Materia: Administración Pública
Profesor: Iván Poczynok
Clase: 5
Unidad 3: Nueva Gestión Pública
Objetivos de la clase:
Analizar el surgimiento de la escuela de la Nueva Gestión Pública en el marco de
las transformaciones políticas e económicas de orden internacional.
Conocer las principales propuestas de la nueva gestión pública en relación a la
superación de los paradigmas tradicionales de administración de las
organizaciones.
Lecturas obligatorias:
Aguilar Villanueva, L. (2007), “El aporte de la Política Pública y de la Nueva
Política Pública a la gobernanza” en: Revista del CLAD Reforma y Democracia
Nro 39, CLAD, Caracas.
Guy Peters, B. (2002), “De cambio en cambio: patrones de continuidad en la
reforma administrativa” en: Revista del CLAD Reforma y Democracia Núm. 24,
CLAD, Caracas.
Materia: Administración Pública. Profesor: Iván Poczynok
1. Presentación
Bienvenidos/as a una nueva clase de Administración Pública. Esta semana comenzaremos a trabajar
con los contenidos de la Unidad 3 de la materia, orientada al estudio de los enfoques del new public
management o de la “Nueva Gestión Pública”. Tal como se señala en el Plan de Trabajo, en las
próximas clases presentaremos los debates en torno a la superación del paradigma burocrático de
gestión y analizaremos las principales propuestas de renovación surgidas desde las ciencias política
y administrativa.
Nuestro último encuentro finalizó detallando algunas de las debilidades organizativas del fenómeno
burocrático. La amplia mayoría de estos problemas pueden ser comprendidos como “consecuencias
no deseadas” de la racionalidad burocrática: la rigidez de las estructuras de gestión, la escasa
adaptabilidad a un entorno cambiante, la desatención de la relación con el público, el gigantismo
administrativo y la priorización del respeto de las normas por encima del cumplimiento de los
objetivos de la organización constituyen algunas de las limitaciones más señaladas por la literatura
especializada.
Algunos de estos asuntos habían sido preanunciados de alguna forma por Max Weber. En los
estudios de la última etapa de su vida, el sociólogo alemán manifestó insistentemente su preocupación
por la deshumanización que acarreaba la expansión de las organizaciones burocráticas en el mundo
moderno. El proceso de racionalización –sostenía este autor– podía conducir a la creación de una
verdadera “jaula de hierro” que ponga en riesgo las libertades humanas, limite la espontaneidad y
atente contra las propuestas de cambio social. La excesiva división del trabajo también traía
problemas imprevistos: los hombres tenían cada vez mayores dificultades para relacionar su actividad
puntual con los fines de la organización a la que pertenecen; y la aplicación irreflexiva de reglas y
procedimientos podía derivar en la eliminación del sentido crítico y la capacidad de análisis de los
sujetos.
Visto desde la óptica del sujeto, los problemas detectados tempranamente por Weber refieren al
impacto que tuvo el desarrollo de las formas de trabajo capitalistas en la subjetividad humana. El
propio Karl Marx también realizó numerosos llamados de alerta al respecto: según este autor, a
diferencia de lo que sucedía en otras épocas históricas en el modo de producción capitalista el
individuo estaba separado de los medios de producción, del producto de su trabajo e incluso de sus
propios compañeros. Su relación con la organización aparentaba ser producto de un vínculo
voluntario e individual, por lo cual el sujeto se encontraba “alineado” o “enajenado” de sus
condiciones de trabajo.
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En el modelo burocrático de gestión, esta separación o “alienación” no sólo es requerida sino incluso
fomentada. Las burocracias exigen un trato impersonal, dividen el trabajo al máximo posible y
pretender suprimir la discrecionalidad y/o reflexión individual. Todas estas medidas pretenden
construir una organización orientada exclusivamente por criterios de eficiencia y racionalidad. Ahora
bien, en la medida en que la racionalidad se consolidó como criterio ineludible para la toma de
decisiones en las organizaciones complejas, los problemas o “consecuencias no deseadas” de la
burocratización se hicieron cada vez más evidentes.
Esta situación condujo a la emergencia de las primeras críticas al enfoque burocrático de gestión.
Recordemos que, hasta mediados del siglo XX, la perspectiva burocrática constituía el paradigma
dominante del pensamiento administrativo, tanto para el ámbito público como privado. En este último
caso, la escuela de la Administración Científica del Trabajo –basada en las ideas de Frederick W.
Taylor– había forjado la conciencia de los gestores y tomadores de decisión de las grandes empresas
del mundo capitalista. Esto explica que los problemas detectados en el ámbito público –referentes a
la excesiva formalización o la falta de flexibilidad– hayan estado presentes también en las
organizaciones empresariales de la época.
El surgimiento de enfoques alternativos al paradigma burocrático de administración es inseparable
de la renovación del pensamiento empresarial del mundo privado. En efecto, la escuela de la Nueva
Gestión Pública –que comenzó a cobrar notoriedad durante las décadas de 1970 y 1980– apareció
justamente como una respuesta de inspiración empresarial a los problemas de orden público. Es por
ello que, para comprender adecuadamente los fundamentos de esta corriente de pensamiento, resulta
necesario reseñar las principales transformaciones que experimentó el pensamiento administrativo
desde mediados del siglo XX. Vemos un poco de qué se tratan estos cambios.
La crisis de los paradigmas tradicionales del pensamiento administrativo
El paradigma burocrático de administración se halla estrechamente relacionado con las exigencias de
las organizaciones públicas y privadas de su tiempo. La burocracia y la administración científica
surgieron para dar respuesta a necesidades de la época en la que fueron concebidos, por lo cual sus
premisas y recomendaciones se apoyaban en las exigencias productivas del capitalismo industrial en
expansión. Es por ello que las deficiencias de la burocracia –aplicables también al taylorismo– pueden
comprenderse como resultado de las variaciones que experimentaron las sociedades modernas en el
ámbito político, económico y social. En otras palabras, la crisis del paradigma burocrático es
inseparable de la transformación de la realidad política y económica y de los problemas que
deben ser gestionados y/o administrados por las comunidades humanas.
Esta interrelación entre las lógicas administrativas públicas y privadas dominantes de la época
(burocracia y taylorismo) explica también por qué la crisis de la burocracia fue también una crisis del
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taylorismo (y viceversa). Así como el desarrollo del paradigma burocrático estuvo directamente
relacionado con la consolidación y expansión de los Estados modernos, el enfoque de la
administración científica del trabajo surgió en un contexto histórico caracterizado por un crecimiento
económico sostenido y una tendencia expansiva de la demanda. Este incremento de la demanda no
fue atendido mediante una revolución tecnológica, sino mediante una revolución técnica: la división
del trabajo. En un contexto caracterizado por la ausencia de mano de obra especializada, Taylor
propuso estudiar sistemáticamente los tiempos y movimientos de trabajo, con el objetivo de
identificar momentos ociosos, suprimir movimientos inútiles o “improductivos” y estandarizar las
herramientas y métodos de producción.
Algunas décadas más tarde, el desarrollo del fordismo añadió un nuevo capítulo a la eficiencia
taylorista, facilitando la producción en serie y “atando” el ritmo de trabajo de los obreros al tiempo
mecánico continuo de la línea de montaje. La aplicación de estas técnicas –en las que la tecnología
todavía no ocupaba un rol significativo– condujo a optimizar la productividad de las empresas
capitalistas, del mismo modo en que la burocracia condujo –en su momento expansivo– mejorar la
capacidad de gestión y resolución de problemas de los Estados. Es por ello que tanto en la
administración pública como privada, estos paradigmas –que podríamos comenzar a denominar como
“tradicionales”– tuvieron éxito en sus objetivos de economizar tiempos, estandarizar procesos,
simplificar procedimientos y resolver problemas a escala.
Hacia mediados del siglo XX –y con más fuerza desde 1970– este paradigma tradicional de
administración comenzó a mostrar signos de crisis. Mientras que desde la perspectiva empresarial
estos problemas se expresaron en la incapacidad de mantener la tendencia creciente de productividad
y decreciente de los costos, en la órbita pública se visibilizaron en el presunto “gigantismo” de las
organizaciones estatales, que les impedía dar respuesta a las demandas ciudadanas. Las grandes
empresas capitalistas surgidas en los albores del industrialismo comenzaron a parecer –al igual que
los Estado– excesivamente rígidas e incapaces de adaptarse a los cambios del entorno.
Según Julio Neffa, la crisis del paradigma tradicional de administración se expresó en aspectos
económicos, sociales, tecnológicos, organizacionales y humanos.
Límites económicos. Del mismo modo en que el enfoque burocrático nació en el contexto de
un Estado en desarrollo y expansión, el paradigma taylorista emergió como respuesta a la
necesidad de incrementar la productividad en un contexto internacional signado por el
incremento de la demanda y la formación de nuevos mercados. Sin embargo, a mediados de
la década de 1970 –especialmente luego de la crisis del petróleo– la economía internacional
comenzó a experimentar una brusca reducción de las tasas de crecimiento. Esta recesión
derivó en una caída de las tasas de ganancias e inversión, por lo cual las grandes empresas
comenzaron a encontrar problemas para colocar masivas cantidades de bienes en los
mercados. Así, las técnicas tayloristas y fordistas –orientadas a la producción en serie de
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enormes cantidades de bienes homogéneos– resultaron inapropiadas para atender momentos
de reducción de la demanda.
Límites sociales. La aplicación de los principios del paradigma tradicional de gestión
administrativa condujo a procesos laborales sumamente rígidos, repetitivos e impersonales.
Tanto en el ámbito público como privado, esta impersonalidad funcional fue promovida
deliberadamente por el pensamiento administrativo, con el objetivo de elevar la eficiencia de
las organizaciones y suprimir la discrecionalidad del personal. Sin embargo, la
implementación sostenida de estos principios derivó en un desmejoramiento de las
condiciones de trabajo, al tiempo que despertó una resistencia cada vez mayor en los
trabajadores. La transformación de las expectativas sociales y de los patrones culturales del
mundo del trabajo –producto de la demanda de nuevos derechos– comenzó a chocar cada vez
más con las técnicas de gestión tradicionales, que fomentaban la supresión de la “creatividad”
y el respecto por normas y procedimientos estandarizados.
Límites técnicos. El paradigma tradicional de gestión se caracteriza por la promoción de
grandes organizaciones, adecuadas para la provisión de enormes cantidades de bienes y/o
servicios. Tanto el taylorismo como la burocracia conducen a la construcción de estructuras
productivas rígidas y formales, orientadas a la repetición mecánica de reglas y procedimientos
estandarizados. Sin embargo, este gigantismo resulta inadecuado para resolver problemas y/o
demandas cambiantes, al tiempo que posee una débil capacidad para adecuarse a variaciones
en el entorno. Asimismo, la aplicación de los principios de la burocracia –principalmente de
la división técnica del trabajo– derivó en una necesidad creciente de personal, no sólo para el
desarrollo de tareas operativas sino también para las funciones de supervisión, coordinación,
gerencia y mando intermedio. En consecuencia, las burocracias se constituyeron como
organizaciones “mano de obra intensivas” en las que el factor humano detenta una prevalencia
significativa sobre el factor tecnológico.
Límites organizacionales. En un contexto caracterizado por la reducción de las tasas de
crecimiento económico, las organizaciones burocráticas y/o tayloristas comenzaron a
manifestar crecientes dificultades para ajustar ritmo de trabajo. De este modo, la literatura
especializada comenzó a hacer énfasis en la necesidad de construir organizaciones más
adaptables y “flexibles” al entorno. En caso de la administración pública, la búsqueda de
flexibilidad impactó en todos los aspectos de las organizaciones estatales: en las condiciones
de los trabajadores, en la capacidad de ajustar los procedimientos a las nuevas demandas
ciudadanas y en la necesidad de aprovechar las nuevas tecnologías disponibles para la
resolución de problemas.
Límites humanos. El paradigma tradicional de gestión se apoyaba en la consideración de que
la reflexión y la creatividad constituían elementos que obstaculizaban la eficiencia. Es por ello
que –tanto en las burocracias públicas como en las empresas de matriz taylorista–, el
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pensamiento administrativo hegemónico destacaba la importancia de formalizar y
estandarizar los procesos de trabajo para suprimir cualquier atisbo de discrecionalidad
individual. Sin embargo, en ocasiones estos procedimientos resultaban inapropiados para el
desarrollo de funciones concretas o la resolución de problemas específicos. Esto condujo a la
aparición de una creciente informalidad, dado que en numerosas ocasiones los trabajadores
debían violar reglas, dejar a un lado las normas prescriptas o “saltearse” procedimientos para
resolver los problemas cotidianos de gestión. Esta limitación –apoyada en una concepción
mecanicista y repetitiva del trabajo humano– comenzó a ser señalada con insistencia por
diversos trabajos y análisis, que detectaron la importancia de fomentar –en determinados
casos– la autonomía y discrecionalidad del personal.
La identificación de estas limitaciones se desarrolló en paralelo a los estudios críticos de la
burocracia. A partir de la segunda mitad del siglo XX –y especial después de la crisis de 1973–, la
crisis de los paradigmas tradicionales de administración de las organizaciones promovió la búsqueda
de nuevos enfoques y/o de abordajes alternativos al taylorismo, el fordismo y la burocratización. Las
nuevas investigaciones coincidieron en que las técnicas administrativas tradicionales habían sido
útiles para impulsar el desarrollo de las grandes organizaciones (públicas y privadas) propias de la
etapa del capitalismo industrial. Sin embargo, las transformaciones del escenario internacional y el
surgimiento de nuevas demandas por parte de la ciudadanía –focalizadas en la “calidad de la
prestación de servicios”– exhibieron la escasa flexibilidad de las organizaciones tradicionales. En
otras palabras, la aparición de nuevos problemas motivó la búsqueda de soluciones innovadoras.
Globalización y “Nueva Gestión Pública”
En las décadas posteriores a la crisis de 1970, el proceso de renovación del pensamiento
organizacional se vio apuntalado por las profundas transformaciones políticas y económicas
que atravesaron el escenario internacional. La finalización de la Guerra Fría, la caída del Muro de
Berlín y el colapso de la Unión Soviética marcaron el fin del orden mundial nacido con posterioridad
a la Segunda Guerra Mundial y dieron lugar a cambios radicales en la distribución del poder político,
económico y estratégico militar a nivel mundial.
El surgimiento de un “nuevo orden mundial” motivó extensas controversias entre los estudiosos de
la ciencia política y la política internacional. Algunos célebres analistas como Francis Fukuyama
propusieron que, tras el derrumbe del orden bipolar y la consagración de los Estados Unidos como
actor victorioso de la contienda, la humanidad estaba próxima al “fin de la historia”, dado que se
produciría la “universalización de la democracia liberal occidental como la forma final de gobierno”.
Si bien otros expertos se mostraron más cautelosos, la mayoría coincidió en que tras el fin de la
bipolaridad el mundo entraría en un momento inédito en la historia.
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El colapso soviético dio lugar al inicio de una etapa caracterizada por una distribución “unipolar” del
poder global, que fortaleció indudablemente el liderazgo global y hemisférico de los Estados Unidos.
El presunto fracaso de las experiencias de “socialismo real” –a las que se acusaba de burocráticas y
estatistas– apuntaló la idea de que las grandes organizaciones estatales estaban condenadas a la
extinción y afianzó al liberalismo como paradigma dominante. En América Latina, este proceso tuvo
lugar en el contexto de profundos desequilibrios fiscales, asociados principalmente a la imposibilidad
de afrontar el peso de las deudas externas contraídas durante las décadas de 1960 y 1970 1. Los
principales organismos multilaterales de crédito condicionaron la financiación y el otorgamiento de
empréstitos a los países de la región a la implementación de una serie de medidas políticas y
económicas dirigidas a reducir el gasto público y fortalecer las economías de mercado.
Tal como se señala en la Carpeta de Trabajo, estas recomendaciones –que serían conocidas
posteriormente con el nombre del “Consenso de Washington”– se constituyeron como los pilares
doctrinarios de las reformas estatales implementadas en la región a lo largo de todo el decenio de los
90. Bajo el paraguas de la expresión “Consenso de Washington” –acuñada en 1989 por el economista
británico John Williamson– los Estados Unidos recomendaron la puesta en marcha de diez reformas
estructurales en los Estados de América Latina: la disciplina fiscal, el reordenamiento de las
prioridades del gasto público, la reforma tributaria, la liberalización de las tasas de interés, el
establecimiento de un tipo de cambio competitivo, la liberalización del comercio, la apertura a la
inversión extranjera directa, la privatización de empresas públicas, la desregulación del mercado y la
reforma de los derechos de propiedad.
El surgimiento de los estudios englobados bajo el paraguas del new public management o la
“nueva gestión pública” (NGP) es inseparable de este proceso. El Fondo Monetario Internacional,
el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –entre otros
organismos multilaterales– financiaron y promovieron activamente la difusión de estos estudios. Las
investigaciones de los organismos multilaterales coincidieron en caracterizar a los modelos
burocráticos como inadecuados para dar respuestas a un entorno nacional e internacional complejo y
cambiante. El nuevo paradigma de gestión debía apoyarse en la construcción de estructuras estatales
flexibles que sean capaces de adecuarse a los desafíos del nuevo orden internacional y la
globalización.
Según estos estudios, la incapacidad de los Estados burocráticos de adaptarse a estos cambios residía
en su falta de flexibilidad y en su excesivo tamaño. Las burocracias no sólo eran rígidas sino que
también eran “pesadas”. Esta pesadez respondía a múltiples factores, siendo uno de los más
importantes lo que Merton llamó como “ritualismo burocrático”, es decir, la tendencia a considerar
que el seguimiento irrestricto de las normas y procedimientos de la organización era más importante
1
Cabe recordar que, a inicios de la década de 1990, Argentina, Brasil y México eran los “tres gigantes” de la deuda
internacional (Hobsbawn, 1998: 421).
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que el cumplimiento de sus objetivos. Esto provocaba que la gestión de las burocracias sean
ineficientes –dado que los costos de su mantenimiento no tenían relación con los resultados
obtenidos– e ineficaces –dado que los objetivos de la organización quedaban relegados por la propia
lógica de trabajo burocrática–.
La globalización profundizó la percepción de estas deficiencias. En un contexto político,
económico y simbólico atravesado por las ideas de “cambio” e “innovación”, la burocracia aparecía
cada vez más lenta e ineficaz. Por tal motivo, los estudiosos de la nueva gestión pública coincidieron
en la necesidad de transformar radicalmente el Estado a partir de la aplicación de técnicas y
metodologías que habían resultado efectivas para la modernización de las empresas privadas. Tal
como señalamos más arriba, formas de gestión de las grandes industrias también habían sido objeto
de sucesivos cuestionamientos desde los años setenta. En otras palabras, el mundo de las
organizaciones privadas se convirtió en un “espejo” en el que se reflejó la situación de las burocracias
estatales.
Sin adentrarnos en este controvertido paralelismo –que abordaremos con más detalle en la próxima
clase–, me interesa cerrar este encuentro resumiendo algunos de los principios rectores de la
denominada escuela de la “nueva gestión pública”:
La aplicación de reformas en la estructura administrativa del Estado, con el objetivo de
suprimir funciones y/o tareas superpuestas o que puedan entrar en competencia con las
actividades desarrolladas por el sector privado.
La supresión de organismos estatales a través de la privatización, tercerización o gestión
indirecta de servicios, bajo la premisa de que la gestión privada es más eficiente que la gestión
pública.
La simplificación de las estructuras públicas mediante la reducción de los niveles y escalas
jerárquicos, con el objetivo de desarrollas organizaciones “planas” con mayores niveles de
autoridad y autocontrol.
La descentralización de funciones y competencias desde los ámbitos federales hacia los de
nivel provincial y local, con el objetivo de reducir el tamaño de las estructuras centrales y
agilizar la gestión de los procesos administrativos.
La racionalización normativa de los organismos públicos mediante la simplificación de los
procesos administrativos y de las normas que regulan el funcionamiento del Estado, con el
objetivo de eliminar duplicaciones e intervenciones formales innecesarias.
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La incorporación de políticas de incentivo, responsabilización y formación permanente en la
gestión de recursos humanos, con el objetivo de motivar al personal, transformar la cultura de
las organizaciones e incrementar la eficacia y eficiencia de las actividades ejecutadas.
La tecnificación y automatización de procesos mediante la incorporación de nuevas
tecnologías, con el objetivo de agilizar los procedimientos administrativos y de gestión de los
organismos públicos.
La incorporación de técnicas y procedimiento de gestión del ámbito privado, tanto en lo que
respecta a la dirección de las organizaciones como a la ejecución, el control y la evaluación
de los resultados obtenidos.
La modernización de las técnicas de planificación, programación y presupuestación del
ámbito público, con el objetivo de promover prácticas organizacionales y de gestión
orientadas por la obtención de resultados.
En fin, creo que es suficiente por hoy. Cualquier duda o consulta que tengan respecto del contenido
de la clase o de los textos de lectura obligatoria de la bibliografía, no duden en escribirme.
¡Saludos y buena semana!
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