiones
y cierre administrativo. 2. Fase judicial. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, en los que se presenten oposiciones en el trámite
administrativo, y siempre para los asuntos contenidos en los numerales 4, 5, 6, 7 Y 8.
339
El Capítulo 3 de Decreto Ley 902 de 2019, regula a partir del artículo 78, la fase judicial del procedimiento único, en los siguientes
términos: Artículo 78. Autoridades judiciales. Para conocer de la etapa judicial contemplada en el presente capitulo serán competentes
las autoridades judiciales que se determinen o creen para cumplir con los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad
rural. Las acciones que conozcan dichas autoridades judiciales tendrán prelación respecto de otras acciones, sin perjuicio de la prelación
que tiene las acciones constitucionales. Artículo declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-073-18 de 12 de
julio de 2018, Magistrada Ponente Dra. Cristina Pardo Schlesinger. La inexequibilidad se fundó en que la ley no podía establecer una
competencia judicial indeterminada para el trámite del Procedimiento Único, por vulnerar las garantías de juez natural y de acceso a la
administración de justicia..'// Artículo 79. Normas aplicables a la etapa judicial. Mientras se expide un procedimiento judicial especial de
conocimiento de las autoridades judiciales a las que se refiere el artículo anterior, se aplicarán las normas de la Ley 1564 de 2012 relativas
al proceso verbal sumario, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta
de éstas con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal. Artículo 80. Valor probatorio judicial del informe técnico
jurídico y demás documentos recaudados. Se presume que la información contenida en el Informe Técnico Jurídico que acompaña la
demanda, así como los anexos de esta, es veraz y suficiente para resolver por parte del fallador mediante sentencia, sin perjuicio de la
posibilidad de presentar otras pruebas de conformidad con el derecho al debido proceso. Si la parte interesada quiere controvertir el
contenido del informe técnico jurídico, podrá solicitar al juez competente en los términos del presente decreto la práctica de pruebas de
conformidad con la Constitución Política y la normatividad legal aplicable. En caso de que el juez considere que la información aducida
no es suficiente, deberá motivada y razonadamente señalar las condiciones por las cuales dicha información no se considera prueba
suficiente, caso en el cual podrá decretar pruebas de oficio. // Artículo 81. Actuaciones Procedimentales en curso. Los procedimientos
administrativos especiales agrarios que inicien a la vigencia del presente decreto ley, serán sustanciados y decididos en su integridad por
las disposiciones contenidas en este. Sin embargo, para los Procedimientos Administrativos Especiales Agrarios en curso al tránsito de
vigencia del presente decreto ley, la práctica de pruebas decretadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a
correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los
recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o
comenzaron a surtirse las notificaciones. Parágrafo 1. Los procedimientos y actuaciones administrativas que hayan sido iniciados antes
de la expedición del presente decreto ley y/o que se encuentren en zonas distintas a aquellas en las que se inicie la formulación del
respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural de conformidad con los artículos 40 y subsiguientes del presente decreto ley,
continuarán su trámite hasta su culminación mediante el procedimiento vigente antes de la expedición del presente decreto ley. Los
procedimientos y actuaciones administrativas en las que se inicie la formulación del respectivo plan de ordenamiento social de la
propiedad rural de conformidad con los artículos 40 y subsiguientes del presente decreto ley, se tramitarán mediante el Procedimiento
Único establecido en este. Parágrafo 2. En cualquier caso, la adopción de los procedimientos contemplados en el presente decreto ley no
implicará que deba repetirse ninguna actuación administrativa ni que se deba volver a iniciar una etapa del procedimiento anterior que
ya hubiere concluido, salvo que se evidencie la necesidad de decretar una nulidad en los términos de la ley.

161
 Expedientes T-6.087.412 Ac

proscrito establecer competencias judiciales indeterminadas por vulnerar las

garantías de juez natural y acceso a la administración de justicia. No obstante lo
anterior, la providencia aclara que la inexequibilidad del artículo 78 no afecta
la vigencia y aplicabilidad del Decreto Ley 902 de 217, por cuanto, la
competencia de los jueces para conocer de la etapa judicial del Procedimiento
Único se deriva del derecho vigente, así:

“(…) es claro que el juez natural para el control de los actos de la Administración es,
necesariamente, el juez que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. La oportunidad para adelantar el control de los actos administrativos
proferidos dentro de la fase administrativa del Procedimiento Único se presenta dentro
de su fase judicial, lo que implica para la Corte que la competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa para conocer de estos procesos surge del texto de la
Constitución.

Por otra parte, las normas procesales aplicables a la etapa judicial del procedimiento
único, están claramente definidas en los artículos 52 y 79 del mismo Decreto 902 de
2017 340, y remiten al Código General del Proceso -Ley 1564 de 2012.

En consonancia con ello, la Corte Constitucional encuentra que de los artículos 52 y

79 del decreto analizado se desprende que, para los procesos diferentes al control de
actos administrativos, el juez competente es aquel que corresponda según la materia
del asunto”.

Para la Corte, en aquellos asuntos distintos al control de actos administrativos,

los competentes para conocer de la etapa judicial del proceso único regulado en
el Decreto Ley 902 de 2017 según “la materia del asunto”, son los Magistrados
de los Tribunales Superiores y los Jueces Civiles del Circuito, especializados en
restitución de tierras, mientras se da cumplimiento al compromiso de crear una
jurisdicción agraria pactado en el numeral 1.1.8. del primer punto del Acuerdo
Final.

En efecto, según lo dispuesto en el artículo 52 341 del Decreto Ley 902 de 2017,
cualquier vacío en las disposiciones que regulen la fase judicial, se llenará con
las normas de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) o, en su
defecto, con las que regulen casos análogos y, a falta de éstas, con los principios
constitucionales y los generales de derecho procesal. El artículo 1 de la Ley
1564 de 2012, por su parte, dispone que dicho Código se aplica a todos los
asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad en cuanto no estén regulados
expresamente en otras leyes, de manera que, ante la falta de regulación expresa
de la competencia para conocer de la etapa judicial del procedimiento único

340
El artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 hace referencia concreta al tipo de procedimiento que se seguirá dentro de la fase judicial,
previendo como tal, el proceso verbal sumario de que tratan los artículos 390 y siguientes de la Ley 1564 de 2012 (Código General del
Proceso). Por su parte, el artículo 52 es más general al salvar los vacíos legales de la fase administrativa con las normas de la Ley 1437 de
2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y los de la fase judicial con las normas de la referida
Ley 1564 de 2012, sin que en momento alguno dicho artículo 52 prevea que la competencia para conocer de la fase judicial del
Procedimiento Único esté radicada en una determinada jurisdicción. todo ello sin perjuicio de que –con arreglo a lo previsto en el referido
artículo 52 y como es normal y ocurriría en cualquier caso que se tramite bajo algún procedimiento que se encuentre regulado en el estatuto
procesal general- cualquier vacío legal que ocurra dentro de dicho procedimiento, se llene con las normas del Código General del Proceso
- Ley 1564 de 2012, las normas que regulen casos análogos y los principios constitucionales y generales de derecho procesal.
341
ARTÍCULO 52. VACÍOS Y DEFICIENCIAS DE LA REGULACIÓN. Salvo los eventos de remisión expresa, cualquier vacío en
las disposiciones que regulen la fase administrativa se informarán con las normas de la Ley 1437 de 2011, y en lo correspondiente a la fase
judicial, se llenará con las normas de la Ley 1564 de 2012, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto, aquellas normas que
regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal.

162
 Expedientes T-6.087.412 Ac

previsto en el Decreto Ley 902 de 2017, debe aplicarse el artículo 15 de dicho

Código, en cuanto establece que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su
especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido
expresamente por la ley a otra jurisdicción. De la jurisdicción ordinaria hacen
parte los Magistrados de los Tribunales Superiores y Jueces Civiles del Circuito,
especializados en restitución de tierras, en los términos del artículo 119 de la
Ley 1448 de 2011342, el cual dispuso que el Consejo Superior de la Judicatura
crearía tales cargos, de conformidad con el numeral 5 del artículo 85 de la Ley
270 de 1996 y demás normas concordantes 343. A este respecto, la Corte, en
Sentencia SU-553 de 2015, indicó que dichos funcionarios “(i) pertenecen a la
jurisdicción ordinaria civil; (ii) tienen vocación de permanencia; [y] (iii) son
de carrera (…)”. De acuerdo con el artículo 79 de la Ley 1148 de 2011, los
magistrados y jueces especializados en restitución de tierras conocen de los
procesos de restitución de tierras y de formalización de títulos de despojados y
de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, razón por la que los 39
Jueces Civiles del Circuito Especializados en Restitución de Tierras y los 15
Magistrados Especializados en Restitución de Tierras 344, tienen a su cargo
asuntos no solo de restitución y formalización de predios, sino también asuntos
étnicos, ambientales, de seguridad, agrarios, de hidrocarburos, mineros, de
infraestructura, etc., todos los cuales se cruzan con la materia regulada en el
Decreto Ley 902 de 2017. Así las cosas, una interpretación armónica de las
disposiciones mencionadas permite concluir que, por la especialidad y según la
materia del asunto, es a ellos a quienes corresponde conocer de la etapa judicial
del proceso único, máxime cuando la limitación temporal a la que estaban
sujetos se amplió mediante la expedición de la Ley 2078 de 2021 que prorroga
por diez años la vigencia de la Ley 1448 de 2011, debido a que el proceso de
reparación “se ha demorado más de lo previsto y se debe garantizar la atención
y reparación de las víctimas en el marco de una paz estable y duradera”.

En todo caso, el Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus

competencias y en coordinación con la Unidad de Restitución de Tierras y la
Agencia Nacional de Tierras, deberá adoptar las medidas que correspondan
teniendo en cuenta la proyección de los asuntos que corresponde conocer y
decidir a los Jueces Civiles del Circuito especializados en restitución de tierras,
tanto por la vía de la Ley 1448 de 2011 como del Decreto 902 de 2017.

Sin perjuicio de las precisiones hechas sobre el juez competente para impulsar
la etapa judicial regulada en el Decreto 902 de 2017, lo cierto es que los
conflictos de tierras en el sector rural requiere de juez especializado y, por lo

342
Artículo 119 de la Ley 1448 de 2011. CREACIÓN DE CARGOS. “El Consejo Superior de la Judicatura, creará los cargos de
Magistrados de los Tribunales Superiores y Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras, de conformidad con el
numeral 5 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y normas concordantes. El Consejo Superior de la Judicatura creará los cargos de otros
funcionarios que sean requeridos para el cumplimiento de esta Ley. La creación de los cargos a que se refiere este artículo se hará en
forma gradual y progresiva, acorde con las necesidades del servicio.”
343
El parágrafo del artículo 1º del Acuerdo No.PSAA13-9866, del 13 de marzo de 2013, señala: “Precisar que los cargos de Magistrados
especializados en restitución de tierras hace parte de las Salas Civiles del respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial. En ese sentido,
cuando en los Acuerdos expedidos con anterioridad se emplee la expresión “sala civil especializada”, se entenderá que hace referencia a
la Sala Fija de Decisión especializada conformada por los Magistrados especializados en restitución de tierras”.
344
Los cargos fueron creados mediante Acuerdos 9265 de 2012,9266 de 2012,, 9268 de 2012, 9575 de 2012, 9785 de 2012.; de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 1448 de 2011 y numeral 5 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996. Disponible en la página
web: [Link]

163
 Expedientes T-6.087.412 Ac

mismo, sigue siendo imperiosa la creación de una jurisdicción agraria que

atienda, enteramente, las necesidades y conflictos asociados al campo.

Este asunto fue objeto del Acuerdo Final, en el primer punto, numeral 1.1.8. en
cuanto se refirió a la creación de mecanismos ágiles y eficaces de conciliación
y resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra que, “tengan como
propósito garantizar la protección efectiva de los derechos de propiedad en el
campo; resolver los conflictos relacionados con los derechos de tenencia y uso
de la tierra; y, en general, promover la regularización de la propiedad rural,
incluyendo mecanismos tradicionales y la intervención participativa de las
comunidades en la resolución de conflictos. Además, pondrá en marcha con
igual propósito, una nueva jurisdicción agraria que tenga una adecuada
cobertura y capacidad en el territorio, con énfasis en las zonas priorizadas, y
con mecanismos que garanticen un acceso a la justicia que sea ágil y oportuno
para la población rural en situación de pobreza, con asesoría legal y formación
especial para las mujeres sobre sus derechos y el acceso a la justicia y con
medidas específicas para superar las barreras que dificultan el reconocimiento
y protección de los derechos de las mujeres sobre la tierra” (negrilla fuera de
texto). Por tanto, la tarea de concebir una jurisdicción que responda a las
características específicas de los problemas que se han de solucionar, no se
cumple sumando nuevas funciones a los jueces civiles y administrativos por
cuanto el derecho agrario goza de especificidades propias. En efecto, “[E]l
Derecho Agrario, como tuitivo de los derechos de sus destinatarios, jamás se
interpretará en toda su magnitud y alcances en un proceso civil, donde hay
absoluta igualdad de las partes, o en un proceso contencioso administrativo,
donde el Estado se halla dotado de un sinnúmero de prerrogativas. (…) Y si a
ello se agregan jueces de superior jerarquía que no conocen la materia, se
tendrá la aplicación de un derecho amorfo, desconocedor de la realidad en el
campo, anclados en el Código Civil. Se pierde la conciencia de que un sistema
organizado de justicia de esta índole, orientada hacia la paz social, no debe ser
solamente un instrumento para la satisfacción de intereses individuales, o la
solución de conflictos interpersonales, sino los de toda la sociedad” 345.

8. Resolución de los casos concretos

8.1. Ruta especial de formalización

Como se analizó en precedencia, la productividad del sector agropecuario se ha

visto afectada por el alto nivel de informalidad en la tenencia de la tierra, que
facilita tanto su concentración como su fraccionamiento antieconómico. Dicha
informalidad es el resultado de la ausencia de institucionalidad en las regiones
que facilite el cumplimiento de la vasta normativa existente para satisfacer las
funciones de notariado y registro. El déficit institucional en el cumplimiento de
los mandatos constitucionales y legales dirigidos a la identificación de los
bienes de la Nación, ha imposibilitado su correcta administración y ha generado
profundos conflictos sociales, económicos y políticos, debido a las barreras que
345
Intervención del Dr. Manuel Ramos allegada al expediente con ocasión de la sesión técnica informal realizada el 23 de octubre de 2020.

164
 Expedientes T-6.087.412 Ac

obstruyen el ejercicio efectivo del derecho de los campesinos a acceder a la

propiedad de la tierra.

Dichas barreras se amplian, por un lado, debido a la inexistencia de un

inventario de bienes baldíos; al inacabado barrido predial para satisfacer los
requerimientos de formación y actualización catastral; a la incompleta
migración del registro antiguo al sistema nuevo; a la falta de interoperabilidad
de los diversos sistemas de información existentes; al incumplimiento de las
metas en relación con el Fondo de Tierras y en materia de clarificación de la
situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad -para
identificar si han salido o no del dominio del Estado-, y facilitar tanto el
saneamiento de la propiedad privada a través de su formalización como la
recuperación de los bienes baldíos que fueron ilegalmente apropiados -todo lo
cual constituye un estado de cosas contrario a la Constitución-; y por el otro,
debido a la aplicación desigual de la ley por la distinta interpretación que de la
misma hacen los jueces de conocimiento que no son especializados en asuntos
agrarios, y que, como se vio, al considerar que la explotación económica de la
tierra es suficiente para acceder a su propiedad bajo la única condición del
cumplimiento del artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (sin tener en cuenta la
evolución normativa y jurisprudencial sobre la materia, y el nuevo contexto
normativo derivado de la firma del AFP), han facilitado y legitimado -sin
proponérselo- el acaparamiento de tierras baldías.

En efecto, a la justicia ordinaria han acudido quienes consideran que son

titulares del derecho de dominio por la explotación de las tierras que trabajan, y
los jueces civiles han activado su competencia para decidir sobre dichas
pretensiones, algunos, con fundamento en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936.
Y ante la inexistencia de pruebas sobre la calidad de baldío de los bienes
pretendidos -por todas las falencias que se han evidenciado en esta providencia-
, además de la falta de una adecuada defensa técnica de los intereses del Estado,
profieren sus fallos a favor de los demandantes. Lo anterior no tendría
inconveniente si todos los demandantes fueran sujetos de reforma, en tanto se
estaría garantizando el acceso a la propiedad de la tierra protegido en la
Constitución Política. Sin embargo, quienes se consideran titulares del derecho
de dominio por explotación, son tanto sujetos de reforma que pretenden
formalizar su propiedad, como otras personas que -sin ser sujetos de reforma-
aprovechan el caos institucional para acceder a la titulación de tierras que por
su naturaleza están destinadas a otros fines, tales como los de su adjudicación a
campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Y dado que el análisis judicial
que se impone hacer al juez civil dentro de los procesos de pertenencia se enfoca
en el objeto pretendido y no en el sujeto que lo pretende, acreditada la
explotación, el paso del tiempo y la ausencia de prueba sobre la calidad de
baldío -de donde se deduce su calidad de privado-, declaran la pertenencia al
entender cumplidos los requisitos para la configuración de la prescripción
adquisitiva del dominio. A lo anterior se suma que, con independencia de la
norma que se emplee para decidir un proceso de pertenencia, la seguridad
jurídica que se pretende obtener a través de la puesta en marcha del aparato

165
 Expedientes T-6.087.412 Ac

jurisdiccional del Estado no está garantizada en tanto -por el diseño legal

existente en la actualidad-, las sentencias de prescripción que recaigan sobre
bienes que no acrediten la propiedad privada en los términos del artículo 48 de
la Ley 160 de 1994, no le son oponibles al Estado. En otras palabras, la
titularidad quedará resuelta con efectos de cosa juzgada frente a terceros, pero
no frente al Estado, dado que los predios que fueron objeto de la controversia
podrán ser sometidos a procesos de clarificación de los que podría resultar
probada su naturaleza de bien baldío, situación que activaría los protocolos de
recuperación a cargo de la autoridad de tierras.

Así las cosas, la Sala echa de menos un enfoque construido sobre la evolución
normativa y jurisprudencial del derecho agrario -de la que se dio cuenta en las
consideraciones de esta providencia- que, además de garantizar la seguridad
jurídica, siga los parámetros de constitucionalidad vigentes y responda al nuevo
contexto normativo derivado del AFP.

En este escenario, comienza la Corte por advertir que, para determinar en el

caso concreto si fueron vulnerados los derechos fundamentales de los
accionantes en los procesos que ahora se estudian, es indispensable indicar que
si bien algunas leyes dictadas antes de la expedición de la Constitución Política
de 1991 establecían la imprecriptibilidad de los bienes baldíos, cabría admitir
que es a partir de su entrada en vigencia que definitivamente se consideran
imprescriptibles y gozan de una significativa relevancia derivada del propósito
del constituyente de garantizar el acceso progresivo de los trabajadores agrarios
a la propiedad de la tierra, además del mejoramiento de sus ingresos y calidad
de vida, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 64, 65 y 66 Superiores.

Lo anterior significa que, por lo menos desde entonces, los bienes baldíos no
pueden ser objeto de prescripción, lo cual fue reiterado en el artículo 65 de la
Ley 160 de 1994, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede

adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que
delegue esta facultad.

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo
existe una mera expectativa.

La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud
previa de parte interesada o de oficio.

No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con
aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección
y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas
naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y
condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva”346.

346
Cita textual del artículo vigente con las modificaciones introducidas por el Decreto 902 de 2017.

166
 Expedientes T-6.087.412 Ac

En consecuencia, todo acto que haya beneficiado con bienes baldíos a quienes
no reunían los requisitos para ello -o a quienes sí los cumplían pero
distorsionaron su derecho con el propósito de concentrar la propiedad a través
de prácticas fraudulentas posteriores a la adjudicación-, viola directamente la
Constitución y debe revisarse con propósitos de recuperación, como lo dispone
el régimen jurídico vigente. Las evidencias 347 de la sustracción irregular de
cerca de 1.200.000 hectáreas de tierras baldías acudiendo a prácticas
fraudulentas 348, exigen de la Corte una “celosa defensa de lo público”349.
Además, de acuerdo con información de la SNR, se ha venido utilizado el
proceso de pertenencia para acaparar tierras, lo cual se refleja en el hecho de
que cerca del 70% de la extensión territorial prescrita benefició al 1.5% de las
personas que acudieron a tales procedimientos, fenómeno que se concentra en
determinadas zonas y despachos judiciales del país 350. La concentración de la
tierra también ha sido objeto de análisis en control concreto por la Sala Plena
de esta Corporación, por ejemplo 351, en la sentencia SU-426 de 2016, en la que
estudió la adjudicación de un terreno de cerca de 27.000 hectáreas a cinco
personas quienes luego le trasladaron sus derechos a un tercero (comerciante de
recursos naturales no renovables) quien, además de no ser sujeto de reforma, se
hizo a terrenos baldíos que superaban las extensiones de la UAF352. Esto se
suma a los datos del DANE que en 2011 indicó que más de 800.000 hogares
rurales dedicados a la actividad agropecuaria no tienen tierra bajo ningún
concepto a pesar de ser su principal medio de trabajo 353.

Así las cosas, la aplicación de las presunciones contenidas en los artículos 1 y

2 de la Ley 200 de 1936, en el contexto actual, genera interpretaciones jurídicas
encontradas, como se puso de presente en la audiencia pública convocada por
esta Corporación (ver Anexo III). Con base en los documentos aportados y en
las razones que se han expuesto a lo largo de esta providencia, cabe concluir

347
Entre otras, como fue denunciado por el INCODER y la PGN en octubre de 2012, cuando se denunció la existencia de un cartel de robo
de tierras baldías. Ver: [Link] . Además, como
fue señalado en el Auto 222 de 2016, luego de que la Corte analizara los datos aportados en los informes allegados en el cumplimiento de
la Sentencia T-488 de 2014, en los que se expuso que: “Posiblemente existen más de 26.926 predios adjudicados bajo la figura de
prescripción adquisitiva del dominio, los cuales han sustraído a la Nación de más de 1.202.366 hectáreas baldías.”.
348
Como fue señalado por la Corte Constitucional en el Auto 040 de 2017, y que llevaron a dictar las medidas adoptadas en la Sentencia
T-488 de 2014 y el Auto 222 de 2016.
349
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-488 de 2014.
350
Al respecto, puede verse, la investigación que realizó Dejusticia y la Universidad Nacional de Colombia, allegada a esta Corporación,
en la que, con fundamento en los datos suministrados por la SNR a esta Corporación, en el marco de seguimiento a la Sentencia T-488 de
2014, constataron que el 1.5% de los casos en los que se prescribieron tierras sin antecedentes catastrales o registrales, obtuvieron cerca
del 70% de la extensión territorial. Al respecto, indicaron en las conclusiones de su informe, remitido a esta Corte en su intervención que:
“Los predios considerados grandes (aquellos de más de 200 hectáreas) que aparecen en la base son 179, es decir, el 1,5% del total. Este
reducido número de predios concentra el 72% del área prescrita. (…)”. Visible en la página 26 de su intervención. Además, con relación
a las zonas y despachos judiciales en los que se concentró el fenómeno de prescripción, indicaron: “De manera general, el fenómeno ocurre
con mayor intensidad en la región Andina y en algunos puntos de la región Caribe, es decir, en zonas con alta densidad poblacional y con
una colonización consolidada. De los 29 departamentos en que se presenta el fenómeno, 3 concentran el 57,7% del total de casos. Estos
son, en su orden: Córdoba con 3.484 casos (28%), Boyacá con 2.669 (21,45%) y Tolima con 1.033 (8,3%). Todos concentran un número
de casos muy superior al promedio departamental, que es 414.”. Por otro lado, “De los 484 juzgados que prescribieron baldíos, en todo el
país, apenas 4 (todos ubicados en el departamento de Córdoba) concentran 2.217 casos, lo que corresponde al 18,7% del total. Estos
juzgados son los de Cereté, Lorica, Chinú y Sahagún.”.
351
También puede verse lo ocurrido en la Sentencia SU-235 de 2016. En la que la Corte ordenó al INCODER realizar la entrega de tierras
baldías que estaban inscritas a nombre de una sociedad particular que no logró demostrar la naturaleza privada en los términos del artículo
3 de la Ley 200 de 1936. En su momento, los predios que gozaban de la calidad pública tenían una extensión superior a las 1.500 hectáreas
y eran pretendido por sujetos de reforma.
352
Para tener una aproximación de los fraudes que en torno a los baldíos se han llevado a cabo en nuestro país puede verse lo documentado
en el libro “La Cuestión Agraria”, en el que, con datos oficiales, se describen casos concretos de adjudicaciones a personas que no gozan
de las calidades exigidas en la ley para ser beneficiarios de un bien baldío y, por el contrario, han despojado a la Nación, mediante
actuaciones maliciosas, según los autores, de cerca de un millón de hectáreas. Sin embargo, la ANT, en el seguimiento del cumplimiento
de la Sentencia T-488 de 2014 advirtió una cifra más alta. “La Cuestión Agraria”. Autores Andrés Bernal Morales y Juan Camilo Restrepo
Salazar. Editor: Penguin Random House Grupo Editorial SAS. 2014. Página 76.
353
Como también fue señalado en las consideraciones señaladas en el Decreto 902 de 2017.

167
 Expedientes T-6.087.412 Ac

que las presunciones señaladas en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936, por
sí solas, no alteran la naturaleza jurídica de los predios, no sólo porque ello
resultaría contrario a la Constitución, sino porque se pondría en riesgo el
patrimonio público y el derecho a la propiedad privada, por varias razones:

1. No puede perderse de vista que la expedición de la Ley 200 de 1936

obedeció a la realidad social del momento, que exigía extender con rapidez la
frontera agrícola, solucionar los conflictos entre colonos y terratenientes, e
incentivar la explotación económica especialmente de los cultivos que
permitían fortalecer la capacidad exportadora del país. Hoy, el hecho de la
explotación y los consecuentes beneficios que trae, en aplicación de las
presunciones a las que se está haciendo referencia, favorece a quienes tienen la
capacidad económica suficiente para poner a producir grandes extensiones de
tierra.

2. Con la expedición de la Constitución de 1991, se privilegia el derecho de

los trabajadores agrarios a acceder a la propiedad de las tierras baldías y a otros
servicios rurales con el fin de mejorar su ingreso y calidad de vida, garantizando
así su seguridad alimentaria, su derecho al trabajo y su derecho a la vivienda
digna.

3. A partir de las características que la Constitución Política de 1991 le

concedió a los bienes baldíos, hoy no se discute su carácter de bienes
imprescriptibles 354. En ese sentido, existe un tratamiento constitucional al que
debe sujetarse todo el ordenamiento jurídico y las interpretaciones legales que
de este se realicen, frente a lo cual resulta entonces relevante enfatizar que en la
actualidad no se pueden obtener bienes baldíos mediante prescripción
adquisitiva del dominio.

4. La Ley 160 de 1994, especial y posterior a la Ley 200 de 1936, fomenta

el empleo productivo en el campo, la adecuada utilización de las fuentes
hídricas y, de acuerdo con los usos del suelo, su explotación apropiada,
promoviendo, además, la participación equitativa de otros sujetos de especial
protección constitucional -como las mujeres y los pueblos étnicamente
diversos-, en las políticas que al efecto se diseñen. Así, para garantizar el
derecho de los trabajadores rurales a acceder a la tierra y, así mismo, lograr el
control de la recuperación, administración, distribución y adjudicación de los
bienes baldíos, estableció que sólo pueden adquirirse por adjudicación mediante
título traslaticio del dominio otorgado por la autoridad de tierras, previa
ocupación, máximo una UAF con aptitud agropecuaria que se esté explotando
conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos
naturales renovables, siempre que se cumplan, además, los requisitos para ser
beneficiario. Así, los ocupantes tienen simplemente una mera expectativa.
Ahora, para acreditar la propiedad privada sobre la respectiva extensión
territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado -
siempre que no haya perdido su eficacia legal-, o los títulos debidamente
354
C-595 de 1995, de los artículos 63 y 102 Superiores se evidencia que tales predios son imprescriptibles.

168
 Expedientes T-6.087.412 Ac

inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten

tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes
para la prescripción extraordinaria (art. 48).

5. La RRI contenida en el AFP apuesta a la transformación estructural del

campo, lo cual requiere, entre otras, “adoptar medidas para promover el uso
adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación y estimular la formalización,
restitución y distribución equitativa de la misma, garantizando el acceso
progresivo a la propiedad rural de quienes habitan en el campo y en particular
a las mujeres rurales y la población más vulnerable, regularizando y
democratizando la propiedad y promoviendo la desconcentración de la tierra,
en cumplimiento de su función social”, en cuyo desarrollo se expidió el Decreto
902 de 2017 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación
de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de
tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el
Fondo de Tierras”.

En consecuencia, corresponde a la autoridad de tierras decidir, en el marco de

sus competencias, si realiza la revisión de las providencias que declararon la
prescripción adquisitiva del dominio en procesos de pertenencia adelantados
antes de la promulgación de la Constitución Política de 1991 sobre bienes que
no contaban con registros catastrales. En caso de emprender esta tarea, durante
la revisión que haga, habrá de tener en cuenta los diferentes regímenes y las
particularidades de cada caso, para establecer la norma aplicable, de manera
que, de existir, se protejan las situaciones jurídicas consolidadas bajo el amparo
de la Constitución. De ahí el interés de hacer una descripción lo más detallada
posible de las normas que sobre baldíos se expidieron en nuestro país durante
los últimos dos siglos. Lo anterior porque, a pesar de que la imprescriptibilidad
de los bienes baldíos está establecida desde la Ley 48 de 1882355, reiterada en
varias normas posteriores 356, lo cierto es que se expidieron otras que permitían
usucapirlos, razón por la que se considera que las decisiones judiciales mediante
las cuales se declaró que la ocupación con fines de explotación es suficiente
para adquirir el dominio, no resultan, en principio, caprichosas -salvo que
hubieren avalado prácticas irregulares de concentración de la tierra-, máxime
ante la inexistencia de líneas jurisprudenciales pacíficas y consistentes de las
que se dio cuenta más arriba.

No ocurre lo mismo con aquellas proferidas a partir de la promulgación de la

Constitución de 1991 porque al establecer que el territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación 357, y vía remisión, que
son inalienables, imprescriptibles e inembargables, quedó proscrita la
posibilidad de usucapir bienes baldíos en cuanto bienes públicos con la

355
“Artículo 3. Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil.”
356
Artículo 65 de la Ley 110 de 1912; artículo 413 del Decreto 1400 de 1970; artículo 406 del Decreto 2282 de 1989; la Ley 9 de 1989; 65
de la Ley 160 de 1994.
357
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-060 de 1993: “La Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual
pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías; por tanto,
bien puede la Nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos”.

169
 Expedientes T-6.087.412 Ac

categoría de fiscales adjudicables. Por consiguiente, la ANT deberá adelantar

los procesos de clarificación, recuperación y titulación de predios, como ya se
había advertido en la Sentencia T-488 de 2014358, dando prioridad a aquellos
bienes que, sin haber descartado su naturaleza pública en los términos de los
artículos 3 de la Ley 200 de 1936 359 y 48 de la Ley 160 de 1994, según
corresponda, hayan sido prescritos en favor de personas que no tienen la calidad
de sujetos de reforma agraria según la Ley 160 de 1994 o de acceso a tierras del
Decreto 902 de 2017, en extensiones superiores a la UAF para el sector en que
se encuentran. La misma revisión habrá de hacerla sobre las decisiones
judiciales proferidas dentro de los procesos de saneamiento de la pequeña
propiedad rural. En todo caso, dado que históricamente existieron
contradicciones legislativas y jurisprudenciales, en los procesos que adelante la
ANT debe interpretar armónicamente las normas vigentes que regulaban en su
momento los bienes inmuebles rurales.

Ahora, de acuerdo con las cifras indicadas por algunos intervinientes 360 en la
audiencia pública, actualmente hay alrededor de 37.000 solicitudes de
clarificación, recuperación y titulación, que tardarán en ser resueltas 40 años
con un presupuesto de 900.000 millones de pesos361 en caso de que no se
adopten medidas de descongestión, lapso durante el cual los bienes tendrían la
anotación de proceso en curso en el folio de matrícula inmobiliaria, por lo que
ante la incertidumbre de su naturaleza, estarían -prácticamente- por fuera del
comercio 362. Al efecto, el Decreto 902 de 2017 creó un procedimiento único,
focalizado inicialmente en unas zonas geográficas específicas, que permitirá
adoptar decisiones en 18 meses, pero que, según información suministrada por
la PGN, no ha comenzado a aplicarse 363.

En consecuencia, las autoridades competentes deberán adoptar una ruta especial

de formalización en los casos en los que (i) con posterioridad a la promulgación
de la Constitución de 1991, y hasta la fecha de esta providencia (ii) el juez haya
declarado la prescripción adquisitiva del derecho de dominio en favor de un
ocupante sobre predios cuya calidad se presumió privada por explotación
económica, (iii) siempre que cumpla con los requisitos para ser sujeto de
reforma o de acceso a tierras, (iv) que la extensión usucapida no exceda una
UAF, y (v) que el terreno prescrito cumpla con los presupuestos técnicos y
jurídicos requeridos. En estos casos, la ANT ordenará su formalización a pesar
de que el mecanismo por el cual haya accedido a la tierra no corresponda con el
que debía promover. Cuando la extensión prescrita sea inferior a una UAF, la
ANT deberá -en cumplimiento de sus funciones 364-, completarla 365 para
358
Al respecto, en dicha providencia se indicó: “El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), por su parte, desempeña una tarea
primordial en el proceso de reforma agraria. De conformidad con la Ley 160 de 1994, al Instituto le corresponde administrar en nombre
del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, así como llevar a cabo las acciones que correspondan conforme
a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías. La entidad es entonces responsable de ejecutar actuaciones
determinantes de clarificación de la propiedad, adjudicación, delimitación o deslinde, extinción del derecho de dominio y recuperación de
baldíos indebidamente ocupados.”.
359
Entre la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 y a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994.
360
MADR y ANT.
361
De conformidad con los datos expuestos por el MADR.
362
Como fue indicado por el MADR en su intervención.
363
Oficio Nro. 1364-2020 remitido el 23 de noviembre de 2020 por el Procurador Delegado para asuntos Ambientales y Agrarios.
364
Artículo 43 de la Ley 160 de 1994.
365
Artículo 44 y 47 de la Ley 160 de 1994.

170
 Expedientes T-6.087.412 Ac

asegurar el mínimo vital y el mejoramiento de la calidad de vida del

beneficiario, y facilitar las demás medidas complementarias que satisfagan los
derechos protegidos en los artículos 65 y 66 Superiores. Dicha ruta podrá incluir
a los sujetos de reforma que tengan extensiones de tierras superiores a una UAF
y accedan voluntariamente a entregar a la ANT el excedente de tierra y desistan
de la pretensión de apropiarse sobre dicho excedente 366.

Al respecto, la Sala considera que la ruta especial de formalización ofrece una

solución pronta que garantiza el cumplimiento de los postulados
constitucionales desconocidos respecto de los sujetos de reforma o de acceso a
tierras, garantizando de esa manera el acceso a la tierra de tales sujetos, aunque
no siempre la adjudiciación judicial se hubiere ajustado a la legalidad o
ritualidad de registro y titulación, incurriendo muchas veces en la llamada
“falsa tradición”. En ese sentido, constituye una vía que pretende dotar de
seguridad jurídica al campesino respecto de su relación con la tierra que explota
y de la que adolece, pues por vía judicial las sentencias de prescripción o de
saneamiento de la propiedad sobre predios baldíos le resultan inoponibles al
Estado.

Ahora, en los procesos en los que se pretenda la declaración de pertenencia por

prescripción adquisitiva del dominio o saneamiento de la propiedad rural por
versar sobre bienes privados, que estén en curso o se inicien en el futuro,
indefectiblemente se deberá aportar el título originario expedido por el Estado
-que no haya perdido su eficacia legal-, o los títulos debidamente inscritos
otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, para acreditar
la propiedad privada. En efecto, debe recordarse que el artículo 48 indica dos
formas para acreditar la propiedad privada, por un lado, el título originario
expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, prueba cuya
exigencia puede resultar en probatio diabólica, y por el otro, títulos
debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de
1994, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término
que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, con respecto a las que
la labor judicial habrá de superar el sólo análisis del Folio de Matrícula
Inmobiliaria, con el fin de que sean decretados y valorados otros medios de
convicción que le sirvan para tomar la decisión, por ejemplo, la información
contenida en las fichas de formación catastral y los registros consignados en el
registro antiguo, que si bien no permiten reconstruir la historia traslaticia de los
predios, sí orientan su identificación jurídica. De no existir prueba de la calidad
privada del bien, se solicitará a la ANT que clarifique la propiedad para
adjudicarla a quien la ocupa por cumplir los requisitos para ello; para proceder
a su recuperación de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 902 de 2017; o para
darle continuidad al proceso de pertenencia, en el evento de que se establezca
que el predio no es un bien baldio. Lo anterior, en atención al proceso de
caracterización que adelanta dicha entidad antes de la adjudicación y que, por

366
Ello por cuanto el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 consagra la prohibición de acceder a predios con extensiones superiores a la UAF
fijada para la zona. Lo que se refuerza, según lo señalado en el Decreto 1071 de 2015, artículo [Link].1., según el cual: “Salvo las
excepciones que establezca el Consejo Directivo del INCODER y lo dispuesto para las Zonas de Reserva Campesina en el artículo 80 de
la Ley 160 de 1994, las tierras baldías solo podrán adjudicarse hasta la extensión de una Unidad Agrícola Familiar (…).”.

171
 Expedientes T-6.087.412 Ac

las especiales condiciones que tiene el territorio colombiano, requiere de la

experticia de un grupo de especialistas interdisciplinarios. Dicha obligación
deberá ser cumplida dentro del término indicado en la misma.

Así las cosas, (i) se descarga a la ANT de la obligación de clarificar los predios
prescritos que cumplen con las condiciones para la adjudicación, y como sólo
tendrá que titularlos, podrá concentrar sus esfuerzos en recuperar las tierras que
salieron del patrimonio público de manera irregular y alimentar el Fondo de
Tierras. En todo caso tendrá que clarificar la propiedad de los predios objeto de
nuevos procesos en los que no se logre acreditar la propiedad privada; (ii) se
garantiza al sujeto de reforma o beneficiario que una vez titulado el predio, no
persista la incertidumbre sobre su derecho real porque gozará del título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y (iii) se atiende la solicitud del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Rural en el sentido de hacerle frente de
manera rápida a dicha problemática y, de esa manera, optimizar los recursos
públicos.

Al respecto, la Sala llama la atención sobre las intervenciones que, en el marco

de los procesos de la referencia, hicieron las entidades responsables, en tanto
atribuyen a los pronunciamientos de esta Corporación los problemas de
congestión y retraso en el cumplimiento de sus obligaciones misionales. Tal
como ha quedado demostrado en esta providencia, dicha problemática resulta
de las limitaciones institucionales a la hora de diseñar, ejecutar y cumplir
políticas, planes y proyectos serios y verificables.

Así, ante un estado de cosas contrario a la Constitución por la masiva

vulneración de los derechos de los trabajadores agrarios y la precaria
implementación de las herramientas existentes para hacerle frente, la Corte se
ve precisada a dictar nuevas medidas estructurales que, además de saldar la
deuda histórica con quienes, trabajándola, no tienen acceso a tierra, le permita
a la administración ponerse al día en sus obligaciones de clarificar, recuperar,
titular y formalizar. Estas se suman a las dictadas en la Sentencia T-488 de 2014,
y las actualiza, teniendo en cuenta el cambio en el contexto normativo generado
por la implementación del AFP, en particular el Decreto 902 de 2017 y el Acto
legislativo 02 de 2017.

La verificación del cumplimiento de las órdenes específicas dentro de las

Acciones de Tutela que ahora se deciden es competencia de los respectivos
jueces de primera instancia en los términos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación hará la vigilancia del
cumplimiento integral de esta providencia según lo dispuesto en el numeral 1º
del artículo 277 de la Constitución Política. En todo caso, por tratarse de órdenes
complejas para la efectiva materialización de los derechos subjetivos y su
correcto ejercicio, la Corte se reserva la potestad de supervisión a través del
Despacho que hace el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de
2014.

172
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Por su parte, el Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural -CSOSR367

deberá presentar ante la Corte y la Procuraduría General de La Nación informes
semestrales, a partir de la notificación de la presente sentencia, sobre el
cumplimiento:

− De los planes de acción en la materia, adoptados por las respectivas

entidades con base en el Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 152 de 1994.

− De los objetivos y metas que se adopten para conjurar la crisis que hoy se
constata, teniendo en cuenta la necesidad de enfrentar de manera prioritaria
y articulada el estado de cosas inconstitucional a que se ha hecho referencia,
con la participación de todas las entidades que tienen responsabilidad en la
materia y bajo la coordinación del CSOSR, que será, como ya se dijo,
responsable de informar sobre el cumplimiento de los objetivos y metas de
mediano y largo plazo. Para su formulación podrá tener en cuenta las
opiniones de las organizaciones internacionales, organizaciones sociales,
universidades, centros de pensamiento y particulares que decida invitar a
participar.

− De los planes de acción adoptados por los organismos públicos responsables

del cumplimiento de esta sentencia: (i) para la clarificación, recuperación y
titulación de los bienes baldíos, así como para la elaboración del inventario
nacional de dichos bienes; (ii) para la depuración, clasificación y
digitalización del archivo histórico del INCODER y de los documentos y
resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación y
su posterior registro inmediato; (iii) para la migración de la información
existente en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y en el
antiguo sistema o libros de registro antiguos, al actual sistema de registro;
(iv) para la implementación y articulación del catastro multipropósito con
los demás esfuerzos que se requieran para coordinar todas las políticas
existentes en la materia.

− Así mismo, deberán dar cuenta de los avances alcanzados en cumplimiento

de la Sentencia T-488 de 2014 e incluir un cronograma (desagregando las
metas al menos de manera semestral), y un presupuesto de costos, con la
determinación de las fuentes de financiación, los profesionales en que se
apoyará para su realización y las entidades responsables de su ejecución.

367
Creado mediante Decreto 2367 de 2015. Como encargado “(…) de formular lineamientos generales de política, y coordinar y articular
la implementación de políticas públicas en materia de ordenamiento del suelo rural, considerando factores ambientales, sociales,
productivos, territoriales, económicos y culturales.” (art. 1), y el cual está conformado por: “(…) 1. El Presidente de la República, quien
lo presidirá, o su delegado que será el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia. 2. El Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural. 3. El Ministro del Interior. 4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 5. El Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio. 6. El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 7. El Ministro de Minas y Energía. 8. El Ministro de Justicia y del Derecho
9. El Director del Departamento Nacional de Planeación.” (art. 3).

173
 Expedientes T-6.087.412 Ac

8.2. Casos concretos

Expediente T-6.087.412

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso ordinario de
pertenencia que promovió un particular en contra de terceros
indeterminados, y declaró la prescripción adquisitiva del dominio
del predio “Las Tapias” en aplicación de la presunción de bien
privado contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de antecedentes registrales y titulares de
derechos reales o inscritos permitía inferir que se trataba de bienes
baldíos cuya administración, cuidado y custodia le corresponde como
autoridad de tierras.

Decisión del juez Amparó los derechos de la ANT, y, en consecuencia, dejó sin efectos
de tutela en el fallo que declaró la pertenencia del predio “Las Tapias”, y ordenó
primera instancia al juez demandado que, en el curso del proceso de pertenencia
promovido, proceda a recaudar los medios de prueba que le permitan
verificar el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos
axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la
prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales
sujetos a registro, para después sí, resolver el caso. Lo anterior,
luego de constatar que el inmueble objeto de litigio no tenía inscritas
personas con derechos reales, de lo que coligió que no se trataba de
un bien privado por lo que se exigía una mayor carga probatoria en
aras de esclarecer la naturaleza del predio de acuerdo con los
artículos 174 y siguientes del Código de Procedimiento Civil
aplicable al momento en que se dictó el fallo.

Decisión del juez La decisión no fue apelada.

de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede (i) Confirmar el fallo que ampara el derecho al debido proceso
de revisión de la ANT por encontrar configurado el defecto sustantivo.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin

de acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar
el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo
48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes.

174
 Expedientes T-6.087.412 Ac

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del

predio, el juez deberá remitir el asunto a la ANT para que, previa
verificación de los supuestos indicados en esta sentencia, adelante el
correspondiente trámite de formalización, y de no evidenciar que se
trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelante el proceso
de clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.087.413

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso ordinario de
pertenencia que promovió un particular en contra de terceros
indeterminados, que declaró la prescripción adquisitiva del dominio
del predio “El Barzal” en aplicación de la presunción de bien
privado contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de titulares de derechos reales permitía
inferir que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Amparó los derechos de la ANT y, en consecuencia, dejó sin efectos
de tutela en primera el fallo que declaró la pertenencia del predio “El Barzal”, y ordenó
instancia al juez demandado que, en el curso del proceso de pertenencia
promovido, proceda a recaudar los medios de prueba que le permitan
verificar el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos
axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la
prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales
sujetos a registro, para después sí, resolver el caso. Lo anterior,
luego de constatar que el inmueble objeto de litigio carecía tanto de
registro inmobiliario como de inscripción de personas con derechos
reales, de lo que podía colegirse que no se trataba de un bien privado,
situación que exigía una mayor carga probatoria en aras de
esclarecer la naturaleza del predio de acuerdo con los artículos 174
y siguientes del Código de Procedimiento Civil aplicable al
momento en que se dictó el fallo.

Decisión del juez La decisión no fue apelada.

de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede (i) Confirmar el fallo que ampara el derecho al debido proceso de la
de revisión ANT por encontrar configurado el defecto sustantivo.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación

175
 Expedientes T-6.087.412 Ac

catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la

información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.090.119

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso ordinario de
pertenencia que promovió un particular en contra de terceros
indeterminados, que declaró la prescripción adquisitiva del dominio
del predio “El Uvo” en aplicación de la presunción de bien privado
contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de titulares de derechos reales permitía
inferir que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Amparó los derechos de la ANT y, en consecuencia, dejó sin efectos
de tutela en primera el fallo que declaró la pertenencia del predio “El Uvo”, y ordenó al
instancia juez demandado que, en el curso del proceso de pertenencia
promovido, proceda a recaudar los medios de prueba que le permitan
verificar el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos
axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la
prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales
sujetos a registro, para después sí, resolver el caso. A la anterior
conclusión llegó luego de considerar que, como el proceso se
promovió bajo la vigencia de la Ley 160 de 1994, no era posible
analizar la naturaleza jurídica del predio con base en la presunción
de propiedad privada señalada en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936,
por lo que se hacía necesario que el juez decrete las pruebas
necesarias para resolver.

Decisión del juez La decisión no fue apelada.

de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede (i) Confirmar el fallo que ampara el derecho al debido proceso
de revisión de la ANT por encontrar configurado el defecto sustantivo.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin

de acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar
el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo
48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los

176
 Expedientes T-6.087.412 Ac

títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no

podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del

predio, el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta
especial de formalización siempre que acredite los supuestos
indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un
sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.091.370

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso ordinario de
pertenencia que promovió un particular en contra de terceros
indeterminados, que declaró la prescripción adquisitiva del dominio
del predio “Paloblanco” en aplicación de la presunción de bien
privado contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de titulares de derechos reales permitía
inferir que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Declaró que la acción era improcedente al no encontrar probada la
de tutela en primera existencia de yerro procesal alguno que viabilizara la tutela contra
instancia providencia judicial.

Decisión del juez La decisión no fue apelada.

de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede de (i) Revocar el fallo que declaró la improcedencia de la acción de
revisión tutela y, en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de la ANT
y dejar sin efectos la sentencia proferida en el proceso ordinario por
encontrar configurados los defectos sustantivo y fáctico. Al analizar
el expediente ordinario, la Corte encontró que al proceso sólo se
aportó (i) un documento proferido por el Registrador Seccional de
El Cocuy, Boyacá en el que advirtió la inexistencia de titulares de
derechos reales sujetos a registro y la imposibilidad de examinar los
índices de propietarios para “verificar en cabeza de quién o de
quiénes o posibles propietarios del inmueble (…)”, y (ii) la copia de
un contrato que el demandante celebró con un particular en el año
2006. De ninguno de dichos documentos se colige la calidad privada
del bien. A lo anterior se suma que el proceso no se puso en
conocimiento del INCODER.

177
 Expedientes T-6.087.412 Ac

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes.
(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,
el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.154.475

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso ordinario de
pertenencia que promovió un particular en contra de terceros
indeterminados, que declaró la prescripción adquisitiva del dominio
del predio “Cuchayan Alto” en aplicación de la presunción de bien
privado contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de titulares de derechos reales inscritos
permitía inferir que se trataba de bienes baldíos cuya administración,
cuidado y custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Amparó los derechos de la ANT y ordenó: (i) dejar sin efectos la
de tutela en primera sentencia dictada el 29 de marzo de 2016; y (ii) condicionar la
instancia admisión de la demanda a la verificación de la calidad del bien,
“principalmente lo relativo a la prescriptibilidad del inmueble y a
la titularidad de derechos reales sujetos a registro”.

Decisión del juez En segunda instancia se revocó la apelada para negar el amparo por
de tutela en incumplir con el requisito de inmediatez.
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar el fallo que declaró la improcedencia de la acción de
de revisión tutela y, en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de la ANT
y dejar sin efectos la sentencia proferida en el proceso ordinario por
encontrar configurados los defectos sustantivo y fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los

178
 Expedientes T-6.087.412 Ac

títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no

podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes. En efecto, al revisar el certificado de tradición y
libertad se advierte de la remisión a unos antecedentes antiguos que
no fueron aportados y que podrían incidir en la determinación de la
naturaleza jurídica del bien o demostrar el título antecedente que
acredite el dominio.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.343.152

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso de saneamiento de
la pequeña propiedad que promovió un particular, que declaró la
prescripción adquisitiva del dominio del predio “El Plantea” o “San
Isidro” en aplicación de la presunción de bien privado contenida en
la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de antecedentes registrales permitía inferir
que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Declaró improcedente el amparo por no cumplir con los requisitos
de tutela en primera de inmediatez ni subsidiariedad.
instancia
Decisión del juez La decisión no fue apelada.
de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar el fallo que declaró la improcedencia de la acción de
de revisión tutela y, en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de la ANT
y dejar sin efectos la sentencia proferida en el proceso ordinario por
encontrar configurados los defectos sustantivo y fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los

179
 Expedientes T-6.087.412 Ac

libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación

catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes. En efecto, al revisar el certificado de tradición y
libertad se advierte de la remisión a unos antecedentes antiguos que
no fueron aportados y que podrían incidir en la determinación de la
naturaleza jurídica del bien o demostrar el título antecedente que
acredite el dominio.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.379.131

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso verbal sumario de
pertenencia que promovió un particular, que declaró la prescripción
adquisitiva del dominio del predio “El Piedrón” antes “Buenos Aires
-San Isidro” en aplicación de la presunción de bien privado
contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de antecedentes registrales permitía inferir
que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Declaró improcedente el amparo por no cumplir con el requisito de
de tutela en primera subsidiariedad.
instancia
Decisión del juez La decisión fue apelada pero el recurso se rechazó por
de tutela en extemporáneo.
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar el fallo que declaró la improcedencia de la acción de
de revisión tutela y, en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de la ANT
y dejar sin efectos la sentencia proferida en el proceso ordinario por
encontrar configurados los defectos sustantivo y fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578

180
 Expedientes T-6.087.412 Ac

de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere

conducentes, máxime si se tiene en cuenta que, de las pruebas
decretadas por esta Corte, según información suministrada por la
SDRFP, el predio respecto del que se alegó la prescripción tiene
antecedentes registrales del año 1965, a pesar de que en el registro
FMI solo aparezcan los que datan desde 1991 y, además, aducen que
al revisar los libros se identifica una escritura del 6 de abril de 1925.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.387.749

Asunto Acción de tutela presentada por Miguel Ángel Castelblanco

Castelblanco dentro de un proceso declarativo de pertenencia fallado
en su contra porque al estudiar la naturaleza del inmueble, se
evidenció que no contaba con una cadena traslaticia de dominio y se
presumió baldío.

Demanda El particular interpuso Acción de Tutela al considerar que el juez

incurrió en vía de hecho por defecto fáctico y sustantivo en razón a
que no se llevó a cabo una valoración exhaustiva del material
probatorio aportado que, a su juicio, sustenta el dominio que él
ejerce sobre el predio “El Algibe”. En efecto, echó de menos una
interpretación armónica de los artículos 1 de la Ley 200 de 1936 y
65 de la Ley 160 de 1994, pues al invertir la carga de la prueba,
impuso al accionante la obligación de demostrar que el bien no era
baldío cuando -por mandato legal- dicha tarea le corresponde al
INCODER, hoy ANT.

Decisión del juez Amparó los derechos del accionante, ordenó dejar sin efectos la
de tutela en primera sentencia y proferir una de reemplazo en la que se califique la
instancia naturaleza del predio desplegando un mejor recaudo probatorio. Lo
anterior, en tanto el INCODER no aportó las pruebas que
demostraran que el predio correspondía a uno de aquellos
inventariados como baldío y, equivocadamente, dio valor a las
afirmaciones poco contundentes alegadas sin realizar un verdadero
examen jurídico.

Decisión del juez La ANT impugnó porque consideró que la valoración probatoria no
de tutela en fue caprichosa. El Juez en segunda instancia confirmó el fallo.
segunda instancia
Decisión en sede (i) Confirmar los fallos de tutela que ampararon el derecho al
de revisión debido proceso del actor.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin

de acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar
el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo
48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no

181
 Expedientes T-6.087.412 Ac

podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino

que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes, pues la revisión del actual certificado de tradición y
libertad no es suficiente para decidir.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del

predio, el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta
especial de formalización siempre que acredite los supuestos
indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un
sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.390.673

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso de pertenencia que
promovió un particular, que declaró la prescripción adquisitiva de
los predios “El Recuerdo”, “El Pino”, “El Endrino” y “Buena Vista”,
en aplicación de la presunción de bien privado contenida en la Ley
200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de antecedentes registrales permitía inferir
que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Declaró improcedente el amparo por no cumplir con los requisitos
de tutela en primera de inmediatez y subsidiariedad.
instancia
Decisión del juez La decisión no fue impugnada.
de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar el fallo que declaró la improcedencia de la acción de
de revisión tutela y, en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de la ANT
y dejar sin efectos la sentencia proferida en el proceso ordinario por
encontrar configurados los defectos sustantivo y fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578

182
 Expedientes T-6.087.412 Ac

de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere

conducentes, máxime si se tiene en cuenta que, según la certificación
expedida por la Registradora Principal de Registro de Instrumentos
Públicos de Tunja sobre el bien no aparece ninguna persona como
titular de derecho real de dominio.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.489.549

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso de saneamiento de
la pequeña propiedad que promovió un particular, que declaró la
prescripción adquisitiva de los predios “La Plazuela”, “San Antonio
o el Tunjo”, “El Cajón”, “El Garroche”, “El Chulo” y “La Era”, en
aplicación de la presunción de bien privado contenida en la Ley 200
de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de antecedentes registrales permitía inferir
que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Declaró improcedente el amparo por no cumplir con los requisitos
de tutela en de inmediatez y subsidiariedad.
primera instancia
Decisión del juez La decisión fue impugnada por la ANT, y confirmada en segunda
de tutela en instancia.
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar los fallos que declararon la improcedencia de la acción
de revisión de tutela y, en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de la
ANT y dejar sin efectos la sentencia proferida en el proceso
ordinario por encontrar configurados los defectos sustantivo y
fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere

183
 Expedientes T-6.087.412 Ac

conducentes, máxime cuando al revisar el certificado de tradición y

libertad de los predios se advierte la remisión a unos antecedentes
antiguos que no fueron aportados y que podrían incidir en la
determinación de la naturaleza jurídica del bien.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.489.741

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso de pertenencia que
promovieron unos particulares, que declaró la prescripción
adquisitiva del predio “San Cayetano” en aplicación de la
presunción de bien privado contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de titulares de derecho de dominio, ni
certificado catastral ni de tradición y libertad permitía inferir que se
trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y custodia le
corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Negó el amparo solicitado señalando que: (i) la entidad accionante
de tutela en primera no verificó el trámite y las pruebas aportadas dentro del proceso; y
instancia que (ii) los demandantes cumplieron con la carga probatoria que les
correspondía de conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 de
1994, y demostraron que el terreno que pretendían adquirir hace
parte de un lote de mayor extensión con antecedentes registrarles.
Decisión del juez La decisión fue impugnada por la ANT, y en segunda instancia no
de tutela en se encontró satisfecho el requisito de subsidiariedad.
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar los fallos de tutela y, en su lugar, amparar el derecho al
de revisión debido proceso de la ANT y dejar sin efectos la sentencia proferida
en el proceso ordinario por encontrar configurado el defecto fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes.

184
 Expedientes T-6.087.412 Ac

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

Expediente T-6.497.900

Asunto Acción de tutela presentada por la ANT en contra de una

providencia judicial dictada dentro de un proceso de pertenencia que
promovieron unos particulares, que declaró la prescripción
adquisitiva del predio “La Vega” en aplicación de la presunción de
bien privado contenida en la Ley 200 de 1936.

Demanda Según la ANT, la autoridad judicial que resolvió el caso vulneró su

debido proceso en tanto el juicio valorativo que hizo se fundamentó en
los actos posesorios del demandante sin buscar prueba de la naturaleza
jurídica del predio. Carecer de titulares de derechos reales permitía
inferir que se trataba de bienes baldíos cuya administración, cuidado y
custodia le corresponde como autoridad de tierras.

Decisión del juez Negó el amparo solicitado señalando que se agotaron todas las
de tutela en primera facultades probatorias que la ley pone a su disposición.
instancia
Decisión del juez La decisión no fue impugnada.
de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar el fallo que negó el amparo y, en su lugar, amparar el
de revisión derecho al debido proceso de la ANT y dejar sin efectos la sentencia
proferida en el proceso ordinario por encontrar configurados los
defectos sustantivo y fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

185
 Expedientes T-6.087.412 Ac

Expediente T-6.688.471

Asunto Acción de tutela presentada por Flor Marina Melo Gómez en contra
de las providencias judiciales dictadas en proceso verbal especial de
saneamiento de titulación de la posesión, fallado en su contra
porque al sumar las posesiones, no se cumple el término exigido en
la ley para la prescripción adquisitiva. En segunda instancia, el Juez
confirmó la decisión pues, aunque omitió pronunciarse sobre la
suma de las posesiones en que se fundamentó la alzada, consideró
que el inmueble pretendido era baldío de acuerdo con la línea
jurisprudencial de esta Corte.

Demanda La actora interpuso Acción de Tutela con el fin de que se declare la

prescripción adquisitiva del dominio y el saneamiento de la
propiedad rural que solicitó en los procesos ordinarios y, en
consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias que negaron sus
peticiones.

Decisión del juez Negó el amparo solicitado por considerar que no se incurrió en
de tutela en primera errores que merezcan ser corregidos por el juez constitucional, pues
instancia la decisión encuentra armonía con los pronunciamientos vigentes
que rigen las presunciones legales previstas para declarar que un
bien es baldío; en efecto, el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 1561
de 2012 establece como requisitos sine qua non, que el inmueble
materia de disputa no sea “(…) imprescriptible o de propiedad
privada de las entidades de derecho público” lo que imponía
esclarecer la naturaleza del bien.

Decisión del juez La decisión de primera instancia no fue impugnada.

de tutela en
segunda instancia
Decisión en sede (i) Revocar el fallo que negó el amparo y, en su lugar, proteger
de revisión el derecho al debido proceso de la señora Flor Marina Melo Gómez
y dejar sin efectos las sentencias dentro del proceso ordinario por
encontrar configurado el defecto fáctico.

(ii) En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de

acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48
de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no
podrá limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino
que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que consten en los
libros antiguos, la información contenida en las fichas de formación
catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere
conducentes. Al efecto, para calcular la suma de posesiones alegada,
deberá tener en cuenta el estudio realizado por la ANT sobre la
naturaleza del predio, en el que concluyó que el bien objeto de litigio
es propiedad privada por cuanto en el libro 1, tomo 1, página 236 de
la ORIP de Sesquilé obra evidencia de un registro que permite

186
 Expedientes T-6.087.412 Ac

cumplir con lo señalado en el numeral segundo del artículo 48 de la

Ley 160 de 1994.

(iii) En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio,

el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en
esta sentencia, y de no evidenciar que se trata de un sujeto de
reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de clarificación,
recuperación y titulación correspondiente.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia “en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución”,

RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela dictada por el Juzgado

Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, el 9 de abril de 2018, en el
expediente T-6.087.412, que amparó el derecho al debido proceso de la ANT.
En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la
naturaleza privada del predio, el Juez Promiscuo Municipal de San Miguel,
Santander deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas
en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los títulos
inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo
dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar
los antecedentes que consten en los libros antiguos, la información contenida en
las fichas de formación catastral, los registros consignados en el registro
antiguo, la información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere conducentes.
En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá
remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre
que acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que
se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente..

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de tutela dictada por el Juzgado

Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, el 9 de abril de 2018, en el
expediente T-6.087.413, que amparó el derecho al debido proceso de la ANT.
En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la
naturaleza privada del predio, el Juez Promiscuo Municipal de San Miguel,
Santander, deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas
en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario

187
 Expedientes T-6.087.412 Ac

expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los títulos

inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo
dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar
los antecedentes que consten en los libros antiguos, la información contenida en
las fichas de formación catastral, los registros consignados en el registro
antiguo, la información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere conducentes.
En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá
remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre
que acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que
se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

TERCERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela dictada por el Juzgado

Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, el 9 de abril de 2018, en el
expediente T-6.090.119, que amparó el derecho al debido proceso de la ANT.
En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la
naturaleza privada del predio, el Juez Promiscuo Municipal de San Miguel,
Santander, deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas
en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los títulos
inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo
dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar
los antecedentes que consten en los libros antiguos, la información contenida en
las fichas de formación catastral, los registros consignados en el registro
antiguo, la información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere conducentes.
En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá
remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre
que acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que
se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

CUARTO. REVOCAR la sentencia proferida el 1 de diciembre de 2016, por

la Sala Única del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo, en el trámite del
proceso de tutela T-6.091.370. En su lugar, AMPARAR el derecho al debido
proceso de la ANT y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia dictada el 22 de
junio de 2016 por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de El Cocuy, Boyacá,
dentro del proceso ordinario de pertenencia promovido por el señor Emilio
Carreño Barón radicado bajo el No. 2010-00043. En el nuevo proceso que habrá
de promoverse, y con el fin de acreditar la naturaleza privada del predio, el Juez
deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el
artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los títulos
inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo
dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar
los antecedentes que consten en los libros antiguos, la información contenida en

188
 Expedientes T-6.087.412 Ac

las fichas de formación catastral, los registros consignados en el registro

antiguo, la información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere conducentes.
En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá
remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre
que acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que
se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

QUINTO. REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida el 12 de

enero de 2017, por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Tunja, por
medio de la cual se revocó el fallo proferido el 23 de noviembre de 2016, dictado
por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, en el trámite del proceso
de tutela T-6.154.475. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental al
debido proceso de la ANT y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia dictada el
29 de marzo de 2016, por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Sáchica,
Boyacá, dentro del proceso ordinario de pertenencia adelantado por el señor
Plinio Noel Saba Saba, radicado bajo el Número 2014-00027. En el nuevo
proceso que habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la naturaleza privada
del predio, el juez deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas
señaladas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título
originario expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá
limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio,
deberá verificar los antecedentes que consten en los libros antiguos, la
información contenida en las fichas de formación catastral, los registros
consignados en el registro antiguo, la información suministrada por la SDRFP
en virtud del Decreto 578 de 2018, y todos los demás elementos probatorios que
considere conducentes. En caso de no encontrar acreditada la calidad privada
del predio, el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en esta sentencia,
y de no evidenciar que se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras,
adelantará el proceso de clarificación, recuperación y titulación correspondiente

SEXTO. REVOCAR la sentencia proferida el 12 de mayo de 2017, por el

Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Tunja, en el trámite del
proceso de tutela T-6.343.152. En su lugar, AMPARAR el derecho al debido
proceso de la ANT y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia dictada el 21 de
julio de 2016 por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá, Boyacá,
dentro del proceso ordinario de pertenencia adelantado por el señor Antonio
José Vargas Sierra, radicado bajo el Número 2014-00039-00. En el nuevo
proceso que habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la naturaleza privada
del predio, el juez deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas
señaladas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título
originario expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá
limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio,

189
 Expedientes T-6.087.412 Ac

deberá verificar los antecedentes que consten en los libros antiguos, la

información contenida en las fichas de formación catastral, los registros
consignados en el registro antiguo, la información suministrada por la SDRFP
en virtud del Decreto 578 de 2018, y todos los demás elementos probatorios que
considere conducentes. En caso de no encontrar acreditada la calidad privada
del predio, el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en esta sentencia,
y de no evidenciar que se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras,
adelantará el proceso de clarificación, recuperación y titulación
correspondiente.

SÉPTIMO. REVOCAR la sentencia proferida el 16 de junio de 2017, por el

Juzgado Civil del Circuito de Chocontá, en el trámite del proceso de tutela T-
6.379.131. En su lugar, AMPARAR el derecho al debido proceso de la ANT y
DEJAR SIN EFECTOS la sentencia dictada el 7 de febrero de 2017 por parte
del Juzgado Promiscuo Municipal de Tibirita, Cundinamarca, dentro del
proceso ordinario de pertenencia adelantado por la señora Mariela Guerrero
Bernal, radicado bajo el Número 2016-00012. En el nuevo proceso que habrá
de promoverse, y con el fin de acreditar la naturaleza privada del predio, el juez
deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el
artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los títulos
inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo
dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar
los antecedentes que consten en los libros antiguos, la información contenida en
las fichas de formación catastral, los registros consignados en el registro
antiguo, la información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere conducentes.
En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá
remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre
que acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que
se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

OCTAVO. CONFIRMAR la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de

junio de 2017, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Tunja, por medio de la cual se confirmó el fallo proferido el 3 de
mayo de 2017, dictado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ramiriquí,
Boyacá, en el trámite del proceso de tutela T-6.387.749 por las razones
señaladas en esta providencia. En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y
con el fin de acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar
el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48 de la Ley
160 de 1994. Ante la ausencia del título originario expedido por el Estado, y
para asegurar el estudio completo de los títulos inscritos en que consten
tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo dicho en el folio de
matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que
consten en los libros antiguos, la información contenida en las fichas de

190
 Expedientes T-6.087.412 Ac

formación catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la

información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578 de 2018, y
todos los demás elementos probatorios que considere conducentes. En caso de
no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá remitir el
asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre que
acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que se
trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

NOVENO. REVOCAR la sentencia proferida el 5 de junio de 2017, por el

Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, en el trámite del proceso de tutela
T-6.390.673. En su lugar, AMPARAR el derecho al debido proceso de la ANT
y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia dictada el 12 de agosto de 2016 por
parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Oicatá, Boyacá, dentro del proceso
ordinario de pertenencia adelantado por la señora Luz Inés Uribe Raba, radicado
bajo el Número 2013-00245. En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y
con el fin de acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar
el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48 de la Ley
160 de 1994. Ante la ausencia del título originario expedido por el Estado, y
para asegurar el estudio completo de los títulos inscritos en que consten
tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo dicho en el folio de
matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que
consten en los libros antiguos, la información contenida en las fichas de
formación catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578 de 2018, y
todos los demás elementos probatorios que considere conducentes. En caso de
no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá remitir el
asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre que
acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que se
trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

DÉCIMO. REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de

agosto de 2017, por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Tunja, por medio de la cual se confirmó el fallo proferido el 30 de
junio de 2017, dictado por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de
Tunja, en el trámite del proceso de tutela T-6.489.549. En su lugar, AMPARAR
el derecho al debido proceso de la ANT y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
dictada el 11 de agosto de 2016 por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de
Oicatá, Boyacá, dentro del proceso ordinario de pertenencia adelantado por el
señor José Domingo Tocarruncho y la sucesión de la señora María Elena Alba
De Tocarruncho, radicado bajo el Número 2014-00041. En el nuevo proceso
que habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la naturaleza privada del
predio, el juez deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas
señaladas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título
originario expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá

191
 Expedientes T-6.087.412 Ac

limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio,

deberá verificar los antecedentes que consten en los libros antiguos, la
información contenida en las fichas de formación catastral, los registros
consignados en el registro antiguo, la información suministrada por la SDRFP
en virtud del Decreto 578 de 2018, y todos los demás elementos probatorios que
considere conducentes. En caso de no encontrar acreditada la calidad privada
del predio, el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en esta sentencia,
y de no evidenciar que se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras,
adelantará el proceso de clarificación, recuperación y titulación
correspondiente.

DÉCIMO PRIMERO. REVOCAR la sentencia de segunda instancia

proferida el 25 de julio de 2017, por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Tunja, por medio de la cual se confirmó el fallo proferido
el 20 de junio de 2017, dictado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Oralidad de Tunja, Boyacá, en el trámite del proceso de tutela T-6.489.741 por
las razones señaladas en esta providencia. En su lugar, AMPARAR el derecho
al debido proceso de la ANT y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia dictada el
28 de noviembre de 2016 por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Toca,
Boyacá, dentro del proceso ordinario de pertenencia adelantado por Luis Felipe
Becerra Barreto y Mario Alfonso Becerra Barreto, radicado bajo el Número
2016-300. En el nuevo proceso que habrá de promoverse, y con el fin de
acreditar la naturaleza privada del predio, el juez deberá verificar el
cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en el artículo 48 de la Ley
160 de 1994. Ante la ausencia del título originario expedido por el Estado, y
para asegurar el estudio completo de los títulos inscritos en que consten
tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo dicho en el folio de
matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar los antecedentes que
consten en los libros antiguos, la información contenida en las fichas de
formación catastral, los registros consignados en el registro antiguo, la
información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578 de 2018, y
todos los demás elementos probatorios que considere conducentes. En caso de
no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá remitir el
asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre que
acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que se
trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

DÉCIMO SEGUNDO. REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 9 de

abril de 2018, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, en
el trámite del proceso de tutela T-6.497.900. En su lugar, AMPARAR el
derecho al debido proceso de la ANT y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
dictada el 21 de septiembre de 2016 por parte del Juzgado Promiscuo Municipal
de San Miguel, dentro del proceso ordinario de pertenencia adelantado por
María Sofía Duarte de Bonilla, Rosa Delia Bonilla Duarte y Carlos Alexander
Daza Pérez, radicado bajo el Número 2015-00060. En el nuevo proceso que

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 Expedientes T-6.087.412 Ac

habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la naturaleza privada del predio,

el juez deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas señaladas en
el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título originario
expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los títulos
inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá limitarse a lo
dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio, deberá verificar
los antecedentes que consten en los libros antiguos, la información contenida en
las fichas de formación catastral, los registros consignados en el registro
antiguo, la información suministrada por la SDRFP en virtud del Decreto 578
de 2018, y todos los demás elementos probatorios que considere conducentes.
En caso de no encontrar acreditada la calidad privada del predio, el juez deberá
remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial de formalización siempre
que acredite los supuestos indicados en esta sentencia, y de no evidenciar que
se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras, adelantará el proceso de
clarificación, recuperación y titulación correspondiente.

DÉCIMO TERCERO. REVOCAR la sentencia proferida el 12 de febrero de

2018, por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cundinamarca, en el trámite del proceso de tutela T-6.688.471. En su lugar,
AMPARAR el derecho al debido proceso de la señora Flor Marina Melo
Gómez y DEJAR SIN EFECTOS la sentencia dictada el 9 de agosto de 2017
por parte del Juzgado Civil del Circuito de Chocontá, Cundinamarca, dentro del
proceso verbal especial de saneamiento de titulación promovido por la señora
Flor Marina Melo Gómez radicado bajo el No. 2015-080. En el nuevo proceso
que habrá de promoverse, y con el fin de acreditar la naturaleza privada del
predio, el juez deberá verificar el cumplimiento de alguna de las fórmulas
señaladas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Ante la ausencia del título
originario expedido por el Estado, y para asegurar el estudio completo de los
títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio, el juez no podrá
limitarse a lo dicho en el folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio,
deberá verificar los antecedentes que consten en los libros antiguos, la
información contenida en las fichas de formación catastral, los registros
consignados en el registro antiguo, la información suministrada por la SDRFP
en virtud del Decreto 578 de 2018, y todos los demás elementos probatorios que
considere conducentes. En caso de no encontrar acreditada la calidad privada
del predio, el juez deberá remitir el asunto a la ANT para surtir la ruta especial
de formalización siempre que acredite los supuestos indicados en esta sentencia,
y de no evidenciar que se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras,
adelantará el proceso de clarificación, recuperación y titulación
correspondiente.

DÉCIMO CUARTO. DECLARAR la existencia de un ESTADO DE

COSAS INCONSTITUCIONAL en relación con el goce efectivo del derecho
de los trabajadores agrarios a acceder a la propiedad de la tierra y de los demás
que le son conexos.

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 Expedientes T-6.087.412 Ac

DÉCIMO QUINTO. ORDENAR a la ANT implementar una ruta de

formalización, respecto de aquellos casos en los que, por vía de prescripción
adquisitiva del dominio, se haya declarado judicialmente, con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, la pertenencia de un
bien baldío, siempre y cuando, en el asunto converjan los requisitos señalados
en el fundamento jurídico X de esta providencia.

DÉCIMO SEXTO. ORDENAR al Consejo Superior de Ordenamiento del

Suelo Rural -CSOSR-:

(i) Coordinar las acciones interinstitucionales necesarias para dar cumplimiento

a la presente sentencia.

(ii) Presentar ante la Corte y la Procuraduría General de La Nación informes

semestrales, a partir de la notificación de la presente sentencia, sobre el
cumplimiento:

− De los planes de acción en la materia, adoptados por las respectivas

entidades responsables, con base en el Plan Nacional de Desarrollo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 152 de 1994.

− De los planes de acción que se adopten en cumplimiento de esta sentencia

para conjurar la crisis que hoy se constata, teniendo en cuenta la necesidad
de enfrentar de manera prioritaria y articulada el estado de cosas
inconstitucional a que se ha hecho referencia, con la participación de todas
las entidades que tienen responsabilidad en la materia y bajo la coordinación
del CSOSR, que será, como ya se dijo, responsable de informar sobre el
cumplimiento de los planes de acción, para cuya formulación podrá tener en
cuenta las opiniones de organizaciones internacionales, organizaciones
sociales, universidades, centros de pensamiento y particulares que decida
invitar a participar.

− Los planes de acción que se adopten en cumplimiento de esta sentencia

deberán señalar las metas y estrategias específicas: (i) para la clarificación,
recuperación y titulación de los bienes baldíos, así como para la elaboración
del inventario nacional de dichos bienes; (ii) para la depuración,
clasificación y digitalización del archivo histórico del INCODER y de los
documentos y resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General
de la Nación y su posterior registro inmediato; (iii) para la migración de la
información existente en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos
y en el antiguo sistema o libros de registro antiguos, al actual sistema de
registro; (iv) para la implementación y articulación del catastro
multipropósito con los demás esfuerzos que se requieran para coordinar
todas las políticas existentes en la materia. Así mismo deberán incluir el
cronograma de cada una de tales actividades y el presupuesto de costos, con
la determinación de las fuentes de financiación, los profesionales en que se
apoyará para su realización y las entidades responsables de su ejecución.

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 Expedientes T-6.087.412 Ac

− Así mismo, deberán dar cuenta de los avances alcanzados en cumplimiento

de la Sentencia T-488 de 2014.

DÉCIMO SÉPTIMO. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que

en un plazo razonable a partir de la notificación de esta sentencia, de acuerdo
con la disponibilidad presupuestal, adopte las decisiones administrativas
necesarias para garantizar el cumplimiento de las órdenes emitidas, con base en
la información que le suministre la Unidad de Restitución de Tierras y la
Agencia Nacional de Tierras. Lo anterior, con el fin de que los Magistrados de
los Tribunales Superiores y Jueces Civiles del Circuito, especializados en
restitución de tierras, puedan tramitar la etapa judicial del proceso único
regulado en el Decreto Ley 902 de 2017, mientras el Gobierno Nacional y el
Congreso de la República dan cumplimiento al compromiso de crear la
Jurisdicción Agraria pactada en el numeral 1.1.8. del primer punto del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.

DÉCIMO OCTAVO. ORDENAR a los jueces que conocen de los procesos

de pertenencia que, a partir de la adopción de esta decisión, verifiquen el
cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994
para acreditar la naturaleza privada de los predios objeto de dichos procesos.
Ante la ausencia del título originario expedido por el Estado, y para asegurar el
estudio completo de los títulos inscritos en que consten tradiciones de dominio,
no podrán limitarse al folio de matrícula inmobiliaria, sino que, de oficio,
deberán verificar los antecedentes que consten en los libros antiguos, la
información contenida en las fichas de formación catastral, los registros
consignados en el registro antiguo, la información suministrada por la SDRFP
en virtud del Decreto 578 de 2018, y todos los demás elementos probatorios que
consideren conducentes. En caso de no encontrar acreditada la naturaleza
privada del predio, deberán remitir el asunto a la ANT para que adelante el
trámite de formalización bajo los supuestos indicados en esta sentencia, o el
proceso de clarificación, recuperación y titulación correspondiente, cuando no
se trata de un sujeto de reforma o acceso a tierras.

DÉCIMO NOVENO. Por Secretaría, líbrense las comunicaciones previstas en

el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

[siguen firmas]

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