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(El INRA y la propiedad de la tierra)

EL INRA Y LA
PROPIEDAD DE LA TIERRA
A la memoria de Mario Arrieta Abdalá,
cuya vida y obra enalteció la lucha por los derechos humanos
de campesinos e indígenas en América Latina

•Ricardo Calla Ortiga

• Sociólogo en la
Universidad de
Washington and Lee
([Link]), Master en
Ciencias Sociales, 1. INTRODUCCIÓN
Postgrado en
Antropología. Ha sido El proceso de saneamiento de la propiedad de la tierra agraria a
Ministro de Asuntos
Indígenas y Pueblos partir de la promulgación de la Ley INRA:
Originarios de Bolivia, Consideración introductoria
Cónsul General Adjunto
de Bolivia en Santiago de
Chile, director de
programas de postgrado de
FLACSO-Bolivia y rector
de la Universidad de la
C omo ya ha sido múltiples veces recordado, la Ley No. 1715
del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA),
promulgada el 18 de octubre de 1996, reconoce y garantiza los
Cordillera en La Paz. siguientes tipos de propiedad agraria en Bolivia: a) el solar campesino,
Actualmente trabaja en
temas ligados al desarrollo b) la pequeña propiedad, c) la mediana propiedad, d) la empresa
de los pueblos indígenas, agropecuaria, e) las tierras comunitarias de origen y f) las propiedades
labor que ha desempeñado
para instituciones como el comunarias1. ¿Qué efectos han tenido la implementación y la
Banco Mundial, el Banco aplicación del saneamiento y titulación de tierras a partir del
Interamericano de reconocimiento de estos tipos de propiedad por parte de la Ley INRA
Desarrollo (BID), el
Programa de la Naciones sobre los derechos humanos en Bolivia? A siete años del nuevo
Unidas para el Desarrollo proceso agrario nacional abierto por esta Ley es posible intentar una
(PNUD) y la Food and
Agricultural Organization evaluación preliminar, aún sea tentativa.
(FAO). Docente de Partamos señalando que en los casos del solar campesino, la pequeña
sociología y antropología
en distintas Universidades propiedad, la mediana propiedad y la empresa agropecuaria se trata de
latinoamericanas y ha tipos de propiedad aptos y funcionales al desarrollo del mercado de
publicado libros y artículos
en temas de etnicidad, tierras. Se trata de tipos de propiedad aptos para la conversión de la
política y sociedad. tierra en mercancía, en objeto transable en el mercado. En los casos

1 La Ley INRA, a tiempo de reconocer los tipos de propiedad señalados, también “garantiza la existencia de... cooperativas y otras
formas de propiedad privada” (art. 3). Dependiendo de cada caso, las cooperativas agrarias operan contando con o tramitando títulos
de propiedad para sus miembros ya sea del tipo pequeña propiedad, mediana propiedad o propiedad comunaria. Aunque esta Ley
no establece criterios específicos para el tratamiento de la titulación de la tierra para el caso de las cooperativas agrarias, el art.3
permite al INRA llevar adelante procesos de saneamiento y titulación al respecto, ajustándose al tipo de categoría propietaria
–pequeña, mediana o comunaria– acordado entre cada cooperativa y el INRA, caso por caso y con base en el tipo de trámite optado
por cada cooperativa

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 423

de la mediana propiedad y la empresa agropecuaria, éstos permiten
además que la tierra sirva como garantía hipotecaria para la
contratación de crédito por parte de sus dueños. Otro es el caso del
solar campesino y el de la pequeña propiedad ya que la Ley INRA las
define como “patrimonio familiar inembargable”, es decir, un objeto
que un agente de crédito no puede legalmente embargar, aún cuando
se puede vender y hacer parte del mercado de tierras.
En los casos de las tierras comunitarias de origen (TCO) y de las
propiedades comunarias se trata, por el contrario, de tipos de propiedad
aptos para contener y limitar el desarrollo del mercado de tierras y
favorecer más bien el desarrollo de una esfera de propiedad colectiva
sobre la tierra especificada por usos y costumbres localmente
distintivos. Son tipos de propiedad que definen a las tierras tituladas
en calidad de TCO y propiedades comunarias como “inalienables,
indivisibles, irreversibles, colectivas, inembargables e imprescriptibles”.
Su inembargabilidad las sustrae del riesgo de convertirse en garantía
hipotecaria en el mercado de créditos. Su inalienabilidad las sustrae
de la esfera del mercado de tierras. Por razón de la Constitución
Política del Estado y la misma Ley INRA el Estado se obliga, por
otra parte, a otorgar y/o canalizar créditos de desarrollo y de fomento
(por ejemplo, novena disposición final, Ley INRA) tanto para las
TCO y las propiedades comunarias como para las cooperativas agrarias
y los pequeños propietarios.
Es evidente, pues, que la Ley del INRA es un instrumento jurídico
que formalmente favorece, por una parte, el desarrollo del mercado
de tierras y que, por otra parte y también formalmente, lo contiene
y limita. Esto da pie al avance de la propiedad mercantil de la tierra
y del individualismo posesivo de mercado en lo que a tierras agrarias
atañe. Pero, al mismo tiempo, la ley del INRA permite el resguardo
de la propiedad no mercantil de la tierra, la solidaridad comunitaria
entre individuos y familias con necesidades complejas y la continuidad
del uso y del manejo de la tierra como bien grupal, para el beneficio
de individuos y familias en tanto miembros de colectividades definidas
(pueblos y comunidades indígenas y comunidades campesinas).
De esta manera, la Ley del INRA reconoce y garantiza tanto la
propiedad de mercado sobre la tierra como la propiedad social grupal
de uso y acceso segmentario (ver más abajo) no mercantil sobre ésta.
Habilitando el desarrollo de un mercado legal de tierras agrarias en
Bolivia, la Ley INRA pone, a la vez, recaudos legales contra una
expansión generalizada del mercado de tierras, al habilitar el desarrollo
y consolidación de la propiedad no mercantil sobre las mismas. Así,
pese a la presión de los fundamentalismos de mercado por parte de
las tendencias neoliberales más radicales en Bolivia, particularmente

424 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 durante los últimos quince años, la Ley del INRA refleja el parcial
equilibrio jurídico hasta ahora existente en este país entre las corrientes
de pensamiento definidoras de políticas de desarrollo rural favorables
tanto a la expansión del mercado de tierras como a la ampliación y
consolidación del uso y manejo social grupal –comunitario y familiar–
no mercantil de la tierra.
Se trata, en rigor, de un “empate” jurídico entre tales corrientes
contendientes, que da continuidad a esa suerte de “igualación
histórica” alcanzada ya en la Reforma Agraria de 1953 entre los
enfoques mercantilista y comunitarista que hasta hoy jalonan el debate
en torno al desarrollo rural en Bolivia. Efectivamente, también el
Decreto Ley de Reforma Agraria de 1953 constituye en su letra todo
un “empate” entre mercantilistas y comunitaristas ya que a tiempo de
suscribir la defensa de la comunidad indígena y la restitución a las
comunidades indígenas de las tierras que les habían sido sustraidas
por la expansión hacendaria y latifundista en el decurso histórico
colonial y boliviano previo, ese Decreto Ley también pasó a legalizar
la propiedad de mercado sobre la tierra, principalmente a través del
reconocimiento de la propiedad individual, en un texto jurídico de
tono antilatifundista dado el contexto específico de la Revolución
Nacional entonces en curso.
Es importante resaltar que tanto mercantilistas como comunitaristas
buscan fundamentar sus posiciones apelando a la teoría y práctica
de los derechos humanos tal como éstos han venido siendo
conceptualizados y operativizados en los complejos debates y
aplicaciones al respecto, desarrollados a nivel mundial a lo largo de
los últimos sesenta años. Para el enfoque mercantilista, la propiedad
de la tierra del tipo TCO o comunaria constituiría una transgresión
a los derechos humanos de los individuos y las familias ya que
bloquearía el reconocimiento al derecho propietario “pleno” sobre
la tierra, es decir al derecho del dueño para vender la tierra y usarla
como garantía de crédito. Tal concepto de propiedad “plena” –para
la venta y la hipoteca– sobre la tierra como sinónimo de derecho
humano individual y familiar “verdadero”, hace parte de un sistema
de equivalencias discursivas entre “derechos humanos” y
“universalización del mercado”, que busca configurar un marco
valorativo y de postulaciones normativas para el cual los derechos
humanos regirían si y solo si son plasmadas la más plena liberalización
de las economías y la más plena vigencia del mercado como factor
configurador dominante de las dinámicas económicas y sociales. Por
su parte, el enfoque comunitarista parte de una conceptualización de
los derechos humanos como derechos individuales, familiares y “de
colectividades”, y postula que la noción de propiedad “para la venta
y la hipoteca” sobre la tierra reconocida a individuos, familias y

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 425

negocios empresariales agrarios, configura marcos potenciales para
el acaparamiento, la concentración y la latifundización comercial
de la tierra y, por ende, para la generación de desigualdades sociales
entre grandes, medianos y pequeños propietarios de la tierra así como
la emergencia de la escisión social entre los dueños de la tierra y los
desposeídos de ella. Remitiendo al poder económico y socialmente
desigualador y escisor del mercado, el enfoque comunitarista postula
que, con la noción de propiedad “plena” sobre la tierra como sinónimo
de la propiedad “para la venta y la hipoteca” de la misma, el
mercantilismo encubre conceptualmente la desigualdad económica
y social producida por el desarrollo del mercado de tierras para
concluir postulando un concepto de derechos humanos funcional a
tal desigualdad económica y social entre las personas y las familias2.
Cabalgando entre los dos enfoques, pero i) abandonando, por un
lado, el tono antilatifundista de los marcos jurídicos desarrollados
por la Reforma Agraria de 1953 y ii) abriéndose, por el otro, al
reconocimiento de los derechos indígenas sobre la tierra con la figura
de las TCOs, la Ley del INRA, al implementarse, ha pasado a producir
un contradictorio y tenso proceso de saneamiento y titulación de
tierras con muy peculiares efectos sobre los derechos humanos de las
grandes masas rurales pobres campesinas, indígenas, colonizadoras
y sin tierra en Bolivia.

La Titulación de Tierras Comunitarias de Origen (TCO)

Por una parte, en los seis años de vigencia de la Ley INRA en

Bolivia, la titulación de TCO a favor de los pueblos y grupos
indígenas en el país muestra avances muy parciales, lentos y
preliminares pero, por otra parte, se trata de procesos ya en curso,
constatables y hasta concluidos, por lo menos para algunos pocos
casos específicos. Con ello, y a pesar de la dramática brevedad e
insuficiencia de los avances, los derechos humanos colectivos de
algunos pueblos indígenas y grupos étnicos en Bolivia y de los
individuos y familias que los conforman, han comenzado a ser vigentes
–aunque sólo para los pocos casos aludidos– por lo menos a través

2 En sus versiones más rigurosas, el enfoque comunitarista postula que la propiedad comunal no mercantil sobre la tierra no es universalmente
sinónimo de anulación de todo derecho propietario sobre la tierra de los individuos y familias pertenecientes a la colectividad comunal
igualmente propietaria de la misma tierra. A partir del concepto de propiedad segmentaria sobre la tierra agraria se reconoce que, en
múltiples locaciones del orbe, la tierra aparece como propiedad tanto de la comunidad mayor, de las subcomunidades que la conforman,
así como de las familias particulares que hacen parte de las subcomunidades de la comunidad mayor. Allí donde rige la propiedad
comunitaria segmentaria, el derecho a la propiedad para el uso, la partición y la herencia individual y familiar de la tierra, es costumbre
y se debe distinguir de la propiedad para la venta de la misma. La propiedad segmentaria, que no es sino un caso de propiedad concurrente
sobre un mismo objeto, es posible si y sólo si procede al margen y fuera de la esfera del mercado abierto de tierras, pero puede incluso
acoger en su interior el trasiego mercantil de la tierra cerrado entre las partes y los miembros de la colectividad segmentaria. El concepto
de propiedad comunitaria segmentaria es corriente en la literatura etnológica y se origina en investigaciones africanistas de las décadas
de los años ‘20 y ‘30. Su uso, para el caso andino boliviano actual, se remite principalmente a Platt (1973) quien se inspira en las
investigaciones etnohistóricas andinistas de Murra (1961), a su vez apoyada en la etnología africanista.

426 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 de la obtención del papel de los títulos de propiedad en calidad de
TCO que hoy cursan tanto en manos de los beneficiarios como en
los archivos de los Folios Reales del INRA.
Tal proceso de titulación, que constituye todo un reconocimiento
legal a un derecho atribuido a los pueblos indígenas en Bolivia para
contar con la propiedad sobre sus tierras de origen se sustenta, como
es sabido, en el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional
de Trabajo (OIT) ratificado el 11 de julio de 1991 por el Estado
boliviano y cuyos artículos 13 y 14 postulan que:

Artículo 13
1. (...) los gobiernos deberán respetar la importancia especial que
para las culturas y valores espirituales de los pueblos (indígenas)
interesados reviste su relación con las tierras y territorios, o con
ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra
manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.
2. La utilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16
deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la
totalidad del habitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna manera.

Artículo 14
1. Deberá reconocerse a los pueblos (indígenas) interesados los
derechos de propiedad y de posesión sobre las tierras que
tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados,
deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los
pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclu-
sivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y
de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular
atención a la situación de los pueblos nómadas y de los
agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias
para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan
tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus
derechos de propiedad y posesión (...)

La titulación de TCO se sustenta similarmente en Bolivia en su

Constitución Política del Estado, cuyo inciso 1 del artículo 171
postula que:

Artículo 171
1. Se reconocen, respetan y protegen, en el marco de la ley, los
derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 427

 indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente
los relativos a sus Tierras Comunitarias de Origen, garantizando
el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones.

La Ley del INRA, por su parte, postula en su título I, artículo 3,

inciso 3, que:

Artículo 3 (Garantías Constitucionales)

1. Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades
indígenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen
(...) La denominación de tierras comunitarias de origen
comprende el concepto de territorio indígena (...)

Los títulos de tierras comunitarias de origen otorgan a favor

de los pueblos y comunidades indígenas y originarias la
propiedad colectiva sobre sus tierras, reconociéndoles el
derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales renovables existentes en ellas (...)

Las tierras comunitarias de origen y las tierras comunales tituladas

colectivamente no serán revertidas, enajenadas, gravadas,
embargadas ni adquiridas por prescripción. La distribución y
redistribución para el uso y aprovechamiento individual y familiar
al interior de las tierras comunitarias de origen y comunales
tituladas colectivamente se regirá por las reglas de la comunidad,
de acuerdo a sus normas y costumbres (...)

Ahora bien, sólo un concepto de radical fundamentalismo

mercantil negaría que con la puesta en marcha del proceso de
saneamiento agrario y titulación de TCO, con base en la Ley del
INRA, han comenzado efectivamente -aunque todavía sólo en muy
contados casos a través de titulaciones concretas- a ponerse en
vigencia en Bolivia los derechos humanos de los pueblos indígenas
y las personas y familias que los conforman, en lo que a propiedad
de la tierra, resguardo de valores, usos y costumbres distintivos con
respecto a ésta se refiere. Efectivamente, con tales titulaciones, los
pueblos indígenas beneficiados gozan hoy mayores márgenes de
seguridad jurídica sobre sus tierras y mejores condiciones respecto
a las presiones e intenciones por parte de terceros hacia su despojo.
Tales logros obtenidos luego de precisos y detallados procesos de
saneamiento legal, constituyen una plasmación directa para el caso
indígena boliviano, tanto de los derechos humanos a la propiedad
colectiva, sancionados en el art. 17 de la Declaración Universal de

428 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 los Derechos Humanos, como de los derechos indígenas –vinculados
a todo un acápite de los derechos humanos toda vez que los pueblos
indígenas son colectividades humanas– sancionados a través del
Convenio 169 de la OIT.
Por otro lado, como parte del derecho a la “distintividad
etnocultural”, la titulación de TCO permite la constitución de
ámbitos de vida social y productiva alternativos a la pretensión de
universalizar al mercado de tierras como factor -él mismo etnocultural-
dominante y primordial para todas las diversas colectividades
humanas indígenas y no-indígenas ligadas a la tierra en Bolivia. La
cultura del mercado de tierras, rasgo parcial o mayor de muy diversas
colectividades étnicas en el pasado y el presente del orbe, no deja
de ser, ella misma, una alternativa entre varias, que sólo el
etnocentrismo más recalcitrante se puede permitir irradiar y difundir
sin contemplación alguna con respecto de otros valores, usos y
costumbres culturales en torno a la tierra.
Los derechos de los pueblos indígenas, como parte de los derechos
humanos universales, en todo caso hacen parte de un marco
doctrinario en construcción, muy complejamente enriquecido por
efecto de la misma temática indígena. Ahora se puede establecer
que la cultura del mercado de tierras no debe imponerse a las
colectividades humanas, transgrediendo los derechos humanos a la
“distintividad etnocultural” de pueblos y colectividades con valores,
usos y costumbres alternativos en lo que a la tierra se refiere. El
mercado de la tierra –que es, en rigor, una opción cultural entre
otras- no puede pretenderse como la única alternativa cultural para
el uso y el acceso a la tierra sin devenir en opción depredadora de
los derechos humanos a la “distintividad” de los pueblos indígenas
en tanto colectividades con cultura diferenciada en lo que hace a
sus valores, usos y costumbres en torno a la tierra y la territorialidad3.
En todo caso, como parte del derecho humano a la “distintividad
etnocultural”, el derecho a la titulación de sus TCO, reconocido hoy
a los pueblos y grupos indígenas en la legislación boliviana, constituye,
para los propósitos prácticos, un ámbito de los derechos humanos
establecidos en el ordenamiento jurídico de Bolivia que finalmente
ahora es posible monitorear.
Así, entonces, señalemos que hasta noviembre de 2002, las
solicitudes de titulación de TCO recibidas por el INRA durante los
seis años del proceso, alcanzaron una extensión de 32.467.966
hectáreas correspondientes a 128 TCO. De ellas, 31.041.200 hectáreas
correspondientes a 126 solicitudes han sido admitidas por el INRA
en calidad de demandas con cumplimiento suficiente y adecuado de

3 N.d.E. Debido a su extensión, se ha trasladado la cita al final del texto.

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 429

formalidades. De las 126 titulaciones de TCO demandadas por
distintos pueblos y grupos indígenas, admitidas por el INRA en lo
que va del proceso, 74 corresponden a solicitudes en las tierras altas
de Bolivia y 52 corresponden a las tierras bajas.
Ahora bien, hasta el presente, en Bolivia se han llegado a titular
32 TCO para pueblos indígenas que comprenden, todas juntas, una
superficie total de 5.622.559 hectáreas. El cuadro a continuación,
elaborado por el INRA, muestra las TCO tituladas hasta fines del
2002:
(Ver anexo Nº 2. Tierras Comunitarias de Origen SAN TCO.
Titulos emitidos...)
Sin restar la importancia de tales titulaciones de TCO, en cada
caso no puede sino evidenciarse la insuficiencia, lentitud y
preliminariedad de los avances en la titulación de TCO en el país
y, con ello, el radicalmente pobre performance boliviano en lo que
a la vigencia de los derechos a la tierra y el territorio de los pueblos
y grupos indígenas se refiere. Y es que, como a simple y primera vista
se evidencia cotejando las cifras, sólo 32 de las 126 solicitudes
admitidas presentadas por distintos pueblos indígenas al INRA han
sido hasta ahora tituladas quedando 94 pendientes, y sólo el 17,7%
de los 31 millones de hectáreas solicitadas admitidas para su titulación
como TCO cuenta con títulos, después de seis años del proceso
agrario del INRA4.
Tal situación, en sí misma muy grave, sin embargo empeora
cuando se considera que de las 32 TCO tituladas hasta el presente
sólo una –la correspondiente al ayllu norpotosino Sikuya– se ubica
en la región de tierras altas de Bolivia. Con ello, por lo menos cerca
de tres centenares o más de ayllus, markas y otros agrupamientos
étnicos andinos de altiplanos, serranías y valles portadores del derecho
humano a contar con la seguridad jurídica sobre la tierra y la
territorialidad, así como el reconocimiento a su distintividad
etnocultural, a partir de la titulación de TCO, mantienen tal derecho
conculcado. Para el caso de las tierras altas bolivianas, la misma

4 Dos criterios básicos rigen para fijar el tamaño de las demandas de titulación de TCO solicitadas por los pueblos o grupos indígenas:
Por un lado, el criterio de ocupación previa de uso y tradición (que remite a un conocimiento básico sobre límites y linderos sancionado
por una ocupación espacial reconocida a través de la costumbre por propios y ajenos que, en muchos casos, cuenta incluso con algún
antecedente legal colonial o republicano y que implica negociaciones y estudios más o menos complejos dependiendo de los casos).
Por otro lado, el criterio de necesidad (que remite a una fijación de dimensiones de carácter más aleatorio e implica, igualmente,
un trajín de negociación y estudios más o menos complejos dependiendo de los casos). La Ley del INRA cuenta con su respectivo
reglamento que fija una compleja normativa operativa para el saneamiento agrario. Para el caso de la titulación de TCO, ese reglamento
establece que el ministerio a cargo de Asuntos Indígenas debe realizar Estudios Indígenas de Necesidad Espacial (EINEs) para
habilitar cualquier demanda de titulación de TCO ante el INRA. Una vez habilitada la demanda, a través del EINE respectivo para
cada caso, el INRA recién puede pasar a operar en el campo con sus campañas de saneamiento y de resolución de conflictos. Los
EINEs han otorgado al Poder Ejecutivo un muy alto margen de discrecionalidad política con relación a la titulación de TCO debido
a la fijación de “metodologías” de estudio que, en calidad de instrumentos jurídicos, fijan procedimientos y pautas para los EINEs
que con el paso del tiempo han creado una amplia burocracia estatal a cargo de los mismos, entramado que ha venido produciendo
cada vez más ampulosos estudios, pero de poco rigor científico y con una muy alta y evidente intención de reducir las demandas
indígenas lo más posible. Muchas veces, el bloqueo a las demandas de titulación de TCO han pasado por el trámite simple de postergar
la realización del EINE indefinidamente.

430 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 noción de insuficiencia, lentitud y preliminariedad de los avances
en la titulación de TCO constituye una benevolencia extrema. En
este caso, se puede afirmar que los derechos humanos de los pueblos
indígenas a la tierra y la territorialidad siguen siendo radicalmente
desconocidos.
Pero el cuadro se plantea aún más grave si se considera, además,
que de las 32 TCO registradas como tituladas en los registros
estadísticos del INRA, solamente en 5 casos –el de la TCO Sikuya
y los de las 4 TCO Ayoreo– el proceso de saneamiento ha alcanzado
cotas finales y la titulación plena de esas TCO ha concluido. Es
decir, hasta ahora sólo dos grupos indígenas, los Sikuya (departamento
de Potosí) y los Ayoreo (departamento de Santa Cruz) habrían
concluido con el proceso de saneamiento y titulación de sus TCO.
En el caso de las restantes TCO que el INRA viene registrando como
tituladas (varias de ellas i) con titulación sólo para las áreas
previamente acotadas como “tierras fiscales” en los procesos técnicos
del saneamiento y por tanto disponibles para ser dotadas como TCO
y otras ii) con titulaciones preliminares por decreto supremo y por
tanto con requerimientos jurídicos de regularización y saneamiento),
aún quedan pendientes algún o muchos obrados por realizarse antes
de alcanzar la titulación plena y definitiva. Así, 27 de las 32 TCO
registradas por el INRA como tituladas cuentan, en rigor, con una
titulación parcial –y por tanto inconclusa– sobre el conjunto de los
predios demandados por los interesados, en un caso, y, en otros, con
una titulación preliminar de valor jurídico insuficiente 5 .
El hecho de que sólo 5 de las 126 titulaciones de TCO hasta
ahora demandadas por los pueblos y grupos indígenas, y admitidas
por el INRA hayan concluido con todo el proceso del saneamiento
iniciado en 1996 es, para decir lo menos, un resultado lamentable.
El que 27 de esas 126 demandas aceptadas sólo cuenten con títulos
parciales –lo que es insuficiente y deja entrever un panorama de
regularizaciones irresueltas y una potencial o manifiesta conflictividad
entre partes– o preliminares –lo que es peor, ya que en verdad jurídica
se trata de casos de no titulación bajo saneamiento–, es tan pobre
como lo primero. Aducir, por lo demás, que en esos 27 casos “por lo
menos” se cuenta con esos títulos parciales y preliminares, es sinónimo
de encubrimiento de la gravedad de la situación con argumentaciones

5 Para evidenciar lo que acabamos de describir y para una aproximación en detalle, caso por caso, al proceso de saneamiento de TCO
hasta fines de 2002, se puede consultar el anexo Nº 3 adjunto a este texto, que ha sido elaborado prolijamente por los propios
funcionarios del INRA y por instrucción de sus máximos niveles de dirección. El cotejo del anexo Nº 3 con el cuadro sobre titulaciones
de TCO citado más arriba (anexo Nº 2), muestra de modo claro la situación que exponemos. Agradecemos el transparente, franco
y abierto apoyo recibido para la elaboración de este trabajo por parte del Director del INRA, René Salomón, de los Drs. Silvia
Ovando, Victor Terán y Ana Lora, y de José Luis Escarcha, acucioso técnico a cargo de la elaboración de los cuadros y estadísticas
aquí adjuntos y como anexos. Seguramente este texto constituye un ingrato y problemático reconocimiento a ese desinteresado apoyo.
6 Nótese que estos criterios contrastan agudamente con los vertidos oficialmente desde la Superintendencia Agraria, entidad para la
cual el proceso de titulación de TCO sería el que más habría avanzado en Bolivia, llegando incluso a un punto de inflamiento. Con

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 431

distractivas6. Esto, a seis años de haberse iniciado el proceso de
saneamiento del INRA, y con el agravante de que por la propia ley
que instituye el Servicio Nacional de Reforma Agraria y que lo rige,
éste está obligado a concluir el saneamiento de tierras en Bolivia en
un plazo fijado de diez años, de manera que sólo se cuenta con cuatro
años para la tarea. ¿Qué explica esta gravísima situación?
Por una parte, previamente deteniéndonos en un plano descriptivo
de algunas de las realidades que han marcado el transcurrir de estos
seis años saneamiento, se evidencia i) la casi nula voluntad política
de los gobiernos bolivianos –Presidencia, ministerios y viceministerios
co-responsables– para imprimir siquiera algo de ritmo y celeridad al
proceso de titulación de TCO, ii) la también muy restringida voluntad
política de la dirección tanto del INRA como de la Superintendencia
Agraria para hacer avanzar más raudamente este proceso, iii) los
conflictos entre las partes rurales y el mayor peso relativo de los
intereses de los propietarios medianos y empresariales sobre las
decisiones de los responsables gubernamentales e institucionales del
proceso, iv) el virtual boicot al proceso a través de la elaboración
de reglamentaciones de la Ley del INRA diseñadas para burocratizar
las rutas y procedimientos del saneamiento, particularmente las
exigencias de contar con certificaciones de etnicidad redundantes
y estudios de necesidades espaciales indígenas (EINES) ampulosos
y en distintos casos hasta innecesarios, v) el bajo nivel de
entrenamiento técnico en resolución de conflictos agrarios por parte
de los equipos de campo del INRA, vi) los altos índices de
susceptibilidad, confusión y conflictividad interétnica e
intercomunitaria, fruto de la acumulación de múltiples problemas
locales heredados de la historia rural, vii) la variada pluralidad de
situaciones particulares que requieren grados de experiencia y
conocimientos locales que ni el INRA nacional ni sus departamentales
llegan a cubrir y, finalmente, viii) restricciones presupuestarias que,
pese a su importancia, no sirven como excusa para explicar la lentitud
de lo obrado.
Ponderando las explicaciones, es inevitable concluir que la grave
lentitud e insuficiencia en el avance de la titulación de las TCO se
deben primordialmente i) a la ya aludida y finalmente inocultable
ausencia de voluntad política de los titulares gubernamentales y de
los directivos institucionales responsables del proceso agrario definido
por la Ley INRA, la misma que, a su vez, se debe al mayor apego

base en tal argumentación, equívoca (ya que no considera con rigor el estado de situación inconcluso y preliminar de las titulaciones
de TCO que aparecen así registradas por el INRA) y quizá interesada, la Superintendencia Agraria ha venido siendo una de los
focos de opinión adversos a la titulación de TCO en Bolivia, particularmente para el caso de las tierras altas. Este posicionamiento
institucional adverso a los derechos humanos de los pueblos y grupos indígenas en el país es uno más de varios que, en la actualidad
boliviana, concurren con las visiones empresariales sobre la tierra y para las cuales lo indígena estaría convirtiéndose en un estorbo
para el “desarrollo”.

432 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 ideológico de esos titulares y directivos al desarrollo del mercado de
tierras y al uso capitalista de las mismas, y un ambiguo posicionamiento
con relación a la propiedad agraria colectiva, y ii) a la disputa por
la tierra entre los propietarios medianos y empresariales, por un lado,
y los pueblos y grupos indígenas demandantes de TCO, por otro;
conflicto en el que los intereses de los medianos y grandes propietarios
terminan, por lo general, imponiéndose sobre los intereses de los
indígenas y donde los reconocimientos a la propiedad privada mediana,
empresarial, e incluso pequeña por parte de un INRA muy proclive
a ello, cruzan y restringen el saneamiento y la titulación de las TCO
(un tratamiento de mayor detalle sobre esta cuestión es presentado
más adelante).
Así, el peso ideológico del neoliberalismo económico en la actual
época de globalización capitalista, las presiones de los intereses
agroindustriales, ganaderos y forestales a favor del aprovechamiento
productivo y extractivo mercantilista de la tierra, así como el
predominio del enfoque exportador de mercado para el desarrollo
rural, han venido condicionando un ejercicio gubernamental e
institucional sobre el proceso agrario del INRA de “contención” de
la titulación de TCO. Si, pese a ello, algo de titulación de TCO ha
procedido en los siete años que van del nuevo proceso agrario
nacional, se debe i) al peso de la misma Ley INRA en tanto ley y al
hecho de que ésta rige en los marcos de un Estado de derecho y de
un contexto democrático cuyos desarrollos obligan a un mínimo
cumplimiento del ordenamiento legal vigente, ii) a los requerimientos
y presiones de los pueblos indígenas interesados; demandas paulatina
y crecientemente desgastadas por la inclemente lentitud y
burocratización del proceso y por la indiferencia de los titulares
gubernamentales y los directivos institucionales responsables de la
aplicación de la Ley INRA, iii) a la actividad de algunas pocas ONG
interesadas en apuntalar el proceso de titulación de TCO, iv) a la
voluntad y el trabajo de algunos funcionarios y equipos de campo
del INRA, efectivamente comprometidos con el proceso, y v) gracias
al apoyo de las agencias de cooperación internacional a un proceso
agrario percibido como “serio”, “novedoso” y “profundamente
democrático y favorable a los derechos humanos” en un país
“multiétnico y pluricultural”, que ahora se revela como un proceso
que la propia Superintendencia Agraria –aunque autoeximiéndose
de modo sorprendente de responsabilidades– ha calificado como
bordeando el “colapso”7.
Como fuere, la evidencia de un radicalmente pobre performance
boliviano en lo que se refiere a la vigencia de los derechos humanos

7 Posición vertida explícitamente por el Lic. Carlos Agreda Lema, Superintendente Agrario, en distintos eventos, seminarios y talleres
de análisis sobre el proceso INRA durante el año 2002.

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 433

a la tierra y territorio de los pueblos y grupos indígenas en lo que va
de los seis años de vigencia de la Ley INRA es, lo reiteramos, ya
inocultable. Esta constatación, que no debe llevar a olvidar los pocos
casos de efectiva titulación de TCO que han beneficiado a algunos
pocos pueblos y grupos indígenas, no es exagerada y sólo desnuda la
realidad de lo poco que se ha logrado y de lo mucho que queda por
hacer. Siendo que el derecho de los pueblos y grupos indígenas
bolivianos a la titulación de sus TCO es uno de los más grandes
avances en la legislación latinoamericana referida a derechos humanos,
la titulación de TCO, en todo caso –a menos que medie un golpe
de timón que cambie el rumbo que el proceso agrario ha venido
adquiriendo– arriesga convertirse en parte de la letra muerta del
ordenamiento jurídico nacional, en excusa para el litigio y la
tramitación inacabable, y en una victoria de las movilizaciones
indígenas de fines de los ‘80 y de la primera mitad de los ‘90, cada
vez más resquebrajada bajo el peso de una maquinaria estatal que
sigue demostrando un fuerte sesgo discriminador con respecto de lo
indígena. Afectar y cambiar este orden de cosas -exigiendo el
relanzamiento y la mayor celeridad del proceso de saneamiento y
titulación de TCO– debiera ser una tarea básica inmediata de la
Defensoría del Pueblo y de la sociedad boliviana si lo que se pretende
es que los derechos humanos rijan en Bolivia.
El Saneamiento Simple (SAN-SIM)
y el Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN)

Si la titulación de TCO arroja resultados todavía muy pobres

para los derechos humanos de los pueblos y grupos indígenas en
Bolivia, el saneamiento y la titulación de propiedades comunarias
(PC) a favor de las masas de productores rurales organizados en
comunidades campesinas o indígenas, muestra, por su parte, un
avance igualmente lento e insuficiente así como cruzado y restringido
por el saneamiento y la titulación de la propiedad privada agraria
pequeña, mediana y empresarial. Bajo el supuesto de que el proceso
agrario abierto por la Reforma Agraria de 1953 habría avanzado en
gran medida en la titulación de PC, la Ley INRA no incluyó una
modalidad de saneamiento específica para este efecto y dispuso que
fuera trabajada principalmente como parte de los obrados de la
modalidad de saneamiento simple (SAN-SIM).
El SAN-SIM, que es una modalidad de ordenamiento de oficio y
a pedido de parte, tiene a su cargo el saneamiento y la titulación de los
solares campesinos, las pequeñas propiedades, las medianas propiedades,
la propiedad empresarial y las propiedades comunarias. Éste ha venido
operando principalmente a partir de la determinación –a través del
Decreto Supremo 25848– de áreas de saneamiento de oficio, desde julio

434 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 de 2002, luego de una etapa previa de trabajo combinado a pedido de
partes y de oficio en áreas puntuales. Así, en julio de 2002 se fijó -
mediante del decreto referido- una Resolución Determinativa para
implementar el SAN-SIM en gran parte del territorio nacional: 60.992.720
hectáreas que comprenden todo el departamento de Pando, todas las
provincias Vaca Diez en el Beni, Iturralde en La Paz, Gran Chaco en
Tarija y todo el departamento de Santa Cruz8.
Hasta el 5 de diciembre de 2002, el programa SAN-SIM llegó a
titular 274.713 hectáreas correspondientes a 101 propiedades
comunarias (PC) y otorgó certificados de saneamiento para 4.492
hectáreas correspondientes a 5 PC. Como se sabe, en el actual proceso
del INRA, el certificado de saneamiento constituye la garantía de
validez de títulos antiguos otorgados por la Reforma Agraria iniciada
en 1953. La titulación, a su vez, refiere a la otorgación de títulos a
favor de propiedades sin título previo alguno.
Esos obrados han sido complementados por las otras modalidades
de saneamiento contempladas por la Ley INRA -TCO e Integrado
al Catastro Legal-. Así, el SAN-TCO y el CAT-SAN han añadido
su cuota parte al proceso de ordenamiento y titulación de PC. El
SAN-TCO, que también se ocupa del saneamiento y titulación de
propiedades de terceros dentro de las TCO, ha saneado y titulado
23 PC que abarcan un total de 65.347 hectáreas. No se cuenta con
información específica respecto al CAT-SAN pero se considera que
esta modalidad –que se ha venido ejecutando principalmente en
áreas de colonización– no habría saneado ni titulado más de un par
de PC con una extensión próxima a 1000 hectáreas.
Así, hasta el 5 de diciembre de 2002, el proceso del INRA saneó
y tituló solamente 130 propiedades comunarias aproximadamente,
con una extensión global de cerca de 345.552 hectáreas. Estos datos
todavía no pueden ser analizados de modo adecuado, dadas las
inciertas cifras de los títulos –y sus extensiones– de propiedad
comunitaria otorgados –bajo las figuras de títulos “pro-indiviso” o
“colectivos”– a las comunidades rurales en el proceso de la Reforma
Agraria y que, casi en su totalidad, no se han saneado según el nuevo
proceso agrario nacional. También perjudica el desconocimiento
sobre el número, por lo menos aproximado, de comunidades rurales
existentes en el país a inicios del nuevo siglo –ya sea en unidades
solas o comprendidas en unidades mancomunitarias agregativas
(ayllus, markas, comunidades mayores, etc.)–. Tal situación –en
parte resultante del desorden de la información sobre la propiedad
agraria acumulado por el proceso de la Reforma Agraria de 1953 y
que hizo parte de las razones para su intervención y la puesta en

8 Un agradecimiento al Dr. Victor Terán, Director del Programa SAN-SIM del INRA, por estas referencias contextuales.

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 435

marcha del actual saneamiento– limita el análisis sobre la cobertura
de los derechos humanos a la propiedad comunaria en Bolivia. Sin
embargo, algo de la insuficiente información disponible permite
colegir que esa cobertura sigue siendo baja y que todavía deja a un
lado a un amplio número de las comunidades de ex hacienda -nuevas
y de origen- interesadas en contar con este tipo de propiedad agraria.
Así, en los obrados del proceso de Reforma Agraria iniciado en
1953 y detenido hacia 1992 mediante su intervención –que dio lugar
al inicio del nuevo proceso agrario con la dictación de la Ley INRA,
en octubre de 1996–, existen datos computarizados que dan cuenta
de 3188 registros correspondientes a expedientes de titulación de
carácter comunitario (“proindiviso” o “colectivo”). De tal cifra, 1961
corresponden a procesos con títulos otorgados, 1133 inconclusos o
en trámite y 94 son tramitaciones anuladas. Por ahora es imposible
saber cuántos expedientes semejantes se habrían perdido durante
más o meno 40 años de obrados de ese proceso.
Si el nuevo ordenamiento agrario del INRA sólo ha otorgado
alrededor de una o dos decenas de certificados de saneamiento
correspondientes a titulaciones previas de carácter comunitario, aún
quedarían pendientes por lo menos 3170 expedientes de carácter
comunitario heredados del anterior proceso agrario por sanearse y,
de ellos, aún restarían los 1133 expedientes previos por titularse. Los
casi 125 títulos nuevos para PC otorgados por el proceso INRA,
suman una cifra muy reducida de titulaciones si se la contrasta con
los 1133 expedientes con titulación inconclusa comunitaria del
proceso agrario anterior. Estas cifras, en todo caso, podrían estar
induciendo a inflar el número de casos pendientes de saneamiento
y titulación de propiedades de carácter comunitario hoy en Bolivia,
ya que es posible -no es posible saber-, que los expedientes citados
se refieran a comunidades que en el nuevo proceso agrario, en algunos
o muchos casos, hayan optado por incorporarse a procesos de
titulación de TCO como parte de agregados comunitarios.
Como fuere, tampoco se puede dejar de considerar a aquellas
comunidades interesadas en contar con títulos de propiedad comunaria
–cuyo número es directamente desconocido, pero que seguramente
incluye algunas centenas– cuyos procesos de saneamiento y titulación
ni siquiera cuentan con un expediente de inicio. Presumiblemente,
aunque tal vez seamos muy optimistas, por lo menos la mitad de las
comunidades rurales en Bolivia, hoy interesadas en obtener títulos
de, seguirían al margen de ese derecho. De todo ello, se puede
concluir que en este caso también estamos frente a un muy pobre
performance boliviano respecto a la vigencia de los derechos humanos
de las comunidades rurales a contar con este tipo de propiedad.
Como en el caso de las TCO, tanto el saneamiento como la titulación
nueva de PC son lentos, insuficientes y preliminares. El hecho de

436 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 que 50 años después de la Reforma Agraria de 1953, sólo la mitad
–podría ser mucho más– de las comunidades rurales interesadas en
contar con títulos de propiedad de carácter comunitario simple
cuente con ellos, dice por demás de la lentitud con la que se ha
venido obrando en Bolivia al respecto.
Es además absolutamente necesario destacar que tanto en lo
referido al derecho al saneamiento y titulación de las TCO como al
de las propiedades comunarias, se trata de prerrogativas que tienden
a limitarse, reducirse o bloquearse, debido a la perspectiva del nuevo
proceso agrario nacional, de desarrollar el mercado de tierras titulando
y saneando paralelamente propiedades privadas pequeñas, medianas
y grandes, hecho que, al mismo tiempo, alimenta la tendencia
sistémica de la expansión mercantil hacia la desigualdad económica
y social en el agro, la concentración capitalista de la tierra y el
despojo indígena y comunitario de la misma, así como la generación
de pobladores rurales sin tierra–en cifras variables, distintas,
dependiendo de los casos y regiones–.
Y es que, por una parte, siendo el desarrollo del mercado de
tierras un horizonte legal de vieja data en Bolivia, ratificado por la
Ley INRA, y dada la no titulación de centenas de comunidades
agrarias pasibles de contar con títulos de carácter colectivo, la
alternativa de titulación individual y familiar de propiedades para
comunarios particulares en contextos con relativa o mayor
desestructuración, ha llegado a resquebrajar internamente a las
comunidades rurales, generando, para decirlo de algún modo, terceros
propios en el seno de las mismas o, en varios casos extremos, llegando
a disolverlas en tanto agregaciones poblacionales regidas por la
propiedad colectiva de la tierra. Tal quiebre y disolución producidos
por el desarrollo de la propiedad mercantil sobre la tierra –que
acoplados al incremento poblacional han tendido a generar el manejo
minifundiario de la misma en algunas subregiones –, muestra los
efectos paradójicos de una legislación agraria que desde antiguo avala
la propiedad agraria privada de mercado, pretendiendo paralelamente
afirmar la propiedad agraria colectiva inalienable.
La demanda de titulación de propiedades pequeñas (PP) de terceros
propios, que a su vez ha venido emergiendo al calor del propio
saneamiento del INRA, en Bolivia, en todo caso ha pasado a producir
reducciones y bloqueos a las demandas de saneamiento y de titulación
de TCO y de propiedades comunarias, lo mismo que a la inversa, a
partir de la oposición entre el individualismo posesivo y el
comunitarismo cooperativo que jalonan la vida rural cotidiana en
vastas locaciones del país. En tales casos, ¿cuáles son los derechos
humanos que deben regir? Si se postula, desde un posicionamiento
de seguimiento a la demanda, que ambos procesos de titulación –el

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 437

de PPs de terceros propios y el de TCO y PC– son procedentes, se
está preestableciendo que el desmembramiento de la comunidad
agraria es un derecho humano de los individuos y las familias. Si se
postula, desde un posicionamiento doctrinario, que la consolidación
de la comunidad agraria es la opción rectora por encima de la querella
de individuos, se está preestableciendo que los derechos humanos
colectivos deben, en este caso, regir por encima de los derechos
individuales de apropiación particularista. Al final, como se ve,
igualmente el debate en torno a los derechos humanos con relación
a la propiedad agraria está jalonado por la tensión entre el
individualismo posesivo y el comunitarismo cooperativo.
Como fuere, la revisión de otras cifras muestra que, por una parte,
hacia fines de 2002, el proceso del INRA logró titular y certificar la
de 193 unidades sobre una extensión total de 6.286 hectáreas a través
del SAN-SIM. A su vez, como parte del saneamiento y la titulación
de terceros al interior de las TCO, el SAN-TCO ha titulado la pequeña
propiedad de 132 unidades con una extensión total de alrededor de
13.025 hectáreas. El CAT-SAN, finalmente, ha titulado y certificado
la pequeña propiedad de un número no accesible de unidades titulares
–pero que podría estar por encima de 1000– con una extensión
igualmente aproximada de 130.000 hectáreas. Por otra parte, a tal
panorama hay que añadir el universo de pequeños propietarios
agrarios individuales beneficiados con títulos por la Reforma Agraria
1953-1992. ¿Cuántas miles de pequeñas propiedades quedan en
Bolivia por titularse? ¿Cuántas con títulos correspondientes a la vieja
Reforma Agraria quedan por sanearse en el nuevo proceso? La pobreza
de nuestros datos estadísticos hace imposible precisarlo. Tampoco
se puede saber cuántos de los títulos individualizados de pequeña
propiedad agraria existentes corresponden a dotaciones o
adjudicaciones en áreas sin ocupación previa o con ocupación previa
ajena (como en el caso, por ejemplo, de ciertos procesos de
colonización) y cuántos se enmarcan en contextos de desestructuración
comunitaria. Como fuere, y aún sin datos cuantitativos siquiera
aproximados, es evidente que la pequeña propiedad, como
desestructuración comunitaria, hace ya parte significativa de una
realidad agraria persistentemente impactada por el desarrollo tanto
del mercado legal (o legalizado luego de apropiaciones particularistas
de hecho) como ilegal de tierras.
Por otra parte, hay que considerar que la Ley INRA contempla
también el saneamiento y la titulación de la mediana y la gran
propiedad agraria y que sus obrados no han podido sino generar una
abierta disputa por la tierra –en la que también se entremezcla la
pequeña propiedad– entre medianos y grandes propietarios y los pueblos
y comunidades indígenas y campesinas demandantes de titulación

438 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 y saneamiento de TCO y PC. Esta disputa, que es una de las dos
razones centrales para que los procesos de saneamiento de TCO y
PCs sean tan lentos, se ha estado produciendo entre los terceros
pequeños, medianos o grandes, cuyas propiedades –legítimas o no–
se hallan al interior de las extensiones de las TCO y PC, y los
demandantes indígenas o comunarios campesinos de las mismas,
pero además entre éstos y los colindantes -pequeños, medianos o
grandes- con los perímetros de las TCO y PC. Los alcances de esta
disputa –que en algunos casos incluso ha llegado a mostrar brotes de
violencia focalizada y trangresiones de los derechos humanos a la
seguridad física de los involucrados– han terminado generando un
interminable litigio legal que verdaderamente amenaza con llevar
al colapso el proceso agrario, a menos que los gobiernos y las
direcciones institucionales del INRA y la Superintendencia Agraria
mejoren de modo inmediato, radical y sustantivo, la capacidad
operativa estatal para la resolución de conflictos y la facilitación de
la negociación entre las partes agrarias.
Jalonado entre los dos horizontes de desenvolvimiento
contrapuestos en los que se basa la letra de la Ley del INRA: el
desarrollo de la propiedad agraria privada de mercado y la afirmación
de la propiedad agraria colectiva inalienable, el nuevo proceso agrario
nacional ha venido transcurriendo estos últimos seis años, produciendo
él mismo su propio bloqueo y sorteando muy apenas las dificultades
generadas por la propia Ley a través de soluciones parciales y
preliminares que, a la vez, siguen sembrando un futuro espinoso para
la cuestión agraria en Bolivia.
Así, el SAN-SIM ya ha llegado titular y a certificar 43 unidades
medianas y grandes con una extensión total de 124.634 hectáreas.
El SAN-TCO, por su parte, ha titulado o saneado a 34 terceros
medianos (31) y grandes (3) con una superficie total de 52.042
hectáreas. El CAT-SAN, sobre el cual no contamos con información
precisa, habría titulado o saneado a algún número de propiedades
medianas o grandes con una extensión total de alrededor de 25.000
hectáreas (cifra muy tentativa).
Los avances en el saneamiento y la titulación de pequeñas
propiedades por parte del INRA –con un total de alrededor de
150.000 hectáreas en beneficio de aproximadamente 1350 unidades,
números estos sólo indicativos y muy tentativos–, al ser contrastados
con los avances en el saneamiento y la titulación de medianas y
grandes propiedades –que comprenden en total próximo a 200.000
hectáreas tituladas, en beneficio de más o menos 90 unidades, en
cifras igualmente indicativas y tentativas–, muestran, desde una
perspectiva numérica inapelable, que el proceso agrario del INRA
está consolidando una muy grave desigualdad en cuanto a la propiedad

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 439

de la tierra, ya que si el promedio aritmético y abstracto de la extensión
de la pequeña propiedad resultante del cálculo con base en las cifras
citadas es de algo más de 100 hectáreas, ese mismo promedio, para
la mediana y gran propiedad arroja una cifra por encima de las 2000
hectáreas. En términos reales, las diferencias que el saneamiento y
la titulación que el proceso INRA está consolidando, son abismales.
Así, frente a un pequeño propietario ganadero en el Beni que cuenta
con 47 hectáreas tituladas, se erige la presencia de un gran propietario
empresarial ganadero también del Beni con 8.252 hectáreas tituladas
(dato oficial que extraemos del listado del INRA referido a terceros
titulados por el SAN-TCO). No sorprende, pues, que de manera
reiterada, la indagación periodística en Bolivia con respecto de estos
agudos desequilibrios concluya en denuncia, particularmente cuando
estas desigualdades provienen, además, de ocupaciones grandes o
medianas ilícitas.
En todo caso, la cuestión de los terceros y colindantes medianos
y empresariales con respecto de las TCO y las PC, tiene que ver con
una disputa por la tierra en la que, además, se entrecruza severamente
la pequeña propiedad. Este diferendo ha venido mostrando de modo
evidente que el INRA ha tendido y tiende a favorecer a los medianos
y grandes propietarios agrarios, cediendo en mayor grado y siendo
más poroso con respecto de las presiones de este sector, en desmedro
de los pequeños propietarios, de los pueblos y comunidades indígenas
y campesinas. Aunque también es evidente que el INRA no es un
simple instrumento de los grandes y medianos propietarios agrarios,
pues en distintas ocasiones ha fallado en contra de ellos. Sin embargo,
el INRA ha tendido a favorecer intereses privados más que los
derechos humanos de los de abajo. Esto es palmariamente demostrado,
por ejemplo, por la regularidad con que los terceros o colindantes
medianos y grandes hacen pesar ante el INRA sus “derechos” sobre
tierras demandadas por los indígenas como TCO, y que ha llevado
a que en 16 de las 21 TCO registradas como tituladas bajo proceso
de saneamiento (ver arriba y anexo Nº 3) se trate, en realidad, de
titulaciones parciales sólo para las áreas donde los terceros o colindantes
no tienen asentados sus intereses. Se trata de titulaciones “expeditivas”
y pragmáticas –para calmar, contener o frenar las aspiraciones de los
demandantes de TCO– sin afectar a los medianos y grandes enclavados
en tierras demandadas como indígenas y, a la vez, sin llegar a resolver
los conflictos de intereses in situ, hecho que sólo los posterga o
termina por congelarlos, favoreciendo a medianos y empresarios.
En suma, el análisis de la información oficial sobre el proceso del
INRA nos lleva a concluir que i) para los de abajo –pueblos indígenas,
comunidades rurales y pequeños propietarios–, la vigencia de los
derechos humanos (en cualquier sentido del concepto) con relación

440 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 a la tierra sigue siendo muy pálida comparada con el vigor con que
los intereses de los medianos y grandes propietarios se afirma en el
país y que ii) el performance boliviano respecto al derecho a la tierra
de los de abajo, contrasta dolorosamente con la reemergencia en
Bolivia de un nuevo latifundismo, principalmente en el oriente
boliviano. Esto, que a estas alturas no debiera ser ninguna novedad,
es, sin embargo, un dato cierto e insoslayable como lo demuestran,
desde otras perspectivas de análisis, las investigaciones de Urioste
(2000, 2001, 2002), de Almaráz (2001, 2002) e incluso las mismas
bases de datos del INRA, accesibles vía internet.
Esta certeza impone al Defensor del Pueblo y a la sociedad
boliviana en su conjunto, la tarea de demandar un cambio radical
de orientación del actual proceso agrario nacional, exigiendo que
gobierno, del INRA y de la Superintendencia Agraria dejar de lado
su alineamiento objetivo a favor del nuevo latifundismo agrario
comercial, orientándose más bien hacia una línea de atención
preferente con respecto a las demandas y necesidades de tierra de
los de abajo. Esto, a no dudarlo, es pedir mucho. Tampoco se podría,
sin embargo, demandar menos.
Por supuesto que sólo esto no sería suficiente. Como remarca
Laserna9: “el acceso a la tierra es... un derecho subsidiario que podría
comprenderse como parte del derecho al trabajo, en unos casos, y
del derecho a la práctica de una cultura específica, en otros, o incluso
ambos... pero ni unos ni otros se garantizan automáticamente con
el derecho a la tierra, ni tampoco desaparecen automáticamente sin
el mismo”. En rigor, corresponde al Defensor del Pueblo, además,
abogar por el diseño y la implementación de toda una política de
desarrollo e inclusión social rural –desde el Estado, las iglesias y las
ONG– orientada, entre otros, a una masiva ampliación de la cobertura
rural hacia los requerimientos de educación escolar y universitaria,
salud, agua potable, vivienda, servicios básicos, electricidad,
combustibles, comunicación, caminos, riego, servicios financieros,
infraestructura productiva y comercial, información económica,
equipamiento tecnológico y de tierras de la población indígena,
campesina y colonizadora de Bolivia.
Este pedido, ciertamente ambicioso, seguramente tampoco será
suficiente para lograr la vigencia plena de los derechos humanos de
las grandes masas de pobladores rurales pobres del país, si aquello no
se complementa con mayores y más profundas reformas políticas,
culturales e institucionales del Estado y la sociedad boliviana con
relación a su multietnicidad y pluriculturalidad. Pero tampoco la
complejidad de esta demanda debiera servir para correr un velo sobre

9 Comunicación personal, a tiempo de revisar el borrador del presente texto. Enero de 2003.

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 441

la dramática urgencia de resolver el problema de la tierra en el país
y la aguda desigualdad en el acceso a la misma. La cuestión de la
tierra está hoy en el centro de una potencial tormenta social en
Bolivia y descuidarla es arriesgar demasiado.

N.d.E. Debido a su extensión, se ha trasladado aquí la cita 3.

Acabamos de referirnos a los derechos de los pueblos indígenas en tanto derechos
humanos, tema que nos remite, entre otros, al concepto angular del derecho
a la distintividad en cuanto uno de los aspectos fundamentales de los derechos
humanos. Es preciso considerar –aún si la digresión resulta abultada- que
el derecho a la distintividad –a la particularidad, a la diferencia–, cuando se
refiere a los pueblos indígenas, no significa otra cosa que, como lo plantea
en su primer párrafo el Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, estos pueblos, como todos ellos,
tienen o debieran tener, en tanto colectividades, el derecho “a ser diferentes,
a considerarse a sí mismos como diferentes, y a ser respetados como tales”.
Curioso y fundamental tema: ¿No ha luchado tanto la humanidad, y durante
tanto tiempo, por la ‘igualdad’? ¿Entonces ahora se trata de no ser ‘iguales’?

Tristan Tzara, poeta, ya pudo escribir a inicios del siglo XX, que “cual en
este lenguaje que nos azota/nos sobresaltamos con su luz”. Y es que, para
decirlo desde la hermenéutica jurídica, la problemática de los derechos de
los pueblos indígenas nos sitúa radicalmente también de entrada, como
sucede siempre con el lenguaje del derecho, en el ámbito de la polivalencia
semántica del lenguaje y de la necesidad de fijar, en el discurso jurídico,
valores de sentido a las palabras, más rígidos, únicos y precisos, que en el
caso de la doxa. Así, pues, para un discurso legal ceñido, el concepto de
derechos de los pueblos indígenas remite, en primer lugar, a la afirmación
de un derecho a la diferencia que no debe confundirse con una apología de
la desigualdad. Ello solo es posible si el concepto de derechos de los pueblos
indígenas remite, reiteramos, en un mismo movimiento, a un derecho a la
diferencia estrictamente articulado y relacionado a un derecho a la igualdad
que, a su vez, no debe confundirse con una apología de la homogeneización.

Vayamos con calma. Como se sabe, el derecho a la diferencia está considerado

en un acápite básico de los derechos humanos referidos a las personas en la
misma Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, toda vez
que ese documento establece que un derecho inalienable de cada persona,
por ejemplo, es el derecho a la propia religión. Esta Declaración afirma el
derecho a la diferencia religiosa de las personas en un movimiento conceptual
que paralelamente postula derechos a la igualdad política y social. Se establece
así un sistema de equivalencias y oposiciones conceptuales para el discurso
jurídico donde el derecho a la diferencia es sinónimo de derecho a la distintividad
y a la particularidad individual, por un lado, pero opuesto, por el otro, a la
desigualdad entre las personas.

Ahora bien, si la Declaración... afirma el derecho humano de cada persona

a ser distinta religiosa, política, lingüística y culturalmente –lo que implica
que se afirma el derecho a la individualidad de las personas–, las discusiones
en torno a los derechos humanos han sido enriquecidas desde entonces –en
un inmenso proceso de debates y de ajustes conceptuales cuya historia aquí
no referiremos de ningún modo – al punto de reiterar de modo cada vez más
audible que también las colectividades, y no sólo las personas, tienen derecho
a su distintividad, a su diferencia. Se diría que actualmente la(s) doctrina(s)

442 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 de los derechos humanos está(n) pasando a reconocer cada vez más y a afirmar
–gracias en parte, pero muy sustancialmente, a las discusiones en torno a los
derechos de los pueblos indígenas–, el derecho del mundo a ser heterogéneo.

El derecho a la individualidad de las personas, como parte de los acápites de

los derechos humanos afirmados por la Declaración... de 1948 ha ido así
dando lugar a un reconocimiento y determinación de derechos a la distintividad
o a la diferencia, de colectividades que, como en el caso de los pueblos
indígenas, nos remiten a reconocer la existencia de entramados culturales
colectivos distintos en cada caso, con relación a los restantes.

Así pues, es preciso partir aseverando que los derechos de los pueblos indígenas
empiezan por el derecho a ser distintos a los pueblos no indígenas y entre sí.

Este derecho a la diferencia, a la distinción, implica que no sólo las personas sino
también las distintas colectividades tienen derecho a su individualidad. Tal es el
caso de aquellas colectividades como las ‘naciones’, ‘etnias’ y/o ‘pueblos’ que
–indistintamente del apelativo abstracto con el que se las denomine– tienen
un nombre, usos y costumbres, lenguas, creencias y formas de vida que
afectan de modos complejos y abiertos –de persistencia y cambio– a sus
personalidades distintivas. Como en el caso de los derechos humanos de las
personas, los ‘pueblos, ‘naciones’ y/o ‘etnias’ tienen el derecho a ser diferentes.

¿Lo tienen? ¿Debieran tenerlo?

Se trata, es claro, de un debate en el que entran en juego conceptualizaciones

referidas a los términos siempre cambiantes y no reductibles a definiciones
esencialistas de ‘nación’, ‘etnia’ o ‘pueblo’ con los que se nombra a
colectividades distintivas en razón de uno u otro entramado de rasgos
culturales que las ‘naciones’, ‘etnias’ o ‘pueblos’ muestran como propios de
sí. Reconocer el derecho a la distintividad, a la diferencia de las distintas
‘naciones, ‘etnias’ y/o ‘pueblos’ (incluidos los indígenas) en términos de su
personalidad cultural remite, sin duda, a una postura política 1) a favor de
la diversidad de las ‘naciones’, ‘etnias o ‘pueblos’ y opuesta a un horizonte
de homogeneización orientada a diluir tal diversidad y 2) a favor del respeto
mutuo entre las distintas ‘naciones’, ‘etnias yo ‘pueblos’, toda vez que estos
términos refieren a colectividades efectivamente existentes y relacionadas
entre sí y no a abstracciones conceptuales, lo que implica prestar atención
efectiva a sus diferencias, relaciones y realidades concretas.

Pero, aún más, sólo con el reconocimiento del derecho a la diferencia –tanto
de las personas como de las colectividades del tipo ‘nación, ‘etnia’ o ‘pueblo’–
se hace posible la visibilidad de la temática de la otredad histórica, social,
cultural, en el marco de un debate ético informado. Y es que sólo el
reconocimiento de principio del derecho a la distintividad de las ‘naciones’,
‘etnias o ‘pueblos’, permite preguntarse si es o no, siempre, éticamente
positiva la existencia de la otredad histórica, social, cultural, que la existencia
de las mismas implica. Al respecto, la respuesta a tal interrogante es: nunca
en abstracto. Como sucede para el caso de las personas, la afirmación de que
los derechos de uno no pueden ser pensados al margen de los derechos del
otro, también vale para las ‘naciones, ‘etnias’ o ‘pueblos’, como imperativo
ideológico humanista. Postular el derecho a la diferencia, como principio,
significa pues atender siempre a la frontera en que la afirmación de los
derechos de unos afectan los derechos de los otros.

Así, la postulación del derecho de los pueblos indígenas a su diferencia, como

principio de valor universal, abre un acápite legal imprescindible, cuyas

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 443

especificaciones operativas no pueden sino plantearse en relación al amplio
universo de otredades sociales y culturales con el que se relacionan estos
pueblos y donde, por otra parte, la no aceptación de ese principio es sinónimo
de la postulación de una prevalencia de lo no-indígena como valor
particularista impuesto sobre una otredad, la indígena, a la que se prejuzga
como irrelevante para el mundo. Es obvio que el derecho de los pueblos no-
indígenas a su propia diferencia con respecto a los indígenas y entre sí, debe
también y, a la vez, postularse como un principio de valor universal orientado
a atender su contribución al mundo. En este caso, estamos igualmente frente
a un acápite legal donde los derechos de unos no pueden especificarse
operativamente al margen de los derechos de los otros. Pero, en todo los
casos, estamos tratando de derechos cuya especificación sólo es posible desde
la postulación inicial de un derecho a la distintividad, a la diferencia de
‘naciones’, ‘etnias o ‘pueblos’; de un derecho que, para comenzar, reconoce
que esas colectividades pueden y deben existir con sus nombres, usos y
costumbres, lenguas, creencias y formas de vida distintivas, optando además
por alternativas de cambio democráticamente asumidas. Se trata, en rigor,
de un derecho imprescindible a la realidad de sí, de esas colectividades que sólo
postulándose explícitamente en la letra de los imperativos ideológicos humanistas
y de los discursos jurídicos, puede hacer posible combatir y enfrentar los abismos
insondables de la homogeneización étnica, el “cleansing” y el aniquilamiento.

El derecho de los pueblos indígenas a su diferencia implica entonces, ya

operativamente y para empezar, el reconocimiento a su existencia por parte
de las sociedades y los Estados donde se hallan. Se trata de un derecho de
corte muy genérico, sin embargo, elemental, ya que sin tal reconocimiento
no se puede avanzar hacia ninguna parte. Si la existencia de los pueblos
indígenas no es reconocida por las sociedades y los Estados, estamos frente
a colectividades invisibilizadas para la ley, la política, la economía y la
cultura y, por tanto, para cualquier atención institucional. El derecho al
reconocimiento de la existencia de los pueblos indígenas puede, por lo demás,
dar pie a distintos indicadores desde donde examinar el progreso en la
aplicación de los derechos humanos en materia indígena. Así, en cuanto a
los Estados, corresponde, en primer lugar, escudriñar si los pueblos indígenas
son legalmente reconocidos como colectividades existentes, en qué marcos
jurídicos sucede tal cosa (a niveles constitucionales, intermedios o de
legislaciones menores), si estos reconocimientos son sólo retóricos o afectan
de modo más sustantivo la economía jurídica de los Estados en cuestión, y
si tales admisiones son de carácter favorable o no a los pueblos indígenas
en cuestión. Al respecto, los indicadores deben buscarse a nivel de los mismos
cuerpos de leyes que norman el funcionamiento de los Estados, lo que implica
la posibilidad de realizar exámenes jurídicos de diferentes grados de
profundidad.

De manera similar respecto a las sociedades, el reconocimiento o no de la

existencia de los pueblos indígenas puede auscultarse, entre otros, con base
en la atención mediática, académica, política e intelectual que éstos reciben,
la cantidad y calidad de las coberturas, publicaciones y discusiones que esa
existencia merece y el carácter de los términos de ese reconocimiento (positivo
o negativo, informado o prejuicioso, solidario o discriminador), ya que
también admitir la existencia de estos pueblos puede ser hecha para negarla
o someterla. A este respecto, seguramente es posible establecer observatorios
para realizar un seguimiento a la atención pública que los pueblos indígenas
concitan, midiendo y evaluando esa atención.

Si el reconocimiento a la existencia de los pueblos indígenas por parte de los

Estados y las sociedades es ya una variable que puede dar paso a actividades

444 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 de seguimiento específicas, referidas al campo de la ideología y la trama
discursiva desde donde lo indígena es o no y cómo, referido y tematizado,
otra variable de partida que debe revisarse es la del reconocimiento de los
pueblos indígenas como sujetos de derecho por parte de los Estados. El derecho
a la distintividad de los pueblos indígenas adquiere carácter más sustantivo
cuando, aparte de reconocer su existencia, los Estados reconocen a los
pueblos indígenas no sólo como realidades existentes sino como sujetos de
derecho. El derecho a la diferencia remite aquí al derecho de los pueblos
indígenas a ser justamente reconocidos como sujetos de derecho.

Nos situamos aquí en el plano de los discursos jurídicos que norman a los
Estados y que constituyen a los sujetos legales reconocidos por éste. Se trata,
pues, de que no sólo el Estado y la sociedad reconozcan retóricamente la
existencia de los pueblos indígenas, sino que los Estados los reconozcan
como sujetos de derecho (con derechos específicos y, por ende, con obligaciones
definidas).

Aquí es importante, por supuesto, recordar que en el orden colonialista

español, francés, holandés y anglosajón en el continente americano y antes
del advenimiento de las repúblicas, los pueblos indígenas sometidos a la
invasión europea fueron, desde muy temprano, reconocidos como efectivos
sujetos de derecho en un ordenamiento jurídico que postulaba el derecho a
la diferencia entre invasores e invadidos marcadamente equivalente a un
derecho a la desigualdad entre las partes implicadas y con radicales y atroces
consecuencias para los pueblos indígenas. Sujetos de derecho fueron los
indígenas en el orden colonial, así, fueron objeto de un derecho a la diferencia
que los convertía en desiguales con respecto a los invasores y en presas de
la codicia y el abuso sistemáticos jurídicamente sancionados. Más adelante,
si los pueblos indígenas de Norteamérica continuaron siendo sujetos de
derecho –considérese el abultado cuerpo de leyes y convenciones sobre las
‘naciones’ indígenas de los Estados Unidos-, ahora, en un orden republicano
que persistiría en sancionar jurídicamente sus abusos y despojos con relación
a miles de grupos nativos que terminarían finalmente aniquilados y reducidos,
el orden republicano en el centro y el sur del continente americano, en
cambio, pasó de modo creciente a invisibilizar jurídicamente a los pueblos
indígenas de la América Latina, desconociendo inclusive su existencia
misma en la letra de la ley. De esta manera, los pueblos indígenas en América
Latina pasaron a ser realidades de hecho relegadas a un limbo jurídico que
recién a fines del siglo XX empieza a dar paso a la emergencia de leyes y
normativas que comenzaron a considerar a estos pueblos como sujetos de
derecho en un contexto de reformas jurídicas diferentes en cada país.

La emergencia incipiente de un derecho a la distintividad de los pueblos

indígenas en América Latina que en la letra de la ley reconoce su derecho
a la diferencia, constituyéndolos en sujetos legales con derechos específicos
y con obligaciones definidas, abre la posibilidad para un examen y seguimiento
sobre el carácter y alcance de aquellas reformas jurídicas en curso, desde una
perspectiva de seguimiento a la aplicación de los derechos humanos en
materia indígena, capaz de saber que el reconocimiento simple de los pueblos
indígenas como sujetos de derecho no basta.

Lo que importa aquí es el examen sobre el carácter y el alcance de los

derechos específicos reconocidos a un sujeto de derecho -el pueblo indígena-
en su relación con los otros ‘pueblos’, ‘naciones’ o ‘etnias’ con los que trata.
Dicho de otro modo, si los derechos de los pueblos indígenas comienzan cuando
se les reconoce el derecho a su distintividad, reconociendo primero su existencia
y luego el derecho a ser sujetos de derecho, este punto de partida es insuficiente

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 445

y hasta puede ser contraproducente -piénsese en la discriminatoria legislación para
indios de la época colonial- si ese derecho a la distintividad, a la diferencia, no es
acompañado de otras prerrogativas específicas que impidan que el reconocimiento
de la diferencia se convierta en una apología de la desigualdad, la discriminación
y la explotación social entre los pueblos.

Si el examen sobre la aplicación de los derechos humanos en materia indígena

debe primero auscultar si los derechos de los pueblos indígenas existen o no
como parte del cuerpo de leyes de los Estados y como parte de la discusión
pública de las sociedades -lo que ya indica si la cuestión indígena es visible
jurídica y políticamente y donde tal visibilidad es el primer derecho con el
que deben contar estos pueblos-, a continuación es imprescindible revisar
si tal visibilización jurídica y política es de carácter y alcance favorables a
los pueblos indígenas así visibilizados. El derecho a la diferencia de estos
pueblos, para ser un derecho favorable, debe pues postularse en un mismo
e inmediato movimiento, entre otros, al derecho a la igualdad.

Nótese como en los párrafos previos hemos usado cambiantemente y sin

mayores recaudos los términos derecho a la diferencia y derecho a la distintividad
en tanto sinónimos. Ahora habrá que decir que la noción de derecho a la
diferencia posiblemente conlleva riesgos mayores que en el caso de su análogo,
de manipulaciones políticas lingüísticas orientadas a hacer apologías de la
desigualdad. Dado el uso muy corriente y extendido del término diferencia,
para aludir a las diferencias sociales, económicas y políticas entre personas
y colectividades, en tanto sinónimos de desigualdad, postular lingüísticamente
un derecho a la diferencia podría, en ejercicios hermeneúticos poco avisados
e informados, ser confundido como la postulación de un derecho a la desigualdad.
En la economía política de su lenguaje, creemos que el discurso legal debiera
más prudentemente postular el derecho a la distintividad de los pueblos
indígenas para condicionar con un término menos corriente los procesos de
interpretación hermeneútica de legos y expertos, buscando explícitamente
un efecto de distanciamiento con respecto del vocabulario que fuerce al
intérprete a detenerse en un ejercicio interpretativo más laborioso. Si el
término derecho a la distintividad de los pueblos indígenas quita fuerza y
contundencia evocativa al concepto del derecho a ser distintos por parte
de las personas y los pueblos -cuando el término derecho a la diferencia lo
hace más fuerte y contundente-, los riesgos de manipulación lingüística
política aparejados al segundo, nos parecen suficientemente serios como
para preferir el primero.

Y es que siempre –y de manera reiterada- la postulación del derecho a la

diferencia, a la distintividad de las ‘naciones’, ‘etnias’ o ‘pueblos’, debe
distinguirse claramente de aquellas postulaciones a favor de la desigualdad
entre tales colectividades a partir de cualquier ideología que afirme que
alguna de ellas es ‘superior’ a las otras. Como dijimos, el derecho a la
diferencia de y entre los ‘pueblos’ sólo se puede plantear de modo adecuado
desde el postulado de su igualdad y del reconocimiento al derecho de ésta.
Para el caso de los pueblos indígenas esto es fundamental ya que, por efecto
de las huellas del colonialismo sobre estos pueblos, aún hoy se llega a
escuchar, desde ciertos flancos del debate, que ellos serían ‘inferiores’ en
algo con respecto de otros pueblos ‘superiores’ y que esa ‘inferioridad’ se
debería a que tales pueblos son indígenas. Nos topamos aquí con un discurso
apologético de la desigualdad que hace de la diferencia cultural una excusa,
la excusa, para fundar sistemas de abuso y discriminación. Desde tal discurso
-que hace de la diferencia un dato en principio negativo y perjudicial-, los
pueblos indígenas son negados y sus derechos humanos desconocidos por
el hecho, justamente, de ser indígenas, es decir, diferentes, otros, a partir de

446 Derechos Humanos y Acción Defensorial

 un reconocimiento discriminatorio. Frente a tal admisión discriminatoria
y negativa de la diferencialidad indígena se trata, pues, de afirmar un
reconocimiento igualitario para estos pueblos.

El derecho a la igualdad de los pueblos indígenas con respecto de los pueblos

no-indígenas y entre sí, por otra parte, debe siempre postularse paralelamente
al derecho a la distintividad de éstos, ya que de por medio se juega su derecho
a un nombre, a sus usos y costumbres, lenguas, creencias y formas de vida
que afectan de modos complejos –de persistencia y cambio– a sus
personalidades distintivas. Y es que, a su vez, el derecho a la igualdad, lejos
de ser sinónimo de una postura jurídica favorable a la homogeneización
cultural -lejos de aproximarse a los abismos de las limpiezas étnicas, de los
arrasamientos de naciones y de los integrismos aculturadores de pueblos–,
refiere más bien al postulado de que cada persona y cada colectividad del
tipo ‘nación’, ‘pueblo o ‘etnia’, tiene el mismo derecho que las demás a su
individualidad, a su personalidad cultural distintiva. Como se ha puntualizado
en reiteradas oportunidades, the search for equality is not the pursuit of sameness.
El derecho a la igualdad de los pueblos indígenas con respecto a los no-
indígenas y entre sí, afirma que la diferencia cultural, lejos de dar razón
alguna a la desigualdad económica, política y social entre los pueblos, debe
más bien llevar al reconocimiento de que todos los pueblos son asistidos por
un mismo derecho a su identidad diferencial. Como sucede con los derechos
humanos de las personas –a quienes la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de 1948 reconoce, en cada caso, con los mismos derechos de
individualidad–, el derecho de los pueblos indígenas a la igualdad, afirma
que ellos cuentan y deben contar con los idénticos derechos que todos los
otros pueblos a su distintividad.

El INRA Y LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 447