Seminario

Agropecuaria y Rural

El enfoque territorial
redefine el desarrollo
rural
Rafael Echeverri Perico
Ana María Echeverri Pinilla

Documento para discusión

El enfoque territorial redefine el desarrollo rural
Rafael Echeverri Perico
Ana María Echeverri Pinilla

Abril, 2009

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 Contenido

I. INTRODUCCIÓN 3

II. EL TERRITORIO SE TOMA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 6

A. UNA LEY SECTORIAL QUE ROMPE EL ORDEN INSTITUCIONAL EN MÉXICO 6
B. IDENTIDAD Y CIUDADANÍA CONSTRUYEN TERRITORIOS EN BRASIL 7
C. TERRITORIO COMO EJE DE GESTIÓN DEL MEDIO RURAL EN ESPAÑA 7
D. DEL DESARROLLO RURAL AL DESARROLLO TERRITORIAL EN PANAMÁ 9
E. UN MODELO INTEGRAL DE DESARROLLO TERRITORIAL: URBANO Y RURAL 9
F. RASGOS DE POLÍTICA QUE SE IMPONEN 10

III. ¿QUÉ HAY EN LA DEFINICIÓN DEL ENFOQUE TERRITORIAL? 11

A. APROPIANDO CONCEPTOS 11
B. LO RURAL, MÁS UN COMPONENTE, QUE UNA CATEGORÍA TERRITORIAL 12

IV. LA ECONOMÍA DESDE UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL Y SUS IMPLICACIONES

EN LA POLÍTICA PÚBLICA 16
A. GENERACIÓN DE RIQUEZA A PARTIR DE PRODUCTIVIDAD Y RENTABILIDAD 16
B. FACTORES INTERNOS Y EMPRESARIALES QUE DETERMINAN LA PRODUCTIVIDAD 16
C. FACTORES EXTERNOS Y TERRITORIALES QUE DETERMINAN LA PRODUCTIVIDAD 17
D. LA INTERVENCIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO EN LOS MERCADOS 18
E. EL TERRITORIO CONVIERTE RENTAS PRIVADAS EN RENTAS SOCIALES 19
F. URGENCIA DE UNA VISIÓN ESPACIAL DE LA ECONOMÍA 20

V. INSTITUCIONES Y LOS NUEVOS SENTIDOS DE LA POLÍTICA 23

A. TENDENCIAS MACRO DE TRANSICIÓN POLÍTICA E INSTITUCIONAL 23
B. TERRITORIO COMO OBJETO DE POLÍTICA DESCENTRALIZADA 25
C. ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS EN EL TERRITORIO 26
D. COOPERACIÓN, GESTIÓN Y AUTONOMÍA LOCAL 27
E. BIENES PÚBLICOS TERRITORIALES 27

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I. INTRODUCCIÓN
Los enfoques territoriales se vienen imponiendo ampliamente en las estrategias de desarrollo
rural. Desde Europa y Estados Unidos o desde México y Brasil, llegan modelos de gestión del
desarrollo rural cada vez más próximos a un paradigma que rompe con visiones tradicionales
del desarrollo rural. Las bases teóricas y conceptuales de la propuesta metodológica de
referencia para el Desarrollo Rural Integrado basado en Sistemas Territoriales, así lo expresan
en sus ejes definidos a partir de priorizar el territorio, lo multisectorial, la relación urbano
rural y la equidad, como soportes sobre los cuales construir una estrategia integral de
desarrollo.
La eficiencia de las estrategias de desarrollo se ha tornado en una permanente preocupación
de políticos, técnicos y líderes sociales, al enfrentar las múltiples dificultades y pobres
resultados que, con inusitada frecuencia, se observan en la aplicación de las políticas públicas.
La calidad del gasto público, la credibilidad en las instituciones, la confianza de las
comunidades hacia el Estado, la relación costo-beneficio de programas y proyectos, originan
serias dudas sobre los esquemas y mecanismos de la gestión de políticas. Se reconoce que
carencia de mecanismos de concurrencia, sinergia, articulación y valor agregado, se
traducen en dispersión, redundancia y descoordinación de la acción pública y la participación
social, reduciendo los impactos e incrementando los costos de transacción, al tiempo que
limitan la gobernanza.
Al tener al territorio como objeto de la política se asume igualmente la aceptación de su
multidimensionalidad, esto es, el reconocimiento de que el territorio es, simultáneamente
medio ambiente, economía, sociedad, institucionalidad, política, cultura en una dinámica
permanente de construcción e interdependencia. Como consecuencia, emerge como una
visión alternativa a los enfoques predominantemente económico productivos e introduce la
idea de sistemas complejos que se retroalimentan, obligando a una política con capacidad
para manejar las diferentes esferas del territorio y, especialmente, de coordinación
intersectorial.
El enfoque territorial incorpora la multisectorialidad de la economía rural. Supera la idea
dominante que reduce las oportunidades a programas agrícolas. Abre la necesidad de buscar
estrategias lo no agrícola, donde se encuentra más de la mitad del empleo rural. Sectores
como el turismo, la agroindustria, la artesanía, los servicios, el comercio, la construcción y,
especialmente, los servicios ambientales, aparecen como componentes de una agenda
económica productiva de enorme potencialidad y que deben ser incluidas como componentes
de las agendas.
La discusión sobre la equidad tiene también un carácter propio en el enfoque territorial. Se
enfatiza más el sentido de la cohesión social, antes que el de compensación. Esto se origina
en el reconocimiento de las rentas sociales territoriales que se generan como efectos
multifuncionales de las actividades económicas privadas. En el territorio se hace realidad una
relación entre las empresas y la sociedad que permite pensar en esquemas que maximicen las
contribuciones de las actividades privadas aportadas por la vía del empleo, el medio
ambiente, la ocupación territorial, la preservación de la cultura, la contribución a la
convivencia, entre otros efectos de las actividades propias del mercado. La consigna es
maximizar los efectos positivos de las empresas, generando estrategias que favorezcan
aquellos sectores y modelos productivos que logren esta maximización. Este enfoque rompe
con dos preconceptos perversos presentes en la mayoría de las políticas: i. la dicotomía entre
una economía de empresas ricas y rentables, de un lado, y el desarrollo social basado en
apoyos a la precariedad empresarial de la población pobre o programas asistenciales, del otro,
y ii. la idea de un desarrollo dependiente del crecimiento económico, medido exclusivamente
como crecimiento de la producción y de las rentas privadas.

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El cambio en el foco de la política, hacia el territorio, trae como consecuencia el rompimiento
de otra dicotomía prevaleciente en las estrategias de desarrollo rural, consistente en una
definición restringida de lo rural. Predominan las definiciones que segmentan el territorio
entre lo urbano y lo rural, generando conceptos inconvenientes que hacen que se pierdan las
enormes interdependencias funcionales que se producen entre los centros de concentración de
población y servicios y los espacios de baja densidad que los rodean. El enfoque territorial
establece una redefinición de lo rural a favor de una concepción de continuo espacial, de
integración de mercados, de redes sociales, de instituciones y de cultura que integran lo que
tradicionalmente se llama urbano, con lo rural, en aquellos territorios donde la base que los
explica está determinada por economías primarias o de servicios que se explican por
economías de localización definidas por los recursos naturales, agricultura, pesca, desarrollo
forestal, minería, ecoturismo, servicios ambientales, generen estos estructuras de población,
concentradas o no.
La fuerza de las visiones territoriales están poniendo sobre la mesa la discusión sobre el
concepto mismo de lo rural, ya que pone en cuestionamiento las definiciones tradicionales de
ruralidad basadas en densidad poblacional o predominancia de la agricultura y la
incorporación de consideraciones regionales que imponen el continuo urbano – rural y
tendiendo más a visiones integrales, que reconozcan las funciones rurales de los centros
urbanos y de las dinámicas espaciales de interacción entre ellos. Se impone una visión de
tipologías de territorios, integralmente considerados, con sus componentes urbanos y rurales,
entre los cuales se reconocen los territorios con predominio de dependencias de recursos
naturales, como objeto de una estrategia de desarrollo de los territorios rurales.
El desarrollo rural, transita hacia el desarrollo territorial, no es más una estrategia para la
agricultura o para grupos sociales vulnerables residentes en el campo, sino una estrategia para
territorios. Esto cambia el objeto de la política para focalizarla en territorios. No es una
política sectorial productiva, ni una política sectorial social, es una política transversal que
engloba e incluye las sectoriales. Si bien el concepto de desarrollo rural implica la
integralidad, la realidad es que la práctica política y social, condujo a un imaginario
dominante que no puede desprenderse del estigma que lo hace sinónimo de agrario, pobreza y
política social. Llegó el momento de licenciar el término de desarrollo rural y sustituirlo por
el más preciso de Desarrollo Territorial.
Las tendencias de las políticas e instituciones del medio rural muestran transformaciones de
fondo, dando señas de ajustes mayores que rebasan la órbita de los ministerios de agricultura
y que involucran las entidades territoriales en modelos de federalización o descentralización.
Paralelamente se enfrenta la necesidad de especialización de las instituciones y las políticas y
es más clara la dicotomía existente en los ministerios de agricultura para enfrentar, por un
lado, como ministerio de producción, la responsabilidad de la agricultura, y de otro, como
ministerio de desarrollo, la responsabilidad del desarrollo rural.
Las transformaciones institucionales y de las políticas sectoriales no son exclusivas del medio
rural o del sector agrícola, sino que forman parte de las megatendencias de una transición
institucional que viene transformando las relaciones territoriales en un proceso de
globalización, a nivel mundial, integración, a nivel de regiones, reforma, a nivel nacional y
descentralización, a nivel local. Todas aristas de un único proceso de transformación de la
gestión territorial, desde lo local hasta lo global, con la emergencia de nuevas instituciones,
responsabilidades y redefinición de esquemas de poder, del cual la más importante expresión
es la pérdida de discrecionalidad del nivel nacional. Esto al tiempo en que se ha replanteado
la relación Estado –Sociedad, con expresiones como la participación y la privatización, la
cogestión, las autonomías y el crecimiento de la presencia de las organizaciones no
gubernamentales.
Este artículo presenta una reflexión sobre las implicaciones institucionales del nuevo enfoque
de las políticas de desarrollo rural, para lo cual se hace una referencia de las experiencias

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relevantes, de los avances conceptuales, de la trascendencia de la mirada territorial a la
economía y de las transformaciones institucionales más evidentes en los nuevos modelos.

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II. EL TERRITORIO SE TOMA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Los Estados han venido introduciendo transformaciones de enorme importancia en sus
estrategias de desarrollo de los territorios rurales. Existe una nueva generación de políticas
que muestra un marcado esfuerzo en la incorporación de innovaciones institucionales que
redibujan el escenario para las políticas de desarrollo regional, territorial, local y rural.
Veamos algunos de estos significativos ejemplos.

A. UNA LEY SECTORIAL QUE ROMPE EL ORDEN INSTITUCIONAL EN MÉXICO

Las características fundamentales de la estrategia territorial de México se han integrado en la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable promulgada en 2001. Este cuerpo legislativo establece el
enfoque territorial como el marco conceptual y programático que orienta la estrategia de
desarrollo en los municipios del país.
Esta Ley forma parte de un marco más amplio que incluye la estructura de planeación y de
gestión pública, en la cual se destaca el proceso de descentralización. Como tal es funcional
con un amplio proceso de municipalización y federalización que ha acompañado la
modernización estatal.
Los ejes centrales de la estrategia comprendida en la política territorial expuesta en la Ley, se
puede sintetizar en los siguientes aspectos:
Programa Especial Concurrente, como estrategia de ejecución de las políticas sectoriales
federales en los niveles municipales, particularmente rurales. Se obliga a la preparación de
una estrategia común de programación, planeación y gestión de la inversión pública bajo
criterios de coordinación, articulación y concurrencia. Esto implica la identificación de
acciones que obligan a una relación funcional y sinérgica entre los diferentes tipos de
intervención pública en los territorios. Para esto se ha establecido un presupuesto concurrente
y una estructura institucional conformada por la Comisión Intersecretarial, en la cual
participan 13 secretarías de Estado, coordinadas por la Subsecretaría de Desarrollo Rural y
estructuras para la coordinación en el nivel de los estados.
Sistemas y servicios para cada una de las áreas prioritarias de la política que buscan una
mayor coordinación e interlocución entre los actores sociales y los agentes públicos. Con ello
se busca darle un mayor ordenamiento a la relación de oferta de políticas y demandas
territoriales. Las redes de instituciones y los consejos de los sistemas son las características
fundamentales de esta estrategia.
Colegiados como estructura institucional de gestión en todos los niveles territoriales, desde el
nacional, el estatal y el municipal. Los consejos son órganos consultivos de participación que
se conciben como espacios de negociación y planificación en cada nivel territorial. Los
Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable, constituyen la unidad básica de esta
estructura. Igualmente se contempla una estructura de colegiados para los procesos que
ordenan la política de apoyo productivo, a través de los Comités Sistema Producto, en los
cuales participan productores y actores económicos involucrados, así como los agentes
públicos responsables de las políticas pertinentes.
Planeación territorial participativa, como el eje central de procesos de ordenamiento de las
demandas de productores, organizaciones y comunidades en los territorios, a través de Planes
de Desarrollo Rural, que determinan visiones prospectivas, ejes estratégicos de desarrollo y
proyectos territoriales en diversos niveles y dimensiones sectoriales. Estos procesos se han
soportado en un importante esfuerzo de desarrollo de capacidades locales.
Municipalización de la gestión territorial, mediante procesos de acuerdos del gobierno federal
con los gobiernos locales y la coordinación con los gobiernos estatales. Estos mecanismos
han conducido a la simplificación de la oferta de programas y a la descentralización en las
reglas de operación

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B. IDENTIDAD Y CIUDADANÍA CONSTRUYEN TERRITORIOS EN BRASIL
La gestión territorial tiene en Brasil una larga historia de planeación y gestión de políticas
públicas. Su institucionalidad es rica en el nivel federal y muy fuerte en los niveles
regionales, estatales y municipales. El marco político y legislativo que ampara la gestión
territorial ha favorecido la integración territorial, la reducción de brechas regionales y la
ocupación equilibrada y sustentable del territorio. Dentro de este marco general opera una red
institucional del nivel federal que constituye en fundamento de las estrategias de desarrollo
territorial. Los Ministerios de Planeación, Integración, de Ciudades, de Medio Ambiente y de
Desarrollo Agrario, tienen responsabilidades diferenciadas dentro de un marco de
coordinación, subsidiaridad y complementariedad. En ese marco, al Ministerio de Desarrollo
Agrario le corresponde la responsabilidad del desarrollo local, particularmente en los
territorios de más alta ruralidad, lo cual es realizado a través de la Secretaría de Desarrollo
Territorial.
La estrategia de desarrollo local rural ha sido denominada Política de Desarrollo de los
Territorios Rurales, la cual se centra en la conformación y gestión de Territorios de Identidad,
como una unidad espacial supramunicipal o microregional. Las características más
destacables de esta estrategia implican:
Delimitación territorial basada en rasgos de identidad de agrupaciones de municipios que
comparten características culturales, políticas, económicas, sociales y/o ambientales, que les
imprimen cohesión y que se expresan en capacidad social de movilización, organización y
participación a partir de intereses y visiones comunes o compartidas.
Gestión social del territorio como estrategia de ordenamiento de las acciones de planeación y
ejecución de las líneas estratégicas y los proyectos de inversión. El ciclo de gestión,
constituye un instrumento clave de la gestión de los territorios, que proporciona una
estructura de trabajo y operación, constituyendo un marco para la participación, la
cooperación local y la planeación intermunicipal en el desarrollo de programas de desarrollo
territorial.
Colegiados como instancias institucionales de participación, negociación y consensos para los
procesos de planeación, gestión y orientación de la demanda territorial. Los Consejos de
Desarrollo Territorial, CODETER, constituyen la base de una estructura que soporta la
estructura institucional para la participación social y la gestión descentralizada.
Articulación de políticas y participación social, se han establecido como prioridades de un
nuevo modelo de gestión pública que impacta y orienta la inversión pública en un modelo de
ordenamiento de las acciones y programas sectoriales de acuerdo con consensos y pactos
establecidos entre el nivel nacional, federal, y los territorios

C. TERRITORIO COMO EJE DE GESTIÓN DEL MEDIO RURAL EN ESPAÑA

La dinámica de desarrollo económico y social de España en las últimas décadas ha impuesto
un gran desafío para la integración del territorio, para la distribución de los beneficios y para
enfrentar el despoblamiento que se presenta en el medio rural. Sobre la base del
reconocimiento del potencial que encierra el territorio rural y del objetivo estratégico de la
cohesión territorial como una meta central del futuro, se ha establecido una estrategia de
desarrollo de los territorios rurales que se alimenta de las políticas europeas contenidas en la
Política Agrícola Europea, de la cual el desarrollo rural es su segundo pilar, y de una visión
territorial que caracteriza al Estado español como uno de los más avanzados en la
configuración de espacios autonómicos, descentralización y ordenamiento territorial. A
finales del año 2007 fue promulgada la Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural que
recoge el espíritu y enfoque de sus estrategias públicas, el cual se ha complementado con un
Plan Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013.

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Los ejes que conforman la política coinciden con los lineamientos establecidos por Europa en
la Declaración de Cork que define el enfoque de política que ha orientado la estrategia
europea respecto del territorio. En ellos se establece un decálogo que parte del
reconocimiento del valor del territorio como estructurante de una sociedad europea en el largo
plazo, asumiendo un enfoque integral que refleja el sentido multisectorial y multidisciplinar
que supera la visión agrícola y económica del desarrollo, promueve la diversificación en un
marco de sostenibilidad. Esto ha implicado una política basada en la subsidiaridad que ha
asignado un rol significativo a lo local y al desarrollo endógeno, la simplificación de las
políticas y la incorporación de principios de planeación y financiamiento articulado en los
diferentes niveles territoriales, con modelos que hacen énfasis en el desarrollo de capacidades
locales y sociales para la gestión del territorio y el seguimiento, evaluación y control social.
De la estrategia territorial de España se pueden desatacar los siguientes ejes de acción:
Énfasis en la productividad de la producción primaria rural que implica la integración de las
estrategias de fomento al valor agregado de la producción básica rural, con énfasis en la
gestión del recurso hídrico, en los sistemas de innovación territoriales, con sistemas de
prestación de servicios técnicos de asesoramiento a la producción y el afianzamiento de un
modelo de relevo generacional en las explotaciones rurales. Todo ello dentro de un énfasis en
el privilegio del aprovechamiento de las ventajas territoriales.
Sostenibilidad del desarrollo territorial que integra los objetivos y enfoques del desarrollo
sostenible al entorno del desarrollo rural con énfasis en la preservación y valoración del
patrimonio natural de los territorios, suelo, agua y bosques. Este segundo componente
establece la integralidad de los objetivos de las políticas sectoriales agrícolas con las de medio
ambiente.
Calidad de vida y diversificación del territorio rural con especial atención a los componentes
propios de las estrategias de desarrollo social y de la apertura de mayores oportunidades que
determinen el reconocimiento de los derechos de sus pobladores y la retención o atracción de
población hacia los territorios rurales. En este sentido se destaca el sentido concurrente de las
diferentes políticas sectoriales que llegan al medio rural, las cuales deben ser articuladas en
torno a planes rurales locales y regionales. En este eje se reconoce la importancia del impulso
a economías localizadas, cluster de servicios y otras formas de desarrollo económico basado
en la localización y en el aprovechamiento de los patrimonios territoriales.
Fortalecimiento de los modelos de gestión local que se han creado a través de la estrategia
LEADER que ha desarrollado redes de grupos de acción local que se basan en la
participación directa de los actores territoriales en la conformación de iniciativas de desarrollo
propios. El modelo se caracteriza por la participación, la planeación, la gestión y el
seguimiento y ha logrado la articulación de la inversión pública comunitaria, nacional,
autonómica y local, al tiempo que ha logrado la concurrencia de la inversión privada.
Estructura institucional para la gestión territorial basada en los nuevos desarrollos normativos
con la Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural y la formulación de un Programa
Nacional de Desarrollo Rural Sostenible, la responsabilidad de las Autonomías para su
gestión y la creación de instancias de coordinación nacional, con la Comisión Interministerial
y el Consejo para el Medio Rural con la participación del gobierno nacional y de las entidades
territoriales y con la constitución de la Mesa de Asociaciones para el Desarrollo Rural con la
participación de las organizaciones del medio. La aplicación y ejecución del Programa en los
territorios se basa en la construcción de planes territoriales que cuentan con el apoyo de los
instrumentos de la política.
Mecanismos de compromiso entre la administración pública y el territorio por medio de los
Contratos Territoriales de Zona Rural que establece mecanismos obligantes a las
administraciones territoriales y a los receptores de los apoyos públicos para la gestión
sostenible del medio rural y de las estructuras de los Grupos de Acción Local como
interlocutores entre comunidades de productores o pobladores rurales con las

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administraciones. Vale destacar que estos modelos institucionales tienen complementos
diversos en las estructuras autonómicas

D. DEL DESARROLLO RURAL AL DESARROLLO TERRITORIAL EN PANAMÁ

En las políticas de desarrollo territorial de Panamá se han venido poniendo en marcha
procesos de gestión regional que abarcan proyectos supramunicipales en áreas estratégicas del
país. En correspondencia con la alta prioridad asignada al tema de la cohesión territorial,
desde la Presidencia de la República se ha establecido un proceso basado en Consejos
Consultivos Territoriales que determinan las metas presidenciales en un entorno de
interlocución directa entre los territorios y el gobierno nacional. Igualmente se ha formulado
una política de desarrollo de los territorios rurales que aborda el enfoque territorial, como el
marco de orientación general de la estrategia pública.
En este marco se pueden destacar los siguientes rasgos distintivos:
Estrategia territorial de articulación de políticas sectoriales, que reconoce la importancia de
las acciones sectoriales, sus sistemas de planificación y especificidades, pero que las
condiciona a criterios de aplicabilidad basados en principios de descentralización,
participación y concurrencia o articulación en la gestión.
Participación, autonomía y corresponsabilidad en las entidades territoriales para la gestión del
territorio, estableciendo mecanismos basados en acuerdos de formulación y ejecución de
políticas públicas en los territorios, sobre un sistemas de transferencias e integración de
procesos de planeación sectorial y territorial.
Colegiados territoriales para el ordenamiento de la demanda de políticas y acciones públicas,
en los cuales se convoca y vincula a los actores sociales territoriales y a los agentes públicos
actuantes o intervinientes.
Coordinación, articulación y concurrencia de las políticas públicas sectoriales en los
escenarios territoriales con la aplicación de mecanismos de planeación y diseño de proyectos
de inversión concertados y cogestionados con los actores territoriales.

E. UN MODELO INTEGRAL DE DESARROLLO TERRITORIAL: URBANO Y RURAL

El ordenamiento territorial ha sido la estrategia privilegiada de organización de la gestión
pública. En el año 2002 se expidió la normatividad que consagra la descentralización como el
principio estructurante de una política que busca la cesión de competencias del Estado central
a favor de los municipios y de las instancias territoriales intermedias. Las bases de esta
institucionalidad son:
Autonomía otorgada a las entidades territoriales, soportada en procesos de descentralización,
la definición de prioridades, de procesos y de compromisos de las autoridades locales y
regionales. Este esquema es ajustado con las condiciones particulares de los territorios y, en
particular, de sus capacidades.
Sistema de Consejos de desarrollo con un enfoque territorial, abordando simultáneamente el
desarrollo urbano y rural, determinando cinco niveles de planeamiento y gestión: nacional,
regional, departamental, municipal y comunitario. La estructura de Consejos establece una
estructura orientada a la gestión integral, multisectorial y territorial del desarrollo, definiendo
procesos de gestión con altos grados de participación de las comunidades, de la sociedad civil
y de los grupos gremiales y empresariales
Gabinete de Desarrollo Rural, con el liderazgo directo de la Vicepresidencia de la República
y la participación de las instancias nacionales responsables de la política sectorial, bajo la
coordinación de SEGEPLAN, máxima instancia de planeamiento del país. Es destacable el
hecho de una coordinación nacional no sectorial, que saca la responsabilidad máxima del
desarrollo rural del Ministerio de Agricultura, colocándola en una instancia del máximo nivel

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jerárquico nacional. Este Gabinete cuenta con una secretaría técnica asumida por una
Gerencia de Desarrollo Rural que es responsable del Plan de Desarrollo Rural.
Sistema Nacional de Planeación Estratégica Territorial que engloba la planeación regional y
territorial como marco de los Planes Estratégicos Territoriales que se formulan, concertan y
gestionan con una alta participación centrada en el modelo de consejos territoriales. Estos
planes tienen un carácter integral, multisectorial y de largo plazo.

F. RASGOS DE POLÍTICA QUE SE IMPONEN

Con algunas diferencias entre países, se pueden destacar al menos cuatro rasgos comunes en
las estrategias de gestión territorial que explican el interés común de sus gobiernos por
mecanismos para compartir capacidades y conocimientos.
Articulación de políticas sectoriales en entornos territoriales, como la expresión del
reconocimiento de la integralidad del desarrollo y la enorme dificultad que afrontan las
políticas sectoriales para responder por estos altos grados de complejidad. Caso que es
especialmente compartido por los ministerios de agricultura, en el tema del desarrollo rural, y
por los ministerios de medio ambiente, en el caso del desarrollo sostenible o sustentable.
Integración de encadenamientos espaciales productivos que determinan cadenas de valor
determinadas por condiciones de localización de activos y sistemas productivos territoriales.
Los modelos de sistemas localizados, aglomeraciones productivas, sectores líderes o motores
del desarrollo económico territorial o regional y el desarrollo endógeno se constituyen en
estrategias centrales pragmáticas de las políticas de cadenas productivas o sistemas producto.
Participación y corresponsabilidad de los actores territoriales en la gestión del desarrollo,
como mecanismos de interlocución de las demandas y ofertas de políticas públicas a través de
arreglos institucionales, principalmente basados en modelos de colegiados que buscan
escenarios legitimados de negociación y concertación público-privado.
Reforma y fortalecimiento institucional para la gestión descentralizada y las autonomías
territoriales que involucran la redefinición de competencias, de mecanismos de gestión,
estructuras de transferencias y cofinanciación en la inversión pública y el rediseño de una
nueva ingeniería institucional para la gestión.

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III. ¿QUÉ HAY EN LA DEFINICIÓN DEL ENFOQUE TERRITORIAL?
En este punto es pertinente hacer una precisión de orden conceptual y operacional de las
dimensiones del proceso territorial, a partir de las categorías básicas del análisis territorial y
espacial, tal como se presentan implícita o explícitamente presentes en la política formulada.

A. APROPIANDO CONCEPTOS
Espacio geográfico. Como base del análisis se asume que el espacio geográfico es el
conjunto interactuante de dimensiones, entre las que se cuenta el medio físico natural o
construido y la sociedad que lo apropia a través de procesos económicos, estructuras y redes
sociales, construcciones institucionales, valores, reglas de juego, acuerdos normativos,
intereses, conflictos y expresiones culturales que los representan y expresan.
Territorio. La acción social, como expresión política, implica la organización de los
componentes del espacio geográfico en procesos concretos que buscan el logro de propósitos
comunes. De esta forma el espacio y sus componentes, adquiere expresión territorial en
cuanto permite que la pertenencia, la apropiación, el empoderamiento y la adscripción social
a ese espacio se convierta en una movilización concreta, frente a finalidades concretas, que
constituye un territorio identificable en su dimensión política e institucional. Un territorio se
constituye en tanto acción o expresión política. El territorio no es sinónimo de local, en tanto
este último término se contrapone a global y se refiere usualmente a un área micro o
descentralizada, diferenciada de un área macro o un nivel de gestión centralizado. Los
territorio están contenidos dentro de otros territorios, pues existe un sentido de pertenencia a
un pueblo, que no se contrapone con el sentido de pertenencia a un estado o a un país o
región; así una persona se puede considerar a sí mismo miembro de un grupo étnico, habitante
de una cuenca y ciudadano de un país.
La dimensión ambiental delimita algunos territorios, como cuencas, regiones ecológicas,
penínsulas, etc., los cuales pueden ser la unidad de gestión apropiada para algunos proyectos.
La dimensión social también puede ser la base para realizar algunas delimitaciones, por
ejemplo en función de la distribución geográfica de la población, de las principales
actividades económicas o de la organización institucional o política, delimitándose, por
ejemplo, una parroquia, un municipio, un grupo de poblados recientemente construido o una
comunidad de pescadores artesanales. Por otro lado, la cultura también delimita territorios,
por ejemplo: un grupo de municipios con mayoría de población afrodescendiente, un grupo de
poblados que comparte la misma lengua, un grupo de países que tienen la misma religión. En
el enfoque territorial, el territorio es la unidad de gestión y sus límites se establecen de
acuerdo a los objetivos de la gestión.
Cultura. La cultura es la síntesis, históricamente definida por la tradición, de todos los
componentes del espacio geográfico a través de la tradición, en la construcción de valores,
costumbres, principios compartidos, cosmovisión, creencias, simbologías, formas de vida,
que hacen lo común a un espacio, a su gente. La cultura es lo que une a un grupo social. En
nuestro caso nos interesa la cultura referida a un espacio geográfico, es decir, la cultura
localizada, que expresaría los rasgos comunes que conforman grupos culturales.
Identidad. Frente a estímulos externos, un grupo cultural, se expresa diferenciándose de los
otros. Esta expresión es la manifestación de su identidad, es decir, de aquellos rasgos
distintivos que les permite, frente a una situación concreta, en un momento concreto,
reconocerse y diferenciarse. La identidad se fundamenta en la cultura, pero no es lo mismo.
Mientras la cultura está siempre en un grupo, la identidad se manifiesta como una acción
social y colectiva concreta frente a otro. Mientras la cultura une a un grupo, la identidad lo
diferencia de otros.
Territorialidad. La forma como los grupos se organizan para gestionar, defender o integrar
su territorio, como expresión política de la identidad en un territorio determinado, es la

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expresión de territorialidad que se manifiesta en valores como el patriotismo, el amor al
terruño, la diferenciación, afirmación y competencia con otros grupos o territorios.
Subsidiaridad y escalamiento. El espacio geográfico, el territorio, la identidad y la
territorialidad, tiene niveles y escalas en las cuales se pueden establecer. Desde lo local y
comunitario hasta lo nacional o, inclusive, regional supranacional. En esa estructura, cada
nivel contiene a los que le siguen en la escala. De esta forma los niveles (tamaños) están
determinados por la realidad del tema o asunto del que se trate. En el caso de Brasil y del
ejercicio que nos ocupa, el nivel municipal está contenido en el subrregional y este a su vez
en el estadual y este a su vez en el macroregional. O la cultura de Carotinho está contenida en
la Pernambucana, esta en la Nordestina y esta en la brasilera.
Regionalización. Los procesos de identificación y definición de unidades espaciales
geográficas se pueden realizar a partir del establecimiento de dimensiones, variables,
indicadores y datos fácticos que permiten mapificar estos espacios. Este proceso es el que se
sigue técnicamente con el propósito de regionalización, mediante la aplicación de un conjunto
de técnicas. De esta forma se ha construido el mapa de microrregiones elaborado por el IBGE
con propósitos de planeación, o los ejercicios de ordenamiento en diferentes temas que crean
unidades territoriales para el análisis, la planeación o la gestión.
Territorialización. La construcción de territorios y los espacios de expresión de la
territorialidad son procesos vivos que se producen a partir de la acción política de los actores
del territorio frente a empresas colectivas. La territorialización no es estable, es dinámica,
muda de acuerdo con las circunstancias políticas e históricas. Se entiende, así, como
territorialización al proceso que delimita los alcances o límites que abarca un proceso
determinado, por ello puede encontrarse diferentes tipos de territorialización superpuesta
sobre espacios geográficos, contrario a lo que ocurre con los procesos de regionalización.
Disparadores de la territorialización. La construcción de territorios es relativa al factor
externo que la dispara. Es el estímulo que hace que la cultura de un determinado espacio
geográfico, exprese una forma de organización u ordenamiento del espacio de gestión
política, para un propósito determinado. Esto implica que la naturaleza del estímulo define
una territorialización particular, singular, al movilizar los elementos de identidad. De esta
forma se tendrán procesos de territorialización diferentes si el disparador es un proceso de
desarrollo rural, que si es uno de desarrollo sostenible, o de una estrategia de defensa
territorial, o de una estrategia de políticas culturales, o una de defensa del territorio frente a
una amenaza externa.
Complementariedad entre regionalización y territorialización. Con propósitos
principalmente de planeación, formulación y gestión de políticas, la regionalización
complementa y soporta los procesos de territorialización. El fundamento radica en que la
regionalización es un proceso técnico, ex-ante, que permite visualizar y aprehender el espacio
geográfico. La territorialización es un proceso de construcción institucional para la acción. El
primero es técnico el segundo es político social. El primero se basa en instrumentos de
manejo de información, el segundo se soporta en procesos participativos, de acción colectiva
o de cooperación.
Continuidad entre espacio y territorio. Los componentes y atributos que asume cada una de
las dimensiones de un espacio geográfico, son la fuente y el fundamento de los rasgos
culturales de un espacio y a su vez los que moldean las características de los procesos
políticos que definen el territorio y las acciones generadoras, delimitadoras o definitorias de
estos territorios.

B. LO RURAL, MÁS UN COMPONENTE, QUE UNA CATEGORÍA TERRITORIAL

Las políticas de desarrollo rural han estado ligadas a diferentes definiciones de lo rural, como
una categoría determinante del ámbito de gestión de la política. Cada país en su normatividad,
maneja diferentes conceptos de lo rural, establecidos a partir de la densidad, la actividad

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económica o razones de carácter administrativo. La especificidad de lo rural comporta la
separación, por oposición, de lo urbano, en dos objetos de política claramente diferenciados.
Habría diversas entradas a la discusión sobre una definición de lo rural, pero quisiera
limitarme a la que tiene que ver con sus implicaciones en la formulación y gestión de políticas
públicas. ¿Cuál es la pertinencia pragmática de una discusión sobre la necesidad de
diferenciar el objeto de intervención entre lo urbano y lo rural para la definición de políticas
de desarrollo?
Establecer un objeto de la política es una tarea básica para definir sus estrategias e
instrumentos. Pareciera que no hay preocupación en la mayoría de las políticas rurales por el
hecho de estar fundamentalmente concebidas como una extensión de las políticas sectoriales
para la agricultura. Esto define el objeto de lo rural como idéntico al objeto de las políticas
agrícolas. Esta concepción predominante, se encuentra cada vez más enfrentada al hecho de
que la realidad de la economía, la sociedad y la cultura de las poblaciones vinculadas a la
agricultura está vinculada a dimensiones ajenas a la actividad agrícola. Persistir en esta visión
restringe la llegada al objeto mismo de la política, deja de lado su verdadera naturaleza extra
agraria y desconoce los procesos no agrícolas que conforman su propia realidad.
Esto conduce a la preocupación sobre si es necesaria una política para lo rural o si una
política agrícola es suficiente. Si es una política agrícola, es claro que las precisiones sobre lo
rural salen sobrando ya que la focalización del objeto está definido por el tema sectorial. Este
tema no es menor. Así se refleja en uno de los dilemas más fuertes de la mayoría de los
ministros de agricultura del continente que tienen bajo su responsabilidad dos temas que se
traducen en una cierta esquizofrenia institucional: la agricultura y el desarrollo rural. En
aquellos países donde los ministerios de agricultura se han desprendido de esta segunda
responsabilidad, el objeto de política es económico sectorial, a la manera de los ministerios de
industria o de turismo. Pero en aquellos que siguen teniendo la doble responsabilidad, a la
focalización sectorial han de agregarle una focalización hacia “lo rural” en un sentido amplio
del desarrollo. En este caso la especificación del objeto “rural” se convierte en una necesidad
apremiante. Sin embargo, en la mayoría de los casos esto no ha llevado a una nueva
definición, sino a la transferencia del objeto de la agricultura a lo rural y de allí la asimilación
en el objeto y en la focalización. Rural igual agrícola.
La constatación sobre las limitaciones de esta definición de lo rural ha conducido a una
presión por ampliar el espectro del objeto de la política rural, de lo agrícola (campesinado,
agricultura familiar, trabajadores agrícolas, sin tierra, etc.) hacia un objeto más amplio que
incluya otros beneficiarios o demandantes de una política rural. Esto no ocurre en todos los
casos, de hecho, en la mayoría de las políticas de desarrollo rural sigue predominando la
visión agrícola de lo rural. La principal restricción nace de la presión que tienen los
ministerios de agricultura para hacer adaptaciones de sus instrumentos de política
(desarrollados para el sector agrícola) y de su capacidad institucional (evolucionada a partir
de la política sectorial) para cubrir una estrategia de desarrollo que tradicionalmente los ha
desbordado. En síntesis, una institucionalidad para el sector económico agrícola, que tiene
vigencia y pertinencia propia, no ha sido capaz de abordar el tema del desarrollo rural, más
amplio, que desborda lo sectorial y que le cambia radicalmente el objeto de su política, lo cual
ha conducido a una reducción de lo rural como objeto de política, a lo meramente agrícola.
No pasa lo mismo cuando el desarrollo rural ha sido sacado de la orbita de los ministerios de
agricultura y se ha llevado a concepciones y objetos de política más amplios de tipo
transversal y no sectorial. En estos casos el objeto ha variado, ha dejado su base sectorial y
agrícola y ha adoptado una visión multisectorial, en lo económico (agrícola y no agrícola) y
multidimensional (medio ambiente, lo social, lo económico, lo institucional, lo político, lo
cultural) que ha conducido naturalmente a lo territorial. Esto obviamente trae como
consecuencia la necesidad de revisar una concepción de lo rural como agrícola, ya que entra
en clara discrepancia con la lógica de la política.

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De otro lado es necesario tener en consideración que otra de las concepciones dominantes en
la política rural es el profundo sentido compensatorio que la ha caracterizado. Desarrollo rural
es, en la mayor parte de los países, sinónimo de programas de atención a la población
marginada, a los más vulnerables, y sus estrategias han tenido un fuerte sabor asistencial. En
este caso el objeto y la focalización de la política han sido grupos de población específicos y
su énfasis ha sido sectorial social. La definición de lo rural, en este caso, no es determinante
de los sistemas de selección de beneficiarios, la cual se hace en términos de su condición
social y no necesariamente referida a aspectos territoriales. En síntesis, este tipo de políticas
no tiene una especial preocupación por la definición de lo rural, más allá de una delimitación
demográfica, principalmente de densidad, como punto de acotamiento de su política.
Estas apreciaciones conducen a una conclusión: la redefinición de lo rural no tiene una
significativa relevancia para las políticas sectoriales económicas agrícolas o las políticas
asistenciales sociales de desarrollo rural. Complementariamente, es posible afirmar que la
necesidad de una redefinición de lo rural nace del surgimiento de otro tipo de políticas, de
políticas transversales, integradoras, articuladoras de las políticas sectoriales, nace de la
emergente preocupación por el territorio rural, en su integralidad y en su multisectorialidad.
Hoy emerge una familia de políticas nueva, al menos para las instituciones rurales y agrícolas,
que se puede enmarcar en el ordenamiento territorial, en el desarrollo regional o en la gestión
territorial. Estas políticas no sólo son diferentes de las políticas económicas sectoriales
agrícolas y de las políticas sociales compensatorias, son complementarias a ellas, las articulan
y las potencian en una sinergia nacida de una concepción del territorio como una expresión
histórica de la sociedad y la naturaleza. No se oponen a ellas, no las substituyen, las
complementan. Pero estas políticas si cambian el objeto, estas políticas tienen como foco de
su acción el territorio, no un sector económico, no grupos de población, que siguen siendo
objetos válidos de las políticas sectoriales, sino un objeto integrador de procesos, redes y
dinámicas territoriales. Es allí donde se encuentra la pertinencia de la redefinición de lo rural,
como objeto de política. En otras palabras, para las políticas sectoriales no es importante el
tema, para las políticas territoriales el tema es vital.
En términos prácticos y operativos de la gestión de políticas públicas, estas consideraciones
tienen consecuencias de enorme significado. La planeación territorial, la inversión pública, la
institucionalidad, la economía o la sostenibilidad dependen en forma crítica de la definición
de lo rural. El territorio no se puede ver de forma diferente a un continuo que va desde las
zonas despobladas vírgenes de la intervención humana, hoy en conservación en su gran
mayoría, hasta los grandes centros y conglomerados metropolitanos. Una red de centros, una
malla de regiones, espacios interactuantes, definen el mapa de los territorios. En la visión
territorial resulta incomprensible considerar que los procesos de desarrollo en centros
poblados menores o medianos, denominados “urbanos” tradicionalmente, puedan ser
considerados independientes de las regiones “rurales” de las cuales y para las cuales viven.
Son bien conocidas las limitaciones que tal definición implican para las inversiones, la
provisión de bienes públicos o el desarrollo económico. Las múltiples evidencias sobre los
centros urbanos con funciones rurales, o los procesos de rur-urbanización, o las funciones
urbanas de importantes áreas rurales, cuestionan de forma importante la dicotomía existente
entre lo urbano y lo rural, cualquiera sea la definición utilizada.
Una visión sobre lo territorial llevaría a la necesidad de realizar una clasificación o
tipificación de los espacios territoriales, en forma independiente de la concentración
poblacional o del peso de la agricultura. El territorio está conformado por niveles, “capas” de
acuerdo con las estrategias de políticas públicas que se busque manejar. Un territorio
nacional, conformado por regiones, conformadas por estados, conformados por subregiones,
conformadas por municipios, conformados por localidades, dan un ejemplo de la estructura de
“capas” que tiene el territorio en el caso de México, desde el punto de vista de gestión
político-institucional. Esta jerarquía y su respectiva subsidiaridad, da la idea clara de la
necesidad de establecer los tipos de territorios, en su propia dimensión o nivel espacial, en
forma integral.

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Volviendo al caso de México, las regiones tienen sus características que obviamente rebasan
lo urbano-rural. Son una combinación de centros regionales metropolitanos y una red de
centros con sus respectivas áreas de interacción e influencia. Al bajar a los estados, se
presenta una situación similar, y así sucesivamente hasta lo local. Podría verse como una
estructura fractal, donde en cada nivel se reproduce la idea de un centro y su área de
influencia. Cada nivel contiene integralmente a sus precedentes. En este caso es de vital
importancia la identificación de las particularidades de cada unidad territorial en cada nivel
territorial, en forma integral, sin separar los núcleos de los territorios (mal llamado urbano) de
su cuerpo (mal llamado rural). La estructura de “capas” podría expresar, simultáneamente, la
existencia de redes, de conectores, de flujos, de interacciones entre cada uno de los
componentes (unidades territoriales de nivel inferior) determinados por las funciones que
cada uno de ellos cumplen en una estructura de red, los cuales van conformando la estructura
de su nivel superior.
En el caso de las políticas territoriales, la definición de lo urbano y lo rural en términos de
umbrales, de cotas, de líneas precisas y su diferenciación en términos de política, se
constituye en una barrera, en una limitación y en un dique para su propia formulación, gestión
e implementación, restringe, limita, coarta. Se podría hablar de vocaciones territoriales, con
soporte en su base económica, por ejemplo de territorios (locales, municipales, subregionales,
estaduales, regionales) con vocación de economía primaria, es decir altamente dependientes
de recursos naturales. Pero, si en este caso, denominamos a tales estados, por ejemplo, como
estados rurales, no sería lícito excluir de ellos a sus capitales. Igual ocurre con un municipio,
si su vocación de economía primaria le hace rural, lo será incluyendo su núcleo, su cabecera,
su centro urbano. Otro tanto ocurrirá si la clasificación adecuada a los propósitos del
desarrollo territorial se realiza en consideración a sus condiciones ambientales, políticas o
culturales.
Esta reflexión conduce inevitablemente a una crítica fuerte de la dicotomía urbano-rural que
ha acompañado las políticas públicas. Las definiciones por densidad, tamaño de las
aglomeraciones poblacionales o condiciones administrativas, resultan siempre limitantes,
desconsideradas de la naturaleza del territorio, desconocedoras de la importancia de las
interacciones y limitantes del las estrategias de desarrollo. La definición que más se aproxima
a una visión útil desde la perspectiva territorial es la de base económica aplicada
(parcialmente) por Chile, basada en el peso de la economía agrícola, que no implica la
fractura del territorio, cada territorio es rural, en este caso, cada municipio es rural
considerando su área concentrada y su área dispersa. Sin embargo su virtud no emana del
clasificador urbano-rural, sino del hecho de considerar al territorio integralmente.
En conclusión, para las políticas sectoriales no es de gran trascendencia la redefinición de lo
rural y para las políticas territoriales, las definiciones existentes, o su ajuste, están en
contravía de su propio enfoque. Lo que es pertinente es una revisión de las razones políticas,
ideológicas y culturales de un concepto que es más lo que restringe que lo que aporta a la
calidad, eficiencia y eficacia de políticas públicas orientadas el desarrollo.

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IV. LA ECONOMÍA DESDE UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL Y SUS
IMPLICACIONES EN LA POLÍTICA PÚBLICA
El mercado y el territorio forman una dupla institucional donde concurren las fuerzas
económicas y políticas y que están determinando las estrategias de acción pública y privada.
El mercado se ha consolidado como la institución que ofrece mecanismos claros de
asignación eficiente de recursos en la sociedad. Los procesos de globalización y las
revoluciones tecnológicas que lo preceden, así como los procesos de ajuste estructural que
nuestros países han vivido en las últimas décadas, han dado como resultado un gran acuerdo
sobre el papel del mercado como articulador.
Sin embargo, la historia reciente ha demostrado que el mercado no es autogenerador de sus
condiciones óptimas de operación, sino que requiere de fuertes intervenciones públicas que
atienda los enormes desequilibrios, distorsiones y desigualdades que lo hacen ineficiente en
términos éticos, políticos, sociales y, especialmente, económicos.

A. GENERACIÓN DE RIQUEZA A PARTIR DE PRODUCTIVIDAD Y RENTABILIDAD

La estructura básica de los mercados se basa en la estrategia de maximización de ganancias o
beneficios de los agentes privados, como unidades básicas de operación de la red de
intercambios que significa la economía capitalista actual.
Las empresas tienen compromisos individuales, al interior de sus respectivas cadenas, por
mantener los máximos niveles de eficiencia, en términos de la mayor cantidad de bienes y
servicios, de mercancías, adecuadas a unos mercados o demandas, en términos de calidad,
oportunidad y precio. Esta productividad estará determinada por el uso óptimo de los recursos
aplicados a la producción, frente a las mercancías generadas. La visión de cadena obliga a la
consideración de que esta optimización se debe producir a lo largo de la cadena, en las
relaciones cliente-proveedor que se establecen al interior del proceso de formación de valor
agregado.
Si el logro de productividades altas es efectivo, se reflejará en los niveles de rentabilidad de
las firmas involucradas. Esta rentabilidad, lógica motora de las dinámicas económicas en el
mercado, es la que en última instancia define la competitividad de las firmas. Una firma o una
cadena de valor agregado será competitiva si su rentabilidad, relativa a otros agentes
económicos concurrentes en sus mercados, es mayor. Esta es la competitividad privada,
aquella a la cual le apuntan las empresas y que, sumadas en un espacio determinado, darán
cuenta de la competitividad empresarial, privada, de una ciudad, de una región o de un país.
De esta competitividad se construye la riqueza privada de una sociedad, riqueza depositada
en los empresarios privados, acumulada o reinvertida por ellos, y que se explica por el motor
de la relación productividad-rentabilidad-competitividad privada, como una fuerza
estimulada por el incentivo del lucro privado. Los empresarios tienen la responsabilidad en
este sistema de mercado de optimizar esta relación y generar el máximo de riqueza privada.
Este modelo es el que permite la permanencia de los principios de capacidad de asumir
riesgo, iniciativa e innovación, que la sociedad espera de su empresariado. Todo ello, pero no
más que todo ello. En la medida en que los empresarios hagan su tarea de búsqueda de
competitividad privada, contribuirán con su responsabilidad social en una estructura
institucional de mercado.

B. FACTORES INTERNOS Y EMPRESARIALES QUE DETERMINAN LA PRODUCTIVIDAD

La productividad está determinada por aspectos internos, endógenos, a la firma o a la cadena.
Son dimensiones que dependen estrictamente del empresario, de su capacidad, de la calidad
de sus procesos, de su adecuada valoración del entorno en que se desempeña, de la calidad de
las decisiones que toma, de la calidad de sus insumos, de la habilidad para adaptarse a las

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cambiantes condiciones de la demanda, de su eficiencia en el manejo de la información, de la
tecnología, del conocimiento interno y externo, de la habilidad gerencial, administrativa y
financiera, del capital invertido, de su propensión al riesgo, en fin, todos aquellos aspectos
que lo hacen un buen empresario.
Nótese que en esta lista de atributos o factores internos de competitividad no se han incluido
las capacidades para cabildeo, las subvenciones públicas, las protecciones estatales y otras
formas de transferencia de ingresos que afectan la rentabilidad, pero que no son virtudes
aportadas por el empresario. Ya trataremos este componente, pero es menester hacerlo
explícito en este punto, ya que en los modelos aún imperantes en nuestra política pública,
estos factores en muchas ocasiones, sustituyen los anteriores, haciendo de las rentas públicas,
el principal factor de rentabilidad de minoritarios, poderosos e ineficientes grupos
empresariales, y la discusión de estos factores rentísticos, campos de negociación política que
ocultan enormes ineficiencias en los aspectos mencionados en el párrafo anterior.

C. FACTORES EXTERNOS Y TERRITORIALES QUE DETERMINAN LA PRODUCTIVIDAD

Pero, en la dinámica de creación de competitividad privada, no basta con los esfuerzos
individuales e internos de las firmas. Empresarios muy eficientes y esforzados, se pueden
encontrar en condiciones de desventaja frente a otros cuando su entorno, cuando los factores
exógenos, que no están en sus manos, atentan contra sí. En una economía cada vez más
integrada, con mayores conexiones internacionales, los factores de entorno pueden entrar a
significar el mayor componente de los factores de productividad. Si estuviéramos en
escenarios cerrados estos factores serían menos significativos ya que todas las firmas y
cadenas se enfrentan en un mismo entorno, siendo competitivos en consecuencia de su propia
capacidad interna.
Ahora, estos factores exógenos tienen un fuerte sentido territorial ya que son determinados
por el vecindario en el cual se ubica la empresa o por los mercados que atiende, en ambos
casos, los factores exógenos son atributos del territorio.
En este punto es necesario distinguir la fuente de estas ventajas o desventajas competitivas
que afectan la competitividad. Hay factores que provienen de estar en un buen vecindario, es
decir en tener buenos vecinos. Este punto puede ser interpretado desde la perspectiva de la
presencia de dinámicas productivas, de la existencia de flujos comerciales y productivos entre
firmas y cadenas que interactúan en espacios delimitados, en territorios, que benefician por
cercanía a unas y otras firmas. La aglomeración de actividades productivas beneficia de
diferentes formas a una firma individualmente considerada. Ya sea por la reducción de costos
por economías de aglomeración, la mejor dotación de ciertos insumos y servicios que se
optimizan con la concentración de actividades en un territorio dado. El factor de innovación y
difusión tecnológica es uno de los más importantes de cuantos aporta el territorio, por la vía
de los efectos demostrativos y de transferencia y adopción tecnológica, gracias a la
aglomeración. Hay beneficios con la especialización, con la congregación de mercados, en
fin, estar en el lugar adecuado, con los vecinos que corresponde, genera estímulos que hacen
del entorno un lugar que aporta factores que favorecen la productividad. De allí la formación
de cluster productivos y su importancia, tan grande como la que se le atribuye a la cadena de
valor agregado.
Pero existe otro componente de los factores externos que determinan la productividad, por
tanto la competitividad, que es recogido normalmente bajo la idea de las ventajas
competitivas. Estas ventajas son aportadas por el territorio donde se localiza la firma o los
eslabones de la cadena, pero tampoco dependen directamente de la iniciativa de los
empresarios. Se trata de los componentes de dotación o amenidades o bienes públicos de que
cuenta un territorio. Estos factores incluyen todas aquellas cosas que son requeridas para una
eficiente actividad económica pero que no son generados espontáneamente por firmas en un
escenario de mercado, sino que deben ser provistos por el Estado. Se trata de los bienes

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públicos, eméritos, de los cuales todos los vecinos se benefician, pero ninguno está en
capacidad de redituar al proveerlos en forma privada.
La infraestructura, las instituciones, la convivencia, la justicia, la seguridad, el conocimiento,
el capital social, mercados laborales, reglas claras y estables, todos los aspectos que hacen
que un territorio, sea un país o un municipio, pueda contar con las condiciones básicas para
realizar la actividad económica privada. Estos bienes públicos son de todos, son para todos,
pero tienen enormes retornos para las actividades de las firmas, lo que genera un círculo
virtuoso, o vicioso, según se mire. Los territorios con mayores amenidades o mejor dotación
de bienes públicos, atraerán mayor cantidad de firmas, pero a su vez, aquellos territorios con
mayor cantidad de firmas competitivas, tendrán mayor capacidad de realizar las inversiones
para proveer mejores bienes públicos.
Estos componentes exógenos a las firmas que, como hemos dicho, no dependen directamente
de los empresarios, si están determinados en forma indirecta por estos mismos empresarios.
Empresas y cadenas ineficientes y poco competitivas no generarán la riqueza suficiente para
que se generen las economías de aglomeración y para que se pueda invertir en la formación
de bienes públicos. Esto implica que la competitividad sistémica, que recoge estos factores
exógenos que favorecen la productividad, depende de la dinámica económica privada.
Nuevamente, sin riqueza no hay entornos con ventajas competitivas y del esfuerzo privado,
de su rentabilidad, depende la posibilidad de que exista una inversión pública que invierta en
bienes públicos.
Nuevamente es necesario reiterar y enfatizar que estas ventajas competitivas, la
competitividad sistémica y la calidad de la inversión pública, son atributos territoriales,
corresponden a un espacio definido, que se adiciona desde el vecindario local, desde lo
municipal, desde lo regional, desde lo nacional o, inclusive, desde lo supranacional. La
competitividad sistémica es un aspecto territorial.

D. LA INTERVENCIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO EN LOS MERCADOS

Hasta aquí hemos explorado los procesos de maximización de la productividad, como una
reflexión meramente privada. Nos hemos concentrado en la generación de riqueza privada, en
la optimización de la gestión de los empresarios y las empresas y cadenas privadas.
Recurrentemente caemos en el pecado de limitar el análisis de la competitividad hasta este
nivel y a la reducción del papel del Estado a su función de ser un eficiente proveedor de
bienes públicos que promuevan la mayor productividad de la economía privada.
Hoy no hay que darle demasiadas vueltas a la conclusión generalizada de que esta generación
de riqueza privada es necesaria, pero no suficiente. ¿Dónde radica el significado de la
expresión no es suficiente? En dos aspectos que el modelo hasta aquí expuesto no contempla:
primero, la inexistencia de las condiciones o reglas básicas de ingreso para jugar al mercado,
restringiendo la competencia, y segundo, el desconocimiento o no valoración de las
externalidades territoriales de las actividades productivas privadas.
Podemos aceptar que en condiciones óptimas de mercado, donde la economía de mercado se
corresponda con una estricta democracia económica, sin agentes usufructuando posiciones
dominantes, sin distorsiones, con acceso equitativo a factores productivos y a información,
con mercados de factores eficientes, incluyendo los mercados laborales, sin inequidades en la
retribución al trabajo frente al capital o la tierra, las reglas de juego de la institucionalidad de
mercado, deberían ser suficientes para garantizar este propósito magno del desarrollo.
Pero resulta una obviedad que estas condiciones están lejos de prevalecer en nuestros
entornos y que se han impuesto enormes intereses a favor de desconocer estas restricciones y
asumir un modelo, en apariencia ingenuo, que inclina el modelo hacia el beneficio de pocos
poderosos. Modelo que no es suficiente porque es incapaz de orientar el proceso de
generación de riqueza hacia el beneficio de todos los residentes de un territorio.

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De aquí que uno de los papeles fundamentales del Estado sea el de garantizar las condiciones
de operación de los mercados. El Estado debe intervenir, debe regular, debe liderar y, en
última instancia, dirigir la economía de forma que estos factores restrictivos no operen en
contra de una adecuada operación de los mercados. Para ello debe tener políticas de acceso a
activos productivos, políticas de defensa de la remuneración al trabajo, del incremento de su
productividad, de control a los monopolios, a las prácticas desleales, al aprovechamiento de
posiciones privilegiadas, entre otras acciones que deberían permitir que los mercados operen.
Sin estas reglas el juego no funciona. Asumir el mercado como institución que lidere el
desarrollo obliga a la solución de las restricciones que impiden su operación y
funcionamiento.
¿Es esto una responsabilidad de los privados? Pareciera que teóricamente no, al menos no en
su papel de empresarios responsables de la generación de la riqueza por medio de mayor
productividad y mayor renta. La lógica de optimización de los procesos de productividad-
rentabilidad-competitividad privada hace que los empresarios aprovechen legítimamente
cualquier posición ventajosa que establece incentivos individuales que mueven sus
decisiones. Es responsabilidad del Estado crear las condiciones o reglas de juego,
transparentes, claras y equitativas, además de las mencionadas de tributación e inversión en
bienes públicos que favorezcan la productividad privada.

E. EL TERRITORIO CONVIERTE RENTAS PRIVADAS EN RENTAS SOCIALES

Se puede entender el modelo al que jugamos, este es el escenario del mercado y sus
características e implicaciones territoriales. Sin embargo, hemos manifestado que el
desconocimiento del sentido multifuncional de la producción, que a su vez limita la
interpretación o alcance de un modelo de eficiencia económica, es el otro factor que permite
pensar que el modelo neoliberal radical ha sido insuficiente.
Esta es una dimensión esencial del comportamiento de la economía y de los mercados,
referida al hecho de que cualquier actividad económico productiva genera impactos sobre los
espacios en los que se desarrolla, que van mucho más allá de la producción de bienes o
servicios, de suplir las demandas de los consumidores, de realizar procesos de inversión o
movilizar factores productivos. A través de todas estas actividades, los mercados, generan
otros beneficios o costos al conjunto social, en los territorios en los cuales se realiza la
actividad productiva, sea local, regional o nacional. Estos impactos pueden ser negativos, por
ejemplo, deterioro del medio ambiente o economías de enclave, afectación a valores
preciados por la sociedad como la cultura, la moral o la convivencia.
Pero así como los procesos productivos generan impactos negativos, también generan
impactos indirectos positivos. Ejemplo son los de generación de empleo en forma armónica
con la oferta laboral y las necesidades de la población, o la generación de divisas que
permiten a la economía nacional realizar transacciones en los mercados externos. Otras
actividades ayudan a preservar al patrimonio natural, o la cultura, o ayudan a la convivencia,
o ayudan a una mejor redistribución de la riqueza.
Estas externalidades, o beneficios, no incrementan la rentabilidad privada, no benefician en
forma directa a un empresario. Es más, en ocasiones, las actividades productivas de mayores
impactos positivos no son, al mismo tiempo, las actividades con mayores rentabilidades.
Siendo la rentabilidad privada el incentivo que mueve las decisiones empresariales, no está en
manos de los empresarios garantizar que estos sectores sean los de mayor interés o inversión.
Pero veamos como operan las externalidades en la economía de los mercados y en el modelo
de competitividad territorial que nos ocupa. La actividad económica agregada en un territorio
genera riqueza privada, pero al tiempo, genera externalidades que determinan lo que puede
definirse como una productividad territorial. Haciendo un paralelismo con la definición de
productividad mencionada arriba, suponemos que la productividad es una relación de
eficiencia entre los recursos aplicados para obtener el máximo de externalidades positivas.
Aquí se trata de generar el máximo de bienestar social, de calidad de vida, de atractivos que

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satisfagan las demandas del conjunto social que comparte un territorio, con los recursos
disponibles en dicho territorio.
Cuando un territorio cuenta con una economía, privada, con altas externalidades positivas,
podrá afirmar que es un territorio con alta productividad territorial, que determina una alta
rentabilidad, ya no privada, sino una rentabilidad social. Tradicional y frecuentemente se
aduce que estas rentas sociales son responsabilidad exclusiva del Estado. Se afirma que, por
ejemplo, la superación de la pobreza es una tarea compensatoria del Estado y que es
incompatible o, al menos, dicotómica, con visiones de competitividad o eficiencia económica.
Nada más contrario a las reglas de juego que hemos aceptado seguir como colectivo social. Si
asumimos el mercado, y la actividad privada como motor, debemos esperar que el mercado de
cuenta del logro de la rentabilidad social.
Sin embargo, garantizar un flujo adecuado de dichas externalidades, minimizando las
negativas y maximizando las positivas, es una responsabilidad que corresponde al colectivo
social, en cabeza del Estado, a través de intervenciones explícitas de política que introducen
incentivos negativos o positivos, según sea el tipo de las externalidades, para que los agentes
privados, empresas, tomen las decisiones de inversión y negocio, en la dirección que optimice
estos beneficios sociales. Sistemas tributarios diferenciales, cargas por compensación a
impacto a ambientales, sistemas de protección, subvenciones, inversiones orientadas, entre
otros instrumentos, son aplicados por el Estado como señales a los privados para el logro de
estas externalidades.
Siguiendo la misma lógica aplicada al proceso de generación de riqueza privada, podemos
afirmar que las empresas y cadenas generan externalidades que se convierten en
productividad territorial, que se expresa en rentas sociales. Esto lo llamamos competitividad
territorial que en últimas aparece como la suma de competitividad privada y externalidades.
Esto, porque las actividades económicas son multifuncionales. Un territorio competitivo no
es, entonces, simplemente un territorio con firmas competitivas, es más que eso. Por ello tener
firmas competitivas es necesario, pero no suficiente. Un territorio competitivo permite pensar
que la riqueza privada se exprese en riqueza social, es decir, cerrar el círculo de una
economía para el desarrollo, no sólo para la riqueza.
Veamos que en este análisis podemos sintetizar tres puntos en los cuales el Estado aparece
como actor fundamental: i) como proveedor de bienes públicos que permitan construir un
escenario de competitividad sistémica en el territorio, ii) como regulador de los mercados para
garantizar el cumplimiento de sus condiciones mínimas y con ello la competitividad privada y
iii) orientador de las señales e incentivos que los mercados requieren para maximizar la
multifuncionalidad del aparato productivo y con ello la competitividad territorial.

F. URGENCIA DE UNA VISIÓN ESPACIAL DE LA ECONOMÍA

Una economía territorial se define en esencia por la lógica de localización de los procesos
económicos. Como se ha mencionado, en el medio rural, la lógica de localización
predominante es la de los recursos naturales. La agricultura es uno de los mejores ejemplos de
localización por recursos, suelo y agua, primordialmente, que constituyen la base de este
sector. La agricultura localiza a la población y a los sectores económicos que esa actividad, y
que la población involucrada, demandan. La industria tiene otra lógica de localización que
tiene en consideración antes la localización del consumidor que la de sus insumos. Sin
embargo, el caso de la agroindustria es un ejemplo más de localización económica en
territorios rurales.
La lógica de localización, como componente explicativo de los diferentes circuitos, flujos y
dinámicas de mercados de bienes y servicios y de factores productivos, son definitivos en la
comprensión de los modelos productivos y las dinámicas de mercados que en ellos se
producen.

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El territorio conforma encadenamientos, complemetariedades, dinámicas de integración
económica y mercados que constituyen conjuntos o aglomeraciones económicas que tienen
características y propiedades de significativa importancia en las estrategias económicas de
crecimiento y competitividad.
Los distritos productivos basados en cluster especializados son la base de la economía
territorial. Los efectos de vecindad, las economías de aglomeración, los mecanismos de
difusión tecnológica, la especialización de servicios, el desarrollo de instituciones pertinentes
y sistemas de información, son algunos de los rasgos distintivos que soportan la importancia
de las economías de aglomeración.
Especial atención tiene este modelo para las pequeñas y medianas explotaciones típicas de los
territorios rurales, tiene el hecho de que las economías de aglomeración tiene ventajas sobre
las economías de escala propias de las grandes empresas, demostrando que en ciertos
mercados diferenciados tiene factores relevantes de competitividad, que lo hacen clave para
estrategias de desarrollo económico. La aglomeración en cluster productivos eficientes
aparece como una oportunidad nítida para pequeños productores.
En este marco de visión cobra significación la referencia a modelos de gestión económica y
territorial basados en criterios de desarrollo endógeno. En contraste con la idea de los
modelos centrados en polos de desarrollo que marcaron la estrategia de integración nacional
en la mayor parte de los países de la región, efectivamente contribuyendo a los propósitos de
la integración del territorio, se han venido abriendo paso una estrategia centrada en el
reconocimiento de las potencialidades internas de los espacios locales. La base de este
enfoque está en una estrategia de aprovechar al máximo los recursos disponibles en el mundo
local, otorgándole prioridad a la capitalización de las ventajas que cada espacio tiene, en
cuanto a su capital natural, humano, financiero, social y político en un proyecto único de tipo
territorial.
Esta concepción privilegia los componentes, flujos, dinámicas y redes locales en aras de
formular un proyecto integral de desarrollo que le permita abordar las posibilidades de
integración con otros espacios y mercados, a partir de la construcción de sus propias
potencialidades. El desarrollo endógeno ha sido aplicado en diversas modalidades,
principalmente en la dirección de una visión de integración con menores brechas.
En general, el desarrollo endógeno tiene nexos y roles importantes dentro de marcos más
claros de desarrollo regional, formando parte de unidades mayores de planeamiento y
desarrollo. Por distintas razones nacidas de los desequilibrios y privilegios ancestrales, los
procesos de integración territorial se realizaron en un marco de enormes desigualdades
regionales. Las diferencias en términos de desarrollo relativo ha configurado un mapa de
extremos, entre regiones enormemente ricas y otras de profunda pobreza. La distancia entre el
desarrollo del sur de Brasil y el nordeste, o entre el norte de México y la región sur, es similar
a la que existe entre los países más desarrollados de Europa y los países más pobres de
América.
Estas diferencias han dado paso a objetivos de política diferentes a los de integración,
abriendo el espacio para la incorporación de objetivos de cohesión territorial y de inclusión.
Un sentido de especialización y diferenciación territorial, se ha manifestado producto de
diversas razones: las condiciones naturales básicas en términos de potencial productivo, caso
del nordeste con ecosistemas áridos y semiáridos; por los procesos de apropiación de la tierra
a partir de modelos de hacienda y plantación típicamente excluyentes y expoliadores, caso del
norte de Colombia; por exclusión y patrones culturales a los que nunca se les otorgaron
reconocimiento en los modelos de desarrollo dominantes, como el caso de los quilombolas en
Brasil, los indígenas mayas en Guatemala o los quechuas y aymaras en Bolivia. Pero también
se producen por las estrategias mismas de desarrollo que aplican visiones duales que
polarizan los efectos, hacia áreas económicas desiguales, que son apreciables por estar
claramente localizadas territorialmente, en casos como las prósperas políticas, para el
desarrollo de prósperos sectores y encadenamientos agrícolas, orientados a prósperos

21
mercados de exportación, en contraste con las precarias políticas de desarrollo, para precarios
productores, con miras a precarios mercados, igualmente localizados territorialmente. Las
políticas de subsidios aplicados en la agricultura han determinado una estructura regional y
territorial, con gran afectación de los mercados de la tierra por la vía de los precios y de las
preferencias productivas.
La realidad es que hoy América Latina sigue siendo una región de profunda heterogeneidad
territorial, seguramente mucho mayor que la heterogeneidad de tipos de productores o de
tipos de sistemas productivos, que permanentemente es reconocida por las políticas de
desarrollo rural. Es este un desafío enorme para las sociedades latinoamericanas más ricas,
donde sus economías tienden a buscar una integración con sus “pares” en las regiones más
desarrolladas del mundo, en los mercados más robustos, fuera de la región, haciendo de la
integración internacional un potencial pecado que conduce a profundizar las brechas al
interior de la región. La lógica de buscar los mercados, donde estos ya han sido creados, a
cambio de dinamizar los mercados propios por la vía del aumento de la demanda agregada
propia, aumentar el ingreso y del desarrollo de las regiones y territorios de menor desarrollo,
en la propia región, está actuando a favor del incremento de las brechas regionales, como una
fuerza centrífuga propia del mercado.

22
V. INSTITUCIONES Y LOS NUEVOS SENTIDOS DE LA POLÍTICA
Las grandes transformaciones ocurridas en el marco de la economía y la política
internacional, así como los procesos de democratización en la política nacional de nuestros
países, configuran un nuevo escenario de reglas de juego, formas de relacionamiento y
organizaciones, prefigurando un marco cambiante, un marco en transición. Los procesos de
cambio institucional que se vienen operando en el marco político general afectando la
estructura de reglas de juego e instituciones del sector rural, obedecen a fuerzas históricas
aceleradas y de carácter universal, que presionan un período de transición.
En este marco de transición es posible redefinir las competencias públicas que se desprenden
de la competitividad territorial y el papel de los agentes públicos y privados en este nuevo
escenario institucional.

A. TENDENCIAS MACRO DE TRANSICIÓN POLÍTICA E INSTITUCIONAL

Un escenario de cambio está centrado en dos dimensiones en las cuales se están expresando
las redefiniciones de competencias de cada uno de los agentes que intervienen en el
desarrollo. La primera dimensión indica el ámbito de gestión, que va de lo privado a lo
público, pasando por espacios de corporativismo. La segunda dimensión indica el ámbito
territorial, desde lo local hasta lo global, pasando por espacios regionales subnacionales, por
lo nacional y por espacios regionales supranacionales.
El carácter actual de estos procesos de construcción o fortalecimiento de instituciones, tiende
a mostrar un mayor equilibrio y diversificación, así como al establecimiento de nuevas
relaciones de poder. El proceso conduce a una repartición equilibrada del poder entre este tipo
de instituciones, como evolución de estructuras político institucionales, que se caracterizaban
por el predominio de las entidades públicas, particularmente nacionales.
Para efecto de contar con un marco analítico que permita entender los procesos de transición
de la institucionalidad y asumiendo el riesgo que siempre entraña una visión esquemática, se
puede establecer, que existe un espacio institucional que se conforma por el cruce de las dos
dimensiones señaladas y que establece espacios, no drásticamente excluyentes, que
conforman los ámbitos de legitimidad de cada uno de los agentes sociales y económicos de la
sociedad. Podría arriesgarse una definición de gobernabilidad, como expresión de una
legítima ubicación de la competencia (competente como capacidad de asumir una
responsabilidad en el mundo institucionalizado, que optimice el beneficio colectivo) que
corresponde a cada actor. Hay competencias públicas que corresponden al Estado y a los
partidos políticos, por ejemplo. Hay competencias corporativas que corresponden a gremios o
sindicatos. Hay competencias privadas que corresponden a empresas o ciudadanos.
De esta forma se constituyen los espacios del Estado, de la sociedad civil organizada o de la
ciudadanía. Este es un proceso de reorganización de las instituciones que se está presentando,
no sin grandes tensiones, defensas de intereses y resistencias a los reacomodos de poder que
implican estas transferencias de competencias, que en últimas, son transferencias de poder.
Cada agente (empresa, multinacional, gobierno nacional, alcaldías municipales,
organizaciones comunitarias, etc.) tratará de encontrar su mejor ubicación en este plano o
mapa de competencias, entre lo público-privado y entre lo local-global.
En este marco de estructura institucional, se registran fuertes procesos de cambio, que se
caracterizan por la cesión de competencias del nivel nacional-público, cuyo predominio
caracterizó los modelos de economías protegidas y explica el Estado remanente existente.
Tres procesos pueden caracterizar esta cesión de competencias. El primero, de generación y
promoción de autonomías hacia el territorio en lo local y hacia el mundo de lo privado. El
segundo, de integración en los espacios internacionales, sobre principios de cooperación, con
el traslado de decisiones y competencias y la redefinición de los sentidos de soberanía. El

23
tercero, de desregulación en la ingerencia del Estado en los procesos e intereses privados,
especialmente nítido en el ámbito económico, aunque no exclusivo del él.
El desarrollo de autonomías, integración, cooperación y desregulación han dado lugar a
procesos bien caracterizados, alrededor de los cuales se tejen la casi totalidad de reformas y
transformaciones institucionales, en caminos complejos, muchas veces tortuosos y de altos
costos sociales. Hay cuatro grandes procesos: la descentralización, como consecuencia de la
mayor autonomía de las entidades locales; la globalización e integración regional, como
expresión del desplazamiento de competencias a esferas supranacionales; la privatización,
como expresión de la entrega de responsabilidades a los agentes privados y colectivos,
producto de la desregulación y la autonomía; y la participación, como expresión de nuevos
espacios de autogestión de la ciudadanía y un nuevo relacionamiento entre sociedad civil y el
Estado.
Estos cuatro procesos operan simultáneamente con fuerzas y tensiones generadas por los
procesos de reconstrucción institucional. Estas fuerzas tienen origen en las tensiones
existentes entre intereses, resistencias institucionales, luchas de poder, en un juego que, al
tiempo que recompone las reglas generales, genera vacíos, conflictos, violencia y condiciona
el grado de gobernabilidad de las sociedades.
La atención de los procesos políticos e institucionales se ha ido ubicando en áreas prioritarias
de desarrollo institucional. Parte de la necesidad de ver el cambio como un equilibrio de los
desarrollos simultáneos de los niveles locales y los niveles internacionales. Son dos polos de
una misma construcción institucional. Los desbalances en este proceso tendrían elevados
costos de ineficiencia política, económica y social.
En este marco se identifican procesos que adquieren un sentido estratégico y donde se
concentra buena parte de las energías de desarrollo institucional. En primera instancia se
reconoce la crisis y los procesos de ajuste que vienen sufriendo las organizaciones del Estado
nacional y sus reglas de juego, dando espacio a acciones prioritarias de ajustes institucionales
en direcciones diferentes de las trilladas de desmonte y debilitamiento sin que se hayan
producido los procesos de construcción institucional que reemplazarían las viejas formas
organizacionales.
El fortalecimiento de la institucionalidad local es un imperativo del esquema emergente. Pero
este fortalecimiento ha de ser producto de procesos de democracia local, de la cual emana la
legitimidad y credibilidad de esta institucionalidad. Son múltiples las estrategias que se
aplican en la región para consolidar los procesos de fortalecimiento local bajo diferentes
denominaciones, como empoderamiento, participación local, cooperación local, que
expresan tendencias cada vez más claras hacia la autonomía, la autogestión y, en algunos
casos la autoinstitución.
El otro proceso es el de la construcción de una institucionalidad global, regional o
internacional que se soporte en procesos de legitimidad surgidos del ejercicio de una
democracia supranacional. Si bien los procesos de globalización e integración de bloques
regionales ha tenido una fuerte dinámica en las áreas comerciales y financieras, no ha sido así
en el área político institucional. Existen enormes vacíos de instituciones con verdadera
capacidad de representar a las sociedades nacionales. El mejor ejemplo de evolución de esta
institucionalidad se puede apreciar en el proceso de integración de Europa, donde, más allá de
la integración económica, se ha logrado avanzar extraordinariamente en la integración
política. Integración reflejada en instituciones fuertes como el Parlamento Europeo, el Banco
Central Europeo, la moneda única o la política común agropecuaria, para citar instancias en
las cuales se ha construido una institucionalidad supranacional, amarrada al ejercicio de una
ciudadanía europea.
Uno de los puntos neurálgicos de las crisis institucionales y del desafío para su desarrollo
radica en la forma como procesos de integración, o interacción, entre países avanza sometido
a las fuerzas de los mercados, particularmente financieros, sin que haya posibilidad de

24
mediación, control social, regulación o ejercicio ciudadano de ningún tipo debido al vacío
institucional en la esfera supranacional. Otro tanto podría afirmarse sobre temas como medio
ambiente, narcotráfico, hambre, derecho internacional humanitario o terrorismo, donde
apenas comienzan a vislumbrarse las instituciones que reemplacen los viejos esquemas
soportados en espacios de negociación entre desiguales.
Visto en esta perspectiva, se pueden remarcar tres procesos de construcción institucional que
tendrían prioridad en cualquier proceso de fortalecimiento de las organizaciones públicas y
privadas, ordenando territorialmente las reglas de juego y las competencias, se trata de
procesos de cooperación local, integración internacional regional y cooperación global.
Estos pueden denominarse como los tres ámbitos de prioridad de la construcción de
instituciones, redefinición e reglas de juego, creación de democracia y ejercicio de
ciudadanía. La cooperación local implica la visión de socios para el desarrollo, basados en el
ejercicio de autonomías y búsqueda de construcción de alianzas y de fortalecimiento de redes
de actores locales, donde haya espacios reales para el ejercicio y toma de decisiones de las
comunidades de individuos, familias o empresas, sobre aquellas competencias donde el
ámbito local ofrezca las mejores posibilidades de eficiencia, competitividad social o
democracia.
La integración internacional se abre como una exigencia determinante de una posibilidad real
de inserción exitosa en los procesos de internacionalización económica, política y cultural. En
América Latina es evidente la necesidad de consolidar bloques regionales, de integración de
agendas políticas y económicas, para enfrentar la gran debilidad mostrada frente a los
dinámicos procesos de integración comercial.

B. TERRITORIO COMO OBJETO DE POLÍTICA DESCENTRALIZADA

Las políticas de enfoque territorial requieren precisar el objeto de gestión e intervención. Esto
implica la aplicación de criterios y técnicas que permitan la definición de unidades
territoriales para establecer procesos de focalización, diferenciación y planificación. Existe
una variada gama de opciones de construcción de definiciones territoriales. Lo importante es
tener en consideración que no existe una definición territorial. En el análisis territorial y
regional hay un concepto de región-variable que da cuenta de la especificidad de una
definición territorial en dependencia de la dimensión o variable que caracteriza el tipo de
intervención. Al final, como ocurre en Brasil, Colombia o México, conviven diferentes
unidades territoriales para la aplicación de políticas particulares. Algunos de los ejemplos de
definición territorial son:
Modelos basados en ordenamiento ambiental que basa la definición de unidades y límites en
las estructuras de ecosistemas estratégicos, por ejemplo, cuencas, corredores biológicos,
topografías o áreas de protección ambiental. Este tipo de ordenamiento es aplicado para
políticas centradas en procesos donde la variable medioambiental es dominante o cuando se
trata de procesos de conservación y protección o cuando los servicios ambientales son
fundamento de la dinámica territorial, caso del agua.
Modelos basados en redes sociales o grupos poblacionales con características de cohesión y
unidad. La dimensión demográfica y social, permite establecer unidades territoriales
estructuradas a partir de la identificación de este tipo de redes. Un ejemplo de ello son las
unidades territoriales basadas en identidades culturales, caso de pueblos originarios o
corredores de migración o aglomeraciones poblacionales basadas en tradiciones de redes
parentales y de organización social. Se aplica en estrategias donde el capital social es un
determinante o cuando se trata de procesos orientados a la ocupación territorial.
Modelos basados en las estructuras económicas, en circuitos productivos. Este tipo de
definición de se basa en la identificación de distritos productivos, redes de interdependencia
de flujos comerciales o polos de desarrollo económico. Las estrategias de cadenas productivas
y de cluster requieren este tipo de definición territorial.

25
Modelos basados en la estructura político administrativa en que está dividido el territorio,
estados, departamentos, provincias, municipios, etcétera. Tiene su fuerza en la normatividad,
en la tradición y en las estructuras políticas que se han construido sobre si. Corresponde a
alguno de los anteriores modelos solo por excepción. Reúnen, articulan o contienen la fuerza
institucional de cualquiera de los modelos anteriores. Es el modelo que predomina y por
donde se ha iniciado el proceso de descentralización en muchos países.
Como se ve el tema de la definición de una unidad territorial no es tan importante, como la
definición de mecanismos para la articulación, coordinación, subsidiaridad e integralidad de
políticas que tendrán variadas definiciones territoriales, en consideración a que el problema
no es que existan simultáneamente, el problema es que se use una definición de territorio que
no coincida con la variable o dimensión a trabajar o que las redundancias y conflictos entre
uno y otro sean perjudiciales.
El concepto de ordenamiento territorial debe dar cuenta de estas definiciones, competencias,
funciones, responsabilidades y recursos. En muchos casos el ordenamiento se ha limitado a
una sola de estas dimensiones, especialmente la política institucional, lo cual limita las
posibilidades de estos mecanismos.

C. ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS EN EL TERRITORIO

El reconocimiento de la complejidad de políticas que concurren en el medio rural ha dado
lugar a esquemas de coordinación intersectorial que buscan la articulación de políticas de
forma convergente sobre el espacio rural. Mecanismos como la Comisión Intersecretarial que
ha implementado México, acompañada de un Programa Espacial Concurrente que se basa en
el mandato de la Ley que establece que ‘’..todas las inversiones federales que lleguen al
medio rural se deberán realizar en forma concurrente…’’, son ejemplo de este esquema.
Guatemala cuenta con un esquema más elaborado, a través del Sistema Nacional de
Planeación Estratégica que establece la responsabilidad de articulación a la Secretaría
(ministerio) de Planificación, o España con sus mecanismos de coordinación intersectorial y
territoriales.
Estos esquemas indican una tendencia que establece que el desarrollo rural es una política de
articulación que no puede residir exclusivamente en una instancia institucional, como ocurre
actualmente en la mayoría de países donde los ministerios de agricultura tienen esta
responsabilidad.
En el Estado moderno es cada vez más clara la imposibilidad de tener sistemas centralizados
de planeación y gestión, o aparece como una quimera la idea de garantizar unicidad en las
directrices de las políticas públicas. El Estado es una red de instituciones [políticas, normas y
organizaciones] que exigen el desarrollo de mecanismos de negociación, de coordinación y
articulación, lo que determina esquemas flexibles de gestión, planeación y ejecución.
Los énfasis de políticas diferenciadas que dieran cuenta de la diversidad y heterogeneidad del
medio rural, centrados en instrumentos de focalización, están dando paso a modelos basados
en mayores autonomías territoriales, donde se aplican estrategias integrales y de autonomía,
antes que diferenciadas.
Esto implica uno de los más difíciles cambios en la cultura de política pública caracterizada
por un sentido profundo de oferta pública. En el mercado de políticas públicas, el modelo
imperante se basa en programas centralmente concebidos y administrados con serios
problemas clientelares. Ahora se impone una política de demanda donde los territorios tengan
la posibilidad de conformar portafolios de proyectos estratégicos, integrales y que puedan ser
gestionados en forma autónoma con el máximo de control social de parte del territorio
mismo.

26
D. COOPERACIÓN, GESTIÓN Y AUTONOMÍA LOCAL
Un espacio particular de especial importancia en el desarrollo económico rural es el de la
adopción de los modelos de gestión local, basados en la cooperación. Esta experiencia está
ampliamente desarrollada en Europa y Estados Unidos. Se basa en una idea que supera la
participación, para abrir paso a la integración de los actores locales en calidad de socios para
el desarrollo, donde el agente público es un socio más.
Este modelo supera la idea de que la participación se centre en la búsqueda del presupuesto
público y posibilita una visión amplia, integral de todos los recursos disponibles en el
territorio local. Las bases de este modelo son los de organización, acuerdos, definición de
proyectos estratégicos, definición de opciones tecnológicas y financieras y estrategias
ambiciosas de comunicación e información. En esencia es el fortalecimiento de las
capacidades locales, el refuerzo de su capacidad de interlocución con otros niveles
territoriales, con otros agentes económicos y con el Estado.
Por esta vía se llega a ordenar la demanda de políticas de forma tal que presiona y orienta la
oferta, es decir logrando la articulación real de las políticas en espacios concretos. Permitir
una visión de conjunto que posibilita una planeación estratégica integral, de la cual se
desprenden proyectos estratégicos territoriales basados en bienes públicos, privilegiando la
visión de encadenamientos y aglomeraciones económicas, así como la definición de
componentes no económicos en la visión estructural del territorio. Igualmente, ha mostrado
aportes claves en la creación de mecanismos de participación, consenso y tratamiento de los
conflictos propios de los territorios, a través de modelos legitimados de participación e
interlocución público – privada.
Los modelos de gestión territorial han aplicado los esquemas de creación de colegiados de
carácter consultivo, con la participación pública y privada, que tienen responsabilidades de
planeación, gestión y control social. Los Consejos Territoriales se multiplican en los países de
la región, constituyéndose en escenarios de negociación y consenso institucionalizado que
valora y aprovecha el capital social convertido en acción colectiva.
Esta nueva institucionalidad tiene un horizonte de largo plazo y tiene que sortear enormes
dificultades que van desde las debilidades producto de baja capacidad de gestión, hasta
peligros de cooptación política. Sin embargo, es una apuesta que tiene muchas
demostraciones de bondades y son aplicados con éxitos relativos en México, Guatemala y
Brasil. Uno de los ejemplos referentes de estos modelos es España que ha fomentado los
Grupos de Acción Local, como parte de estrategias comunitarias de desarrollo rural.
Al igual que en el caso del ordenamiento, la multidimensionalidad implica la construcción de
instrumentos de articulación. El enfoque territorial no desecha o desconoce los enfoques
sectoriales, es más, tampoco los absorbe o subsume. La lógica de las estrategias sectoriales,
en muchas de las cuales hemos logrado enormes avances, subsisten y tienen su propia
especificidad, instrumentos e institucionalidad. El enfoque territorial busca la concurrencia
sectorial en el territorio, es decir, el enfoque metodológico territorial es responsable de
potenciar las sinergias intersectoriales, contando con la posibilidad de tener una visión
integradora que le proporciona el concepto territorial.

E. BIENES PÚBLICOS TERRITORIALES

En el territorio se producen cuatro grandes tipo de bienes y servicios: Bienes públicos
producidos por la naturaleza: Son muchísimos los bienes y servicios que la naturaleza nos
provee: aire puro, agua, la existencia de la capa de ozono, etc. Esta provisión, por supuesto,
está condicionada por la relación entre las actividades económicas, las acciones del estado y
la naturaleza; Bienes Públicos producidos por el Estado: la provisión de estos bienes
responde a criterios de bienestar social o de eficiencia económica; Bienes y servicios
privados: producir estos bienes y servicios es la razón de ser de las empresas privadas. Estos
bienes y servicios además, se caracterizan por ser transados en un mercado; Bienes y/o Males

27
producidos en forma privada, pero de interés público: estos son los productos de la
multifuncionalidad. Las empresas privadas producen estos bienes o males como
externalidades, las cuales benefician o perjudican a terceros. En la búsqueda del bienestar
dentro del territorio, el beneficio (perjuicio) producido por este tipo de bienes (males) debe
ser maximizado (minimizado).
Las políticas de desarrollo rural pueden ser clasificadas en términos de los destinatarios del
gasto y la naturaleza de los proyectos o actividades que son beneficiadas con la inversión
pública. De un lado se encuentra el conjunto de programas y proyectos que buscan proteger la
rentabilidad de las actividades rurales o del ingreso, por medio de diferentes formas de
transferencias directas a productores o pobladores rurales, en esta categoría se encuentra todo
el conjunto de subsidios. De otro lado se encuentran los programas y proyectos de inversión
pública orientados a la provisión de bienes públicos, entre los que se destacan la
infraestructura, la tecnología, el desarrollo institucional y la formación de capacidades.
En el modelo territorializado de la política de desarrollo rural sustentable se advierte con
claridad el privilegio a las inversiones en bienes públicos antes que en transferencias directas.
La razón de ello estriba en el hecho de que las inversiones en bienes públicos actúan como
multiplicadores que atraen la inversión privada, en tanto que las transferencias directas actúan
como sustitutos de la misma. El territorio es el espacio en el cual se generan las
externalidades positivas que los bienes públicos transfieren a las empresas, mejorando su
entorno competitivo y ampliando sus posibilidades productivas. Finalmente son dos formas
de transferir beneficios, solo que el tratamiento territorial permite entender, identificar y
gestionar en forma más eficiente las inversiones en bienes públicos.
Los procesos de planeación que se desprenden de la transición que vive el desarrollo rural,
está más orientada o predispuesta a la formulación de planes estratégicos territoriales basados
en programas de provisión de bienes públicos. Este punto es crucial para entender las
dinámicas de desarrollo que este modelo implica. Los planes estratégicos territoriales ofrecen
menos beneficios para la negociación de la distribución de transferencias directas que para la
asignación consensuada de recursos de beneficio general. Este es un tema de gran importancia
que ha de ser cuidadosamente explorado e incluido en las estrategias de inversión, de cara a
las modificaciones en las políticas. Allí el enfoque territorial ofrece enormes oportunidades
para el ordenamiento y optimización de la inversión pública.
Los proyectos vinculados a los planes territoriales de desarrollo rural sustentable, son el punto
de llegada, donde se concreta la gestión social del territorio. Los proyectos, con algunas
diferencias, tienen estructuras básicas que comprenden justificación, línea de base o punto de
partida, objetivo, metas, descripción de acciones, recursos comprometidos, estructura de
ejecución, indicadores de resultado, plan de ejecución, presupuesto de inversión e
identificación de fuentes de financiamiento. Pero dentro de estas estructuras es posible
diferenciar los tipos de proyectos, de acuerdo con los alcances y objetivos. Principalmente es
importante diferenciar entre los proyectos puntuales sectoriales y los proyectos estratégicos
territoriales.
Esta clasificación es de significativa importancia porque es justamente el momento en el cual
se hace realidad las virtudes del modelo de gestión del desarrollo rural por medio de los
modelos de gestión social del territorio. La existencia de proyectos puntuales sectoriales es
necesaria, pero si no existen proyectos estratégicos, no se habrá cumplido la meta de gestión
integral que promueve el enfoque territorial. El balance entre los dos tipos de proyectos es el
ideal del modelo de gestión social del territorio.
A partir del proceso de planeación territorial, se establecen las líneas estratégicas o ejes de
prioridad que determinan las principales áreas en las cuales se debe hacer énfasis, ya que se
identifican como aquellas que tienen la capacidad de proyectar procesos de desarrollo del
territorio. Los ejes estratégicos normalmente se establecen en forma transversal, cubriendo el
conjunto de necesidades de un territorio para alcanzar los objetivos

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Los proyectos estratégicos son aquellos que se orientan a la atención integral de las
prioridades definidas en los ejes definidos en el plan. Su característica más importante es que
nacen del proceso de planeación territorial, desde la base social del territorio.
Los contenidos de un proyecto territorial tienen como base las demandas del territorio en su
conjunto, de forma que sus efectos sean apreciables como proceso que contribuye a alcanzar
las metas de desarrollo territorial. Es decir que el proyecto debe garantizar que genera efectos
positivos al conjunto del territorio y no únicamente a un grupo o a un municipio o a un sector,
sin que haya extensión de sus efectos dentro de un marco estratégico.
Un rasgo de estos proyectos estratégicos es que normalmente se centran en bienes públicos
tales como infraestructura, o están orientados a la superación de barreras que limitan el
desarrollo de las potencialidades territoriales. Pueden ser proyectos productivos, sociales,
ambientales o institucionales, pero lo importante es que garantice enlazamientos territoriales y
su contribución explícita al logro de las metas globales del desarrollo territorial.
Estos proyectos generalmente comprometen la participación de varias instituciones públicas,
niveles territoriales y actores sociales, estructurándose sobre la base de un conjunto de fuentes
de financiamiento, con posibles esquemas de cofinanciamiento, que incluye el aporte directo
de los beneficiarios.
Un proyecto estratégico territorial es producto de la demanda de políticas, no de la oferta. No
nace para aprovechar una posible fuente, ni se ajusta a las prioridades de la política pública,
con el propósito acceder a un financiamiento, sino que se determina a partir del proceso de
planeación y luego gestiona recursos en un conjunto amplio de fuentes. En esto se diferencian
de aquellos proyectos que son definidos desde afuera, que son oferta pública o que se
formulan internamente con el propósito básico de acceder a recursos disponibles.
Los proyectos estratégicos generan procesos dinamizadores de un conjunto de actividades
territoriales, convirtiéndose en estructurantes de las redes o dinámicas del territorio, esto es,
contribuyendo a la consolidación del territorio, a su unidad, a su razón de ser. Obras de
infraestructura que sirven a un conjunto de sectores económicos, o el establecimiento de redes
sociales que permiten la integración de áreas aisladas del territorio, son ejemplos de este tipo.
Los proyectos estratégicos tienen la virtud de darle ordenamiento a un conjunto de proyectos
puntuales sectoriales, cuya característica es la de estar orientados a atender acciones de
sectores específicos sociales, económicos o ambientales, entre otros. En general estos
proyectos se encuentran orientados a acceder a fondos públicos destinados al apoyo de
acciones en campos ya predefinidos, orientados principalmente por las políticas públicas.
Estos proyectos caracterizan la aplicación de las políticas sectoriales de diverso tipo.
Responden a necesidades puntuales de grupos particulares dentro del territorio. Son típicos de
proyectos que tienen cobertura restringida, muchas veces de carácter sub-municipal, o de
comunidad, que tienen legitimidad, pero que ante la carencia de un proyecto estratégico
estructurante, terminan contribuyendo a la dispersión de recursos.
Los proyectos estratégicos o estructurantes tienen un atributo adicional importante, es la
posibilidad de hacer control social y de ser exigentes en la rendición de cuentas. Son
proyectos que afectan al conjunto social y no a un grupo reducido, razón por la cual se hacen
más visibles y despiertan un interés más amplio.
Finalmente una reflexión importante sobre los proyectos estratégicos territoriales, se refiere a
la estructura de los programas públicos y de los fondos de financiamiento, los cuales
normalmente no estimulan este tipo de proyectos. La diferencia está en la esencia de la
gestión territorial que se basa en modelos de demanda [abajo – arriba], en contraste con las
estrategias, predominantes, de modelos de inversión de oferta [arriba – abajo].
La forma predominante es de fondos específicos, con reglas de acceso predefinidas, con
focalizaciones establecidas en planeaciones centrales. Todo esto favorece la formulación de
proyectos puntuales sectoriales que se ajusten a las fuentes y no al plan territorial.

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Los proyectos de carácter territorial, destinados a estructurar el desarrollo del conjunto,
requieren de canastas de financiamiento, exigentes en su negociación, o de fondos de
desarrollo territorial, que puedan financiar globalmente planes y proyectos integrales
territoriales.
Una de las ventajas encontradas en países como México, por ejemplo, ha sido la de promover
proyectos territoriales de mayor tamaño que los sectoriales puntuales tradicionales. Menos
proyectos de mayor alcance y mayor tamaño, es el objetivo que debe acompañar los procesos
de planeación territorial.

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