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El Estado como actor internacional: elementos,

caracterís3cas y desa5os en la era
de la globalización
ÁNGELES RODRÍGUEZ1 Y SOFÍA DEL CARRIL2

1. Introducción

En el estudio de las relaciones internacionales, la referencia a los Estados

es ineludible. Más allá de los distintos abordajes teóricos, tanto en el
ámbito académico como en el debate público, solemos resaltarlos como
los grandes actores en el escenario mundial. Es que las relaciones inter-
nacionales, tales como las conocemos, dependen del fenómeno de la
existencia de los Estados (Prelot, 1979).
Pensar en el Estado como actor internacional es embarcarse en un
recorrido a través de distintas disciplinas, marcos temporales y ejemplos
históricos. Si bien esta institución política ha evolucionado a lo largo
de la historia, según Krasner (2001), los Estados soberanos son los acto-
res fundamentales del sistema internacional contemporáneo (Krasner,
2001). Son ellos quienes moldean el sistema, y lo hacen en función a
ciertas características vinculadas con un concepto polisémico y central:
“soberanía”.
Esto no quiere decir que sean hoy los únicos actores del sistema, o
que no existan otros fenómenos relevantes que los condicionen. Pode-
mos identificar actores no estatales que interactúan con los Estados
en diferentes ámbitos, como el económico, el social y el internacional.
Además, esta interacción se desarrolla en el contexto de la globalización
y de los desafíos que ella supone.

1 Licenciada en Ciencias Políticas (UCA, 1992). Directora ejecutiva de las Licenciaturas en

Ciencia Política y en Relaciones Internacionales de la Universidad Austral. Docente en la
Carrera de Abogacía y en las Licenciaturas en Ciencia Política y en Relaciones Internaciona-
les de la Universidad Austral. Correo electrónico: [email protected].
2 Abogada (UTDT, 2009) y magíster en Asuntos Globales (Yale University, 2016). Docente de
Relaciones Internacionales y Políticas Públicas de grado y posgrado en la Universidad Aus-
tral. Correo electrónico: [email protected].

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56 • Manual de relaciones internacionales

Por nuestra formación, el abordaje disciplinar de este capítulo es

múltiple: desde la filosofía política, la historia, las relaciones internacio-
nales y el derecho, buscamos “pensar” al Estado desde diferentes lentes
que enriquezcan su concepción. Para ello, expondremos paso a paso
distintas cuestiones de índole conceptual, histórica y práctica. Comen-
zaremos con un repaso del concepto de “Estado” a nivel jurídico y de sus
elementos constitutivos: territorio, población permanente y gobierno
soberano. Luego nos centraremos en el surgimiento del Estado moderno
y sus características. Para cerrar este primer apartado, abordaremos de
manera breve este concepto, sus características y su rol según las princi-
pales teorías de las relaciones internacionales.
En segundo lugar, indagaremos en el concepto de “soberanía”, su
relación con el Estado y su vinculación con un hito histórico, central
para los estudiosos de las relaciones internacionales: la Paz de Westfalia
de 1648. En el tercer apartado, estudiaremos el fenómeno de la globa-
lización, sus consecuencias sobre los Estados y los diversos actores que
confrontan el accionar estatal: los organismos internacionales, el sector
financiero, las multinacionales, las ONG. Luego, nos adentraremos en dos
casos que nos parecen interesantes para el lector, por cómo conjugan al
Estado, la soberanía y las relaciones internacionales: la Unión Europea,
como experiencia supranacional, y los Estados fallidos o con estatali-
dad limitada, como ejemplo para abordar los diferentes significados de
“soberanía”. Por último, cerraremos el capítulo con un repaso y unas
reflexiones finales breves.

2. El Estado: una aproximación

En este apartado, realizaremos una breve introducción al concepto de

“Estado”. La conceptualización del Estado, de sus características y de su
historia ha sido central en el estudio de la ciencia política, pero también
del derecho, la sociología, la historia y las relaciones internacionales.
Cada uno de estos abordajes, que se retroalimentan, aportan elementos
para su comprensión.

2.1. Los elementos del Estado, bajo la lente del derecho

El concepto de “Estado” ha tenido acepciones diferentes, todas ellas tri-
butarias de los distintos enfoques filosóficos y políticos sobre la persona
y la sociedad. De manera sucinta, podemos definirlo como el conjun-
to de habitantes que conviven en un territorio determinado, ordena-
dos por un gobierno soberano a través del derecho. Dicha definición
proviene del ámbito jurídico y se encuentra plasmada en un instru-
mento internacional, la Convención sobre Derechos y Deberes de los
 Manual de relaciones internacionales • 57

Estados (Convención de Montevideo) de 1933. En este sentido, existen

tres elementos constitutivos del Estado: la población permanente, el
territorio determinado y el gobierno soberano.3 Para algunos autores,
especialmente del campo del derecho, sin alguno de estos elementos,
no habría Estado.4
Estos tres elementos no deben ser considerados de manera aislada,
sino que se integran entre sí: la interacción entre ellos es fundamen-
tal para la constitución de la unidad política estatal. Aún más, dicha
interacción es dinámica (Santiago, 1998), razón por la cual estos elemen-
tos se presentan de maneras diferentes (Jellinek, 1954) en los distintos
momentos históricos y en los diversos entornos geográficos. Este con-
cepto de “Estado” permite abarcar las múltiples formas que ha tomado,
y toma en la actualidad la organización política de la sociedad.
La población es el conjunto de habitantes en torno al cual el Estado
se organiza. Este grupo de habitantes debe ser estable y puede o no
pertenecer a la misma nación. En este sentido, el concepto de “Estado” se
diferencia del de “Estado nación”. Una nación puede ser entendida como
un grupo humano que posee una afinidad común como consecuencia
de la interacción entre sus miembros, afinidad que se puede apoyar en
ciertos elementos objetivos, como pueden ser el grupo étnico, la religión,
el idioma, la cultura compartida, los usos y costumbres, entre otros, sin
ser ninguno de estos factores excluyentes o imprescindibles. En cambio,
el sentido de pertenencia y de identidad en los miembros de esa comu-
nidad es decisivo a la hora de hablar de una nación.
La existencia de una nación como tal no es indispensable para la
conformación de un Estado. De allí que podamos distinguir Estados
nación y Estados multinacionales a lo largo de la historia. Dentro de
la última categoría, uno de los ejemplos fue la República Federativa
Socialista de Yugoslavia, que existió desde el final de la Segunda Guerra
Mundial hasta 1992. Esta estaba compuesta por bosnios, croatas, eslo-
venos, serbios, macedonios y montenegrinos, y convivían, dentro del
mismo territorio, personas con distintas lenguas, religiones, culturas y
costumbres. Asimismo, podemos ver la situación inversa, en la que los
miembros de una nación están distribuidos geográficamente en distin-
tos Estados. A modo de ejemplo, podemos citar al pueblo kurdo, cuyos
miembros habitan, en su mayoría, en regiones de tres países distintos:

3 La Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados (Séptima Conferencia Internacional

Americana, Montevideo, 1933) en su artículo 1 establece que “el Estado como persona de
Derecho Internacional debe reunir los siguientes requisitos: Población permanente, Territo-
rio determinado, Gobierno, y Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados”. Si
bien no habla de gobierno soberano como tal, la “capacidad de entrar en relaciones con los
demás Estados” hace referencia al concepto de “soberanía”, como veremos más adelante.
Dicha convención fue firmada pero no ratificada por Argentina.
4 José María Medrano (s.f.) cita a tratadistas de derecho internacional como Podestá Costa,
Charles Rousseau y Antonio Truyol y Serra para reforzar este concepto (Medrano, p. 57).
58 • Manual de relaciones internacionales

Irak, Turquía y Siria. Es importante remarcar que este tipo de realidades

citadas han dado –y siguen dando– lugar a múltiples tensiones y con-
flictos entre distintos países o dentro de ellos.
Por último, señalaremos que, cuando hablamos del grupo humano,
no estamos hablando solo de los individuos que lo conforman, sino
también de las organizaciones y asociaciones intermedias, instituciones
vitales para satisfacer las diversas necesidades que surgen de la convi-
vencia de sus miembros (Santiago, 1998).
El territorio es el espacio físico que permite el contacto entre los
miembros del Estado, indispensable para su conformación. Este espa-
cio, con fronteras delimitadas, hace referencia no solo al “suelo”, sino
también al subsuelo, al espacio aéreo, al mar territorial y a la plata-
forma submarina (en el caso de los Estados con salida al mar) (Bidart
Campos, 1996). El territorio es el límite físico del ejercicio del poder
de cada Estado y el ámbito de validez de las normas que los ordenan
(Bidart Campos, 1996).
Por último, el gobierno soberano es el elemento ordenador y con-
ductor del Estado, del cual emanan las decisiones de su política domés-
tica y exterior. El gobierno está compuesto por órganos que ejercen las
distintas funciones propias del Estado. Las tres potestades principales
del Estado según la tradición republicana son la función legislativa (dic-
tar normas), la función jurisdiccional (controlar la correcta aplicación de
dichas normas en los miembros del Estado) y la función administrativa
(la ejecución de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos de las
normas dispuestas y las metas de un gobierno concreto). El principio de
la división de poderes, que buscaba frenar la concentración de todo el
poder estatal en una sola persona, ha llevado a confundir las funciones
estatales con sus órganos de ejercicio. El gobierno puede organizarse
de diversas maneras y distribuir el ejercicio de las funciones citadas en
órganos diversos. Como elemento constitutivo del Estado, lo relevante
del gobierno no es su modo de organización, sino la necesidad de su
existencia para que pueda hablarse de Estado. Sin una autoridad efectiva,
materializada en un gobierno, el Estado perdería la capacidad de ordenar
a la población en el contexto territorial que posee.

2.2. El surgimiento y los rasgos dis?n?vos del Estado moderno

Los elementos constitutivos del Estado, descritos anteriormente, se
manifiestan con diferentes características en los sucesivos períodos his-
tóricos de la organización política de la humanidad. En palabras del
jurista alemán Georg Jellinek, “como todo fenómeno histórico, el Estado
está sometido a un cambio permanente en sus formas” (Jellinek, 1954,
p. 282). Es por ello que, teniendo en cuenta la evolución histórica del
Estado, debemos detenernos en el proceso de surgimiento del Estado
 Manual de relaciones internacionales • 59

moderno, incluidos sus rasgos distintivos, para una mejor comprensión

de sus desafíos actuales.
Es importante aclarar que el abordaje del Estado moderno, como
forma de organización política determinada de un período histórico
concreto que presentaremos, no es compartido por todos los estudiosos
del tema. A modo de ejemplo, según Böckenförde (como se citó en Bob-
bio, Matteucci y Pasquino, 1976, p. 563),

[el] Estado no es un concepto universal, sino que sirve solamente para indi-
car y describir una forma de ordenamiento que se dio en Europa a partir
del SXIII hasta fines del SXVIII o hasta los inicios del XIX, sobre la base de
presupuestos y motivos específicos de la historia europea, y que desde aquel
momento en adelante se ha extendido […] al mundo civilizado todo.

Desde la perspectiva opuesta, podemos citar a Jellinek (1948), quien

analiza los distintos “tipos históricos de Estado” teniendo en cuenta
que “los elementos del concepto del Estado […] se muestran de distinta
manera en los diferentes círculos que forman la vida de la cultura, y
depende de las propiedades generales de un pueblo y de una época”
(Jellinek, 1948, p. 282).
Expuestas estas diferencias, es relevante para este capítulo intro-
ductorio repasar el proceso de surgimiento del Estado moderno en
Europa, los factores que incidieron en este gran cambio y las caracte-
rísticas específicas que tomó el Estado a partir de este nuevo modo de
organización política. Como todo proceso histórico, el surgimiento del
Estado moderno fue paulatino y complejo y abarcó un extenso período
de tiempo. En este sentido, no sorprende que diversos autores utilicen
distintas periodizaciones.5 A los fines de este manual, nos centraremos
puntualmente en el Estado moderno que surgió en el seno de la cultura
occidental de Europa a partir de la fractura y descomposición del orden
político medieval, modo de organización política que se “exportó” al
resto del mundo, una vez consolidado, como veremos más adelante.
En el Viejo Continente, los factores que confluyeron en la fractura
del orden político medieval fueron de diversa índole. Nosotros vamos
a poner el foco en el cambio institucional del modelo de organiza-
ción política. Para comprender esta transformación, es preciso cono-
cer las características particulares que tenía la estructura de distribu-
ción de poder en la Edad Media.6 El sistema político medieval ha sido

5 El corolario a este tema de Noemí García Gestoso (2003) es un buen punto de encuentro
entre la diversidad de enfoques: “En efecto, cabe sostener la existencia de Estados soberanos,
como casos particulares, en algunos reinos del siglo XIV. Pero esto no obsta al reconocimien-
to de que la generalización y globalización de un sistema de Estados se produce en Europa a
partir del siglo XVI” (García Gestoso, 2003, p. 302).
6 La Edad Media comprende tres etapas: la Temprana, la Alta, y la Baja Edad Media. No vamos
a hacer referencia a ninguna de ellas en particular, sino al periodo en su conjunto. Cabe acla-
60 • Manual de relaciones internacionales

caracterizado como “poliárquico”,7 ya que interactuaban varios detenta-

dores del poder político, que ejercían su autoridad con cierta autonomía.
En el plano interno, este poder estaba disperso entre distintos “actores
políticos” que desempeñaban diferentes funciones relativas a la organi-
zación de la comunidad. Si bien esta estructura era jerárquica, donde el
rey poseía la mayor cuota de poder, la ausencia de una autoridad que
prevaleciese sobre todos los actores políticos daba lugar a una estructura
policéntrica, de poder fragmentado y disperso, en el que las funciones
estatales, como la administración de justicia, el dictado de normas8, la
recaudación de impuestos, entre otras, eran ejercidas de manera autó-
noma por cada uno de ellos, dentro de los límites de sus dominios.
Los reyes, los príncipes, los señores feudales, las ciudades convivían en
este sistema político, en una relación permanente de autonomía, apoyo
mutuo y conflictos (Sánchez Agesta, 1976).
A su vez, esta organización se basaba en relaciones políticas per-
sonales e intransitivas. El pacto feudal era la base del vínculo entre los
individuos, donde cada parte asumía un compromiso para con el otro
(protección y seguridad, consejo, ayuda militar, ayuda económica, tie-
rras, obediencia, trabajo, etc.) constituyendo, entre ambos, vínculos de
lealtad y servicio. A la vez, estas relaciones eran intransitivas, es decir,
“directas” entre las partes del pacto (por ejemplo, entre el caballero y el
señor feudal, o entre un vasallo y el señor feudal), razón por la cual el rey
no podía acudir directamente a la población de su reino para solicitar
cualquier servicio, sino que él mismo debía ser pedido por medio de la
autoridad correspondiente.
Finalmente, como señala García Gestoso (2003), el poder señorial
tenía distintas categorías, y existía entre los señores feudales una mayor
o menor subordinación. Esta “atomización del poder político” (García
Gestoso, 2003) dio lugar a lo que García Pelayo (1983) llama la “impe-
netrabilidad del territorio” por parte del rey, quien no poseía los ins-
trumentos necesarios para regir sobre su territorio: “[…] en el espacio
territorial inmune el rey no podía recaudar impuestos, no podía hacer
penetrar a sus funcionarios y no podía ejercer jurisdicción, sino que
todas estas funciones o potestades eran ejercidas por el señor del territo-
rio” (García Pelayo, 1983, párr. 17). En un plano superior, también había
una fragmentación del poder, en donde las dos instituciones políticas

rar que el fin de la Edad Media está relacionado con tres sucesos que determinan su fina-
lización y el comienzo de la Edad Moderna: la invención de la imprenta (1440), la toma de
Constantinopla (1453) y la llegada de Cristóbal Colón a América (1492). Kissinger (2016)
hace referencia al cisma de la Iglesia católica como un factor determinante del fin de la
Edad Media.
7 García Gestoso (2003) cita a Heller para explicar que el filósofo alemán G. W Hegel empleó
este calificativo para definir esta característica básica de la estructura medieval.
8 García Pelayo (1983) explica que las normas son un sistema de privilegios positivos o negati-
vos, dándose una heterogeneidad y superposición de órdenes jurídicos dentro de cada reino.
 Manual de relaciones internacionales • 61

más importantes, el Imperio y el Papado,9 luchaban entre sí por mante-

ner su primacía sobre el otro (Sánchez Agesta, 1976) y, a su vez, sobre
los otros actores políticos (Gross, 1948).
En suma, la estructura política del medioevo albergaba en su seno
“una pluralidad de entidades o de subsistemas autónomos aptos para
satisfacer necesidades de cierto ámbito y jerárquicamente subordinados
a las entidades superiores en los asuntos que rebasen su esfera” (García
Pelayo, 1983, párr. 5). Por ello, Schiera (1976) señala:

La historia del nacimiento del estado moderno es la historia de esta tensión:

del sistema poli céntrico y complejo de los señoríos de origen feudal se
llega al estado territorial centralizado y unitario mediante la llamada racio-
nalización de la gestión del poder –por tanto, de la organización política–
dictada por la evolución de las condiciones históricas materiales (Schiera,
1976, p. 564).

Aquí vemos resumido con mucha precisión el “nudo” de lo que

será la evolución del orden político medieval hacia el nuevo Estado
moderno, compuesto por factores políticos, económicos, sociales, ideo-
lógicos, culturales y demográficos que dinamizaron y ayudan a explicar
este proceso largo y complejo.10
Ahora bien, ¿cuáles son los rasgos distintivos del Estado moderno,
esta nueva forma de organización política que emergió y que abonó a la
configuración del Estado como lo conocemos en la actualidad? Podemos
señalar tres grandes áreas. En primer lugar, encontramos la unificación
y centralización del poder en un solo actor político, el monarca, quien
absorbió todos los poderes dispersos (García Pelayo, 1983; Sánchez
Agesta, 1976), con lo que obtuvo para sí el monopolio del poder legítimo.
Desde este centro de poder, el rey podía distribuir el ejercicio de las
funciones estatales en distintos órganos, pero todas esas funciones le
correspondían a él per se (García Pelayo, 1983; Valles, 2004). De allí que el
monarca detentara la autoridad suprema sobre la comunidad que regía
(Sánchez Agesta, 1976). Las relaciones simétricas de lealtades recíprocas
entre los distintos actores políticos desaparecían, lo que daba lugar a una
estructura jerárquica de relaciones asimétricas entre el rey y sus súbditos
(García Pelayo, 1983). La administración de la violencia física también se
concentraba, sin admitir competencia.

9 El Imperio hace referencia al Sacro Imperio Romano Germánico, creado en el 962 por Otón
I, y el Papado hace referencia a la autoridad máxima de la Iglesia católica. En los hechos “el
Imperio no pasaba de ser [...] una gran potencia que no ejercía poder efectivo más que dentro
del espacio centroeuropeo y, según las coyunturas políticas sobre una parte más o menos
extensa de Italia” (García Pelayo, 1983, párr. 8). Por otra parte, al papa habían de someterse
los príncipes cristianos y las iglesias de cada reino (García Pelayo, 1983).
10 Este tema ha sido desarrollado por múltiples estudiosos. A modo de ejemplo, podemos nom-
brar a García Pelayo, García Gestoso, Del Arenal, Valles, entre otros.
62 • Manual de relaciones internacionales

El segundo rasgo distintivo del Estado moderno es la objetivación

del poder, como lo llama Sánchez Agesta (1976). Esto implicaba la des-
aparición del ejercicio de funciones estatales sujeto al criterio de los
distintos actores políticos: el poder era ejercido con una mirada más
“técnica” (Schiera, 1976). En consecuencia, se desarrollaron una serie
de instituciones “objetivas” que permitirían la despersonalización del poder
(Valles, 2004). Los medios para alcanzar esto, que a su vez son los frutos
de este cambio, se dieron en distintos planos: normativo, burocrático,
seguridad y defensa, y económico. En el ámbito normativo, se unificó
la legislación que se aplicaba para todos los habitantes del reino, con la
posterior formación del derecho general.11 Por otro lado, se creó una
burocracia, esto es, un cuerpo de funcionarios profesionales que ejercían
las funciones delegadas por el rey, a quien servían en la ejecución de las
tareas administrativas.12 En cuanto a la seguridad y defensa, se avanzó
en la creación de un ejército jerárquico y profesional, que respondía
directamente al monarca, asegurando a la población del reino una con-
vivencia pacífica. Por último, en la esfera económica, el Estado moderno
implicaba la concentración de las funciones necesarias para el control de
ella dentro de sus fronteras en la figura del rey, como la recaudación de
impuestos, la acuñación de moneda, el otorgamiento de patentes, entre
otros, fundamentales para el futuro crecimiento y desarrollo económi-
co de la sociedad.13 De este modo, el Estado adquiría “racionalidad” y
finalidad (Schiera, 1976).
El tercer y último rasgo distintivo es la determinación territorial
del poder del monarca (Sánchez Agesta, 1976), quien poseía los ins-
trumentos necesarios para regir sobre todo su reino. Esto permitiría
que el poder fuera ejercido sobre todos los habitantes de un territorio
determinado, dejando de lado los vínculos personales como base natural
de la organización política. Esta determinación territorial del poder se
traducía en fronteras espaciales y en un dominio efectivo dentro de ellas

11 Esto “origina un gran proceso de nivelación, de una sociedad sumamente dividida a una
sociedad en que todos los ciudadanos, en principio, tienen igual capacidad jurídica” (García
Gestoso, 2003, p. 308).
12 En consonancia con esto, “se desarrolla la diplomacia, procediendo los soberanos a enviar y
recibir embajadores estables” (García Gestoso, 2003, p. 308).
13 La alianza entre la monarquía y la burguesía se gestó durante la Alta Edad Media: “En medio
de una constante lucha interna entre los señores que defendían sus prerrogativas y la realeza
que pugnaba por contenerlos […] la corona comenzó a buscarse aliados, y los halló muy
pronto en la burguesía, que por entonces empezaría a constituirse en las ciudades, protegida
por los reyes” (Romero, 1945, p. 49). “Los cambios de la estructura económica habían comen-
zado antes con las nuevas condiciones de los intercambios comerciales, y la importancia del
surgimiento de una clase comerciante, la burguesía. […]. No se puede olvidar que, a la confi-
guración del Estado moderno […], coadyuvaron, como factores importantes, la necesidad de
planificación y de una legislación general propias de ese desarrollo económico y comercial”
(García Gestoso, 2003, p. 309).
 Manual de relaciones internacionales • 63

(Sánchez Agesta, 1976). De ese modo, todos los que habitaban en un

territorio quedaban sujetos al poder del monarca (Valles, 2004).
Estas características dieron lugar a un Estado que detentaba el
poder centralizado, institucionalizado y determinado territorialmente,
y que se oponía a otras unidades políticas de similares características,
de forma que se conformaba un pluriverso político de unidades gemelas
(Sánchez Agesta, 1976). Cada unidad política –o sea, cada Estado– tenía
la capacidad de decisión última dentro de sus límites y actuaba en con-
traposición –con independencia– con otras unidades del mismo tipo.
Este pluriverso político de unidades gemelas fue la base sobre la que
se organizó una nueva estructura de la sociedad internacional, “basado
en […] Estados soberanos, con competencias exclusivas en su territorio
y su población y con fronteras territoriales perfectamente delimitadas”
(Del Arenal, 2009, p. 199).
Es por ello por lo que los teóricos centran el punto de partida
del surgimiento del sistema internacional actual en el Estado moderno
soberano, como veremos en el segundo apartado. Si bien, desde este
punto de vista, el foco está puesto en la forma de organización de un
ámbito geográfico determinado (Europa), el consenso que fundamenta
lo antedicho se debe a que este paradigma se implantó progresivamente
en las distintas regiones del planeta, y llegó a ser, finalmente, el actor
político central del sistema internacional.14 A modo de resumen, pode-
mos citar a Del Arenal (2009):

El surgimiento del Estado supone […] que no sólo se delimitan con claridad
los ámbitos de lo interno, propio y exclusivo del Estado, caracterizado por
la centralización del poder y la exclusividad de las competencias del mismo,
y lo externo o internacional, compartido con otros Estados y caracterizado
por la descentralización del poder, sino que además se asumen esas dos
realidades como perfectamente diferenciadas, con todo lo que ello implica
desde el punto de vista normativo y desde el punto de vista del comporta-
miento de los actores internacionales (Del Arenal, 2009, p. 191).

Retomaremos estas ideas y su vinculación con el concepto de “sobe-

ranía” en el segundo apartado de este capítulo, “El Estado, la soberanía
y el sistema internacional”.

14 No queremos que la falta de consenso de los teóricos de las relaciones internacionales con
respecto al concepto de “sistema internacional” quite el foco en el punto que nos interesa
abordar. Los debates alrededor de dicho tema no concluyen aún. Por otro lado, no queremos
dejar de marcar que este concepto –el Estado como actor central de la dinámica internacio-
nal– no es taxativo y que este modelo tendrá su propia evolución.
64 • Manual de relaciones internacionales

2.3. El Estado y las principales teorías de las relaciones

internacionales
Para culminar esta primera aproximación, es importante repasar de qué
manera las principales teorías de las relaciones internacionales analizan
las características, el rol y la centralidad del Estado como actor interna-
cional. En esta sección, revisaremos brevemente y de manera estilizada
las posturas de cuatro de ellas: el realismo, el liberalismo, el marxismo
y el constructivismo.15
Para los teóricos realistas, el Estado es el actor preeminente del
sistema internacional. Esto no quiere decir que no haya otros actores
que detenten cierta importancia, sino que son las interacciones entre los
Estados las que dan forma a la estructura del sistema político interna-
cional (Waltz, 1979, p. 95). En un contexto hostil, de amenaza y conflicto
constante, los Estados buscan aumentar su poder y su relevancia, esen-
ciales para su supervivencia en la arena internacional.
El Estado es considerado racional: en un escenario de anarquía, en
el cual cada uno se encuentra por sí mismo, estos persiguen la maxi-
mización de su poder (Barbé, 2007, p. 62). Asimismo, a diferencia de
otras teorías, los realistas consideran al Estado como un actor unitario:
“Independientemente de los diferendos internos o de los procesos de
negociación políticos o burocráticos que puedan existir [en el plano
interno], el Estado sólo tiene una posición en el concierto internacio-
nal” (Clulow, 2013).
Por su parte, el liberalismo también se enfoca en el Estado como
actor clave a nivel internacional, pero este no ocupa un rol tan prepon-
derante como en la teoría realista. En este sentido, existe una pluralidad
de actores en la arena mundial: organizaciones internacionales, mul-
tinacionales y empresas, organizaciones no gubernamentales, actores
subnacionales (Barbé, 2007, p. 66). El Estado pierde su centralidad y su
carácter unitario; al convertirse en un actor fragmentado, deja de existir
una racionalidad de Estado (Barbé, 2007, p. 66).
Por otra parte, el liberalismo no descarta el carácter anárquico del
sistema, pero lo matiza por la interdependencia observable a nivel glo-
bal: “[…] existe una lógica de red o de telaraña en la que existen múltiples
conexiones y todas las piezas están vinculadas” (Barbé, 2007, p. 67). Así,
los Estados persiguen sus intereses en el marco de relaciones y víncu-
los históricos, políticos y sociales. Por último, para el liberalismo, son
importantes las características de los sistemas políticos dentro de cada
Estado, por lo cual distinguen, por ejemplo, si se trata de una democracia
o de un régimen autoritario.

15 Existen otras teorías, así como distintas corrientes dentro de las teorías mencionadas. A los
fines de este manual, se hace un resumen de manera estilizada.
 Manual de relaciones internacionales • 65

Para el marxismo, el Estado no es el actor central de las relaciones

internacionales. La unidad de análisis de esta corriente es el sistema
capitalista mundial y sus partes, entre las que se encuentran las clases
sociales, los Estados, las empresas multinacionales (Barbé, 2007, p. 65).
Por ello, el foco no está puesto en los Estados, sino en las fuerzas sociales
y económicas que los moldean.
Por último, en diálogo con las teorías clásicas antes mencionadas,
se encuentra el constructivismo. Para los constructivistas, el Estado es
una construcción social. En este sentido, quienes actúan e impactan el
plano internacional son los pueblos, las élites y las diferentes culturas.
En este sentido, las identidades son fundamentales: “Las identidades son
necesarias, tanto en política internacional como en la sociedad nacional-
doméstica, a los fines de asegurar al menos algún nivel mínimo de pre-
dictibilidad y orden” (Hopf, 1998, p. 174). Para los constructivistas las
identidades de los Estados son una variable que depende de distintos
contextos históricos, culturales, políticos, y sociales (Hopf, 1998, p. 176).

3. El Estado, la soberanía y el sistema internacional

El concepto de “soberanía” es central para el análisis de las relaciones

internacionales. Aquí nos concentramos en un hito central en la lite-
ratura sobre la materia, la Paz de Westfalia de 1648, y su impacto
en el sistema internacional, para luego detenernos en el concepto de
“soberanía estatal”.

3.1. La Paz de WesKalia y el surgimiento del sistema internacional

Como señalamos anteriormente, el surgimiento del Estado moderno
soberano está estrechamente ligado al surgimiento del sistema interna-
cional contemporáneo. Ello nos lleva a adentrarnos en el concepto de
“soberanía” en el campo de las relaciones internacionales y, por ende, en
la Paz de Westfalia. Firmada en 1648, después de la guerra de los Treinta
Años,16 la Paz de Westfalia fue fundamental para sentar las bases de este
nuevo orden internacional. Si bien esta afirmación tiene un consenso
generalizado en los estudiosos de las relaciones internacionales, no dejan
de haber voces contrarias a dicho enunciado.

16 Kinder y Hilgemann sostienen que “la guerra de los Treinta Años comienza como un conflic-
to religioso y termina siendo una lucha por la hegemonía europea. Confluyen en ella las ten-
siones existentes entre las naciones católicas y las protestantes, entre los representantes de
los Estados territoriales y los príncipes, entre las ciudades imperiales y el emperador, entre
los Habsburgo y la dinastía francesa” (Kinder y Hilgemann, 1971, p. 269).
66 • Manual de relaciones internacionales

El debate principal alrededor de este hecho histórico se centra en

torno a si fue efectivamente la Paz de Westfalia el punto de partida de un
sistema internacional conformado por Estados soberanos. Cabe aclarar
que, cuando se hace referencia a la Paz de Westfalia, se está hablando de
dos tratados firmados por representantes de los distintos protagonistas
de la guerra de los Treinta Años, en las ciudades de Münster y Osna-
brück (ubicadas actualmente en Alemania), en los que se bosquejó el
nuevo mapa de Europa, se reconoció el principio de tolerancia religiosa,
por medio del cual los ciudadanos podían elegir qué religión profesar
y serían tolerados por las autoridades, y se estableció el principio de
no intervención entre las unidades políticas, por el cual los Estados
debían abstenerse de interferir en asuntos internos de otros Estados.
Este último es el punto de partida que la mayoría de los académicos
toman para definir la Paz de Westfalia como la base del desarrollo del
sistema de Estados territoriales soberanos de Europa, apoyado en dos
principios fundamentales: (i) el gobierno de cada país es soberano sobre
su territorio y (ii) los países no pueden interferir en los asuntos domésti-
cos de los otros Estados (Osiander, 2001). De aquí se deduce el concepto
“tradicional”, “clásico” o “westfaliano” de “soberanía”, según el cual cada
Estado tiene el derecho de gobernarse a sí mismo del modo que elija,
independientemente de injerencias extranjeras (Glanville, 2013).
Precisamente, la cuestión del origen histórico del concepto de
“soberanía estatal” es debatido por distintos académicos. Osiander
(2001) y Glanville (2013) afirman que esta lectura de la Paz de Westfalia
y de la soberanía estatal es incorrecta. Desde un análisis histórico y
teórico, Osiander y Glanville coinciden en que el concepto de “soberanía
estatal”, tal como lo conocemos hoy, fue desarrollado recién a partir de
los siglos XIX y XX, de modo que no podía hablarse de soberanía estatal
en el siglo XVII, como ha sido afirmado por múltiples teóricos. Por su
parte, Krasner afirma que, si bien la noción de “soberanía” es frecuente-
mente asociada a la Paz de Westfalia, ella no tuvo casi nada que ver con
su noción convencional (Krasner, 1999, 2001).
Más allá de estos debates relevantes, nos parece importante remar-
car dos cuestiones relativas a la Paz de Westfalia y sus implicancias en
el sistema internacional, tal como es entendido por gran parte de los
estudiosos de las relaciones internacionales. En primer lugar, la Paz de
Westfalia fue el primer paso hacia lo que sería el sistema internacional de
Estados soberanos iguales entre sí, estableciendo las bases primarias de
la estructura del sistema de estados, primero en Europa Occidental y lue-
go en otras regiones alrededor del mundo. Esto es, a partir de 1648, una
realidad política quedó reflejada en un documento escrito (Kissinger,
2016). Este sistema tendría sucesivas instancias que irían consolidando
 Manual de relaciones internacionales • 67

gradualmente estas bases.17 En segundo lugar, si bien la Paz de Westfalia

es reconocida por sentar las bases para el posterior derecho internacio-
nal (Gross, 1948), el concepto de “soberanía” que surgió allí se desarrolló
con vaivenes y de manera paulatina, con antecedentes teóricos incluso
anteriores a 1648, y alcanzó su punto de desarrollo más sólido en los
siglos XIX y XX (Gross, 1948), a la par de las reconfiguraciones políticas y
sociales alrededor del mundo. La carta de las Naciones Unidas, firmada
en San Francisco en 1946, refleja ese recorrido.
Como ya fue mencionado, este sistema internacional de Estados
soberanos europeos no quedó solo en el Viejo Continente, sino que
fue exportado a América y, progresivamente, se implantó en todo el
planeta (Valles, 2004), de la mano del imperialismo europeo: “Primero en
América, después en Asia, Oceanía y África, el Estado será el referente
político-territorial asumido por todos los pueblos que integran la nueva
sociedad mundial que se estaba constituyendo” (Del Arenal, 2009, p.
202). Esta nueva forma de organización de la sociedad mundial, dividida
en “unidades políticas soberanas e iguales”, dio lugar a lo que Del Arenal
llama la “estatalización de la sociedad internacional” (Del Arenal, 2009,
p. 202), en la que el Estado se erigió como un actor central de la dinámica
política internacional.

3.2. La soberanía estatal

En línea con lo anterior, tanto desde el derecho como desde las rela-
ciones internacionales, se ha problematizado la cuestión de la soberanía.
Desde una perspectiva jurídica, la soberanía puede ser definida como la
capacidad que tiene un Estado de actuar de manera autónoma, lo cual
hace que sea “independiente hacia el exterior y supremo en el interior”
(Sánchez Agesta, 1976, p. 135). Es un poder no dependiente y no subor-
dinado (Bidart Campos, 1996). Desde esta lente, la soberanía no admite
grados (Bidart Campos, 1996); es decir, se es o no se es soberano.
Ahora bien, desde las relaciones internacionales, se problematiza
esta cuestión. Podemos advertir que el ejercicio de la soberanía difiere
de un Estado a otro, dependiendo de la capacidad que tiene un país de
influir en la escena internacional (Barbé, 1993) o de su capacidad de
actuar de manera completamente independiente. Esta afirmación plan-
tea dos cuestiones: si el “nivel” de soberanía que tienen los países es
exactamente igual entre ellos, y cómo pueden interpretarse las presiones
que eventualmente ejercen algunos Estados, organizaciones internacio-
nales u otros actores internacionales sobre ciertas decisiones que toma

17 Diversos acuerdos y tratados muestran esta evolución. A modo de ejemplo, podemos citar el
Acuerdo de Viena (1815), el Congreso de Aix-la-Chapelle (1818), el Tratado de Versalles
(1919) y el Pacto Briand-Kellogg (1928).
68 • Manual de relaciones internacionales

un Estado soberano, o cuánto influyen los detentadores de poder no

estatal en las decisiones tomadas, dentro de la organización política.
Retomaremos esta cuestión en el apartado 4, “Perspectivas actuales”.
Por un lado, la soberanía de un Estado es independiente del poder
real que este tiene. Su poder puede ser más o menos influyente en el
escenario internacional. A su vez, las decisiones que toma (tanto en polí-
tica doméstica como en política exterior) pueden estar influidas fuerte-
mente por actores no estatales, pero en ningún caso el Estado deja de ser
soberano. Podría decirse que la soberanía es una característica cualitati-
va del poder estatal, en contraposición con la medición cuantitativa del
poder de un Estado, que pone el foco en el análisis de las capacidades
puntuales de este para actuar y funcionar en distintas áreas: economía,
defensa, seguridad, etc. La politóloga e internacionalista Esther Barbé
(1993) aclara, con respecto a este tema, que la soberanía como estatus
legal, que diferencia al Estado de cualquier otro actor internacional,

nos da un punto de partida que, desde las relaciones internacionales, hemos

de relativizar en base a la capacidad y a la habilidad de cada entidad sobe-
rana para ejercer un efectivo control sobre su territorio y para llevar a cabo
sus objetivos (a nivel nacional y a nivel internacional) (Barbé, 1993, p. 37).

El estadounidense Stephen Krasner (2001) busca echar luz sobre el

concepto de “soberanía”, distinguiendo cuatro significados usualmente
utilizados. En primer lugar, encontramos la soberanía interdependiente,
caracterizada como la habilidad de los Estados de controlar los movi-
mientos a través de sus fronteras. Esto es, hacer valer los límites terri-
toriales que los definen.
En segundo lugar, Krasner hace referencia a la soberanía interna,
entendida como la autoridad y la capacidad para regular eficazmente
el comportamiento dentro de ellos. Volviendo a los tres elementos de
la definición jurídica de Estado, esta hace referencia principalmente al
gobierno. La soberanía interna tiene dos aspectos: el reconocimiento
que posee dicha autoridad y el nivel de control que los funcionarios
pueden realmente ejercer.
En tercer lugar, el autor distingue la soberanía westfaliana o vatte-
liana, a la que hemos hecho referencia anteriormente. Este subtipo de
soberanía se relaciona con la exclusión de factores externos de autori-
dad, tanto de jure como de facto. Dentro de sus propios límites, el Estado
tiene el monopolio de la toma de decisiones. En el nivel internacional,
esto significa que los Estados respetan la regla de no intervención en los
asuntos internos de otros Estados.18

18 El principio de no intervención fue introducido en el derecho internacional por Emer de Vat-

tel y Christian Wolff a mitad del siglo XVIII. De allí que Krasner (2001) use la voz “vatteliana”
para hacer referencia al “tipo” de soberanía que se basa en este principio.
 Manual de relaciones internacionales • 69

Por último, para Krasner, la soberanía legal internacional hace refe-

rencia al reconocimiento mutuo entre entidades territoriales jurídica-
mente independientes que son capaces de firmar de manera voluntaria
acuerdos internacionales, siendo todos los Estados libres e iguales. El
reconocimiento mutuo incluye varias reglas, entre ellas la de inmuni-
dad diplomática.
Krasner (2001) explica que las reglas, instituciones y prácticas aso-
ciadas a estos cuatro significados de soberanía no están conectados en
un todo orgánico. Es por ello que, en la práctica, un Estado puede tener
más o menos soberanía en alguno de estos aspectos citados, y no por ello
dejar de ser soberano. La soberanía tiene distintos elementos constitu-
tivos (referidos en los cuatro significados citados) que se manifiestan en
este conjunto de prácticas, instituciones y reglas, que no necesariamente
están presentes simultáneamente en todos los Estados.

4. ¿La crisis del Estado? Soberanía estatal, actores y globalización

en el mundo contemporáneo

En este apartado, nos detendremos en cuestiones actuales relativas al

Estado, en particular frente a los desafíos planteados por la globaliza-
ción. Para ello, explicaremos brevemente el concepto de globalización y
sus debates, cómo y por qué afecta a la soberanía estatal, y los diferentes
actores que han emergido en la escena internacional.

4.1. Sobre la globalización y sus caracterís?cas

En las últimas décadas, el término “globalización” se ha vuelto muy
utilizado en nuestras discusiones públicas y privadas, en círculos aca-
démicos, pero también en espacios políticos, económicos y sociales.
La globalización ocupa y preocupa a aquellos que estudian, analizan y
comunican sobre nuestro presente y nuestro futuro. El uso de este término
contiene muchas veces juicios de valor: se le otorgan connotaciones
tanto positivas como negativas.
No existe una única definición de “globalización”: se trata de un
concepto controvertido. Además, las teorías y miradas que intentan
comprender este concepto lo hacen desde diferentes planos, correspon-
dientes muchas veces a las diferentes disciplinas de estudio imperantes
actualmente: algunos posan su atención en la economía, otros analizan
su aspecto político y cultural. Como señalan los historiadores Jürgen
Osterhammel y Niels Petersson, la mayoría de las definiciones propues-
tas de globalización concuerdan en que ciertos factores juegan un rol
fundamental: se trata de la expansión, la concentración y la aceleración de
las relaciones mundiales (Osterhammel y Petersson, 2003, p. 5). A su vez,
70 • Manual de relaciones internacionales

estos factores intervienen en distintos planos, con efectos en el orden de

lo económico y financiero, lo político, lo social y lo cultural. Todo ello
contribuye a su complejidad, y explica en parte por qué, a veces, parece
un fenómeno inabordable.
Existen también divergencias en cuanto al carácter reciente del
fenómeno de la globalización. El nacimiento del mundo globalizado
puede ubicarse en el siglo XV, con la emergencia del capitalismo
moderno, o en el siglo XIX, de la mano del imperialismo europeo, la
Revolución industrial y las mejoras en los medios de transporte, entre
otros. Para Osterhammel y Petersson (2003), la globalización es “un
fenómeno de la historia reciente”, pero que está basado en “procesos de
interacciones políticas, económicas, culturales y militares de larga data y
vastas en términos espaciales” (Osterhammel y Petersson, 2003, p. 10).
Ahora bien, ¿qué caracteriza a la globalización actual? ¿Qué diferen-
cias, en términos generales, podemos observar en relación con “globa-
lizaciones pasadas”? Se resaltan principalmente factores como la revo-
lución tecnológica en el plano de la comunicación y de la información
(Osterhammel y Petersson, 2003, p. 144). Además, se mencionan otros
fenómenos clave como los avances y la masificación del transporte y la
aparición de medios de comunicación internacionales (Osterhammel y
Petersson, 2003, p. 144). Por último, cabe preguntarse cuándo comenzó
la globalización actual. En términos generales, el final de la Segunda
Guerra Mundial en 1945 dio paso a esta nueva etapa, caracterizada por
el crecimiento y la aceleración de las conexiones, que se incrementó
notablemente a partir de la década de 1970 (Coleman, 2011, p. 674).
Además, podemos señalar que el auge del neoliberalismo, por un lado, y
la caída del Muro de Berlín, la desintegración de la ex-Unión Soviética
y el fin del mundo bipolar, característico de la Guerra Fría, por el otro,
también explican este fenómeno.

4.2. Globalización y soberanía

Ahora bien, ¿cómo impacta la globalización en la soberanía estatal? Esta
pregunta admite diversas respuestas, desde el campo de las relaciones
internacionales, pero también desde la ciencia política, la sociología y
el derecho.
En primer lugar, se observa un fenómeno claro que afecta la sobe-
ranía interdependiente (en palabras de Krasner): la porosidad de las
fronteras, atravesada por flujos migratorios, de bienes, de capital, de
violencia, entre otros (Brown, 2010). En este sentido, la filósofa política
estadounidense Wendy Brown (2010) explica que la proliferación de
muros y el refuerzo de las medidas de seguridad de las fronteras en las
últimas décadas puede comprenderse como una reacción del Estado, no
ante la amenaza de otros Estados –como lo era en el pasado–, sino frente
 Manual de relaciones internacionales • 71

a la aparición de actores transnacionales. Para Brown (2010), “más que

la expresión del resurgimiento de los Estados nación, estos muros son
un icono de su erosión”.
Vinculado a ello, la globalización tiene un impacto claro en la sobe-
ranía a través de la alteración del balance de poder entre el Estado y el
mercado, a favor de este último (Osterhammel y Petersson, 2003, p. 6).
En este sentido, como veremos más adelante, los Estados, aun aquellos
más poderosos, “pierden” herramientas para regular aspectos de la vida
humana, en especial con relación al mundo empresarial y financiero.
Ello afecta la soberanía interna, en la cual el Estado tenía una centralidad
a la hora de regular los comportamientos humanos, así como también
la soberanía interdependiente, si uno posa su mirada sobre los flujos de
capital y su acceso irrestricto y desregulado.
Por otra parte, como veíamos antes, no son solo las fuerzas del
mercado las que condicionan la soberanía estatal, sino que esta se ve
afectada (para algunos erosionada, para otros complementada, como
veremos más adelante) por diversos actores transnacionales, como, por
ejemplo, la sociedad civil o los organismos internacionales.
Por supuesto, existen voces que matizan estas consideraciones,
como la socióloga Saskia Sassen. Lejos de la postura de que el Estado
es una víctima de la globalización, para Sassen, “el Estado no sólo no
excluye a lo global, sino que es uno de los dominios institucionales
estratégicos donde se realizan las labores esenciales para el crecimiento
de la globalización” (Sassen, 2010, p. 62).
En suma, en el contexto de la globalización, el rol y la capacidad de
los Estados están actualmente en discusión: “Uno de los temas centrales
de análisis hoy es la erosión de la soberanía externa de los Estados, de su
monopolio doméstico de la fuerza y, en última instancia, de su habilidad
para gobernar” (Osterhammel y Petersson, 2003, p. 7). A continuación,
analizaremos distintos actores que desafían e impactan el Estado, e
interactúan, de distinta manera, con él, ilustrados por casos puntuales
de la historia reciente.

4.3. Organizaciones internacionales

Las organizaciones internacionales son hoy en día actores importantes
del sistema internacional. Cuando hablamos de organizaciones interna-
cionales, nos referiremos a aquellas de base gubernamental (Barbé, 2007,
pp. 151-152). En palabras de Barbé, “una organización internacional es
una asociación de Estados establecida mediante acuerdo internacional
por tres o más Estados, para la consecución de unos objetivos comunes
y dotada de estructura institucional con órganos permanentes, propios
e independientes de los Estados miembros” (Barbé, 2007, p. 192).
72 • Manual de relaciones internacionales

Las organizaciones internacionales no son un fenómeno reciente;

recordemos, por ejemplo, la creación de la Liga de las Naciones, en
1919. Pero sí es importante notar que, después del fin de la Segunda
Guerra Mundial, han proliferado organizaciones internacionales tanto
en el ámbito universal como en el regional (Barbé, 2007, pp. 195-196).
En cuanto a las primeras, podemos mencionar a la ONU (Organización
de las Naciones Unidas, 1945), la OMS (Organización Mundial de la
Salud, 1948) y la OMC (Organización Mundial del Comercio, 1995). En
cuanto a las organizaciones regionales, podemos referirnos a la OEA
(Organización de Estados Americanos, 1948), la Unión Europea (1993)
y el Mercosur (1991).
El surgimiento de dichas entidades, especialmente en el ámbito
internacional, respondió a una necesidad de gobernanza global, especial-
mente impulsada por los Estados Unidos luego de finalizada la Segunda
Guerra Mundial (Mazower, 2012). Además, no podemos perder de vista
que este tipo de organizaciones nació y se desarrolló gracias a acuerdos
formales (e informales) que respondían a los intereses de un conjunto
de Estados, que han variado a lo largo del tiempo. Además, existen crí-
ticas sobre el déficit democrático que presentan en su funcionamiento
y sobre su relevancia y capacidad de hacer frente a los desafíos actuales
y futuros (Mazower, 2012).
Las organizaciones internacionales refuerzan la interdependencia
entre los Estados, lo cual genera efectos positivos y negativos.19 Diremos,
en términos generales, que, si bien los Estados se unen a dichas orga-
nizaciones de manera voluntaria (o las abandonan), es cierto que estas
organizaciones tienen hoy potestades que antes eran exclusivas de ellos.
Así, por ejemplo, la OMC limita el rango de acción de los Estados para
poner tarifas arancelarias: al formar parte, los Estados miembros deben
circunscribirse a ciertas reglas, lo cual afecta su capacidad de maniobra.
En este sentido, retomando las categorías esbozadas por Krasner, se ve
afectada la soberanía interna, pero también la soberanía westfaliana.

4.4. Sociedad civil y organizaciones no gubernamentales

Con el fin de la Segunda Guerra Mundial, así como los Estados se
aliaron para crear instituciones, también los individuos comenzaron
a formar organizaciones que operaban internacionalmente, sostiene el
historiador Akira Iriye (2014, p. 722). Cabe remarcar que hasta 1970
“la expresión sociedad civil había designado una existencia dentro de
un país que era separada del Estado”; esta dicotomía entre Estado y
sociedad no era una nueva idea, pero, durante la década del 60, ganó

19 No nos detendremos aquí en el rico debate sobre el concepto de “soberanía” en el seno de las
Naciones Unidas, por ejemplo.
 Manual de relaciones internacionales • 73

tracción (Iriye, 2014, p. 737). A la par, “la expresión sociedad civil global
comenzó a ser utilizada en los años 70, en primer lugar, primariamente
por cientistas políticos y especialistas en relaciones internacionales, pero
luego con el tiempo por otros también” (Iriye, 2014, p. 737). Se utilizó
para definir a un conjunto de distintos actores, desde multinacionales,
hasta ONG, migrantes y refugiados (Iriye, 2014, p. 738).
En ese entonces, el crecimiento de este tipo de organizaciones no
gubernamentales fue explosivo: en 1972 había 2.795 ONG internacio-
nales y para 1984 existían 12.688 ONG internacionales (79.786, si se
cuentan los capítulos locales) (Iriye, 2014, p. 751). Actualmente exis-
ten numerosas ONG que operan de manera transnacional. Las podemos
definir como “asociaciones o grupos constituidos de modo permanente
por particulares (individuales o colectivos) de diversos países (mínimo
tres) que tienen objetos no lucrativos de alcance internacional” (Barbé,
2007, p. 177).
En particular, podemos pensar en dos campos de acción trasna-
cionales que son extremadamente relevantes: los derechos humanos y
el medio ambiente (Iriye, 2014, p. 751). Los movimientos de defensa
de los derechos humanos y de protección del ambiente tienen orígenes
diferentes, pero es en los años 70 cuando confluyen en una agenda global
de justicia (Iriye, 2014, p. 751). Así, surgen organizaciones como Amnis-
tía Internacional (1961) y Greenpeace (1971) cuyo enfoque y accionar
son transnacionales. Este tipo de organizaciones, presentes en muchos
países, son fundamentales para defender e impulsar agendas en la esfera
pública y para promover cambios en materia de justicia, derechos huma-
nos y accountability (Sikkink, 2011). En numerosas ocasiones, estas ONG
batallan contra autoridades estatales que frecuentemente se escudan en
la mentada soberanía nacional.

4.5. Finanzas y economía

La globalización ha generado el aumento de los flujos de interacción,
algo que podemos divisar nítidamente en el mundo financiero. Entre
aquellos factores explicativos de la aceleración de vínculos, se encuen-
tra el dinamismo del capitalismo que resultó del rápido crecimiento
de mercados financieros globales, vinculado con la emergencia de las
TIC20 (Coleman, 2011, p. 674). Estas tecnologías están menos ligadas a
la ubicación física o a los límites de los Estados naciones en los cuales
la gente vive (Coleman, 2011, p. 674). Por ejemplo, existe un mercado
financiero global de 24 horas, en el cual se puede interactuar, comprar,
vender y ofertar en distintas bolsas alrededor del mundo.

20 Tecnologías de la información y comunicación.

74 • Manual de relaciones internacionales

¿Cómo han impactado los mercados financieros globales y sus tur-

bulencias en el poderío de los Estados? En los años 90, por ejemplo, se
sucedieron una serie de crisis financieras, como las de México (1994),
Rusia (1998), los tigres asiáticos (1997) y Argentina (2001). En ellas, el
movimiento de capitales a través de las fronteras fue crucial, mostrando
la debilidad de la soberanía interdependiente de muchos Estados. Más
recientemente, la crisis financiera global de 2007-2009, la peor desde la
crisis de 1929, tuvo efectos graves y concatenados en la economía de
numerosos países. En países como Estados Unidos, Brasil, Argentina,
Alemania o Turquía, la tasa de crecimiento del PBI bajó fuertemente. En
otros países, como India o Nigeria, aun cuando el PBI de dichos países
continuó creciendo, también se registró una baja, una muestra de la
interdependencia de las diferentes economías a nivel mundial.

4.6. Mul?nacionales y grandes corporaciones

La globalización supone una oportunidad para el sector empresario y es
a la vez impulsada por esta. Así, prolifera la internacionalización de la
actividad económica y comercial. Las multinacionales como Microsoft,
Telecom, Chevron o Huawei son quizás un ejemplo a gran escala de ese
fenómeno. Se trata de empresas que operan en distintos Estados, a veces
en distintas regiones o continentes. Lo hacen directamente o a través de
subsidiarias, siempre de manera integrada.
Las multinacionales no son especialmente novedosas. La Compañía
Holandesa de las Indias Orientales, creada en 1602, es un ejemplo de ello.
Dicha compañía fue clave en términos comerciales en el Sudeste Asiático
y central para la expansión imperial de los Países Bajos en esa región
durante los siglos XVII y XVIII. Aun hoy, y más allá del comercio interna-
cional, las multinacionales operan y trabajan sobre cuestiones esenciales,
como la provisión de bienes y servicios, o en campos fundamentales para
la vida humana en nuestro tiempo, como las redes sociales y los busca-
dores de internet, tal es el caso de Facebook o Alphabet (Google).
Muchas de estas compañías tienen ingresos anuales superiores al
PBI de numerosos países. Sus decisiones de inversión, por ejemplo, de
instalarse u operar en tal o cual país, son profundamente relevantes en
términos económicos y sociales para los Estados. Esto lleva a una com-
petencia entre países: en nuestra región se puede pensar, por ejemplo,
en la competencia entre Brasil y México por la instalación de plantas
automotrices de multinacionales como Ford. En este contexto, cabe
preguntarse cuál es la capacidad de maniobra que tienen los Estados.
En línea con lo que vimos antes, esta indefensión o incapacidad de los
Estados en diseñar e imponer reglas y regulaciones muestra un cambio
en el balance de poder entre los Estados y el mercado (internacional),
afectando severamente la soberanía interna.
 Manual de relaciones internacionales • 75

Pero no son solo los Estados menos poderosos quienes sufren de

este desbalance de poder. Un caso interesante es el de las regulaciones
de protección de datos personales. Se trata de una cuestión fundamental
para las actividades y los modelos de negocios de las compañías más
importantes surgidas con los avances de las TIC. Solo luego de una ardua
batalla, la Unión Europea, que nucleaba a 28 países, 450 millones de
habitantes y varias economías importantes del mundo, logró en 2016
imponer dichas normas (GDPR, por sus siglas en inglés) a grandes corpo-
raciones como Microsoft, Amazon, Facebook o Alphabet (Google).

4.7. Otros actores

Existen otros actores no estatales que actúan en este mundo globalizado
y que cobran relevancia. A modo de ejemplo, podemos hablar del crimen
organizado, cuyo poderío y desafío al Estado es observable de manera
contundente en nuestra región, América Latina. En igual sentido, pode-
mos referirnos a las redes de terrorismo transnacionales. Por otra parte,
también podemos mencionar a los migrantes. En las últimas décadas,
observamos un incremento de los flujos migratorios, compuestos por
personas que migran por motivos económicos, políticos y, con cada vez
mayor frecuencia, relacionados a los efectos del cambio climático.

5. Perspec3vas actuales sobre Estado, soberanía y relaciones

internacionales

Conforme lo repasado hasta acá, el Estado se encuentra en el centro

de los debates actuales en materia de relaciones internacionales. Aunque
con matices, los estudiosos de las relaciones internacionales coinciden
en que estamos viviendo momentos de cambio en el sistema internacio-
nal, adentrándonos incluso en un orden poswestfaliano. En el cruce de
estos cambios, hablaremos de dos casos particulares, ilustrativos de dos
fenómenos: las entidades supranacionales y los “Estados fallidos”.

5.1. En?dades supranacionales e integración: la Unión Europea

La Unión Europea es un ejemplo interesante de los cambios en los roles
del Estado a nivel internacional. Durante el siglo XX, el continente euro-
peo fue protagonista de dos Guerras Mundiales devastadoras. Luego
de 1945, en busca de una solución duradera, comenzó un proceso de
integración regional a través de la Comunidad Europea del Carbón y
del Acero (CECA, 1952), que incluía a Alemania, Francia, Bélgica, Italia,
Luxemburgo y los Países Bajos.
76 • Manual de relaciones internacionales

La integración económica, así como la integración política, se fue

profundizando en la segunda parte del siglo XX. Hoy la Unión Europea
está compuesta de 27 miembros, posee una moneda propia (aunque no
todos los Estados la adoptaron) y emite resoluciones y regulaciones que
luego son aplicadas en cada uno de los países sobre temas esenciales
como el medio ambiente. Su estructura de organización interna es única:
“Está a medio camino entre la lógica institucional de la separación de
poderes dominante del Estado y la lógica intergubernamental de las
organizaciones internacionales”, como la OTAN o la OEA (Barbé, 2007,
p. 202). Así, la UE posee una asamblea (integrada por representantes
elegidos por el voto popular), un Secretariado, un Tribunal de Justicia,
un Consejo de Ministros y un Comité Económico y Social, un modelo
de organización interna que lo distingue de otras organizaciones inter-
nacionales (Barbé, 2007, retomando a Merle, p. 204). Más aún, la Unión
Europea ha inspirado la creación de otros bloques regionales, como el
Mercosur o la ASEAN21.
¿Por qué es interesante prestar atención al caso de la Unión Europea
cuando analizamos el devenir de los Estados en el sistema internacional?
Se trata de un ejemplo de una integración supranacional, de un bloque
de Estados nación que deciden integrarse de manera más profunda. Por
supuesto, esta asociación es voluntaria y decidida de manera soberana
por el conjunto de ciudadanos de cada uno de los países miembros.
Sin embargo, podemos observar que tensiona la soberanía de diver-
sas maneras. En primer lugar, la soberanía westfaliana se ve compro-
metida, en el sentido de que erige factores externos de autoridad, tanto
de iure como de facto, que se conjugan con los factores internos de auto-
ridad de cada Estado. En segundo lugar, la soberanía interdependiente
se ve afectada. A modo de ejemplo, no solo las fronteras se desdibujan
dentro de la Unión Europea: también se puede observar en el plano
del control territorial y migratorio externo. La Unión Europea cuenta
con una agencia integrada de guardas costeros y fronterizos, llamada
Frontex, que, desde Varsovia, Polonia, está encargada del monitoreo de
las fronteras de la Unión Europea. Por ello, podemos advertir que esta
entidad supranacional hace uso de herramientas que anteriormente eran
exclusivas de los Estados.
Por último, existen tensiones entre los Estados, sus ciudadanos
y esta entidad supranacional, que ha tenido distintas manifestaciones,
especialmente luego de la crisis económica de 2007-2008. Así, desde la
Unión Europea se han decidido cuestiones relativas a la política econó-
mica o financiera de países como Grecia a través de ciertas instituciones
como el Banco Central Europeo. Dichas instituciones son objeto de
críticas por su déficit democrático y por la falta de rendición de cuentas.

21 Asociación de Naciones del Sudeste Asiático.

 Manual de relaciones internacionales • 77

En 2016, el Reino Unido celebró un referendo en el cual sus ciudadanos

votaron por abandonar la Unión Europea, el denominado Brexit. Uno
de los argumentos de la campaña del Leave fue justamente ese: para recu-
perar la plena soberanía, es necesario salir de uniones que la limitan, aún
por sobre las consideraciones económicas o estratégicas. ¿Es la Unión
Europea un modelo que perdurará o Brexit señala el camino que otros
países seguirán en los próximos años? De momento, con la soberanía en
el centro de la escena, el debate está abierto.

5.2. Estados fallidos o con estatalidad limitada

Un segundo caso interesante a la hora de analizar los Estados en el plano
internacional es el de los llamados “Estados fallidos” o que presentan
un grado de “estatalidad limitada”. Existe un debate importante sobre la
caracterización de este tipo de países que, por cuestiones de extensión,
no cubriremos en este apartado (Risse, 2012, p. 699).
En términos generales, como señalábamos anteriormente, solemos
utilizar el concepto de “Estado” para hablar de realidades extremada-
mente diferentes, en términos de recursos, capacidades, posibilidades y
autonomía (Barbé, 2007, p. 160). Esto es, por el principio de la soberanía
internacional, el reconocimiento jurídico internacional de un Estado no
está vinculado a su forma de gobierno ni a sus capacidades estatales.
Muchos países alrededor del mundo presentan características simi-
lares en cuanto a la inestabilidad o a la debilidad de sus Estados. En
dichos países, observamos que el concepto weberiano de “Estado” no está
presente, en cuanto este no detenta el monopolio del uso legítimo de la
violencia dentro de su territorio determinado.
Esto no es un fenómeno particularmente nuevo. Como señala
Mazower, la historia contemporánea de Europa es la historia de Estados
que “fallan” – Prusia, Austria-Hungría– y son reemplazados por otros
(Mazower, 2012, p. 382). Pero es en las últimas décadas en las que
este término controversial comenzó a utilizarse con frecuencia, espe-
cialmente desde el final de la Guerra Fría. Se hacía referencia a países
en los cuales se podía observar la persistencia de conflictos étnicos o
de pobreza estructural, cuyas consecuencias resultaban en crisis tanto
dentro como fuera de sus fronteras (Mazower, 2012). En este sentido,
luego del fin de la Guerra Fría, entre 1989 y 2001, se puede listar una
serie de crisis centradas en países como Haití, Camboya, Bosnia, Kosovo,
Ruanda y Timor del Este (Fukuyama, 2004).
Con los atentados del 11 de Septiembre, esto adquirió un nuevo
tenor. Se señalaba a Estados con capacidades estatales limitadas (como
Afganistán) como focos en los cuales se podía implantar y desarrollar
el terrorismo: si antes el problema alrededor de los Estados fallidos se
analizaba por sus consecuencias humanitarias o de derechos humanos,
78 • Manual de relaciones internacionales

ahora también cobraba relevancia la dimensión de la seguridad en sen-

tido amplio (Fukuyama, 2004). Existen hoy índices internacionales que
tratan este tema, como el Fragile States Index desarrollado por The
Fund for Peace. Según este índice, países como Somalia, Sudán del Sur
y Yemen estarían en esta categoría.22 Dichos países presentan conflictos
internos recurrentes.
Para autores como Lockhart y Ghani (expresidente de Afganistán),
los “Estados fallidos” presentan una brecha de soberanía, entre la sobe-
ranía de iure que el sistema internacional le otorga a dichos Estados y las
capacidades de facto de servir a sus poblaciones y actuar como “miembros
responsables” de la comunidad internacional (Lockhart y Ghani, 2008,
pp. 3-4). En diálogo con los cuatro conceptos de “soberanía” de Krasner,
este tipo de Estados conservan su soberanía legal internacional, pero
no su soberanía interdependiente, ni su soberanía interna. Además, su
soberanía westfaliana se ve comprometida severamente, lo que aumenta
las posibilidades de intervención por parte de autoridades externas, ya
sean grandes potencias internacionales o regionales, u organizaciones
internacionales (Fukuyama, 2004).
Más allá del foco y el abordaje que se le quiera dar, los “Estados
fallidos” son importantes en el plano de las relaciones internacionales
porque afectan la gobernanza global, la estabilidad regional y mundial y
la vida de cientos de personas dentro y fuera de sus fronteras.

6. ReXexiones Ynales

A lo largo de este capítulo, analizamos las características y los elementos

constitutivos del Estado desde la perspectiva jurídica: territorio, pobla-
ción y gobierno soberano. Desarrollamos también el surgimiento y las
características del Estado moderno. Luego repasamos los abordajes que
las principales teorías de las relaciones internacionales utilizan para
pensar al Estado y vimos cómo la mayoría de ellas, especialmente el
realismo, consideran que el Estado es el actor central en el sistema
internacional.
Por otra parte, desarrollamos cómo se concibe al Estado en el
sistema internacional, en particular a partir de la Paz de Westfalia. La
soberanía estatal es una pieza fundamental del sistema. Sin embargo,
cabe preguntarnos si este paradigma está en crisis y si dicha crisis es
transitoria o definitiva. En esta línea, el interrogante se abre sobre cuáles
serían las características de un sistema poswestfaliano y qué rol ten-
drían los Estados en él.

22 Fragile States Index: bit.ly/3vVm9Te.

 Manual de relaciones internacionales • 79

Esto nos remite directamente al fenómeno de la globalización, que

tanto domina nuestro debate mediático. Vimos que existen diferentes
concepciones sobre la globalización, sus características y su novedad.
Podemos decir, en términos generales, que estamos atravesando una
nueva era de globalización que ha sido impulsada por fuerzas econó-
micas y por fenómenos como el desarrollo reciente de las tecnologías
de la comunicación y de la información, que aumentaron, cambiaron y
aceleraron el modo en la cual nos relacionamos.
¿Cómo impacta esta globalización en el Estado? A través de la
porosidad de sus fronteras, de la alteración del balance entre Estados y
mercado y de la emergencia de distintos actores, que pueden poner en
jaque o (a pesar de la contradicción que esto pueda encerrar) comple-
mentar al Estado en diversas cuestiones. Por ello, nos referimos a actores
como la sociedad civil transnacional, los organismos internacionales, los
mercados financieros y las multinacionales.
Nos detuvimos luego en dos casos relevantes para los estudiosos de
las relaciones internacionales. Primero, el caso de una entidad suprana-
cional como la Unión Europea y su devenir en los últimos años. Se trata
de un caso único, que implica un cambio del paradigma nacido en ese
mismo continente: la soberanía westfaliana. Luego hicimos referencia al
concepto de “Estados fallidos” y cómo pone en discusión la concepción
de soberanía estatal en el plano internacional.
Ante la pandemia del COVID-19, en un momento histórico sin
precedentes en el cual la interdependencia y la vulnerabilidad colectiva
quedaron de manifiesto, los Estados resultaron actores fundamentales
para afrontar la crisis. Si bien el rol de la cooperación y la diplomacia
no fueron desdeñables, las organizaciones internacionales mostraron
sus limitaciones para articular una respuesta concertada. A pesar de
los embates, el Estado se volvió notoriamente imprescindible a la hora
de actuar y solucionar problemas, replegándose sobre sí mismo. Ante
problemas urgentes y de carácter sistémico y global como el cambio
climático, de cara al futuro, cabe preguntarse si esta tendencia se man-
tendrá, o si el Estado será solo una pieza más dentro de un armado
regional o internacional más amplio.

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