REFORMA

DEL ESTADO
PERUANO
Seminario en los 90 años
de la Pontificia Universidad
Católica del Perú

HENRY PEASE GARCÍA / GIOFIANNI PEIRANO TORRIANI

(editores)
Reforma del Estado peruano
Primera edición, agosto de 2008
Primera reimpresión, agosto de 2009

© Henry Pease García y Giofianni Peirano, 2008

De esta edición:
© Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2009
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total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN: 978-9972-42-853-1
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú
N° 2008-06716

Impreso en el Perú – Printed in Peru

 Capítulo 3
Reforma política

REFORMA POLÍTICA PARA CONSOLIDAR EL RÉGIMEN

DEMOCRÁTICO

Henry Pease García

Introducción

Tras el reinicio del régimen democrático, la desilusión ha aumentado con el

paso de los años. Estamos viviendo un tiempo de bonanza económica, pero
los efectos son casi imperceptibles para la mitad de los peruanos. Han mejo-
rado los índices de pobreza, pero crece la sensación de que existe una mayor
desigualdad. Esto, en América Latina, es ya un sentimiento compartido. Los
predicadores del neoliberalismo, tan fuertes en los 90, mantienen el tono in-
solente, pero ahora son menos escuchados.
La estabilidad indispensable para cualquier perspectiva seria de desarrollo
económico y social exige cambios que hagan que los frutos del crecimiento
se compartan y prioricen a los más pobres. Por ello, es comprensible que
muchos peruanos ya no soporten que les hablen de lucha contra la pobreza.
Solo quieren ver resultados y sentirlos en carne propia. En efecto, es urgente
avanzar; pero, a la vez, es preciso comprender que solo la política —democrá-
ticamente entendida— es capaz de integrar a los peruanos, armonizar expec-
tativas y posibilidades y construir paciencia con razones no solo objetivas sino
sentidas. Construir participación ciudadana capaz de entender que el coche
requiere pisar el acelerador, pero también el freno. Nada de esto es posible en
una cultura política que cosecha solo desconfianza, originada por la mentira y
la demagogia. No puedo dejar de recordar el uso y abuso de la palabra «popu-
lismo». Y tampoco olvido que, si algún personaje estará ligado en nuestra
 Capítulo 3

historia a la definición de mentiroso, es Alberto Fujimori, uno de los que más

abusó de la moda de llamar populista a todo aquel que criticaba su política
neoliberal.
El régimen democrático solo podrá consolidarse profundizando la demo-
cracia representativa incipiente que hemos logrado. Es importante reconocer
que no nos la regaló nadie, y comprender que no funciona bien por varias
razones: porque los representantes que elegimos no se dedican a representar-
nos, porque los que gobiernan no lo hacen de cara a la representación para
tratar de adecuar sus actos a ella, porque los resultados no llegan a las mayorías
como resultados «objetivos» (materiales) ni tampoco como comunicaciones
que vinculen, es decir, explicaciones, o rendición de cuentas, concertación de
alternativas futuras, algo elemental a la política democrática.
Algunos líderes creen que la política, en un régimen representativo, es
el arte de engatusar, entretener, impostar la voz para que el otro se calle.
Declaran o escriben para sacar del juego al otro o, simplemente, para
dejarlo momentáneamente sin respuestas. Pero se olvidan que la vida sigue,
acumulan ilegitimidad por más alto que sea su cargo y dejan sabor a cinismo
institucionalizado. Revalorar la política tras años de antipolítica era importante
y lo sigue siendo porque los estilos de ayer regresaron y quieren instalarse. Solo
han cambiado de dirección y ahora sirven sin ambages a los que ayer combatían,
pero lo hacen con el mismo método: ganarle la discusión al interlocutor en el
momento, no convencerlo, menos integrándolo. Sus argumentos se dirigen a
excluir al que piensa distinto, no a buscar un espacio para resolver el problema
juntos. Por eso, necesitan polarizar, imaginar grandes enemigos. Como Bush
en su fantasía cínica sobre Irak. Malos actores, como Reagan, sirvieron para
este papel, pero en el mundo que se viene ya no servirán tanto.
La política importa y es actividad central de una democracia represen-
tativa. Los representantes construyen, desde las instituciones que integran,
una red de lealtades, información y comunicación que sirve a la estabilidad
institucional en la medida en que funcionen y produzcan resultados. Ese es el
problema central de nuestro régimen: no funciona la representación y hay que
crear condiciones para que esto cambie. Esta es la direccionalidad principal
de esta propuesta de reforma política. Los cambios que se proponen respetan
la tradición constitucional presidencialista, pero la adecuan a las necesidades
de un estado descentralizado, con tres gobiernos que interactúan entre sí. Así,
enfatiza la función representativa y procura que se convierta en cimiento de
la legitimidad estatal.

186
 Reforma política

Este trabajo lo he realizado con el apoyo invalorable de Luis González

Norris, y con ello continuamos tantos años de trabajo y amistad. Recibí el apoyo
generoso de la Fundación Ford, a la que reitero mi gratitud y recibí el aliento de
mis colegas del Departamento Académico de Ciencias Sociales, en particular,
de los integrantes de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno.
Lima, febrero del 2008

Debilidad de la apuesta democrática

En las elecciones del 2006, un Teniente Coronel del Ejército, poco antes dado
de baja, sin mayor trayectoria política, ganó las elecciones en la primera vuelta
electoral con una votación mayoritariamente provinciana. El presidente Gar-
cía se impuso en segunda vuelta. Recibió gran parte de la votación de Lourdes
Flores (Unidad Nacional) y Valentín Paniagua (Frente de Centro). Pero el
47% de los votos obtenidos por aquel Teniente Coronel, Ollanta Humala, en
la segunda vuelta, hacían previsible la perspectiva de un país escindido, donde
la mitad de los electores esperan poco de la difundida bonanza económica y
se ven a sí mismos excluidos del sistema político.
Más de un observador de aquellas elecciones podía contrastar la falta de
recursos políticos de Ollanta Humala a la vez que la rotundidad de la opción
que expresaba. Las razones se encuentran más en la economía y en las rela-
ciones sociales que en las instituciones políticas. Ello corresponde con un país
que tiene, aproximadamente, la mitad de su población en situación de pobre-
za, más o menos ese mismo nivel de subempleo e informalidad, y un medio-
cre y restringido acceso a la educación, a la salud y a la seguridad social. Esa
parte del electorado no tenía mucho que esperar de los demás candidatos: sus
votantes eligieron finalmente a García en la segunda vuelta y —por lo menos
hasta el 2008— la situación de ellos poco ha cambiado.1
Sin duda, para explicar la situación política peruana, es insuficiente el
análisis institucional, pero esta dimensión debe examinarse porque sus limita-
ciones y deformaciones afectan la estabilidad del régimen político y su capa-
cidad de enfrentar los elementos desintegradores de los modelos económicos
que están en vigencia. Como la actual globalización a escala planetaria, las
políticas económicas hoy vigentes acentúan la desigualdad y se convierten en

1
Un excelente análisis de esa coyuntura hace Alberto Vergara Paniagua en su libro Ni amnésicos ni
irracionales. Editorial Solar. Lima, 2007. Su valor crece porque lo ubica en perspectiva histórica.

187
 Capítulo 3

panacea real o imaginaria para unos, y escepticismo sistemático para otros.

En política, el efecto es polarizador y es muy limitada la capacidad de tender
puentes con un Estado desarmado en la década de los 90, que ahora tiene
mucho dinero pero no es capaz de gastarlo adecuada y rápidamente.
Es necesario examinar esta realidad y tener claridad en la necesidad de
superarla para lograr la consolidación del régimen democrático. Sin cambios
estructurales de fondo que alteren la situación de pobreza y falta de empleo
adecuado para la mitad de los peruanos, es difícil que las instituciones demo-
cráticas se asienten. Pero sin estas —o manteniéndolas debilitadas— no hay
puentes ni interlocutores posibles. Nadie puede ofrecer con realismo cambiar
las condiciones económicas de la noche a la mañana; pero, sin instituciones
democráticas que funcionen e integren, no hay espacio para la espera ni incor-
poración activa al esfuerzo por desarrollar nuestras capacidades, sin el cual la
demanda termina siendo violencia.
Situamos, pues, este trabajo en el campo de las instituciones políticas
sin olvidar los cambios que tienen que darse en los otros planos; más aún,
conscientes de que estos tendrán que efectuarse a través de las instituciones
políticas. Eso es lo que les dará consistencia y continuidad. Sin embargo, es
precisamente eso es lo que no comprenden los autócratas de diverso pelaje,
porque insisten en que los cambios deben «imponerse». Pero la experiencia de
todas las autocracias es que, tras su impulso inicial, se rompe la continuidad
y se favorece el viraje en dirección contraria. Caído el autócrata, con él cae lo
bueno, lo malo y lo feo que hizo.

Profunda desconfianza en las instituciones democráticas

En el Perú, los ciudadanos tienen profunda desconfianza en las instituciones.

No se sienten representados en el Congreso de la República. Hay tres encues-
tas contundentes en el 2007: son fotografías, pero secuenciales. En mayo, CPI
constata que el 96,5% de la población confía poco o nada en el Congreso de
la República.2 En junio, Apoyo constata que el 81% de los encuestados no se
siente representado en este Poder Legislativo,3 y en julio el Instituto de Opi-
nión Pública de la PUCP recoge el contexto: el 63,4% de los entrevistados se
encuentra insatisfecho o muy insatisfecho con la democracia en el Perú.4

2
CPI. Encuesta realizada entre el 21 y el 29 de mayo del 2007.
3
Apoyo S.A. Encuesta realizada por encargo de El Comercio. Junio, 2007.
4
Instituto de Opinión Pública de la PUCP. Julio, 2007. Ver Anexo 1.

188
 Reforma política

Solo el 32% sostiene que las elecciones son limpias.5 Esto ocurre en el año
2006, año en que las elecciones no han tenido problemas ni han sido cues-
tionados los organismos electorales. Puede ser una idea previamente forjada,
pues sí hubo fraude el año 2000 y anteriormente, pero en la respuesta vemos,
más bien, una de las formas de suspicacia y escepticismo que se ha ido for-
mando entre las personas, además del contraste al que se somete la democracia
representativa en cada uno de sus planos.
Al peruano le gusta votar: lo hizo el 88% el año 2006, pero no confía en
el valor de su voto. Solo el 47% respondió que votar por quienes sostienen
su posición sea efectivo.6 Curiosamente, el 22% sostuvo que era más efectivo
participar en movimientos de protesta.7 Esta no es una respuesta fuera de con-
texto. Desde hace mucho se asocia la democracia representativa al fraude o al
engaño. Se piensa que el político nunca cumple su palabra y se suele repetir
esa idea con fuerza en cada momento crítico. Esto responde a que siempre han
pesado mucho las posturas antidemocráticas ya que se han desarrollado en el
sistema educativo, en los medios de comunicación, en instituciones públicas
y privadas.
Atacar a los partidos políticos y al parlamento es una costumbre tan
arraigada que parece un «deporte nacional». El 52% sostuvo que sin partidos
no puede haber democracia y el 54% que, sin Congreso, no puede haber
democracia. Pero el 23% respondió que la democracia puede funcionar sin
partidos y sin Congreso.8 Estas muestras de debilidad se dan a pesar de que
en el año 2006 se ha elevado en 8% el número de ciudadanos que responden
que la democracia es el mejor o el menos malo de los sistemas políticos, y con
ello hacen un 69% del total.
En esta desconfianza —es obvio— pesan cuestiones de fondo, construidas
históricamente. Solo el 20% de los entrevistados considera que se gobierna a
favor de los intereses del pueblo,9 es decir, la mayoría parece pensar lo contra-
rio, que se gobierna para grupos poderosos. En el año 2007, ese porcentaje ha
bajado a 16%. Con ello, se muestra que en el gobierno del presidente García
ha crecido la mayoría que considera que el gobierno solo sirve a intereses de
grupos poderosos.

5
Latinobarómetro 2006, hecha sobre la base de 1000 a 1300 entrevistas de octubre de ese año. P.19.
6
Ibídem, p.22.
7
Ibídem, p.23.
8
Ibídem, p.63.
9
Ibídem, p. 67.

189
 Capítulo 3

La información que nos trae el Latinobarómetro 2007 nos dice que el

Perú es el penúltimo país en Latinoamérica satisfecho con la democracia
(17%), solo por encima de Paraguay (9%).10 La satisfacción con la democra-
cia, al parecer, se encuentra en relación directa con la calidad de los servicios
que el Estado es capaz de prestar a la población. El Latinobarómetro 2007
muestra que el Perú es el país en el que más insatisfacción hay con relación
a los servicios del Estado, pues 72% considera que sus servicios básicos son
deficientes.11
Un último aspecto que recogemos del Latinobarómetro es el que se refiere
al apoyo al gobierno. El promedio de esta variable en América Latina es de
52% y ha subido del 49% que se presentaba el año anterior, lo que puede
explicarse por el crecimiento sostenido de la economía regional. Sin embargo,
esto no parece suceder en el Perú, a cuyo gobierno lo apoya únicamente el 27%
de los ciudadanos, solo por encima de Paraguay, al que lo aprueba el 17%.12
Con relación a la confianza en las organizaciones políticas, los ciudadanos
del Perú también presentan un bajísimo indicador de 14% (Venezuela 36%,
Chile 20%). En la valoración del acceso a la justicia, el Perú presenta el más
bajo índice de América Latina, con 8%; también en cuanto a la Salud Pública
(26%) y a la Educación Pública (27%), muy lejos en estas variables a los pro-
medios observados para el año 2007.
Las variables observadas reflejan un cuadro en el que la democracia en el
Perú se cuestiona profundamente y puede estarse incubando el animus autori-
tario en la sociedad, cansada de sentirse postergada y sin esperanza. Y no debe
olvidarse que no vivimos un tiempo de crisis económica; todo lo contrario, es
uno de los años de mayor crecimiento económico que hayamos vivido.13
La encuesta La democracia en el Perú: el mensaje de las cifras, de marzo de
2006 del PNUD,14 realizada sobre la base de entrevistas a 11.122 personas,
es otra de las fuentes que se deben usar para tratar de observar el cuadro de
la democracia en el Perú de hoy. Según estas cifras, el 34% de los peruanos
no sabe definir qué es la democracia; el 90% responsabiliza a los políticos por
10
Latinobarómetro 2007, encuesta realizada en octubre de ese año. P. 80.
11
Ibídem, p.88.
12
Ibídem, p. 89.
13
Ibídem, p. 90 y siguientes.
14
La Unidad del Informe Índice de desarrollo humano del PNUD en el Perú hizo en noviembre y
diciembre del 2005 la encuesta nacional sobre democracia (ENDP), para la cual entrevistó a más de
11.000 personas individualmente en más de 5.000 viviendas, distribuidas de tal manera que inclu-
yeran centros poblados de todos los tamaños de cada departamento, en áreas urbanas y rurales. Fue
publicada en marzo del 2007.

190
 Reforma política

su mal funcionamiento; el 70% declaró que existe, pero que funciona mal;
y el 24% declaró que no existe. Solo un magro 5% declaró que existe y que
funciona bien.
El 34,9% de la población entrevistada declaró que no tiene la menor idea
de qué es la democracia, en tanto que el 24,9% declaró tener idea, pero que
no le importa. En cambio, el 38% declaró no saber lo que es la democracia,
pero sí interesarle mucho. El 52,8% declaró que la democracia es necesaria
para el progreso, pero un 12,9% declaró que es preferible un gobierno fuerte.
Un 29,4% de la población declaró que la violencia es necesaria para ejercer
la autoridad y un 29,2% la consideró necesaria para defender al pueblo. Un
32% declaró que la democracia solo se tendrá en el futuro y un 17,8% que ya
estamos en democracia.
Según el análisis del PNUD, existe una correlación directa entre quienes
opinan que el Perú tendrá un buen futuro en democracia y quienes disponen
de los mayores niveles de ingreso. El 24,7% respondió que al Perú no lo com-
pone nadie, pero el 62% respondió que sí tiene futuro.
De la información mostrada se infiere que una gran parte de la población
percibe la democracia como un sistema incapaz de imponer orden. Asimismo,
de algún modo comprende la opción autoritaria para imponer el orden, que es
requerido para lograr el desarrollo, o al menos mantener el orden existente.
De la eficiencia con la que seamos capaces de culminar el proceso de
transición, con sus altibajos institucionales y la desconfianza en sus sistemas,
dependerá que el autoritarismo se aleje o se acerque como alternativa. La
poca valoración de la acción política parte del hecho de que, como señala el
estudio, el 52% de los entrevistados declaró desconocer a las organizaciones
políticas regionales y el 36% a las organizaciones políticas nacionales, y del
total de personas que declararon conocer a los partidos políticos solo el 30%
declaró conocer a los nacionales, y 20% de los regionales dijo simpatizar con
alguno de ellos.
Este informe encontró que la gran mayoría de los encuestados estuvo a
favor de un cambio del sistema político. Casi empatada (45,6% vs. 45,8%)
la preferencia o el rechazo del voto obligatorio, solo el 36% comprende la
necesidad de un sistema bicameral y un 41% está en contra. Así, esta pregun-
ta registra uno de los más altos No sabe No opina (29%). El 70,5% estuvo
de acuerdo en que el Parlamento se renueve cada 3 años. El resultado que se
puede apreciar de este capítulo es que la población requiere cambios en el
sistema político.

191
 Capítulo 3

Resulta interesante señalar que, cuando se pregunta qué se sacrificaría de

la democracia si tuviera que recurrirse a ello para salir de una grave crisis, se
dice que los jueces (51,1%) y al Congreso de la República (44,6%).

No funciona la representación

La democracia representativa asienta su legitimidad en la actividad política de

los representantes. En nuestra tradición constitucional, ellos son los regidores
municipales, los consejeros regionales y los parlamentarios. Esta es hoy una
función devaluada, venida a menos y se intenta encubrir la realidad agregán-
dole otras funciones, derivadas del hecho de ser representante: se busca desta-
car como legisladores o fiscalizadores.
La función representativa es una acción de comunicación política entre
representantes y representados, va y viene, lleva y trae de un lado a otro. Sirve
para explicar, establecer nexos y crear complicidades, en el mejor sentido de la
palabra. Es vital para construir imágenes y es vital que en estas —sin olvidar el
componente mediático— haya lugar para la acción directa de representación.
Ese es el espacio de la representación política y sostenemos que en el Perú se
ha debilitado enormemente en las últimas décadas. Ni en el parlamento ni en
los concejos municipales, o en los nuevos consejos regionales, los representan-
tes centran su atención en representar. Hacen muchas cosas: presentan pro-
yectos de ley en todos los temas, fiscalizan y/o critican todo, tratan de asumir
incluso la función ejecutiva (algo más evidente en los concejos municipales
y regionales donde el debate y la representación han perdido sentido por la
mayoría absoluta automática que tiene todo ejecutivo, así haya ganado por
poca votación entre varios candidatos).
El pueblo de Ilave (Puno) asesinó a golpes a su alcalde provincial. Este
había sido elegido por solo el 17% de los votos y tenía con eso mayoría abso-
luta en el Concejo Municipal para gobernar a su antojo. Pero era obvio que
los perdedores sumados eran la mayoría de la población. Así gobernó poco
tiempo. Las autoridades electas, en cada nivel de gobierno, hacen muchas
cosas, pero no tienen —individualmente— la cabeza puesta en esa parte del
electorado (sus electores) para averiguar y expresar en el Congreso o en los
Consejos lo que estos sienten y piensan y, viceversa, para transmitir con su
partido lo que están haciendo, lo que ven en el gobierno, los problemas que
existen, las alternativas. Esto tiene mucho que ver con un sistema electoral
exclusivamente proporcional sin que existan aquí partidos políticos fuertes y
activos, que actúan en circunscripciones a veces gigantes y siempre distantes.

192
 Reforma política

No es separable en este caso esta debilitada actividad representativa de la crisis

y la poca actividad cotidiana de los partidos políticos. Sigue predominando
entre nosotros el discurso antipartido construido desde antaño. Los políti-
cos apelan a los comunicadores en tiempo electoral más que a la relación
estabilizadora del representante. Los partidos son débiles —además— por su
característica caudillista que atraviesa sus estructuras.

Una cultura política antipartido que impide asentar la democracia represen-

tativa

Aquí se entrelazan problemas del sistema electoral y del sistema de partidos

con rasgos poco democráticos, de una cultura política poco amiga de la com-
petencia, tanto en el mercado como en la política y, por tanto, incapaz de
valorar la función representativa. La investigación fue vinculando estas dos
entradas, debatiendo primero el sistema electoral y pasó luego, sin cortes, al
sistema de partidos, siguiendo su evolución histórica.
El Perú de los tiempos oligárquicos (1895-1968) impuso un caudillismo
siempre funcional a la continuidad del poder tradicional de élites encerra-
das en sí mismas, argollas autocomplacientes que desdeñaban la competen-
cia, reforzaban la exclusión y no admitían ni siquiera la igualdad ante la ley.
El primer civil elegido Presidente Constitucional de la República —Manuel
Pardo— lo fue cincuenta años después de la independencia y los partidos
políticos fueron simple clientela organizada por los caudillos antes que cana-
les de participación de los ciudadanos en política. Aun así, el siglo XX vio el
nacimiento de nuevos liderazgos políticos con Haya de la Torre y Mariátegui
en el partido aprista y el movimiento obrero inspirado por las ideas socialistas
y comunistas, principalmente.
El discurso antipartido surgió entonces desde el poder tradicional que se
sentía amenazado por «las masas», esos intrusos, invitados no deseados que la
argolla de turno quería excluir. En un ambiente de discursos excluyentes se qui-
so imponer desde el poder la exclusión del partido aprista durante 30 años y en
nombre del antiaprismo se barrió cualquier alternativa de partido que surgiera
contra los oligarcas. Odría, el tirano del ochenio 1948-1956, tras el último gol-
pe militar de la oligarquía agroexportadora, en los comienzos de la guerra fría,
publicaba folletos para identificar aprismo y comunismo como la misma cosa y
de paso estigmatizar la idea misma de partido político visto como sinónimo de
secta, grupo cerrado, defensor de intereses particulares, ajeno a toda propuesta
de interés general. En los pocos momentos de apertura entre 1945 y 1948,

193
 Capítulo 3

hasta los parlamentos muestran un discurso plagado de prejuicios antipartido,

con personajes que saben que serán calificados de «filoapristas» como antesala
de la exclusión y quieren evitarlo.
Tiene, pues, larga data el discurso antipartido y mezcla con oportunismo
sucesivos contenidos. Con el tiempo se incorporaron al discurso antipartido
elementos que vienen de la propia historia de estos hecha en los tiempos de
apertura y en las ya decrecientes coyunturas de persecución política. Desde
fines de los cincuenta pesará en el discurso antipartido el viraje político del
partido aprista, durante su «convivencia» con Prado y la «superconvivencia»
con Odría. La lucha política enfrentó desde el Poder Ejecutivo y el Parla-
mento a la alianza de los partidos Acción Popular y Democracia Cristiana
con la Coalición del partido aprista y el partido del ex dictador del ochenio
(Unión Nacional Odriísta) en la década de 1960. Los excesos de ese combate
y el desprestigio de las instituciones se sumaron a la frustración de quienes
defendieron la reforma agraria contra los que la habían propuesto años antes,
para al final de cuentas hacerla entre ambos inviable. Sobre esa realidad, el
discurso del Velasquismo (1968-1975) incluyó todos estos elementos a la vez.
Es una de las razones por las cuales se muestra cómo los militares dejaron sin
discurso a los partidos al virar y dejar de ser el soporte de los oligarcas para
pasar a liquidarlos. Cabe recordar que en esta época se produce el discurso
antipartido más consistente, ya que recoge la experiencia de políticos que se
distanciaron del partido aprista y los partidos del segundo reformismo, que
ya incluye la crítica a la falta de democracia interna, por ejemplo. Por eso, no
es una casualidad que sea desde el gobierno militar que surgiera el voto prefe-
rencial en nuestras normas electorales, ya que recoge esa crítica entremezclada
con aquella que se sostiene en el incumplimiento de las promesas del discurso
político partidista.15
Entre los años sesenta y los ochenta, los partidos hibernaron doce años. Los
tiempos de dictadura no siempre son adecuados para el cambio institucional
y la renovación de dirigentes. Como los militares fracasaron en el intento de
constituir o constituirse en una salida política de mayor aliento, los partidos
regresaron tal cual, no más fuertes ni más modernos, las mismas caras con más
canas y mayores mañas. En 1980 no se restauran partidos poderosos, renacen
15
En la serie Cuadernos de investigación política de la Maestría en Ciencia Política de la Escuela de
Graduados de la PUCP produjimos un trabajo que muestra la evolución del Estado en el siglo XX,
tributario de varias investigaciones allí mencionadas. Ver: Reforma del Estado en el Perú. Un proceso hecho
a bandazos. Henry Pease García, Carlos Adrianzén García-Bedoya. Documento de trabajo N° 6.
Lima, 2007.

194
 Reforma política

como antes, débiles en cuota de poder político, necesitados de aferrarse en

los poderes fácticos ya no oligárquicos y precapitalistas, pero siempre en las
pocas manos de los grupos de poder o de los uniformados. La habilidad
política de los militares de la segunda fase estuvo en graduar la «transferencia
del poder a la civilidad» para que fuera grande la cuota de poder tutelar
que retenían los uniformados. Parte de ese juego explica la incapacidad de
los partidos para marcar el rumbo de las FFAA en la lucha antisubversiva y
la mediocridad mostrada en la defensa de los derechos humanos, esencial
a toda alternativa democrática. Esa misma cuota de poder fue usada por
Fujimori luego para revertir el régimen democrático que lo hizo presidente
y en 1992 se inició la nueva autocracia y desarrolló el más reciente discurso
antipartido que se afianza en una coyuntura que, tanto desde la economía
como desde la política antisubversiva, volvía a mostrar descolocados a los
partidos políticos.
Es, pues, una historia de la debilidad. Los partidos políticos no han sido
fuertes en ninguno de los momentos de esta historia republicana. Han sido
tolerados y hasta utilizados, pero no han existido las condiciones para que
constituyan, como tales, una institucionalidad que sea el centro de articula-
ción de las partes, que construya continuidades de larga duración dentro de
las cuales se renueve dinámicamente la democracia política. Más aún, elemen-
tos fundamentales de la democracia representativa fueron tan débiles que no
preñaron nuestra cultura política. Partidos y actores individuales fueron radi-
cales en la confrontación y rápidos para excluir al otro. Tomó mucho tiempo
entender que los partidos y los dirigentes no son enemigos entre sí, sino solo
adversarios. Tomará aún tiempo hacer espacio para la concertación política y
la defensa común de las reglas de juego democráticas. Cuando Fujimori repe-
tía «Yo no me caso con nadie» y por principio polarizaba identificando con
la corrupción toda negociación, no hacía sino repetir lo que esa clase política
había practicado desde tiempos en que el propio orden legal era autoritario
y llevaba a políticas siempre excluyentes y a discursos de esa dirección. Esto
va de la mano con el desprestigio siempre presente en los parlamentos, con la
idea de que gobernar es mandar y deliberar es perder el tiempo.
La década de los ochenta empezó con buenos augurios por los espacios
ganados por importantes movimientos sociales populares. La apertura demo-
crática en que terminó el gobierno militar ha sido quizás una de las más
críticas de nuestra historia republicana, con muchas posibilidades abiertas y
rápidamente truncas. Nuevos actores y nueva fuerza social se expresaron en

195
 Capítulo 3

los paros nacionales, en las movilizaciones y en las elecciones municipales,

sin embargo, fracasaron al intentar convertirse en fuerza política a través de
la alianza Izquierda Unida, que estallaba al finalizar la década. Los partidos
políticos ocuparon el espacio institucional y canalizaron la acción de muchos
ciudadanos, pero volvieron a quedar descolocados en 1990 tras fracasar al
enfrentar la crisis económica y la violencia terrorista de Sendero Luminoso.
Acostumbrados a polarizar, los partidos políticos no fueron capaces de
mirar un nosotros común en medio de una crisis que despedazaba el mínimo
de seguridades que todo Estado debe brindar a la ciudadanía. No fortalecieron
su institucionalidad ni su acceso a los medios económicos que garantizaran su
autonomía, ni avanzaron en organización o en presencia en los ya decisivos
medios audiovisuales de comunicación. Recurrentemente, optaron por insta-
larse y conformarse con las «dádivas» que les ofrecieron los poderes fácticos
para acceder a la televisión o financiar sus campañas y combatieron al lado de
esos poderes fácticos iniciativas que hoy podían ser parte de la llamada franja
electoral en televisión. Al Senador Rolando Ames poco faltó que lo calificaran
de senderista por ese proyecto de ley. Ello, y probablemente la distancia entre
gestos y hechos, hizo a Marcial Rubio escribir un libro en el que llamaba a la
ley de partidos políticos «Las reglas que nadie quiso aprobar».16
En la perspectiva de una reforma hay que combinar cambios que acerquen
el parlamentario al elector y transparenten la función de representación con el
fortalecimiento de los partidos políticos. Un examen a fondo de la ley de par-
tidos debe llevar por lo menos a asegurar que estos accedan a fondos públicos
que, de manera transparente, financien sus principales actividades y el acceso
a los medios de comunicación. Eso deberá hacerse con el mismo énfasis con
el que se garantiza, también a través de órganos y reglas públicos, la demo-
cracia interna en la generación de candidaturas y en el liderazgo partidario.
La facilidad con que se reproduce el caudillismo en esta sociedad hace que
muchas veces nos encontremos con que se usa esta forma legal —a la vez que
se predica contra ella— para encubrir simplemente a un caudillo con entorno,
sin constituirse en canal de participación ciudadana. El examen ha incluido
normas legales que afectan la estabilidad y funcionamiento de los partidos
acentuando su debilidad institucional. Así se ha caracterizado la ausencia de
normas sobre los parlamentarios que cambian de partido o lo abandonan y,
facilitados por el reglamento, forman una bancada con los mismos derechos.

16
Rubio Correa, Marcial. Ley de Partidos Políticos: las reglas que nadie quiso aprobar. Fondo Editorial
de la PUCP. Lima, 1997.

196
 Reforma política

Así, se hace generalizada en los partidos la idea de que el voto preferencial ha

actuado en la misma dirección. Se ha examinado, incluso, la definición cons-
titucional que equipara partidos políticos, movimientos y alianzas, y con ello
se ha abierto cauce a una ambigüedad bien usada por posturas antipartido.
La investigación ha incluido el sistema de gobierno, pero solo en sus aspec-
tos más generales. Se examinó la relación entre Ejecutivo y Parlamento junto
con la de ambos en el proceso de descentralización en curso. Se proponen
reformas puntuales en dos direcciones que alcanzaron rápido consenso en los
eventos: fortalecer la función representativa del parlamento y las instancias
equivalentes en los niveles regional y local sin afectar la gobernabilidad, y for-
talecer la descentralización corrigiendo enfrentamientos inútiles entre niveles
de gobierno con mecanismos representativos en vez de burocráticos.
Es una falacia imaginar la democracia representativa como democracia
antipartido. Solo los autócratas han insistido en imaginar las instituciones del
estado democrático —como el parlamento— desligándolas de los partidos
políticos que tienen que estructurar la participación ciudadana. Por eso, con-
viene revisar la experiencia de las autocracias y ver los extremos de caricatura
a los que llegaron. Comenzaron denigrando a los partidos —los llamaban
partidos tradicionales— y reclamaron en nombre de la participación directa
limitar la democracia representativa. Terminaron imponiendo «a secas» la
dictadura de una mayoría que ya no tenían. Pero muchas de las ideas que
sembraron se repiten acríticamente y es necesario seguirlas enfrentando.17
No tengo duda de la importancia de crear modernos canales de partici-
pación ciudadana directa, pero es falsa la dicotomía que suelen plantearse
algunos. La democracia representativa tiene que plantearse como tal: que los
representantes representen, actúen de cara al electorado y le rindan cuenta,
que funcionen los cuatro principios del gobierno representativo: elección
de autoridades en forma periódica; deliberación previa a las decisiones más
importantes; libertad política, que incluye la libertad de prensa y la de actuar
(y encarar al representante); y el margen de autonomía de este, que no lo hace
un simple delegado, pero que en la renovación periódica vía elecciones tiene
su punto límite. Es con estos principios que el gobierno representativo, tras
años de confrontación con la democracia directa, ha constituido en la historia
política, con todos sus defectos, no solo la menos mala entre las formas de

17
Remito al lector a dos de mis trabajos sobre la última autocracia: a) Pease García, Henry. Así se destruyó
el Estado de Derecho. Lima: Congreso de la República, 2000 y b) Pease García, Henry. La autocracia
fujimorista. Del Estado intervencionista al Estado Mafioso. Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 2003.

197
 Capítulo 3

gobierno, sino aquello que ha hecho avanzar la democracia en términos sus-

tantivos, derechos humanos incluidos.18
Nuestra cultura política ha despreciado la deliberación y la competencia,
ha cobijado caudillos y autócratas con disfraces que siempre evidencian su
esencia vertical y burocrática. Gobernar es mandar, repetían militarmente los
autócratas, al tiempo que los desfiles militares se convertían en centro de las
actividades cívicas y desplazaban tantas y tan valiosas expresiones de nuestra
diversidad cultural. Todo eso tiene que cambiar, como tiene que imponerse el
diálogo y la capacidad de concertar en vez de la diatriba y el discurso insolente
y a gritos. Ello toma años, porque esta dimensión es la más lenta en las socie-
dades, pero tiene que buscarse con prisa y sin pausa si queremos consolidar la
democracia.

Cambios indispensables para la consolidación democrática

La apertura democrática, que todos identificamos con la Asamblea Constitu-

yente de 1978 y las elecciones generales de 1980, fue parte de una transición a
la democracia que comenzó en 1977 y se truncó en 1992, sin alcanzar la fase
de consolidación. Esta no solo «es cuestión de tiempo o de número de comi-
cios», pues tiene que ver con el asentamiento de las instituciones democráticas
como reglas de juego aceptadas por todos o por la inmensa mayoría.19 Aquí se
necesitan varias aclaraciones.
Unas son parte de la historia y vienen al caso por los debates abiertos en
torno a la transición y al rol que le cupo al gobierno que presidía el general
Morales Bermúdez tras derrocar al general Velasco. Ningún militar nos regaló
la democracia. La transición la impuso la movilización popular, especialmente
con el paro nacional del 19 de julio de 1977, lo que vino antes y después. Sin
esta iniciativa, impuesta en el tiempo más duro de la dictadura, no se entien-
den los acontecimientos. Papeles y palabras sobran porque la articulación de
los acontecimientos muestra este curso político, lo que no niega que hubo
militares como el general Morales Bermúdez, que jugaron un rol progresivo
solo en la medida que actuaron en esa dirección de apertura democrática, a
contrapelo con la práctica autocrática del régimen que integraban. No escribo

18
Manín Bernard. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial, 2006.
19
Estas precisiones son parte de un debate ya zanjado. Las hice en el ya citado libro La autocracia fuji-
morista, en su capítulo final, al evaluar la nueva transición. Autores como Hungtinton, al simplificar el
debate y limitarse a examinar la continuidad de procesos electorales, terminan en conclusiones contra-
dictorias como las que allí examino.

198
 Reforma política

esto por primera vez. Así lo hice en otro libro hecho al compás de los aconte-
cimientos, donde también queda claro el tema que hoy incrimina al anciano
general, y se establece que hay responsabilidad grave en ese gobierno, aunque
quede por determinar la responsabilidad penal de cada persona dentro del
mismo y, por tanto, la de su presidente que, como explico en el libro, era
un presidente de «Junta», con menos poder que Velasco, aunque las formas
fueran parecidas.20
Otras tienen que ver con los costos de la transición. No fue casual que tras
la caída de Velasco pasaran cinco años antes de que los militares regresaran a los
cuarteles. Sostuve y sostengo que el fruto fue una democracia tutelada, pues los
militares lograron su objetivo de preservar una cuota de poder significativa en
manos uniformadas. Eso ha sido un factor decisivo para entender el autogolpe
del 5 de abril de 1992 y la autocracia que acabó con esa transición. Parte de
ese producto fue la debilidad de los partidos políticos y la polarización política
de la década de los ochenta. Incluso para todo analista acucioso de aquella
década, la «sorpresa» ante la subversión terrorista de Sendero Luminoso y la
tortuosa incapacidad de reacción de gobiernos y partidos tiene que ver con
este proceso. Es que la democracia —como se ha comprobado en todo el
planeta— es incompatible con el poder político de los militares. O se subor-
dinan a las instituciones democráticas o no son demócratas ni hay régimen
democrático posible. Eso han tenido que aprenderlo militares y civiles, pero
ha sido un proceso lento que ciertamente se interrumpió con el fujimorato.
Pero insisto en que este fue posible por los mecanismos institucionales que
impusieron los militares de la transición y que sinteticé como «democracia
tutelada».21
Ahora, tras un nuevo tiempo de transición, debemos recordar que la conso-
lidación democrática no es simple cuestión de tiempo, ni de repetición cíclica de
procesos electorales bien hechos. Ambos aspectos son necesarios, pero lo funda-
mental es el asentamiento de las instituciones políticas democráticas, de las ideas y
valores implícitos en este régimen político. A eso nos referimos al ver la debilidad
de nuestra democracia representativa y la persistencia de autoritarismos en
nuestra cultura política.

20
Pease García, Henry. Los caminos del poder. Tres años de crisis en la escena política. Lima: Desco, 1978.
21
Sobre el tema, escribí dos textos a principios de los ochenta: a) Pease García, Henry. «Perú: del
reformismo militar a la democracia tutelada». En: América Latina 80: democracia y movimiento popular.
Lima: Desco, 1981 y b) Pease García, Henry. «La constituyente de 1979 en el proceso político peruano».
En Rubio M. y Enrique Bernales. «Perú: Constitución y Sociedad Política». Lima: Desco, 1981. En el libro
La autocracia fujimorista —ya citado— dedico el primer capítulo a este tema.

199
 Capítulo 3

Sin duda, una mirada a las últimas décadas del siglo XX, incluyendo
los momentos que vimos como barbarie, nos debe hacer comprender que
la democracia no es el mejor régimen para imponer a secas nuestras ideas
y proyectos. Eso lo intuye bien esa mayoría popular que —como muestra
la encuesta del PNUD— desconfía de la democracia como orden. Pero tan
o más rotunda es la realidad cuando nos muestra en Velasco y Fujimori el
fracaso de la autocracia como alternativa. Porque la imposición —con todos
los agravios propios del tiempo de su impulso inicial— no garantiza continui-
dad alguna, menos por sí misma. La apuesta democrática es una invitación a
consensuar al máximo y en forma recurrente los cambios necesarios y por eso
debiera ser alérgica a los dogmatismos y las simplezas de mucho del debate
ideologizado de los últimos tiempos o de los años anteriores.
Los cambios que hagan sitio en el Perú a la mayoría de los peruanos siguen
pendientes. No avanzaremos mucho en democracia si esos peruanos no encuen-
tran espacio y son incluidos. Tampoco nos vendrá de regalo de ninguna coyun-
tura de grandes ingresos, porque desarrollo es incremento de capacidades y eso
cuesta, requiere conducción, no es espontáneo ni proviene de ningún auto-
matismo mágico. La reforma política no reemplaza este cambio estructural. Si
priorizamos su propuesta es porque «el camino condiciona la resultante». La
importancia de profundizar en las instituciones democráticas es porque a través
de ellas se democratiza el proceso de cambio, lo que tiene que ser el contenido
esencial de la acción política: acabar con la pobreza, combatir la desigualdad tie-
ne que ir de la mano con hacer que funcionen las reglas de juego democráticas.
Es obvio que hay quienes actuarán en dirección contraria, por defensa de sus
intereses o por razones ideológicas. La tolerancia funciona en reciprocidad, cen-
trada en el respeto de las reglas de juego democráticas. Ese es el punto límite.

Objetivos de la reforma política

La reforma política se propone, a partir del diagnóstico anterior:

Para consolidar el régimen democrático

La consolidación de la democracia supone el funcionamiento de sus institu-

ciones, tanto estatales (división de poderes y ámbitos constitucionales, ejer-
cicio de autonomías regionales y locales), como de la sociedad civil (partidos
políticos, ejercicio de libertades y derechos constitucionales) y la afirmación
de los valores y principios que les son inherentes. Progresivamente, tiene

200
 Reforma política

que ir cambiando la cultura política y haciendo que muchos de sus rasgos

autoritarios sean desplazados. Consolidación no implica ausencia de crisis
políticas, pero sí supone la existencia de soluciones institucionales a estas.
Por eso, la alternativa de poder militar es incompatible con este proceso y lo
es también cualquier pretensión de violentar, desde parte de la sociedad, sus
reglas intrínsecas.
En el régimen político democrático, las fuerzas divergentes buscan alcan-
zar sus objetivos a través de una malla compleja de relaciones, donde hay
pesos y contrapesos. Las reglas del juego se respetan y en cada nivel hay límites
en el ejercicio del poder político y los derechos alcanzan progresivamente las
demás dimensiones de la sociedad. En la transición es normal que frecuente-
mente, ante los límites de una de las instituciones, se amenace con cambiar
las reglas del juego. Lo vemos en estos días ante una sentencia del Tribunal
Constitucional cuando congresistas, dirigentes políticos o personajes de la
prensa pretenden quitarle atribuciones al intérprete final de la Constitución
porque no les gusta la sentencia sobre el Fonavi y usan la resolución del
JNE —tan contraria a la Constitución como la famosa ley de interpretación
auténtica— para reforzar su osadía. Un régimen consolidado puede atravesar
una crisis, pero no romper las reglas, sea por afinamiento institucional que
abre siempre espacios al diálogo, o porque es preferible perder algo puntual a
sacrificar el sistema, idea asumida por casi todos.
Lo que no puede ocurrir, porque no es consolidable, es que las reglas
operen siempre contra parte de la ciudadanía. Es lo que nos recuerda, en
reciente columna del diario La República, Mirko Lauer, a raíz del mismo caso
Fonavi. En el fujimorato, se asentó la idea de que no puede haber «perro
muerto» del Estado hacia los poderosos, sean acreedores de la deuda externa o
afectados por decisiones del Estado. Pero ese criterio no se aplica a los que no
tienen poder, como los tenedores de bonos de reforma agraria, los que apor-
tamos décadas a la seguridad social, ahora a los fonavistas y a tantos peruanos
para los cuales los derechos no son exigibles. Recuerda incluso cómo, desde
el poder globalizado, se nos irán cobrando las acreencias que aquí no quisi-
mos pagar a los peruanos que tenían derechos y derivaron inexigibles, por lo
cual vendiéndolas a muy bajo precio alimentan a los nuevos acreedores. Esa
inequidad termina atentando contra el sistema. La consolidación democrática
tiene este punto límite y los países desarrollados han cuidado bastante que
funcionen los mecanismos de compensación para garantizar la gobernabilidad
del sistema.

201
 Capítulo 3

Para modernizar las instituciones democráticas

Todo régimen político requiere adecuarse a lo que va siendo la sociedad en

la que está funcionando. Las instituciones democráticas tanto del Estado
(Parlamento, Ejecutivo, Judicatura, organismos autónomos y gobiernos des-
centralizados, etcétera), como de la sociedad civil (partidos políticos, gremios
empresariales, profesionales o laborales, las propias empresas en las que no
hay que olvidar las reglas del buen gobierno corporativo de hoy), no pueden
seguir funcionando en esta sociedad con mecanismos ahora anacrónicos tras
la revolución en las comunicaciones y las características de la sociedad me-
diática. El siglo XXI marca con fuerza tanto la velocidad del cambio social
como la interconexión dinámica de todos los planos y ángulos de la sociedad
a la vez. Convierte, por eso, en inútiles unos mecanismos y otros los muestra
como caricatura, encubridores de la realidad.
El debate clásico en los parlamentos, cargado de recursos de la oratoria tra-
dicional y esa brillantez propia del siglo XIX, no solo no atrae, sino que obliga
a mirar en otra dirección. La gente no se regodea en el discurso y desconfía
de las palabras porque se formó en una sociedad de imágenes. El parlamento
tiene que cambiar en muchos aspectos, comenzando por su composición. El
sistema proporcional, que fue clave en la construcción del poder de los parti-
dos políticos y en homogeneizar la representación nacional, termina alejando
a los partidos y al parlamento del electorado, que no se siente representado
si no interviene en definir quiénes son los candidatos y si no establece una
relación más directa y personalizada con los representantes. La sociedad de
masas, graficada en las polarizaciones partidarias europeas de la postguerra,
se ha hecho más compleja, se ha fragmentado en intereses e ideas, propuestas
y políticas. Se abandona el blanco negro y la política adquiere a la vez todas
las tonalidades del gris. En ese contexto tienen que navegar las instituciones
políticas de este siglo.22
Todo poder ejecutivo se descentraliza en la actualidad y las ciudades se
autogobiernan cada vez en más dimensiones. No obstante, no es solo des-
centralización, sino transparencia y rendición de cuentas lo que caracteriza
la política actual. La tradicional cultura del secreto tan cara a la burocracia es
una bomba de tiempo para cualquier gobierno. La reacción ciudadana ante
la corrupción es parte de una respuesta defensiva formada por acumulación

22
Ver los cuadros del Anexo 4 hechos desde los textos citados de B. Manin y J. Abal Medina, para exa-
minar la evolución de las instituciones del gobierno representativo según los cambios en la sociedad.

202
 Reforma política

de agravios que quita muy rápidamente la legitimidad al gobernante. Este es

el eje de las reformas que hay que hacer en el Poder Ejecutivo y los gobiernos
descentralizados, pero también es la base de la reforma del Poder Judicial. Los
jueces tienen que comenzar por cambiar su lenguaje, esa estupidez anacrónica
que hace imposible que una sentencia sea entendida por quien no es abogado
litigante (porque me consta que muchos con título tienen que preguntar).
No será fácil que en el Perú se llegue a una justicia con jurados legos, pero no
dudo de que esa es una de las bases de la confianza que los norteamericanos
tienen en sus jueces y la sociedad actual no tolera vendas en los ojos ni trapos
para ocultar nada.
El mismo derrotero veremos en las instituciones de la sociedad civil. Es
difícil respetar un partido que es solo el entorno clientelar de un caudillo o
una argolla autogenerada con simples seguidores. Más difícil será que haya
ciudadanos interesados en dedicar su tiempo en ellos cuando tienen muchas
otras alternativas de participación. Sin democracia interna es muy difícil que
los partidos se constituyan en canales de participación ciudadana, formadores
de nuevos cuadros políticos y articuladores de intereses ciudadanos diversos.
Muchas de las exigencias de transparencia que señalamos en el Poder Ejecutivo
se aplican a las instituciones de la sociedad civil porque son cambios que
forman parte de la sociedad en la que todos interactuamos.

Para acabar con la exclusión económica y social

Sin salir del ámbito de las instituciones, debo recordar que este derrotero
es elemental en el régimen democrático desde las revoluciones francesa y
norteamericana. Aunque la igualdad ciudadana solo avanzó a trompicones y
muchas veces fue negada por impulsores de la democracia representativa, esta
solo se ha consolidado acabando con la exclusión. Cuando un hombre negro
y una mujer disputan hoy la candidatura demócrata en los Estados Unidos
de Norteamérica, no podemos negar que la historia de la idea democrática
es tortuosa y llena de contradicciones, pero tampoco podemos negar que la
tendencia que se ha ido imponiendo es la de incluir y no la de la exclusión.
En la misma dirección sostenemos con la historia del Estado de Bienestar
europeo que sus democracias no se hubieran consolidado si, tras el horror
de nazismos y fascismos, no se hubiera impuesto la necesidad de compartir,
sobre las conciencias de sus burguesías y las demandas de sus trabajadores.
Nos parece que, desde aquí, desde la hondura de las desigualdades en
los países latinoamericanos, desde una sociedad peruana que es excluyente

203
 Capítulo 3

y mayoritariamente pobre, vale la pena apostar por un régimen democrático

que se define contra toda exclusión y forja instituciones políticas con capaci-
dad de integrar.
No hay que esperar la igualdad económica para construir la igualdad polí-
tica. Si todo ciudadano tiene acceso al sistema político no le podrán impedir
que allí exprese sus intereses y este tendrá que defenderlos o será cuestiona-
do. Sin embargo, lo que se aplica al individuo tiene que funcionar para los
individuos asociados, eso es condición de la democracia en todos los planos.
Lo importante es, pues, que la lucha por la igualdad y la integración social, la
lucha contra la pobreza y los cambios que hagan espacio a todos en la econo-
mía peruana, se hagan desde las instituciones democráticas y fortaleciéndolas.
En esta dirección proponemos los tres objetivos de la reforma política.
Objetivo 1: Que la representación represente y la ciudadanía vea su voz en ella
Los representantes tienen una función consustancial a la democracia repre-
sentativa: establecen una relación directa con el ciudadano elector, se comu-
nican con él, llevan y traen sus demandas, sentimientos, críticas y propuestas,
contribuyen a formularlas (las demandas, las críticas, las propuestas), es decir,
son parte importante en la construcción de la agenda y los hechos políticos.
Esta actividad mimetiza al representante y al partido político: si es fuerte la
ligazón, los dirigentes partidarios nacen de allí y no son meros burócratas. La
actividad política de los representantes renueva y refresca la vida partidaria y
las demás instituciones políticas.
Esta es una función de comunicación política y se da no solo a través de
los medios de comunicación, requiere una actividad directa. Eso se adapta a
la conformación de diversos distritos electorales. Es una negación, por eso, el
parlamento de distrito único, sobre todo, si se trata de sociedades amplias y
diversas en sus compartimentos.
Es más fácil de entender la función de representación en los regímenes
parlamentarios, porque el representante no gobierna de manera directa y el
Ejecutivo tampoco es elegido directamente. Nadie discute allí que el represen-
tante es el que monopoliza la legitimidad: no hay legitimidad dual ni división
de poderes. Cumple su función al elegir al gobierno y este asume una iden-
tidad distinta de la que vincula a cada representante con su distrito electoral,
aunque pertenezca al mismo partido. Para el gobierno queda claro que los
representantes reunidos son sus electores y se debe a ellos. Cada representante
administra en su distrito electoral esa relación contradictoria entre su ámbito

204
 Reforma política

local y su ámbito general. Los partidos se especializan en dar sustento a esa

relación, ganan y pierden en esa batalla.
El Perú, como Latinoamérica, es y será presidencialista. Hay una fuerte
tradición constitucional en la combinación de mecanismos propios de regí-
menes parlamentarios que se expresan en la figura del Presidente del Consejo
de Ministros, que todos llaman Premier y muchos confunden con Primer
Ministro, que es la denominación más común de los que solo son jefes de
Gobierno sin ser jefes de Estado. A pesar de esta tradición, por razones expli-
cadas en el capítulo 1, aquí no se ha afianzado la democracia representativa.
Lo que propongo es enfatizar el ejercicio de la función representativa dentro
de los límites de un régimen presidencialista.
La función del representante es representar: traer al sistema político los
sentimientos, demandas, críticas y propuestas del elector y llevar hacia este
las respuestas e iniciativas que surgen del conjunto de instituciones políticas,
su partido incluido. Por ser representante es legislador y fiscalizador (en su
nivel de gobierno). Esta es su función principal, aunque hoy no lo vean así
los congresistas.23 Es preferible simplificar el ejercicio de algunas funciones
parlamentarias, pero hay que dejar más tiempo al trabajo de representación.
La comunicación entre ciudadanos y representantes tiene que ser fluida, por
todos los correos existentes, pero no debe dejar de tener escenarios directos
y frecuentes. El representante tiene que sentir que se debe a ese elector y que
tiene que rendirle cuentas, tiene que separar su demanda del acto de gobierno,
explicar las mediaciones y a veces las distancias. Tiene que asentar allí su cuota
de poder y su margen de iniciativa en su partido y en su cámara.
Lo importante en la representación es la comunicación. Los liderazgos
partidarios tienen que articular las contradicciones en estos planos. Por eso
es que en los países de democracia consolidada muchos representantes cuyos
partidos pierden se mantienen en sus curules. Esto ayudará a comprender el
rol legitimador del representante. Eso tiene que influir en la creación de capa-
cidades de concertación al atender a lo que sus intervenciones están expresan-
do sobre la ciudadanía.
Estamos planteando una reforma que no es simplemente formal: necesi-
tamos más tiempo para esta función, necesitamos que esté plenamente finan-
ciada en los tres niveles de gobierno. Nos preocupa más el ejercicio de la
función representativa que cuánto poder tiene cada representante para que lo

23
Ver Anexo 2: «Encuesta a los parlamentarios sobre representación política». La mayoría (34%) consi-
dera que su primera función es legislar, relegando la función representativa al segundo lugar.

205
 Capítulo 3

que propone sea decisión tomada. Vayamos a una municipalidad. Hoy cada
regidor quiere ser un alcalde en versión pequeña, en obras, en actividades cul-
turales, en deportes. Nos interesa que cada regidor exprese a su distrito o a su
barrio, que escuche, lleve y traiga lo que su gente demanda, propone, critica,
etcétera. Que diga abiertamente cuando la gente cree que aquí o allí están
robando, o peor: «le están robando». Que ponga en problemas al funcionario
o al alcalde que actúa de espaldas a lo que la gente piensa siente o pide. No
sirve para nada que ese regidor esté compitiendo con el gerente municipal o
cualquier funcionario.
La reforma política es, por definición, una reforma intelectual y moral. El
representante es una categoría especial en una democracia representativa, por
eso está por encima de toda autoridad, salvo del Presidente de la República.24
Legislar y fiscalizar son tareas importantes si se derivan de la representación,
porque así es el pueblo el que legisla o fiscaliza. Nuestra historia republicana
está plagada de leyes antidemocráticas —y legisladores autócratas— y ha
hecho comedia de muchas acciones de fiscalización. Eso, para cambiar, tiene
que redefinir al parlamentario y su equivalente en otros niveles de gobierno.
He conocido muchos representantes que ni creen ni respetan al ciudadano
elector, que creen menos en la función de representar y consideran una ino-
centada todo lo que no sea un mecánico esfuerzo por acumular poder. Eso
es tan corrupto en este sistema como sobornar lo es en la administración de
fondos.
Objetivo 2: Partidos políticos poderosos porque son canales democráticos de par-
ticipación ciudadana
No conocemos democracia consolidada sin partidos políticos poderosos, en-
tidades centrales en el sistema político, capaces de interactuar dentro de las
reglas del sistema democrático. Los grupos de poder han buscado siempre
subterfugios basados en la prédica autocrática (de funcionarios, militares) y
muchas experiencias del caudillismo en los partidos alimentaron últimamen-
te los resquemores ciudadanos. La legislación debe combinar radicalidad en
la exigencia de democracia interna y en la transparencia de las acciones de
formulación de propuestas, de administración y finanzas y de elección de
dirigentes y candidatos. Junto con ello deben destinarse recursos públicos al
cumplimiento de funciones que son públicas por definición.

24
Ver artículo 39 de la Constitución.

206
 Reforma política

Objetivo 3: Sincerar o hacer transparentes las instituciones políticas como condi-

ción de la gobernabilidad democrática
Sobre las funciones ejecutiva y jurisdiccional: para que la democracia no defraude y el ciu-
dadano no se sienta estafado

En la sociedad peruana del siglo XXI, la gobernabilidad democrática solo

puede estar asociada a la transparencia de la función pública y a la rendición
de cuentas de cada nivel de gobierno. El régimen democrático combina tres
niveles de gobierno y un Poder Ejecutivo, que es tal porque es el «ejecutivo
de la ley» dada por el Parlamento, solo la ley se sitúa sobre los tres niveles de
gobierno que tienen autonomía constitucional. Ella es vinculante.
La reforma política se asienta sobre el proceso de descentralización. Hay
que afianzarlo y enfatizar la necesidad de hacer transparente la gestión pública
y la rendición de cuentas de cada nivel de gobierno. Será necesario desarrollar
mecanismos de participación ciudadana en cada nivel de gobierno que viabi-
licen esta transparencia y esta comunicación. Sin embargo, debe entenderse
que ninguno de estos mecanismos puede competir ni menos obstaculizar las
instituciones propias de la democracia representativa y sus reglas de juego.
Se tiene que gobernar de cara a la opinión pública, sin miedo a ella ni a
quienes contribuyen a forjarla. Así, se debe asegurar que en la asignación de
recursos los tres niveles de gobierno dialoguen y acepten reglas públicas para
su definición y utilización.
Regreso a los ya citados principios del gobierno representativo, cuya
práctica impulsó el desarrollo de la democracia en el planeta a pesar de las
vacilaciones de todos los tiempos. El pueblo peruano goza eligiendo. Ha
experimentado la elección de autoridades y se afianzó la democracia electoral
con ello. No ocurre lo mismo con el segundo principio, la deliberación
antes de decidir. Medidas como las propuestas contribuirán a acercarla a la
ciudadanía y a darle prestigio. Siempre será combatida por los autócratas. La
libertad política tiene hoy una amplitud grande y entre ellas la libertad de
prensa es, entre nosotros, estimada por la ciudadanía. Se ha vuelto a mostrar
que, a pesar de limitaciones y errores, es arma sustantiva de la democracia.
Las reformas propuestas presuponen la existencia y la defensa irrestricta de
esta libertad. Suponen que su ejercicio incluye el acceso de todos al ejercicio
de esas libertades, más compleja en los modernos medios que en la prensa
escrita y apuestan a conseguirla en plena libertad. El margen de autonomía
del representante es a veces lo que menos comprenden los electores en nuestra
experiencia histórica. Pero aceptarlo es inherente a este sistema y la regulación

207
 Capítulo 3

de plazos relativamente cortos entre elección y elección así como la separación

de las elecciones del Presidente y el Parlamento es un camino para que la
legitimidad siempre pueda ser reconquistada cambiando al representante.

Reformas en el sistema electoral y sus normas

Buscamos acercar el representante al elector y que en lo posible el represen-

tante sienta que se debe a este. Las tres últimas constituciones del Perú nos
anclaron en el sistema proporcional.25 Este sistema se expandió a lo largo del
siglo XX y se ha identificado con el fortalecimiento de los partidos políticos.
Era el más adecuado en los tiempos de la segunda postguerra del siglo XX,
en el auge de la nueva revolución industrial y el Estado de bienestar. Pero
nuestras sociedades son mucho más fragmentadas. Esto, junto con las otras
características de la sociedad mediática, hace recomendables sistemas mixtos
donde se personalice más el sistema electoral. El sistema proporcional aplica-
do como el único tiende a alejar al representante del elector, sobre todo en
circunscripciones grandes que eligen a muchos y al final nadie sabe quién es
su representante.26

Un sistema mixto y más personalizado

Proponemos que la mitad de la Cámara de Diputados sea elegida por mayoría

en distritos uninominales. Si mantenemos el número actual serían 60 distritos
electorales en los cuales deberíamos dividir a los catorce millones de electores.
Son distritos que no tienen que corresponder con la división territorial del
país y sería mejor si esto se hiciera aumentando ligeramente el número de
representantes para conformar 75 distritos electorales que elegirían cada uno
un diputado.27 La otra mitad de los diputados debe seguirse eligiendo por el
sistema proporcional, de base departamental, aunque con algunas reduccio-
nes que acerquen a los parlamentarios al electorado.
En ambos casos, la elección proviene de los partidos políticos. No se debe
aceptar que listas «independientes» lancen candidatos a representantes. Estos
son el eje del sistema representativo que incluye a los partidos políticos como
institución fundamental. Puede pensarse que el representante por distrito

25
El artículo 187 de la Constitución vigente (1993) establece que en las elecciones pluripersonales hay
representación proporcional.
26
Recomiendo revisar el Anexo 4, sus cuadros y comentarios que analizan esta evolución.
27
Esta es una idea que propuso Fernando Tuesta en su libro.

208
 Reforma política

uninominal será identificado por el ciudadano-elector con más facilidad y se

desarrollará una relación más intensa, que no tiene por qué no darse constru-
yendo la estructura partidaria del lugar. Pero es posible que tengan ventajas
comparativas en esta elección ciudadanos más vinculados a actividades que
no se limitan al ámbito partidario y generan liderazgos que complementan la
entrada más tradicional de los partidos. De lo que se trata es que una sociedad
mucho más diversa y compleja pueda encajar en esta institucionalidad.

Dividir el departamento de Lima en tanto circunscripción electoral

Hoy, el departamento de Lima, por tener entre sus provincias la capital de

la República con una población que se acerca a la tercera parte del país, elige
35 representantes que, obviamente, se concentran en la provincia de Lima y
han dejado a las demás provincias del departamento sin posibilidad de elegir
representantes. La protesta de los ciudadanos de estas nueve provincias (que
hoy constituyen un gobierno regional, pero no tienen representantes en el
Congreso) no ha sido suficiente para que una ley corrija este error. No se
puede dejar a una parte de la ciudadanía sin representación.
Pero el problema no es solo de esas provincias. La magnitud de la ciudad de
Lima Metropolitana, que es provincia y tiene gobierno regional en su Munici-
palidad Provincial, hace que sus representantes se vean a sí mismos y sean vistos
como políticos «nacionales», lejanos a la gente concreta. Lima Norte, Lima Sur,
Lima Este son verdaderas ciudades que se diferencian social y urbanísticamente
del conjunto de distritos más ligados al casco urbano tradicional. Ciudades
construidas por iniciativa popular, con mucho esfuerzo y vidas dejadas en el
camino, son ejemplo de pujanza y progreso. Hay que acercar la política a su
vida cotidiana, a sus organizaciones y características propias.
Cinco distritos electorales reemplazarían al departamento de Lima en la
elección de diputados. De esta manera, además, habría distritos de tamaño
más parejo entre los que usan como circunscripciones la división territorial y
aplican el sistema proporcional.

Revisar las circunscripciones donde el electorado se ha concentrado en la

capital de departamento

Pero, además, hay necesidad de revisar los casos donde, por un exceso de con-
centración de electores en la provincia capital de departamento, la ciudadanía
de las otras provincias ve que sus candidatos locales no tienen posibilidades

209
 Capítulo 3

reales de resultar elegidos. En tal caso, como se ha hecho con Lima, habría que
diseñar una separación de distritos electorales. Este parece ser el caso de tres
provincias capitales de departamento: Arequipa, Trujillo y Chiclayo.

Romper la simultaneidad perfecta que existe entre las elecciones presiden-

cial y parlamentaria

Cada cinco años elegimos un Presidente y 120 parlamentarios que comienzan

y terminan su mandato constitucional el mismo día. Esto afecta mucho la legi-
timidad del Congreso que, evidentemente, no soporta los avatares políticos de
cinco años. El parlamento se convierte en una de las fuentes de ilegitimidad del
sistema conforme avanza el periodo de gobierno. La elección concentrada hace
—además— que la elección de representantes sea un acto secundario dentro
del proceso electoral, pues la atención se centra en las candidaturas presiden-
ciales y en sus propuestas, no en las candidaturas parlamentarias y menos en
sus propuestas. Se ha hecho popular la frase que dice que los candidatos presi-
denciales son las locomotoras y sale elegido el parlamentario que supo «colgar-
se bien del saco» de su candidato presidencial. Esta es una de las herramientas
que hace que se reproduzca el caudillismo en la relación entre el Presidente y
su bancada, que suele tener muchos ejemplos que muestran esta distorsión.
Para asegurar que funcione el balance de poderes y mejorar la calidad del
parlamento es fundamental que —al menos en parte— se diferencien las elec-
ciones. Hay dos caminos, la reducción del mandato parlamentario es el que
considero más adecuado. Pero también puede ser la renovación de la mitad
de los congresistas a la mitad del período. Con cinco años no cabe pensar en
renovación por tercios.
Esto es una necesidad sentida, tan así que en estos días se vuelve a abrir
un arduo debate sobre la revocatoria del mandato de los congresistas. Eso no
es posible si se mantiene un sistema de elección proporcional, en el cual los
parlamentarios acceden a un escaño con votaciones muy disímiles y siempre
terminarían revocados los que fueron elegidos por minoría. Yo intenté formu-
lar un proyecto de ley en esa dirección, pero falló porque es un sistema que
prioriza el partido, no la persona, mientras que la revocatoria siempre es per-
sonalizada. Tengo la impresión de que cuando, insistentemente, importantes
políticos proponen la revocatoria es porque algo los ha hecho perder el temor
al ridículo, probablemente sea porque lo que quieren es que acabe la posibi-
lidad de revocatoria a alcaldes y presidentes regionales. Pero su propuesta no
resiste ningún análisis serio.

210
 Reforma política

Otra evaluación es la que requiere la revocatoria como tal, puesta en la

Constitución básicamente a las autoridades ejecutivas de elección individual,
pero limitadas al nivel regional y municipal en la ley. He sido uno de los que
propuso esta normatividad y me parece saludable, pero estoy desilusionado de
lo que veo: se incentiva la enorme propensión que existe en nuestra sociedad
para «tirarse abajo» a quien logró subir bien alto. Es muy fácil conseguir fir-
mas para esto y hay demasiadas personas que les encanta hacerlo. No siempre
es constructivo. Es preferible acortar el mandato. Es cierto que en autoridades
ejecutivas eso trae problemas de continuidad de obras y políticas, pero tam-
bién es cierto que los alcaldes de tres años aparecían más legítimos que los de
cuatro o cinco y, si eran muy buenos, resultaban reelegidos.
Pero para las autoridades que no tienen poder ejecutivo, parlamentarios,
consejeros regionales y regidores, no tiene sentido la revocatoria. Es preferible
reducir los plazos y dejar abierta la posibilidad de reelección que en el caso de
autoridad ejecutiva debe ser limitada a no más de un período adicional.
Reducir el mandato en la Cámara de Diputados a la mitad
Insisto en que la legitimidad del parlamento no dura normalmente cinco
años. Una abrumadora mayoría (70,5%) reclama reducir el mandato a tres
años en la encuesta ya citada del PNUD. La encuesta del Instituto de Opi-
nión Pública de la PUCP confirma esta tendencia en julio del 2007. Aunque
menor, un contundente 59,2% reclama renovar el congreso cada dos años o
cada dos años y medio.28 La mejor propuesta sería que un mandato de dos
años y medio o tres años permitiera diferenciar las elecciones parlamentarias
también en la duración del mandato. En Estados Unidos, por ejemplo, los
representantes se eligen por dos años. Eso no significa que no se aproveche la
experiencia: los buenos parlamentarios son varias veces reelegidos y luego pa-
san al Senado. Pero lo que sí significa un período corto es que el representante
tiene la cabeza puesta en sus electores y eso es importante para fortalecer el
sistema representativo.
Esta propuesta será cuestionada en nombre de la gobernabilidad. Es cierto
que la tendencia normal será que en las elecciones —a mitad de su gobier-
no— el Presidente pierda la mayoría en una cámara. Pero ¿es ingobernable un
país por no tener mayoría absoluta en ambas cámaras? ¿Cuál es la experiencia
peruana de los parlamentos con mayoría absoluta, por ejemplo, en la década
de los 80? Pongo en duda que solo se pueda gobernar por imposición en todos
28
Ver en Anexo 1 esta información de la encuesta PUCP.

211
 Capítulo 3

los terrenos y en todos los momentos. ¿Dos años y medio o tres años no es
un buen tiempo para fijar el rumbo? ¿Acaso es preferible gobernar a contraco-
rriente respecto de lo que piensa la ciudadanía? Este es un tema enteramente
discutible sobre el cual volveremos.
Renovar la mitad de la Cámara de Diputados a la mitad del período presidencial
Una alternativa más conservadora, que no debe confundirse con la revoca-
toria, es renovar la mitad de los diputados a la mitad del período presiden-
cial. Todos los diputados tendrían un mandato de cinco años, la mitad serán
elegidos junto con el Presidente de la República y la otra mitad dos años y
medio después. Una norma transitoria regularía el primer quinquenio. Esto
permite que un cambio en la opinión política de la ciudadanía se refleje en el
Congreso, quizás de manera menos dramática. No obligaría necesariamente
al gobierno a negociar con la oposición, pero debiera, al menos, influir en sus
actitudes.

La propuesta de elegir a los parlamentarios en la segunda vuelta de las elec-

ciones presidenciales

En las elecciones generales de 1990, 2001 y 2006 el Presidente de la República

solo pudo ser elegido en segunda vuelta electoral. En las elecciones generales
de 1980 no existía —por excepción de la Constitución— este sistema. En las
elecciones de 1985, la renuncia de la lista de Alfonso Barrantes evitó la segunda
vuelta que los resultados obligaban. Las elecciones durante el fujimorismo no
vienen al caso porque quedaron encuadradas en un régimen autocrático. Es
decir, podemos ver que en toda esta época la segunda vuelta es la que elige
al Jefe del Estado y titular del Poder Ejecutivo. Solo en 1985 la magnitud
de resultados de la primera vuelta fue tal que el partido aprista con pocos
aliados logró tener mayoría absoluta en el Congreso. Ni Fujimori, ni Toledo
ni García en el año 2006 han tenido esa mayoría absoluta.
Esta experiencia ha llevado especialmente al partido aprista a insistir en
la necesidad de que las elecciones del Parlamento se realicen junto con la
segunda vuelta electoral. El tema debe analizarse desde varios lados. Puede
distorsionar la elección de los representantes porque se hace en el contexto
de la polarización blanco-negro entre los dos candidatos presidenciales más
votados. Su efecto puede ser más drástico que el de la valla electoral reducien-
do los partidos presentes en el parlamento y rápidamente esa representación
puede quedar deslegitimada ya que importantes segmentos de la población se

212
 Reforma política

sentirían excluidos del nuevo escenario. Si en vez de coincidir con la fecha de

la segunda vuelta, las elecciones parlamentarias fueran totalmente separadas,
pero en fecha cercana —por ejemplo, tres o cuatro meses después de haber
asumido la presidencia—, la distancia permitiría una mejor ponderación de
alternativas. Podría tender a darle al Presidente una mayoría holgada si se ve
en la oposición un ánimo obstruccionista o, viceversa, graduarla para pro-
pender a una concertación de voluntades. El defecto de la segunda vuelta es
que no impulsa a los partidos a hacer alianzas en el parlamento. Son los elec-
tores los que unen sus votos, aunque luego los representantes pueden seguir
enfrentados o realizar alianzas diferentes. ¿Y si la ley exigiera la conformación
de alianzas partidarias abiertas como paso previo a la votación en segunda
vuelta? Si reviso nuestra historia política, tengo mis dudas sobre si el elec-
torado habría apoyado una alianza como la que tuvieron el partido aprista
y el partido del dictador Odría en el Congreso, o si una alianza explícita
entre el partido aprista y Unidad Nacional hubiese hecho posible la segunda
elección de Alan García el 2006. Las instituciones políticas funcionan a veces
justamente por sus zonas de penumbra, pero es allí donde el juego depende
de habilidades complementarias como la flexibilidad de las propuestas y la
capacidad de concertación.
Lo que sí debemos advertir es que hay límites a cualquier pretensión
de manipular la conformación de la representación. Medidas como la que
comentamos pueden vaciar de legitimidad el sistema por darle una forzada
conformación en nombre de la gobernabilidad. Esta también puede lograrse
reajustando poderes y competencias de las instituciones. Es preferible tentar
por allí, por ejemplo.
Nuevamente, se debe centrar el análisis en la manera de gobernar. ¿No
existe un espacio para la concertación de políticas solo porque una de las
dos cámaras tiene que negociar y buscar consensos o alianzas? La experiencia
reciente no es tan mala en los parlamentos desde el 2001. Ciertamente, en
reforma constitucional (que requiere votaciones calificadas de 2/3), solo tene-
mos exitosa la reforma del año 2001 en el capítulo de descentralización. Pero
esa no es la unidad de medida para evaluar un parlamento ordinario porque
siempre el cambio de las reglas de juego tiene que exigir consensos que atravie-
sen a varias fuerzas políticas. En el siglo XX hubo peores experiencias por falta
de mayoría absoluta en el parlamento, especialmente en el primer gobierno
de Belaunde y se retrotraen hasta allí los resquemores de hoy. La Constitución
de 1979 usó esa experiencia para reajustar más bien las competencias y reguló

213
 Capítulo 3

mejor la censura ministerial, por ejemplo. La legislación —sin embargo— fue

más allá y acabó con mucho de la razón de ser y la legitimidad de los Conce-
jos municipales, primero, y de los Consejos regionales después al convertirlos
en un remedo de democracia representativa, pues si la lista encabezada por el
ganador del cargo ejecutivo —presidente o alcalde— gana por poca diferen-
cia ya tiene mayoría absoluta en el Consejo. Eso impide hasta la fiscalización
y el debate, vacía de razón de ser esa institución y hace que las demandas y
cuestionamientos se trasladen a otras instancias como el Congreso. Sería más
lógico reducir atribuciones administrativas a los consejos y que cumplan bien
una función deliberante. Lo contrario es no comprender los principios del
gobierno representativo.

Recuperar la democracia representativa en los Consejos (regionales y muni-

cipales)

Hay que eliminar la ley que otorga mayoría absoluta en el Consejo a la lista
que encabeza el Presidente regional o el Alcalde, al margen de los votos que ha
obtenido y hay que exigir más bien que solo sea elegido alcalde aquel candidato
que haya obtenido más de la mitad de los votos válidos. Puede reducirse esta
exigencia, como se ha hecho en otros países, a un 40% —si el siguiente can-
didato está a suficiente distancia—, pero la composición del consejo regional
o municipal debe ser sobre la base de los votos obtenidos. En lo posible hay
que separar también en las municipalidades grandes las funciones de alcalde
de las de Presidente del Consejo. Deberían estudiarse las experiencias de los
Consejos deliberantes en otros países, por ejemplo, Argentina y Colombia,
donde da buen resultado la total separación de atribuciones y hasta de local.
Las mejores innovaciones deberán ser fruto de una descentralización legislativa
en el campo municipal. Una segunda vuelta debe elegir al Presidente Regional
o al Alcalde que no alcanzó la votación dispuesta por la ley y no debe forzarse
la conformación de los consejos. Sin embargo, puede la ley propiciar que se
formen alianzas entre partidos para darle mayoría al Presidente o al Alcalde.

La gobernabilidad ¿depende de la mayoría absoluta?

Vuelvo al mismo tema para insistir en que, si se piensa así, hay que revisar las
competencias del Ejecutivo y del órgano colegiado. Las atribuciones de este
no deben poner en cuestión la función ejecutiva y el Presidente Regional o
el Alcalde no pueden poner límite a la función fiscalizadora de los Consejos.

214
 Reforma política

La decisión presupuestal —en particular decidir qué obra se hace, qué servicio
sé prioriza, qué monto total se gasta— no puede ser decisión del Presidente
Regional o del Alcalde; es atribución propia del Consejo y debe progresiva-
mente ser del ciudadano a través del sistema de presupuestos participativos.
Pero no se debe incluir en sus atribuciones pasos o supuestos que puedan
permitir interferir en la función ejecutiva. Para fiscalizar bien hay que tener
las manos libres de responsabilidad ejecutiva.
Es preferible simplificar funciones, pero garantizar la función deliberante.
No tiene sentido seguir teniendo consejeros o regidores que aspiran funda-
mentalmente a ser ejecutivos de parte de las funciones que concentra el presi-
dente regional o el alcalde. Pero esto nos lleva a otros cambios.

Afincar a los representantes en sus electores

Hoy elegimos congresistas que a partir de su elección se mudan a vivir a Lima

y la mayoría de las veces ya no regresan a vivir a su departamento. Elegimos
consejeros regionales que se irán a vivir a la ciudad capital de la región y elegi-
mos regidores que pueden residir en cualquier parte de la provincia o del dis-
trito. Los parlamentarios solo tienen que buscar los votos de su departamento,
pero los consejeros regionales representan a una provincia ante el Consejo
regional. Ello, aunque son elegidos por los votos de todas las provincias que
integran la región. En la práctica, son elegidos por los votos de quien preside
la lista. Lo mismo ocurre en las municipalidades y no centran, por tanto, su
función de representación en un ámbito más directo.
Proponemos afincar al Consejero regional en la provincia: al Regidor pro-
vincial en el Distrito y al Regidor distrital en el barrio o caserío. Ese debe ser
su lugar de residencia no solo para ser candidato, sino para mantenerse en el
cargo. Ese es su electorado, al que debe representar, es el portavoz de sus pro-
blemas, demandas e intereses en el respectivo Consejo. Asimismo, se tienen
que presupuestar los recursos que hagan operativa su función y las sesiones de
los órganos deliberantes deben adecuarse a sus desplazamientos.
La complejidad de las funciones del Congreso Nacional y la existencia de
las instancias intermedias y local de gobierno y de representación permiten
que el representante nacional no sea obligado a residir durante todo su man-
dato en su circunscripción electoral. Sin embargo, regular que una semana
de cada mes no sesione el Congreso y el representante tenga obligación de
desplazarse a su circunscripción sería sano y necesario, como también lo sería
reducir el número de meses en que el Parlamento sesiona cada año.

215
 Capítulo 3

Medidas para fortalecer los partidos políticos

Buscamos partidos políticos enraizados en la sociedad peruana. Legítimos

porque practican la democracia interna y constituyen, por eso, canales de par-
ticipación ciudadana en los asuntos públicos, base fundamental del sistema
democrático.29

Primarias abiertas o voto preferencial

Compartimos la crítica que hacen muchos partidos al voto preferencial, que

los ha debilitado e impulsado la indisciplina interna. Pero valoramos el dere-
cho de los ciudadanos a proponer y seleccionar sus candidatos dentro del sis-
tema de partidos. Proponemos, por ello, que la ley regule elecciones primarias
abiertas para los candidatos a cargos de elección popular como una alternativa
al uso del voto preferencial. Esas elecciones se harán en una fecha única para
todos los partidos y las organizará y financiará la ONPE. Los partidos que no
opten por este sistema seguirán usando el voto preferencial en las elecciones
parlamentarias.

Vacancia automática de quien deja de pertenecer al partido que lo llevó al

Congreso o al Consejo Regional Municipal

El representante lo es solo dentro de la lista que lo presentó al electorado y

esta pertenece a un partido. Rota esa relación desaparecen las condiciones que
permitieron la elección, y por tanto se vaca en el cargo.
Este razonamiento ha tenido un contundente apoyo en la encuesta de la
PUCP. Por la forma en que se preguntó, se aplica a todo tipo de ruptura entre
el representante y su partido, no como aducen estos solo a los que se afilian a
otro partido.30
Debe regularse que una autoridad elegida por el pueblo, durante su man-
dato, solo puede ser expulsada del partido por la decisión de su bancada (par-
lamentaria, regional o municipal). Y solo por causales muy precisas, una de
las cuales debe ser el actuar contra sus acuerdos explícitos en las decisiones
fundamentales del órgano que integra.
29
En la redacción del libro enfatizamos las propuestas, por eso no reproducimos elementos importantes
de las consideraciones y la situación actual. Ver en el Anexo 3 uno de los documentos previos.
30
Un contundente 87,3% piensa que los tránsfugas deben vacar en el cargo. Ver Anexo 1. La pregunta
en la encuesta no usó «tránsfuga», que es la forma en que se les conoce, pero que es subjetiva. La rotun-
didad de la respuesta muestra que los entrevistados comparten el razonamiento expuesto.

216
 Reforma política

En el caso de la alianza electoral, el derecho se origina por extensión, pero

debiera quedar claro que el pacto tiene que durar por el periodo de gobierno
y ver en qué casos persisten derechos a las partes.

Solo los partidos políticos pueden tener bancada

Se debe acabar con la permisividad reglamentaria que facilita la existencia de

bancadas formadas por tránsfugas de los partidos que los llevaron al Congreso.
Solo pueden constituir bancada o grupo parlamentario y recibir el apoyo del
Congreso los partidos políticos que lograron parlamentarios y tienen seis o más
de seis congresistas. Los que tienen menos de seis pueden unirse entre ellos como
única bancada mixta. Puede estudiarse, al respecto, la legislación de España.

La Valla en 5%

La valla electoral debe mantenerse en 5%, como está ya legislado, ya que es un

freno a la multiplicación de partidos y su dispersión en el Parlamento.

Modificar el artículo 35 de la Constitución

Debe revisarse y precisarse el artículo 35 de la Constitución que, equívoca-

mente, iguala las definiciones de partido político, movimiento y alianza. Crea
problemas y ambigüedades a la hora de legislar. La ley debe regular las alianzas
y definir lo que ocurre si se rompen a mitad de camino.

Partidos regionales

Existe una demanda importante que no puede dejar de escucharse, la existencia

de partidos de base regional. Hay ciudadanos que se sienten excluidos por este as-
pecto. Pero hay que tener en cuenta, por lo menos, dos cuestiones: los requisitos
para todos los partidos políticos tienen que ser iguales y no se puede promover la
dispersión partidaria. Obviamente, los requisitos pueden diferenciarse según se
trate de una elección nacional, regional o local. Con estos límites, y entendien-
do que es la votación alcanzada lo que al fin de cuentas decide la existencia de
un partido, este es un tema que requiere un esfuerzo para construir consensos.

Mejorar la ley de partidos políticos

Esta es una buena ley, por mucho tiempo esperada. Requiere reajustes y en
particular una revisión que impida que se burlen muchas de sus disposiciones.

217
 Capítulo 3

Menos firmas, más indicadores objetivos

Son los votos los que sostienen a fin de cuentas la inscripción de un partido.
Un candidato presidencial del año 2006 obtuvo menos votos que las firmas
que tuvo que presentar para la inscripción de su partido. Es un indicador más
de que los peruanos firmamos muy fácilmente o que las firmas las falsifica
cualquiera. Hay que encontrar indicadores más objetivos para acreditar, no
solo la existencia, sino la actividad política de los partidos entre la inscripción
y la primera elección general, pues tras esta todo depende de los votos obte-
nidos. Cuando se puso un número de comités no se pensó que se fundamen-
taran ni en firmas ni en locales. Simplemente se debía buscar un mecanismo
que deje constancia de la existencia de actividad política pública.

Garantizar la democracia interna en sus actividades

La ley ya regula las elecciones internas y otras actividades que deben garantizar
los derechos de los afiliados. Un partido político tiene que distinguirse del
caudillismo tradicional con entorno clientelar. Su legitimidad se juega en el
ejercicio de la democracia interna porque solo ella lo convierte en canal de la
participación ciudadana.

Transparencia en el manejo de fondos y su administración

La ley debe garantizar mecanismos para la transparencia en el uso de fondos

y en su administración, trátese de recursos públicos o privados. El manejo
de fondos y la fuente de estos deben ser públicos y el incumplimiento de la
ley debe conllevar la pérdida de la inscripción. Pero no hay que atenazar a
los partidos con mil procedimientos y trámites. Hay actualmente medios de
transparencia muy simples.

Financiamiento público de los partidos políticos

Quienes se oponen al financiamiento público de los partidos no entienden lo

que es una democracia representativa. O están actuando con un doble stán-
dard que exige con una mano y otorga con otra, lo que solo ocurre cuando en
realidad alguien oculta su oposición a lo que se está defendiendo.
En toda democracia representativa los partidos cumplen función pública
y defienden los intereses públicos. Esa función pública puede tener financia-
miento privado, pero eso depende de cuán distribuida está la riqueza en esa

218
 Reforma política

sociedad. En el Perú, estamos muy lejos de tener bien distribuida la riqueza

y, por tanto, no habrá democracia representativa legítima si no hay financia-
miento público. Obviamente, todo en un país como el nuestro se tiene que
hacer con austeridad y hay que regular contra el dispendio, pero para todos,
no solo para el que no tiene riqueza.
La ley de partidos tiene ambigüedades introducidas por el miedo de con-
gresistas que dependen de elecciones cercanas ante el flagelo de más de un
medio de comunicación. No es mala la apuesta de financiar directamente,
desde el órgano electoral, la presencia en televisión y radio y de dar financia-
miento directo solo para formulación de programas de gobierno y capacita-
ción de cuadros. Ese es el punto de partida para exigir calidad en la dirigencia
política y no tiene tantos costos. Este es un terreno en que se debe sincerar
la política y decirle a quienes plantean la «condición imposible» (que se haga
algo sin financiamiento o entregándose a los intereses de los grupos de poder
lícitos o ilícitos) que hacerlo solo sirve para crear condiciones de ingoberna-
bilidad democrática.

Reformas en el sistema de gobierno. Un presidencialismo atenuado en

un Estado descentralizado

El Perú ha tenido, tiene y tendrá un sistema presidencialista. No sería realista

intentar cambios hacia un parlamentarismo que solo opera con sistemas de
partidos muy consolidados y tradiciones muy lejanas al caudillismo profunda-
mente presente en nuestra historia política. He sostenido que las instituciones
puntuales del régimen parlamentario introducidas en nuestra tradición cons-
titucional han fortalecido el caudillismo presidencial en vez de atenuarlo.31
Nos parece posible y deseable atenuar lo que hay de exagerado en los poderes
presidenciales por la vía de institucionalizar el Poder Ejecutivo y revisar el
blindaje constitucional que lo hace peligrosamente irresponsable (al Presi-
dente de la República) y fortalecer al Presidente del Consejo de Ministros al
convertirlo en jefe del corto plazo, pero no jefe de gobierno. El Presidente del
Consejo de Ministros es una figura clave construida paso a paso en nuestra
historia constitucional y puede tener un rol muy importante cuando hay que
articular tres gobiernos políticamente autónomos.

31
Pease García, Henry. Electores, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de partidos y sistema
de gobierno en el Perú. Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 1999.

219
 Capítulo 3

Institucionalizar / despersonalizar el Poder Ejecutivo

Cada cinco años elegimos un Presidente de la República, pero si revisamos la

forma en que la Constitución define sus atribuciones y la irresponsabilidad
casi absoluta que lo blinda, pareciera tratarse de un rey. Él administra la
hacienda pública, él negocia los empréstitos, él dirige la política exterior, él es
el jefe supremo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, etcétera. Para
institucionalizar el Poder Ejecutivo y reducir el margen de poder arbitrario que
aún subsiste, será importante legislar de otra manera, estableciendo ámbitos
específicos que corresponden a los ministerios, a los ministros y al Presidente
del Consejo. Esto no anula la función conductora que corresponde al Presi-
dente de la República como Jefe del Estado que dirige la política general del
gobierno ni menos afecta el carácter deliberante que corresponde al Consejo
de Ministros en la articulación del Poder Ejecutivo.

Revisar la responsabilidad presidencial

Una investigación reciente del constitucionalista Francisco Eguiguren deja

en claro que el blindaje total que otorga la Constitución al Presidente de la
República no puede continuar en un funcionario que ostenta tanto poder
en el Estado.32 El trabajo tiene la virtud de realizar un análisis comparado de
las reglas vigentes en Europa y los EEUU, lo que ayudará a una reforma más
equilibrada. Porque no se trata simplemente de lograr que sea fácil acusar al
Presidente de cualquier hecho, sino de impedir que tanta protección termine
haciendo de su actuar un ejercicio arbitrario, es decir, ajeno, si no contrario
a la ley.

Hay tres gobiernos con autonomía política, económica y administrativa en

un Estado unitario y descentralizado

El proceso de descentralización impulsado por la reforma constitucional del

capítulo XIV de la Carta vigente realizada el 2001 (y desarrollada en la legis-
lación del quinquenio 2001-2006) está llevándonos a que el Estado peruano
se descentralice y opere con tres gobiernos elegidos por la ciudadanía que
tienen constitucionalmente autonomía política, económica y administrativa.
Es cierto que falta mucho por hacer aún pero hay que hacerse a la idea de lo

32
Eguiguren Praeli, Francisco. La responsabilidad del Presidente. Razones para una reforma
constitucional. Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 2007.

220
 Reforma política

que significa la existencia de tres gobiernos con autonomía en un Estado que

es unitario y descentralizado.
Algunos concluyen apresuradamente que ya no hay un Poder Ejecutivo,
que solo hay un gobierno nacional para las competencias que le reserva la
Constitución y la ley. Se olvida, sin embargo, algo esencial. Cada gobierno
tiene autonomía política en tanto se origina en elección popular y así lo reco-
noce la Constitución. También esta les otorga autonomía económica y admi-
nistrativa, pero estas están en construcción, es un proceso. Sin embargo, nadie
es autónomo de la ley. Cada ley de la República es vinculante en todo el país.
El Presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo Nacional es el que
tiene la atribución constitucional de reglamentarla y de cumplirla y hacerla
cumplir. Ese es el ámbito irrenunciable y nacional del Poder Ejecutivo, cum-
plir y hacer cumplir la ley.
Es un error —y se encuentra señalado en la ley orgánica del Poder Eje-
cutivo— sostener que las políticas nacionales y sectoriales las fija el Poder
Ejecutivo y las tienen que obedecer y aplicar los gobiernos regionales y loca-
les. Solo si es la ley la que fija una política nacional todos tienen obligación
de cumplirla. Allí nace el Poder Ejecutivo que la reglamenta, que exige su
cumplimiento y que da cuenta al Parlamento sobre ese cumplimiento. Por
decreto supremo se dispuso la evaluación de todos los maestros del Perú y
por decreto un presidente regional prohibió a los de su departamento asistir
a la evaluación. No se trata de emprender batallas burocráticas y políticas
que hagan más complicado el Estado, sino de usar los caminos adecuados.
Las políticas nacionales y sectoriales debieran ser tema prioritario del debate
parlamentario y hacerse por ley a propuesta solo del Poder Ejecutivo. Los
ministerios que han descentralizado sus competencias ejecutivas a los gobier-
nos regionales y/o locales deben reconvertirse y fusionarse si es preciso, para
especializarse en el seguimiento de las políticas nacionales y sectoriales cuya
evaluación debiera ser tema preferente de la comisión respectiva del Con-
greso. Eso, además, serviría para poner la atención en lo esencial y no en lo
anecdótico de cada sector.

Hay un Jefe de Estado y es el titular del Poder Ejecutivo. Ningún gobierno

es autónomo frente a la ley
La conducción nacional del Presidente y el Ceplan
Ratificando esta realidad, ya legislada, creemos que hay que enfatizar en el
ejercicio de la Presidencia de la República las funciones de Jefe del Estado,

221
 Capítulo 3

que se refieren a la unidad nacional y a la conducción general de las institu-

ciones públicas así como a hacer cumplir las leyes. Desde allí, el Presidente
de la República puede construir en el Ceplan un instrumento formidable de
concertación y previsión del futuro, que lo ayude en las tareas de conducción,
fijando el rumbo y creando los instrumentos para evaluar planes y políticas
debidamente concertadas.
El cortoplacismo que se ha impuesto en el Estado peruano desechó incluso
esa antigua fábrica de proyectos que fue el Instituto Nacional de Planificación
(INP) para hundirnos en el más tonto e inútil activismo, incapaces de mirar
lejos y sumar esfuerzos públicos y privados. Ningún estado trabaja así y la
persistencia en no dar el paso que significa contar con un sistema instituciona-
lizado de planeamiento estratégico y situarlo en la Presidencia de la República
condena a la política y los políticos, así como a los funcionarios públicos, a
una recurrente mediocridad.
Si esta entidad funciona y abre espacio para concertar entre Estado y sector
privado, entre poderes del Estado e instituciones autónomas y entre niveles
de gobierno también autónomos, mucho del gobierno del corto plazo puede
darse a través del Presidente del Consejo de Ministros. Se trata de hacerlo
políticamente responsable de lo que el gobierno se comprometió a hacer ante
el Parlamento y el país, que se expresa en el Presupuesto Público, plan de corto
plazo —que ojalá derive en bianual—, y que desde allí sincronice la acción
de los ministros sin retirar la conducción general al Presidente. Este último la
tiene porque los nombra y remueve y debe fijar, al nombrarlos, la política que
el Premier expondrá ante el Parlamento y el gabinete aplicarán luego.

El Presidente del Consejo de Ministros, jefe político del corto plazo y res-
ponsable de la relación con el Parlamento y los gobiernos regionales

Reforzar el papel del Presidente del Consejo de Ministros se corresponde con

la tradición constitucional peruana y se debe hacer responsabilizándolo ante el
Parlamento y el país del cumplimiento de la política del corto plazo y del Pre-
supuesto Público correspondiente, incluyendo en sus plazos las obras e inver-
siones que le conciernen. No tiene sentido el artículo 130 de la Constitución
cuando dispone que, al comienzo de su gestión, el Presidente del Consejo de
Ministros expondrá ante el Congreso la política general del gobierno. Eso lo
hará siempre el Presidente de la República el 28 de Julio. El Presidente del
Consejo de Ministros debe llevar el plan de corto plazo, lo que hará el gobier-
no en uno o dos años, encuadrado por el Presidente al nombrarlos. Eso podría

222
 Reforma política

tener ya las cifras básicas del presupuesto del periodo y eso es lo que debería
debatirse. Es el compromiso del gobierno con el país de ese momento.

Una digresión sobre el voto de investidura

La Constitución de 1993 introdujo el voto de investidura, tras la exposición

y debate de la política general de gobierno hecha por el recién designado
Presidente del Consejo de Ministros. Antes, la exposición y el debate se
realizaban y no cabía luego voto alguno. En efecto, en el régimen presidencialista
es solo el Presidente el que inviste a los ministros con la legitimidad que ha
recibido directamente del voto popular.
Ya he sostenido que esta reforma promueve, en primer lugar, un
esfuerzo por hacer cumplir los principios de la democracia representativa
y por eso he cuestionado distorsiones que se han hecho a la conformación
de la representación. Los angustiados por la gobernabilidad democrática
(que muchas veces la entienden simplemente como imponer su voluntad,
intereses y prejuicios incluidos) deben restringir las competencias de los
órganos deliberantes antes que distorsionar su conformación manipulando el
momento de la elección (solo junto al presidente) o el sistema electoral. En este
caso es preferible que no haya voto de investidura a que el Parlamento pierda
legitimidad en su representación. Algunos parecen creer que una mayoría que
llega al Congreso solo porque acompaña al candidato presidencial, es decir,
una mayoría que gana —sin legitimidad propia, conquistada en las urnas en
tiempos y espacios separados— le agrega algo a la legitimidad que tiene el
Presidente. Cada vez eso será más difícil y durará menos.
Pero esta digresión no me aleja de mi apuesta de un presidencialismo
atenuado por la descentralización efectiva y los mecanismos parlamentarios.
Yo mantendría el voto de investidura, pero como atribución del Congreso,
con las dos Cámaras reunidas y asociado a un plan de corto plazo que
incluye lo fundamental del presupuesto anual o bianual con sus obras e
inversiones principales. El voto de diputados y senadores, estos últimos
expresando representación de las regiones constituidas, debieran consagrar un
compromiso del gobierno con el país cuya evaluación podrá llevar a la Cámara
de Diputados, la Cámara fiscalizadora, a aplicar la censura ministerial. La
cabeza del Presidente del Consejo de Ministros garantiza ese plan; la pedirían
por incumplimientos básicos no por simples tonterías o como reemplazo del
agobiante esfuerzo por hacerse notar que tienen algunos congresistas. Es posible
que el país aún no esté preparado, que persistan los que creen que democracia

223
 Capítulo 3

es que se cumpla su voluntad y que gobernar es mandar solo con ella como
norte. Sin voluntad y disposición de concertar, competir y convencer no se
avanza en democracia. Pero si estamos retrasados es preferible que se elimine
el voto de investidura, que solo se dé la exposición y el plan del Presidente
del Consejo de Ministros, pero no se vote antes de que se siga manipulando
la conformación de la representación para tener mayoría absoluta sin haber
tenido los votos para ello.

Un Parlamento que es el centro articulador del sistema político: más cerca

del ciudadano, organizador de la deliberación pública

Algunos piensan que el poder político solo se mide por la imposición de la

voluntad propia. Pero en democracia no solo pesan los procedimientos, llegan
a tomar valor los contenidos. Solo entiendo la tesis de que el parlamento es
el primer poder del Estado si supone contenidos y procedimientos, porque
la función del parlamento es esencialmente relacional y articuladora. Las
propuestas que hacemos sobre cambios en la forma de elección de congresistas
y la bicameralidad que proponemos, con dos cámaras diferenciadas en sus
funciones y conformación, es parte de un esfuerzo que busca acercar el
parlamento a la ciudadanía, privilegiar esta relación que es la base de la
representación y diferenciarla de la acción de gobierno.
Con una composición más cercana a los electores, la Cámara de Diputa-
dos debe simplificar sus procedimientos, privilegiar la función fiscalizadora
y simplificar la función legislativa, concentrar su atención en la función de
representación. De eso trataremos en el capítulo siguiente.

El Senado y mi preferencia por la representación regional

El Senado debiera ser una Cámara donde estén representadas fundamental-

mente las regiones. Obviamente, no estoy hablando de los 24 departamentos,
una Provincia constitucional y la Capital de la República. Podría buscarse
una fórmula provisional que no sea el distrito nacional único, por ejemplo,
departamentos agrupados buscando poblaciones sumadas equivalentes y con
el único requisito de que sean colindantes, pues es el único requisito que está
en la Constitución. Obviamente, tras constituirse cada región por decisión
popular se corregiría la representación en las elecciones siguientes.
No sostengo que sea negativo el distrito nacional único per se. Lo es ahora
porque muchos peruanos ven en eso un reflejo del viejo centralismo; creen

224
 Reforma política

que se llenará de limeños cuando no necesariamente será así. Si me parece

necesario combinar el criterio territorial con el de población. Se ha tomado la
costumbre de «castigar» al ciudadano de Lima en nombre del descentralismo
y eso deslegitima todo el sistema.
El Senado debe ser la Cámara de la calidad legislativa. Ve las leyes principa-
les, en unos casos por enumeración constitucional, y en otros porque las elige
de las ya aprobadas en la colegisladora. Desarrolla a plenitud el debate técnico:
allí no caben votaciones con mecanismos simplificados (Sí/No). Debe realizar
los concursos y ratificaciones de altos cargos estatales y tener un espacio para
discutir grandes políticas nacionales. Debe participar en la presentación de
cada nuevo gabinete y en el voto de investidura, pero no en los mecanismos
de interpelación y censura que son privativos de la otra Cámara. La Cámara
de Diputados debe tener especialización en la fiscalización y control político
y ambas deben participar en iguales condiciones en la formulación y apro-
bación del presupuesto público. El Senado debe tener un rol principal en
el seguimiento del proceso de descentralización y la resolución de conflictos
institucionales al respecto.

Para que la representación funcione en los tres niveles de gobierno

El parlamentario es, primero, un representante y solo a partir de ese hecho

es un legislador y un fiscalizador del gobierno y las instituciones públicas. La
misma definición se extiende a los consejeros regionales y a los regidores mu-
nicipales, con las obvias adaptaciones a su instancia de gobierno.

Priorizar la función de representación

El parlamento tiene que priorizar la función de representación en todas sus

dimensiones. No puede entenderse, como ahora, subordinada a la prioridad
de legislar o fiscalizar o encuadrada solo dentro de la práctica individual y casi
personal del representante. La actividad que este realiza para comunicarse con
su electorado, la actividad de relación directa en su circunscripción para in-
formar, rendir cuentas, etcétera, es actividad del parlamento. No es separable
del representante.
Los tiempos del parlamento se tienen que adecuar para que el representan-
te pueda pasar más tiempo con sus electores, en su circunscripción electoral.
Si es preciso reducir las legislaturas, especialmente las extraordinarias, hay que
hacerlo. Aquí tiene prioridad la función de representación en la Cámara de

225
 Capítulo 3

Diputados. Es posible que el Senado sesione en funciones de concurso o rati-

ficación de altos cargos o en debates de políticas nacionales que le son propios
mientras la Cámara de Diputados no sesiona para que sus miembros estén
con su electorado.

Comunicación: política cara a cara

La representación es una función de comunicación política cara a cara, se

complementa con los medios de comunicación de diverso tipo, pero estos no
reemplazan el contacto directo entre elector y representante. Siempre existi-
rán pedidos y gestiones particulares; sin embargo, el representante tiene como
parte de su responsabilidad la legitimidad política de su partido y la institu-
ción que integra el Parlamento. Por eso tiene que explicar lo que pasa allí, lo
que hace el gobierno; tiene que escuchar lo que siente, piensa y demanda su
electorado y tiene que comunicarlo a su partido y al parlamento. De la mis-
ma forma, tiene que transmitirlo a ministros y funcionarios del gobierno. Su
elector tiene que ver en esa relación no una simple acción de delegado que
mecánicamente dice lo que él quiere, sino el rol de un político que reinterpre-
ta, explica, reajusta hasta la propia opinión.
Esta función de comunicación es fundamental para construir la legitimi-
dad de un sistema político. Gobernar no es solo hacer obra física o cumplir
metas y logros ofrecidos. Justamente esta comunicación es arma fundamental
cuando hay que entender por qué no salen las cosas como uno quiere o en el
momento en que lo demanda.
En el Perú ha decaído en las últimas décadas la actividad política: los par-
tidos y los representantes son el personal que tiene el sistema para impulsar esa
actividad, no pueden evadirla ni confundirla con el clientelismo. La rendición
de cuentas es parte esencial de la democracia representativa.

El Parlamento no debe sesionar una semana al mes

Una semana de cada mes, por lo menos, los representantes deben radicar
en su circunscripción electoral y no solo la capital de esta. Por lo menos la
Cámara de Diputados tiene que adecuar su agenda a este espacio para la
función representativa.33

33
Un contundente 83,7% de los parlamentarios estaría de acuerdo con esta medida. Ver Anexo 2. Se
aplica en Chile, me la explicaron en la visita que hice el año 2004 y tenía bastante consenso entre mis
interlocutores de ese Congreso.

226
 Reforma política

Ese tiempo permite programar conferencias, asambleas, visitas a partes

de su circunscripción, audiencias especializadas, etcétera. Permite, además,
estar a disposición de su electorado en oficina ad hoc, permite conocer de las
autoridades locales los problemas que se viven, las gestiones que se demandan
y dar cuenta de los resultados de las gestiones encomendadas.

Una oficina de apoyo parlamentario en cada circunscripción

El Congreso tiene que gastar en hacer viable una relación cercana entre
parlamentarios y ciudadanos. En cada circunscripción (hoy capitales de de-
partamento) debe haber una oficina del Congreso, para dar apoyo a todos
los parlamentarios que estén en esa circunscripción. Se trata de apoyo de
secretaría, de correspondencia, de sala de reuniones, de computadoras y
sistema de comunicación, de movilidad, de operación de la dirección de
participación ciudadana. Esto no funcionó porque muchos parlamentarios
quisieron imponer un sistema de individualización de las oficinas que hacía
inmanejable el gasto e imposible el control de los abusos. No tuve más
remedio que cerrarlas cuando fui Presidente del Congreso porque hubiera
sido peor el escándalo y la malversación de recursos que se hacía posible.
Pero la idea por la que tanto trabajaron Pedro Planas y Alberto Adrianzén
era sabia y necesaria. Hay que separar lo que es un lugar de encuentro y
pool de servicios con lo que puede ser la oficina individual que tendrán los
parlamentarios que quieran tenerla, pero no hay que confundir la entidad
con las particularidades.34

Personal de apoyo en su circunscripción

Cada congresista requiere tener personal de apoyo en su propia circunscrip-

ción que enlace con su oficina parlamentaria en Lima. Debe tener libertad de
disponer la distribución de su equipo y las funciones que tienen que cumplir.
Es cierto que hay parlamentarios que han lucrado a costa de estas plazas y eso
tiene que castigarse drásticamente y controlarse. Pero en vez de reducir recur-
sos hay que ampliarlos y combatir las críticas que sostienen que eso es tarea
34
Recuerdo a un congresista amenazando con la toma de los locales de las Oficinas Descentralizadas si no
se aceptaba la presión por tener oficinas individuales. Ocurrió en una de las reuniones para asuntos admi-
nistrativos que convocaba el Presidente Ferrero, a la cual no asistían periodistas. Por esta razón nunca las
convoqué en mi presidencia. Ni siquiera los que pertenecían a un mismo partido querían estar en la misma
oficina y aducían que el voto preferencial los convertía en competidores. ¿Desde cuándo la competencia
hace imposible compartir espacios?

227
 Capítulo 3

particular que cada uno hace para la campaña electoral y que debe financiarla
de su peculio. Se olvida que son representantes y su trabajo es la comunica-
ción con el elector y su servicio a este. En los Estados Unidos, el personal de
los representantes se dedica hasta a contestar la carta de cada elector antes que
a especializarse en hacer leyes, para eso está otro personal que no es parte de la
oficina del representante. Hay que reformular servicios del Congreso en esta
perspectiva y priorizar gastos a contracorriente de la maledicencia que siempre
anula la iniciativa. Como parte de su rendición de cuentas el representante
debe mostrar las actividades que ha organizado, las gestiones que ha realizado
y los resultados de las mismas.

Potenciar la dirección de participación ciudadana

Esta dirección del Congreso debería potenciarse hasta convertirse en el auxi-

liar y asesor de cada congresista para la comunicación informatizada con su
electorado, comenzando por la construcción de su base particular de datos.
Muchas de sus inteligentes iniciativas solo tienen sentido a través de los par-
lamentarios: debates virtuales, acopio de iniciativas ciudadanas, etcétera. Pero
hay que romper con los compartimientos estancos. Hay muchos congresistas
que piensan que solo pueden trabajar con técnicos de su partido, que todos
los demás los van a utilizar para sus intereses. No es así, he trabajado con gente
de calidad, de muy diferentes posturas políticas. El técnico hace su trabajo y
uno pone los límites. Esta área podría potenciar mucho del trabajo de repre-
sentación parlamentaria.

Apoyar financiera y administrativamente la función representativa de conse-

jeros regionales y regidores municipales

Todo lo dicho para los parlamentarios debe desarrollarse para los representan-
tes de los niveles regional, provincial y distrital. Pero allí hay que comenzar
reformando la mentalidad. Por lo general los parlamentarios están al menos
preocupados por la función de representación y cada uno hace lo que puede.
En las municipalidades prima la idea de introducirse en la gestión ejecutiva,
aunque sea en un sector de ella. Se compite con los funcionarios y salen frus-
trados.
Siguiendo el ejemplo de lo hecho en los Consejos Regionales, hay que separar
la presidencia de los mismos de quien ejerce la autoridad ejecutiva. El alcalde
no debe presidir el Consejo a menos que se trate de municipalidades grandes,

228
 Reforma política

las que le pagan sueldo. Los Consejos tienen que tener su propio presupuesto
y deben financiar las actividades de sus miembros tanto para comunicarse con
los vecinos, reunirse con ellos, expresar sus demandas, rendir cuentas, como
para la fiscalización y el control político que incluye la deliberación pública
como actividad central. Los presidentes que anualmente elija cada Consejo
deben administrar esos recursos y defender que todos sus miembros ejerzan su
función y hagan buen uso de ellos.

Vacancia automática antes que escándalo

La función representativa no resiste el escándalo y hoy, en una sociedad

mediática, este es fácil de armar. Por eso es importante que el representan-
te no cumpla función administrativa y que se limiten hasta el extremo las
funciones que lo convierten en juez de sus pares. Un camino puede ser la
existencia de un Código de Ética, estricto, que define lo que puede y lo que
no puede hacer un representante en el ejercicio de la función, actualizado
antes de cada proceso electoral y desvinculado de las normas legales en el
sentido de ser una norma que se aplica por sí misma y no en función de las
demás. Es cuestión previa: no se requiere que se trate de un delito, basta
que un parlamentario haga lo que allí se prohíbe al representante para que
sea sancionado con la exclusión. Lo sabrá expresamente al comenzar sus
funciones.
Para usar un ejemplo simple. No puede nombrar ni intervenir en el nom-
bramiento de ningún empleado, ni de su entorno. Si lo hace, vaca automá-
ticamente, sin proceso alguno y al margen de la implicancia penal o admi-
nistrativa. Lo decide directamente el JNE o un ente ad hoc no integrado por
parlamentarios. No cabe, en tal sentido, que «recomiende» porque tiene que
ser público y notorio que eso no es posible; un alto funcionario tiene que ser el
responsable de hacerlo, previo concurso, y el representante se limita a pedir el
servicio y devolver el empleado si no sirve para la función. El escándalo daña
las instituciones y hay que defenderlas. Las formas legales requieren un diseño
más fino, pero este es el derrotero.

A modo de conclusión

Las propuestas que hacemos, largamente pensadas, debatidas en cuatro talle-

res y en el seminario de Reforma del Estado de la PUCP son un todo, con
objetivos explícitos. Se han hecho para ser discutidas con la finalidad de abrir

229
 Capítulo 3

brecha, crear conciencia de los cambios necesarios e impulsarlos de la mejor

manera posible. En política y en democracia el camino hace la resultante. Por
tanto, es importante la discusión porque deliberar es la manera de construir
consensos y crear condiciones democráticas.
La reforma política es también una reforma intelectual y moral porque
tiene que asumirse en serio. Una democracia no es posible si no se respeta a
cada ciudadano y se le debe representar poniéndose a su servicio y asumiendo
la función de expresarlo. He visto a muchos que se llenan la boca hablando
de democracia todo el tiempo y desprecian al elector o al ciudadano más
humilde. Muchos más se creen muy vivos cuando lo esquivan o engañan, des-
naturalizando su función representativa. El poder atrae y es un becerro de oro
frente al cual muchos convierten la representación en simple manipulación.
Esa es la raíz que explica por qué tantos ciudadanos ven la política y al político
como algo sucio, lleno de mentira y de bajas pasiones, donde cada uno solo
busca enriquecerse y dominar a los demás.
Consolidar la democracia es también afirmar un conjunto de valores
que son inherentes al régimen y son incompatibles con los extremos (que en
todas partes se dan, pero que entre nosotros han encarnado las dictaduras más
corruptas). Hay quienes en democracia repiten esos antivalores y se acercan
a los extremos de la corrupción, pero la comparación cotidiana nos permite
ver los parecidos y denunciarlos. Lo que sí es claro es que no hay duda de la
superioridad moral de los valores democráticos sobre los encarnados por los
autócratas que nos han gobernado.

Sobre el voto voluntario o facultativo

Hay un creciente número de personas que proponen que el voto deje de ser
obligatorio. La tesis tiene fundamentos teóricos en el pensamiento liberal más
reciente. Probablemente por mi formación y convicción cristiana, yo siempre
he asociado derechos y deberes, no imagino unos sin otros. Hoy la democra-
cia establece un conjunto de derechos, como personas, como comunidad o
colectividad, como ciudadanos. A esos derechos se asocian necesariamente
deberes como votar para elegir autoridades o decidir en un referéndum algo
importante, o pagar impuestos.
Pero no se trata aquí de profundizar en la filosofía del asunto sino en sus
efectos sociales y políticos. Allí están mis preocupaciones centrales. El voto
voluntario o facultativo nos viene de Europa y los Estados Unidos de América,
las sociedades más desarrolladas, verdaderos reinos de la abundancia material

230
 Reforma política

en el siglo XXI. Allí, los ciudadanos están plenamente integrados al mercado

—empleo, seguro de desempleo, consumo de distintos niveles— y el Estado
y la política los integra con servicios tangibles en materia de salud, educa-
ción, seguridad social y hasta recreación. Nadie «patea el tablero» porque sabe
que pierde mucho más. Claro que hay marginales y evasiones, pero son otras
proporciones que pocos definen como problema social. Allí, el mercado y los
servicios universales del Estado constituyen el principal factor de integración
al sistema.
En el Perú, el voto termina siendo una forma de integración. Que todos
voten obliga a los políticos a no excluir ni a los más pobres de sus campa-
ñas y actividades. Siempre he visto las elecciones como un momento en que
la gente «va con gusto» a votar. Es un instante en que se sienten incluidos.
En una sociedad donde casi la mitad de la población está bajo la línea de
pobreza, donde tantos peruanos no tienen acceso ni al mercado ni a servicios
elementales, podemos extender la inclusión al dar este paso, hacerla aún más
consistente.
También hay que pensar en términos políticos. Es tan fácil que un gobier-
no que ganó con el 40% del padrón electoral, votando o más bien con la
mayoría absoluta de ese 40%, sea luego definido como ilegítimo, y ya imagi-
no a promotores del «no voto» en más de una ocasión volteando luego a esta
campaña.
Sería bueno abrir este debate y que cada uno explique sus razones. Algunas
que he escuchado ya tienen un tufillo despectivo respecto de los que no votan
sino por obligación, que comprende poco las dificultades de desplazamiento
y lo que significa la vida de las mayorías empobrecidas. ¿Llegaremos a ver a
algunos frotarse las manos porque así esos «cholos brutos e ignorantes» no
influirán en las elecciones? Supongo que no, sin embargo, no será por que
no piensen así (con estos u otros calificativos), sino porque el racismo y la
exclusión social sigue presente en muchas personas, pero se cuidan de no
expresarlo para no quedar mal.
Es insensato ahondar distancias entre los peruanos, casi tanto como lo ha
sido y lo será promover la violencia terrorista en cualquier momento. Hay
algunos que no han comprendido todavía que la exclusión y la violencia son
hermanos de sangre.

231
 Capítulo 3

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 Reforma política

Anexo 1
La encuesta nacional del instituto de opinión pública de la pucp
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Luis González Norris

En el mes de julio del año 2007, y con el propósito de efectuar un sondeo de

la opinión sobre el Parlamento y algunas de las medidas que la investigación
se propuso explorar, se incluyó una batería de interrogantes que propusimos
al Instituto de Opinión Pública de la PUCP. Con el apoyo generoso del Pro-
fesor David Sulmont, se seleccionaron algunas que fueron recogidas en la en-
cuesta nacional que realizó el Instituto en julio del año 2007. A continuación,
se presentan los resultados más significativos encontrados.
1. Aprobación del Ejecutivo y del Legislativo
El Presidente llegó a una desaprobación de 58,9% y la Presidenta del Con-
greso a 48,1. Parece así confirmarse la tendencia del paralelismo de ambos
poderes en esa materia.
2. Los partidos políticos son importantes para la democracia.
La respuesta a la pregunta N° 26 establece que la opinión de la población
sobre que la importancia de los partidos políticos es muy alta, pues el 64,9%
respondió que los partidos son importantes, muy importantes o extremada-
mente importantes para que la democracia funcione bien en nuestro país.
Esta conclusión es relevante si se tiene en cuenta que en anteriores encuestas
se ha expresado especial desconfianza hacia estos. Sin embargo, en respuesta
a otra pregunta el 37% declaró que la democracia puede funcionar sin partidos
políticos.
3. Los procesos electorales son imprescindibles
En respuesta a la pregunta N° 28 el 85,6% de los encuestados reconocen que
participar en las elecciones es importante, muy importante o extremadamente
importante para que funcione la democracia.
4. Sin embargo, hay mucha insatisfacción con la democracia
La respuesta a la pregunta N° 35: el 63,4% de los encuestados manifestó estar
insatisfecho o muy insatisfecho con el funcionamiento de la democracia en
el Perú.

237
 Capítulo 3

5. Los congresistas son vistos como un canal eficiente para resolver problemas
Las respuestas a la pregunta N° 45 muestra que el 65,1% de los ciudadanos es-
taría dispuesto a comunicarse con un congresista (o ya lo ha hecho) para tratar
de resolver alguna demanda (solo el 4,3% declaró haberlo hecho efectivamen-
te). Esto demuestra que las personas sí requieren del contacto con su represen-
tante, pero probablemente por la dificultad en contactarse directamente con
él no lo ha hecho aún. ¿Es una demostración real de la sub-representación de
los ciudadanos en el parlamento?
6. El voto preferencial
La pregunta N° 49 demuestra que el 35,7% de los entrevistados declaró haber
usado el voto preferencial versus un 52,9% que declaró no haberlo hecho.
Esto demostraría que el voto preferencial ya es un derecho que será muy difícil
erradicar aunque lo reclamen muchos partidos.
7. Los congresistas son recordados
La pregunta N° 50 dio como resultado que el 66,9% de los encuestados re-
cuerda el nombre de al menos uno de los congresistas de su departamento,
reiterando la importancia que le otorga a su representante.
8. El tamaño del Congreso
La respuesta a la pregunta N° 78 establece que el 49,5% de los ciudadanos
considera que el Congreso debe ser reducido para que no cueste mucho. Sin em-
bargo, un muy importante 44,2% opina que debe haber suficientes parlamen-
tarios para que se pueda representar adecuadamente a la población. Esta respues-
ta es importante, pues hay indicios de una conciencia que admite que existe
un déficit de representación en el Congreso del Perú.
9. ¿Qué deben hacer los congresistas?
La pregunta N° 79 indaga por cuál debe ser la función de representación más
importante de los congresistas. Pide que se marquen las dos más importante.
Un 50,5% consideró que lo más importante es ayudar a las personas más
necesitadas del departamento, lo que es sin duda una acción del Ejecutivo,
Nacional, Regional o Local. Es interesante ya que el 48,0% remarcó que la
función más importante es promover leyes para promover el desarrollo. También
un 40% marcó que entre las dos funciones más importantes estaba el dar a
conocer al país y a las autoridades nacionales los problemas del departamento.

238
 Reforma política

10. La renovación del Parlamento

La pregunta N° 80 indaga la opinión sobre la frecuencia de las elecciones al
Parlamento. El 37,8% manifestó su acuerdo en que se siga eligiendo como
hasta ahora, es decir, cada 5 años; mientras que el 59,2% considera que se
debe elegir cada 2 o 2,5 años. Es evidente que la población prefiere periodos
más cortos que el actual.
11. La vacancia de los tránsfugas
La pregunta N° 81 corrobora la opinión mayoritaria del 87,3% de la pobla-
ción que opina que los congresistas tránsfugas deben vacar del cargo.
Pero la pregunta no usó la denominación «tránsfuga» por los elementos
subjetivos que conlleva, ya que puede asociarse al escándalo final del fujimo-
rismo, cuando se compró con dinero del Estado a más de diez parlamentarios
para que Fujimori tuviera mayoría absoluta. Se preguntó: si un congresista se
retira o deja de pertenecer al partido por el cual fue elegido ¿estaría de acuerdo
con que también deje de ser congresista? Es a esa pregunta que los entrevista-
dos han respondido rotundamente.
12. La importancia de la participación ciudadana
La pregunta N° 83 indica la importancia que los ciudadanos dan al fomento
de los mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones de
naturaleza política. Un 27,2% declaró que ese era uno de los objetivos más
importantes del Perú para los próximos años. En la pregunta N° 84 se com-
prueba esta afirmación, pues un 21,8% declaró que esta era la segunda más
importante tarea del Perú en los próximos años.

Anexo 2
Encuesta a los parlamentarios sobre la representación política

Luis González Norris

Se entrevistó en noviembre del 2007 a 46 congresistas de los 120, pero no se

pudo concluir sino con 43 de ellos. La muestra estuvo compuesta por repre-
sentantes tanto de Lima como de provincias y pertenecientes a las diversas
bancadas.

239
 Capítulo 3

Preguntas
1. ¿Diga usted cómo se relaciona usted preferentemente con sus electores?
a. Mediante visitas periódicas a su circunscripción electoral
b. Mediante boletines escritos o similares
c. Mediante asambleas locales
d. Mediante entrevistas en radios o TV locales
e. Otros medios
Anotar respuesta Total %
a. 26 60,5
b. 8 18,6
c. 4 9,3
d. 3 7,0
e. 2 4,6
Total 43 100,0

El 60,5% de los congresistas entrevistados declaró que se comunican

principalmente con sus representados mediante visitas personales a su cir-
cunscripción electoral. En el caso de los representantes de Lima, declararon
que visitan preferentemente a sus bases personalmente cuando son convo-
cados o solicitados por las organizaciones de base. 18,6% de los entrevista-
dos declaró que prepara con periodicidad variable boletines y comunicados
impresos, aunque este parece ser un medio que es más utilizado por las ban-
cadas que por los despachos parlamentarios. Prácticamente, todos los con-
gresistas entrevistados declararon utilizar los medios de comunicación radial
o televisiva, pero que estos medios son difíciles de acceder desde Lima para
los provincianos.
2. ¿Cuál cree usted que debe ser su principal función en el congreso?
a. Presentar y promover la aprobación de proyectos de Ley que favorez-
can a la mayoría de los peruanos y en particular al departamento que
representan
b. Gestionar ante el Ejecutivo la realización de proyectos de inversión,
obras y servicios públicos, particularmente los que beneficien a su
departamento
c. Expresar en el Parlamento las demandas, críticas y sentimientos de
la ciudadanía a la que representan sobre la marcha del gobierno y los

240
 Reforma política

problemas que la afectan, defendiendo en particular los intereses de su

departamento
d. Ejercer el control político sobre los funcionarios del Estado
e. Otras.
Anotar respuesta Total %
a. 15 34,9
b. 7 16,3
c. 12 27,9
d. 8 18,6
e. 1 2,3
Total 43 100,0

El 34,9% de los congresistas declaró que considera que su función primor-

dial es presentar y promover la aprobación de proyectos de Ley que favorezcan
a la mayoría de los peruanos y, en particular, al departamento que represen-
tan. El 27,9% declaró que su función principal es expresar en el Parlamento
las demandas, críticas y sentimientos de la ciudadanía a la que representan
sobre la marcha del gobierno y los problemas que la afectan, defendiendo en
particular los intereses de su departamento.
3. ¿Cuál es la frecuencia con la que viaja a su circunscripción electoral?
a. De 1 a 3 veces por mes
b. De 4 a más veces por mes
c. Otra frecuencia.
d. No viaja
Anotar respuesta Total %
a. 16 37,2
b. 14 32,6
c. 13 30,2
Total 43 100,0

Prácticamente el 70% de los congresistas declaró que viaja varias veces al

mes fuera de la ciudad de Lima para visitar a sus electores. Los que represen-
tan a Lima declararon que no viajan y que visitan a sus electores en la propia
provincia sin alejarse por más de un día. Es evidente que no hay continuidad
en la visita por tener que volver a los trabajos de comisión los días martes y no
poder ausentarse de Lima sino después del pleno del jueves.

241
 Capítulo 3

4. ¿Cuántos días se queda allí cada vez que viaja?

a) De 1 a 2 días
b) De 3 a 4 días
c) Más de 4 días
Anotar respuesta Total %
1. 18 60,0
2. 10 33,3
3. 2 6,7
Total 30 100,0

Aquí solo se consigna a los que declararon que viajan fuera de la ciudad de
Lima. La gran mayoría viaja por periodos de 1 a 3 días entre los plenos y las
sesiones de Comisión.
5. ¿Le parecería conveniente que el trabajo legislativo (sesiones del pleno y de las
comisiones) se concentrara en tres de las cuatro semanas del mes para que la cuarta
semana las pueda dedicar a atender a sus electores?
a) Sí
b) No
c) NS
Anotar respuesta Total %
a. 36 83,7
b. 6 14,0
c. 1 2,3
Total 100,0

Antes esta pregunta, la gran mayoría de los entrevistados declaró que esta-
ría de acuerdo en la propuesta.
6. Sin tomar en cuenta su despacho congresal, ¿dispone usted de una dependen-
cia o personal que atienda en su circunscripción electoral a los ciudadanos que lo
puedan requerir?
a. Sí
b. No
Anotar respuesta Total %
a. 28 65,1
b. 15 34,9
Total 43 100,0

242
 Reforma política

El 65% de los entrevistados declaró que tiene personal en su circunscrip-

ción electoral para atender a sus electores. Cabe señalar que entre el 34,9% de
los que declararon no tener este tipo de personal se encuentran los represen-
tantes del departamento de Lima.
7. ¿Cómo calificaría usted su relación con el Gobierno Regional y los gobiernos
locales de su departamento?
a. Buena
b. Mala
c. Regular
d. No tiene relación
Anotar respuesta Total %
a 19 44,2
b. 5 11,6
c. 11 25,6
d. 8 18,6
Total 43 100,0

Ante esta pregunta, el 44,2% de los congresistas declararon mantener una

buena relación con los gobiernos regionales y locales de su distrito electoral.
El 11,6% declaró mantener una mala relación. El 18%, básicamente los de
Lima, declaró no mantener ninguna relación.
8. ¿Considera usted que la prensa nacional o local está obstaculizando o apoyan-
do su actuación como representantes de su departamento?
a. Apoyando
b. Obstaculizando
c. Es indiferente
Anotar respuesta Total %
a. 22 51,2
b. 7 16,2
c. 14 32,6
Total 43 100,0

Esta respuesta demuestra que un alto porcentaje de los congresistas, el

51,2% considera que la prensa es positiva para su gestión de representación y
el 16,2% que la obstaculiza.

243
 Capítulo 3

9. ¿Considera usted que la organización política por la que postuló en las últimas
elecciones ha mantenido, incrementado o disminuido su presencia política en el
departamento que representa?
a. Aumentado
b. Mantenido
c. Disminuido
d. NS/NO
Anotar respuesta Total %
a. 11 25,6
b. 22 51,2
c. 8 18,6
d. 2 4,6
Total 43 100,0

El 51,2% de los congresistas entrevistados respondió que la organización

política por la que postuló mantiene su presencia política en su circunscrip-
ción electoral, pero el 18,6% reconoce que ha disminuido.
10. ¿Considera usted que la aceptación de su imagen pública en el departamento
al que representa ha aumentado, se ha mantenido o disminuido en lo que va del
mandato parlamentario?
a. Aumentado
b. Mantenido
c. Disminuido
d. NS/NO
Anotar respuesta Total %
a. 10 23,3
b. 26 60,5
c. 7 16,3
d. - -
Total 43 100,0

El 16,3% de los entrevistados reconoció que su nivel de aceptación ha

disminuido en tanto que el 60,5% opina que se ha mantenido, aun cuando
esta visión subjetiva esté siendo muy generosa consigo misma.

244
 Reforma política

11. ¿Dispone usted de una base de datos de las principales instituciones sociales y
de la sociedad civil en general del departamento que usted representa?
a. Sí
b. No
c. NS
Anotar respuesta Total %
a. 32 74,4
b. 8 18,6
c. 3 7,0
Total 43 100,0

El 74% de los entrevistados declaró disponer de una base de datos de las

organizaciones del departamento que representan, sin embargo, se refieren a
directorios y no a fuentes informatizadas y de actualización permanente.
12. ¿Cuando usted viaja al departamento al que representa para atender a sus
electores ¿se reúne con mayor frecuencia con?:
a) Ciudadanos
b) Organizaciones sociales
c) Organizaciones sindicales
d) Organizaciones políticas
e) Otras (especifique)
Anotar respuesta Total %
a. 25 58,1
b. 9 20,9
c. 4 9,3
d. 5 11,6
e.
Total 43 100,0

El 58,1 de los congresistas declaró que cuando va al departamento que

representa atiende a personas individuales de manera más frecuente. Es signi-
ficativo que solo el 11,6% de los entrevistados declare que se reúne con más
frecuencia con organizaciones políticas.

245
 Capítulo 3

13. ¿Cuáles son las principales materias de las demandas que recibe de los ciuda-
danos?
a. Pedidos de empleo
b. Reclamos personales de gestión ante entidades del estado
c. Reclamos por violación de derechos humanos
d. Pedidos de realización de obras
e. Pedidos para que respalde propuestas de políticas económicas y/o
sociales
f. Otros
Anotar respuesta Total %
a. 5 11,6
b. 11 25,6
c. 4 9,3
d. 14 32,6
e. 7 16,3
f. 2 4,7
Total 100,0

La mayor parte de los pedidos de gestión que les llega a los congresistas
están referidos a pedidos de obras (32,6%) o gestiones personales de reclamos
ante algún organismo público (25,6%).
14. ¿Ha establecido usted una forma permanente de vincularse con los ciudadanos
que votaron por usted en las provincias del departamento que representa?
a. Sí
b. No
c. NS
Anotar respuesta Total %
a. 39 90,7
b. 4 9,3
c. - -
Total 43 100,0

El 90,7% de los congresistas entrevistados declaró haber establecido una

forma permanente de comunicarse con sus electores.

246
 Reforma política

15. ¿Usted se ha puesto en contacto alguna vez con alguno de los ministros de
Estado con el propósito de solicitar la ejecución de obras o realización de trámites
que reclama la población del departamento que representa?
a. Sí
b. No
c. NS/NO
Anotar respuesta Total %
g. 32 74,4
h. 9 20,9
i. 2 4,7
Total 43 100,0

El 74% de los entrevistados declaró haberse comunicado con alguno de

los ministros de Estado para la ejecución de obras o apuntalar alguna gestión
pedida por alguno de los electores o por organizaciones sociales del departa-
mento que representan.
16. (Solo para quienes respondieron Sí en la pregunta anterior): indique ante qué
tipo de institución ha acudido con más frecuencia para atender pedidos de sus
electores:
a. Organismos del Poder Judicial y el Ministerio Público (Juzgados, Corte
Superior, Corte Suprema, Fiscalía etcétera)
b. Organismos del Poder Ejecutivo (ministerios, organismos públicos etcétera)
c. Organismos del Gobierno Regional (UGEL, Direcciones de Salud, etcétera)
d. Organismos de los gobiernos locales (municipios, empresas municipales)
e. Otros

Anotar respuesta Total %

a. 11 25,6
b. 29 67,4
c. 3 7,0
Total 43 100,0

El 67% de los congresistas entrevistados declaró haberse puesto en contac-

to preferentemente con organismos del Poder Ejecutivo y el 25,6% haberse
comunicado con organismos del Poder Judicial para atender reclamos de sus
electores.

247
 Capítulo 3

Anexo 3
Partidos políticos: una mirada desde el cambio de época35

Henry Pease García

La mayor parte de nuestra historia republicana muestra partidos políticos dé-

biles y en crisis, caudillismo autoritario que caracteriza la actividad política,
fuera y dentro de los partidos, junto con clientelismo y prebendalismo en
grados distintos pero continuos. Para mirar hacia adelante no creo que sea útil
imaginar un cambio radical o vuelco de la historia, sino un proceso en el cual
hay que identificar algunos ejes que convienen acentuar o enfatizar, como la
institucionalización frente a la personalización caudillista o la apertura hacia
la sociedad frente a la tendencia a encerrarse en un ghetto. En efecto, otro
rasgo en nuestra sociedad ha sido siempre la tendencia a reproducir argollas,
herencia oligárquica que permanece en nuestra manera de hacer política.
Habría que distinguir la crisis de representación de la idea de partido que,
a su vez, está en crisis y de la manera de «hacer política», que ha cambiado con
la revolución mediática.

No solo análisis institucional

La crisis de representación tiene que ver con cambios en la sociedad que nos
alejan de la «democracia de masas», la lucha clasista por el «Estado de bienestar»
en las sociedades industrializadas y las grandes organizaciones sociales capaces
de negociar a partir de la fuerza decisiva de sus paralizaciones, algunas veces ar-
ticuladas en América Latina con liderazgos políticos populistas. La hegemonía
neoliberal, si bien no convence con la «desaparición de las ideologías», impone
un «sentido común forzado» por un orden global del que solo podrá retirarse
quien tenga autofinanciado su crecimiento o asegurado su margen de auto-
nomía por alguna especialísima razón geopolítica muy difícil, tras el fin de la
guerra fría. Hasta países gigantes como Brasil muestran esos límites hoy.
Las sociedades ven fragmentados los grupos y clases sociales y los inte-
reses diversificados no son fácilmente articulables. Donde por la persisten-
cia de la exclusión, a pesar del debilitamiento de las grandes organizaciones
sociales populares, se polarizan las opciones políticas, se vive periódicamen-
te la impresión que tiene quien se acerca al abismo y algunas coyunturas
35
Documento expuesto y debatido en el segundo taller convocado por la investigación que da origen a
este libro (proyecto FORD-PUCP).

248
 Reforma política

encumbran figuras improvisadas, sin capacidad de ejercer su liderazgo, casi

como para mostrar que «todo vacío se llena» también en política y así es fácil
que el tremendismo bien manejado desde los medios resuelva el problema
coyuntural. Ese fue el caso del Perú en las elecciones del año 2006. No está
siendo así el caso de Bolivia o el de Ecuador, aunque predominen los rasgos
de inestabilidad.
En los países andinos se requiere un análisis que incorpore más rigurosa-
mente las variables estructurales que hoy hacen vibrar la voz de los excluidos.
Si el sistema representativo no incorpora esa voz y se abre a ella, no logrará ser
tal al tiempo que —también aquí— va apareciendo otro elemento inherente
al modelo neoliberal que, a mediano plazo, tiene más profundos elementos de
desestabilización política: la creciente conciencia de que la desigualdad crece
en forma maciza.
Hay que proponer horizontes de alcance medio, postergar los modelos
finalistas y buscar alternativas programáticas que fortalezcan la articulación de
intereses de sectores medios y populares, incluyendo intereses empresariales
y cuidarse de polarizar. No hay que ilusionarse con correlaciones locales de
fuerzas, ni repetir maximalismos, pero sí asegurar el afianzamiento de condi-
ciones democráticas incluyentes desde la propia economía; es decir, desde el
crecimiento del nivel empresarial capaz de incluir al mundo popular y desde el
desarrollo de capacidades en términos masivos (educación, salud, habilidades
de impacto laboral).

Variedad de partidos y un sistema defendido por todos

No se sale de la crisis de representación por la radicalidad de la propuesta,

sino por la capacidad de agregar muy diversos intereses y expresarlos en un
liderazgo que sea difícil de aislar y no sea solo individual y caudillesco. Por
aquí está el reto de los partidos, es decir, tiene que ver con diseños capaces
de expresar los problemas de fondo, de la sociedad y de la economía, y por
supuesto que pueden brotar variados y contrapuestos programas y partidos,
con mayor o menor capacidad de acentuar el cambio social o de aferrarse a
la defensa de unos u otros. Es importante asegurar que el sistema de partidos
incorpore como dato firme la defensa del Estado de derecho y la exclusión de
la violencia. Debería, además, propiciarse un acuerdo de base que primero
garantice «que solo se excluya la exclusión» y se plantee la meta de combatir la
desigualdad creciente. No son fantasías aunque suponen retos descomunales,
y el solo hecho de cuantificar la realidad ayuda mucho a dialogar al respecto.

249
 Capítulo 3

Otra idea de partido

La crisis de la idea de partido tiene que ver también con lo que ha cambiado
desde la sociedad precedente, tanto en el mundo industrializado como entre
nosotros. La revolución mediática se da en todo el mundo porque la vida en la
sociedad actual es mucho más veloz, se trabaja mucho más horas para subsistir,
se mueve lentamente la gente en las grandes ciudades y la información, así como
la política, ocurre «en tiempo real» a pesar de cubrir enormes escenarios físicos.
No es por flojera que el ciudadano decide más influido por la televisión y
menos por la familia, el sindicato, los grupos de barrio o círculos de activida-
des sociales. Muchos de estos componentes claves de la socialización política y
están en crisis por sí mismos y/o por el ritmo vertiginoso de la vida en socie-
dad y los cambios ideológicos de la época. No han dejado de existir, pero se
han debilitado.
Los partidos ya no encuentran al militante siempre disponible ni lo pueden
convertir en el «militante bombero» de los sesenta (que habitaba en el local
partidario después del trabajo y empleaba allí sus horas libres) ni al sinóni-
mo de militar que abandonaba todo —estudios profesionales incluidos— por
cumplir la tarea encomendada, generalmente en una organización social que
había que conducir «desde la iluminada consigna partidaria».
La idea de una vanguardia iluminada por su ideología que conduce a las
organizaciones de la sociedad civil introduciendo militantes, que a su vez con-
ducen a los demás (simples mortales) por la verdad que traen desde el par-
tido, es tan anacrónica hoy como el velocípedo precursor de la bicicleta que
pocos podemos recordar. El militante —denominación que me recuerda más
al militar que al ciudadano— será reemplazado por afiliados libres que ejercen
su ciudadanía y hacen política de manera plural desde una diversidad de ins-
tituciones, en una sociedad civil mucho más densa y especializada, que ofrece
al ciudadano muchas y diversas oportunidades de realización plena que, sin
reemplazar a la política, la miran desde ángulos diversos —cada uno válido
en sí mismo— según los múltiples intereses, servicios, profesiones y especia-
lidades. Los partidos serán todo lo contrario a un ghetto: podrán aspirar a ser
lugares de encuentro y a tener liderazgos capaces de articular múltiples planos.
Habrá que actuar en «redes» para configurar lo que harán en el poder de una
sociedad pluralista. Sus propuestas buscarán consensos y articularán lazos —
que incluyen el diálogo y el desplazamiento de los contrarios— a través de la
Internet, los debates virtuales y los eventos convocados por diversas entidades.
No pretenderán capturar esos espacios —menos aún instituciones— como

250
 Reforma política

condición para actuar en ellos. No se sentirán enemigos ni competidores con

ONGs, universidades, colegios profesionales, etcétera, Respetando su especi-
ficidad, ganarán respeto ante ellos. Aprenderán así lo que es la sociedad en que
viven o terminarán aislados.
En nuestra sociedad hay que revisar y reconstruir la historia para expli-
carse por qué hoy se valora mas al «independiente» o por qué la acción de
los partidos es resistida desde diversas organizaciones de la sociedad civil y
viceversa. Por mucho tiempo ha habido grupos de poder neciamente empe-
ñados en cuestionar a los partidos y culparlos de todo lo malo. Ha quedado
impregnado en nuestra cultura política. Hay que dar un vuelco de prácticas,
definiciones e imágenes que lleven a otra idea de partido.

La política desde una diversidad de entidades

Hoy se hace política desde una variedad cada vez mayor de entidades: ONGs,
movimientos particulares, medios de comunicación, conglomerados empre-
sariales y gremios de propietarios y de trabajadores. No interesan los camufla-
jes; puede estar incentivada por la crisis de los partidos, pero también porque
somos sociedades más complejas y densas en su tejido social. Pero la especifi-
cidad de la política exige construir liderazgos específicamente políticos basa-
dos en esa variedad institucional.
No se respeta a muchos partidos porque es evidente su precariedad insti-
tucional y organizativa. Tenemos más «personalidades con entorno» que par-
tidos políticos y eso no es solo por el caudillismo. Hay partidos que son solo
«franquicias» que al final se alquilan, y hay partidos que languidecen a los
ojos de todos. Hay que sincerar las cosas y establecer reglas que pongan clara-
mente los mínimos. En el debate de la ley de partidos se quiso reemplazar las
firmas (porque con fraude o sin él) ya no representan nada. Hay un partido
que obtuvo menos votos que las firmas necesarias para la inscripción. Se optó
por acreditación de Comités, y en la reglamentación de la ley convirtieron en
firmas lo que era simple acreditación de existencia. ¿Alguien cree que existen?
¿En cuántos de los partidos?
¿Cuántos partidos inscritos y sin más tradición que la que exprese la per-
sonalidad que lo encabeza lograrían hoy reunir 10.000 personas en una plaza?
Y esa cifra es solo el 10% de lo que fueron los mítines de cierre en la campaña
electoral del PAP, el Fredemo o IU en las campañas electorales últimas de
los 80 y 90. Es cierto que hay cambios mediáticos, pero no lo es todo y ese
sinceramiento está pendiente.

251
 Capítulo 3

Para una estrategia de empoderamiento de los partidos políticos

a. La ley debe garantizar mínimos de democracia interna y transparencia

en los partidos.
b. La ley debe garantizar financiamiento público y presencia en los medios.
c. Institucionalización de los partidos, exclusión de los trásfugas del sistema.
d. Menor número de partidos: facilitar la salida más que dificultar la
entrada al sistema.
e. Evaluar el caso de los partidos regionales y separar elecciones legislati-
vas de ejecutivas.

Anexo 4
Evolución del gobierno representativo

Cuadro 1. Principios y variaciones en el gobierno representativo (manin)

Democracia de Democracia de
Parlamentarismo
partidos «audiencia»
1. Elección Elección de una Lealtad a un partido Elección de una persona
de repre- persona de confianza (1) único (4) de confianza (10)
sentantes Expresión de Vínculos Expresión de perte- Personalización de la
locales (2) nencia a una clase opción electoral (11)
Notables. Activista/burócrata de Respuesta a términos de
partido (5) Oferta Electoral
Experto en medios de
comunicación
El papel de la opción elec-
toral general (12)
2. Autono- Los parlamentarios votan Liderazgo del partido Elección inducida por
mía de los según su conciencia tiene libertad de dic- imágenes (la del candidato
represen- tar las prioridades del y la del partido)
tantes programa (6) Autonomía parcial del
Representante (13)
3. Libertad Opinión pública y expre- Coincidencia entre Opinión pública y expre-
de opinión sión electoral no coinci- opinión pública y sión electoral no coinci-
pública. den (3) expresión electoral(7) den (14)
La voz del pueblo ante las Oposición (8) Encuestas de opinión
puertas del Parlamento. Mono
4. Juicio Parlamento Debate dentro del Negociaciones entre
mediante la partido gobierno y grupos de
discusión Negociaciones entre interés.
partidos (9) Debate en los medios/
Neocorporativismo votante lotante (15)

252
 Reforma política

(1) Es mediante la individualidad que los candidatos inspiran confianza y no

a través de sus conexiones con otros representantes o con conexiones políticas.
(2) La elección selecciona un tipo particular de élite: los «Notables». La
primera mitad del siglo XIX contempló la proliferación de movimientos
extraparlamentarios [...] que organizaban manifestaciones, peticiones de fir-
mas y campañas de prensa […] Algunas cuestiones como la libertad de credo,
la reforma del parlamento y el libre comercio no fueron planteadas en las
campañas electorales ni fueron resueltas por los resultados electorales […]
Más bien fueron presentadas ante este foro por organizaciones creadas ad hoc
y solucionadas mediante presiones externas al parlamento (250).
(3) Parlamento es un órgano deliberante en todo su sentido porque sus
miembros no están atados a quienes los eligen (ni electores ni partidos, deli-
beran lo que piensan y llegan a acuerdos entre ellos) (252).
(4) La ampliación del electorado resultante del derecho de voto imposibi-
lita la relación personal con los representantes. Los ciudadanos ya no votan a
alguien a quien conocen personalmente sino a alguien que lleva los colores de
un partido. Los partidos políticos, con sus burocracias y redes de militantes,
fueron creados para movilizar a un electorado ampliado.
(5) Cuando se formaron los partidos de masas, se creía que iban a llevar a
los cargos políticos al «hombre común» no solo acabarían los «Notables», sino
también el elitismo […] Estudio de Michels demuestra no solo que los elegi-
dos cambian de posición sino que eran ya originariamente diferentes (253).
En esta forma de representación, un cierto sentido de pertenencia y de iden-
tidad social determina mucho más las actitudes electorales que la adhesión a
los programas de los partidos (157).
(6) El parlamentario ya no es libre de votar según su conciencia o juicio
[…] está obligado con el partido al que le debe su elección. Kelsen propone
una serie de medidas para el control efectivo del representante, incluyendo la
dimisión obligatoria de los que abandonen el partido y que éstos sean capaces
de destituir a sus representantes. El Parlamento se convierte en un instrumen-
to que mide y registra la fuerza relativa de los intereses sociales en conflicto.
Así, el que pierde las elecciones pierde todo y puede patear al tablero en vez de
«tratar» de convencer a los parlamentarios del otro bloque. Por eso la demo-
cracia en partidos solo es viable si los intereses contrapuestos aceptan el prin-
cipio del compromiso político. El espacio de maniobra entre límites políticos
fijados aparece también en la relación entre el partido y su representación
parlamentaria (259-262).

253
 Capítulo 3

(7) En la democracia de partidos, los partidos organizan la competencia

electoral y la expresión de la opinión pública (manifestaciones, peticiones,
campañas de prensa). Todas las expresiones de la opinión pública están estruc-
turadas siguiendo divisiones partidistas. Las diversas asociaciones y la prensa
están relacionadas con los partidos […] (262-263).
(8) […] no obstante hay algo que el partido en el poder no controla, el par-
tido de oposición y su voz […] Si es posible llegar a compromisos, puede ser
viable el orden político basado en bandos sólidamente unificados […] (264).
(9) Las sesiones plenarias dejan de ser el foro de discusiones deliberativas.
En cada bando hay una estricta disciplina de voto. […] Como regla, cada
grupo parlamentario vota de acuerdo a su actitud frente al gobierno: el ban-
do mayoritario apoya sistemáticamente todas las iniciativas del gobierno y el
minoritario se opone a ellas (264-265).
(10) Hasta mediados de los 70 los estudios electorales concluían que las
preferencias políticas eran explicables a partir de las características sociales,
económicas y culturales de los votantes (267).
(11) La individualidad de los candidatos parece ser uno de los factores
esenciales de estas variaciones: las personas parecen votar de modo distinto de
una elección a otra dependiendo de la persona en particular […] tendencia
a la personalización del poder entre el ejecutivo y el electorado […] incluso
en regímenes parlamentarios las campañas se centran en la personalidad del
líder de cada partido […] Es que (a) los canales de comunicación afectan la
naturaleza de la relación representativa (radio y TV permite a candidatos vol-
ver a comunicarse directamente) […] ha pasado la época del rol del activista
y el hombre de partido, el creciente papel de las personalidades a costa de los
programas es una respuesta alas nuevas condiciones en que los cargos electos
ejercen su poder […] Como consecuencia de la interdependencia económica,
el entorno al que ha de enfrentarse cada gobierno es el resultado de decisiones
tomadas por un creciente número de agentes. Esto significa que los problemas
que han de afrontar los políticos una vez en el cargo se vuelven cada vez más
impredecible ergo no están inclinados a atarse (267-270).
(12) Los ciudadanos votan por partidos diferentes en elecciones presiden-
ciales, legislativas y locales. El voto depende de las percepciones sobre lo que
está en juego. En cada elección más que expresar (sus identidades social o cul-
tural) […] Ninguna división socioeconómica o cultural es evidentemente más
importante o estable que otras […] los ciudadanos no constituyen una masa
homogénea que pueda ser dividida de cualquier manera por las opciones que

254
 Reforma política

se ofrecen […] en tal situación la iniciativa en términos de la opción electoral

compete al político no al electorado […] los políticos, sin embargo, tienen
solo una cierta autonomía: no pueden inventar con autonomía absoluta las
líneas de fractura […] como las divisiones más eficaces son las que corres-
ponden con las preocupaciones del electorado, el proceso tiende a producir
una convergencia […] «Lo que estamos viendo surgir en la actualidad es una
nueva forma de representación. Los representantes son personas que toman
la iniciativa a la hora de proponer una línea de división. Tratan de identificar
divisiones en el electorado y trasladar algunas de ellas al escenario público.
Presentan al escenario público una u otra división social llamando la atención
sobre una fractura social que antes no era aparente. Los representantes ya no
son, consecuentemente, portavoces, la personalización de la opción electoral
los ha convertido, en cierta medida, en fideicomisarios. Pero también son
actores seleccionando y exponiendo divisiones» (271-276).
(13) Una campaña electoral […] es un proceso de careo, contrapone varias
imágenes. Tomadas aisladamente pueden significar cualquier cosa, pero el error
estriba precisamente en considerarlas aisladas. Estas imágenes son, en realidad,
representaciones mentales muy simplificadas y esquematizadas: al ser elegidos
así los representantes tienen cierta libertad de acción en el cargo (277-278).
(14) El hecho esencial es que en la democracia la audiencia los canales de
comunicación pública (periódicos, televisión, etcétera) son, en su mayor par-
te, políticamente neutrales, es decir no partidistas. […] Pueden tener incluso
sus propias preferencias políticas, pero no están vinculados estructuralmente
a los partidos que compiten por los votos (279).
(15) «Lo que hoy se interpreta como una crisis de representación política
aparece como una nueva luz si recordamos que el gobierno representativo fue
concebido en oposición explícita al gobierno del pueblo y que sus institucio-
nes centrales han permanecido sin variación» (283). La impresión de malestar
en la representación se debe, sobre todo, a la percepción de que, con el auge de
esta nueva élite, la Historia está dando un giro inesperado. Cuando los activis-
tas y los burócratas ocuparon el lugar de los notables, la Historia parecía redu-
cir la brecha entre gobernantes y ciudadanos corrientes […] el desfase social
y cultural entre la élite y la masa del pueblo es algo difícil de precisar, pero
no hay razones para pensar que las actuales élites políticas y mediáticas estén
mas cerca del pueblo que lo que estuvieron los burócratas de partidos (284).
«La impresión de crisis que hoy prevalece refleja la frustración de expectativas
anteriores sobre el rumbo de la historia. Al expandir enormemente su base,

255
 Capítulo 3

el gobierno representativo se ha vuelto más democrático de lo que nunca fue.

Esta evidencia no se ha revertido; la Historia ha confirmado lo que se creía.
No obstante, la democratización de la representación, el estrechamiento de
la brecha entre representantes y representados y la creciente influencia de los
deseos de los gobernados sobre las decisiones de los gobernantes, han resulta-
do ser, como se ha visto, menos duraderas de lo esperado. Aunque se pueda
afirmar con certeza que la democracia se ha ampliado, no se puede decir con
igual certeza que sea más profunda» (283-286).

Cuadro 2. Los modelos de la política representativa (J. Abal Medina)

Modelo Parlamentario Modelo de masas Modelo electoral

Época de auge 1830-1890 1910-1970 1980 - ?
Espacio geográ- Europa Occ. y América. Europa y menos clara- América y Europa
fico de aplica- Anglo-sajona (incipien- mente América Latina (más claramente en
ción te en América Latina) las regiones urbanas).
Tipo estatal Reducido; Liberal Amplio, «social» o Key- En reducción «Post-
nesiano de Bienestar social»
Tipo partidario Parlamentario o de Burocrático de masas o Profesional electoral
notables de integración o «atrapa todo»

PANEL: JORGE DEL CASTILLO, AURELIO PASTOR, FRANCISCO

MIRÓ QUESADA RADA, NELSON CHUI, ALBERTO ADRIANZÉN,
FRANCISCO EGUIGUREN.

Henry Pease García:

Nos acompaña el Presidente del gobierno regional de Lima-Provincias, Nel-

son Chui, que no estaba en el programa por un problema de comunicación.
Su presencia nos permite tener entre nosotros esta dimensión central del Perú
de hoy, yo ya no hablaré, vamos a tener intervenciones de 15 minutos y al
final una última rueda de 5. Le doy la palabra al Presidente del Consejo de
Ministros Dr. Jorge del Castillo, en primer lugar.

Jorge del Castillo:

En primer lugar quiero agradecer la deferencia de habernos invitado a este

seminario y nuestra congratulación a la Universidad por estos 90 años. Me
parece que la propuesta del doctor Pease es muy interesante y es, sin duda, la

256
 Reforma política

consecuencia de dos vertientes: del estudio académico y también de la expe-

riencia que ha tenido Henry Pease en el parlamento y en general de la vida po-
lítica, en la cual ha influido siempre positivamente. Nos conocemos más de 20
años y hemos trabajado juntos desde la Municipalidad de Lima, luego hemos
coincidido en muchas decisiones, y quizás dentro de estas la más importante
fue haber estado en la misma trinchera cuando se luchó por recuperar la de-
mocracia en el país. Coincido con muchas de las propuestas acá señaladas; por
ejemplo, me parece bien la bicameralidad, estamos de acuerdo en eso. Pero
cuando se ha querido hablar seriamente de ese tema automáticamente los me-
dios y mucha gente influenciada, o por propias convicciones, han aplastado
la idea. Inclusive contribuyó ese rechazo a la frustración —una de las razones
por cierto— de un proceso de reforma constitucional el cual teníamos suma-
mente avanzado. Resulta un tanto extraño, a estas alturas, pero este año se ha
querido renovar la idea de la reforma retomando todo lo que hicimos en ese
tiempo, quizás también por quienes se encargaron de frustrarlo. Porque fue
una buena idea y yo diría un paso adelante, una reforma constitucional de
fondo para el país, que no consistía en pasar por una Asamblea Constituyente
sino por un proceso consensuado, que hubiera permitido afirmar una serie de
ideas, que hubieran sido sumamente importantes y un buen cimiento para el
proceso de reforma política y de reforma del Estado.
Estamos completamente de acuerdo con la vacancia automática, creo que
hay que buscar mecanismos así, que sancionen drásticamente el transfugismo,
que hay que llamarlo por su nombre, porque creo que eso le hizo mucho daño
a la política y se le sigue haciendo.
La valla electoral pienso que ha tenido buenos resultados. Fue una inclu-
sión que hicimos en la ley de partidos. Y en las próximas elecciones será del
5% como corresponde. Creo que ayudó a evitar un fraccionamiento adicio-
nal, pero todavía hay mucho fraccionamiento, y esto hace pensar sobre la
conveniencia de que la elección parlamentaria no se realice necesariamente
acompañando la primera vuelta, sino probablemente a la segunda, y estoy
completamente de acuerdo con la renovación parcial del Parlamento.
La elección congresal, no en la primera vuelta, puede contribuir a evitar
un fraccionamiento que finalmente frustra la acción del gobierno o la puede
obstaculizar severamente y promover fácilmente un proceso obstruccionista de
la acción ejecutiva. No porque haya más fraccionamiento parlamentario es más
eficiente el Parlamento, es al revés. Yo creo que lo afecta demasiado. Tanto es
así que los votos sueltos, por llamarlos de alguna manera, dan como resultado

257
 Capítulo 3

minorías que en la práctica lamentablemente no son consecuencia de minorías

que tienen una posición ideológica. Que a lo largo del país ha habido minorías,
incluso del propio partido aprista. Pero ahora resulta que hay determinadas
minorías o representantes aislados que más bien se convierten en una valla
para los mecanismos de concertación, y la concertación la hacen sobre la base
de lo que yo doy a cambio por esa concertación; así; en la medida de que «tú
me das todo lo que yo te pido» se dan concesiones inadmisibles, y eso es muy
perjudicial porque es una forma de corruptela que hace daño.
Así que mejor es la lógica que se definió con la Ley de Partidos Políticos,
para desarrollar un proceso que permita afirmar un sistema político sobre la
base de dos o tres movimientos sólidos, máximo cuatro, que participen en la
alternancia del poder. No es buena una dispersión —tenemos siete grupos
parlamentarios—, donde los grupos van cambiando, se van adaptando a cada
nueva realidad. Eso me parece muy pernicioso.
Creo que el voto voluntario es una cuestión importante, que también lo
intentamos en alguna reforma, pero no prosperó porque algunos piensan que
era regalarle la elección al APRA. Eso no es así. El voto voluntario es, a mi
juicio, una posibilidad para poner la decisión del país en manos de quienes
están comprometidos. Pero si al 24% no le interesa la democracia, ni quiere
saber de ella, entonces finalmente serán esas minorías las que terminan deci-
diendo. Es importante por ello reflexionar sobre el voto voluntario, para que
los ciudadanos comprometidos con el país sean los que tomen la decisión, y
esto no significa beneficiar a un partido absolutamente.
Hace muchos años, cuando se instauró la representación en las municipa-
lidades, había un gran fraccionamiento entonces siempre terminaban alián-
dose los perdedores contra quien ganaba. En la práctica era la mayoría de
opositores versus el alcalde. El alcalde estaba atado de manos. Es así que hace
ya unos años se cambió la ley para darle gobernabilidad a los municipios y el
mismo esquema se ha seguido en el tema regional. Creo que eso es bueno y va
en la línea de lo que he propuesto: una elección parlamentaria en la segunda
vuelta, no en la primera, para que el gobierno que haya sido elegido tenga un
mayor respaldo en el Congreso o en el Consejo Regional o Municipal.
Además de todas estas cosas que he dicho, quiero expresar algunas ideas
adicionales, porque de la experiencia de tener responsabilidades ejecutivas y
legislativas se pueden extraer algunas conclusiones que quisiera señalar.
En primer lugar este alejamiento de la población respeto de la política, de
los partidos y del sistema democrático nace de una visión de que a la democracia

258
 Reforma política

no le resultan las cosas. En todo gobierno es así, aquí y en todo el mundo, los
ciudadanos están insatisfechos y son casi el 75%. El 90% responsabiliza a los
políticos, «que lo hagan otros, yo no soy responsable», se dice. Entonces aquí
hay que acercar más las decisiones al ciudadano. Estamos claros: la demo-
cracia no puede limitarse a votar cada cierto tiempo, hay que fortalecer los
mecanismos de participación ciudadana.
En el Acuerdo Nacional hay un cimiento interesante pero con proyección
de largo alcance, por lo que el esfuerzo realizado hasta ahora todavía no es
suficiente. Creo que hay que buscar mecanismos de mayor cercanía en la toma
de decisiones, para que la gente se involucre, comparta, tome conciencia y
respalde o rechace una posición. Necesitamos que la gran mayoría de ciudada-
nos se comprometa o, por lo menos, que se comprometan sus representantes
directos; por ejemplo, si tenemos que tomar una decisión sobre un proceso de
inversión de minería como en Majaz, ¿quién tiene más idoneidad para discutir,
los campesinos de la zona o los parlamentarios por Piura?, evidentemente los
campesinos de la zona. Entonces nosotros hemos establecido un mecanismo de
diálogo directo con la gente. Estos mecanismos de diálogo son fundamentales,
y coincido con la frase que dice que gobernar no es mandar e imponer, hay que
convencer a la gente. Los mecanismos de diálogo que hemos establecido —y
mucha gente me critica diciendo que esto parece un comedor popular porque
hay tantas «mesas»–— creo que son necesarios, y dan resultados. Puede haber
un revés en algún lugar, pero es fundamentalmente un proceso de inducción, y
la población va tomando decisiones, las va compartiendo. También las critica;
no todos piensan igual, pero todos tienen la oportunidad de expresarse direc-
tamente, y además están sus parlamentarios y asesores. Ya lo habrán visto en la
televisión, y eso sirve para que la gente se informe y se exprese, eso es bueno.
Entonces, pensando en este tema, se plantea esta iniciativa de dar un paso ade-
lante en formular institucionalmente el diálogo planteando en el pacto social.
Después del terremoto el tema se enfrió, pero eso no significa que la cosa esté
cerrada, sino al revés, creo que es importante, deberíamos estimularlo más, por-
que no es que sea un estamento fijo, es un pacto móvil, según los temas o mate-
rias y los lugares puede ir cambiando de interlocutores; pero lo interesante es
que ahí se le puede dar asiento a gente que usualmente no tiene representación
directa, no tienen confianza en su representación o, por ejemplo, si hablamos
del sector laboral, podría tener asiento el sector empresarial y los trabajadores,
aquellos que no se sienten representados ni por la central laboral ni por el gre-
mio empresarial, que son la mayoría. Por que si hablamos de trabajadores, solo

259
 Capítulo 3

10 ó 15% están sindicalizados, la gran mayoría está fuera de los gremios o son
informales, independientes, no están en un sindicato o no querrán que nadie
los represente, pero tendrán sus propios mecanismos para hacerse representar.
La gran mayoría de empresarios del Perú no están en los gremios empresaria-
les, son los que están afuera, en las provincias, en su casa en Villa El Salvador;
están trabajando en la azotea, en un garaje, eso es lo que da más trabajo en el
país actualmente. Entonces tenemos ese nivel de informalidad que llega a casi
90%, ahora, pero son ellos quienes generan más trabajo. ¿Cómo no tomar en
cuenta a ese sector?
La otra parte importante para lograr que se recupere esta cercanía de la
población hacia el Estado y por tanto a los políticos, es que el Estado tiene que
ser eficiente desde diversos puntos de vista: cordial desde una ventanilla, con
trámites apropiados, no enviando todo a las calendas griegas. Creo que ese es
uno de los factores fundamentales, por los que la gente puede apreciar lo positi-
vo de un Estado. Además, un Estado debe tener sin duda una buena economía,
porque en el fondo el tema económico es sustancial. Nosotros podemos tener
el mejor sistema político, pero si la económica está quebrada, simplemente
no sirve. La gente lo refleja en bienestar, en trabajo, lo refleja en condiciones
de vida, en un nivel apropiado y en apreciar que en el Perú se va incluyendo a
todos progresivamente. Y ese es el gran tema, con el que debería concluir. Me
parece que es esencial, y es una cosa de la que siempre hemos hablado. Existe
en el país, y no solo en el Perú sino en América Latina, y es probablemente una
de las razones sustanciales de ese sector colectivo que subsiste en las encues-
tas. Es que a veces se piensa que cada periodo presidencial es «un reempezar
la historia del Perú». Y eso no es así. Creo que hay que aprender a mantener
unos factores de continuidad en los temas centrales; uno puede discrepar del
gobierno, ser el gran opositor, pero hay ejes centrales sobre los cuales debemos
mantener la línea, y eso es lo que va permitir afirmar un proceso de desarrollo
económico social sostenible, sin el cual no hay posibilidad real de sostener
seriamente la democracia, porque con desarrollo económico sostenido es que
podrá hacerse un desarrollo humano económico y social, también sostenido,
para poder incluir a ese tercio de peruanos que están fuera de la economía y
fuera de la decisiones. Por tanto esta forma de hacer política con eficiencia y
seriedad es también esencial y sustancial para el reenganche; vamos a llamar
así lo que se puede denominar «la política con la ciudadanía». Si no hay estos
niveles de eficiencia, y por tanto buena economía y creciente infraestructura,
mejores telecomunicaciones, mejores carreteras, obras completas.

260
 Reforma política

Así es, por eso ese enganche es fundamental, inclusive a los parlamentarios
de oposición les conviene que el gobierno haga obras, si no también le dicen:
«usted no ha hecho nada». Por eso confío mucho que una fórmula de pacto
social y de diálogo alturado y amigable, donde se puede mantener discrepancias,
sin duda con mucha altura y responsabilidad, puede ser una formula —y de
hecho lo practicamos— de superación política. De seriedad de la política, de
obtención de resultados, y de superación para darse cuenta de que nuestro
país está progresando, mejorando por el consenso de las partes.

Francisco Miró Quesada Rada:

Me queda felicitar a Henry Pease por este trabajo técnico y riguroso no solo
por contenido sino por el proceso. Es la segunda vez que vengo a la Católica
para debatir el tema de la reforma del Estado, y lo que veo es que hay una con-
tinuidad, una sistematización, y eso quiere decir que el tema se está tratando
a fondo con seriedad y rigor. Yo quisiera analizar algunos conceptos que están
aquí en el trabajo de Henry, y de allí derivar algunas ideas que podríamos
reflexionar todos lo que estamos aquí.
Hace mucho tiempo que hay crisis de representación y esa crisis no sola-
mente se da en el país y América latina, sino que es mundial, y esto es así
porque se han producido cambios importantes en relaciones políticas, eco-
nómicas y sociales, y no solamente hablo de los representantes del pueblo o
de los poderes donde el pueblo se encuentra representado, no solo del Parla-
mento, del Municipio o Gobiernos Regionales —o, como en Estados Unidos,
los gobiernos federales— o representantes de otras entidades, por ejemplo los
medios de comunicación y eso obedece a la conjunción de diversos elementos
y —lo que parece paradójico— se debe a que hay más democracia. En una
democracia que Anthony Giddens, en el contexto del análisis de Europa, la
llama democracia cotidiana, el ciudadano está hasta cierto punto informado y
preocupado por lo que pasa en su sociedad y también las tecnologías —sobre
todo Internet— están contribuyendo a que esta democracia cotidiana perma-
nente, de relaciones sociales sencillas y comunes, empiece a manifestarse en
la sensación que tiene el ciudadano que ahora puede tener —potencialmente
al menos— más poder que antes, y es obvio que esto obedece a la necesidad
de comprender algunos de los elementos, ya no de la crisis de representación
sino que podría contribuir a superar la crisis de representación, sin dejar de
lado la participación.

261
 Capítulo 3

Henry Pease insiste en que la transparencia es fundamental para sincerar

la toma de decisiones. La cosa es transparente cuando la podemos ver detrás,
adentro, no cuando decimos el mar está transparente y se ven los pescados
porque no está turbio. La transparencia implica claridad probablemente, y
hay que tener una cultura de la transparencia. Hay personas que son trans-
parentes, abiertas, hay personas que no lo son, que no dan más de su espa-
cio, que no quieren abrirse a los demás. Bueno pues necesitamos un Estado
transparente, generar una cultura de la transparencia para superar la cultura
del secretismo que nos viene —a mi entender— desde la Colonia. Los asun-
tos políticos son asuntos públicos, no son asuntos privados, incluso en una
empresa privada el gerente rinde cuentas al directorio de su gestión, en con-
secuencia esto significa que el problema no es sencillo, porque hemos estado
acostumbrados —dentro de la estructura del Estado, por ejemplo, el proceso
de toma de decisiones— estamos hablando de la administración pública don-
de se esconde la información. Lo político es lo público, la ciudadanía debe
estar informada de las decisiones que toman sus autoridades, de la informa-
ción, de la documentación que viene de las entidades públicas, tienen derecho
a exigir a fiscalizar, y por supuesto a acceder a la información.
Uno de los problemas —este es el segundo vinculado a la transparencia—
es también la falta de información, Jorge del Castillo ha dicho que ha habido
una reforma de la Constitución, y muy pocos están informados de este proce-
so. Entonces la información es fundamental e implica mayor conocimiento de
cómo funciona la entidad pública, mayor conocimiento del funcionamiento
de los partidos políticos y de los mecanismos y procesos de decisiones del
parlamento. Henry Pease habló de educación cívica, precisamente educación
cívica es educación política y esta se adquiere con una información adecuada.
Los medios de comunicación deben contribuir en esa dirección, debería haber
programas de cultura política, por ejemplo, en canal 7 u otro canal particular.
En algunos países hay hasta programas de cultura política con dibujos anima-
dos para niños, para que poco a poco se asuman ciertos principios y valores
de la democracia.
El tercer elemento o concepto es el de «empoderamiento», ¿cómo empode-
rarnos?, ¿cómo podemos tener poder?, me refiero a la sociedad civil. Creo que
una sociedad es más democrática mientras el poder se está distribuyendo en la
sociedad civil. Aquí nos encontramos en una situación de equilibrio en lo que
significa la democracia representativa y participativa. Una sociedad, un Estado
es mas democrático en la medida en que promueve y genera las condiciones

262
 Reforma política

para eso que hemos denominado «democracia cotidiana». En esencia cons-

tituye un proceso para ir construyendo una cultura de la democracia que
supere algunos elementos históricamente heredados y que es la cultura del
autoritarismo. Hay que construir una sociedad donde se vayan asumiendo
valores, actitudes, prácticas, conductas y comportamientos democráticos; una
sociedad donde la norma funcione, no en cuanto a su ejecución sino a su rela-
ción con nosotros, entonces darle a la norma un sentido social y aplicativo.
¿Cómo podemos empoderarnos? Obviamente el proceso no es solamente de
transferencia de poder. Yo no he hecho un estudio, no sé si algún politólogo
ha hecho un estudio así en el Perú, para analizar cuánto está concentrado el
poder en el Perú. Hasta donde llega mi información, dicen que la economía
todavía se está concentrando en un 3% de peruanos. Pero ¿cuánto esta con-
centrado el poder en el Perú? en 1%, 2% de peruanos, 5%. Ya no es un tema
solamente de participación sino de decisión, quiénes deciden, como ven se ha
explicado hace unos minutos. Bueno abramos espacios de consenso, mayores
espacios y canales para que se pueda decidir. Por ejemplo, ¿por qué no se esta-
blece normativamente que ciertas normas, que tengan un interés nacional, se
pongan a debate y se convoque a un referéndum, y posteriormente el congre-
so se pronuncie? También para ciertas normas regionales, ciertas ordenanzas
municipales, y me refiero a la rendición de cuentas. Un alumno de la escuela
de ciencia política me contó que su profesor puso como práctica que llame
a un regidor para pedirle una cita, para que le rinda cuentas, y el muchacho
llamó y le dijo la secretaria le dijo ¿cómo?, ¡si quiero saber que está haciendo
este señor, quiero que me rinda cuentas!; claro, no estamos acostumbrados
porque no tenemos una cultura de accountability. Entonces pues es impor-
tante tomar en consideración ese elemento.
El reconocimiento del otro, significa el reconocimiento de nuestra socio-
diversidad, nuestro multiculturalismo. Esa es la alteralidad que implica la
inclusión de diversos sectores al proceso social económico y político, eso es
profundamente democrático. Cuántos compatriotas del ande o de la amazo-
nía, todavía no ejercen sus derechos ciudadanos, entonces la alteralidad, el
reconocimiento del otro es fundamental. Tenemos que superar los mecanis-
mos de exclusión, que también son consecuencia, de un proceso histórico,
que implica buscar la inclusión de diversos sectores al proceso social y econó-
mico. Entonces hay que crear esos sistemas.
También la autonomía, autónomos en cuanto decidimos qué vamos a
hacer con nuestro destino. Como individuos, autónomos porque tiene que

263
 Capítulo 3

ver cómo nos gobernamos. Autónomo en cuanto ciudadano, pedimos a la

autoridad que haga tal o cual cosa. O buscamos diálogo, pero también la
autonomía institucional; y en este caso como bien se ha mencionado, muy
importante tomar en consideración, para mayor distribución del poder, es
necesaria la autonomía de los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
Creo que es muy importante generar condiciones para ir construyendo un
Estado en donde se pueda combinar prácticas entre las autoridades elegidas,
los funcionarios y la sociedad civil. En cuanto a los funcionarios creo que hay
que hacer una reforma profunda en el aparato del Estado, está bien que se
haga una reforma administrativa pero el problema está más allá de lo adminis-
trativo, pues el problema es de gestión. ¿Cómo tener un funcionario público
que cumpla? Que cumpla con tener una vocación de servicio a la comunidad,
y eso es ya un problema ético. Yo adquiero un cargo con mentalidad pública
al servicio de la comunidad y hay que ver qué capacidades o herramientas
tienes para poder gestar y tomar decisiones a fin de resolver un conjunto de
demandas que vienen de la sociedad. En ese sentido creo que ya hay avances
de una Escuela Superior de Administración Pública. Una ENA como tienen
los franceses. Donde aquellos que quieran acceder a los más altos niveles de la
gestión pública, entren allí como un posgrado. Existe una ley, eso fue aproba-
do en el Parlamento anterior, lo que pasa es que se dice que falta el reglamen-
to. Si falta el reglamento, habrá que hacerlo. Esto es fundamental para tener
funcionarios, no solamente con vocación de servicio, sino con capacidad de
gestión en el aparato del Estado.

Aurelio Pastor:

Regresamos al seminario de reforma del estado para analizar el desarrollo de

los temas tratados en el seminario del 2006, pues en el lapso de un año se han
dado acontecimientos políticos que son materia de análisis. Por ejemplo, hoy
podemos saber cuáles son las posibilidades reales del actual Parlamento para
poder impulsar estos cambios que se proponen: un año atrás era un Parla-
mento que empezaba y sobre el cual se habrían cifrado esperanzas y se tejían
una serie de posibilidades para llegar a entendimientos. Hoy también pode-
mos analizar qué es lo que ha ocurrido con los gobiernos regionales, porque
hace un año no funcionaban dentro del marco de una política de descentrali-
zación básicamente presupuestal. Y eso tiene mucho que ver con lo que se ha
señalado en la exposición inicial.

264
 Reforma política

Primero porque los temas centrales que no han terminado de definirse en

el parlamento como son: el voto facultativo sobre el cual podemos analizar
varias temas; la bicameralidad como parte de la reforma del poder legislativo; la
reforma en la administración de justicia —que hemos trabajado varios meses—
todos pasan por una necesidad de consenso para poder implementarse. Hoy
día, después de este tour que ha hecho el Presidente del Congreso por las
diversas bancadas, nos hemos dado cuenta de que no hay agenda. Y que no
hay posibilidad de hacer agenda sobre los temas realmente importantes que
son los que pasan por una votación calificada, tanto en reforma constitucional
como en reforma de leyes orgánicas. Esa es la realidad. Entonces es impor-
tante plantear un punto que fue sometido a análisis en la exposición, y es ¿de
dónde parte el problema del Parlamento? Pienso que de parte del sistema de
elección que tenemos, nosotros no podemos tener un Parlamento como se
elige hoy en día, en la primera vuelta electoral; donde la población tiene una
sábana 20 candidatos presidenciales y listas parlamentarias, y con una valla del
4% que fue aplicada el 2006, pues esto ha demostrado que no se puede evitar
el archipiélago que hoy tenemos en el Congreso. Probablemente la barrera del
5% que tendremos en el 2011 haga poco también. ¿Es correcta la forma cómo
hoy elegimos al parlamento? ¿Está bien? ¿Nos permite afianzar un gobierno
más serio, con mayor estabilidad jurídica o tenemos que cambiarlo? Personal-
mente creo que tenemos que cambiarla. Lamentablemente para cambiar el
sistema de elección del parlamento se necesita votación calificada en este par-
lamento, que no tiene votaciones calificadas. Esa es la verdad, de manera que
seguiremos haciendo este ejercicio intelectual, a pesar de que hay quienes han
pedido al parlamento, especialmente a la Comisión de Constitución que deje
de debatir temas que no tienen consenso. Entonces le han sacado también a
la Comisión la posibilidad de debatir los temas importantes, porque son los
que no tienen consenso. Mientras los temas que sí tienen consenso son los
temas que son absolutamente intrascendentes. Si vamos a sacrificarnos, por
la posibilidad de tener consenso en los temas trascendentes del parlamento,
entonces deberíamos tener menos espacios de debate, porque no tiene mucho
sentido. Por eso debemos cambiar el sistema de elección del Parlamento. Pro-
bablemente pasándolo conjuntamente con la segunda vuelta, que nos permita
armar bloques mayores. Pero que esos bloques mayores tengan un compro-
miso mayor de oficialismo y oposición, y la obligación de concertar. Quizá a
través de la reducción del período parlamentario, a dos años y medio o a tres,
obligue al parlamentario a estar más cerca de su representación. Porque esos

265
 Capítulo 3

periodos de cinco años los alejan totalmente, y no solo a los parlamentarios

sino también a las otras autoridades, a los alcaldes, etc.
He tenido la suerte de ser por segunda vez parlamentario de provincias, y
vayan a ver si los alcaldes de distrito, visitan a sus propias poblaciones, caseríos
o centros poblados. Tampoco van, no va nadie, y eso es parte de lo que des-
acredita al sistema político porque vienen cuando hay un proceso electoral y
luego no vuelven más. Entonces la gente pierde confianza en sus autoridades
por la falta de comunicación, de diálogo, de estos foros donde uno pueda
hablar directamente con su representante. Esa ausencia de diálogo genera des-
confianza en las instituciones y en el sistema democrático. Allí hay un tema,
cambiemos, disminuyamos los periodos. En los Estados Unidos se hace cada
dos años, como se ha recordado. Pero tiene que haber mayor representación.
El meollo está en la representación del país, hay muy poca consideración por
la representación, por el propio parlamento; recuerdo que en el parlamento
anterior, me la pasé gran parte del tiempo, casi cinco años exigiendo un deba-
te sobre el tema cocalero porque le interesaba a mi región, pero no había pro-
yecto de ley. O sea el Parlamento debate siempre y cuando haya un proyecto
de ley sobre ese tema, sino no se debate; siempre he creído y he tratado de ser
absolutamente radical para que se me preste atención en este tema. Creo que el
parlamento debería legislar por excepción, entonces ¿qué tanta leyes debemos
debatir?, no es importante acaso priorizar los temas que tienes que ver con los
problemas cotidianos de la gente como lo hacen otros países que poseen una
democracia más desarrollada. Entonces hagamos que nuestra democracia sea
también dinámica, para que la gente que está viendo al parlamento sienta el
día a día, y no solo esos temas extraños que se convierten en leyes, y que nadie
entiende, conoce o aplica, prioricemos la parte de ese debate que es también
representación. En síntesis, es importante debatir los temas cotidianos de la
gente, en buena cuenta el parlamento es el pueblo, y ellos quieren que se
debata lo que les interesa, que se debata lo temas de los cuales se habló en la
campaña, por ello creo que es importante revisar ese sistema.
Tengo la dificultad de estar absolutamente convencido de que para cambiar
el sistema del parlamento no hay votos. Ahora hay un problema general en
los 25 gobiernos regionales. Los presupuestos no se están usando y eso impli-
ca que la gente esté reclamando en cada lugar. No es posible que en Pasco
se use el 13% a noviembre, y no es posible que las 10 regiones no lleguen al
50% de su presupuesto de ejecución o que los perfiles —que se cuentan por
cientos en la página web de los gobiernos regionales— no tengan expedien-

266
 Reforma política

tes técnicos. La gente no cree en la democracia porque creyó que la demo-

cracia venía con el gobierno regional. El Presidente anunció que iba a haber
prerrogativas y el presupuesto, y ahora resulta que ni las prerrogativas, ni el
presupuesto, ni los gobiernos regionales le traen las obras que quieren tener.
Acá en la Universidad Católica, tenemos este debate como una vocación intelec-
tual, pero para la gente del interior la democracia se traduce en tener su puente,
su escuela y su posta. Eso es lo que entiende por democracia y por eso prefieren
la democracia de la cual también habla este documento interesante que Henry
Pease nos alcanzó para provocar este debate, también no diferencia un sistema
autoritario de uno democrático porque simplemente es más democrático el que
le otorgue algo concreto. Recuperar la relación con la gente y su interés y su
acercamiento a las instituciones pasa por respetar esto justamente, lo veo en mi
región, lo veo en otros lugares, en otras regiones. Creo que son temas que hay
que discutir, efectivamente necesitamos que todo el aparato se mueva más, y
ahí debe entrar lo que hace un momento se menciono, el voto facultativo, esto
puede favorecer al sistema para que los políticos dejemos de estar confiados,
digamos no importa, no es necesario, ir atraer a la gente porque tiene miedo a
una multa; hagamos política, salgamos a hacer política, salgamos a comunicar-
nos con la gente, a organizar y a explicarle a la gente para así recuperar la insti-
tucionalidad; y el voto facultativo sí nos sirve para eso, porque aun nosotros con
la organización que tenemos, también tenemos que duplicar nuestros esfuerzos
para llegar al electorado, para conversar y convencer a la gente.

Nelson Chui:

Uno de los grandes problemas que hay en nuestro país es la fragmentación del
Parlamento, pero también hay países sin Parlamento, por ejemplo: el caso del
Presidente de Ecuador, lo que demuestra el caudillismo, que es algo común en
los países de América Latina. Sin embargo, lo que me preocupa básicamente
en referencia al congresista Aurelio Pastor, es que está tan fragmentado el Con-
greso, que un tema tan central como es la reforma del Estado hasta ahora no la
tratan. Acepto que hay otros temas en que no se pongan de acuerdo, pero este
tema es medular y es importante que todas las bancadas se pongan de acuerdo,
ya que la reforma del Estado es la única vía que nos permitirá salir adelante.
La bicameralidad como lo manifestaron todos es algo que la mayoría de
los ciudadanos consideramos fundamental, que haya Cámara de Diputados
y Senadores como era antes. Y creo que es la mejor forma para que haya una
cámara reflexiva, para que las leyes sean mejor.

267
 Capítulo 3

Si nosotros pensamos en la reforma del Estado, esta se inicia en el país con

la descentralización, que es la reforma hasta ahora más importante, y luego
—dentro de ello— la regionalización. He sentido en carne propia la impor-
tancia que tiene la regionalización, un ejemplo de ello es que nosotros como
gobierno regional pudimos apoyar casi inmediatamente a los damnificados del
sur, mientras que el gobierno central demoró un poco más. Pero ya que puedo
responder al congresista Aurelio Pastor sobre la capacidad de gasto, nosotros
como gobierno regional encontramos un presupuesto que no fue participativo,
y la ley establece que sea participativote esta manera. El ministro de Economía
nos dijo «ustedes están sin presupuesto», y se hizo una gestión especial con
el Presidente de la Republica y el ministro de Economía para que salga una
ley especial que nos permitiera tener presupuesto y hacerlo participativo. Así,
obtuvimos presupuesto. Lo otro, lo que ha dicho el señor Aurelio Pastor; tuvi-
mos un presupuesto de apertura pero de solo 30 millones y a octubre hemos
gastado 30 millones, es el 100%. El asunto está en que si en mayo nos dan un
presupuesto adicional y en junio más de 40 millones del canon, entonces no
pueden medirnos el gasto de junio a septiembre u octubre, debería ser de junio
a junio teniendo en cuenta todas las dificultades que tenemos con el SNIP y
el CONSUCODE, que como saben alargan mucho los procesos. También
pensamos que debería haber un SNIP social, porque el SNIP solo contempla
la parte técnica. Yo por ejemplo me he demorado un poco en llegar a este
panel, porque estaba en el Ministerio de Transportes, y allí veía en el caso de
una carretera de Huacho, la carretera Huacho-Sayan-Churin-Oyón. Para hacer
el perfil se demoró casi medio año y para llegar a la construcción son casi dos
años y después viene el estudio definitivo de seis meses más, entonces definiti-
vamente no es que no haya capacidad de gasto, y eso le pasa al gobierno central
también seamos justos, no solo es culpa de los gobiernos regionales solamen-
te. Estamos en un proceso de aprendizaje pero hay una serie de limitaciones,
no obstante también hay que decir que hay una casería de brujas de muchos
medios de comunicación contra los gobiernos regionales.
Una de las cosas que he revisado rápidamente es el tema del distrito elec-
toral. Los que rodeamos a Lima que somos más de 500 mil ciudadanos, mere-
cemos tener un distrito electoral para tener nuestros parlamentarios. Somos
el único gobierno regional que no tiene distrito electoral. Cuando queremos
defender los límites llamamos a los congresistas, y todos son de Lima Metro-
politana, ninguno es de Lima-provincias. Aquí comparto la premisa que hace
Henry Pease, de que Lima debe dividirse. Los Conos de Lima Metropolitana

268
 Reforma política

también deben tener representación. No solamente los que viven en la zona

de San Isidro, San Borja, Miraflores; sino también los conos. Creo que eso es
importante para que haya una mejor representación. Otro tema a colación
también, es que en las elecciones de los presidentes y los alcaldes, no se debería
permitir la vivienda múltiple. Debe ser vivienda efectiva, la residencia efectiva
consiste en que viva con su familia en esa zona, hemos tenido problemas con
personas que nacen en un sitio, trabajan en la mañana en una ciudad y los
fines de semana en otra, y tienen tres residencias, y pueden postular a dos o
tres sitios diferentes, entonces se tiene que hablar de una residencia efectiva
donde vivan con su familia, para justicia de la representación.
La revocatoria es importante y todos estamos de acuerdo, pero hace poco
se planteó un proyecto de ley, que felizmente los presidentes regionales recha-
zamos; donde se planteaba la revocatoria todos los años, entonces ¿qué iba a
pasar?, que las autoridades van a estar defendiéndose constantemente y enton-
ces ¿cómo van a trabajar? Esa fue una aberración, un gran error. Pero tam-
bién hablaban de disminuir la valla, ¿qué pasa con esto?, que si se disminuye
notablemente ello, genera que se unan todos los demás opositores, y por ende
comienzan todos los años a hacer revocatoria, y de aquí a un año habría revo-
catoria en todos los distritos, y sería un caos en Lima y provincias. Pienso que
ello no ha pasado hasta ahora y espero que no pase, ya que sería una lastima
que en vez de avanzar y dar gobernabilidad estemos yendo contra la goberna-
bilidad territorial.
Cuando se crearon los gobiernos regionales el presidente presidía el con-
sejo regional, posteriormente hubo división de poderes. Pero aquí había que
definir bien las función de los consejeros, pues hay consejeros que quieren
ordenar a sus Presidentes Regionales para que cambien a sus funcionarios, y
estos son cargos de confianza; es como que el Presidente de la República con
sus Ministros, ellos no pueden decir «cambien ustedes a tal ministro» pero lo
hacen constantemente, y crean ingobernabilidad; entonces deberían interpe-
lar a los funcionarios como lo hace el Congreso con preguntas por si fuera el
caso. Pero creo que este sistema genera confusión, y como al parecer les han
dicho que son congresistas quieren carro, asesores, etc. La cosa esta degene-
rando. Si se sigue así los regidores pedirán lo mismo.
Ahora dentro de la reforma del Estado hay algo que se viene dando y que
es fundamental: la participación ciudadana. Sin embargo, hay muchas auto-
ridades que lo hacen porque es obligatorio, no por convicción, y esto ocu-
rre sobre todo con autoridades elegidas. Nosotros por ejemplo, hemos hecho

269
 Capítulo 3

consultas en salud, han votado 200.000 personas, la ONPE ha participado,

han votado jóvenes de 14 años para que digan qué esperan de la salud. Estoy
seguro de que esto debe ser una práctica generalizada, porque esto es vincu-
lante para el plan de desarrollo porque nos permite introducir estos pedidos
en la misma población creando legitimidad de la política. Igual debe ser en
educación, donde participen los jóvenes, los padres de familia, los profesores,
la población en general.

Alberto Adrianzén:

Estoy de acuerdo con las propuestas de Henry Pease sobre la bicameralidad, la

vacancia y la sanción al transfugismo, y la ley electoral, la renovación parcial,
el voto voluntario con una condición de que todos debemos estar inscritos en
la RENIEC, ya que hay un millón que no lo están. Yo ejerzo mi derecho pero
si no estoy inscrito, no lo puedo ejercer, sobre todo me refiero a aquellos en
la zona rural.
Estoy de acuerdo con el punto de Aurelio Pastor, respecto del asunto de la
deliberación parlamentaria como un tema de debate político del Parlamento,
y no como agencia de burocracia que discute las leyes Es la herencia del fuji-
morismo que puso el límite a las intervenciones de un máximo cinco minu-
tos por parlamentario. Antes el Parlamento de los años ochenta no tenía esa
obsesión por el tiempo. Así no se puede discutir y se tiene que usar la lógica
del Parlamento como deliberación y no como la agencia que solo aprueba
leyes, que por cierto tiene un récord mundial —casi el Guiness— respecto de
proyectos de ley. Los parlamentarios son campeones en presentar proyectos
de ley. Con Aurelio Pastor conversábamos antes de esta reunión quiénes eran
los campeones. En mi opinión son prácticas, que tienen que ver con el uso
del tiempo que es fundamental, y esa es una herencia fujimorista. Porque en
realidad se desarrolló esta compulsión y obsesión matemática por el uso del
tiempo, dicho esto yo quisiera plantear el tema sobre los partidos del sistema
político y las elecciones.
Quisiera que me permitan leer la última nota de la ONPE, del 5 de
noviembre, donde se da cuenta de que en el año se han vendido 161 kits
electorales, de los cuales 92 son para partidos políticos de alcance nacional,
48 para organizar movimientos de alcance regional, y 21 de alcance distrital,
es decir la fragmentación continúa, entonces ¿cuál es el problema? Creo que
el problema principal de nuestro sistema político, entendido como sistema
electoral y muchas otras cosas más, que no voy a detallar, es que genera sis-

270
 Reforma política

temáticamente minorías políticas. Es decir, no genera mayorías políticas y

mucho menos fuerzas hegemónicas, eso me parece que es la base fundamental
para entender lo que nos pasa; si uno mira lo que esta pasando en otros países
como Ecuador, Colombia, Venezuela y Bolivia, ahí lo que vemos son procesos
de constitución de mayorías políticas, que acá no ocurren. Y ocurre eso y hay
aun más explicaciones como: ¿cuáles son los factores que alientan estos pro-
cesos de constitución de minorías?, ¿qué entiendo yo por fragmentación? no
es tanto la multiplicación de las listas, sino los diferenciales que existen entre
la primera y segunda lista. Si uno correlaciona estos resultados, con el Índice
de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD, los diferenciales de la primera
y segunda lista, son más pequeños mientras menor IDH haya en distritos
provincias y regiones, en cambio hay más listas donde mayor es el IDH, hay
más que repartir que son los distritos y provincias ricas, pero la pelea es más
feroz abajo con los distritos más pobres, porque el diferencial es 1.5, 2, 2.5;
la fragmentación no es solamente un problema de multiplicación de listas,
sino un problema de distribución de los electores, y una diferencia mínima
muchas veces en los procesos electorales regionales sobre todo de los que estoy
hablando.
Entonces hay (1) causas institucionales, por ejemplo la ausencia de doble
vuelta en ámbitos regionales. Pero también creo que el meollo del asunto está
en un sistema de representación cerrado, hay que abrirlo y ver la forma en que
los partidos regionales puedan participar. (2)Hay razones políticas, no hay en
este país un sistema de partidos, entendido como una interacción entre los
partidos, como fijación de prelación, como es en Chile, por ejemplo un caso
de existencia, o México, por poner un caso de existencia. Creo que aquí hay
un partido más fuerte, por tradición, por historia, y el resto son partidos que
duran pero son débiles, y Aurelio Pastor dice: «no hay agenda parlamentaría»,
cuando esa es la prelación o priorización de las demandas sociales, y que se da
a través de los partidos, y el Congreso básicamente recibe demandas sociales,
y estas tienen que ver con las prioridades sociales. Una parte de su desprestigio
—aparte de la incomprensión de la población de la función del parlamen-
to— es que no debate los temas prioritarios primordiales, no hay por ello
un sistema de partidos. Si no hay un sistema de partidos no hay priorización
de demandas, no hay partidos que estén enraizados en la población; vean los
resultados regionales para que se den cuenta. (3) Hay causas estructurales, yo
tengo una hipótesis: que una sociedad cuando más pobre es, más difícil es
de representar políticamente, ese es mi visión. Sociedades como la boliviana

271
 Capítulo 3

como la ecuatoriana, han encontrado en personajes, no en partidos, las posi-

bilidades de desarrollo político o formas de representación. ¿O ustedes creen
que Alianza País es un partido político en el Ecuador?, lo mismo pasa con el
MAS en Bolivia. Hay razones estructurales de la pasividad de la pobreza que
hacen mucho más difícil la representación.
Pero no se ha estudiado el impacto de la pobreza en la propia representa-
ción política en el país. Yo creo que los pobres tienen reclamos y no intereses,
creo que hay tres razones: institucionales, políticas y estructurales. Ahora ¿qué
hacer? Para sintetizar creo que tiene que haber una ONPE y un JNE. Creo
que lo que se debe cambiar en la ley de partidos en lo conceptual, donde un
elemento central sea ¿qué hacer con los movimientos regionales? Estoy de
acuerdo, la democracia no tiene precio pero cuesta, llevar la contabilidad cues-
ta, le cuesta al Estado; por ello se tiene que ver el financiamiento a los partidos
políticos. Entonces me parece que hay que ponerse las pilas y pensar en un sis-
tema más representativo más interconectado con la sociedad, ahora también
el problema de fondo es que la política ha perdido poder. La centralidad de
la política con la crisis de representabilidad, arroyado por el papel de poderes
fácticos, donde están los medios de comunicación, obviamente hacen qué
temas van ser discutidos como parte de la democracia; creo que sin partidos
no hay democracia. Yo diría, mal con los partidos pero peor sin ellos.

Francisco Eguiguren:

Sobre el tema de la forma de gobierno, creo que América Latina tiene una
tradición y una vocación y futuro presidencial, de lo que se trata es de per-
feccionar el modelo presidencial y corregir los excesos del presidencialismo,
y dejar de lado cualquier sueño o intento parlamentarista. Para empezar si el
Parlamento tiene crisis y los partidos políticos están como están, no puede
haber sistema parlamentario, olvidémonos; de lo que se trata es de perfeccio-
nar y corregir los excesos y defectos del modelo presidencial. En ese sentido
sí coincido con la propuesta que nuestro presidente, que es a quien el pueblo
elige,36 tenga que seguir siendo Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, pero las
funciones de Jefe de Gobierno tienen que repensarse y compartirse, y algunas
transferirse al Presidente del Consejo de Ministros y a su gabinete. Porque la
Constitución y la tradición nos hace creer en muchas farsas, si uno le hace

36
Normalmente —de las elecciones— lo que le interesa a la gente es quien fue elegido Presidente, como
en el campeonato como quedó U-ALIANZA y el resto no cuenta.

272
 Reforma política

caso a la Constitución va a decir que el responsable del orden público es el

presidente, que el responsable del manejo de la economía, es el presidente,
el responsable del manejo de la relaciones exteriores es el presidente; y eso es
mentira, no es así, ¿o uno espera que el presidente resuelva alguna alteración o
desorden interno? o entonces ¿para qué está el ministro del interior? Entonces
hay funciones cotidianas que deben ser claramente funciones de los ministros
y del Consejo de Ministros y otras del Premier; porque además del presidente,
ellos sí tienen responsabilidad política y pueden ser controlados por el Con-
greso. Por supuesto el presidente escogerá a los ministros y podrá removerlos
cuando no le convenza, le dará al gabinete los grandes lineamientos y creo que
las funciones que hoy formalmente pertenecen al presidente deben ser trans-
feridas al primer ministro y al gabinete. Este gobierno anunció que se fortale-
cería la figura del Presidente del Consejo de Ministros con sus ministros, y así
fue al principio, creo que los últimos meses oímos menos a Jorge del Castillo
que antes —y no es su culpa— el presidente es quien concentra los anuncios
políticos, incluso los que no funcionan como el Pacto Social.
El Perú tiene un sistema hiperproteccionista del presidente, con la Cons-
titución peruana no hubiera podido vacarse o destituirse ni a Color de Mello,
ni intentarse el caso de Samper y ningún otro presidente vecino. En el Perú el
presidente solo puede ser acusado por traición a la patria durante su manda-
to, por disolver el Congreso o por dar un golpe de Estado o por no convocar
elecciones, es decir un dictador; por cualquier otro supuesto el presidente no
puede ser sometido por juicio ante el Congreso. En su mandato no se le puede
acusar nunca y cuando termina su gestión tampoco. Porque todos se van. Y
esto ya no es así en la mayoría de países de América Latina, somos un sistema
que mantiene un rezago que creo que hay que revisar. El presidente no puede
ser expuesto a ser acusado por cualquier cosa, pero sí deberían ampliarse las
causales por las cuales ello pueda ocurrir. En el debate de las constituciones de
1979 y de 1993, dos congresistas con influencia en ambas cartas, señalaban
algo que era correcto pero que era gravísimo, prefiero no mencionar quienes
son, pero el argumento era que no se debe tocar el régimen de responsabilidad
penal y constitucional del presidente, que además este no tiene responsabili-
dad política, y eso es absurdo en un modelo constitucional que debe limitar
y controlar el poder; que la cabeza, el jefe de Estado y Gobierno no tiene
responsabilidad política penal y constitucional, y después se quejan cuando
hay abusos del poder. Decían aquellos congresistas que se debía seguir el viejo
modelo del constitucionalismo británico en el que el rey nunca se equivoca, y

273
 Capítulo 3

¿para eso están la responsabilidad política de los ministros? O sea comparar al

presidente electo en una democracia con un rey del siglo XV, con un rey que
nunca ha sido elegido, donde este rey no gobierna, entonces por eso es que
luego vamos lógicamente con este tipo de argumentos para terminar diciendo
«este esquema no se toca».
Hay que decir algo que me parece importante, ahora el presidente gana
menos y está bien, porque no debe ganar tanto; casi debería no ganar nada,
porque mientras gobierna vive en Palacio de Gobierno donde casi todo se lo
pagan. Entonces el error es ponerle un sueldo alto, probablemente será para
que ahorre, porque no tiene en qué gastar. Sin embargo, creo que debe ser a la
inversa, el presidente no necesita ganar mucho, pero eso sí, cuando termine su
mandato, no puede si es honesto salir a buscar trabajo. Quien ha llegado al más
alto cargo político del país, debe ser garantizado por el sistema, debe tener el
derecho a dedicarse el resto de su vida a vivir de una renta proporcionada por
el Estado, ya sea el sueldo del parlamentario o incorporarse como sueldo de
senador, porque tiene mucho que aportar, y es más así se queda y no se va.
Pero nos quejamos porque el parlamentario y el Parlamento se despresti-
gian, creo que los años dicen algo que hay que revisar; por ejemplo, el temor
y el afán por los presupuestos ultra controlados, el neoliberalismo que nos
gobierna hace ya varias décadas, a pesar de que cambian los gobiernos, el super-
poder de los ministros de economía han generado una distorsión. Se debería
buscar que el pueblo entienda otra cosa del parlamentario, que entienda que
el parlamentario, es un representante, que son quienes están cerca de mí que
soy el pueblo: oye necesito una cosa, oye ayúdame. Porque nosotros sabemos
que nuestro representante los podemos cambiar, cuando no nos representa,
cuando ya no confiamos en él. Bueno en el Perú el mandato parlamentario
sigue siendo irrenunciable, así se quiera ir o no el congresista que no sirve
para esto no se puede ir, además no es revocable; son revocables los gobiernos
regionales, pero el parlamentario no. El debería ser el primer revocable porque
es el representante tradicional del pueblo. O sea ni irrevocable ni irrenuncia-
ble. Ahora no tiene iniciativa en el gasto público, ya se la quitaron, entonces
¿qué le ofrece a la gente? En la campaña le ofrece muchas cosas, inclusive men-
tiras, le ofrece obras que él no puede hacer, pero dice: «mira no se preocupe,
yo voy a presentar siete proyectos de Ley», y eso a la mayoría de gente le hace
decir: «a mí que me importa». Entonces claro cuando termina su mandato, y
vuelve por la reelección, la mayoría no es reelecto, son muy pocos los reelec-
tos. La gente está con la cabeza diciendo: ¿bueno qué obras ayudó o consiguió

274
 Reforma política

este? Si era parte del gobierno seguramente logró que el ejecutivo ponga en
el presupuesto, algunas de las obras que él quería, pero si era de la oposición
seguramente no puso nada. Entonces no lo reeligen en ese esquema. ¿Cómo
va tener popularidad el parlamentario, si la gente espera de él otra cosa?
Por ello, la función de representación es lo que más hace al parlamentario
y está mal vista. Los representantes parlamentarios que provienen de las orga-
nizaciones populares, obviamente se espera que salgan con sus electores, que
salgan con sus bases a una marcha o para que le metan menos palo o para que
lo reciban en el Congreso; y mucha gente dice: ¿qué hacen los parlamentarios
que no están trabajando?, ¿están representando a su gente?, otros agarran el
teléfono e influyen a favor de determinada cosa. Hay que entender que la
función parlamentaria es representación, hay que sincerarla, y porque eso es lo
que elector quiere, y hay que darles las facilidades que señaló Henry Pease.
Creo en la bicameralidad, esta mejoraría el trabajo en el Congreso y lo
especializaría, pero hay una campaña de cierta prensa que cada vez que se
habla de bicameralidad se repite el mismo esquema, y eso que ya no está Fuji-
mori. Dicen: son muchos, para que tener más como los que tenemos, para
que tener tantos sí además cuesta más; eso no es un criterio porque con ese
criterio mejor cerramos el Congreso. La bicameralidad es importante y hay
que trabajarla. Hay que convencerse y hay que tener el valor para adoptarla,
el Congreso debe tener el valor para adoptarla y no preocuparse por lo que
dicen las encuestas o por lo que dicen cuatro diarios, porque de lo contrario se
limitaran a pensar: sí es una medida impopular, o para qué si el pueblo sigue
sacando la cuenta de que más congresistas cuestan más. Los congresos bica-
merales anteriores a los últimos, tenían mucho más parlamentarios y costaban
mucho menos.
Por eso la renovación parcial del Congreso es importante pero tiene un
riesgo que hay que evaluar, el desgaste del poder político va hacer muy proba-
blemente que la correlación de fuerzas varíen en el Congreso; y bien me dirán
con razón, que en Estados Unidos que es un modelo presidencial, hay una
renovación más frecuente, sobre todo en la cámara de representantes; claro,
es una democracia mucho más consolidada, y además muchos son reelectos.
Pero en el sistema parlamentario europeo, no hay problema porque si cambia
la correlación política del Parlamento, cambia el gobierno; porque quien elije
al gobierno es el Parlamento. Entonces pensar en un esquema en el que el
presidente, y el ejecutivo siguen siendo los mismos, y que a mitad de camino
cambia la correlación del Congreso, y eventualmente predomina la oposición,

275
 Capítulo 3

nos abre el camino inédito que requeriría mucha tolerancia, mucha capaci-
dad de concertación que es lo que siempre ha faltado en nuestro país. En la
historia peruana cada vez que el gobierno no tenía mayoría parlamentaría,
normalmente se sucumbía por un golpe militar, o se daba un autogolpe como
lo hizo Fujimori. No hay capacidad de construcción de acuerdos en el Parla-
mento, y lamentablemente eso es un problema serio, y el fraccionamiento es
parte de eso. Finalmente, creo que lo importantes es que la reforma política en
mucho de estos temas se tiene que hacer, y hay que hacerla ahora, lejos de un
proceso electoral, ahora que tenemos una economía medianamente optimis-
ta y estable; porque las reformas políticas se deben hacer en estos momento
de calma, y no cuando estemos acorralados por una crisis política que haga
tomar muchas decisiones apresuradas o eventualmente demagógicas.

Henry Pease:

Ahora vamos a hacer un cierre de 3 minutos por panelista empezando por el

Premier.

Jorge del Castillo:

Creo que tenemos coincidencia en la crisis de representación, la gente no se

siente representada. Al día siguiente de asumir el cargo se hace una encuesta
y la gente ya está en contra del alcalde en un 40%. Y esa representación está
dada además porque hay un escepticismo en la población, es decir, si a uno
lo reeligen dicen «siempre son los mismos, no hay renovación», y cuando
presentan gente nueva dicen «de dónde son estos desconocidos». Y muestra
de ello ocurrió hace poco, Lourdes Flores no puso a los que estaban antes sino
que puso gente nueva y ello fue una de las razones de su derrota, y cito lo que
dijo Lourdes.
Entonces esta crisis de representación nace entre otras cosas porque esta-
mos ante el proceso de la revolución científica y tecnológica. Antes la gente
hacía política porque se entregaba a ella. En cambio ahora, a través del celular,
se envía mensajes «Hay un terremoto en Chincha» y te enteras al minuto,
hemos visto las cosas en vivo y directo, ya no necesitas tanto la representa-
ción, entonces realmente existe una tecnología hoy en día que ha superado
estos mecanismos de intermediación. Entonces uno tiene que adaptarse a esa
realidad para poder comprender, y no solamente hacer una labor crítica ante
personas.

276
 Reforma política

Lo que yo quiero subrayar es que la política como oficio noble, como

vocación de servicio, como servicio público, es la convicción probablemen-
te de muchísimas personas. Pero lo que pasa en la política como en toda
actividad humana, es que también entra otros tipos de personajes que hacen
barbaridades. ¿Qué culpa tenemos los demócratas, los correctos, de que haya
habido tránsfugas, que hayan vendido su voto y su consciencia? Entonces, y
finalmente, como suele ser la noticia es la mala y no la buena, y eso es lo que
queda en la mente de la gente; así, justos pagan por pecadores.
Entonces ¿por qué no hay Senado?, para qué más, dicen. Miden con la
misma vara a todo el mundo. Este es un tema que sin duda nos lleva a una
reflexión que ya será motivo de otra reunión, que es el rol de los medios de
comunicación hoy en el país, en un marco de libertad de expresión nadie
duda de su importancia. Pero ¿cuál es el rol responsable de los medios de
comunicación, de la sostenibilidad de la democracia? y lo digo porque hemos
visto que en la dictadura hubo muchos medios de comunicación que no
decían esta boca es mía, inclusive ninguna palabra, les faltaban manos para
aplaudir, y para recibir por supuesto. La democracia requiere un rol serio de
los medios de comunicación, tienen que estar a la altura y en la sana inten-
ción y vocación de hacer progresar al sistema democrático, y no empezar a
ver problemas por «quítame esta paja». Recuerdo y siempre lo cuento como
anécdota, cuando empezamos el debate constitucional, Henry Pease, que era
presidente de la Comisión de Constitución, me confió sustentar el artículo
primero de la Constitución, el cimiento de la Constitución. Pero ese día un
señor había retado a duelo a otro, y entonces yo empecé el discurso, y nadie
escuchaba ni entendía nada, todo el mundo tenía en la cabeza el tema entre
el retador y el retado, y esa fue la noticia en primera plana en casi todos los
diarios, y por supuesto fue la noticia que abrió las noticias en los canales de
televisión y las radios. Y del debate parlamentario ninguna palabra. «Empe-
zó el debate parlamentario», esa fue toda la noticia. Esto lo digo porque es
un factor de responsabilidad sumamente importante. Una queja, aquí hay
periodistas, creo que es importante y siempre escucho en la vieja tradición
parlamentaria que los diarios enviaban al Congreso a sus mejores periodis-
tas, pero a veces hoy en día nos encontramos con redactores que no saben
lo que ha publicado su propio diario, y te preguntan una cosa distinta o no
tienen continuidad con las temas de la política, no están en la jugada. Hacen
preguntas a veces dispares, fuera de lugar, y en conclusión no se transmite
nada. Se transmiten las malas noticias, se transmite la anécdota, aquello que

277
 Capítulo 3

degrada la política y la afecta mucho. El doctor Henry Pease hacía gran-

des discursos preparados y nunca salía una línea, salían las barbaridades que
alguno hacía por ahí.

Francisco Miró Quesada Rada:

Creo que es muy importante la democracia al interior de los partidos polí-

ticos, sin embargo, me parece que el sistema debería ser de elecciones pri-
marias abiertas, no solamente para que participen los militantes del partido,
sino también la sociedad civil, como sucede por ejemplo en Estados Unidos,
o como sucede con la convergencia en Chile. Esto fundamentalmente para
poder vincular más a los representantes del pueblo, a los candidatos que pre-
tenden cargos a la Presidencia de la República, al Parlamento, otros cargos,
regionales y municipales con la sociedad civil.
¿Cómo entra la sociedad civil al Estado? ¿De qué manera se da este
empoderamiento? Creo que las primarias abiertas es un mecanismo, que
permitiría por ejemplo, si aquí el Dr. Del Castillo quisiera candidatear a la
Presidencia de la República, y hubiera otros candidatos alternativos de su
partido, no solamente votarían los simpatizantes del partido del Dr. Del
Castillo, sino que los simpatizantes que estarían acá, irían y votarían a través
de un proceso electoral supervisado por la ONPE. Me parece que lo que dice
Alberto Adrianzén es muy interesante, hay que volver a reflexionar sobre el
financiamiento de los partidos políticos, no hay sistema de partidos políti-
cos, hay que crear eso, que es un proceso; y por otro lado la democracia es
democracia, no es plutocracia, hay que crear condiciones para que —por
ejemplo— en elecciones primarias abiertas, quienes invierten más tengan
mayores posibilidades de acceder a la opinión pública. Tiene que haber un
apoyo económico para los miembros de partidos políticos que no tienen esas
posibilidades. El otro tema de revocatoria del que habla Francisco Eguigu-
ren, me parece bien, hay que analizar sobre la revocatoria de los congresistas.
Y lo que dijo el presidente regional, Nelson Chui es interesante también, las
autoridades no se comprometen a abrir espacios a la sociedad civil, en ese
sentido —por ejemplo— en el caso específico de la revocatoria, creo que
debe quedar como dice la ley 26300. Porque tiene que haber un año donde
nosotros podamos medir qué hace el alcalde, qué hace el presidente regional,
qué hacen los legisladores, y después evidentemente partir de allí y ver si
conviene o no conviene la revocatoria. No hay que tenerle mucho miedo a
la revocatoria, es un mecanismo de ejercicio real del poder y profundamente

278
 Reforma política

democrático en la medida que, está regulado y tiene un marco legal. Enton-

ces yo insisto mucho en el empoderamiento, en la transferencia, sin dejar de
lado una serie de propuestas relacionadas —por ejemplo con el voto facul-
tativo— que me parece sumamente importante, creo que es un avance en
ese sentido.
El otro aspecto que quiero abordar está relacionado acerca del poder del
Presidente de la República. Es cierto, como se ha mencionado aquí, que el
presidente en el Perú y muchos lugares de América Latina tienen un exceso
de poder, entonces tiene que haber limitaciones y transferencias de ciertos
espacios de poder al Premier, sin caer en el modelo francés, parlamentario
presidencialista pero sí, a través de mayores mecanismos donde el Premier
pueda conducir la política de gobierno y que el Presidente de la República sea
el Jefe de Estado, en ese sentido aparente, aunque en este caso la propuesta
de Henry Pease tiene la particularidad —me parece innovadora— que es un
poco la salida a este modelo mixto parlamentario presidencialista.

Aurelio Pastor:

Actualmente, la Internet y las comunicaciones permiten que se lleve muy

rápidamente la información a la gente, pero creo que a pesar de ello, el
acercamiento en el tema de la representación es el que permite recibir tam-
bién; porque es lo que básicamente hace uno cuando se acerca recibir, que
la gente tenga la sensación y la seguridad que está siendo escuchada, y que
por lo tanto participa de alguna manera con esta democracia. Las elecciones
abiertas internas son interesantes, dentro del partido aprista las practicamos
y la hemos hecho varias veces en el último proceso electoral interno, hici-
mos elecciones abiertas y participó la ciudadanía. Creo que es importante
fortalecer los mecanismos de democracia interna de los partidos si queremos
eliminar el voto preferencial, porque distorsiona el propio proceso electoral.
Probablemente en Lima que es grande y tiene escaños y donde los candida-
tos direccionan sus campañas, sus propuestas no se sientan tanto, pero en
provincias las elecciones hacia fuera terminan siendo guerra directa entre
los candidatos de la misma lista más que una posibilidad de proponer al-
ternativas para que la gente escoja. Tenemos una gravísima escasez de re-
presentación, hay un parlamentario por cada 250 mil habitantes y eso hace
que sea un parlamento pequeño y alejado, lo ha reclamado el presidente de
la región Lima pues no tienen representación, es verdad, pero hay otro seg-
mento que no tiene representación que es el de los peruanos que viven en

279
 Capítulo 3

el extranjero. El diario El Comercio da cuenta que son 32.000 los peruanos

que mensualmente salen del país y ya hay varios países europeos que han
incorporado la representación de los que viven afuera; porque hoy vivimos
la era de la globalización y casi todos los países del mundo posee un núme-
ro importante de parlamentarios, entonces casi todos los países del mundo
tienen una población importante viviendo fuera de sus fronteras; y por lo
tanto una representación como la nuestra que solo en remesas representa
más de 2.000 millones de dólares al año y que sin duda ayuda a financiar la
economía nacional. Finalmente, solo la democracia cuesta, si pudiéramos
disminuir los gastos eliminando los consejeros regionales, los regidores y
muchas otra; pero cuando un busca perfeccionar el sistema y tener gente
que nos represente más, y tener mayores posibilidades de poner candado y
seguridad a la democracia, tiene que invertir necesariamente y es parte de
fortalecer nuestras instituciones.

Nelson Chui:

Una reforma del estado es necesaria, el Estado debe ser eficiente en todo nivel.
En otros países para exportar solo existe una ventanilla, en cambio en el Perú
hay muchas. Eso atrasa los procedimientos y nos hace menos competitivos.
Ahora respecto de aquellos congresistas que son elegidos por el pueblo y
que se deben a ellos, pero que sin embargo muchos de ellos no radican ni van
a sus pueblos, recuerdo una solución, las Oficinas desconcentradas. Creo que
son una forma idónea para que los congresistas rindan cuentas ante su pueblo
y que ellos tengan donde llegar. Uno de Lima provincia puede llegar a Lima
y uno de Tumbes no puede llegar a Lima, creo que este tipo de oficinas, es
una forma de que se sientan más cerca del pueblo, y generar mayor confianza
para que los políticos generen a su vez más confianza que es algo que vienen
perdiendo.
También esta el caso de los presidentes regionales elegidos. La ley estipula
que es el Consejo Regional la máxima autoridad, y resulta que el presidente
es el elegido por el pueblo. Sin embargo, el Consejo Regional es el que manda
al presidente de la región. Entonces acá hay una distorsión que debe aclararse
o definirse. Algunos piensan que los consejeros deberían ser los alcaldes que
integren el Consejo, eso es otra propuesta para analizar.
Otro de los temas importantes es que el Estado debe financiar la actividad
partidaria porque es la mejor forma de que todos tengamos mayores oportu-
nidades de ser elegidos.

280
 Reforma política

Alberto Adrianzén:

Creo que el problema principal en nuestra política, es que el nuestro es un

sistema que genera minorías altamente conflictivas. Eso genera una política
que no está orientada hacia el pacto o los acuerdos políticos, ni de los consen-
sos. ¿Cómo surge este tipo de políticas? De los conflictos sociales que se van
generando y frente a eso lo que hemos hecho es reemplazar esa realidad por la
búsqueda de consenso que muchas veces tiene muy poco que ver con la reali-
dad misma. Es un problema de otro tipo. Entonces señalo causas normativas
institucionales, causas políticas y causas estructurales.
Hay un problema que tiene que ver con la crisis de la política, yo creo que
los medios son importantes y han cambiado, como dice Jorge del Castillo,
han revolucionado la forma de hacer política. Sin embargo, creo que no se
debe exagerar sobre el poder de los medios, no soy aficionado, pero entiendo
que hay un problema con los medios de comunicación que deber ser discuti-
do abiertamente. Hemos visto directores de algunos medios de comunicación
recibiendo cerros de dinero.
Otro aspecto de la crisis de la política son los poderes fácticos. El FMI
era un poder fáctico real, los organismos internacionales eran fácticos en
los 90. Nadie los elegía ni los fiscalizaba, y así como hay poderes fácticos
internacionales también hay nacionales. Me parece que es un tema que tiene
que ser discutido abiertamente si queremos recuperar la centralidad de la
política.
Creo que el Congreso debe buscar formas propias de legitimidad, si el con-
gresista es bueno se sacó la tinka si es malo perdió. En la época de Henry Pease
se ensayó en el Congreso las oficinas desconcentradas, que eran formas de
recobrar la legitimidad del Congreso. Los parlamentarios se opusieron tajan-
temente y uno me dijo a mí: «a mi nadie me toca ni me juzga» —textualmen-
te— o sea era un intocable. Creo que el Parlamento no tiene otra forma de
legitimidad, más allá de que el parlamentario, con el agravante que se recordó
aquí; desde que se quitó la iniciativa de gasto, no encuentra una forma de
relación permanente con los electores, que no sea una forma lobista frente
al Estado o clientelar frente a los electores. La modernización del Congreso
no es solamente tomarle el examen de cultura general a los parlamentarios y
ver cómo ahorramos, en esta lógica que parece de cajero, sino replantear el
tema político de la legitimidad del Congreso. Creo que el Congreso no tiene
formas propias de legitimidad como institución. Y finalmente los cambios en
la ley de partidos creo que son urgentes, allí insisto en el tema como debate:

281
 Capítulo 3

¿qué hacemos con los gobiernos regionales? Bueno vamos a poder participar
en las elecciones 2008, tenemos que romper la estructura bicéfala de la de
representación, donde los de arriba tienen poco que ver con los órganos inter-
medios, menos aún con los de abajo; la bronca es porque no hay conexión.
Me parece que el tema de los gobiernos regionales no está al margen de lo que
pasa en la región andina, todos los países andinos están cambiando sus elites
políticas, el chavismo, uribismo, correísmo, evismo. Yo no se por qué no se
pueden cambiar las elites políticas aquí. Parte del cambio son los movimientos
regionales políticos, que mi opinión no es la primera vez que aparecen, Fuji-
mori se los tumbó en el año 92, y el centralismo los decapita cada cierto tiem-
po, todo eso impide que surjan partidos nacionales desde las regiones. ¿Qué
fue el APRA? Esos son los temas de fondo que hay que discutir si queremos la
aprobación real de los partidos, se requieren reformas radicales, en ese sentido
que se apunte a cosas reales.

Francisco Eguiguren:

Cuatro cosas muy puntuales retomando lo que justamente acaba de decir

Alberto Adrianzén y creo que recoge un nivel de consenso en la mesa: es in-
dispensable que se modifique la ley de partidos políticos y debe decir que los
movimientos regionales pueden postular a los parlamentarios en su respectiva
región. El mapa político del país confirma que los partidos nacionales o la
mayoría de ellos no son tan nacionales ni tienen presencia en las mayorías de
departamentos, y es parte del sistema de representatividad, esto no requiere
reforma constitucional, es solo cambiar un artículo de una ley. Ojalá que el
Congreso en la próxima legislatura cambie la ley y reafirme a favor de la des-
centralización, y que los movimientos regionales puedan postular parlamenta-
rios, en tanto haya distritos electorales múltiples en su respectiva circunscrip-
ción, esto no toma mucho tiempo hacerlo, es un artículo chiquito.
En segundo lugar hay una cosa muy curiosa en nuestra Constitución
respecto de los parlamentarios, La Constitución dice que los parlamentarios
cumplen su función a tiempo completo. Eso además de ser una mentira,
porque además si lo hacen a tiempo completo no le queda tiempo para nada,
no es un concepto jurídico. No quisieron poner lo que debe decir, la función
parlamentaria es a dedicación exclusiva, salvo como se decía en docencia
universitaria en tiempo que no entorpezca la función parlamentaria, pero
eso a tiempo completo es un cuento, y permite que muchos parlamenta-
rios, sobre todos los peores se dediquen a hacer otra cosa. Y seamos realistas,

282
 Reforma política

los parlamentarios no pueden ser dirigentes deportivos, no lo entiendo, no

deben y no pueden, la Constitución es clara. Entonces por qué le damos
tanta vuelta.
En tercer lugar el tema del voto preferencial, la mayoría coincide que
su papel de que es ya pernicioso, ya no contribuye a fortalecer los partidos,
y queremos fortalecerlos. Pero como bien se ha dicho la eliminación del
voto preferencial —que yo creo es una necesidad— tiene como correlato
la verdadera democracia interna de los partidos; si no se garantiza ello es
contraproducente, el voto preferencial tiene que seguir porque nació para ser
un mecanismo de los ciudadanos para defenderse de la cúpulas y dictaduras
partidarias.
Tengo una diferencia entre dos intervenciones que se han planteado, a
mí no me convence esa figura de elecciones primarias abiertas, no solo por la
corruptela, como ya señaló y dijo Aurelio Pastor: de que gente de un partido
vaya a la de otro partido para elegir a los peores, sino por un sistema real;
si queremos fortalecer a los partidos lo militantes tienen algo que decir. Es
poco probable que gente ajena del partido vaya, pero seguramente el que va
—tomémoslo con desconfianza— generaría otra corruptela peor, que se dé
entonces que el candidato dentro del partido llegue con camiones de gente
porque le pagan para votar por él. Yo creo en una democracia interna, sí, pero
de gente del partido, y el que quiera hacer política que se meta a un movi-
miento político. Y por último el voto voluntario o facultativo, parece que ya
llegó el momento de él, sé que el Congreso estuvo a punto de aprobarlo en
dos oportunidades. Sé que el tema es siempre: ¿estaremos preparados? Nunca
lo vamos a saber, pero venimos funcionando con voto obligatorio y tampo-
co estamos bien. Y el voto facultativo es como el tema del matrimonio, los
que no se han casado sueñan con casarse, y los que están casados extrañan a
los solteros. Los países que tienen voto facultativo están preocupados por el
ausentismo, y los países que tenemos voto obligatorio estamos preocupados
por el facultativo. De repente ya llegó el tiempo de probar un voto facultati-
vo, ya que es un voto libre y consciente, eso si queremos hacerlo con tiempo
para elecciones del 2016, pero por favor demos el salto, y si eso favorece a un
determinado partido, entonces podría ser el APRA, por ser el partido más
organizado, bueno pues sería un premio. El APRA ha ganado dos veces con
el voto obligatorio, y si gana con voto facultativo estará bien para ellos, unos
dirán que es un triunfo para los que son organizados, otros dirán que segui-
mos siendo masoquistas.

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