El presente estudio es resultado del

esfuerzo del equipo de Impunidad

Cero. Su elaboración no hubiera
sido posible sin la participación
activa de cada integrante.

Agradecemos a Claudia Ivette Morales, Humberto

Guerrero, Jorge Peniche, Esther Pérez Macías,
Irene Tello Arista y Melissa Zamora Vieyra, por su
contribución en la realización de este material.

Catalina Kühne Peimbert

Directora Ejecutiva de Impunidad Cero

Alejandra Sánchez, Helga Jáuregui Ballesteros, Itzel

Jiménez Ríos, Leslie Jiménez Urzua, Monserrat López
Pérez y Victoria López Prieto
Equipo de Impunidad Cero

Helga Jáuregui Ballesteros y Monserrat López Pérez

Análisis de datos

Andrea Arenas Marquet

Edición

Ángeles Castellanos García

Diseño editorial

Este material es de libre distribución. Se autoriza su

reproducción total o parcial siempre y cuando se
acredite a Impunidad Cero como la fuente.
www.impunidadcero.org

Diciembre, 2023
ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN 5
2. CONTEXTO DE LA DESAPARICIÓN EN MÉXICO 8
2.1. Evolución de las desapariciones a nivel nacional (2006-2022) 8
2.2. Tasa de desapariciones a nivel estatal por 100 000 habitantes (2022) 9
2.3. Localización de fosas clandestinas 11
2.4. Relación entre las desapariciones y la evolución de los homicidios 13
2.5. Crisis forense 15
3. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO SOBRE LA DESAPARICIÓN
DE PERSONAS APLICABLE EN MÉXICO 18
3.1. Marco jurídico internacional 18
3.1.1. Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos 19
3.1.2. Sistema Interamericano de Derechos Humanos 21
3.2. Marco jurídico nacional 22
3.2.1. Ley General en Materia de Desaparición de Personas 22
3.2.2. Competencia para investigar:
¿Cuándo es un caso federal o un caso local? 24
3.2.3. ¿Qué tipos penales se encuentran regulados en la
Ley General en Materia de Desaparición de Personas? 25
4. SOBRE LA REGULACIÓN EN LOS ESTADOS 29
4.1. La forma en la que se regula la desaparición forzada en los estados 30
5. SOBRE LAS FISCALÍAS QUE INVESTIGAN LOS DELITOS
DE DESAPARICIÓN DE PERSONAS 33
5.1. Comisión para el Acceso a la Verdad, el Esclarecimiento
Histórico y el Impulso a la Justicia de las Violaciones Graves
a los Derechos Humanos cometidas de 1965 a 1990 36
5.2. Mecanismos creados para investigar el caso Ayotzinapa 36
5.2.1. Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes 37
5.2.2. Comisión para la Verdad y Acceso a la Justicia en el caso Ayotzinapa 38
5.2.3. La Unidad Especial de Investigación y Litigio para el caso Ayotzinapa 39
5. 3. Sobre el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas 40
 5.3.1. De la Comisión Nacional de Búsqueda y comisiones
locales de búsqueda 41
5.3.2. De las herramientas para el funcionamiento del Sistema
Nacional de Búsqueda 42
5.3.3. Sobre el Registro Nacional de Personas Desaparecidas 45
5.3.4. Sobre el Banco Nacional de Datos Forenses 47
6. IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN 49
6.1. Impunidad acumulada estatal 50
6.2. Impunidad acumulada federal 52
6.3. Consideraciones 54
7. ANÁLISIS DE CASOS EMBLEMÁTICOS 58
7.1. Rosendo Radilla Pacheco 59
7.2. Alvarado Espinoza y otros vs. México 61
7.3. Ayotzinapa. La desaparición de 43 estudiantes
de la Escuela Normal Rural Raúl Isidro Burgos 63
8. RECOMENDACIONES 67
8.1. Colaboración institucional 67
8.2. Creación de fiscalías especializadas con profesionales
altamente capacitados 68
8.3. Estandarización de los protocolos de investigación 68
8.4. Capacitación y sensibilización de las personas servidoras públicas 69
8.5. Implementación adecuada de tecnología médico legal y forense 69
8.6. Acceso a información oficial 70
8.7. Acompañamiento y protección a las familias buscadoras 70
8.8. Fortalecimiento de la cooperación internacional 70
8.9. Homologación de los tipos penales 71
9. CONCLUSIONES 72
10. REFERENCIAS 74
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Introducción
En México, a finales de la década de los setenta, se suscitó una
serie de revueltas provocadas por la pobreza, falta de tierra y
la extrema precariedad en el campo.1 El estado de Guerrero
fue el principal escenario de estos enfrentamientos protago-
nizados por campesinos contra la represión política y militar,
que después fue conocida como la guerra sucia.2 Durante este
periodo, el gobierno mexicano luchaba por posicionar un dis-
curso en el que las revueltas fueran vistas como intentos por
desestabilizar al sistema político de ese entonces. Esto forma-
ba parte de una política regional a nivel Latinoamérica en la
que el gobierno en turno buscaba erradicar al “enemigo inter-
no” y que llevó a la implementación de detenciones arbitrarias,
desaparición forzada y ejecución extrajudicial. Mientras tanto
el descontento social crecía y las luchas que buscaban que se
respetaran los intereses del sector campesino se iban acumu-
lando. Ante la efervescencia de este movimiento con raíz rural,
el gobierno envió a grupos militares al campo. Esta decisión
desencadenó una serie de actos autoritarios violatorios de de-
rechos humanos, tales como detenciones arbitrarias, actos de
tortura y un gran número de desapariciones forzadas.
1 Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de Derechos Humanos (2010). “La sentencia de la Corte
idh Caso Radilla vs. Estados Unidos Mexicanos”. Disponible en https://cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cm-
dpdh-la-sentencia-de-la-corte-idh-caso-radilla-pacheco-vs.-estados-unidos-mexicanos.pdf
2 Idem.

5
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

En este contexto, marcado por el despliegue de militares en las

zonas rurales, ocurrió la desaparición de Rosendo Radilla Pache-
co, cuyo caso se convirtió en el ejemplo paradigmático de la
desaparición forzada en México.3 Rosendo Radilla era un cam-
pesino y activista de Guerrero. Desde muy joven dedicó su vida a
su comunidad y a los 41 años se convirtió en alcalde de Atoyac,
Guerrero. Rosendo era conocido por los corridos que dedicaba
a Lucio Cabañas y Genaro Vásquez, famosos líderes magisteria-
les. El 25 de agosto de 1974 Radilla Pacheco fue detenido por
miembros de las Fuerzas Armadas. Fue visto por última vez con
signos de violencia y posteriormente desapareció.
El caso de Rosendo Radilla tuvo tal relevancia que la Comisión
Nacional de Derechos Humanos (CNDH) emitió una recomen-
dación al Gobierno mexicano en la cual se reconoció que ha-
bía existido una práctica de desaparición forzada.4 Sin embar-
go, para los familiares y la comunidad esto no era suficiente, las
desapariciones seguían incrementándose y los grupos de acti-
vistas buscaban que la actuación del Gobierno mexicano tuviera
consecuencias políticas y se viera obligado a asumir la respon-
sabilidad de los hechos cometidos.
Después de diversos intentos para obtener justicia en el país, la
denuncia del caso Radilla escaló a instancias internacionales, fue
así como el 15 de diciembre de 2009 la Corte Interamericana
de Derechos Humanos declaró que se habían violado los dere-
chos humanos de Rosendo Radilla y sus familiares. Esta senten-
cia constituyó un parteaguas para el derecho mexicano, pues dio
pie a una reforma constitucional en materia de derechos huma-
nos.5 Además, con esta resolución se obligó al Estado mexicano
a legislar en materia de la desaparición forzada de personas.
Si bien un conjunto de casos de desaparición en México se en-
marca en el contexto de la “guerra sucia”, también es cierto que
la crisis de desaparición se incrementó debido a la “guerra contra
las drogas” y la implementación de estrategias para garantizar la
seguridad pública basadas en la militarización. Uno de los gran-
des retos al atender la crisis de desaparición en México se des-
prende de la diversidad de dinámicas violentas con las que este
3 https://www.CNDH.org.mx/noticia/desaparicion-forzada-de-rosendo-radilla-pacheco
4 Recomendación 26/2015 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
5 A consecuencia del caso de Rosenda Radilla Pacheco ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en el año 2011 se modificaron los artículos 1º, 3º, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 apartado B y 105 de nuestra
Constitución con la finalidad de proteger, garantizar, respetar y promover los derechos humanos de todas las
personas. Véase https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_194_10jun11.pdf

6
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

fenómeno se relaciona. La tipificación de la conducta delictiva

no es sencilla precisamente porque hay un universo de prácticas
que se traslapan. Sin embargo, aún en casos de desapariciones
derivados de dinámicas de macrocriminalidad hay responsabili-
dad estatal.
En este contexto, el presente informe busca ofrecer una pers-
pectiva integral para evaluar la impunidad en delitos de desapa-
rición, así como analizar el contenido principal de la Ley General
en Materia de Desaparición Forzada6 y algunas consideraciones
sobre su actual funcionamiento. Con este propósito, el cálcu-
lo de impunidad se complementa con un análisis de la proble-
mática de las desapariciones en México a través del análisis de
casos emblemáticos, un ejercicio de entrevistas con personas
expertas y una serie de recomendaciones concretas. Ello con el
objetivo de facilitar el uso de la ley como una herramienta en las
investigaciones, búsquedas, procesos de identificación, y seguir
impulsando su correcta aplicación para atender la crisis de des-
aparición de personas que hoy vivimos en México.

6 A la fecha de publicación del presente informe, el análisis de la Ley General en Materia de Desaparición For-
zada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas se
realizó sobre la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de mayo de 2022.

7
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Contexto de
la desaparición
en México
Evolución de las desapariciones
a nivel nacional (2006-2022)
En mayo de 2022 el Registro Nacional de Personas Desapa-
recidas y No Localizadas (RNPDNO) contabilizó 100 000 per-
sonas desaparecidas.7 Por su parte, el Movimiento Nacional
por Nuestros Desaparecidos señaló que en el país hay más de
52 000 personas fallecidas sin identificar.8 Ambas cifras han
puesto en evidencia la magnitud de una dimensión más de la
violencia que se vive en México. Como se muestra en la grá-
fica, la evolución de las desapariciones en el país ha manteni-
do una tendencia creciente desde 2006, y aunque ha habido
años con disminuciones, el cambio porcentual es mínimo. Tan
solo en 2022 hubo 9 068 personas desaparecidas y no loca-
lizadas,9 lo que marcó un récord en la historia del registro. El
74% de estos registros corresponde a hombres y 26% a mujeres.

7 Comisión Nacional de Búsqueda. Segob. Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desapareci-
das, mayo de 2022.
8 Movimiento Nacional por Nuestros Desaparecidos ha profundizado el estudio sobre esta situación, publicado
su informe “La crisis forense en México: más de 52,000 personas fallecidas sin identificar”. Disponible en https://
movndmx.org/wp-content/uploads/2021/08/Informe-La-Crisis-Forense-en-Me%CC%81xico.pdf
9 Aunque jurídicamente se distingue entre personas desaparecidas aquellos casos donde se presume que la
ausencia está relacionada con un delito, y personas no localizadas —casos donde la ausencia no se relaciona
con un delito— a lo largo de la investigación hemos optado por utilizar las cifras de personas desaparecidas y
no localizadas. Esta decisión derivada de la calidad de la información disponible se enmarca en la convicción de
que es responsabilidad estatal garantizar el derecho a ser buscadas de todas las personas sin importar las condi-
ciones que rodearon el hecho.

8
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Evolución en el número de registros al RNPDNO 2006-2022

Evolución en el número de registros al RNPDNO 2006 - 2022
Evolución en el según
Evolución
Evolución segúnnúmero
sexo sexo de registros al RNPDNO 2006 - 2022
Evolución según sexo 7,213
6,736 6,697
7,213 6,530
6,000 6,530
6,736 6,697
5,733 5,683
6,000
5,733 5,683
4,421
4,109
4,000 3,699 3,700
3,522 3,338 4,421
4,109 3,259
4,000 3,699 3,700
3,522 3,338
3,259 2,304 2,355
2,000 1,950
1,723 1,458 1,711
1,434 1,532 2,304 2,355
2,000 924 1,107
879 956 1,030 983 1,950
654 639 1,723 1,458 1,711
1,434 357 1,532
193 194924 211 1,107 214
0 74 654 4 3 3 1 5 879 5 956 11 1,030 11 983 10 10 40 84 16 3 16
0 357 639
193 2006
194 211
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
214 2019 2020 2021 2022
0 74 4 3 3 1 5 5 11 11 10 10 40 84 16 3 16
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Hombres 2014
2013 Indeterminado
2015 Mujeres
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Cambio porcentual
219% Hombres Indeterminado Mujeres
Cambio porcentual
219%

132%

132%

58%

40%
34%
58% 25% 26% 26%
11%
2% 40% 6%
34%
25% 26% 26% 0%
-4% -7%
11% -10%
-19% 2% 6%
0%
-4% -7%
2007 2008 2009 2010 2011-19% 2012 2013 2014-10% 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos mediante descargas al RNPDNO
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Corte
2021al 3 2022
de noviembre de 2023
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos mediante descargas al RNPDNO
Corte al 3 de noviembre de 2023

Tasa de desapariciones a nivel

estatal por 100 000 habitantes
(2022)

De acuerdo con el RNPDNO, el número de personas desapare-

cidas varía a nivel estatal, pues este fenómeno responde a diná-
micas regionales y locales. Durante 2022 el estado con la tasa
más alta de registros de personas desaparecidas y no localizadas
por cada 100 000 habitantes fue Zacatecas con 27, seguido de
Quintana Roo (19.8), Tamaulipas (16.7), Ciudad de México (15.2) y
Morelos (14.3). Como lo muestra la siguiente imagen, cerca de la
mitad de las entidades federativas tiene una tasa anual de entre
cinco y 10 personas desaparecidas por cada 100 000 habitantes.

9
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Tasa de registros al RNPDNO por cada 100 mil habitantes

T asa de registros al RN P D N O
por cada 1 0 0 m il h ab itantes
2022 2022

Tasa
T asa
0-5
0- 5
>5-10
> 5 - 1 0
>10-15
> 1 0- 1 5
>15-20
> 1 5 - 20
21 21 yy más
m á s
T asa
0- 5
> 5 - 1 0
> 1 0- 1 5
> 1 5 - 20
21 y m á s

Fuente:Elaboración propia
Fuente: con datos propia
Elaboración obtenidos mediante
con datos descargas
obtenidos al RNPDNO
m ediante descargas al R N PD N O
Corte alde
Corte al 3 de noviembre 3 de nov iem bre de 2023
2023

Las variaciones en las tasas de desaparición no responden úni-

camente a dinámicas regionales y locales. En las desapariciones
también se observan diferencias asociadas al género. Aunque la
Fuente: Elaboración
tasa propiade
de registros conhombres
datos obtenidos m ediante descargas
desaparecidos es mayor al R aN la
PD tasa
N O
Corte al 3 de nov iem bre de 2023
de registros de mujeres desaparecidas en todos los estados, las
desapariciones de hombres y mujeres responden a lógicas dife-
rentes y guardan relación con fenómenos delictivos distintos.
Durante 2022 la tasa estatal promedio de hombres desapare-
cidos fue de 11 hombres por cada 100 000 hombres. De los 32
estados, 14 superaron esta media, destacando Zacatecas (46.5),
Tamaulipas (28.4) y Quintana Roo (25.4), siendo estos los tres
estados con las tasas más elevadas. En lo que respecta a desa-
pariciones de mujeres, la tasa estatal promedio es de 3.36 por
cada 100 000 mujeres. En 10 de las 32 entidades federativas
la tasa de desaparición de mujeres supera el promedio, siendo
Quintana Roo (14), Ciudad de México (11.6) y Zacatecas (9.2) los
estados con las tres tasas más altas. Es importante destacar que
si comparamos las tasas de registros del RNPDNO de 2006 y las
de 2022, en ninguna entidad hubo una disminución.

10
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Tasa de registros al RNPDNO por cada 100 mil habitantes (2006-2022)

Tasa de registros al RNPDNO por cada 100 mil habitantes (2006 - 2022)
Hombres Mujeres
Aguascalientes Aguascalientes
Baja California Baja California
Baja California Sur Baja California Sur
Campeche Campeche
Chiapas Chiapas
Chihuahua Chihuahua
Ciudad de México Ciudad de México
Coahuila Coahuila
Colima Colima
Durango Durango
Estado de México Estado de México
Guanajuato Guanajuato
Guerrero Guerrero
Hidalgo Hidalgo
Jalisco Jalisco
Michoacán Michoacán
Morelos Morelos
Nayarit Nayarit
Nuevo León Nuevo León
Oaxaca Oaxaca
Puebla Puebla
Querétaro Querétaro
Quintana Roo Quintana Roo
San Luis Potosí San Luis Potosí
Sinaloa Sinaloa
Sonora Sonora
Tabasco Tabasco
Tamaulipas Tamaulipas
Tlaxcala Tlaxcala
Veracruz Veracruz
Yucatán Yucatán
Zacatecas 2 0 0 6 2 0 2 2 Zacatecas 2 0 0 6 2 0 2 2
0 20 40 60 80 0 10
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos mediante descargas al RNPDNO
Corte al 3 de noviembre de 2023

Localización de fosas clandestinas

Los datos presentados anteriormente ponen en evidencia que en
México la crisis de personas desaparecidas se ha convertido en
una crisis humanitaria. Conocer la dimensión de su alcance impli-
ca retos metodológicos que derivan de las circunstancias que ro-
dean a las desapariciones. El proceso detrás de la localización de
fosas clandestinas y del registro de estas es un claro ejemplo. Con
el objetivo de poner a disposición de la ciudadanía un diagnósti-
co nacional sobre el número de fosas clandestinas la Comisión
Nacional de Búsqueda (CNB) creó el mapa de hallazgos de fosas
clandestinas. La plataforma que combina información otorgada
por la Fiscalía General de la República (FGR) y las fiscalías estatales
permite tener una visualización espacial de estas fosas.
Con base en esta información se calcula que en México se han
localizado 5 698 fosas clandestinas en el periodo que va de
2006 a abril de 2023. Los estados donde más fosas clandesti-
nas han sido localizadas son Veracruz con 668, Tamaulipas con
554, Guerrero con 498, Sinaloa con 484 y Chihuahua con 415;

11
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

además, hay 477 hallazgos sin entidad registrada. Sin embargo,

queremos resaltar que esta información debe ser interpretada y
utilizada con cuidado por dos razones. Primero, de acuerdo con
la CNB estos datos no corresponden al Registro Nacional de Fo-
sas Clandestinas, más bien lo complementan y, por lo tanto, no
sabemos cómo difieren con el registro oficial. En segundo lugar,
la descarga de información acumulada puede ser por dos perio-
dos 2006-2018 y 2018/12/01 al 2023/04/30. Dado que hay un
traslape entre los intervalos temporales no podemos saber si el
conteo de diciembre de 2018 se está duplicando.
Desde la sociedad civil existen esfuerzos por sistematizar y publi-
car información sobre el número de fosas clandestinas localiza-
das obtenida mediante solicitudes de transparencia.10 Sin embar-
go, también en estos casos se han identificado inconsistencias
importantes entre el número que reportan las fiscalías estatales a
la sociedad civil y el número que reportan a la CNB.11 Mejorar la
gestión de información del Sistema Nacional de Búsqueda (SNB)
y en particular sobre la localización de fosas clandestinas es im-
portante porque permitiría usar los datos para reducir el espacio
de búsqueda y focalizar esfuerzos para incrementar la probabili-
dad de localización, tal y como ya ha ocurrido en Baja California.12
Número de clandestinas
Número de fosas fosas clandestinas
según entidad desegún
hallazgo entidad de hallazgo
Periodo: enero 2006 - enero 2023
Guerrero Sonora San Luis Potosí Morelos Puebla Tlaxcala Campeche Quintana Roo

36 26

498 283 127 100

Durango
20
Nayarit Aguascalientes Estado de México
37 28 30
Coahuila Baja California
Sur
127
Tabasco Oaxaca

105
56 49
Jalisco

Tamaulipas 325 Michoacán Baja California Nuevo León

147 129
554 254
Chihuahua Colima Zacatecas

415 351 349

Veracruz

668
Sinaloa Hallazgos sin entidad registrada

484 477
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Mapa de Hallazgos de fosas clandestinas de la CNB
Corte al 3 de noviembre de 2023

10 Véase la Plataforma Ciudadana de Fosas disponible en https://plataformaciudadanadefosas.org/

11 Más detalles en ¿Cuántas fosas se han encontrado? Depende de quién pregunte. Disponible en https://
www.animalpolitico.com/analisis/organizaciones/el-foco/cuantas-fosas-se-han-encontrado-depen-
de-de-quien-pregunte
12 Véase el caso de Baja California en https://youtu.be/qzxBx1rJYX4

12
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Relación entre las desapariciones

y la evolución de los homicidios
De manera similar, los niveles actuales en la crisis de personas
desaparecidas y no localizadas pueden sugerir la existencia de
un universo de homicidios dolosos que no están siendo regis-
trados. Con la intención de explorar y poner en contexto la rela-
ción entre ambos delitos, en esta sección presentamos la evolu-
ción que han tenido los datos. Al analizar el cambio en la tasa de
desapariciones por cada 100 000 habitantes y la evolución de la
tasa de defunciones por homicidio por cada 100 000 habitantes
desde 2006 hasta 2022, se observa que ambas series se mueven
con un comportamiento interesante. En ciertos momentos las
desapariciones crecen al tiempo que las defunciones por homi-
cidio decrecen (por ejemplo, entre 2006-2007 o 2012-2014).
Sin embargo, también se observan periodos donde ambas se-
ries muestran crecimientos y decrecimientos, en proporciones
distintas, pero de manera sincrónica (por ejemplo, entre 2009-
2011 o 2015-2017).
A partir de esta información no podemos afirmar que los regis-
tros de desapariciones son en realidad subregistros de homici-
dios dolosos. Reconocemos que afirmarlo es revictimizante con
las personas desaparecidas y no localizadas e incluso puede ser
una narrativa que vaya en detrimento de las tareas de búsqueda
y de identificación. No obstante, sí podemos decir que ambas
series son un indicador de los niveles de violencia en el país, que
las desapariciones en México representan una crisis humanitaria,
y que ambos delitos están relacionados.

13
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Evolución en las tasas de defunciones por homicidio y desapariciones

por cada 100
Evolución mil
en las habitantes
tasas de defunciones por homicidio y desapariciones por cada 100 mil habitantes
30 29 29 29
28

26
25
24
23
22

20
20 19

18
17
17

13

10
10
8
7 7 7
7
6 6
5 5
4 4 4 4
4

2
1 1

0 0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Defunciones por homicidio Registros de personas desaparecidas
Fuente: Elaboración propia con datos del RNPDNO y de defunciones de INEGI

En un intento por comprender de mejor manera la relación entre

ambos delitos analizamos de manera simultánea las tasas a nivel
estatal. Este proceso nos permite identificar que a nivel nacional,
utilizando los datos de 2022, podemos generar tres categorías
de estados:
• Estados donde predominan las desapariciones
(aparecen en tonalidades de azul),
• Estados donde predominan las defunciones por homicidio
(aparecen en tonalidades de amarillo), y
• Estados donde tanto las desapariciones como los homicidios
tienen intensidad media o alta (aparecen en tonalidades de
verde).
Un foco de atención importante se encuentra en estados como
Baja California, Quintana Roo, Zacatecas, Morelos y Colima,
donde tanto la tasa de desapariciones como la de defunciones
se encuentran entre las más altas a nivel nacional.

14
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Relación entre las tasas de personas desaparecidas y las defunciones

Relación entre las tasas de personas desaparecidas y las def unciones por h om icidio por cada 1 0 0 k h ab itantes
2022 por homicidio por cada 100k habitantes
(2022)

desaparecidas →
personasdesaparecidas
M ayor tasa de personas desaparecidas →
tasa
M ayor
Mayor personas
dede
tasa

Mayor tasatasa
M ayor de defunciones por
de def unciones h om icidio →
homicidio
por
M ayor tasa de def unciones por h om icidio →

Fuente: Elaboración propia con datos delElaboración

Fuente: RNPDNOpropia
y cifras
conpreliminares
Fuente: del R N PD de
datos ElaboraciónN O defunciones
y cifpropia
ras prelimcon por homicidio
datos
inares de defdel 2022
R N PD
unciones N h O omdeyicidio
por INEGI
cif ras prelim
2022 inares de def un
de I N EGI

Crisis forense
Conocer el alcance de la crisis humanitaria en la que se han con-
vertido las desapariciones en México requiere prestar especial
atención a los servicios periciales para la búsqueda forense y pos-
terior identificación de personas desaparecidas y no localizadas.
Los servicios periciales comprenden auxiliares técnicos y científi-
cos enfocados en la búsqueda de indicios y preservación de prue-
bas. El trabajo competente de estos auxiliares permite evaluar la
responsabilidad penal de la persona, e identificar a las víctimas. El
objetivo de los servicios periciales es ofrecer al órgano ministerial
sustentos para las pruebas ofrecidas en el proceso penal.13
De acuerdo con datos del INEGI, en 2022 se registró la existencia
de 1 004 laboratorios de servicios periciales y/o servicios médico
forenses en México. Esta cifra representa un incremento de 3%
con respecto a 2021, año en el que existían 974 laboratorios. Asi-
mismo, dentro de los registros de información de investigación
criminalística de la FGR, en 2022 se reportaron 38 189 perfiles
13 Véase INEGI (2023). “Servicios periciales y servicio médico forense 2023”, p. 38. Disponible en https://www.
inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2023/SPySMF/SPySMF2023.pdf

15
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

genéticos de familiares, y 24 682 perfiles genéticos de cadáveres

y/o restos humanos. De los 130 470 cadáveres y/o restos huma-
nos recibidos por la FGR o alguna de las Unidades Estatales en
2022, 49 005 no han sido identificados (estos representan 37.5%
del total). Los estados que concentran más casos no identifica-
dos son Baja California con 8 240, Ciudad de México (940), Ja-
lisco (815), Estado de México (757) y Sonora (594).
Cadáveres y/o
Cádáveres y/o restos
restos humanos
humanos no identificados
no identificados
2022 Cádáveres y/o restos humanos no identificados
2022
Baja California 8,240
Baja California
Ciudad de México 940 8,240
Ciudad de México
Jalisco 815 940
Estado de México Jalisco 757 815
Estado de México 757
Sonora 594
Sonora 594
Tamaulipas 457
Tamaulipas 457
Michoacán Michoacán 318 318
Guanajuato Guanajuato 318 318
Hidalgo Hidalgo 280 280
Nuevo León Nuevo León 260 260
Puebla Puebla 243 243
Sinaloa Sinaloa 232 232
Quintana Roo 170
Quintana Roo 170
QuerétaroQuerétaro 146 146
Chiapas Chiapas 144 144
Tlaxcala 130
Tlaxcala 130
Coahuila 114
Coahuila
Guerrero
114 113
Guerrero Oaxaca 113 107
OaxacaChihuahua 107 98
Baja California Sur 98
Chihuahua 81
Baja California SurZacatecas 81 65
Zacatecas Tabasco 65 61
Tabasco Nayarit 61 54
Nayarit Yucatán 54 53
Yucatán Colima 53 32
San Luis Potosí
Colima 32 29
Morelos 26
San Luis Potosí 29
Durango 23
Aguascalientes26
Morelos
23
Durango FGR 23 8
Aguascalientes Campeche23 8
FGR Veracruz 8 0
Campeche 8 Fuente: INEGI. Censo Nacional de Procuración de Justicia Federal 2023,
Veracruz 0 Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2023,
Censo Nacional de Gobiernos Estatales 2023,
Fuente: INEGI. Censo
CensoNacional
Nacional de
de Procuración
Impartición dede Justicia
Justicia Federal
Estatal 2023,
2023.
Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2023,
Censo Nacional de Gobiernos Estatales 2023,
Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2023.
Sin embargo, los esfuerzos de la sociedad civil encaminados a
cuantificar la magnitud de este fenómeno hacen referencia a un
mayor número de personas sin identificar.14 El Movimiento por
Nuestros Desaparecidos en México profundizó el estudio sobre
esta situación en “La crisis forense en México: más de 52,000 per-
sonas fallecidas sin identificar”. Este informe ilustra la magnitud
de la crisis, pues revela que para 2021, se acumularon más de 52
000 personas fallecidas sin identificar, y que la mayoría de estas
personas, 60% yace en fosas comunes en cementerios públicos;
7% en instalaciones de los servicios forenses; 5% en universidades
y 1% en centros de resguardo forense.15
14 Movimiento por Nuestros Desaparecidos ha profundizado el estudio sobre esta situación, publicado su
informe “La crisis forense en México: más de 52,000 personas fallecidas sin identificar”. Disponible en https://
movndmx.org/wp-content/uploads/2021/08/Informe-La-Crisis-Forense-en-Me%CC%81xico.pdf
15 Ibid., p. 7.

16
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Por supuesto, las causas de esta crisis son multifactoriales, res-

pondiendo en gran parte a los niveles de violencia mantenidos
desde hace décadas. La creación e implementación del Banco
Nacional de Datos Forenses en términos de lo establecido en la
Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas,
Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional
de Búsqueda de Personas (Ley GMDP) ayudaría a atender el im-
portante rezago en materia de identificación humana que hoy
satura de cuerpos y restos sin identificar a los servicios forenses
del país.
Por ello, en su informe de visita a México el Comité Contra la
Desaparición Forzada (CED, por sus siglas en inglés) de la ONU
resaltó: “la urgencia de que en cumplimiento de sus funciones
de conformidad con la Ley General: a) la Fiscalía General de la
República cree un banco nacional de datos forenses, un registro
nacional de personas desaparecidas no identificadas y no recla-
madas y un registro nacional de fosas comunes y de fosas clan-
destinas”.16
El rezago en la identificación forense no es la única arista de la
crisis forense que existe en el país. Aunque en los últimos años
se han creado nuevas instituciones para avanzar en el proceso
de identificación y para resguardar los hallazgos, este esfuerzo
no ha sido respaldado adecuadamente con la asignación de re-
cursos. La mayor parte de recursos destinados a la identificación
proviene del Subprograma de Desarrollo de la Ciencias Forenses
para la Investigación de Hechos Delictivos del Fondo de Aporta-
ciones a la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal
(FASP). En 2022 el monto del FASP correspondiente al subpro-
grama forense representó cerca de 7%.17 Para avanzar en el pro-
ceso de identificación de cuerpos es necesario incrementar los
recursos destinados al subprograma. La creación de laboratorios
e instituciones forenses en el país es un esfuerzo estéril si no se
implementan políticas públicas que garanticen el desarrollo de
capacidades necesarias para el correcto ejercicio de las funcio-
nes de dichas instancias.

16 ONU. Informe Comité CED 2022, párr. 68. Disponible en https://hchr.org.mx/wp/wp-content/

uploads/2022/04/Informe-de-visita-a-MX-del-Comite-contra-la-Desaparicion-Forzada-abril-2022.pdf
17 Véase Fundar (2022). “Presupuesto y crisis forense en México. Opacidad e insuficiencia del presupuesto en
materia de identificación forense”, p. 8. Disponible en https://fundar.org.mx/wp-content/uploads/2022/12/Cri-
sisForense_PEF2023.pdf

17
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Responsabilidad
del Estado sobre
la desaparición de
personas aplicable
en México
Marco jurídico internacional

El Estado mexicano es parte de diversos tratados internaciona-

les especializados en materia de desaparición de personas, es
decir, de normas jurídicas que deben ser aplicadas de manera
obligatoria por las autoridades mexicanas de forma conjunta a la
legislación nacional. No obstante, a pesar de haber firmado estos
tratados, ha establecido reservas al momento de su adhesión.
En el derecho internacional, una reserva es una declaración por
parte del Estado firmante con el propósito de excluir o modificar
los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su
aplicación en ese Estado. Esto significa que el Estado se adhiere
al tratado exceptuando ciertas partes que no aplicará.18 A lo lar-
go de esta sección conoceremos el marco jurídico internacional
que delimita la responsabilidad del Estado mexicano, las reservas
que este ha manifestado al momento de ratificar y/o firmar los
tratados correspondientes, y la relevancia de las mismas en tanto
implican que el estado firmante no esté obligado a cumplir las
disposiciones sobre las cuales se reservó.

18 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

18
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Sistema Universal de Protección

de Derechos Humanos
En el Sistema Universal de Protección Derechos Humanos la nor-
mativa internacional surgió como respuesta a la preocupación de
los estados frente a la desaparición forzada cometida por agentes
gubernamentales o por particulares que actuaban en nombre del
gobierno, ya sea con su apoyo directo o indirecto, afectando a
muchas personas en distintos contextos y momentos históricos.
Así, lo que comenzó por pronunciamientos y resoluciones emiti-
das por la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU)19 que exhortaban a los Estados a proteger a la po-
blación de ser sometida a cualquier forma de detención o priva-
ción de la libertad injustificada, derivó en la creación y aprobación
de la Declaración sobre la Protección de todas las Personas con-
tra las Desapariciones Forzadas en diciembre de 1992.20
Años más tarde, el 20 de diciembre de 2006, la Asamblea Gene-
ral de la ONU adoptó la Convención Internacional para la Pro-
tección de Todas las Personas Contra las Desapariciones Forza-
das, con la finalidad de ampliar el marco de protección para las
víctimas de esta grave violación de derechos humanos, así como
reforzar las obligaciones de los Estados para erradicar esta prác-
tica. En el siguiente cuadro observamos algunos de los puntos
más relevantes del contenido de la Convención:
Convención Internacional para la Protección de Todas
las Personas Contra las Desapariciones Forzadas
Fecha de ratificación del Estado mexicano 18 de marzo de 2008
Que el Comité CED conozca
Reservas
peticiones individuales
Fecha de aceptación de competencia para
2021
conocer peticiones individuales
-Prohibición expresa de que cualquier persona sea sometida a una desaparición forzada.
-Establece garantías en cuanto a la prohibición de la detención clandestina de cualquier
persona en cualquier lugar.
-Confirma que la práctica generalizada o sistemática de la desaparición forzada
constituye un crimen de lesa humanidad.
-El concepto de víctima contempla a los y las familiares de las personas desaparecidas.
-Reconoce el derecho de las víctimas a conocer la verdad sobre las circunstancias de la desaparición
forzada y el destino final de la persona desaparecida; y a recuperar los restos de las personas desaparecidas.
-Establece un órgano de vigilancia independiente (el Comité CED).

19 Asamblea General ONU. 33/173, 20 de diciembre de 1978; Asamblea General ONU. 43/173, 9 de diciembre
de 1988.
20 La Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, aprobada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 47/133, de 18 de diciembre de 1992.

19
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

El Comité en Desaparición Forzada - CED - se conforma por per-

sonas expertas independientes encargadas de monitorear la imple-
mentación de la Convención en los Estados parte. A diferencia del
Grupo de Trabajo sobre la Desaparición Forzada o Desapariciones
Involuntarias, el Comité sólo puede intervenir en Estados que han fir-
mado la Convención, y sobre casos ocurridos del 23 de diciembre de
2010 en adelante. Este órgano reside en Ginebra y sesiona dos veces
al año.21 Del 13 al 15 de septiembre de 2023, en el marco de la 25ª.
sesión del Comité se llevó a cabo el diálogo con México para dar se-
guimiento a la información complementaria22 que éste proporcionó.
Durante los tres días de sesiones, el CED exhortó a México a
aprobar, en un futuro cercano, el Reglamento de la Ley Gene-
ral y el Reglamento de la CNB. Además, se hizo hincapié en la
importancia de promover la adopción de leyes locales sobre la
declaratoria especial de ausencia en aquellos estados que aún
no cuentan con ellas, involucrando activamente a los familiares
de personas desaparecidas en estos procesos.
También expresó su preocupación al considerar que la informa-
ción complementaria provista por la delegación mexicana era
una respuesta “fragmentada por dependencias y no la de una
política de estado”. Al respecto los relatores consideraron que
dicha fragmentación refleja la poca articulación que existe entre
los esfuerzos realizados por las distintas instituciones. En el diá-
logo se destacó la ausencia de una política nacional de preven-
ción y erradicación de las desapariciones, que la investigación
y persecución penal de las desapariciones no sean prioridad,
las deficiencias en la persecución de delito pese a elementos
probatorios contundentes, la baja proporción de casos judiciali-
zados, la falta de información sobre las capacidades de las uni-
dades de análisis de contexto, el limitado uso del “amparo bus-
cador”, la asignación insuficiente de recursos, la actualización
del RNPDNO sin transparencia en la metodología aplicada, la
violencia contra colectivos de búsqueda, y la limitada aplicación
del enfoque masivo en la identificación humana.23
21 Véase OHCHR. Comité sobre Desaparición Forzada. Disponible en https://www.ohchr.org/en/treaty-bodies/
ced/introduction
22 La información complementaria forma parte de las obligaciones contenidas en el artículo 29 de la Conven-
ción, mismo que establece la facultad del Comité para solicitar al estado información adicional al informe de las
medidas tomadas para el cumplimiento de obligaciones. Véase Artículo 29. “Convención Internacional para la
protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas”, p. 12. Disponible en https://www.ohchr.
org/es/instruments-mechanisms/instruments/international-convention-protection-all-persons-enforced
23 Véase CED (2023). “Observaciones finales sobre la información complementaria presentada por México con arre-
glo al artículo 29, párrafo 4 de la Convención. Versión avanzada no editada”. Disponible en https://tbinternet.ohchr.
org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CED%2FC%2FMEX%2FOAI%2F2&Lang=en

20
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

En el Amparo en Revisión 1077/2019 la Primera Sala de la SCJN

determinó la obligatoriedad de las Acciones Urgentes emitidas
por el CED en tanto “dan contenido específico a la obligación del
Estado de garantizar el derecho de las personas a no ser someti-
das a desaparición forzada, así como a la obligación de búsque-
da y localización de una persona desaparecida”.24

Sistema Interamericano
de Derechos Humanos
En cuanto al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la
Organización de los Estados Americanos (OEA) adoptó la Conven-
ción Interamericana sobre Desapariciones Forzadas de Personas
el 9 de junio de 1994, tomando en consideración la subsistencia
de la desaparición forzada en diversos países de nuestro conti-
nente. En el siguiente cuadro observamos algunos de los puntos
más relevantes del contenido de la Convención Interamericana:

Convención Interamericana sobre Desapariciones Forzadas de Personas

Fecha de ratificación por
9 de abril de 2002
el Estado mexicano
Al Artículo IX, toda vez que la Constitución Política reconoce el fuero
de guerra, cuando el militar haya cometido algún ilícito encontrándose
en servicio. El fuero de guerra no constituye jurisdicción especial en el
sentido de la Convención, toda vez que conforme al artículo 14 de la
Constitución mexicana nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o
Reserva de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido
ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan
las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes
expedidas con anterioridad al hecho. Dicha reserva fue retirada el 11 de
julio de 2014.

Contenido:
-Tomar las medidas de carácter legislativo necesarias para tipificar como delito la desaparición forzada de
personas, debiendo ser considerado como continuado o permanente mientras no se establezca el destino o
paradero de la víctima.
-La acción penal derivada de la desaparición forzada de personas no estará sujeta a prescripción.
-No se admitirá la eximente de la obediencia debida a órdenes o instrucciones superiores que dispongan,
autoricen o alienten la desaparición forzada. Toda persona que reciba tales órdenes tiene el derecho y el deber
de no obedecerlas.
-Los hechos constitutivos de la desaparición forzada no podrán considerarse como cometidos en el ejercicio
de las funciones militares.
-En ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales, tales como estado de guerra o amenaza de
guerra, inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la desaparición
forzada de personas.
-Toda persona privada de libertad debe ser mantenida en lugares de detención oficialmente reconocidos y
presentada sin demora, conforme a la legislación interna respectiva, a la autoridad judicial competente.

24 Suprema Corte de Justicia de la Nación, “Extracto del Amparo en Revisión 1077/2019", Dirección General de
Derechos Humanos, México. Recueprado de: https://www.scjn.gob.mx/derechos-humanos/sites/default/files/
sentencias-emblematicas/resumen/2022-05/Resumen%20AR1077-2019%20DGDH.pdf

21
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

La reserva anteriormente expuesta implica que hasta julio de 2014

el ejército podía ser juzgado en jurisdicción militar aun cuando los
hechos de los cuales se les acusaba fueran violaciones a derechos
humanos. Esta reserva se retiró como consecuencia de la reso-
lución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte
IDH) sobre el Caso Rosendo Padilla25 y fue en este momento
cuando se obligó a México a modificar el Código de Justicia Mi-
litar para prohibir que los militares fueran juzgados por tribunales
militares ante la comisión de violaciones a derechos humanos.

Marco jurídico nacional

Tras la emisión de la Corte IDH en el caso Rosendo Radilla, co-
lectivos de familias de personas desaparecidas y diversas orga-
nizaciones de la sociedad civil, tanto nacionales como interna-
cionales, impulsaron un proceso legislativo que culminó en la
publicación de la Ley General en Materia de Desaparición For-
zada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del
Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (en adelante Ley Ge-
neral en Materia de Desaparición de Personas o Ley GMDP) el
17 de noviembre de 2017, que entró en vigor el 16 de enero de
2018. Esta ley representa el fruto de un esfuerzo colectivo de
múltiples actores que se unieron con el propósito de establecer
un marco legal que ayudara a dar respuesta a la grave crisis de
personas desaparecidas en México, que para la fecha en la que
fue presentada como iniciativa, el registro de personas desapa-
recidas y no localizadas ascendía a 46 423.

Ley General en Materia de

Desaparición de Personas
La creación de esta ley representó un gran avance y logro de las
familias, como lo manifestaron en el Grupo de Trabajo contra la
Desaparición Forzada de Personas de Nacionales Unidas al des-
tacar “la apertura de las autoridades para garantizar la participa-
ción de las familias de personas desaparecidas, así como otras
organizaciones de la sociedad civil en el proceso legislativo”.26
25 Corte IDH, Caso Rosendo Radilla Pacheco y otros vs. México, Fondo, Reparaciones y Costa, Sentencia de 23 de no-
viembre de 2009. Serie C, No. 209. Disponible en https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_209_esp.pdf
26 ONU (16 de enero de 2018). “Expertos de la ONU saludan entrada en vigor de la Ley General en Materia de
Desaparición Forzada en México”, Grupo de Trabajo contra las Desapariciones Forzadas. Disponible en https://
www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22588&LangID=S

22
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos en México también refirió que el proceso le-
gislativo “permitió recuperar las exigencias y demandas de los fa-
miliares de personas desaparecidas, en su mayoría mujeres (ma-
dres, esposas, hijas y hermanas que buscan a sus seres amados)”.27
Esta ley incorporó muchas de las demandas que las familias habían
planteado durante años en su búsqueda de justicia y verdad para
sus seres queridos, creando diversas instituciones, herramientas
y mecanismos que atendieran las principales necesidades para la
búsqueda de personas desaparecidas, la investigación, persecu-
ción y sanción de los hechos que llevaron a su desaparición, así
como para el proceso de identificación en caso de hallazgo. No
obstante, a casi cinco años de su entrada en vigor, la Ley GMDP
continúa sin ser plenamente implementada. Aun persisten omi-
siones en la creación de ciertas herramientas y se evidencian serias
deficiencias en la operación de mecanismos debido a la falta de
coordinación y respuesta por parte de algunas autoridades frente
a las víctimas de esta grave violación a los derechos humanos.
Además, en sus observaciones realizadas a finales de septiembre
de 202328, el CED manifestó su preocupación por el retraso de la
aprobación del Reglamento de la Ley GMDP y del Reglamento de
la Comisión Nacional de Búsqueda, así como la ausencia de con-
sultas sustantivas con los familiares de las personas desaparecidas
y de la sociedad civil en su proceso de elaboración. Asimismo,
existen otros marcos normativos, como el Protocolo Homologa-
do de Búsqueda o el Protocolo Adicional para la Búsqueda Niñas,
Niños y Adolescentes, que aunque han sido publicados no se im-
plementan de manera integral ni complementaria.
La creación de la Ley GMDP tuvo entre sus principales objeti-
vos homologar, estandarizar o igualar los delitos y sus respecti-
vas sanciones en materia de desaparición de personas, para que
sean aplicados en todos los casos, sin importar el estado o en-
tidad federativa en donde se investiguen, así como organizar y
definir las responsabilidades de las autoridades para investigar,
sancionar y erradicar los delitos en materia de desaparición de
personas. Ambas cuestiones son de gran relevancia, pues hasta
antes de la creación de la Ley GMDP cada estado tenía una des-
27 Senado de la República / CCC México (agosto de 2018). “El movimiento por nuestros desaparecidos en
México y su camino hacia la incidencia legislativa”, prólogo de Jan Jarab, pp. 8 y 9. Disponible en https://cola-
boracioncivica.org/uploads/LibroCCC_SisMNDM.pdf
28 ONU, Comité contra la Desaparición Forzada, Observaciones finales sobre la información complementaria
presentada por México con arreglo al artículo 29, párrafo 4, de la Convención, 29 de septiembre de 2023. Disponi-
ble en: https://hchr.org.mx/wp/wp-content/uploads/2023/10/Observaciones-Finales-CED-2023-Mexico.pdf

23
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

cripción distinta de lo que se concebía como desaparición. Al

tratarse de una ley “general”, todos los artículos y disposiciones
de la Ley GMDP deben aplicarse en todo el país, por autoridades
municipales, estatales y federales. Así, las denuncias presentadas
por la desaparición de una persona, a partir del 16 de enero de
2018, deben ser investigadas, procesadas y sancionadas utilizan-
do los tipos penales regulados en la Ley GMDP.

Competencia para investigar:

¿Cuándo es un caso federal o un caso local?
En la investigación de delitos se suelen utilizar los conceptos de
fuero o competencia para referirnos a la autoridad encargada de
investigar ciertos hechos.

• Competencia o fuero federal: se refiere a que la autoridad

encargada de investigar el delito será el Ministerio Público fe-
deral, es decir, la Fiscalía General de la República (FGR). Aun-
que las oficinas centrales de la FGR se encuentran en la Ciudad
de México, cada estado tiene una o varias oficinas llamadas
delegaciones.
• Competencia o fuero local: se refiere a que la autoridad en-
cargada de investigar el delito será el Ministerio Público, fiscalía
o procuraduría del estado. Por ejemplo, la Fiscalía General de
Justicia del Estado de México; la Fiscalía General del Estado de
Guanajuato.

El artículo 24 de la Ley GMDP establece los criterios para de-

terminar si una investigación de desaparición debe ser compe-
tencia federal. Estos criterios incluyen: la participación de un
servidor público federal como posible responsable o víctima del
delito; una sentencia de un organismo internacional de dere-
chos humanos que responsabilice al Estado mexicano por omi-
sión en la investigación o persecución de casos de desaparición;
la solicitud del Ministerio Público de la Federación a la Fiscalía
Especializada de la entidad federativa basada en circunstancias o
relevancia social; la presencia de indicios de colaboración con la
delincuencia organizada en la comisión del hecho; y finalmente,
cuando alguna ley específica señale que el caso debe ser inves-
tigado por autoridades federales.

24
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Si ninguna de estas circunstancias se cumple, la responsabilidad

de investigar y procesar los delitos contemplados en la Ley GMDP
recae en las fiscalías o procuradurías estatales. Es importante des-
tacar que los delitos, principios y derechos establecidos en la Ley
GMDP son aplicables tanto para casos de competencia federal
como estatal, variando solo la autoridad encargada de aplicarlos
y las leyes complementarias utilizadas durante el proceso.

¿Qué tipos penales se encuentran

regulados en la Ley General en
Materia de Desaparición de Personas?
Los delitos sobre desaparición de personas se encuentran regu-
lados en el Título Segundo de la Ley GMDP, a partir del artículo
13 y hasta el 41. Previo al análisis de cada uno de los delitos regu-
lados en la ley, es importante tener presentes algunas cuestiones
aplicables en la investigación de cualquiera de estos, que serán
fundamentales durante la investigación de los hechos.

Cualquiera de los delitos de desaparición de personas regulados

en la ley:

a) Deben ser perseguidos de oficio, es decir, que la autoridad

no necesita de la denuncia de la víctima para iniciar una in-
vestigación.
b) No prescriben. La denuncia y subsecuente investigación
podrá hacerse en cualquier momento, sin importar el tiem-
po que haya transcurrido desde la fecha de desaparición.
c) Tienen el carácter de permanentes o continuos, lo que im-
plica que la afectación a la víctima continúa hasta que la
suerte y el paradero de la persona desaparecida no se hayan
determinado o sus restos no hayan sido localizados y plena-
mente identificados.
d) No procederá el archivo temporal de la investigación, es
decir, que el Ministerio Público deberá continuar investi-
gando, incluso si no se cuenta con pruebas suficientes para
identificar responsables o esclarecer los hechos, y sin im-
portar el tiempo que haya transcurrido.

25
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

e) Los procesos penales no están sujetos a criterios de

oportunidad29 para la persona imputada ni a formas de so-
lución alterna al proceso.30
f) Se aplicará prisión preventiva de manera oficiosa a las per-
sonas imputadas por los delitos regulados en la Ley GMDP.31
Si durante la investigación un juez de control determina que
hay elementos suficientes para encontrar a alguien como
probable responsable de la desaparición, tendrá que seguir
su proceso en prisión, sin que para ello el Ministerio Público o
la asesoría jurídica tengan que solicitarlo y justificarlo.
g) No constituye causa de exclusión de los delitos32 la obe-
diencia debida, es decir, las órdenes o instrucciones emiti-
das por autoridades de mayor rango que dispongan, autori-
cen o alienten a la comisión de estos delitos.
h) No se puede investigar la desaparición en el fuero militar,
es decir, que la investigación, persecución, procesamiento y
sanción de los delitos previstos en esta ley deberá ser com-
petencia exclusiva de las autoridades federales o estatales
del orden civil, aun cuando esté involucrado un servidor pú-
blico del Ejército, Fuerza Aérea o Marina.

Ahora bien, la Ley GMDP contempla 12 conductas distintas que

reconoce como delitos. Aunque cada uno de estos delitos cuen-
ta con sus propias características y particularidades, la Ley GMDP
las clasifica de la siguiente manera:

• Delitos de desaparición forzada de personas33

• Desaparición cometida por particulares
• Delitos relacionados con la desaparición de personas

La creación de dos tipos penales distintos para regular la des-

aparición de personas buscó especificar y describir de manera
detallada la conducta y al ejecutor de esta para evitar que el au-
29 Los criterios de oportunidad permiten al Ministerio Público desistirse de ejercer acción penal contra una
persona a cambio de que ésta aporte información esencial y eficaz para la persecución de un delito más grave
del que se le imputa. Estos se encuentran regulados en el Código Nacional de Procedimientos Penales en los
artículos 256 al 258.
30 Las formas de solución alterna del procedimiento son mecanismos legales que permiten concluir un pro-
ceso penal previamente a llegar a la etapa de juicio. Estas se encuentran reguladas en el Código Nacional de
Procedimientos Penales en los artículos 184 al 200.
31 La medida cautelar de prisión preventiva oficiosa se aplicará para todos los delitos regulados en la Ley GMDP,
con excepción de los tipificados en los artículos 38, 39 y 40, como se muestra en el cuadro sobre delitos.
32 Las causas de exclusión se refieren a situaciones que tienen como consecuencia que el delito no se confi-
gure, por ejemplo: la legítima defensa, el cumplimiento de un deber, ejercicio de un derecho, entre otros.
33 El término particulares se refiere a que quien realiza la conducta es cualquier persona que no sea autoridad.

26
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

tor del hecho evada la justicia por una falta de tipificación. En

este sentido, uno de los grandes logros en la creación de esta
ley fue la posibilidad de imputar el delito de desaparición tanto
a particulares como a servidores públicos, y con ello evitar que
las desapariciones cometidas por particulares fueran clasifica-
das como delitos distintos que no correspondieran al tipo penal
de desaparición. Sin embargo, en las instancias de procuración
de justicia se identifican prácticas en las que las carpetas siguen
siendo clasificadas bajo tipos penales distintos, y en las que se
clasifica bajo la tipificación de desaparición cometida por parti-
culares como forma de diluir la responsabilidad estatal.
Para facilitar el análisis de los tipos penales regulados en esta ley,
a continuación, presentamos una tabla con las características y
elementos principales de cada uno de estos.

Delitos reconocidos en la Ley General en Materia

de Desaparición de Personas
Artículo Conducta descrita en la Ley Sujeto
Delito Penalidad
LGMDP GMDP activo
Desaparición Art. 27 Prive de la libertad en cualquier a. Servidor De 40 a 60 años de prisión.
forzada de forma a una persona, seguida de Público; o +
personas la abstención o negativa34 b. Particular De 10 mil a 20 mil días multa.
wa reconocer dicha privación que, con la +
de la libertad o a proporcionar la autorización, Si es un servidor público:
información sobre la misma o su el apoyo o la destitución e inhabilitación35
suerte, destino o paradero. aquiescencia para el desempeño de
de un servidor cualquier cargo, empleo o
público. comisión pública.
Desaparición Art. 28 Oculte o se niegue a proporcionar a.Servidor De 40 a 60 años de prisión
forzada de información sobre la privación Público; o +
personas de la libertad de una persona o De diez mil a veinte mil días
b.Particular
sobre el paradero de una persona multa.
que, con la
detenida, u oculte a una persona Si es un servidor público:
autorización, destitución e inhabilitación
detenida en cualquier forma.
el apoyo o la para el desempeño de
aquiescencia cualquier cargo, empleo o
de un servidor comisión pública.
público.
Desaparición Art. 31 Omita entregar a la autoridad Particulares De 20 a 30 años de prisión
forzada de o Familiares al nacido de una +
personas víctima del delito de desaparición De 500 a 800 días multa.
forzada de personas durante
el periodo de ocultamiento, a
sabiendas de tal circunstancia.
Desaparición Art. 34 Prive de la libertad a una persona Particulares De 25 a 50 años de prisión.
cometida por con la finalidad de ocultar a la +
particulares víctima o su suerte o paradero. De 4 mil a 8 mil días multa.

34 Es decir, que no reconozca dicha privación de la libertad.

35 Cuando la persona que haya cometido el delito sea una autoridad o funcionario público, no podrá continuar
con dicho cargo, es decir que será retirado de ese empleo.

27
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Desaparición Art. 35 Omita entregar a la autoridad Particulares De 10 a 20 años de prisión

cometida o Familiares al nacido de una +
por víctima del delito de desaparición De 500 a 800 días multa.
particulares cometida por particulares durante
el periodo de ocultamiento, a
sabiendas de tal circunstancia.
Desaparición Art. 35 Sin haber participado Particulares De 10 a 20 años de prisión.
cometida directamente en la comisión del
por delito de desaparición cometida
particulares por particulares, retenga o
mantenga oculto a la niña o niño
que nazca durante el periodo
de desaparición de la madre, a
sabiendas de tal circunstancia.
Delitos Art. 37 A quien oculte, deseche, incinere, Particulares De 15 a 20 años de prisión
vinculados sepulte, inhume, desintegre o +
con la destruya, total o parcialmente, restos De mil a mil quinientos días
desaparición de un ser humano o el cadáver de multa.
de personas una persona, con el fin de ocultar la
comisión de un delito.
Delitos Art. 38 Impida injustificadamente el Servidor De 2 a 5 años de prisión
vinculados acceso previamente autorizado Público +
con la a las autoridades competentes De 100 a 300 días multa
desaparición encargadas de la búsqueda de +
de personas Personas Desaparecidas o de Destitución e inhabilitación
la investigación de los delitos hasta por el mismo lapso
establecidos en los artículos de la pena de privación de
27, 28, 31, 34 y 35 de la Ley a la libertad impuesta para
cualquier mueble o inmueble de desempeñar cualquier cargo,
las instituciones públicas. empleo o comisión público.
Delitos Art. 39 Obstaculice dolosamente36 Servidor De 2 a 7 años de prisión
vinculados las acciones de búsqueda e Público +
con la investigación a que se refiere el De 30 a 300 treinta a días multa
desaparición artículo anterior. +
de personas Destitución e inhabilitación
hasta por el mismo lapso
de la pena de privación de
la libertad impuesta para
desempeñar cualquier cargo,
empleo o comisión público.
Delitos Art. 40 Conociendo el paradero o destino Particulares De 3 a 7 años de prisión.
vinculados final de una niña o niño a los que
con la se refieren los delitos establecidos
desaparición en los artículos 31 y 35 de la Ley,
de personas y a sabiendas de la misma, no
proporcione información para su
localización.
Delitos Art. 41 Falsifique, oculte o destruya Particulares De 6 a 12 años de prisión
vinculados documentos que prueben la +
con la verdadera identidad de una
niña o niño a los que se refieren De 600 a mil días multa.
desaparición
de personas los delitos establecidos en los
artículos 31 y 35 de la Ley durante
el periodo de ocultamiento,
con conocimiento de dicha
circunstancia; o dolosamente,
utilice los documentos falsificados
de una niña o niño a que se
refiere el párrafo anterior, con
el conocimiento de dicha
circunstancia.
36 Que la obstaculización de las acciones de búsqueda se haga intencionalmente.

28
 IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

estatales de desaparición
L ey es estatales de desaparición
2023
L ey es estatales de desaparición
2023

Sobre la regulación
en los estados
La Ley GMDP buscó regular la coordinación entre las autorida-
des de los distintos órdenes de gobierno en materia de desapari-
ción, respetando la facultad de las fiscalías estatales de investigar
y sancionar los delitos de desaparición forzada. A partir de su
creación, diferentes estados optaron por crear una ley similar a la
general en los límites de su entidad federativa; otros estados ya
contaban con una ley. Actualmente 19 estados de la República
cuentan con leyes de desaparición. Entre ellos, Guerrero, Que-
rétaro y Morelos ya tenían una legislación previa a la creación de
la Ley General, el resto la creó a partir de 2018. Como se mues-
tra en el siguiente mapa, todavía hay 13 entidades federativas sin
una ley específica sobre desaparición.

Leyes estatales de desaparición

L ey es estatales de desaparición
2023
(2023)

Con ley creada antes de la Ley General Con ley creada posterior a 201 8 Sin
S in ley
ley
Fuente: elaboraciónCon
Con ley
propialey creada
concreada antes
base en las leyesde
antes dela la
estatalesLey
Ley General Con
deGeneral
desaparición. ley crea
Con ley creada antes de la Ley General Con ley creada
Con ley creadaposterior
posterior a 2028
a 201 8 S in ley
Fuente: elaboración propia con base en las le

Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición

Con ley creada antes de la Ley General Con ley creada posterior a 201 8 S in ley
Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición.

29
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Aunque en 2018 ya existía un marco normativo que detallaba de

manera específica los tipos penales, no todos los estados que
promulgaron nuevas leyes se ajustaron plenamente a la Ley Ge-
neral. Por lo tanto, la existencia de diversas regulaciones en los
ordenamientos legales estatales ha derivado en la inexistencia
de una homologación real en la regulación de los tipos penales
relativos a desaparición de personas. Aunque la creación de una
ley general implica que todos los estados deben regirse por las
descripciones que en ella se establecen, hasta la fecha, esta tran-
sición no ha sido completamente reflejada en todos los códigos
penales estatales. Esto ha generado una serie de contradiccio-
nes y tiene implicaciones que se vuelven evidentes incluso en la
manera en que las instituciones de procuración e impartición de
justicia registran la información.

La forma en la que se regula

la desaparición forzada
en los estados
En la actualidad hay 17 estados de la República cuyo tipo pe-
nal sí está homologado a la Ley General. Esta homologación se
pudo dar por tres razones:

1) Se derogó el tipo penal al momento de la creación de la Ley

General.
2) Cuando se creó la Ley General se estableció explícitamente en
la ley estatal que se seguirá la regulación de los tipos penales
conforme a la Ley General.
3) En sus códigos penales no se regula el tipo penal ni se tiene
registro de que se haya derogado después de la creación de
la ley. Sin embargo, al no contar con una ley estatal propia, se
aplica la regulación de la Ley General.

En cambio, en 12 estados regulan el tipo penal en sus propios

códigos penales. Es en estos casos donde encontramos una pri-
mera ruptura al ordenamiento. Como se ilustra en el cuadro si-
guiente, en este conjunto de estados solo se cuenta con un tipo

30
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

penal: la desaparición forzada. Sin embargo, en algunos casos se

aplica tanto a particulares como a servidores públicos, mientras
que en otros solo se puede aplicar a servidores públicos. Si bien
en la Ley General existen ambos tipos penales, este hecho deja
desprotegida una parte importante del tipo penal de desapari-
ción, pues se crea una tendencia para ignorar la participación del
Estado o del particular.

Entidad Qué protege

Aguascalientes Solo se aplica a servidores públicos
Baja California Se puede imputar a particulares
Campeche Solo se aplica a servidores públicos
Ciudad de México Se puede imputar a particulares
Colima Se puede imputar a particulares
Guanajuato Solo se aplica a servidores públicos
Jalisco Se puede imputar a particulares
Michoacán Se puede imputar a particulares
Nayarit Se puede imputar a particulares
Oaxaca Se puede imputar a particulares
Puebla Se puede imputar a particulares
Sonora Solo se aplica a servidores públicos

Los tres estados restantes, que son Chiapas, Guerrero y Queré-

taro, regulan sus tipos penales de desaparición en sus propias
leyes estatales de desaparición. Chiapas y Guerrero tienen un
solo tipo penal, y Querétaro tiene dos, al igual que la Ley Gene-
ral. Querétaro entra en esta categoría porque a pesar de tener
una regulación igual a la de la Ley General, en su ley estatal no
reconoce o manifiesta explícitamente que los tipos penales de
desaparición se regirán por lo establecido en la Ley General.

Entidad Qué protege

Chiapas Desaparición forzada solo se aplica a servidores
públicos.
Guerrero Desaparición forzada solo se aplica a servidores
públicos.
Querétaro Desaparición forzada y desaparición cometida por
particulares

31
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Regulación de tipos penales de desaparición

Regulación de tipos penales de desaparición
2023 (2023)
c134
c235
c336
34
35
36

Código Penal
Código Penal Ley Estatal Ley General
Código Penal Ley Estatal
Ley Estatal Ley General Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparic

Código Penal Ley Estatal Ley General

Ley General Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición.
Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición.

Fuente: elaboración
Código Penal propia con
Ley Estatal base en las leyes estatales de desaparición
Ley General
Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición.

Si bien las implicaciones que tiene una ley general es que todas
las entidades federativas se rijan por ella, la disparidad de regula-
ción al interior de los estados tiene consecuencias en la manera
en que cada estado presenta sus cifras, pues muchas entidades
federativas no hacen la distinción entre los delitos de desapa-
rición de personas y desaparición cometida por particulares, lo
cual dificulta el análisis de incidencia del delito.

32
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Sobre las fiscalías que

investigan los delitos de
desaparición de personas
Otra cuestión de suma relevancia es la creación de las fiscalías
especializadas para la investigación y persecución de los delitos
de desaparición de personas y desaparición cometida por parti-
culares. Como hemos analizado, estos delitos tienen sus oríge-
nes en dinámicas sociales que se tornan más complejas al invo-
lucrar diversos delitos y transgresiones a los derechos humanos.
La Ley General establece que las investigaciones involucran per-
sonal, procedimientos e instrumentos especializados, mediante
el establecimiento de fiscalías especializadas, cuya función es
fundamental en la investigación y resolución de casos de perso-
nas desaparecidas.
Concretamente en los artículos 68 al 78, la Ley GMDP ordena a
la Fiscalía General de la República y a las fiscalías o procuradurías
de los estados crear una Fiscalía Especializada que cuente con
los recursos humanos, financieros, materiales y técnicos que se
requieran para su efectiva operación, entre los que deberá contar
con personal ministerial, policial, pericial y de apoyo psicosocial.
La Ley GMDP otorga atribuciones especiales a las Fiscalías Espe-
cializadas cuyo objetivo será dar trámite a las denuncias o inves-
tigaciones que tengan a su cargo por los delitos ya señalados,
ordenando las siguientes acciones:

33
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

• Mantener comunicación y coordinación con la Comisión

Nacional de Búsqueda o Comisiones locales37 para realizar
todas las acciones relativas a la investigación.
• Dar aviso de manera inmediata, a través del Registro Nacio-
nal de Personas Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO),38
a la Comisión Nacional de Búsqueda sobre el inicio de una
investigación.
• Proporcionar a la Comisión Nacional de Búsqueda la infor-
mación ministerial y pericial que esta le solicite, tendiente a
la búsqueda de personas con fines de identificación humana.
• Solicitar directamente a las compañías de telefonía la loca-
lización geográfica en tiempo real del celular o la línea te-
lefónica, o la entrega de los datos conservados, es decir, la
sábana de llamadas y mensajería para identificar aquellos mo-
vimientos de la línea de teléfono de la persona desaparecida
que sean útiles para identificar su paradero y posibles líneas
de investigación. Entre la información que se puede rastrear
de los datos conservados están los números de teléfono de
donde salieron o entraron llamadas; la fecha, hora y duración
de la comunicación; las coordenadas para ubicar la localiza-
ción desde donde se realizaron las comunicaciones.
• Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización
para ordenar la intervención de comunicaciones.
• Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización
para la realización de las exhumaciones en cementerios, fo-
sas o de otros sitios en los que se encuentren.
• Atención a víctimas: las fiscalías especializadas también brin-
dan apoyo y atención a las familias de las personas desapa-
recidas. Este apoyo es esencial para ayudar a las familias a
sobrellevar la situación y colaborar en la investigación.

Actualmente, en México todas las entidades federativas cuentan

con una fiscalía o unidad especializada para atender temas de
desaparición. Los estados de Baja California, Durango, San Luis
37 Las comisiones de búsqueda son autoridades independientes a las fiscalías que se dedican únicamente a la
búsqueda de las personas desaparecidas. Más adelante encontrarás un apartado específico en el que se anali-
zan las funciones de las comisiones de búsqueda.
38 El RNPDO es una base de datos administrada por la Comisión Nacional de Búsqueda, cuyo objetivo es visi-
bilizar la dimensión del fenómeno de la desaparición en México llevando un conteo de las personas desapare-
cidas y no localizadas, y que se actualiza día con día. Más adelante encontrarás un apartado para analizar más a
detalle este Registro Nacional.

34
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Potosí, Sonora y Yucatán cuentan con unidades especializadas,

el resto son fiscalías.39 No obstante, las fiscalías especializadas
por lo general no cuentan con los recursos financieros, mate-
riales y humanos necesarios para cumplir con sus funciones, lo
que provoca la fragmentación de las investigaciones por existir
dos expedientes en fiscalías diversas, que investigan los mismos
hechos.
Lo anterior suele ocurrir cuando un caso se encuadra tanto en
la competencia de las fiscalías locales o estatales, pero también
en la competencia de la FGR. También sucede cuando en el caso
se configura el supuesto de “concurso de delitos”, es decir, que
además de haberse cometido algún delito relacionado con la
desaparición, se comete otro u otros hechos que también se en-
cuentran reconocidos como delitos. Esto ocasiona que en las
distintas carpetas de investigación abiertas por el mismo hecho,
las diversas fiscalías no tengan coordinación entre sí, ni un análi-
sis conjunto de los casos.
A lo mencionado, se añade la inadecuada clasificación de los
delitos que se investigan cuando se denuncian hechos que
constituyen desaparición de personas, siendo común que las in-
vestigaciones se realicen por otros delitos, como homicidio, pri-
vación ilegal de libertad en la modalidad de secuestro, portación
de armas prohibidas y delincuencia organizada.
En medio del preocupante panorama de desapariciones en el
país, al trabajo de las fiscalías especializadas se han sumado es-
fuerzos complementarios provenientes de mecanismos extraor-
dinarios, como las Comisiones de la Verdad. En el caso mexicano
se pueden identificar tres comisiones dedicadas a la investiga-
ción, esclarecimiento y búsqueda de justicia para las víctimas de
casos que han dejado una profunda marca en la historia de la
nación, como la guerra sucia y el caso Ayotzinapa.

39 Respuesta de la representante de la Fiscalía General de la República a las preguntas de los relatores del Co-
mité contra las Desapariciones Forzadas ONU.

35
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Comisión para el Acceso a la

Verdad, el Esclarecimiento
Histórico y el Impulso a la Justicia
de las Violaciones Graves a los
Derechos Humanos cometidas de
1965 a 1990
Esta comisión fue creada mediante decreto40 el 6 de octubre de
2021 con el propósito de realizar funciones de investigación, se-
guimiento, fiscalización, proposición y emisión de informes sobre
las violaciones a los derechos humanos ocurridas durante el pe-
riodo entre 1965 y 1990, conocido en México como “guerra sucia”.
Está compuesta por los titulares de seis dependencias federales,
incluida la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas (CNB), y
cuenta además con la participación de cinco personas expertas
en la materia. Una de las tareas principales de la comisión es el
diseño y ejecución de un plan de búsqueda de las personas des-
aparecidas de manera forzada en el periodo mencionado.
Sin embargo, en agosto de este año la comisión denunció la “abso-
luta falta de colaboración” del Centro Nacional de Inteligencia y la
Secretaría de la Defensa Nacional para la realización de sus labores.

Mecanismos creados para

investigar el caso Ayotzinapa
La necesidad de profundizar en la investigación, obtener asisten-
cia técnica, esclarecer los hechos y proporcionar certidumbre
sobre los eventos relacionados con el Caso Ayotzinapa condujo
a la creación de diversos mecanismos, tanto a nivel internacional
como nacional. A continuación, ofrecemos un análisis de cada
uno de estos mecanismos, explorando la estructura y funciona-
miento del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes
(GIEI), de la Comisión para la Verdad y Acceso a la Justicia en el
caso Ayotzinapa (CoVAJ), y de la Unidad Especial de Investiga-
ción y Litigio para el caso Ayotzinapa (UEILCA).
40 https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5631865&fecha=06/10/2021#gsc.tab=0

36
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Grupo Interdisciplinario de
Expertos Independientes
El Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI)
fue creado el 18 de noviembre de 201441 como resultado de un
acuerdo formalizado entre la Comisión Interamericana de De-
rechos Humanos (CIDH)42, los representantes de las víctimas de
Ayotzinapa y el Estado mexicano. Su principal objetivo fue pro-
porcionar asistencia técnica para la búsqueda de los 43 estu-
diantes desaparecidos de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa,
Guerrero. Asimismo colaboraron en las investigaciones y accio-
nes para llevar a cabo la rendición de cuentas de los responsa-
bles, además de otorgar apoyo a los familiares de los estudiantes.
Los integrantes designados para formar parte del GIEI fueron:
Alejandro Valencia, abogado dedicado a la defensa de los dere-
chos humanos, originario de Colombia; Ángela María Buitrago,
doctora en derecho, de Colombia; Claudia Paz y Paz, jueza y
experta en derecho penal, de Guatemala; Francisco Cox, aboga-
do con un máster en derecho, originario de Chile; Carlos Martín
Beristain, médico y doctor en psicología, originario de España.
El plazo por el cual estarían asignados era por nueve meses, es
decir, hasta octubre de 2015.
Tras las investigaciones y resultados obtenidos, la Comisión Intera-
mericana de Derechos Humanos, a petición de los familiares, exten-
dió el mandato por seis meses más para concluir el 30 de abril de
2016 en su encargo durante la administración de Enrique Peña Nieto.
El 29 de julio de 2016 la CIDH creó, mediante la resolución
42/1643, el Mecanismo Especial de Seguimiento del asunto Ayot-
zinapa (MESA). Este Mecanismo es coordinado por la Relatora
para México, la Comisionada Esmeralda Arosemena de Troitiño
y tiene como objetivo brindar seguimiento a las medidas caute-
lares impuestas y a las recomendaciones emitidas por el GIEI en
los dos informes generados previo a su salida.
En noviembre de 2022, el MESA publicó su tercer informe44 de
seguimiento al caso, en el que resaltan que a pesar de que existen
41 https://www.oas.org/es/cidh/mandato/docs/Acuerdo-Addendum-Mexico-CIDH.pdf
42 El acuerdo se suscribe en seguimiento a la medida cautelar 409-14, emitida dentro de la resolución 28/14
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. DIsponible en: https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/
pdf/2014/MC409-14-ES.pdf
43 https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/2016/MC409-14-ES.pdf
44 https://www.oas.org/es/cidh/giei/ayotzinapa/mesa/docs/Informe_MESA_2022.pdf

37
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

avances importantes impulsados por el gobierno actual, siguen

existiendo obstáculos para el acceso a documentos y archivos
en posesión de autoridades de seguridad nacional. El informe
también resalta las complejidades del sistema jurídico mexicano
derivadas de la coexistencia de un sistema local y uno federal,
mismas que se reflejan en la falta de homologación de los tipos
penales sobre desaparición forzada.
El 6 de mayo de 2020 la CIDH firmó el Acuerdo Internacional
para la Reinstalación del GIEI, que proporcionaría asistencia téc-
nica internacional para el caso Ayotzinapa.45 Con la firma del
Estado mexicano y representantes de los estudiantes desapare-
cidos, se oficializó y puso en marcha la reinstalación del GIEI.
El 24 de julio de 2023 el GIEI presentó su sexto y último informe46
del caso Ayotzinapa y señaló un persistente nivel de opacidad en
la investigación. Ángela Buitrago y Carlos Beristain, los dos últi-
mos integrantes del GIEI que investigaban la desaparición de los
43 normalistas en 2014, dejaron de colaborar con el Gobierno
federal el 31 de julio. Ante la imposibilidad de acceder a nueva
información en posesión de la SEDENA, decidieron no renovar
su estancia en México.

Comisión para la Verdad y Acceso

a la Justicia en el caso Ayotzinapa
La Comisión para la Verdad y Acceso a la Justicia en el caso Ayot-
zinapa (CoVAJ-Ayotzinapa) es un mecanismo de coordinación po-
lítica creado por decreto del presidente de la República, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 2018.47
Su finalidad es contribuir a materializar la instrucción dada a la
Administración Pública Federal en el sentido de que todas las
dependencias y entidades implementen los mecanismos nece-
sarios a efecto de destinar y aplicar los recursos materiales, jurí-
dicos y humanos que se requieran, con el objeto de fortalecer el
ejercicio del derecho que los familiares de las víctimas del caso
Ayotzinapa tienen de conocer la verdad.
45 https://www.oas.org/es/cidh/mandato/docs/Convenios/2020/Anexo8_AcuerdoReinstalacionGIEI.pdf
46 https://prensagieiayotzi.wixsite.com/giei-ayotzinapa/informe-
47 Decreto por el que se instruye establecer condiciones materiales, jurídicas y humanas efectivas, para fortale-
cer los derechos humanos de los familiares de las víctimas del caso Ayotzinapa a la verdad y al acceso a justicia,
Diario Oficial de la Federación, 4 de diciembre de 2018. Disponible en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.
php?codigo=5545622&fecha=04/12/2018#gsc.tab=0

38
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

La CoVAJ-Ayotzinapa está conformada, del lado gubernamental,

por representantes de las secretarías de Gobernación, Relaciones
Exteriores y Hacienda y Crédito Público. Del lado victimal, por
una comisión de padres y madres de los estudiantes desapareci-
dos y por una comisión de representantes de las organizaciones
civiles que les acompañan, y es presidida por el subsecretario de
Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación.

La Unidad Especial de Investigación

y Litigio para el caso Ayotzinapa
El 26 de junio de 2019, por un acuerdo del fiscal general, se creó
la Unidad Especial de Investigación y Litigio para el caso Ayot-
zinapa (UEILCA)48, en donde se establece que la Unidad Espe-
cial se encargará de las acciones de investigación y persecución
de los delitos cometidos en Iguala, Guerrero, en septiembre de
2014, hasta la conclusión de todos los procesos penales vincu-
lados con los eventos que originaron la desaparición de los 43
estudiantes de la Escuela Normal Rural Raúl Isidro Burgos.
La UEILCA, que trabaja dentro de la FGR, legalmente debe go-
zar de absoluta independencia. Es el único órgano con la facul-
tad legal y el poder de investigar, reunir evidencia, detener, llevar
ante un juez y presentar pruebas en contra de personas involu-
cradas en la desaparición de los normalistas y en los crímenes
relacionados con su encubrimiento, como la tortura.
La UEILCA trabajó en el caso desde su creación y presentó varias
acusaciones contra personas involucradas en el incidente de ma-
nera que la Fiscalía General de la República emitió más de 80 órde-
nes de aprehensión, incluyendo 20 contra personas integrantes del
Ejército. Sin embargo, el 26 de septiembre de 2022, la Fiscalía revo-
có 21 de las 83 órdenes de aprehensión, de las cuales 16 eran con-
tra miembros del Ejército, además se iniciaron auditorías internas a
la UEILCA y se vació la unidad con la finalidad de dejarla sin policías
ministeriales por un mes.49 Un día después renunció el fiscal espe-
cial para el caso, Omar Gómez Trejo. Posteriormente, la propia FGR
ordenó la inspección y bloqueo de la actuación de la UEILCA.
48 Dicho acuerdo además estableció la obligación de remitiarle a la UEILCA todos los casos relacionados, de
esa forma también fueron contemplados y enviados los casos de tortura contra las personas que fueron seña-
ladas en la verdad histórica. Acuerdo A/010/19 por el que se crea la Unidad Especial de Investigación y Litiga-
ción para el caso Ayotzinapa, 26 de septiembre de 2019, Diario Oficial de la Federación. Disponible en https://
www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5564187&fecha=26/06/2019#gsc.tab=0
49 La instrucción: Como el gobierno dinamitó la investigación del caso Ayotzinapa. Quinto Elemento Lab. (2023).
Disponible en: https://quintoelab.org/project/ayotzinapa-gobierno-instruccion-investigacion-iguala-normalistas

39
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Para octubre de 2023, el gobierno federal procedió penalmente en

contra del exfiscal del caso Ayotzinapa, Omar Gómez Trejo, por ha-
ber incurrido en varias irregularidades y omisiones durante el tiem-
po que estuvo a cargo de las indagatorias. Por lo tanto, aunque ha
habido avances en el caso, todavía hay muchas preguntas sin res-
puesta y el caso sigue siendo un tema importante en México.

Sobre el Sistema Nacional

de Búsqueda de Personas
El Título Tercero de la Ley GMDP creó el Sistema Nacional de
Búsqueda de Personas (en adelante Sistema Nacional), el cual se
conforma por diversas autoridades tanto de los estados, como
del gobierno federal. El objetivo del Sistema Nacional es diseñar y
evaluar los recursos del Estado mexicano para generar las políticas
públicas y procedimientos para la búsqueda, localización e iden-
tificación de personas desaparecidas y no localizadas, para la pre-
vención, investigación y sanción de los delitos en materia de esta
ley. Para cumplir con ese objetivo, la Ley GMDP dotó al sistema
con diversas herramientas, registros, mecanismos y protocolos.
El sistema busca articular tanto a las autoridades de procuración
de justicia y de seguridad pública (existentes previo a la publica-
ción de la ley), con las autoridades y organismos de participación
ciudadana creadas por la Ley GMDP, como lo es la Comisión
Nacional de Búsqueda o el Consejo Ciudadano.
Así, el artículo 45 de la Ley GMDP refiere que el Sistema Nacional
se integrará por las personas titulares de la Secretaría de Gober-
nación, quien lo presidirá; la Secretaría de Relaciones Exteriores;
la Fiscalía General de la República;50 la Comisión Nacional de
Búsqueda; quien fungirá como Secretaría Ejecutiva; del Secre-
tariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública; la
Policía Federal (ya extinta, por lo que se asume a la GN como
integrante del SNBP), las Comisiones Locales de Búsqueda, tres
personas del Consejo Ciudadano que representen a cada uno de
los sectores que lo integran, y la persona que designe la Confe-
rencia Nacional de Procuración de Justicia.
50 La participación de la Fiscalía General de la República en el Sistema Nacional ha estado en riesgo en diversos
debates legislativos, derivado de iniciativas legislativas, como las que antecedieron a las reformas a la Ley pu-
blicadas el 20 de mayo de 2021 en el DOF, que han buscado reformar normas para desincorporar del sistema.
Colectivos de familiares de víctimas y organizaciones de la sociedad civil han manifestado su preocupación por
que esto pudiera ocurrir, pues su participación dentro del sistema es de fundamental importancia, ya que en ella
recaen ciertas obligaciones fundamentales para la búsqueda, investigación, sanción, identificación de personas.

40
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

El sistema funciona en conjunto a través de sesiones que de ma-

nera ordinaria deben celebrarse por lo menos cada seis meses,
y de forma independiente mediante el cumplimiento de las obli-
gaciones de cada autoridad en el marco de sus competencias y
atribuciones respectivas.

De la Comisión Nacional
de Búsqueda y comisiones
locales de búsqueda
Una de las aportaciones más relevantes de la Ley GMDP es la
creación de la Comisión Nacional de Búsqueda y las comisiones
locales de búsqueda, que, como ya vimos, son integrantes del
Sistema Nacional.
La Comisión Nacional de Búsqueda (en adelante CNB) es un órgano
administrativo de la Secretaría de Gobernación (Segob), cuya fun-
ción es impulsar las acciones de búsqueda de personas desapareci-
das en todo el país, lo que incluye la búsqueda en vida y la búsqueda
forense con fines de identificación de cuerpos y restos humanos, ya
sea de forma individualizada (cuando se realizan acciones de iden-
tificación de un caso en particular) o generalizada (cuando se trata
de acciones de identificación masivas o a gran escala).
Es importante precisar que la CNB no sustituye la labor de inves-
tigación de las fiscalías, sino que concentra sus actividades en la
búsqueda de personas y no así en la investigación de los delitos.
El objetivo de la ley al separar estas atribuciones es desvincular
las acciones de búsqueda del hecho delictivo con el que se vin-
cula la desaparición. Lo anterior con la intención de promover la
garantía del derecho de toda persona a ser buscada más allá de
las dificultades para la persecución penal bajo los tipos de desa-
parición forzada y desaparición cometida por particulares.
La principal atribución de la CNB es la realización de diligencias
de búsqueda de manera coordinada con las demás autorida-
des relacionadas con la investigación. Sus competencias se en-
cuentran reguladas en el artículo 53, siendo un listado amplio en
atención a que, como ya hemos referido, es un órgano creado
en la propia Ley GMDP, por lo que no cuenta con una ley orgá-
nica independiente que contenga su estructura.

41
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Algunas de sus principales funciones son realizar y dar segui-

miento a acciones de búsqueda de manera coordinada con las
comisiones locales de búsqueda, solicitar el acompañamiento
de instituciones de seguridad pública cuando sea necesario para
trabajos de búsqueda en campo, diseñar mecanismos de coordi-
nación y colaboración con las demás autoridades, colaborar con
las fiscalías y procuradurías en la investigación y persecución de
otros delitos, realizar acciones con fines de identificación hu-
mana a través del Centro Nacional de Identificación Humana,
realizar campañas de toma de muestras biológicas, solicitar in-
formación forense a las autoridades ministeriales y resguardar la
información para la implementación del enfoque masivo.51
La Ley GMDP ordena a cada entidad federativa crear una Comi-
sión Local de Búsqueda, que debe coordinarse con la Comisión
Nacional y realizar funciones iguales a las previstas para la Co-
misión Nacional de Búsqueda. Así, si la investigación está a cargo
de una fiscalía estatal, será la Comisión Local del mismo estado
la que deberá impulsar las acciones de búsqueda.
Es importante recordar que hoy en día todos los estados de la
República ya cuentan con una comisión de búsqueda. Para so-
licitar la intervención de alguna en la realización de acciones de
búsqueda se debe presentar un “reporte de búsqueda” de ma-
nera telefónica o mediante el siguiente enlace https://cnbrepor-
tadesaparecidos.segob.gob.mx/Pages/TerminosyCondiciones.
aspx. Posteriormente, es necesario dialogar con el personal de la
comisión para definir puntos y diligencias de búsqueda.

De las herramientas para el

funcionamiento del Sistema
Nacional de Búsqueda
Como mencionamos anteriormente, el Sistema Nacional de Bús-
queda no solo se conforma por autoridades operadoras, sino
también por herramientas creadas por la Ley GMPD indispensa-
bles para cumplir con los objetivos del sistema. El artículo 48 de la
51 Este enfoque fue desarrollado por el antropólogo Clyde Snow, quien a partir de su trabajo con el Equipo
Argentino de Antropología Forense diseñó un sistema multidisciplinario. En éste, el proceso de identificación
debe diseñarse de forma tal que el intercambio de información entre personas expertas de diferentes disciplinas
sea flexible y eficiente. El Sistema multidisciplinario ha sido adoptado por diferentes equipos de Antropología
Forense y su aplicación se considera una buena práctica en materia de identificación. Ver: https://alafforense.
org/es/documentos?task=download.send&id=3&catid=3&m=0

42
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Ley General enlista aquellas herramientas para el ejercicio de las

Facultades del Sistema Nacional, mismas que son encomendadas
a las diversas autoridades que lo conforman. A continuación se
enumeran algunas de las principales herramientas antes mencio-
nadas, así como consideraciones sobre su implementación:
• Protocolo Homologado para la Búsqueda de Personas Des-
aparecidas y No Localizadas. Este protocolo se creó en 2020
con la finalidad de contar con procesos específicos de actua-
ción para la búsqueda de personas,52 también se buscaba es-
tandarizar los procesos de búsqueda para localizar a personas
desaparecidas y no localizadas. La responsabilidad de su crea-
ción recae en el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, y
el protocolo cuenta con seis apartados:

1) Ejes rectores operativos;

2) Conceptos básicos, actores, roles y responsabilidades;
3) Tipos de búsqueda;
4) Procesos de Localización;
5) Lineamientos de búsqueda diferenciada y RNPDNO,
6) Datos personales y versión pública.

• Protocolo homologado para la investigación de los delitos

materia de esta ley. Este protocolo se creó como una herra-
mienta para guiar las actuaciones que se deben realizar ante la
presencia de hechos que pueden ser constitutivos de delitos se-
gún la Ley GMDP y señala las directrices de coordinación que
deben seguir las autoridades que intervienen en el proceso de
investigación.

La autoridad encargada de llevar a cabo este protocolo homo-

logado es la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia.
La conferencia es un órgano colegiado integrante del Sistema
Nacional de Seguridad Pública, encargado de generar y dar se-
guimiento a las estrategias, acciones y políticas necesarias para
el combate a la delincuencia, la investigación del delito y la se-
guridad jurídica.53
52 Protocolo Homologado para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y No Localizadas (2020). Dispo-
nible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/551671/PPHB_Versi_n_para_fortalecimiento_
5may2020__2_.pdf
53 http://www.cnpj.gob.mx/Paginas/default.aspx

43
 IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Este protocolo consta de 11 capítulos e incluye un Modelo de

Proceso de Investigación que indica los pasos a seguir para in-
vestigar presuntos delitos de desaparición forzada. También se
abordan los principios que deben regir en la investigación y las
funciones de las autoridades durante el proceso.
Ambos protocolos prevén mecanismos que involucran a los tres
órdenes de gobierno, es por eso que todos los estados de la Re-
pública se deben adecuar a ellos.

• Protocolos en los estados

Recordemos que la Ley GMDP es de aplicación general en toda

tatales de desaparición
la República,
idades federativas según existencia aunque
de leyes algunos
estatales estados tienen su propia ley en
de desaparición
ativas
3 según existencia de materia de desaparición
leyes estatales forzada. Dichas leyes locales de desa-
de desaparición
parición regulan los mecanismos para combatir estos delitos y
las actuaciones bajo las cuales se deben regir las autoridades lo-
cales de cada estado. La existencia de estas leyes no implica que
los estados deban dejar de adecuarse a la Ley General, de hecho
tampoco es obligatorio que exista una ley estatal.
Dieciséis estados tienen leyes de desaparición y 17 no la tienen.
De los 16 estados que sí tienen leyes, nueve prevén la obligación
de crear protocolos para combatir la desaparición y le otorgan la
facultad de crearlos a la Comisión Estatal de Búsqueda.

Esto se muestra con más claridad en el siguiente mapa:

Entidades federativas según existencia de leyes estatales de desaparición
Entidades2023federativas según existencia de leyes estatales de desaparición
2023

y obligación de crear protocolos Estados sin ley

Estados sin ley
Estadospropia
Fuente: elaboración
Estados conley
con leybase
con en las leyes
Estados conestatales de desaparición.
ley y obligación de crear protocolos Estados sin ley
Estados con ley Estados conley
Estados con leyy yobligación
obligaciones de crear
de crear protocolos
protocolos Estados sinFuente:
ley elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición.
Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición.
Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición
Estados con ley Estados con ley y obligación de crear protocolos Estados sin ley
Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de desaparición.

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IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Únicamente Aguascalientes y Jalisco tienen protocolo, pero

ellos forman parte del grupo de los siete estados que no están
obligados a tener uno.
El Protocolo de Aguascalientes se titula “Protocolo de investiga-
ción con perspectiva de género en casos de niñas, adolescentes y
mujeres desaparecidas y no localizadas para el estado de Aguas-
calientes”. El documento está creado exclusivamente para delitos
cometidos contra mujeres, lo cual implica que no aborda de for-
ma íntegra el fenómeno de la desaparición de personas. Además,
está enfocado únicamente en los procesos de investigación.
Al contrario de Aguascalientes, el protocolo del estado de Jalisco
está más enfocado en las acciones que se deben seguir para dar
atención a las víctimas indirectas de un delito de desaparición for-
zada. El documento de nombre “Protocolo de atención en casos
de desaparición forzada para el estado de Jalisco” no habla de ac-
tos de investigación, sino que se enfoca a enlistar actos tendientes
a garantizar la atención y bienestar de los familiares de las víctimas.

Sobre el Registro Nacional

de Personas Desaparecidas
El crecimiento en la incidencia de desapariciones en México ocu-
rridas en el marco de la escalada de violencia que se ha vivido en
las últimas décadas puso de manifiesto la necesidad de generar
una fuente de información sobre las víctimas. El Registro Nacio-
nal de Personas Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO) es
la herramienta que actualmente busca cubrir dicha necesidad.
Creado por la Ley General en Materia de Desaparición, este re-
gistro es una de las cuatro herramientas de búsqueda e identi-
ficación pensadas para apoyar a las autoridades en el desarrollo
de sus funciones. La Ley GMPD ordena la creación de cuatro
registros: el RNPDNO; el Registro Nacional de Personas Falleci-
das No Identificadas y No Reclamadas;54 el Registro Nacional de
Fosas y el Registro Administrativo de Detenciones.
54 El artículo 111 de la Ley General en Materia de Desaparición de Personas menciona que el Registro Nacional
de Personas Fallecidas No Identificadas y No Reclamadas se encuentra a cargo de la Fiscalía General de la Re-
pública. Por su parte, el 129 refiere que las autoridades correspondientes deben recabar, ingresar y actualizar las
muestras necesarias para ingresar los datos al Registro Nacional de Personas Fallecidas y No Identificadas con el
propósito de la identificación de un cadáver o resto humano antes de inhumarlo, a partir de los procedimientos
establecidos por el protocolo homologado aplicable. Una vez recabadas las muestras a que se refiere el párrafo
anterior, el Agente del Ministerio Público de la Federación podrá autorizar la inhumación de un cadáver o resto
humano no identificado. En el caso de inhumación, se tomarán las medidas necesarias para asegurar que ésta
sea digna, en una fosa individualizada, con las medidas que garanticen toda la información requerida para el
adecuado registro y en un lugar claramente identificado que permita su posterior localización.

45
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

El objetivo del RNPDNO, al consolidar toda la información dis-

ponible, es apoyar las acciones de búsqueda, localización e
identificación.55 No obstante, en diferentes ocasiones, tanto la
sociedad civil como los colectivos de familiares de víctimas han
expresado que el registro no cumple con dicho objetivo.
Para comprender mejor la necesidad de la creación del registro y
su funcionamiento es importante conocer sus antecedentes. La
primera fuente de información oficial sobre el tema fue la Base
Nacional de Personas No Localizadas y fue implementada por
el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para
el Combate a la Delincuencia (CENAPI). Dicha base alimenta-
ba el Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas
(RNPED), que era publicado por el SESNSP. El RNPED fue un pri-
mer esfuerzo que si bien tenía ventajas, como el permitir buscar
información relacionada con una persona en específico, tam-
bién tenía diversas deficiencias. Una de las mayores deficiencias
era que solo mostraba registros de personas desaparecidas, al
ser localizadas, o al reclasificar la averiguación previa el registro
se bajaba de la base; además la información no era validada con
datos de otras fuentes oficiales.56
En la actualidad la base de datos del RNPDNO se actualiza con la
información que reportan directamente las fiscalías, las comisio-
nes de búsqueda locales, con los reportes realizados por familia-
res de víctimas de desaparición, y en un principio también incor-
poró información provista por la sociedad civil. La base contiene
más de 400 variables con información sobre datos generales de
la personas, datos complementarios, datos del reporte de desa-
parición, datos de la persona que realizó el reporte, descripción
de los hechos y lugar de los hechos.57 Sin embargo, la informa-
ción del RNPDNO que se ha hecho pública hasta ahora no ha
sido suficientemente transparente para identificar con claridad el
alcance de la crisis de desaparición. El proceso de consolidación
y validación del registro no incluyó la publicación de una base
anonimizada en formatos abiertos, por ende no se han podido
identificar las causas de inconsistencias con la base del Cenapi.58
55 Véase antecedentes, construcción y funcionamiento del RNPDNO. Disponible en https://comisionacional-
debusqueda.gob.mx/RNPDNO/
56 Véase Data Cívica. “Evaluación para el diseño del Nuevo Registro Nacional de Personas Desaparecidas”.
Disponible en https://registros-desaparecidos.datacivica.org/
57 Véase CNB. “Estrategia para el Registro Nacional de Personas Desaparecidas o No Localizadas”. Disponible en https://www.
gob.mx/cms/uploads/attachment/file/551515/Estrategia_del_Registro_Nacional_de_Personas_Desaparecidas.pdf
58 Véase Data Cívica (2020). “¿Dónde nos deja el nuevo registro de desaparecidos? Por qué necesitamos
microdatos”. Disponible en https://www.animalpolitico.com/analisis/organizaciones/el-foco/donde-nos-de-
ja-el-nuevo-registro-de-desaparecidos-por-que-necesitamos-microdatos

46
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

De manera similar, esfuerzos de la sociedad civil han identificado

un vacío en los reportes de información, relacionados con el de-
lito registrado, e incluso inconsistencias entre la información que
reportan los estados y la información del tablero público.59 Aun-
que el proceso de creación de registro refiere haberse basado en
estándares internacionales, a la fecha no hay claridad de cómo
se aplicaron, y tampoco se cuenta con una documentación clara
del proceso.60
El RNPDNO es una herramienta que seguramente atravesará
diversos procesos de optimización, sin embargo es importante
enfatizar que los cambios a su estructura, modificación a algo-
ritmos de identificación de duplicidad, modificación de estatus
de localización de las personas registradas, y bajas del registro
deben ocurrir garantizando el derecho de toda persona a ser
buscada.

Sobre el Banco Nacional

de Datos Forenses
El Banco Nacional de Datos Forenses (en adelante Banco Na-
cional) es una herramienta del Sistema Nacional que busca con-
centrar en una sola base de datos los registros forenses de todos
los estados del país y de la Federación, así como la información
proveniente de otras bases de datos que tengan información re-
levante para la búsqueda e identificación de personas desapare-
cidas. El Banco Nacional se pensó como una gran base de datos
que concentra toda la información forense del país, actualizando
en tiempo real, para mejorar o permitir los procesos de identifi-
cación de las personas desaparecidas. Con información foren-
se nos referimos a todo tipo de datos que permitan encontrar
coincidencias entre las personas que están desaparecidas y las
personas que se encuentran buscándolas, como pueden ser la
información genética de las familias que buscan, así como las
muestras que se toman a los cuerpos hallados sin vida en fosas
u otros lugares.
59 Véase A dónde van los Desparecidos. “Contar para no buscar, la paradoja del registro de las desapariciones”.
Disponible en https://adondevanlosdesaparecidos.org/2022/05/19/registro-contador-despariciones-mexico/
60 Véase Observatorio Nacional Ciudadano (2020). “¿Sabemos cuántas personas desaparecidas hay en México?
Nota técnica del Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas”. Disponible en https://onc.org.
mx/public/rednacionaldeobservatorios/public/onc_site/uploads/NotaTec-desaparecidos.pdf

47
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

El Banco Nacional permitiría que, por ejemplo, si un cuerpo sin

vida es hallado por la fiscalía local del estado de Nayarit, la in-
formación que servicios periciales obtenga del cuerpo (como la
descripción física, características particulares como tatuajes o
cicatrices, edad aparente, ropa, fotografía, información genéti-
ca, información dactilar) se vería reflejada en el Banco Nacional
y no solo en los registros de Nayarit, permitiendo que su infor-
mación sea cotejada con todos los perfiles genéticos que hayan
sido aportados desde otros estados de la República. Así, las per-
sonas que se encuentren buscando a algún familiar y que hayan
aportado sus muestras biológicas dentro de sus investigaciones,
podrán tener la certeza de que sus perfiles genéticos han sido
cotejados con todos y cada uno de los perfiles obtenidos de los
cuerpos hallados sin vida en cualquier lugar del país. Si bien la
Ley GMDP encargó la creación y puesta en operación del Ban-
co Nacional de Datos Forenses a la FGR, para lo cual le otorgó
el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, esta
institución ha sido omisa en cumplir con lo ordenado,61 pues al
día de hoy dicha herramienta no existe.

61 Artículo Décimo Tercero Transitorio del decreto por el cual se publicó la Ley GMDP.

48
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Impunidad en delitos
de desaparición
Ahora que conocemos un panorama más completo sobre la
composición y funcionamiento de las autoridades, fiscalías, sis-
temas y comisiones encargadas de la búsqueda, investigación e
identificación de personas desaparecidas, surge la siguiente pre-
gunta: ¿cómo podemos evaluar el grado de impunidad en rela-
ción con este delito?
La baja capacidad de las instituciones para investigar y esclarecer
los casos de desaparición en el país se refleja en altas tasas de
impunidad para este delito. Para conocer estos niveles, envia-
mos solicitudes de información a los poderes judiciales estata-
les y el federal, respecto al número de sentencias condenatorias
para los delitos de desaparición forzada y desaparición cometida
por particulares.62
Además, como hemos documentado en trabajos anteriores, las
investigaciones iniciadas en un año no necesariamente son re-
sueltas en ese mismo periodo.63 Por esta razón, desde Impuni-
dad Cero desarrollamos el indicador de impunidad acumula-
da, que calcula el porcentaje de casos que no han tenido una
sentencia condenatoria en un periodo acumulado de años. Para
efectos de esta investigación, consideramos las sentencias re-
gistradas de 2019 a 2022. Analizamos este periodo debido a que,
para los delitos de desaparición, algunas autoridades estatales
derogaron sus leyes para usar los tipos penales contemplados en
62 Agradecemos a los alumnos de derecho que participaron en el programa de socio formador del Tec de
Monterrey por el envío y vaciado de las solicitudes de información. Las solicitudes fueron enviadas del 31 de
marzo al 19 de abril de 2023 y pueden encontrarse en el anexo 1.
63 Impunidad Cero. “Impunidad en homicidio doloso y feminicidio 2022”. Disponible en https://www.impuni-
dadcero.org/articulo.php?id=175&t=impunidad-en-homicidio-doloso-y-feminicidio-2022

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IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

la Ley General creada en 2019, es decir, los delitos de desapari-

ción forzada y la cometida por particulares. De esta forma, la im-
punidad acumulada para el delito de desaparición fue calculada
de la siguiente manera:

∑ Sentencias condenatorias desapariciónt

Impunidad acumulada en desapariciones =
∑ Desapariciones registradast

Donde:
• Sentencias condenatorias desaparición = suma de sentencias
condenatorias por los delitos de desaparición de particulares
y desaparición cometida por particulares.
• Desapariciones registradas = desapariciones registradas en el
RNPDNO.

Impunidad acumulada estatal

Del análisis de las solicitudes de información encontramos que,
de 2019 a 2022, el número de sentencias condenatorias por
los delitos de desaparición forzada y cometida por particula-
res es mínima, principalmente en relación con los casos regis-
trados en el RNPDNO. En estos cuatro años se registraron 35
669 desapariciones,64 mientras que los poderes judiciales loca-
les solo reportaron 141 sentencias condenatorias por delitos de
desaparición forzada y cometida por particulares.
Los estados con más sentencias condenatorias registradas en el
periodo de 2019 a 2022 por los delitos de desaparición fueron
Guanajuato (28), el Estado de México (20), Michoacán (11) y Nue-
vo León (9), todos ellos con menos de 30 sentencias en estos
cuatro años. Esto contrasta con los altos registros de casos de
desaparición registrados en Jalisco, Ciudad de México, Estado
de México, Michoacán y Tamaulipas.

64 En el 0.2% de las desapariciones no se registró el estado en el que se cometieron.

50
 IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

ias condenatorias por los delitos

Sentencias de desaparición
condenatorias por los delitos de desaparición Número de desapariciones Número
registradas
de desapariciones registradas
y desaparición cometida por
forzada particulares cometida por particulares
y desaparición
022 2019-2022 2019-2022 2019-2022
Guanajuato 28
Guanajuato 28 Jalisco Jalisco 6,345
ado de México 20de México
Estado 20 Ciudad de México Ciudad de México 3,577 3,577
Michoacán 11 Michoacán 11 Estado de México Estado de México 2,431 2,431
Nuevo León 9 Nuevo León 9 Michoacán Michoacán 2,357 2,357
Colima 7 Colima 7 Tamaulipas Tamaulipas 2,340 2,340
Coahuila 7 Coahuila 7 Nuevo León Nuevo León2,189 2,189
Zacatecas 6 Zacatecas 6 Veracruz 1,970
Veracruz 1,970
Veracruz 6 Veracruz 6 Sinaloa 1,712
Sinaloa 1,712
Sonora 6 Sonora 6 Zacatecas 1,671
Zacatecas 1,671
Nayarit 6 Nayarit 6 Sonora 1,557
Sonora 1,557
Jalisco 6 Jalisco 6 Guanajuato 1,245
Guanajuato 1,245
Hidalgo 5 Hidalgo 5 Guerrero 963Guerrero 963
Tamaulipas 4 Tamaulipas 4 Morelos 924 Morelos 924
Querétaro 3 Querétaro 3 Baja California 693
Baja California 693
Chihuahua 3 Chihuahua 3 Nayarit 685 Nayarit 685
Puebla 2 Puebla 2 Quintana Roo 657
Quintana Roo 657
Campeche 2 Campeche 2 Chiapas 562 Chiapas 562
California Sur 2 Baja California Sur 2 Puebla 487 Puebla 487
Baja California 2 Baja California 2 Chihuahua 443 Chihuahua 443
Tlaxcala 1 Tlaxcala 1 San Luis Potosí 422San Luis Potosí 422
Tabasco 1 Tabasco 1 Coahuila 407 Coahuila 407
Sinaloa 1 Sinaloa 1 Baja California Sur 351
Baja California Sur 351
an Luis Potosí 1 San Luis Potosí 1 Hidalgo 329 Hidalgo 329
Morelos 1 Morelos 1 Oaxaca 300 Oaxaca 300
Durango 1 Durango 1 Colima 277 Colima 277
Yucatán 0 Yucatán 0 Durango 222 Durango 222
Quintana Roo 0 Quintana Roo 0 Querétaro 180 Querétaro 180
Oaxaca 0 Oaxaca 0 Tabasco 128 Tabasco 128
Guerrero 0 Guerrero 0 Tlaxcala 80 Tlaxcala 80
dad de México 0 Ciudad de México 0 Yucatán 65 Yucatán 65
Chiapas 0 Chiapas 0 Aguascalientes 58 Aguascalientes 58
Aguascalientes 0 Aguascalientes 0 Campeche 42 Campeche 42
Fuente: Solicitudes de informaciónFuente:
para sentencias y RNPDNO
Solicitudes para desapariciones
de información para sentencias y RNPDNO para desap

La baja cantidad de sentencias condenatorias, en relación con el

gran número de casos de desaparición registrados, llevan a ni-
veles de impunidad casi absolutos. De 2019 a 2022 la impunidad
acumulada para el delito de desaparición fue de 99.6% a nivel
nacional. Por su parte, a nivel estatal, Aguascalientes, Chiapas,
Ciudad de México, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo y Yucatán
presentan un 100% de impunidad acumulada en desapariciones
porque no reportaron ninguna sentencia condenatoria por los
delitos de desaparición y desaparición forzada en el periodo de
tiempo considerado. Por otro lado, los estados con los menores
porcentajes de impunidad acumulada para delitos de desapa-
rición, que de igual forma son muy cercanos al 100%, fueron
Campeche (95.2%), Colima (97.5%) y Guanajuato (97.8%). Los de-
más estados rondan en decimales alrededor de 98 y 99% de im-
punidad acumulada en estos delitos.

51
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Impunidad acumulada en casos de desaparición

2019-2022Impunidad
201 9 - 2022
acumulada en casos de desaparición
Yucatán 100%
Quintana Roo 100%
Oaxaca 100%
Guerrero 100%
Ciudad de México 100%
Chiapas 100%
Aguascalientes 100%
Sinaloa 99.9%
Morelos 99.9%
Jalisco 99.9%
Tamaulipas 99.8%
San Luis Potosí 99.8%
Veracruz 99.7%
Baja California 99.7%
Zacatecas 99.6%
Sonora 99.6%
Puebla 99.6%
Nuevo León 99.6%
Michoacán 99.5%
Durango 99.5%
Baja California Sur 99.4%
Chihuahua 99.3%
Tabasco 99.2%
Estado de México 99.2%
Nayarit 99.1%
Tlaxcala 98.8%
Hidalgo 98.5%
Querétaro 98.3%
Coahuila 98.3%
Guanajuato 97.8%
Colima 97.5%
Campeche 95.2%

Fuente: Elaboración propia con base en solicitudes de información y registros en el RNPDNO.

Impunidad
acumulada federal
Como se comentó anteriormente, la federación es competente
para investigar los delitos de desaparición cuando se involucra
alguna persona servidora pública federal, cuando se actualizan
ciertas reglas de competencia previstas en la ley, cuando hay
una sentencia de algún organismo internacional de protección
de derechos humanos, cuando el Ministerio Público ejerce fa-
cultad de atracción, o cuando se encuentran indicios de la par-
ticipación de personas vinculadas a la delincuencia organizada.
Por esta razón enviamos solicitudes de información a la Fiscalía
General de la República y al Poder Judicial federal, para conocer
los casos iniciados y resueltos por los delitos de desaparición de
particulares y desaparición forzada de personas.65
65 La Fiscalía contestó a la solicitud de información realizada que las bases de datos con las que cuentan no
permiten una trazabilidad para identificar el número de víctimas por expediente, por lo que no desagregaron la
información por sexo de la víctima.

52
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

De acuerdo con la información proporcionada por la FGR, las in-

vestigaciones iniciadas por delitos de desaparición forzada y de
particulares han aumentado en los últimos años. Esto puede res-
ponder a que, como la institución lo señala en su respuesta a la
solicitud de información, el delito de desaparición cometida por
particulares fue regulado por primera vez en noviembre de 2017
en el artículo 34 de la Ley General en Materia de Desaparición
Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y
del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
Investigaciones por desaparición forzada de perzonas
y Investigaciones
cometida por por desaparicion forzada de personas y cometida por particulares registradas por la FGR
particulares registradas por la FGR
395

240 234

200

156
141 140
138
109
101
89 92
77
66 68
63

23 24 22 21
11
4
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Desaparición cometida por particulates Desaparición forzada

Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de información folio 330024623001628

Por su parte, el Poder Judicial federal informó que de 2006 a

2022 se tienen registradas en el Sistema Integral de Seguimiento
de Expedientes (SISE) únicamente 22 sentencias condenatorias
por el delito de desaparición forzada de personas, mientras que
para el delito de desaparición de particulares no se cuenta con
registro alguno, de ahí que la respuesta a la información sea igual
a cero.66 Es decir, con estos datos, la impunidad acumulada de
2006 a 2022 para los delitos de desaparición forzada de per-
66 Si bien ante el CED la FGR reportó la existencia de 1834 expedientes en trámite (728 averiguaciones previas
y 1106 carpetas de investigación), retomar dicha información tiene limitaciones metodológicas relaciona-
das con el periodo contemplado en la generación de las mismas. Por esta razón, las cifras retomadas para
el cálculo de impunidad son aquellas registradas en la respuesta a las solicitudes de información con folios
330024623001628, 330030423003268 y 330030423003269.

53
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

sonas es de 98.5%; la impunidad acumulada para los delitos de

desaparición cometida por particulares es de 100%; y la impuni-
dad acumulada global para ambos delitos es de 99 por ciento.

TABLA 1. Investigaciones iniciadas, sentencias condenatorias

registradas e impunidad acumulada para los delitos de
desaparición forzada y cometida por particulares (2006-2022)

Institución Desaparición Desaparición Desaparición

forzada cometida por total
particulares
Investigaciones
iniciadas (FGR)
1 455 959 2 414
Sentencias
condenatorias (PJF)
22 0 22
Impunidad
acumulada
98.5% 100% 99.1%

Fuente: Solicitudes de información con folios 330024623001628, 330030423003268 y 330030423003269.

Consideraciones
De los resultados anteriores se observan niveles de impunidad
casi absolutos, tanto para los delitos de desaparición forzada,
como la cometida por particulares. Esto despierta una serie de
preguntas sobre cómo se están judicializando los casos de des-
aparición, tanto a nivel federal como estatal, porque al parecer
las figuras contempladas en la Ley General de 2019 no están
siendo utilizadas en lo absoluto. Además, no podemos perder de
vista que, por la complejidad de los tipos penales, estos delitos
pueden estar siendo procesados y judicializados con otros tipos
penales, como homicidios, feminicidios o secuestros. Si bien se
requiere un análisis más granulado para conocer esta informa-
ción, no podemos perder de vista que la impunidad en delitos de
homicidio y feminicidio también está en niveles alarmantes.
Adicionalmente, se ha observado una confusión en la aplicación
de los tipos penales de desaparición y secuestro. Es importante
destacar que aunque ambos afectan la libertad personal, la dis-
tinción entre las conductas, trascendencia y carga político-social
son enormemente diferentes. La aplicación de otros tipos pena-
les tiene implicaciones directas, tanto en el cálculo de la impu-
nidad como en el entendimiento de la crisis de desaparición. En

54
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

términos estadísticos la diversidad de prácticas en la clasificación

y reclasificación de las carpetas dificulta conocer con claridad el
tratamiento que reciben los casos de desaparición en las fiscalías
locales, esto implica que el cálculo de impunidad no considere
casos investigados bajo otro tipo penal o como una ausencia
voluntaria. De manera similar, observamos una tendencia por
abrir las carpetas de investigación bajo la clasificación de desa-
parición cometida por particulares, sin embargo, el registro de la
información estadística no es claro en casos donde los estados
no han homologado sus tipos penales con la Ley GMDP. Como
resultado de dichas deficiencias en el proceso, metodológica-
mente decidimos considerar tanto los registros de personas des-
aparecidas como los registros de personas no localizadas.
La categoría de las personas “no localizadas” plantea una cues-
tión de profunda complejidad tanto en el ámbito legal como en
el social. Según la Ley General, se define a una persona “no lo-
calizada” como aquella cuya ubicación es desconocida y cuya
ausencia no guarda relación con la comisión de un delito.67
Aunque esta definición parece sencilla a primera vista, encierra
una serie de desafíos y contradicciones que repercuten directa-
mente en los derechos humanos de las personas desaparecidas
y sus seres queridos.
De acuerdo con el artículo 89 de la Ley GMDP, existen cinco cri-
terios para tener la presunción de la existencia de un delito. Entre
ellos destaca el que establece que cuando no hay elementos de
sospecha de la comisión de un delito, si transcurren 72 horas
sin tener información de la persona “no localizada”, entonces se
considera que la desaparición se debe a un delito.
A pesar de que esta presunción puede ser válida en muchos ca-
sos, no toma en cuenta una serie de circunstancias en las que
una persona puede desaparecer en un contexto donde la des-
aparición en sí no constituye un delito, pero las circunstancias
que la rodean sí lo hacen. Por ejemplo, la violencia familiar, la ex-
torsión, las amenazas o los entornos de violencia sistémica en la
sociedad. Esta presunción restringe la perspectiva de búsqueda y
puede llevar a una atención insuficiente en estos casos.

67 Artículo 2. Fracción XVII. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Come-
tida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.

55
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Además, la ausencia de claridad y precisión respecto al tiempo

en el que deben actuar las autoridades a menudo se convierte en
un pretexto para la falta de atención y la revictimización, espe-
cialmente en casos que involucran a mujeres, adolescentes, ni-
ñas y niños, pues alegan otro tipo de situaciones, como conflicto
entre padres o ausencias voluntarias.
Aunque tanto la Comisión Nacional de Búsqueda como la Co-
misión Local de Búsqueda están encargadas de implementar ac-
ciones de búsqueda de inmediato, de acuerdo con el Protocolo
Homologado de Búsqueda, que incluye, entre otros aspectos, la
comparación de la información registrada en el Registro Nacional
con las bases de datos disponibles, la importancia del lenguaje y
la forma en que se nombran las cosas juega un papel muy impor-
tante en la manera en que las autoridades abordan la desaparición
denunciada y demuestran su preocupación por las víctimas.
Asimismo, el registro de las personas no localizadas contempla-
das y contabilizadas en el RNPED no analiza los datos de manera
suficiente para comprender el motivo del registro, lo que permi-
te la existencia de prácticas que niegan los servicios necesarios
para llevar a cabo acciones de búsqueda. En otras palabras, si las
autoridades consideran que una persona “no localizada” no ha
sido víctima de un delito, podrían no asignar los recursos ade-
cuados para encontrarla. Esto entra en conflicto con el derecho
humano fundamental de ser buscado, reconocido en tratados
internacionales de derechos humanos, como la Convención In-
ternacional para la Protección de Todas las Personas contra las
Desapariciones Forzadas.
Además, esta definición también obstaculiza la labor de las co-
misiones de búsqueda, las fiscalías especializadas pertinentes y
otras instancias del Sistema Nacional de Búsqueda. Al limitar su
capacidad de acción basándose en criterios subjetivos, se difi-
culta la activación de todas las acciones de búsqueda necesa-
rias desde el primer día de la desaparición. Esto excluye otras
dinámicas y posibles delitos, como la trata de personas, la priva-
ción ilegal de la libertad o el desplazamiento interno forzado68
68 En México, el desplazamiento interno comenzó a documentarse en la década de 1970. No obstante, fue
hasta abril de 2019 que el Gobierno federal reconoció oficialmente su existencia. De acuerdo con datos de la
Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, la cifra acumulada comienza desde
2006 hasta 2020, en donde habría al menos 356 792 personas desplazadas internamente por la violencia, solo
en eventos masivos. Conferencia Magistral de Guillermo Fernández-Maldonado, “El desplazamiento forzado en
México”, LVI Congreso Nacional de la FMOPDH: “Pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes”, Oaxa-
ca, 12 de enero de 2023. Disponible en https://hchr.org.mx/discursos_cartas/conferencia-magistral-de-guiller-
mo-fernandez-maldonado-el-desplazamiento-forzado-en-mexico/

56
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

provocado por la violencia de la delincuencia organizada, entre

otros, que podrían estar detrás de la desaparición de una perso-
na “no localizada”.
Es importante tener en cuenta que las catástrofes climáticas
pueden dar lugar a la desaparición de personas como parte de
los daños causados,69 ya que no se permite un análisis de los
hechos ocurridos y deslinda a las autoridades de realizar sus la-
bores y actividades con debida diligencia, no revictimización,
efectividad y exhaustividad.
En resumen, la figura de las personas “no localizadas” es com-
pleja y llena de matices. La definición legal actual, centrada en
la presunción de delito, obstaculiza la búsqueda efectiva y no
cumple con el derecho humano fundamental de ser buscado.
Es esencial revisar y reformar estas leyes para garantizar la pro-
tección de todas las personas desaparecidas y sus familias, sin
importar las circunstancias de su desaparición.
La desaparición forzada, además de ser un delito, constituye una
grave transgresión a los derechos humanos, pues se realiza des-
de la aquiescencia, tolerancia y fuerza estatal, al ser cometido
por servidores públicos o con la colaboración de ellos al impedir
la libertad, desarrollándose o llevando a cabo el delito desde el
ocultamiento y negación de la información sobre el paradero de
las víctimas.

69 Lamentablemente, como resultado del huracán Otis, aproximadamente 872 personas se encuentran des-
aparecidas. Observamos que la respuesta de las autoridades ha sido limitada hasta el momento, ya que se han
centrado en las autoridades locales y no han buscado apoyo del Sistema Nacional de Búsqueda (SNB), que
cuenta con experiencia y especialización en la búsqueda de personas no localizadas. https://www.excelsior.
com.mx/nacional/suman-872-personas-localizadas-en-guerrero-tras-impacto-de-huracan-otis/1618039

57
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Análisis de casos
emblemáticos
En este apartado hacemos un breve repaso de tres casos sobre
desaparición forzada ocurridos en México que reflejan, por una
parte, la dolorosa realidad que viven las miles de familias que hoy
buscan a sus seres queridos desaparecidos, y por otra, la gene-
rosa forma en que sus luchas han aportado avances significati-
vos en nuestro sistema de justicia.
Se trata de casos en donde las familias han buscado durante años
verdad y justicia y en su camino han logrado mostrar con claridad
que las desapariciones no se presentan de forma aislada, sino que
se enmarcan en un contexto más amplio de graves violaciones
de los derechos humanos, en el que las autoridades continúan
incumpliendo sus obligaciones con las personas desaparecidas.

58
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Rosendo Radilla Pacheco

Rosendo Radilla es conocido por haber sido un gran líder social
del municipio de Atoyac de Álvarez, Guerrero. A lo largo de su
vida, además de dedicarse a la producción y comercialización de
café cereza,70 escribió corridos musicales en los que denunció
las condiciones de abuso a las que su pueblo era sometido y lla-
mó a la gente a organizarse para exigir sus derechos.
El 25 de agosto de 1974 el señor Rosendo Radilla Pacheco fue
víctima de desaparición forzada a manos de militares, en el marco
de la denominada “guerra sucia”.71 Su familia, acompañada por
organizaciones de la sociedad civil como la Comisión Mexicana
de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) y
la Asociación de Familiares Detenidos-Desaparecidos y Víctimas
de Violaciones a los Derechos Humanos en México, presentó en
2001 una denuncia contra el Estado mexicano ante la CIDH. No
obstante, ante el incumplimiento del Estado mexicano respecto
de las recomendaciones de dicho organismo, en 2008 el caso
fue sometido ante la Corte IDH, que el 23 de noviembre de 2009
dictó sentencia condenatoria contra el Estado mexicano por las
violaciones a la libertad, la integridad personal, a la vida y al reco-
nocimiento de la personalidad jurídica del señor Rosendo Radilla
Pacheco, así como a los derechos a la integridad física y mental, a
las garantías judiciales y a la protección judicial de sus familiares.
En esta sentencia condenatoria la Corte IDH resolvió lo siguiente:
• La obligación del Estado mexicano de investigar, sancionar a
los culpables, determinar el paradero de Rosendo Radilla, o en
su defecto sus restos mortales, dar atención psicológica gra-
tuita a sus familiares y pagar indemnizaciones por el daño ma-
terial e inmaterial sufrido por las víctimas;
• Reparar el daño a la memoria del señor Radilla Pacheco, en dos
sentidos: 1) a través del derecho al honor, y 2) a través del de-
recho a la verdad. La CIDH ha definido el derecho a la verdad
como parte del acceso a la justicia, como el derecho de las vícti-
mas de saber qué sucedió con su familiar, y en casos de desapa-
70 CMDPDH. Rosendo Radilla. Disponible en https://cmdpdh.org/rosendo-radilla-pacheco/
71 El concepto de “guerra sucia” es utilizado para referirse a la violencia ejercida por el gobierno mexicano en el
periodo de tiempo que va desde 1960 hasta mediados de 1980, contra grupos insurgentes, opositores políti-
cos, integrantes de movimientos sociales e incluso personas ajenas a actividades políticas, caracterizado por el
empleo de tortura, desaparición forzada y ejecución extrajudicial.

59
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

rición saber su paradero. El derecho a la verdad no solo obliga al

Estado a investigar, sino también a hacer públicos los hallazgos
del caso. Respecto al derecho al honor se encuentra vinculado a
la dignidad humana, lo que significa que “todo ser humano tiene
derecho a ser tratado de manera compatible con su dignidad, la
cual tiene una manifestación directa y clara en la estimación que
él siente por sí mismo y que espera de los demás”.72
• La Corte IDH también se pronunció contra el artículo 57 del
Código de Justicia Militar que considera que los delitos come-
tidos por el ejército durante el ejercicio de su encargo se juz-
garán a través de tribunales castrenses y se modificó el código
para que las víctimas tengan derecho a seguir el proceso ante
una autoridad imparcial.
En atención a la sentencia de la Corte IDH, el entonces ministro
presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
formuló una consulta al Pleno de la Corte,73 que se convirtió en el
expediente: “Varios: 912/2010”.74 En esta consulta la SCJN se pro-
puso responder cuál debería ser el papel del Poder Judicial federal
en el cumplimiento de la sentencia en el caso Rosendo Radilla.
Lo que resolvió la SCJN en este asunto es de la mayor relevan-
cia, pues estableció una serie de interpretaciones sobre el al-
cance de los derechos de las víctimas de desaparición forzada
de personas, reconocidos en tratados y normas internacionales,
las cuales sentaron las bases para muchos cambios en nuestro
sistema de justicia, particularmente cuando se trata de casos de
violaciones a derechos humanos. De manera resumida, la SCJN
concluyó que:

1.El Poder Judicial federal debe generar cursos permanentes so-

bre: a) el conocimiento general de la jurisprudencia de la Corte
Interamericana, y b) sobre desaparición forzada.
2. Todos los jueces del Estado mexicano están obligados a inapli-
car las normas contrarias a la Constitución y a los tratados in-
ternacionales en materia de derechos humanos.

72 María Cristina Fix Fierro (2006). “El derecho al honor como límite a la libertad de expresión”. Disponible en
https://www.corteidh.or.cr/tablas/r28665.pdf
73 Se dice que un asunto lo conoce el pleno de la SCJN cuando las y los 11 ministros se reúnen en el salón de
sesiones a debatir los asuntos que deben resolver, distinto a cuando conoce “una sala”, siendo que en estas
sesiones solamente participan los y las cinco ministros que conforman cada una de las dos salas de la Corte.
74 Pleno SCJN. Expediente vario 912/2010. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/estra-
do_electronico_notificaciones/documento/2018-08/SENTENCIA-EXP-VARIOS-912-2010-PLENO.pdf

60
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

3. El Poder Judicial federal debe adecuar sus interpretaciones

constitucionales y legales sobre la jurisdicción militar, para que
en casos de violaciones graves a derechos humanos siempre
se investigue en el fuero civil.
El caso Radilla ha tenido un importante impacto en materia de
derechos humanos. Por una parte, por visibilizar el contexto de
graves violaciones a derechos humanos acontecidas en el pe-
riodo denominado “guerra sucia”, y la impunidad que hoy en día
continúa sobre los hechos ocurridos en el mismo. Por otra, por
la repercusión que tuvo tanto la sentencia emitida por la Corte
IDH como por el expediente varios 912/2010 de la SCJN, siendo
que propiciaron la reforma al Código de Justicia Militar del año
2014 para que los casos de violaciones a derechos humanos en
los que estén involucrados civiles sean resueltos en jurisdicción
civil, y no en militar; promovieron la fijación de criterios de in-
terpretación en materia de derechos humanos, que culminaron
con la aprobación de una reforma constitucional en 2011; y que
impulsaron la tipificación del delito de desaparición forzada de
personas, entre otros.

Alvarado Espinoza
y otros vs. México
En 2008, bajo el contexto de la llamada “guerra contra el nar-
co”, se implementó en Chihuahua el “Operativo Conjunto Chi-
huahua”, ordenado desde el Gobierno federal, y con la anuencia
del Gobierno estatal se colocó a más de 2 000 integrantes del
Ejército75 en las calles para desarticular redes y operaciones de
grupos criminales.
Sin embargo, dicho operativo provocó el aumento en las viola-
ciones a los derechos humanos perpetradas por miembros del
Ejército, como ejecuciones extrajudiciales, detenciones arbitra-
rias y desapariciones forzadas, siendo uno de esos casos la de-
tención y posterior desaparición de Nitza Paola Alvarado Espino-
za, Rocío Irene Alvarado Reyes y José Ángel Alvarado Herrera.76
75 PBI México. “Caso Alvarado: la militarización sigue amenazando los derechos humanos”. Disponible en
https://pbi-mexico.org/es/news/2019-02/caso-alvarado-la-militarizaci%C3%B3n-sigue-amenazando-los-de-
rechos-humanos
76 CEJIL. Alvarado Espinoza y otros. Disponible en https://summa.cejil.org/es/entity/i5jmtp3a3qwd3b5brfi529

61
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

La noche del 29 de diciembre de 2009 los primos José Ángel Al-

varado Herrera y Nitza Paola Alvarado Espinoza fueron detenidos
por aproximadamente 10 personas que portaban armas largas,
cascos y gorras y uniformes de tipo militar, mientras se encon-
traban a bordo de una camioneta estacionada en las afueras de
la casa de la madre de Obdulia Espinoza Beltrán, esposa de José
Ángel, en el ejido Benito Juárez, municipio de Buenaventura, del
estado de Chihuahua.77
Una hora después de la detención de José Ángel y Nitza Paola,
un grupo aproximado de ocho o nueve personas que vestían uni-
formes con características militares acudieron al domicilio don-
de se encontraba Rocío Irene Alvarado Reyes, sobrina de José
Ángel y Nitza Paola, en compañía de su madre y su hija, quienes
golpearon la puerta de la entrada de la vivienda, entrando a la
fuerza para arrestar a Rocío y obligarla a subir un vehículo que se
retiró del lugar. A la fecha, el paradero de Rocío Irene Alvarado
se desconoce.78
Posterior a la detención y desaparición de José Ángel Alvarado
Herrera, Nitza Paola Alvarado Espinoza y Rocío Irene Alvarado
Reyes, sus familiares comenzaron a realizar la búsqueda de los
tres integrantes en diversas instituciones del municipio, como la
Comandancia de Seguridad y Vialidad Pública del ejido Benito
Juárez, el 35 Batallón de Infantería del Ejército y la Agencia Es-
tatal de Investigaciones de la Procuraduría General del Estado,
ubicada en esta localidad.
Al entrevistarse con las autoridades se encontraron con el des-
conocimiento o la negación de la detención de José Ángel, Nit-
za Paola y Rocío Irene. A consecuencia de las acciones de bús-
queda de la familia como de sus abogados, recibieron amenazas
constantes por parte de integrantes de corporaciones de policía
y elementos del Ejército,79 lo que causó que varios de ellos tu-
vieran que desplazarse.
Debido a la impunidad dentro del Estado mexicano, el caso fue
llevado ante el Sistema Interamericano. Después de varios años
la Corte IDH emitió sentencia el 28 de noviembre de 2018. El
estado reconoció parcialmente la responsabilidad, ya que al mo-
77 Corte IDH, Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, Fondo, Reparaciones y Costa, Sentencia de 28 de
noviembre de 2018. Serie C, No. 370, párrs. 80 y 81. Disponible en https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/arti-
culos/seriec_370_esp.pdf
78 Ibid., párr. 85.
79 Ibid., párr. 117.

62
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

mento de los hechos nuestro país no contaba con normatividad

relativa a desaparición forzada, así como el sometimiento de la
investigación a jurisdicción militar, lo cual contravino lo dispues-
to por la Convención Americana sobre Derechos Humanos.80
La sentencia de este caso es sumamente relevante porque en
ella la Corte IDH toma en consideración el contexto de los he-
chos y reafirma que la presencia del Ejército en actividades de
seguridad pública debe atender a criterios de estricta propor-
cionalidad, excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguar-
da de las garantías convencionales, dado que el régimen propio
de las fuerzas militares no se concilia con las funciones propias
de las autoridades civiles.81

Ayotzinapa. La desaparición de 43
estudiantes de la Escuela Normal
Rural Raúl Isidro Burgos
Cada año los estudiantes de la Escuela Normal Rural Isidro Bur-
gos de Ayotzinapa, del municipio de Tixtla, Guerrero, se preparan
para asistir a la marcha que se realiza en la Ciudad de México el
2 de octubre para conmemorar la masacre estudiantil en Tlate-
lolco de 1968.
El 26 de septiembre de 2014 un grupo de estudiantes de la Nor-
mal de Ayotzinapa se organizó para realizar actividades de bo-
teo y para tomar camiones de pasajeros en distintos puntos del
estado de Guerrero, con el objetivo de utilizarlos como medio
de transporte para desplazarse hasta la capital del país y acudir
a la marcha del 2 de octubre. La toma de colectivos ha sido una
práctica habitual o frecuente en determinadas fechas y activida-
des, no solo en Ayotzinapa sino también en otras normales.82
Según las investigaciones realizadas en el caso,83 aquella noche
la policía de Iguala desplegó un operativo para interceptar los
cinco autobuses en los que viajaban los estudiantes, los cua-
80 Ibid., párrs. 21-23.
81 Ibid., párr. 180.
82 Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes. Informe Ayotzinapa, Investigación y primeras conclu-
siones de las desapariciones y homicidios de los normalistas de Ayotzinapa, GIEI, p. 20. Disponible en https://
www.oas.org/es/cidh/actividades/giei/giei-informeayotzinapa1.pdf
83 Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes. Informe Ayotzinapa, Avances y nuevas conclusiones
sobre la investigación, búsqueda y atención a las víctimas, GIEI. Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/ac-
tividades/giei/giei-informeayotzinapa2.pdf

63
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

les fueron alcanzados por patrullas y atacados con disparos. Los

estudiantes fueron forzados a descender y quienes intentaron
escapar fueron perseguidos. Durante el transcurso de la noche
seis personas fueron asesinadas, al menos 40 fueron heridas, al-
gunas de gravedad, y 43 estudiantes fueron desaparecidos, sin
que hasta el día de hoy se tenga conocimiento de su paradero.84
Además de la intervención de la policía de Iguala, se continúa
investigando a elementos de las policías municipales de Cocula
y de Huitzuco, la policía estatal de Guerrero y la entonces Po-
licía Federal. Asimismo, se investiga la participación de agentes
del Ejército mexicano por su presunta intervención en diversos
escenarios donde se llevaron a cabo las desapariciones y por sus
presuntos nexos con el crimen organizado.
Durante la noche del 26 y madrugada del 27 de septiembre, fami-
liares se presentaron en la entonces Procuraduría de Justicia de
Guerrero a exigir comunicación con los estudiantes, que para ese
momento se creía que estaban detenidos. No consiguieron nin-
guna información. Desde un principio, las autoridades del sistema
de justicia intentaron cerrar la investigación con rapidez, sin haber
encontrado a los estudiantes ni haber explicado las razones del
operativo en que desaparecieron, además de implementar una
narrativa basada en violaciones al debido proceso y en tortura.
Debido a la gran cantidad de víctimas y a la alta visibilidad pública
que tuvieron los hechos, la entonces Procuraduría General de
la República (PGR) atrajo la investigación. En el curso de esta se
cometieron diversas violaciones a derechos humanos con tal de
crear a marchas forzadas la llamada “verdad histórica”85, con la
intención de anunciar que el caso estaba resuelto, en detrimento
del derecho a la verdad y acceso a la justicia de las familias.86
El acompañamiento legal de diversas organizaciones, como el
Centro de Derechos Humanos de la Montaña (Tlachinollan), el
Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (Cen-
tro Prodh), el Centro de Análisis e Investigación A.C. (Fundar), y
84 OACNUDH. Doble injusticia, Informe sobre violaciones de derechos humanos en la investigación del caso
Ayotzinapa, p. 6. Disponible en https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Countries/MX/OHCHR-
MexicoReportMarch2018_SP.pdf
85 En la teoría del caso aplicada en la Unidad del Caso Ayotzinapa, se utilizaba este enfoque para abordar a los
responsables de la verdad histórica. De hecho, los procedimientos de investigación llevados a cabo se respal-
daban mediante la jurisprudencia 2017988, disponible en el siguiente enlace; https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/
tesis/2017988
86 Idem. De acuerdo con esta versión, los estudiantes desaparecidos habían sido entregados por las policías
municipales de Iguala y Cocula a miembros del grupo criminal Guerreros Unidos, quienes posteriormente
los mataron, incineraron sus cuerpos en un basurero cerca del pueblo de Cocula y tiraron sus cenizas y otros
restos en el río San Juan. Como soporte de esta versión, la PGR presentó resultados forenses indicando que un
fragmento de hueso que había sido encontrado en dicho río correspondía al ADN de uno de los estudiantes.

64
IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Servicios y Asesoría para la Paz (Serapaz), ha sido crucial para

que las familias de los 43 normalistas desaparecidos puedan exi-
gir que su búsqueda de justicia se realice adecuadamente y con
supervisión internacional. Estas organizaciones intervinieron po-
cos días después de los hechos, impulsando una estrategia que
pudiera abordar la dimensión y complejidad del caso.
Por un lado, hicieron una solicitud de cooperación técnica al
Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF), para que
miembros de dicha organización fueran las personas peritas in-
dependientes de las víctimas para cooperar con la PGR en la iden-
tificación de otros restos encontrados en el estado de Guerrero.
Por otra parte, las organizaciones apoyaron con la solicitud de
medidas cautelares a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH), las cuales fueron otorgadas el 3 de octubre de
2014, ordenando al Estado mexicano que se realizaran acciones
para continuar investigando los hechos, determinar el paradero
de los 43 estudiantes y proteger a sus familiares y a los estudian-
tes sobrevivientes.
Lo anterior, sumado al contexto de movilización social que exi-
gía justicia en el caso, derivó en la firma de un acuerdo entre
los familiares, sus representantes, el Estado mexicano y la CIDH,
mediante el cual se creó el Grupo Interdisciplinario de Expertos
Independientes (GIEI).87 Según el acuerdo, el GIEI se encargaría
de la elaboración de planes de búsqueda de las personas desa-
parecidas, del análisis técnico de las líneas de investigación para
determinar responsabilidades penales y el análisis técnico del
Plan de Atención Integral a las Víctimas de los hechos del 26 y 27
de septiembre.
Derivado de la investigación del caso Ayotzinapa, diversas ins-
tancias nacionales e internacionales han documentado y di-
fundido una serie de dificultades y obstáculos en el sistema de
investigación mexicano que no son excepcionales al caso, sino
que representan problemáticas de lo más comunes y presentes
en la realidad de quienes buscan justicia en México.

87 Acuerdo para la incorporación de asistencia técnica internacional desde la perspectiva de los derechos hu-
manos en la investigación de la desaparición forzada de 43 estudiantes de la normal rural Raúl Isidro Burgos de
Ayotzinapa, Guerrero, 18 de noviembre de 2014. Disponible en http://centroprodh.org.mx/GIEI/?page_id=19.

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Algunos de estos hallazgos,88 que pueden servir para contextua-

lizar los hechos de otras investigaciones sobre desaparición de
personas, son:
• El uso de la tortura en las investigaciones criminales
• Excesiva formalidad y burocracia en las investigaciones
• Uso preponderante de las pruebas testimoniales
y confesiones sobre pruebas periciales y de otra naturaleza
• Insuficiente calidad del método de toma de declaraciones
• Ausencia de independencia en los servicios periciales
• Falta de capacidad analítica de las pruebas
• Ausencia de análisis de contexto que permitan investigar
patrones y responsabilidades de superiores y no solo de
autores materiales
• Fragmentación de los procesos e investigaciones; ausencia
de un sistema de información periódica a las víctimas
• Filtraciones de las investigaciones por parte las procuradurías
• Bajo uso de medios tecnológicos en las búsquedas de
los desaparecidos
• Prácticas deficientes en diligencias de exhumación,
inhumación y conservación y entrega de restos óseos
• Falta de atención adecuada y manejo público de las víctimas
Bajo esta perspectiva, el caso Ayotzinapa y la valiente y digna
lucha de las 43 familias, que desde 2014 no han dejado de bus-
car a sus hijos, ha mostrado cómo las grandes problemáticas del
sistema de justicia y de seguridad pública en México han impe-
dido encontrar el paradero de los estudiantes y sancionar a las
autoridades responsables. Problemáticas que han persistido en
diversas administraciones presidenciales, mostrando el carácter
estructural de las mismas y la necesidad imperante de que nues-
tras autoridades las atiendan con la prioridad que la crisis de per-
sonas desaparecidas en nuestro país representa.
88 OACNUDH. Doble injusticia, Informe sobre violaciones de derechos humanos en la investigación del caso
Ayotzinapa. Disponible en https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Countries/MX/OHCHRMexi-
coReportMarch2018_SP.pdf, y GIEI, Informe Ayotzinapa, Avances y nuevas conclusiones sobre la investigación,
búsqueda y atención a las víctimas, p. 579. Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/actividades/giei/giei-in-
formeayotzinapa2.pdf

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IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Recomendaciones
La desaparición forzada en nuestro país representa una crisis
de derechos humanos que ha dejado una huella imborrable en
cientos de miles de personas, que no solo se reduce a la descrip-
ción de un tipo penal. Es por ello que la investigación del deli-
to de desaparición de personas debe comprender los desafíos,
complejidades y gravedad de los casos, así como el derecho hu-
mano de las personas a ser buscadas. En este apartado se enlista
una serie de recomendaciones hacia las autoridades del Estado
mexicano en materia de prevención e investigación para mejorar
las acciones en casos de desaparición y reducir la impunidad.

Colaboración institucional
La Ley GMDP y el PHB establecen una coordinación concurren-
te entre diversas autoridades, en el ámbito de diferentes atribu-
ciones. Si bien estas facultades les permiten a las fiscalías hacer
diligencias fundamentales para investigar las desapariciones es
indispensable que colaboren de forma coordinada con las comi-
siones de búsqueda para aprovechar en mayor medida la infor-
mación que se obtenga en las primeras horas y días después de
la desaparición, e impulsar acciones de búsqueda.

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Creación de fiscalías
especializadas con profesionales
altamente capacitados
La investigación de los delitos de desaparición es una tarea
compleja y especializada, que se encuentra obstaculizada por
diversos factores tanto sociales como científicos. Por ello, resul-
ta indispensable además de la creación de fiscalías o unidades
especializadas que estas cuenten con personal ministerial, peri-
cial y policial altamente capactiado. Además, es importante que
dicho personal se encuentre enfocado únicamente en casos de
delitos de desaparición. El personal debe poder analizar los con-
textos en los que ocurren las desapariciones, recabar indicios,
analizar datos y dar seguimiento a las líneas de investigación, así
como tener acceso a recursos suficientes para llevar a cabo las
investigaciones efectivas.

Estandarización de los
protocolos de investigación
Como toda investigación penal, el caso del delito de desapari-
ción requiere del uso de método y técnica, pues implica la parti-
cipación de diversos operadores y disciplinas, por lo que contar
con protocolos de investigación estandarizados se torna rele-
vante para guiar la recolección de indicios, en los mecanismos
de búsqueda e identificación de víctimas y de las personas que
probablemente cometieron el delito, así como la atención inte-
gral a la familia de las víctimas.
Es necesario que las autoridades competentes adviertan la com-
plejidad técnica, científica y social de este delito y que lo reflejen
en sus protocolos de investigación, así como que se incorpore
una mirada interseccional de derechos humanos y género, y los
distintos elementos a considerar para lograr la reparación inte-
gral del daño.

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Capacitación y sensibilización
de las personas servidoras públicas
Sensibilizar y capacitar a las personas servidoras públicas desde
una perspectiva de derechos humanos más allá de lo legal re-
duce los espacios de revictimización y violencia enmarcada de
las instituciones. Esta sensibilización debe realizarse a todas las
personas servidoras públicas involucradas en la atención de ca-
sos de desaparición, incluyendo jueces y personal jurisdiccional.

Implementación adecuada de
tecnología médico legal y forense
En mayo de 2023 la Fiscalía General de la República anunció la
creación del Banco Nacional de Datos Forenses. No obstante, al
momento de la redacción de este estudio, de acuerdo con orga-
nizaciones y colectivos de búsqueda no se encuentra en correcto
funcionamiento. Este incumplimiento es grave, toda vez que en
nuestro país existen miles de personas que han sido encontradas
sin vida y que no han sido identificadas, al mismo tiempo que mi-
les de familias buscan por años a sus seres queridos, reflejo de la
profunda crisis forense en materia de identificación humana en la
que una herramienta como el Banco Nacional es indispensable.
Este incumplimiento afecta el derecho a la verdad, a ser buscado,
y al acceso a la justicia de miles de personas, pues es una omisión
que impide y obstaculiza el proceso para cotejar la información de
quienes buscan y de quienes han sido encontrados.
Es urgente que el Estado mexicano comprenda la necesidad de
invertir en tecnologías forenses que incluyan la participación de
diversas ciencias como genética, antropología, arqueología, pa-
tología forense, entre otras. En este sentido, la adopción y ca-
pacitación respecto del sistema multidisciplinario es urgente. La
resolución de los casos de desaparición no solo debe estar en-
focada en identificar a la persona, sino también en reconstruir
los hechos y acceder a la verdad de lo ocurrido para así garanti-
zar un acceso a la justicia.

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Acceso
a información oficial
La rendición de cuentas y transparencia son esenciales para ga-
rantizar la integridad de las investigaciones y búsquedas. El Es-
tado mexicano debe permitir que las familias y organizaciones
tengan acceso e información del avance de las diligencias reali-
zadas, así como la accesibilidad para la consulta de los registros
públicos del Sistema Nacional de Búsqueda.

Acompañamiento
y protección a las familias
buscadoras
El incremento de casos de desaparición y la omisión del Estado
mexicano ha obligado a que madres y familiares salgan a realizar
las acciones de búsqueda e investigación con sus propios recur-
sos. A pesar de la revictimización sistémica por parte del Estado,
también deben enfrentarse a la violencia y hostilidad del crimen
organizado, que ha culminado, lamentablemente, en algunos
casos de asesinatos y más desapariciones.
Se requiere de un sistema integral de acompañamiento y cuidado
hacia las madres y los colectivos de familiares, que se encuen-
tre articulado con la protección y medidas de seguridad, apoyo
emocional y social, así como otorgamiento de apoyo financiero
para garantizar el acceso a la justicia.

Fortalecimiento de
la cooperación internacional
México es un país de origen, tránsito y destino de personas mi-
grantes cuyas políticas migratorias construidas con un enfoque
de seguridad agravan el contexto de vulnerabilidad. Como resul-
tado las personas migrantes, y en particular aquellas en situación
irregular, pueden enfrentar una serie de violencias tales como

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IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

discriminación, extorsión, trata de personas, secuestro, violencia

sexual, homicidio, feminicidio y por supuesto desaparición tanto
forzada como cometida por particulares.
Aunque México ha avanzado en la publicación de los lineamien-
tos del Mecanismo de Apoyo Exterior de Búsqueda e Investiga-
ción, sigue siendo necesario fortalecer la cooperación con los
estados de la región. Los familiares de personas migrantes des-
aparecidas enfrentan dificultades distintas al momento de reali-
zar acciones de búsqueda, solicitar la investigación y conseguir
acceso a la justicia. Es fundamental que la política de prevención
y erradicación de desapariciones en México sea responsiva ante
estas diferencias.

Homologación
de los tipos penales
Tras la promulgación de la Ley General en Materia de Desapari-
ción de Personas se creó un paquete de tipos penales para de-
nunciar, investigar y castigar hechos de desaparición. Sin embar-
go, esta tipificación no se homologó con los ordenamientos de
todos los estados, lo que ha generado una tipificación distinta
a la que establece la Ley General o, en su caso, una tipificación
acorde a la Ley General pero que se registra de acuerdo con lo
establecido en los ordenamientos estatales. Como consecuen-
cia, los estados registran la incidencia delictiva en temas de des-
aparición conforme a sus propios ordenamientos.
Esto dificulta el análisis del fenómeno de desaparición a nivel
local, pues no todos los estados hacen la misma distinción que
hace la Ley General al momento de registrar las carpetas de in-
vestigación.

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IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Conclusiones
Desde Impunidad Cero hemos evidenciado las consecuencias
de las estrategias de seguridad basadas en la militarización. La
crisis humanitaria de desaparición, aunada a las dificultades para
la investigación de los delitos, las bajas capacidades para promo-
ver acciones de búsqueda en vida y la falta de recursos para un
enfoque masivo de identificación generan niveles de impunidad
casi absolutos.
Si bien en años recientes han existido acciones para el fortale-
cimiento de las capacidades del Sistema Nacional de Búsqueda,
como la creación de las Comisiones Locales en las 32 entidades
federativas y el desarrollo de laboratorios o centros de resguardo
forenses en diversas partes del país, estas no han sido suficientes.
Sigue siendo necesario dotar a dichas instituciones de los recur-
sos necesarios para el correcto desarrollo de sus funciones a la
par de generar capacidades para el ejercicio de dichos recursos.
Asimismo, consideramos que es urgente implementar una polí-
tica nacional de erradicación de las desapariciones, en donde la
investigación y sanción de estos delitos sean una prioridad en el
plan de persecución penal. Para reducir la impunidad en los de-
litos de desaparición, es necesario reconocer la heterogeneidad
de estos casos y comprender que responden a las dinámicas de
fenómenos de macrocriminalidad. La naturaleza de la desapari-
ción demanda que las instituciones de procuración e impartición
de justicia aborden estos delitos como de realización oculta.
La justicia va más allá de una sentencia condenatoria de los actos
delictivos, es un fenómeno mucho más complejo que debe in-
cluir siempre la reparación del daño, la garantía de no repetición
y la garantía del derecho a la verdad. Por esta razón debemos
buscar adoptar una visión de justicia integral donde se asuma la
responsabilidad estatal en la crisis de desaparición y que ponga a
las víctimas en el centro.

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IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

Agradecemos a las personas de la sociedad civil que accedie-

ron a participar en nuestra serie de entrevistas, cuyas diferentes
perspectivas nos dieron una visión integral del fenómeno y de
las acciones necesarias para atenderlo. En Impunidad Cero es-
peramos que esta investigación se una al conjunto de esfuerzos
desarrollados desde sociedad civil y colectivos de familiares, que
han servido para visibilizar las diferentes dimensiones de las des-
apariciones en México, así como para evaluar los resultados de
las decisiones estatales que han guiado la política pública. De-
seamos que todas las víctimas de desaparición en el país vean
garantizado su derecho a ser buscadas, que haya reparación del
daño, que se acceda a la justicia y que la sociedad mexicana co-
nozca la verdad.

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IMPUNIDAD EN DELITOS DE DESAPARICIÓN EN MÉXICO

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