Universidad de San Carlos de Guatemala

Dirección General de Investigación

Programa Universitario de Investigación de Asentamientos Humanos

Informe final

Estudio de las Políticas Públicas asociadas a la generación de empleo, y su impacto en

la reducción de la migración irregular de guatemaltecos, al exterior. B4-2020

Edi David López Santiago coordinador

Guatemala, octubre 2020

Departamento de Estudio de Problemas Nacionales “Rafael Piedrasanta Arandi”

Facultad de Ciencias Económicas

1
Dr. Félix Alan Douglas Aguilar Carrera
Director General de Investigación

Ing. Agr. MARN Julio Rufino Salazar

Coordinador General de Programas

Dra. Sandra Herrera

Coordinador del Programa de Investigación

Lic. Edi David López Santiago

Coordinador del proyecto

Universidad de San Carlos de Guatemala, Dirección General de Investigación, 2020. El

contenido de este informe de investigación es responsabilidad exclusiva de sus autores.

Esta investigación fue cofinanciada por la Dirección General de Investigación de la

Universidad de San Carlos de Guatemala a través de la Partida Presupuestaria 4.8.63.4.41.
durante el año 2020 en el Programa Universitario de Investigación de Asentamientos
Humanos.

Financiamiento aprobado por Digi: _______ Financiamiento ejecutado: __________

2
Índice

1. Resumen .......................................................................................................................... 5
2. Palabras clave .................................................................................................................. 6
3. Abstract and keyword...................................................................................................... 6
4. Introducción .................................................................................................................... 7
5. Planteamiento del problema ............................................................................................ 9
6. Preguntas de investigación ............................................................................................ 10
7. Delimitación en tiempo y espacio ................................................................................. 10
8. Marco teórico ................................................................................................................ 11
9. Estado del arte ............................................................................................................... 20
10. Objetivo general. ....................................................................................................... 23
11. Objetivos específicos ................................................................................................. 23
12. Hipótesis .................................................................................................................... 23
13. Materiales y métodos ................................................................................................. 23
14. Vinculación, difusión y divulgación .......................................................................... 27
15. Productos, hallazgos, análisis y discusión de resultados: ......................................... 28
16. Conclusiones.............................................................................................................. 53
17. Impacto esperado ....................................................................................................... 53
18. Referencias ................................................................................................................ 53
19. Anexos ....................................................................................................................... 60

3
Índice de tablas
Pág.
Tabla 1
Guatemaltecos deportados 31
años 2010-2019
Tabla 2
Actividades Ministerio de Economía en el marco de la Política
Desarrollo Social y Población 2016 45
Tabla 3
Actividades MAGA en el marco de la Política Desarrollo
Social y Población 2016 46
Tabla 4
Contribución de las remesas, al crecimiento del PIB 49
Tabla 3
Remesas familiares en miles de dólares
Años 2010-2019 50

Índice de Gráficas

Gráfica 1
Situación laboral antes de viajar a EUA 32

4
Estudio de las Políticas Públicas asociadas a la generación de empleo, y su impacto en
la reducción de la migración irregular de guatemaltecos, al exterior. B4-2020

1. Resumen
La migración irregular de guatemaltecos al exterior, sigue siendo un fenómeno de
actualidad, debido principalmente, a la cantidad significativa de población que sigue yéndose
del país, buscando mejores oportunidades, especialmente a los Estados Unidos de América
(EUA), a pesar de los peligros que ello implica en su travesía y al endurecimiento de la
política migratoria durante el gobierno del presidente Trump, esto último queda evidenciado
con las deportaciones masivas, por ejemplo de acuerdo a datos del Ministerio de Gobernación
en 2018 fueron 94,482 los deportados y en 2019 la cifra alcanzó la cantidad de 105,512; ante
esta problemática, surgió la inquietud de esta investigación a efecto de comprobar si las
Políticas Públicas del país tienen algún efecto en la mitigación de la migración irregular.
La metodología empleada, fue exploratoria, fundamentada en la información documental
que, se complementó con entrevistas aleatorias a inmigrantes y con dos representantes de
organizaciones que, conforman el Grupo Articulador de la Sociedad Civil para las
Migraciones en Guatemala. Se analizaron varias políticas públicas que, propusieran
generación de empleo, en este informe se consigna el análisis en especial de la Política de
Desarrollo Social y Población, por dos aspectos; una es que su formulación es multisectorial
y otra que ha tenido informes anuales de avance. Se comprobó la hipótesis planteada, en el
sentido que la debilidad, por su inoperancia de las Políticas Públicas, en la generación de
empleo, ha incrementado los flujos migratorios, en especial hacia EUA. Es decir se encontró
correlación positiva entre el empeoramiento de las condiciones socioeconómicas, debido a la
falta de empleo y/o salario digno y la cantidad de gente que opta por migrar en forma
irregular, constituyéndose en una de las principales estrategias de sobrevivencia, o para
mejorar el ingreso. Las condiciones de exclusión económica, falta de empleo digno no han
mejorado, al contrario han empeorado; uno de los resultados encontrado, es que un porcentaje
importante de migrantes, 4 de cada 10 tenían trabajo en el país (OIM 2010), pero con salarios
muy bajos que, en la mayoría de casos no alcanza para cubrir el costo de la canasta básica;
menos aún cumplir expectativas de mejoría social, como adquirir vivienda.

5
 La cantidad cada vez mayor de inmigrantes guatemaltecos en EUA, ha repercutido en el
incremento del monto de remesas que envían a sus familias. Por ello su importancia
económica es cada vez mayor, como el hecho que constituye una de las principales causas
que el tipo de cambio del quetzal, se mantenga estable; ayuda a cubrir el déficit en cuenta
corriente del país. Seguramente genera también efectos no deseados que, no fueron objeto
de este estudio; ahora bien las remesas en varios países, Guatemala incluida ha llamado la
atención, se han hecho análisis, en función de la posibilidad de generar un mayor impacto,
que sirva de apalancamiento/complemento a propuestas de inversión en las comunidades de
origen, pero la viabilidad de ello pasa porque el control, decisión sean de los actores
involucrados: migrantes y sus familiares en las localidades; pero sin quitarle la
responsabilidad al gobierno central y municipal de sus obligaciones, para con la población.

2. Palabras clave
Migración irregular, empleo digno, remesas, políticas públicas, ingreso.

3. Abstract and keyword

The irregular migration of Guatemalans abroad continues to be a current phenomenon,
mainly due to the significant amount of population that continues to leave the country,
seeking better opportunities, especially to the United States of America (USA), despite the
dangers that this implies in their journey and the hardening of immigration policy during the
government of President Trump, the latter is evidenced by the mass deportations, for
example, according to data from the Ministry of the Interior, in 2018 there were 94,482
deportees and in 2019 the number reached the amount of 105,512; Faced with this problem,
the concern of this investigation arose in order to verify if the Public Policies of the country
have any effect on the mitigation of irregular migration.
The methodology used was exploratory, based on documentary information that was
complemented with random interviews with immigrants and with two representatives of
organizations that make up the Grupo Articulador de la Sociedad Civil para la Migraciones
en Guatemala. Several public policies that proposed job creation were analyzed. This report
includes an analysis, especially of the Social Development and Population Policy, for two
aspects; one is that its formulation is multisectoral and another that it has had annual progress

6
reports. The hypothesis raised was verified, in the sense that the weakness, due to the
ineffectiveness of Public Policies, in the generation of employment, has increased migratory
flows, especially to the United States. In other words, a positive correlation was found
between the worsening of socioeconomic conditions, due to the lack of employment and / or
a living wage, and the number of people who choose to migrate irregularly, becoming one of
the main survival strategies, or to improve income. The conditions of economic exclusion,
lack of decent employment have not improved, on the contrary they have worsened; One of
the results found is that a significant percentage of migrants, 4 out of 10 had a job in the
country (IOM 2010), but with very low wages that, in most cases, is not enough to cover the
cost of the basic food basket ; even less meet expectations of social improvement, such as
buying a home.
The increasing number of Guatemalan immigrants in the United States has had an impact
on the increase in the amount of remittances they send to their families. For this reason, its
economic importance is increasing, as is the fact that it constitutes one of the main causes
that the exchange rate of the quetzal remains stable; helps cover the country's current account
deficit. It surely also generates unwanted effects that were not the subject of this study;
However, remittances in several countries, including Guatemala, have attracted attention,
analyzes have been made, based on the possibility of generating a greater impact, which
serves as a leverage / complement to investment proposals in the communities of origin, but
the feasibility This happens because the control, decision is of the actors involved: migrants
and their families in the localities; but without removing the responsibility from the central
and municipal governments for their obligations towards the population.

4. Introducción

La migración irregular de guatemaltecos al exterior, es un fenómeno que se ha

magnificado en este siglo, aunque a finales de los 80, tuvo un repunte debido al conflicto
armado interno. La firma de la paz en Guatemala que, puso fin a la confrontación, se suponía
era el punto de partida para que el país se encaminara por la senda del desarrollo incluyente,
se cumpliera que el gobierno velara por el bienestar de toda la población; resultó en un total
fiasco. Contra lo esperado, es a partir de esta firma de los acuerdos de paz que, se impulsa

7
en el país las medidas neoliberales de privatización, desregulación laboral y se facilita la
entrada del capital transnacional, en alianza con el nacional, para realización de proyectos de
explotación de los recursos naturales; un modelo económico que ha generado expulsión de
una cantidad significativa de población guatemalteca, joven en especial; esta situación lo
plasma el Perfil Migratorio 2012 de la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM) muestra la cantidad de deportados en el 2002 fue de 4,778 y en el 2012 subió a 40,647.
Las causas de la migración han sido estudiados por diversas instancias, por ejemplo se
publicó en 2018 el Atlas de la migración en los países del norte de Centroamérica, publicado
por la Comisión Económica para America Latina y el Caribe (CEPAL), en donde se aborda
la caracterización de la población que migra, entre otros aspectos.
Debido a la cantidad significativa de migrantes irregulares, para el gobierno de EUA, esto
se ha convertido en un asunto de seguridad nacional y por ello, ha endurecido sus medidas
migratorias e impulsado planes como el llamado Plan de la Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte, que para analistas como Villafuerte (2018), no fue más que una propuesta
de seguridad y control geopolítico, que describe en su artículo.
A pesar de las dificultades para migrar a EUA, la cantidad de guatemaltecos se ha
incrementado sustancialmente y con ello las remesas, situación que ha generado interés y
estudios, como el realizado por Keller y Rouse (2016) para el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) en donde describen a las familias receptoras. El Banco de Guatemala
publicó también en 2016 un estudio de los impactos macroeconómicos de este flujo de
divisas.
Ha llamado la atención la posibilidad que, las remesas tengan un impacto más allá de la
sobrevivencia, consumo; que también apoyen a los lugares de origen migratorio, al desarrollo
de proyectos de inversión que, generen empleo; esto es una discusión no acabada sobre la
pertinencia de ello, para no quitarle a los gobiernos la responsabilidad que les corresponde;
en todo caso autores como Cervantes (2017) con su trabajo Migración Internacional,
Remesas e Inclusión Financiera el Caso de Guatemala, hace aportes importantes;
recientemente Bornschein y Cuc (2020) presentaron con el apoyo de Flacso su estudio, en el
cual plasman inquietudes sobre el papel que pueden jugar asociaciones de migrantes,
interesados en apoyar sus comunidades de origen.

8
5. Planteamiento del problema
La migración irregular de personas guatemaltecas a Estados Unidos de América, ha ido
creciendo en los últimos dos decenios; este fenómeno social ha llegado a niveles dramáticos
y fatales, como el caso de niños no acompañados, muerte de infantes con sus progenitores.
No obstante, que se dificulta cada vez más viajar en forma irregular, y la serie de
inconvenientes de permanecer bajo esa modalidad en su lugar de destino, un estudio de la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), realizado en 2016 y publicado en
2017; indica que el 92% de beneficiarios de remesas, desean migrar a dicho país.
Información del Instituto Nacional de Estadística (INE) complementada con la de OIM y del
Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), en los últimos años, la
población guatemalteca en el exterior ha crecido a un ritmo sostenido de entre 3.3% y 2.4%,
mientras la tasa de emigración se mantiene en 11.4%. Basado en lo anterior, se estima que
la población en el extranjero para 2016 es de 2 millones de personas. (Flores, 2016,
diapositiva 6)
Diversos medios de prensa, han dado cuenta del endurecimiento las acciones contra la
migración irregular, por parte del gobierno de EUA; lo cual queda demostrado con el
incremento sustancial de deportados, datos del Ministerio de Gobernación, a través de la
Oficina de Migración registra que, fueron deportados vía área 32,833 (2017); 51,376(2018);
y 54,599(2019) personas guatemaltecas, en su mayor parte mayores de edad de sexo
masculino. Estas cifras ilustran la magnitud de la problemática en torno a la migración
irregular, pues no obstante las dificultades, peligros que lleva consigo esta opción, no ha sido
descartada, sino más bien se ha incrementado, ante la situación económica/social de
Guatemala.
La escasez de fuentes de trabajo formales, hace que mucha gente se emplee cada vez
más en el llamado sector informal, con las debilidades que ello implica, como inestabilidad
laboral, bajos ingresos; la Encuesta Nacional de Empleo e Ingreso 2019-1 realizada por el
INE, (2019) indica que el “78.80% de la gente ocupada no paga seguro social; el ingreso
promedio del sector informal es de Q1,688 mensuales” (pp. 14, 17); el cual no llega a cubrir
el costo de la canasta básica alimentaria, estos datos ilustran que, esta modalidad de empleo
es únicamente una estrategia de sobrevivencia y la economía del país no está generando
oportunidades de desarrollo a la mayor parte de la población. La situación de falta de empleo

9
digno, cada año ha ido empeorando; esto se ha constituido en la principal causa de la
emigración de guatemaltecos, principalmente, hacia EUA.
La problemática descrita, motivó a realizar este estudio, para verificar empíricamente
el papel de los gobiernos del país en los últimos diez años, a través de política pública y su
impacto en la generación de empleo que, evite la migración irregular de los guatemaltecos;
sabiendo que desde la Constitución Nacional de la República de Guatemala (1985), indica
“Artículo 2o. Deberes del Estado. Es deber del Estado garantizarles a los habitantes
de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo
integral de la persona.”
La investigación realizada, busca determinar resultados, indicadores de las políticas de
gobierno de Guatemala, en la generación de empleo e ingreso que, permita a la población,
tener una vida digna y así evitar la migración irregular.

6. Preguntas de investigación

 ¿Cómo están contribuyendo las políticas públicas relacionadas con la promoción del
empleo, en disminuir los flujos migratorios hacia Estados Unidos y en qué programas
específicos se fundamentan?
 ¿Cuáles opciones de desarrollo económico, enfocadas en la promoción del empleo formal
son necesarias para evitar la emigración irregular en el corto, mediano y largo plazo?
 ¿Cómo hacer viable y pertinente el uso de las remesas, para inversión
económica/productiva que, genere empleo en el país?

7. Delimitación en tiempo y espacio

La investigación se realizó por 9 meses, del 3 de febrero al 31 de octubre de 2020; el período

que se definió analizar fue el comprendido de 2009 a 2018, aunque en algunos casos se
obtuvo y se consigna información al 2019, lo que permite tener un panorama actualizado.
Para efectos de la investigación documental, respecto a la recopilación de datos de fuentes

10
oficiales sobre la emigración irregular (generalmente no documentada) y el empleo, se tomó
como referencia la totalidad del territorio de Guatemala.

8. Marco teórico

Migración
La OIM define al migrante como “toda persona que se traslada fuera de su lugar de
residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de
manera temporal o permanente, y por diversas razones” (Organización Internacional para las
Migraciones 2019). Hay una diversidad de autores que, en sus escritos han aportado en la
definición, por ejemplo:

La migración que da lugar a la calificación de las personas como emigrantes o

inmigrantes, es aquella en la cual el traslado se realiza de un país a otro, o de una
región a otra la suficientemente distinta y distante, por un tiempo suficientemente
prolongado como para que implique vivir en otro país, y desarrollar en él las
actividades de la vida cotidiana (Giménez R. 2003 citado por Micolta A. 2005 pp.60)

Otra definición que amplía la concepción es la siguiente:

Los movimientos que supongan para el sujeto un cambio de entorno político-
administrativo, social y/o cultural relativamente duradero; o, de otro modo,
cualquier cambio permanente de residencia que implique la interrupción de
actividades en un lugar y su reorganización en otro. Por contra, no son
considerados migraciones los desplazamientos turísticos, los viajes de negocios o de
estudios, por su transitoriedad y no implicación de reorganización vital, o
los cambios de residencia dentro del mismo municipio (Blanco C. 2000, pp. 17)

El fenómeno migratorio no es nuevo, se puede decir que forma parte de la historia

humana; ahora bien de acuerdo a Diaz (2007) adquiere interés recién en el siglo XVI,
diversos expertos han llegado a definir que, por lo menos 4% de la población mundial vive
en un país, diferente al de su origen, (Arroyo, 2009; Cernianski, 1990, citado en Mora 2013
pp.16 ). Resultado de este fenómeno socioeconómico, se tiene que la gente migrante sufre
cambios de su círculo social, ámbito económico y cultural que, en su mayor parte los hace

11
más vulnerables en el país de destino; especialmente por la condición de migrante irregular,
se enfrenta a normativas que restringen sus derechos políticos, económicos, sociales.

La migración puede clasificarse de acuerdo a características y condiciones en que

ocurre, considerando la temporalidad: estacionales, temporales reiteradas, de varios años,
indefinida; considerando el grado de libertad: voluntaria y forzosa. Otra clasificación es en
función de la edad: niños, adultos, ancianos; para este estudio es relevante el ámbito
geográfico, es decir, las migraciones internacionales. En relación a la última clasificación,
se determina de acuerdo a si se cumplió con los requerimientos legales, administrativos del
país de destino, establece el estatus legal o ilegal de la inmigración; ahora bien sobre esto, se
ha llegado a consenso entre los expertos que, legalidad o ilegalidad es un atributo ligado a
situaciones, hechos o acciones, pero no a las personas; por ello se asume como incorrecto
indicar a gente como migrante ilegal; esto se corrobora en el portal de la OIM, define
migración irregular: “ Movimiento de personas que se produce al margen de las leyes, las
normas o los acuerdos internacionales que rigen la entrada o la salida del país de origen, de
tránsito o de destino” (Organización Internacional para las Migraciones 2019).

El abordaje teórico-metodológico del fenómeno de la migración ha sido diverso, lo

que ha llevado a planteamiento divergentes sobre las causas y por consiguiente las forma de
solucionar los problemas que trae consigo. Se encuentra coincidencia que, el estudio
migratorio para su mejor comprensión, el abordaje debe ser integral, holístico; es decir
interdisciplinario/transdisciplinario, para así considerar los aspectos filosóficos,
antropológicos, históricos, sociológicos, políticos, culturales, económicos; aunque
probablemente se ha avanzado más en lo último. En todo caso cada una de las disciplinas
mencionadas, tiene sus propios métodos; de acuerdo al artículo de Micolta (2005, pp. 67-74),
las teorías que explican la migración desde la perspectiva de sus causas son:

1. Neoclásica: su análisis se fundamenta en el factor trabajo, asume dos premisas: a)

El hombre es sedentario por razones económicas; y b)En su decisión de emigrar
la persona actúa en forma racional para maximizar las ventajas, es decir las
migraciones internacionales obedecen a decisiones individuales sobre costo-
beneficio adoptadas para maximizar la renta, el estímulo está en los mejores
salarios entre país de destino y el país de origen

12
 2. Los factores push–pull: derivada de la anterior teoría, la expulsión (push) del país
de origen por una serie de condicionantes interrelacionados como bajos salarios,
falta de acceso a la tierra, bajos niveles de vida, represión política, entre otros; y
la atracción (pull) del país destino que, ofrece mejores condiciones. Las personas
que migran ponderan el costo que implica migrar y los beneficio que, esperan
tener; terminan haciendo una gran inversión para el viaje; en función de sus
aspiraciones personales de mejoría. La decisión de ir a otro país, se hace con
información de las condiciones que esperan encontrar en el país receptor,
especialmente de trabajo; bajo esta concepción la migración funciona
adecuadamente, tanto para los países como para los migrantes. Las críticas a este
planteamiento, es su enfoque individualista y ahistórico; puede llevar a la falsa
conclusión que son los más pobres de los países de origen los que migran y la
realidad demuestra que, en general, no es cierto.
3. Perspectiva Histórica-estructural: este planteamiento teórico es resultado a su vez
de tres corrientes de pensamiento, a)teoría del mercado de trabajo fragmentado,
b)teoría marxista de la acumulación capitalista y c)teoría del sistema mundial. La
desigualdad, la explotación y el conflicto son los fundamentos del desarrollo
teórico; el mercado fragmentado señala básicamente que en los países receptores
de migrantes, con capitalismo moderno, hay dos grandes segmentos de mercado
de trabajo desiguales, uno con estabilidad, remuneración alta, beneficios
generosos y buenas condiciones laborales; y el otro con condiciones contrarias, lo
que tiene como efecto que, los empleos de mala calidad, sean rechazados por los
residentes; lo que lleva a los empresarios que se desenvuelven en el mercado de
trabajo de baja calidad, a emplear migrantes, lo que convierte la inmigración en
una necesidad estructural de esa economía.
Desde la concepción de la acumulación capitalista, la migración es resultado de la
relación desigual entre países de economía avanzada y los llamados del tercer mundo, los
primeros expoliando a los segundos, el desarrollo y subdesarrollo son las dos caras del mismo
proceso; por ello las causas de la migración, se explican en las condiciones socioeconómicas
que se generan en esas relaciones desiguales y de subordinación. La migración se constituye
en flujo de una mercancía fundamental, fuerza de trabajo; hacia los países dominantes, por

13
ello este fenómeno no se visualiza como resultado de decisiones personales, sino como
producto de explotación impuesta desde el exterior.

La teoría de sistema mundial o de la dependencia, explica la migración como

resultado de la globalización de la economía de mercado, esta incursión especialmente del
gran capital transnacional, en alianza casi siempre con el local, cuyo objetivo es la
acumulación de riqueza, buscan en los países pobres, materias primas y fuerza de trabajo
barata; lo que ha dado como resultado grandes cantidades de agricultores, artesanos y
empleados desplazados de la economía local; convirtiéndolos población móvil y
potencialmente en migrantes.

A la teoría Histórica Estructural, se le reconoce aportes importantes como evidenciar

la correlación entre migraciones y desigualdad internacional, los análisis por un lado de los
importantes beneficios para el país receptor y la identificación de los efectos negativos para
el emisor. Por otra parte, entre las limitaciones que se le señalan, es que se enfoca casi
exclusivamente en variables económicas, asumir al migrante como sujeto pasivo, por no
considerar a profundidad los procesos sociales que impulsan y reproducen las migraciones.

Política Pública
Las políticas públicas, en un gobierno organizado y planificado, son las principales
estrategias para enfrentar las problemáticas de la comunidad en la búsqueda de soluciones
efectivas, Pedroza (2018). Para formular e implementar una política pública debe existir
previamente, una razón, un motivo que instigue u obligue a las autoridades públicas a actuar,
por razones políticas, sociales o económicas; a esta motivación primaria se le denomina
problemas públicos.

Lahera (2004) lo sintetiza de la siguiente forma

Una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos

de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática;
los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación
de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá

14
 orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados. (pp. 9)

Es decir, una política adecuadamente formulada, debe tener coherencia en sus líneas
de acción (contenidos) con programas e instrumentos definidos bajo alcances y metas
ambiciosas, para verificación por parte de las autoridades responsables, con la salvedad, de
que además de poder constatar, la misma debe ser lo suficiente flexible, para incorporar
modificaciones, de ser necesario. La ejecución de las políticas públicas debe ser en el marco
de mecanismos de horizontalidad del poder, caso contrario será una práctica con vicios, como
lo evidencia Lahera (2004) “Si las políticas públicas no son enmarcadas en un amplio proceso
de participación, ello puede sesgar a los actores públicos: los especialistas hacia la
tecnocracia y los comunicadores o encuestólogos hacia al populismo inmediatista.” (pp. 10)

Las políticas públicas tienen como base su desprendimiento de la agenda pública, con
soluciones específicas para manejar los asuntos públicos y en donde el gobierno puede verse
de dos formas, como un instrumento o como un capataz de políticas públicas, en el segundo
se enfoca en la agenda del partido político y en la primera en los resultados que la evaluación
provee, Winchester (2011) .

Para Graglia (2012) las políticas públicas son los proyectos/actividades que un Estado
diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración pública con fines de satisfacer
las necesidades de una sociedad. A modo de organizar, definir el proceso de las políticas
públicas Roth, (2008), define las siguientes fases: I) Identificación e institucionalización de
un problema; II) Formulación de soluciones o acciones; III) Implementación; y IV)
Evaluación.

Fase de identificación del problema

Para formular e implementar una política pública debe existir previamente, una razón, un
motivo que instigue u obligue a las autoridades públicas a actuar, por razones políticas,
sociales o económicas; a esta motivación primaria se le denomina problemas públicos. Meny
y Thoenig (1992), los define como construcciones políticas de una colectividad o una
comunidad, en un espacio y tiempo determinado, mediante el cual logran que un problema
social se incluya en la agenda de gobierno.

15
 El proceso de las políticas públicas entendido como un ciclo, posiciona la identificación
del problema público como la fase que origina una política. Esta es la etapa en la que,
aspectos delimitados de la realidad se perciben como problemas, a los que se demanda
atención pública. Es decir, atención de las autoridades de gobierno que tienen la facultad de
responder a necesidades socialmente sentidas a través de acciones de política pública.
Asimismo, el establecimiento de estos influye y condiciona el resto de las fases del ciclo.
Los factores y variables que pueden incidir en la identificación de problemas y en la
formación de la agenda son diversos, Navarro (2008) identifica los siguientes: “presión
social, actividad de los grupos de interés, acontecimientos catastróficos y de crisis, el cambio
de valores sociales, los procesos internacionales, la influencia de las élites políticas,
desarrollos y hallazgos científicos, el papel de los técnicos o de los expertos, etc.” (p. 233)
Es evidente que, en la definición de alternativas reside el verdadero poder político.

Para entender mejor los mecanismos que convierten un problema de la realidad, en un

problema público, Kingdon (1995), propone una explicación del proceso por el que, una
condición o situación de la realidad pasa a percibirse como un problema público y se
incorpora, junto a una alternativa de solución, a la agenda de los gobiernos. Esta explicación,
se basa en la existencia de tres corrientes independientes de fenómenos que suceden en la
realidad: la corriente de los problemas, la corriente de las soluciones y la corriente de los
acontecimientos políticos.

Las tres corrientes identificadas como fuentes para la identificación de los problemas
públicos son definidas por Kingdon (1995), como “ventanas de oportunidad” (p. 48). El
impacto de cada corriente en el escenario público deriva en efectos que pasan a ser una
posibilidad de acción, para que un gobierno tome determinado problema de la realidad como
el origen de una intervención pública y se materialice en una política pública.

Fase de formulación de política pública

Esta fase debe ser asumida por la institución rectora de la política pública y debe de
encajar con los programas ya establecidos, dentro de la institución rectora y sus unidades de
planificación. Se debe formular la política pública tomando en cuenta la
organización/coordinación entre las diferentes instituciones públicas, aplicar enfoque

16
sistémico entre los diferentes programas de dicha institucionalidad pública y de esta manera
darles un uso efectivo a los recursos y evitar la dispersión de acciones.

De acuerdo con la Guía para la Formulación de Políticas Públicas de SEGEPLÁN

(2017) la fase de formulación de una política pública puede dividirse en tres grandes
momentos: la identificación del problema, la identificación de soluciones y la toma de
decisión

Fase de implementación de política pública

Especialistas en políticas públicas, plantea que la implementación es:

Un método de intervención para producir un cambio en el curso tendencial de los

eventos, por ello, cuando se aplica a la conducción de la sociedad, que está influida
por las ideas que orientan tal sociedad, ésta se encuentra limitada por las condiciones
en que esta sociedad se desarrolla. (Aguilar, 2006, p. 203)

Este autor indica que, la planificación debe incorporar tres enfoques estratégicos: equidad,
gestión por resultados, gestión de riesgo y adaptación al cambio climático, para lo cual se
debe considerar el conocimiento, análisis e interpretación cuantitativa y cualitativa de los
procesos y dinámicas, sociales económicas, ambientales de riesgo y político institucionales.
Aunado a esto se establecen relaciones, plazos y alcances de la planificación, el ejercicio
prospectivo de escenarios políticos, sociales, ambientales y de riesgo por medio de esto,
definir estrategias que respondan al futuro esperado. (Martínez, 2013).

La operativización o implementación, puede hacerse a través de planes operativos, planes

de desarrollo municipal, planes de gobierno municipal y de presupuesto; sin ello, será
materialmente imposible convertir el instrumento de política pública, en un instrumento que
se materialice . En este sentido, es preciso delimitar el alcance y limitantes que pueden tener
los sectores o responsables como parte de la implementación y los mecanismos de
coordinación interinstitucional que se usarán para hacerla efectiva; es decir, se precisa ser
explícito considerando el contexto, los recursos y mecanismos establecidos, para determinar
con qué sí y con qué no se puede cumplir

17
 También es adecuado mencionar, que deben establecerse mecanismos periódicos que
permitan dar seguimiento (monitoreo) a la implementación de la Política; estos mecanismos
en lo posible, deben estar sistematizados y deben ser practicados por personal
multidisciplinario y de manera participativa; un ejemplo clásico, puede ser la instalación de
un comité técnico de monitoreo y evaluación, para el acompañamiento de la implementación
de la Política, lo cual debe ser complementario a un sistema de monitoreo y evaluación
efectivo. SEGEPLAN, (2015)

El ciclo de las políticas públicas y la planificación, se debe partir en dos dimensiones

básicas a partir de las cuales se planifica, estas son, la planificación estratégica y la
planificación operativa: la planificación estratégica, acorde a SEGEPLAN (2017) es aquella
donde se establecen las prioridades a partir de aspectos que deben ser intervenidos de forma
determinante para lograr cambios estructurales en las condiciones de vida de la población.
La planificación operativa, es aquella en que ocurre la programación de proyectos o acciones,
la identificación de responsabilidades o corresponsabilidades y la estimación cuantitativa de
los recursos necesarios para realizar dichas acciones. Tiene un carácter eminentemente
instrumental y se deriva de otros tipos de planificación como la estratégica, sectorial, y
territorial. También, es el mecanismo para formular el presupuesto con expresión anual y
multianual, de inversión y gasto institucional. Determina los centros de gestión y redes de
producción de las instituciones a partir de la prestación de servicios, generación de bienes y
mecanismos de reducción de riesgo para alcanzar los resultados previstos en el conjunto de
planes institucionales, sectoriales y territoriales. SEGEPLAN, (2017)

Fase de evaluación de políticas públicas

Evaluar es fijar el valor de una cosa y para hacerlo se requiere un procedimiento que
permita comparar aquello a evaluar respecto de un criterio o un patrón determinado Cohen y
Franco (1988). En el ámbito de políticas públicas, la evaluación es una actividad programada
de reflexión sobre la acción, cuya realización puede proponerse para antes, durante o después
de la implementación de una política, programa o proyecto. La evaluación se lleva a cabo
mediante procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de
información y a través de comparaciones respecto de parámetros definidos. “Su finalidad es
emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables, sobre las actividades y los

18
resultados de las intervenciones sociales y formular recomendaciones que permitan
decisiones orientadas a ajustar la acción” (Nirenberg, 2000, p. 142).

La evaluación se compone de:

1) Un objeto: la política, programa o proyecto sobre el que se emite un juicio de valor.

2) Un referente: el criterio o patrón de deseabilidad contra el que se compara el objeto
de la evaluación.
3) Una estrategia o procedimiento sistemático: mediante el cual se recolecta y analiza
la información.

La evaluación no debe ser entendida como un proceso aislado, sino como parte de todo
el proceso de gestión de las políticas. Es un insumo para orientar la acción y un proceso
permanente de aprendizaje y mejora que debería acompaña toda la vida de una política
pública. En otras palabras, es una herramienta para la toma de decisiones, los resultados de
una evaluación constituyen un nuevo conocimiento práctico. La evaluación busca conocer,
“para hacer, para actuar, para construir, para modificar” (Sánchez, 2013, p. 4), y así nos ayuda
a construir un futuro deseado en relación con una determinada política o programa social.

El monitoreo por otra parte, es uno de los instrumentos que también colabora en la
construcción de ese futuro. Ambos son fundamentales para la toma de decisiones a mediano
y largo plazo y constituyen una fuente primordial de aprendizaje para los gobiernos y los
gestores de políticas y programas, Aguilar (2017). La construcción de un futuro deseado, es
decir, hacia dónde queremos ir, está mediada entre otros factores por los insumos que proveen
el monitoreo y la evaluación para la toma de decisiones estratégicas, operativas o tácticas en
el marco del desarrollo de una política. Estas decisiones pueden ser:

PREVENTIVA CORRECTIVA

Se anticipa a los riesgos Reorienta los procesos,

potenciales que se detectaron estrategias o técnicas para
en una evaluación. corregir efectos no deseados,
ineficacias o ineficiencias de
nuestras acciones.

Fuente: UNICEF – CIPPEC. 2012. Monitoreo y evaluación de políticas, programas y proyectos sociales

19
 El monitoreo consiste en un examen continuo o periódico que se efectúa durante la
implementación de un proyecto. Se puede diferenciar en función de los objetivos de cada
uno, en palabras de la investigadora, Di Virgilio (1999), el monitoreo, según so objetivo
consiste en “indagar y analizar permanentemente el grado en que las actividades realizadas
y los resultados obtenidos cumplen con lo planificado, con el fin de detectar a tiempo
eventuales diferencias, obstáculos o necesidades de ajuste en la planificación y ejecución”
(p. 76). A diferencia de la evaluación, el monitoreo es el seguimiento que se realiza durante
la ejecución de una política, programa o proyecto. Aunque incluye una dimensión técnica,
no se agota en ella.

Para Guatemala, acorde a SEGEPLAN (2017) en la Guía Para la Formulación de

Políticas Públicas, en la fase V dedicada a la evaluación identifica tres grandes aspectos que
pueden evaluarse de una política pública, los cuales son su diseño, su implementación y sus
resultados o impactos. La evaluación de diseño pretende responder si la política pública las
necesidades, oportunidades y limitantes identificadas especialmente para aquellas
poblaciones que han sido excluidas, responder si lo anterior se armonizan con lo que de otros
instrumentos de planificación o gestión vinculados con el tema y por último si el marco
estratégico muestra coherencia lógica interna.

9. Estado del arte

La temática de las migraciones irregulares de población guatemalteca hacia el
exterior, principalmente hacia los Estados Unidos de América (EUA), destaca como
fenómeno social por todas sus causas y efectos; por ello el interés de diferentes instancias
en estudiar, esta situación. Se ha generado aportes a la discusión teórica y análisis de la
evidencia empírica publicados en revistas indexadas a nivel de América Latina, en el ámbito
nacional, las estadísticas oficiales son publicadas por el INE, el Ministerio de Gobernación
a través de la Dirección General de Migración; además el Banco de Guatemala, en conjunto
brindan los datos sobre las migraciones, la información de las variables relacionadas ella,
tales como la pobreza, el desempleo, la educación, las remesas familiares, entre otros. Es
por ello que con cierta certeza, se sabe de la cantidad de migrantes en EUA, el número de

20
deportados, la cantidad de remesas y su impacto en la economía nacional, entre otros
aspectos.
La OIM constituye otra fuente importante con datos recientes sobre la migración de
guatemaltecos hacia el exterior, el cual incluye investigaciones sobre varios aspectos
relacionados con las remesas familiares, como los medios utilizados para hacerlas llegar,
su uso, efectos de bancarización, caracterización de la población migrante y de las familias
receptoras de este apoyo económico.
En el caso de las migraciones recientes de guatemaltecos se ha mencionado que son
impulsadas, por la crisis económica y la violencia en Centroamérica (OIM, 2017). En esa
forma, pretendiendo alcanzar niveles de ingreso que no podrían obtener en su país de origen,
dados sus niveles de educación y calificaciones técnicas, cada vez más personas emigran
irregularmente de los países del Triángulo Norte de Centroamérica, con la intención de
llegar a los Estados Unidos, como lo demuestra el hecho que, en el “2016 fueron detenidos
en la frontera México-EUA 153,641 centroamericanos, en su intento de ingresar al país del
norte “ (Aguirre, 2016, p.82).
En entrevista (López, J. 2014, Banco Mundial), se hace referencia al incremento
sustancial de migrantes menores centroamericanos a Estados Unidos; explicando la
interrelación con la demografía de la región, en donde más de la mitad de la población de
Centroamérica tiene entre 15 y 24 años de edad, a los que el sistema económico vigente no
les brinda oportunidades de inserción laboral digna; ello explica que aproximadamente el
67% de los jóvenes en edad laboral de Honduras, Guatemala y El Salvador dejan sus países,
según cálculos del Banco Mundial; de acuerdo a proyecciones esta situación representa un
costo para los gobiernos centroamericanos de 80,000 millones de dólares, tanto por fuga de
cerebros como por los costos de repatriación.
Los esquemas migratorios van desde aquellas políticas de fronteras abiertas hasta las
que funcionan para controlar o bloquear las fronteras mediante barreras (Velasco, 2016).
Al reclamar sus derechos de solicitud de asilo por razones económicas y de seguridad, la
población migrante materializa su expectativa de migración, por lo que es importante
analizar estos esquemas y su aplicación. Una vez llegados a su destino del Norte e
insertados de manera informal en la economía estadounidense, los migrantes inician el

21
proceso de envío de transferencias monetarias hacia sus familias, las cuales son utilizadas
para sustento, ahorros, pago de deudas y cubrir emergencias, (Mata, 2015).
En el contexto político-electoral de los Estados Unidos, existe una clara agenda
antiinmigrantes que es capitalizada para obtener el respaldo del electorado, lo cual ubica a
la población migrante establecida irregularmente en ese país en situación de vulnerabilidad
económica, social y de respeto de sus derechos humanos (Cantalapiedra, 2016). En el
ámbito legal e institucional, Estados Unidos y otros países económicamente desarrollados,
las leyes y políticas migratorias se traducen la deportación, penalización y criminalización
de los migrantes irregulares, indocumentados o no autorizados (Anguiano M. y Villafuerte
D. 2015). Esto trae al debate la aspiración de los migrantes irregulares de alcanzar la
ciudadanía estadounidense (o de otros países de destino migratorio), y por contraposición,
el temor a ser deportados, por lo que se considera necesario analizar esta perspectiva en los
migrantes en función de las políticas restrictivas y el temor a la deportación (Schiavon,
2016). Se infiere que, esto ha provocado el aumento de las remesas familiares de los
migrantes guatemaltecos en los Estados Unidos.
La solución de mediano y largo plazo a los desplazamientos humanos de
centroamericanos hacia el exterior, comprende una serie de acciones incluido, el
fortalecimiento de las instituciones que tome en cuenta políticas y programas encaminados
a combatir las causas que generan, entre otros, la pobreza, el desempleo y la violencia como
fuentes de expulsión de la población (Pérez, 2017). Es por ello que en esta investigación
se analizó varias políticas públicas que, directa o indirectamente fueron formuladas para
generar empleo:
 Política de Desarrollo Social y Población.
 Política Nacional de Empleo Digno.
 Política Nacional para el Desarrollo de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas.
 Política Agropecuaria 2016-2020.
 Política Económica 2016-2021.
 Política Nacional de Emprendimiento.
 Política Nacional de Competitividad.
 Política Nacional para el Desarrollo Turístico Sostenible de Guatemala

22
 Para contextualizar la realidad guatemalteca, se utilizó información cuantitativa y
cualitativa : a) Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI). Instituto Nacional
de Estadística, b) Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI). Instituto Nacional de
Estadística, c) Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2014-2015. Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social, d) Guatemala: Estimaciones de la Población total por
municipio. Período 2008-2020, e) Encuesta sobre migración internacional de las personas
guatemaltecas y remesas 2016. Organización Internacional para las Migraciones, f) XII
Censo Nacional de Población y VII de Vivienda.

10. Objetivo general.

Determinar la importancia de la relación empleo-migración irregular para el caso de
Guatemala.

11. Objetivos específicos

 Establecer la eficacia de las políticas públicas asociadas a la promoción de empleo, en la
dinámica de los flujos migratorios hacia los Estados Unidos.
 Determinar las opciones de generación de empleo que, podrían reducir la migración
irregular hacia los Estados Unidos en el corto, mediano y largo plazo.

12. Hipótesis
La debilidad de políticas públicas de promoción del empleo, centradas en el desarrollo
humano sostenible, ha incrementado los flujos migratorios hacia Estados Unidos.

13. Materiales y métodos

13.1 Enfoque y tipo de investigación: la investigación realizada fue de tipo cualitativa,

exploratoria basada en información documental y estadística de fuentes primarias y
secundarias, esto último permitió tener información y análisis actualizado. De acuerdo a lo
planificado se hizo análisis y síntesis de información aplicando el método deductivo/
inductivo. Asimismo, se revisó información bibliográfica relacionada con la problemática
objeto de investigación, estadísticas de migración, políticas públicas enfocadas en la
promoción del empleo, incidencia económica de las remesas familiares, buenas prácticas

23
internacionales en la reducción de los flujos migratorios, tratados e instrumentos
internacionales. Con la información estadística se calcularon indicadores como porcentajes
y tasas de incremento a nivel interanual.

13.2 Recolección de información: originalmente, se tenía previsto la realización de grupos

focales en tres distintas áreas geográficas; ante la imposibilidad de hacerlo, se optó por hacer
encuestas aleatorias a 20 personas que, han migrado irregularmente a EUA, para ello se
utilizó la plataforma KoBoToolbox, para facilitar le recolección y sistematización de la
información. De los actores nacionales que, trabajan la temática, se logró la entrevista virtual
con dos de ellos, una con la Directora Instituto de Investigación y Proyección de Dinámicas
Globales y Territoriales de la Universidad Rafael Landívar y la otra con el Director de la
ONG Pop Noj; de ellos se obtuvo valoraciones importantes.
13.3 Las encuestas aleatorias, se realizaron personas mayores de edad; que hayan viajado
de forma irregular a EUA, independientemente del lugar actual de residencia; también fue
requisito para incluir en este grupo que, su primer viaje lo haya realizado entre 2010 y 2019;
las personas contactadas para esta actividad fueron referidas por amistades.
Las entrevistas realizadas, se hicieron con instancias y personas que, ya tienen varios años
de estar trabajando varios aspectos relacionados con la migración y están articulados a varios
espacios de sociedad civil, como el Grupo Articulador de Sociedad Civil, Observatorio
Latino.
Las fuentes bibliográficas estuvieron en función de instancias especializadas, como
el Instituto Nacional de Estadística (INE), Dirección General de Migración, del Ministerio
de Gobernación; Banco de Guatemala, Ministerio de Economía, Secretaría de Programación
y Planificación de la Presidencia (SEGEPLAN), FLACSO-Guatemala, Banco Mundial,
Organización Mundial para las Migraciones (OIM); Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL)

13.4 Técnicas e instrumentos: se realizaron encuestas al azar, utilizando la plataforma de

uso libre KoBoToolbox que, como ya se indicó permite la sistematización de la información,
para ello se subió el formulario respectivo a responder. Para las entrevistas se utilizó guía
previamente formulada y hecha llegar a las personas; esta actividad se hizo en forma virtual
utilizando la plataforma Meet.

24
13.5 Operacionalización de variables
Indicadores (forma
Objetivo Variables Clasificación
de medición)
General: Determinar la importancia de la relación empleo-migración para el caso de Guatemala.
Objetivo específico 1: Políticas públicas -No. de políticas Por ámbito de
Establecer la eficacia de las públicas implementación:
políticas públicas asociadas a -No. de planes Nacionales, regionales
la promoción de empleo en la -No. de programas y
dinámica de los flujos -Presupuesto: Municipales
migratorios hacia los Estados asignado, ejecutado, Por plazo de
Unidos. no ejecutado ejecución: de corto*,
mediano y largo plazo.
Por participación en
los beneficios: directos
-No. de beneficiarios e indirectos
Por grupos: sexo,
localización, edad,
etnia
Población -Población total Clasificación por
Empleo -No. y % de grupos: sexo, edad,
Población nivel educativo, etnia,
Económicamente localización
Activa (PEA) Estadísticas de empleo
- No. y % de en los sectores de la
Población ocupada economía: formal e
(empleo en el sector informal
formal)
- No. y % de
Población
desocupada
(desempleo en el
sector formal)
- No. y % de
Población ocupada
en el sector informal
Objetivo específico 2: Migración -No. de migrantes Por grupos: sexo,
Determinar las opciones de -Tasas de edad, nivel educativo,
generación de empleo que, incremento etnia, localización

25
 Indicadores (forma
Objetivo Variables Clasificación
de medición)
podrían reducir la migración -Estimación de Por tipo de migración:
irregular hacia los Estados tendencias regular (documentada)
Unidos en el corto, mediano y e irregular
largo plazo. (indocumentada)
Opciones de No. de opciones de El empleo formal y
generación de Empleo formal emprendimiento se
empleo No. de opciones de clasificarán por tipo de
Emprendimiento actividad (agricultura,
industria, servicios,
etc.) y tamaño de las
unidades económicas
(micro, pequeña,
medianas y grandes)
Por tipo de
organización
(cooperativas,
asociaciones
No. de opciones de productivas)
asociativismo.

13.6 Procesamiento y análisis de la información: Se hizo una revisión de las políticas

públicas asociadas con la promoción y/o generación de empleo, lo cual permitió tener un
panorama de cada una de ellas, hizo posible su descripción, metas, indicadores; para que bajo
ese fundamento intentar medir su impacto en la reducción de los flujos migratorios. En la
información bibliográfica, se buscó algunos índices, porcentajes, comparaciones que, diera
la información estadística, tanto del flujo migratorio irregular, así como de las remesas que
se reciben; además de un acercamiento al apoyo que grupos de migrantes hacen a sus
comunidades y se exploró información sobre la posibilidad de generar un mayor impacto
económico con las remesas que reciben las diferentes localidades del país.
Derivado de la recopilación y análisis de la información sobre incidencia de la pobreza, el
desempleo y su efecto sobre la emigración irregular, se elaboraron los respectivos mapeos
que reflejen la distribución espacial de estas problemáticas, así como la cobertura de las
acciones implementadas para resolverlas.

26
 En las encuestas aleatorias, las personas seleccionadas fueron las que han migrado en
forma irregular a EUA, algunos con residencia actual en el país, con inclinación a emigrar de
nuevo. Esto con el propósito de indagar sobre las causas de la emigración, constatar las
condiciones económicas al momento de migrar, percepción sobre el nivel de cumplimiento
de los entes públicos respecto del mandato constitucional de propiciar el bienestar. También
se indagó sobre las potencialidades de los lugares de origen, para la generación de empleo
local; y la valoración y/o percepción sobre la posibilidad que, con apoyo de los migrantes, se
pueda conformar un fondo, para financiar proyectos de generación de empleo en las
comunidades de origen.
En relación a las entrevistas a actores de la temática, el objetivo era saber si la
institución tenía entre sus principales líneas de trabajo la temática de la migración, su
interrelación en espacios de coordinación nacional; saber del conocimiento de la temática,
sus percepciones sobre las causas de la misma, su conocimiento de acciones de gobierno para
incentivar el empleo; es decir con estos actores se validó conclusiones preliminares, hallazgos
de la investigación realizada.

14. Vinculación, difusión y divulgación

Aunque no al nivel deseado, el estudio permitió establecer contacto la Universidad

Rafael Landívar, en específico con la Directora del Instituto de Investigación y Proyección
de Dinámicas Globales y Territoriales; y con el Director de Organización no Gubernamental
Asociación Pop Noj; ambas organizaciones pertenecen a su vez al Grupo Articulador de
Sociedad Civil, aglutinados en torno al tema de la migración, estos pueden ser espacios para
divulgar los resultados de la presente investigación.
Se tiene previsto redactar un artículo para ser publicado en la revista de la Digi; otro más a
ser publicado en la Revista Presencia del Departamento de Análisis de Problemas Nacionales
“Rafael Piedra Santa Arandi”, de la Facultad de Ciencias Económicas, en forma física y
digital.

27
15. Productos, hallazgos, análisis y discusión de resultados:
A continuación se presenta los resultados de la investigación, productos, que son resultado
del proceso de investigación realizada, tanto de fuentes secundarias, como lo que fue
posible realizar de fuentes primarias:

Políticas Públicas y su impacto en la generación de empleo

Desde la Constitución Nacional de la República, está el mandato del Gobierno de

buscar el bienestar de la población, el resultado de este estudio, es que los distintos gobiernos,
no han hecho mayores esfuerzos, por frenar la migración irregular de guatemaltecos a los
EUA, especialmente en lo que se refiere a la disminución de la pobreza. Aunque se han
formulado una serie de políticas públicas que, expresan de una forma u otra el objetivo de
generación de empleo, mejorar los ingresos; no se encontró mayores evidencias concretas de
coordinación, ejecución de programas y proyectos; especialmente no se pudo verificar
coherencia entre indicadores planteados y la forma de alcanzarlos, pues en la mayoría de
casos no se concretaron programas y proyectos, es decir la mayor parte de políticas públicas
al respecto, ha quedado en una manifestación de buenas intenciones; a continuación un breve
análisis de algunas de las que por su formulación, plantean, entre sus objetivos, metas la
generación de trabajo.

Política Nacional de Empleo digno 2017-2032: es la más explícita en su

planteamiento de generar empleo e ingreso, bajo la responsabilidad del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social. En las entrevistas aleatorias realizadas, ninguna de las personas pudo
identificar acción, proyecto de gobierno que ayude a la creación de empleo; por su parte la
Licenciada Roldán, experta en la temática migratoria, indicó que lo único que, se ha dado por
parte del gobierno es un mínimo intento de apoyo a la pequeña y mediana empresa, sin
impacto en la falta de empleo en el país (U. Roldán, comunicación personal, 4 septiembre
2020). Como no hay mejoría en una de las principales causas de la migración irregular, esto
explica el constante incremento de los flujos migratorios de guatemaltecos y su deportación
de EUA.
Tabla 1
Guatemaltecos deportados
Años 2010-2019

28
 Año Vía Terrestre Vía Área
2010 28,215 29,095
2011 31,427 30,855
2012 38,527 40,647
2013 29,598 50,221
2014 45,114 51,157
2015 75,045 31,443
2016 56,142 35,465
2017 33,071 32,833
2018 41,148 51,376
2019 19,145 54,599
Fuente: elaboración propia en base a datos Ministerio de Gobernación

Los datos anteriores reflejan dos situaciones, ya mencionados en este informe; por
una parte el endurecimiento de la política migratoria de EUA y por otra que, ante falta de
empleo y/o ingreso digno, una de las pocas opciones que la gente encuentra, es la migración
a ese país del norte, a pesar de lo dificultades que ello implica. Esta situación se ratifica en
la encuesta aleatoria realizada, donde el 4 de cada 10 indicó que tenía trabajo antes de migrar,
pero con salario insuficiente para satisfacer sus necesidades, alcanzar sus aspiraciones de
mejoría social; aspecto en el que también concuerda Hurtado, quien señala que los jóvenes
no encuentran un estado que satisfaga sus necesidades y aspiraciones (J. Hurtado,
comunicación personal 4 septiembre 2020).

Gráfica 1
Situación laboral antes de viajar a EUA

29
 10
9
8
7
6
Cantidad
5
4
3
2
1
0
No Si Si No
¿Tenía trabajo?

Fuente: elaboración relevada de entrevistas aleatorias realizadas. 2020

Los resultados de la gráfica anterior, ratifica el hecho que la falta de empleo no es la

única causa de la migración, además de no generar suficiente trabajo, los salarios que se
pagan en el país no son suficientes para llenar las expectativas de superación, de las personas.
Al analizar la política nacional de empleo digno, se tiene
Objetivo General: ampliar las oportunidades para que en Guatemala las mujeres y los
hombres tengan un empleo digno y productivo, por medio de un esfuerzo integrado de la
política económica y social y de los sectores públicos y privado, que fomente el crecimiento
sostenido, inclusivo y sostenible y la reducción de la pobreza y desigualdad, en especial de
los pueblos indígenas, el área rural, las mujeres y los jóvenes.
Matriz de análisis
Ejes Meta Programas Indicadores Avances

Eje 1: Crear Plan Nacional No existen Se fortaleció el

Generación oportunidades de para la indicadores marco legal para
de empleo empleo decente, generación de la generación de
en el marco de un empleo digno empleo.
crecimiento más
Se implemento
sólido e inclusivo
que permita una estrategia
reducir las territorializada
desigualdades y con PRONACOM

30
Ejes Meta Programas Indicadores Avances

genere Programa Únicamente Levantamiento de

oportunidades en Nacional de se menciona línea basal para el
sectores Migración para el utilizar, el desarrollo del
poblacionales Desarrollo conocimiento, Sistema de
menos habilidades Intermediación
favorecidos, que traen los Laboral para
entre estos, las migrantes. Migrantes
mujeres, los y las Retornados.
jóvenes y los
Estrategia de
pueblos
indígenas vinculación con
PRONACOM
para la inversión
de remesas en el
sector productivo.

Plan piloto para la

formalización de
empelo con
metodología de
micro franquicias.

Programa para el Existe una Implementación

fortalecimiento serie de de la red nacional
del servicio impactos, de servicios de
público al pero sin empleo con la
empleo indicadores ni puesta en marcha
línea basal de ventanillas
municipales de
empleo.

Actualización de
los sistemas
informáticos del
Servicio Nacional
de Empleo

De un total de 37
ferias realizadas
se logró colocar
en puestos de

31
Ejes Meta Programas Indicadores Avances

trabajo a 14,227
personas hasta
septiembre de
2019

Sistema Nacional Se indica Implementación

de elaboración logros, pero del plan de mejora
integrada por el sin del sistema de
INE indicadores ni evaluación y
línea basal monitoreo.

Desarrollo de una
ruta de trabajo
para la
caracterización
del mercado
laboral.

Eje 2. Promover que la Programa No hay Se cuenta con un

Desarrollo fuerza laboral, en nacional de modelo de
de capital igualdad de formación para Sistema Nacional
humano oportunidades, jóvenes con de formación para
cuente con un competencias el trabajo
nivel adecuado transversales y
de capacitación específicas.
técnica y
formación
profesional para Programa para el No hay Participación en
brindar las fortalecimiento mesas sectoriales
competencias del nivel
laborales diversificado.
necesarias para
acceder a un
empleo decente
Programa No hay A través de Beca
Nacional de “Mi primer
Becas e empleo” y “Beca
Incentivos artesano” se ha
beneficiado a más

32
Ejes Meta Programas Indicadores Avances

de 3000 personas
en 51 municipios

No hay Se crearon planes

de alianzas
Programa de estratégicas.
inclusión social
Para 2019 se han
incorporado 33
personas con
alguna
discapacidad al
empleo en el
sector público y
privado

Programa de No hay
certificación de
competencias
laborales

Eje 3: Promover un Programa No hay Desarrollo de

Entorno entorno propicio Nacional de capacitaciones a
propicio para el desarrollo apoyo a empresarios
para el de empresas MYPYME. MIPYME
desarrollo sostenibles,
de basadas en el Creación de expo
empresas emprendimiento, ferias.
la creación de
empresas y el
mejoramiento de Plan de No hay Con el apoyo de la
las condiciones desarrollo rural República de
de los micro y una revolución China (Taiwán))
pequeños agropecuaria. se desarrolló el
empresarios y de proyecto
los trabajadores “Promoción de
por cuenta agro cadenas
propia, para regionales e
generar inclusión de la
agricultura

33
Ejes Meta Programas Indicadores Avances

oportunidades de familiar, con

empleo decente y enfoque de
facilitarles una adaptación al
inserción cambio climático
favorable en el en territorios
mercado de priorizados de la
producción de Estrategia
bienes y Centroamericana
servicios. de Desarrollo
Rural Territorial”
que busca
promover la
adaptación al
cambio climático
al sector
agropecuario y la
agricultura
familiar.

Programa No hay Se han brindado

Nacional de capacitaciones en
apoyo al alianza con USAC
emprendimiento. y URL.

Se han inaugurado
23 centros de
emprendimiento

Se han realizado
siete ferias
“Emprender Fest”

Facilitación para
el registro de
Sociedades de
Emprendimiento.

Se público el
Reglamento de la
Ley del
Fortalecimiento

34
Ejes Meta Programas Indicadores Avances

del
Emprendimiento
Decreto 20-2018.

Programa No hay 115.08 millones

Nacional de de quetzales
compras estatales fueron
e inversiones canalizados por
intensivas del entidades de
empleo. microcrédito
aprobadas, para
otorgar créditos a
empresarios
MIPYME.

Se tiene un
registro de
agriculturas, que
asciende a 1
millón 200 mil
productores.

Eje 4. Facilitar el Estrategia Se menciona Nueva

Tránsito a tránsito hacia la Nacional de una serie de metodología para
la formalización de Formalización. impactos, medir el comercio
Formalidad unidades pero sin informal.
económicas y indicadores ni
Se inició la
trabajadores que línea basal
actualmente se ejecución de plan
piloto en Tecpán,
encuentran en la
economía Chimaltenango
informal, a efecto para
formalización de
de lograr que los
trabajadores se comercio
beneficien del informal-
acceso al empleo Jornadas de
decente y las capacitación a casi
empresas 600

35
 Ejes Meta Programas Indicadores Avances

aumenten su microempresarios
rentabilidad y locales.
sostenibilidad
Programa de Existe una Aprobación del
fortalecimiento serie de decreto 07-2017,
de la inspección impactos, Reformas al
general del pero sin Código de
Trabajo. indicadores ni Trabajo,
línea basal fortaleciendo la
capacidad de
verificación de
cumplimiento de
la ley.

Política Nacional Existe una Se cuenta con un

de Salarios serie de borrador de
impactos, política que
pero sin incorpora los
indicadores ni comentarios por la
socialización con
el sector
empleador y
trabajador previo
a su aprobación.

Una de las principales falencias en la formulación de Políticas Públicas de Guatemala

en general, es que no parten de una línea basal, por ello no se puede medir sus logros; aparte
de que en varios casos, han quedado únicamente en la formulación de las mismas, sin
acciones concretas, en el mejor de los casos las intervenciones han sido aisladas, como lo
indicó (Roldán, 2020). En este caso se comprueba que, la ejecución de Políticas Públicas,
pasa por la voluntad política de los principales actores que, debiesen identificar la
problemática y tomar decisiones para resolverlas o empezar a hacerlo; situación que, no se
ha dado en el caso de Guatemala, no hay intermediación política entre las necesidades de la
población y el ejercicio del poder del estado. Otro de los inconvenientes de concepción de
las políticas, es que se asume como una condición el crecimiento económico del país, sin
cambiar el modelo vigente que, ha concentrado la riqueza en una élite.

36
 Otra de las políticas que llama la atención en sí misma, por su nombre y menciona
elementos para el abordaje de solución o por le menos reducir la migración irregular es la
siguiente:
Política Económica 2016-2021
Objetivo de la Política: crear suficientes y adecuadas oportunidades de desarrollo
humano para toda la población por medio de un modelo de crecimiento económico incluyente
y sostenible.
Objetivos secundarios
 Promover el empleo de jóvenes
 Contribuir a reducir la pobreza
 Promover economía incluyente
 Dinamizar la economía territorial
 Sostenibilidad económica, social y ambiental
Institución responsable: Ministerio de Economia
Vinculación con otras instituciones: Ministerio de Trabajo, Ministerio de Energía y
Minas, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Ministerio de Finanzas, Segeplan,
Vicepresidencia, Congreso, Cooperativas Pronacom, Super Intendencia de Administración
Tributaria.
Evaluación de la política: no lo plantea
Se indica que, ante los retos que tiene el país, es clave lograr tasas de crecimiento
económico más altas y sostenibles, y que dicho crecimiento económico proporcione
oportunidades que se reflejen en empleos decentes y de calidad, que permitan una reducción
sustantiva de la pobreza y la desigualdad. Es decir, que generen una mayor inclusión social.
Se enfocará en dinamizar la economía territorial, para iniciar este proceso se tomó como base
el análisis de ciudades intermedias realizado en el documento K’atún, se han priorizado 9
ciudades por sus características de cercanía a puertos y a las principales fronteras del país.
Estas 9 ciudades son: Chiquimula, Quetzaltenango, Cobán, Retalhuleu, Puerto Barrios,
Escuintla, Huehuetenango, Petén y Antigua Guatemala.
Esta política no ha sido más que una expresión de buenas propósitos, no planteó
ningún programa, ni proyectos, es decir acciones concretas; por consiguiente no hay
formulación de resultados, indicadores de impacto para monitorear, evaluar su ejecución; lo

37
que por otra parte demuestra además de la falta de voluntad política, la necesidad que
Segeplan pueda jugar un papel proactivo, de articulación de las políticas públicas y no sólo
de requisito burocrático para la aprobación, de los planes de gobierno; con resultados
mínimos, de bajo impacto y como coinciden (Hurtado 2020) y (Roldán) dispersos.

La única política que, tiene evidencias de seguimiento y evaluación, es porque dicho

proceso ha estado a cargo de la Segeplan, siendo esta la Política de Desarrollo Social y
Población, la cual fue formulada en 2002; con la aclaración que, la ejecución ha estado a
cargo de los ministerios involucrados.

Política de Desarrollo Social y Población

Objetivos generales:
 Promover las condiciones necesarias que permitan alcanzar niveles crecientes y
sostenidos de ocupación, salarios e ingresos en general, para propiciar la reducción del
desempleo y del subempleo estructural, la elevación progresiva del ingreso real de la
población ocupada, garantizar el cumplimiento y respeto de los derechos laborales y el
acceso a opciones adecuadas para la libre elección de ocupación que proporcione al
laborante y a su familia una existencia digna y la consideración del trabajo como un
derecho y una obligación social.

 Implementar estrategias graduales, descentralizadas, desconcentradas, equitativas,

participativas, preventivas y acciones concretas que consideren los fenómenos
migratorios, nacionales e internacionales, desde la perspectiva del desarrollo y la lucha
contra la pobreza, el respeto de los derechos humanos, la implementación de sistemas
modernos de información y monitoreo, la comunicación social y la modernización del
Estado que coadyuven a reducir los desequilibrios regionales y a impulsar una
distribución espacial de la población, acorde con las potencialidades de desarrollo
sustentable.

38
 Matriz de análisis
Política de Desarrollo Social y Población

Meta Programa Acciones

Generar empleos en Programa de  Vigilar y controlar el cumplimiento de los

agroindustria, industria empleo rural salarios mínimos vigentes, así como de las
y servicios, conforme a prestaciones laborales que la legislación
esquemas apropiados a otorga al trabajador.
 Revisar la legislación laboral vigente para
la preservación de los
actualizarla a las condiciones económicas y
recursos naturales, de sociales actuales del país.
acuerdo a normas de  Fomentar la generación de autoempleo,
salud ocupacional y los mediante programas de capacitación en
derechos humanos de diversas actividades productivas destinadas a
los trabajadores. la población más vulnerable, tanto en el
sector urbano como en el rural.
 Impulsar la creación de microempresas
autosostenibles mediante la aplicación de
mecanismos financieros de condiciones
blandas y procesos de capacitación a los
cuales tenga acceso la población desocupada
y subocupada, con especial énfasis para
mujeres.
 Crear los consejos municipales de empleo.
 Facilitar y promover la autogestión
comunitaria e individual para impulsar el
acceso de las personas a la participación en la
actividad económica y social del país.
 Reglamentar en forma adecuada la
intermediación (contratistas) para el
reclutamiento de trabajadores agrícolas
temporales.
 Revisar el proyecto del Código de Trabajo
para adecuar su contenido a Ley de
Desarrollo Social.
Fortalecer al Programa de  Aplicar mecanismos financieros y de
contingente de empleo rural capacitación accesibles para la población
población ocupado en ocupada en el sector informal de la economía
el sector informal de la  Promover el traslado de las unidades
productivas ubicadas en el sector informal
economía.
hacia el sector formal de la economía
nacional, mediante la facilitación de
mecanismos de adhesión a los esquemas de
seguridad social y de control fiscal.

39
Proveer a la población Programa de  Desarrollar en la población habilidades en la
de cursos de empleo rural formulación de proyectos sociales y
capacitación para el productivos, con el objeto de brindar
trabajo y proyectos de oportunidades de empleo y autoempleo, con
énfasis en el adulto mayor y migrantes, así
desarrollo, con énfasis
como identificar conceptos básicos de las
en la población adulta organizaciones sociales que puedan ser
mayor y migrantes utilizados en proyectos de desarrollo.
 Promover la participación de la población en
los esquemas de capacitación para el trabajo
que ofrecen las diversas instituciones que
existen en el país.
 Dar capacitación técnica, administrativa y en
derechos humanos a los trabajadores(as)
migrantes para mejorar su competitividad.
 Dar capacitación técnica y administrativa de
las mujeres en micro, pequeña y mediana
empresa.
Proporcionar Programa de  Erradicar el trabajo infantil y proteger al
protección especial a empleo rural trabajador adolescente. Verificar el
mujeres, niños(as) y cumplimiento de las acciones propuestas por
adolescentes en el Plan Nacional de la Niñez.
 Facilitar alternativas laborales a jóvenes,
condiciones de
orientando sus actividades hacia los sectores
vulnerabilidad. de mayor demanda.
 Fortalecer acciones de atención y prevención
contra el abuso y explotación sexual,
prevención de enfermedades de transmisión
sexual y VIH/SIDA y el tráfico de personas
en las áreas fronterizas con énfasis en
niños(as) y adolescente.
 Promover la obtención de documentos de
identidad personal de mujeres, niñas(os) y
adolescentes (DPI, partidas de nacimiento).
 Desarrollar programas permanentes de
empadronamiento de mujeres para promover
su amplia participación ciudadana.
 Considerar en todas las negociaciones sobre
tratados (TLC y otros) los fenómenos
migratorios con especial interés en mujeres,
niños(as) y adolescentes.
Impulsar y fortalecer la Programa de  Aperturar y modernizar oficinas
descentralización y empleo rural gubernamentales en los pasos fronterizos, en
desconcentración, especial del MINTRAB, mejorando la
aprovechando las infraestructura física y de recursos humanos

40
potencialidades de para la eficiente gestión migratoria, en
desarrollo sustentable especial en los pasos fronterizos con México.
de los municipios y  Fortalecer las organizaciones de la sociedad
departamentos, con civil, como organizaciones de mujeres en el
área rural, comités locales y regionales.
amplia participación
 Fomentar y apoyar las redes existentes de las
social. mujeres que quedan en los lugares de origen.
 Fortalecer el Sistema de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural.
 Fomentar el consumo de productos del
mercado interno.
 Promover la participación del sector privado
y apoyar el desarrollo de las organizaciones
civiles que lleven a cabo actividades en las
zonas fronterizas.
Promover el uso de las Programa de  Sensibilizar, informar y orientar a los
remesas para el empleo rural migrantes y sus contrapartes locales para que
desarrollo local comprendan los beneficios de aplicar las
mediante un sistema de remesas al desarrollo familiar y local.
 Apoyar los procesos de organización y
fondos comunitarios
comunicación de los migrantes y de sus
contrapartes locales.
 Diseño y puesta en marcha de un sistema
privado de manejo de ingresos y envío de
remesas para los migrantes guatemaltecos
residentes en los EUA (mecanismos de flujos
financieros) para logra mayores elementos de
seguridad y protección para el migrante.
 Regular jurídicamente las agencias que
manejan fondos provenientes de remesas
familiares con el fin de reducir el costo de las
transferencias internacionales de moneda
extranjera.
 Utilizar los avances del comercio electrónico
para comunicar a vecinos y migrantes para
facilitar un proceso de negociación de
recursos para donaciones e inversiones en
proyectos locales.
 Apoyar el desarrollo de las cooperativas,
bancos comunales y sucursales bancarias en
el interior del país.
Fortalecer el proceso Programa de  Instalar mecanismos de información sobre
de investigación y la empleo rural mercados laborales (bolsa electrónica de
información de empleo) en las zonas fronterizas, en especial,
fenómenos migratorios Guatemala – México.

41
para la toma de  Realizar encuestas socio-laborales en los
decisiones lugares de trabajo de las zonas fronterizas, en
especial con México, para conocer las
condiciones laborales de los trabajadores(as)
migrantes.
 instalar un nuevo sistema en red de
información que involucre la Ciudad Capital
y las zonas fronterizas, para el registro
integral y permanente de información sobre
los fenómenos migratorios.
 Realizar estudios y diagnósticos sobre la
migración y transmigración internacional.
 Realizar estudios y diagnósticos actualizados
sobre las principales corrientes migratorias
internas.
 Incluir información sobre los fenómenos
migratorios en los sistemas de información
del INE, IGSS, ministerios y otras
dependencias gubernamentales.
 Crear mecanismos de intercambio de
información entre todos los actores, el
Gobierno y la sociedad civil, con el objeto de
que los migrantes guatemaltecos conozcan
sus derechos, la ubicación de sus familiares
en Guatemala o en el exterior, y la situación
nacional.
Impulsar mecanismos  Capacitar personal gubernamental sobre
de protección y derechos humanos, derechos laborales y
defensa de los organización de los trabajadores(as), así
derechos humanos de como sensibilizar sobre las causas y efectos
de los fenómenos migratorios.
los migrantes
 Realizar seminarios que promuevan la
concientización y sensibilización de
empleadores de trabajadores migrantes
temporales con el fin de promover un clima
de confianza entre empleadores y
trabajadores que tiendan a humanizar y
respetar los derechos laborales de dichos
trabajadores.
 Promover la colocación de trabajadores(as)
migrantes nacionales en otros países, en
condiciones seguras de contratación y
retorno.
 Ratificar la convención internacional sobre la
protección de los derechos de todos los
trabajadores migrantes y sus familiares y

42
 otras convenciones afines y establecer
mecanismos para su aplicación y respeto.
 Revisar y actualizar la Ley de Migración y
leyes afines para hacerlas coherentes con la
Ley de Desarrollo Social.
 Promover la elaboración y aprobación de una
ley de atención en salud y educación a la
población migrante.
 Crear mecanismos para garantizar a los
migrantes detenidos el acceso libre a los
cónsules, así como garantizar la separación
estricta entre los migrantes detenidos por
irregularidades migratorias, y los
delincuentes y sospechosos de actitudes
delictivas.
 Facilitar acciones para garantizar que los
migrantes tengan acceso al derecho de
asilo/refugio.
 Facilitar acciones de atención a migrantes
retornados y/o deportados.
 Crear mecanismos para lograr la
reunificación familiar y para la búsqueda de
familiares en el extranjero.
Sensibilizar, informar  Implementar campañas permanentes de
y educar a la población comunicación social en torno a los
sobre los fenómenos fenómenos migratorios que faciliten la
migratorios comprensión de las causas y efectos.
 Difundir mensajes en relación a los
fenómenos migratorios y orientación laboral
de manera que la información que se trasmita
sea útil para el migrante y sus familiares, en
sus idiomas maternos.
 Incorporar el estudio de los fenómenos
migratorios en la educación formal y no
formal.
Promover el  Crear la infraestructura institucional
fortalecimiento de la necesaria para que los guatemaltecos que
administración pública residan en el exterior puedan regularizar su
y de las organizaciones situación migratoria dentro del marco de las
leyes y regulaciones de los países en los que
civiles en materia de
viven.
migración  Establecer mecanismos de coordinación
entre el Gobierno (embajadas y consulados),
las comunidades migrantes guatemaltecas y
las organizaciones civiles que tienen vínculo

43
 con estas organizaciones, con el propósito de
asegurar asistencia rápida y eficiente.
 Coordinar con el Ministerio de Relaciones
Exteriores el fortalecimiento de los
consulados de Guatemala y México, en
especial para dotar de capacidad de gestión
administrativa en apoyo al trabajador
migrante temporal.
 Crear una comisión técnica con participación
gubernamental y no gubernamental, que le dé
seguimiento a la implementación, evaluación
y transparencia del presente programa
nacional para las migraciones.
 Mejorar y modernizar la estructura
organizativa y de gestión de la Dirección
General de Migración.

Como se puede observar la formulación de esta política es amplia, aborda la

problemática económica; menciona la creación de empleo, apoyar el traslado de la gente que
trabaja en el sector informal al formal, ayuda a las micro y pequeñas empresas; elevar el nivel
de capacitación de mano de obra, atender especialmente el área rural e incluso menciona
promover el uso de las remesas, para la creación de fondos de desarrollo locales. La anterior
matriz de análisis, no incluye indicadores ni medios de verificación, porque la política no
formula estos medios para medir, su ejecución, grado de avance; y esto es una gran limitante.
Se intentó contactar con funcionarios de la Segeplan y de los Ministerios de Economía y
Trabajo, para poder conocer su opinión, valoraciones al respecto; no fue posible acordar
entrevista virtual, ni telefónica, con el pretexto de la pandemia que estamos viviendo, en un
caso, se indicó que por estar con menos de un año al frente de sus labores, no se estaba en
posibilidad de responder a inquietudes de este tema, en los demás simplemente que se
consultara los documentos en la página web.

En todo caso, la Segeplan realizó informes de avance de esta política que, abarca
varios años, en función de este estudio, desde el 2010 al 2018 de los cuales se puede deducir
la falta de impacto real, acciones dispersas y la falta de coordinación, complementariedad
esperada entre las diferentes instituciones gubernamentales. Para tener una noción de estos
informes, se consigna el de un año.

44
 Tabla 2
Actividades Ministerio de Economía en el marco de la Política Desarrollo Social y
Población
2016
Intervención Cantidad de Beneficiarios

Escuelas de Emprendimiento 10 escuelas de emprendimiento 80

emprendedores fortalecidos

Héroes Fest Guatemala 1,000 emprendedores

PROMIPYME 700 empresarios fortalecidos

MIPYME proveedoras del Estado Sin referencia de momento porque a la fecha se

está conformando la base de datos

Ferias y Encuentros Comerciales 350 empresarios

Proyecto Mujer 2,000 mujeres Capacitadas

Impulso de Estrategia de 69 mesas Municipales de Productividad creadas

Dinamización del Desarrollo
Económico Local

Proyecto: Asistencia Técnica de 55 jóvenes líderes

Apoyo a los Centros Modelo del
Movimiento Un Pueblo Un Producto
OVOP

Proyecto: Emprendimiento, innovación 62 funcionarios públicos Capacitados en temas

e incubación de empresas de emprendimiento, innovación e incubación de
empresas

Proyecto: Formación para el 1,525 jóvenes con información sobre temas

empleo/trabajo Juvenil laborales. 320 jóvenes han iniciado la
formación laboral en diferentes carreras, que

Contribuirán a facilitar la inserción laboral

45
 Proyecto: Centro de promoción de la 3 centros de promoción implementados
micro, pequeña y mediana empresa
PROMIPYME con énfasis en jóvenes.
Fuente: Informe Segeplan 2016

La mayor debilidad detectada es la baja cobertura territorial de los programas,

dispersión de las acciones y lo ya mencionado de falta de coordinación inter ministerial.

Para ilustrar las actividades de una de las principales instancias de gobierno, en este campo
el ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga), en el 2016 y en el marco del
objetivo de fomentar el empleo rural por medio de la dinamización de las actividades
agropecuarias, las cuales se agrupan según tipo de intervención, al Segeplan en su informe
indica:

Tabla 3
Actividades MAGA en el marco de la Política Desarrollo Social y Población
2016

Intervención Cantidad de
beneficiarios

Impulso del Agroturismo. 125

Fomento de pequeñas y medianas empresas rurales. 145

Apoyo al pequeño y mediano productor agrícola en relación al 110

fomento de encadenamientos productivos.

Promoción del autoempleo en pequeños productores y en 75

poblaciones en condiciones de vulnerabilidad.

Desarrollo de infraestructura productiva. 115

Fuente: Informe Segeplan 2016

Debido a que el fomento del empleo rural de tipo formal es prioritario en esta política,
el MAGA como ente que estimula el autoempleo, puede resultar en un actor importante en
cuanto a la ejecución de acciones en esa misma línea, sin embargo, la cobertura geográfica
resultó ser reducida; sólo algunos municipios en el departamento de Petén, ello de nuevo

46
pone en evidencia la realización de acciones aisladas, que no tienen mayor impacto, en el
logro de la política.

Alternativas de generación de empleo en el país

Un aspecto que tienen las políticas públicas analizadas, al igual que iniciativas
internacionales, como Plan Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte es que en su
justificación, antecedentes, introducción, se plasma la problemática socioeconómica del país;
se plantea cambios, para dar la pauta a dar otra dinámica a la economía que, permita
efectivamente inclusión, equidad; es decir se genere más trabajo en condiciones dignas; pero
se cumplen los resultados previstos. La actividad económica en Guatemala ha ido en sentido
contrario a las buenas intenciones expresadas en la formulación de las políticas, lo
demuestran los datos estadísticos; entre 2014 y el 2016, la proporción de personas en
condición de pobreza en la región centroamericana, se ha incrementado, a niveles críticos en
aquellas personas que residen en zonas rurales (FAO, 2018). Igualmente, el acceso a la
educación se ve limitado en varios países de la región debido a la pobreza extrema que viven
muchas personas (UNICEF, 2018).

El país tiene varias potencialidades, la mayoría de ellas sino es que todas mencionadas
en las diferentes políticas planteadas; además de las falencias ya mencionadas, se hace
necesario estratégicamente:

 Producir para el mercado interno: el modelo agroexportador ha descuidado el

potencial de generación de empleo e ingresos, para la producción de bienes y
servicios necesarios en el mercado interno, lo que a su vez es estratégico para que
allí se desarrollen y apoyen a las pequeñas empresas y medianas empresas, se
incentive la diversificación productiva.

 Que el gobierno se enfoque en realizar compras directas, especialmente a

productores de granos básicos, hortalizas, legumbres.

 Apoyo a las cooperativas de productores

47
  Identificación, fortalecimiento de cadenas de valor, buscando en ese marco que la
producción sea con más valor agregado.

 Explotación racional del recurso forestal, se debe impulsar una reforestación en gran
escala en el país; con enfoque diferente al utilizado hasta ahora, en el sentido que se
debe priorizar apoyar a las comunidades con bosques en común, incentivar el pago
de servicios ambientales por mantener bosque; además fuentes de ingresos,
permitiría la generación de trabajo.
 Apoyar pequeñas y medianas agroindustrias
 Apoyo al turismo, en función de pequeñas y medianas empresas.

Las personas entrevistadas aleatoriamente, expresaron desconocer potencialidades de

sus lugares de origen, que ayuden a crear empleo, Roldan (2020) por su parte expresó que el
país y especialmente en el interior, hay bastante potencial, como transformación de madera,
construcción, turismo, servicios, agricultura, infraestructura, circuitos territoriales, servicios
hidrológicos. Aunque con la observación que la viabilidad de estas potencialidades o la
mayor parte de ello, pasa por el acceso a la tierra

Las remesas y su impacto económico

Aunque en un primer momento, y sin mayor análisis se puede asumir que las remesas
son positivas para el país, por cuanto ello ha permitido por ejemplo mantener el tipo de
cambio estable, subsanar el déficit en la balanza comercial del país; hay otros aspectos a
considerar, como los se plantea dos perspectivas al respecto, uno que asume que las remesas
tienen efecto positivo (Durand, 1994; Massey y Parrado, 1998) porque se invierte en
proyectos productivos, lo cual hace que se tenga efectos multiplicadores, fomentando así el
desarrollo económico, mejorando las condiciones económicas de las familias receptoras, lo
que a su vez hace que, incrementen su consumo. Por su parte desde otro punto de vista, las
remesas al utilizarse en su mayoría para consumo básico, resultan insuficientes para la
inversión productiva; y principalmente ante el hecho que las causas estructurales que han
motivado la migración, no han cambiado (desempleo, bajos salarios, inseguridad), esto
motiva a más personas a migrar, el llamado efecto demostración que, todo parece indicar, es

48
lo que ha estado sucediendo en Guatemala, es decir este análisis indica que, la concatenación
de dos situaciones, por una lado el flujo de dólares y por otra la situación económica/social;
reproduce, incentivan las migraciones.
Situar a las remesas en el marco de la economía política global, por otra parte, requiere
comprender que la expansión de la economía se basa en la reproducción de condiciones de
desigualdad global, las que generan exportación de mano de obra barata a países altamente
industrializados, situación que reiteran (Hurtado, 2020) y (Roldan, 2020) quienes matizan
que la migración es parte de la relación desigual norte-sur. En este sentido, una de las bases
de la expansión de la economía global es: la incorporación masiva de fuerza de trabajo barata
a modalidades extremas de explotación laboral, donde la migración y en sentido más amplio,
la exportación de fuerza de trabajo, se han convertido en estratégico para el sistema
económico global. Los resultados que arroja esta configuración capitalista son contrastantes:
“una descomunal concentración de capital; un agudo crecimiento de las asimetrías entre
países, particularmente en el horizonte Norte-Sur, y un incremento sin precedentes de las
desigualdades sociales.” (Delgado, Márquez, Rodríguez, 2009, p.29).
Internacionalmente, las remesas son ponderadas actualmente como importantes
ingresos para las familias receptoras y como un elemento dinamizador del sector financiero

Tabla 4
Contribución de las remesas al crecimiento del PIB
País Incremento PIB Incremento Crecimiento Contribución
2016-217 Remesas 2016- PIB 2017 de las Remesas
17 incremento
PIB
Costa Rica 2,182,549,274 15,000,000 3.8 1%
El Salvador 616,341,810 474,000,000 2.3 78%
Honduras 710,058,207 484,000,000 3.8 60%
Guatemala 2,200,424,191 1,123,000,000 3.3 51%
Nicaragua 621,849,700 145,000,000 4.5 25%
República 3,793,928,335 843,000,000 4.7 25%
Dominicana
Fuente: tomado de Hallazgos del Estudio de Línea Base sobre Migración y Desplazamiento en la Región del
Sica. 2019

49
 No obstante, diversas evidencias sugieren que las familias que reciben estas remesas,
las destinan esencialmente consumo familiar y a la reparación material del hogar (BID, 2019;
CEPAL, 2018; OIM 2011), por lo que no siempre pueden ser consideradas como una fuente
de ahorro o de inversión productiva.
Según la OIM (2010), la mayor proporción de remesas recibidas en Guatemala provienen de
los EUA, principalmente de California, Texas, Nueva York y Florida. Guatemala es el
segundo país de Latinoamérica en percibir más remesas, siendo los departamentos de
Guatemala, San Marcos y Huehuetenango, los más perciben. La importancia, peso de estas
remesas es evidente, el Banco de Guatemala indica que al 2015 impulsó la demanda
agregada, financió el 5.7% del consumo privado. En estudio presentado, BID (2016), indica
que, el 88% de hogares beneficiarios de remesas son pobres o en riesgo de caer en la pobreza,
situación que matiza su importancia socioeconómica.

Tabla 5
Remesas familiares
En miles de dólares
Años 2010-2019
Año Monto
2010 4,126,784.1
2011 4,378,032.0
2012 4,782,728.7
2013 5,105,189.0
2014 5,544,097.6
2015 6,284,977.8
2016 7,159,967.6
2017 8,192,213.1
2018 9,287,770.7
2019 10,508,307.4
Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco de Guatemala

La importancia de las remesas en Guatemala, es innegable no únicamente por los montos

que han venido creciendo año con año, sino porque evidentemente es resultado de una
estrategia de sobrevivencia de miles de familias, ante la falta de oportunidades que, el sistema
económico no ha brindado y donde los distintos gobiernos, no han ejecutado políticas
públicas de atención a la población; hay diversos estudios que reflejan el saldo negativo en

50
inversión social, de hecho la pandemia del Covid 19, no hizo sino poner en evidencia por
ejemplo el abandono del sistema de salud pública. Las remesas por tanto no son ni pueden
reemplazar el rol de las políticas públicas en el desarrollo económico y social de las
economías nacionales.

Remesas e inversión en proyectos de generación de empleo

Diferentes autores e instancias que, han estudiado, analizado el fenómeno migratorio,
también se han enfocado en la posibilidad que, las remesas puedan tener mayor impacto en
las economías de los países como Guatemala; o cambiar los efectos porque como lo indican
(Bornschein, D. y Cuc 2020 pp. 20)
En lugar de bajar la pobreza, la remesa apenas logra ocultarla. Pareciera entonces
que las transferencias en última instancia más bien fortalecen a una estructura
económica dirigida a la importación de productos de consumo, sin que se
visualice un cambio estructural en términos de empleo.
Hay sistematización, estudios del caso de México (Zamora, G, R. 2007) que, ha
evolucionado a lo que se ha denominado implementación de Programas Gubernamentales
como el 3x1. Varios artículos, análisis, textos sobre la temática, por ejemplo se tiene el
trabajo de Stefoni C(2011) R. Gilbert, R. Padilla Pérez y Villarreal F. G. (2020) ; incluso
manuales como el de OIM (2014). En esa temática hay dos puntos de vista encontrados, uno
que es proclive a la propuesta y otra que, no; entre las entrevistas aleatorias el 57% estuvo de
acuerdo, y el 43% no. Por su parte (Roldán, 2020) indicó que, es una posibilidad que, no
debe ser obligatoria; lo importante es el apoyo del gobierno al esfuerzo de los migrantes en
el mejor de los casos, es complementaria a la obligación estatal y no a la inversa. Destaca el
hecho que, para viabilizar esta iniciativa, no se tiene confianza en las autoridades del
gobierno central, por ello como remarca (Roldán, 2020), la viabilidad de esto, pasa porque
los tomadores de decisión sean los migrantes y las organizaciones locales de las comunidades
de origen.
Lo que se evidencia es que hay un gran potencial, no solamente por la cantidad de
migrantes, también por sus diversas formas de organización que tienen; y en donde han
manifestado apoyo humanitario importante y en proyectos de desarrollo para sus
comunidades de origen (Bornschein, D. y Cuc 2020); aunque también es claro que, estas

51
organizaciones no están articuladas. Se hace necesario profundizar los análisis, estudios que
ayuden a definir la viabilidad y tener claridad sobre lo que se podría esperar, queda muchas
inquietudes, información por sistematizar como:
 Se necesita investigar el porcentaje de las remesas que, se puede destinar a la
inversión.
 Determinar la relación entre la recepción de remesas la inclusión financiera.
 Importante conocer las brechas significativas en materia de inclusión financiera e
inversión productiva al segmentar por sexo, condición productiva y ubicación
geográfica (rural vs urbano).
 Una alternativa de apoyo compartida con fondos de remesas, es el apoyo a las
cadenas de valor, este enfoque es un instrumento valioso para el análisis y la
formulación de políticas de desarrollo productivo, ya que reconoce que los
receptores de remesas de las cadenas de valor tienen capacidades y necesidades
diferenciadas.
Una propuesta de esta clase de acuerdo a lo observado, debe considerar una serie de acciones
interrelacionadas que den como resultado condiciones que, a su vez darán la pauta de éxito :
• Asociatividad.
• Inclusión financiera
• Apoyo financiero de los migrantes.
• Fortalecimiento de capacidades financieras.
• Fortalecimiento de capacidades productivas y gerenciales.
• Enfoque de cadena de valor y eficiencia colectiva.
• Asistencia técnica.
• Escalamiento económico (innovación, valor agregado).
• Apalancamiento en el sistema financiero.
Lo que hasta ahora se tiene, es que grupos de migrantes por localidad se han ido
organizado, para apoyar algunas acciones de mejoras en sus comunidades de origen; se puede
decir que ya se tiene un germen; pero se debe tener claridad que estas acciones no son para
que el estado de Guatemala siga ausente de sus obligaciones.

52
16. Conclusiones
 Hay una relación directa entre la cantidad de flujo de migración irregular, y el
empeoramiento de las condiciones socioeconómicas de la mayor parte de la población
guatemalteca.
 Las causas de la migración irregular son la falta de empleo, malos salarios, falta de
oportunidad de superación, especialmente para la población joven.
 Los distintos gobiernos durante el período estudiado, no han ejecutado Políticas Públicas
que, generen empleo para frenar los flujos migratorios; no obstante que si se han
formulado, pero en mayoría no han pasado a la fase de ejecución, en el mejor de los casos
se tiene acciones aisladas; únicamente se han circunscrito a apoyar en forma mínima a
pequeñas y medianas empresas.
 Por la cantidad de migrantes y remesas especialmente de EUA, está el potencial de
utilizar como palanca este flujo financiero, para generar proyectos de inversión; pero
existe mucha desconfianza hacia las autoridades de gobierno central y local.
 Actualmente la única posibilidad de viabilizar iniciativa anterior, aunque debe contar con
el apoyo de gobierno, es que debe estar bajo control de organización de migrantes y de
los habitantes de la localidad.
 Se ha validado la hipótesis planteada en la investigación, debido al poco interés
gubernamental, se identifica debilidad de Políticas Públicas en la promoción de empleo;
ello condicionado por el modelo económico neoliberal, agroexportador existente.

17. Impacto esperado

Se profundizó en la temática de la migración irregular, en sus causas y efectos. Se espera

que, se ayude a profundizar el diálogo sobre las remesas, para explorar la posibilidad de
generar cambios mayores en las localidades que son beneficiarias.

18. Referencias

Aguirre, J. N. (2016). El complejo estudio de la actual migración en tránsito por México:

Actores, temáticas y circunstancias. Migraciones Internacionales, 8(3), 255-266.

53
Aguerre L. A. (2016) El fenómeno migratorio y su relación con la crisis de la noción moderna
de ciudadanía : análisis de tres propuestas. – 1a ed . – Ciudad Autónoma de Buenos
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59
19. Anexos

GUÍA DE ENTREVISTA
Actores
(Instrumento 01)
AGRADEZCO SU DISPONIBILIDAD Y TIEMPO PARA RESPONDER ESE CUESTIONARIO

La información que brinde, es estrictamente confidencial, será utilizada únicamente y en forma

general en la investigación “Estudio de las Políticas Públicas asociadas a la generación de empleo, y
su impacto en la reducción irregular de guatemaltecos al exterior”

Edi D. López S.
Investigador
[email protected] y/o [email protected]

1. Nombre:
2. Institución o dependencia de trabajo:
3. Puesto de Trabajo que desempeña:
4. Principales líneas de trabajo institucionales:
5. Espacios de trabajo interinstitucionales en las que participa:
6. (Aspectos generales que conoce del tema de migración irregular de guatemaltecos al exterior)
7. ¿Qué opina sobre la problemática de empleo en el país y su vínculo con la migración?
8. ¿Sabe de algún programa y/o proyecto de gobierno u otros que genere empleo?
9. ¿Qué resultados han tenido (positivos y/o negativos?
10. ¿Conoce de iniciativas locales que generen empleo?
11. ¿Qué potencialidades de generación de empleo conoce a nivel local/territorial?
12. ¿Qué ventajas y/o desventajas ve a éstas?
13. ¿Qué papel pueden tener los gobiernos municipales e instituciones estatales con presencia en
los territorios para la generación de empleo?
14. Su opinión de la inquietud, de inversión para la generación de empleo en Guatemala, para lo
cual habría que conformar un fondo, con recursos del gobierno y una parte de lo que se gasta
por el envío de remesas?
15. Sugerencias, observaciones

Migrante Irregular en Usa

60
 GUIA
ENTREVISTA ALEATORIA
(Instrumento 2)
AGRADEZCO SU DISPONIBILIDAD Y TIEMPO PARA RESPONDER ESE CUESTIONARIO

La información que brinde, es estrictamente confidencial, será utilizada únicamente y en forma

general en la investigación “Estudio de las Políticas Públicas asociadas a la generación de empleo, y
su impacto en la reducción irregular de guatemaltecos al exterior”

1. Lugar de nacimiento: ________________________ 2. Lugar de residencia actual (general, sin

especificar):

3. Edad: _______ 4. Género:________________ 5. Escolaridad

____________________________________

6. Ocupación actual:

______________________________________________________________________

7. Cuando decidió viajar a USA, ¿tenía trabajo en Guatemala? ____ 8. Salario: ____________ 9. Año:

___________

10. ¿Pagaba IGSS?

11. Causa principal de su migración a USA:

12. Antes de migrar, ¿conocía de algún programa, proyecto de gobierno para dar empleo?

13. ¿Tuvo alguna oportunidad de empleo con el gobierno?

14. En su opinión, ¿cuáles son los principales obstáculos para obtener empleo en Guatemala?

15. Si reside en Guatemala, ¿está pensando en migrar a USA de nuevo?

61
16. Si la respuesta anterior fue positiva, la causa de ello:

17. ¿Conoce de iniciativas de generación de empleo entre gobiernos cercanos a Guatemala? Su

opinión al respecto

18. ¿Qué piensa de la inquietud, de inversión para la generación de empleo en Guatemala, para lo
cual habría que conformar un fondo, con recursos del gobierno y una parte de lo que se gasta por
el envío de remesas?

19. ¿Qué posibilidades de inversión, para la generación de empleo conoce en su lugar de

residencia en Guatemala?

20. Observaciones/sugerencias

Edi D. López Santiago

Investigador

[email protected] y/o [email protected]

62
Jorge Tello