Abril de 2015

Diseño y arquitectura de procesos de paz:

Lecciones aprendidas tras las crisis
Vicenç Fisas*

Sumario:
Presentación
1 – Opciones habituales para el diseño inicial de negociaciones
2 – Situaciones de crisis de los últimos años
3 – Situaciones de crisis en el año 2014
4 – Propuestas de rediseño de metodología y actores tras las crisis
5 – La “caja de herramientas” de los actores: situación en 2014
6 – Recomendaciones finales

Introducción
El presente estudio tiene como finalidad, proponer esquemas y diseños de negociación en su etapa ini-
cial, y rediseñar estos procesos a partir de las crisis más comunes que inevitablemente se producen en el
transcurso de la negociación. Se analizan tanto las metodologías, las mediaciones o facilitaciones, como
el tipo de actores que pueden intervenir en los procesos, a partir de múltiples variables, que permiten
realizar unas 120 recomendaciones. El informe está basado en la propia experiencia del autor, tanto
por el seguimiento de los procesos de paz de los últimos quince años, como por el trabajo de campo en
algunos de estos procesos.

1 – Opciones habituales para el de la futura negociación. Por proceso de paz

se entiende la consolidación de un esquema
diseño inicial de negociaciones de negociación, una vez que se ha definido la
agenda temática, los procedimientos a seguir, el
Definiciones y modalidades de negociaciones en calendario y las facilitaciones. La negociación,
procesos de paz por tanto, es una de las etapas de un proceso de
paz. También existen, aunque en raras ocasio-
Se entiende por negociación el proceso por el que dos nes, negociaciones sin “arquitectura negocia-
o más partes enfrentadas (ya sean países o actores dora”, es decir, un abordaje sobre un conflicto
internos de un país) acuerdan discutir sus diferencias a través de gestiones varias, desde diversos
en un marco concertado para encontrar una solución actores y en espacios temporales más o menos
satisfactoria a sus demandas. Esta negociación puede frecuentes, pero sin que exista una metodolo-
ser directa o mediante la facilitación de terceros. gía e interlocución única. Ha sido el caso de
Normalmente, las negociaciones formales tienen la gestión del conflicto de Ucrania en 2014 y
una fase previa, o exploratoria, que permite definir el 2015, por ejemplo, y especialmente en febrero
marco (formato, lugar, condiciones, garantías, etc.) de 2015b por parte de Alemania y Francia.

(*) Vicenç Fisas es director de la Escuela de Cultura de Paz, de la Universidad Autónoma de Barcelona. Ph.D. en Peace Studies por la Uni-
versidad de Bradford (R.U.) y Premio Nacional de Derechos Humanos, en 1988, es autor de más de 30 libros sobre paz, conflictos, desarme
y procesos de paz. Desde 1996, edita el “Anuario de Procesos de Paz”.
(http://escolapau.uab.cat)
 Por «alto al fuego» se considera la decisión militar (estructurales y culturales) que luego permitirán
de paralizar cualquier combate o uso de las armas hablar con propiedad del «logro de la paz».
durante un período especificado, mientras que el
«cese de hostilidades» incluye, además del alto al Las grandes etapas de un proceso de paz
fuego, el compromiso de no secuestrar, hostigar a
la población civil, amenazar, etc. Todo proceso de paz requiere de una gran in-
versión de tiempo y muestra de ello es la gran
En función de los objetivos finales buscados y cantidad de años que normalmente hay que
de la dinámica seguida en las diferentes fases dedicar para que pueda iniciarse y fructificar. En
de la negociación, la mayoría de los procesos de términos generales, y con muy pocas excepciones,
paz pueden catalogarse en alguna de estas cin- sigue una pauta con fases más o menos conoci-
co categorías o modelos, aunque alguna vez se das, en las que el mayor tiempo es el dedicado a
pueda dar el caso de un proceso que combine dos las negociaciones. Funciona con una primera fase
categorías: exploratoria, o de tanteo, también llamada de pre-
negociación o exploración, en la que las personas
que intervienen en ella (exploradoras) calibran el
a) Simple desmovilización y reinserción;
convencimiento de las partes, es decir, si están
b) Reparto del poder político, militar o económico;
realmente convencidas de que van a iniciar un
c) Intercambio (paz por democracia, paz por proceso negociador en el que tendrán que ceder
territorios, paz por desocupación, paz por recono- algo. Ese momento es decisivo, pues con frecuen-
cimiento de derechos, etc.); cia se negocia sin el real convencimiento de algu-
d) Medidas de confianza; na de las partes, ya sea del Gobierno o del grupo
e) Fórmulas de autogobierno o «arquitecturas polí- armado. En ese caso, las negociaciones están
ticas intermedias». condenadas al fracaso. En la fase exploratoria es
cuando se tantea igualmente los términos de una
El modelo de proceso normalmente tiene que ver completa y absoluta seguridad para los futuros ne-
con el tipo de demandas presentadas y con la gociadores, pues existen precedentes de asesinato
capacidad de sus actores para presionar o exigir o de atentados contra ellos, y nadie se aventura
(nivel de simetrías en lo militar, político y social), a entablar unos diálogos sin plenas garantías de
aunque también influyen los acompañamientos y seguridad, que hay que establecer con normas
facilitaciones, el cansancio de los actores, los apo- muy bien definidas. Asimismo, se buscan ciertas
yos que reciben y otros factores menos racionales, garantías para el cumplimiento de lo acordado en
más bien vinculados a patologías de los líderes, esa etapa, en la que se convienen los cronogramas
imaginarios o inercias históricas. En algunas y la metodología a seguir, se define una preagen-
ocasiones, aunque no en muchas, y especialmente da o agenda inicial y se clarifican los aspectos
conflictivos del desacuerdo básico o de las incom-
si el proceso es largo en el tiempo, puede ocurrir
patibilidades fundamentales (el metaconflicto). En
que se empiece desde el planteamiento de una
esa etapa, en suma, se busca generar confianza
de las categorías señaladas (la “a”, por ejemplo) y
en el propio proceso, se acuerda el rol que pueden
luego se incrementen las demandas para situar el jugar terceras partes, se renuncia a la imposición
proceso en otra categoría más compleja. También de proyectos (base de la negociación misma) y
es importante recordar que no todos los procesos se acaba reconociendo al adversario, dándole
o sus fases de exploración, diálogo y negociación la legitimidad necesaria para interlocutar. Una
se hacen con una real sinceridad, pues es fre- vez realizado ese trabajo exploratorio se llega a
cuente que formen parte de la misma estrategia un «acuerdo sobre lo que hay que acordar» y así
de guerra, sea para ganar tiempo, internaciona- avanzar en «cómo hacerlo». La suma de todos
lizarse y darse a conocer, sea para rearmarse u estos pasos es lo que a veces constituye una «hoja
otros motivos. de ruta» o marco inicial de lo que hay que realizar
para que todo salga bien. La hoja de ruta no es
Finalmente, hay que señalar que lo que vulgar- más que un esquema de trabajo, con frecuenta un
mente se denomina «proceso de paz», en realidad, diagrama, en el que se dibujan los pasos a seguir
no es otra cosa que un «proceso para finalizar y que constituye la orientación del proceso.
con la violencia y la lucha armada». La firma de
un cese de hostilidades y la posterior firma de un Una vez abierta la negociación formal, las par-
acuerdo de paz no es más que el inicio del ver- tes se cercioran de que los interlocutores son
dadero «proceso de paz», vinculado a una etapa los válidos, es decir, son los representantes de
denominada «rehabilitación posbélica» o “post- los actores primarios que tienen la capacidad
conflicto armado”, siempre difícil, pero que es de tomar decisiones. En la mesa de negocia-
donde verdaderamente se tomarán las decisiones ción no caben actores de tercera fila, por lo que
y se realizarán las políticas que, si tienen éxito, siempre es necesario partir de un planteamiento
lograrán la superación de las otras violencias inclusivo que dé voz a los actores, aunque no

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sean los deseados, pero que son claves en la Los tiempos de las negociaciones
resolución del conflicto. No tiene sentido invitar
a una mesa a los actores amigos, más cómodos, Uno de los temas que genera más discusiones
por supuesto, sino a los auténticos adversarios. al inicio de un proceso de paz, y que una vez
La razón de ser de esa negociación será que las avanzadas las negociaciones puede ser motivo
partes opuestas se sienten a dialogar, bajo un de crisis, es el tiempo óptimo de duración de las
prisma mental de alcanzar un beneficio mutuo negociaciones. Es habitual que un Gobierno ponga
como precondición o se posicione firmemente
mediante el esquema de «todos ganan, nadie
en lograr negociaciones rápidas, que permitan
pierde» (win-win), es decir, «yo gano, tú ganas», finalizarse en el mismo período electoral. Un análisis
prescindiendo de los planteamientos de suma comparativo de 13 negociaciones ya finalizadas,
cero en los que uno gana y el otro pierde. muestra sin embargo que no siempre es posible
lograr acuerdos rápidos, y que más bien lo habitual
Si la negociación avanza satisfactoriamente se po- son períodos que van de 4 años (Nepal) a 21 años
drán discutir los temas de la agenda sustantiva (los (Irlanda del Norte), teniendo en cuenta que en
de la agenda procedimental ya se habrán acordado varios casos se han tenido que realizar varios ciclos
con anterioridad) y, dado que se habrá ganado o intentos. Una discusión clásica sobre este tema ha
confianza, pueden transformarse igualmente las sido lo sucedido en Colombia con las FARC, cuando
relaciones personales, lo que permitirá llegar con al principio de la negociación el presidente señaló
que la negociación debía resolverse en un año,
más facilidad a un acuerdo o, al menos, a acuer-
afirmación que posteriormente tuvo que rectificar
dos parciales, con sus respectivos protocolos, que varias veces ante la realidad de los hechos, que
permitan llegar a un acuerdo final, en el que se es- aconsejaban un plazo no inferior a los tres años.
pecificará cómo se implementará y quién lo llevará
a cabo. Eso nos conducirá, finalmente, a los acuer- El tiempo total de una negociación, está
dos de implementación, las formas de verificación normalmente asociado a dos factores: uno, al
y a los de cómo solucionar los posibles desacuerdos número de ciclos necesarios para alcanzar un
que puedan surgir en las etapas finales. acuerdo (se tiene que realizar más de un ciclo
cuando al final del primero no se consigue un
Así, pues, en el esquema de avance habitual, acuerdo y se entra en una crisis profunda, lo
que obliga, al cabo de un tiempo, que puede ser
se puede empezar con unos primeros contactos
largo, a empezar de nuevo (incluso con una nueva
directos o indirectos, formales o informales; metodología y nuevos acompañantes), y dos, al
unas exploraciones con algo más de conteni- ritmo y la frecuencia impuesta a las rondas de
do, ya sean formales o informales, que pueden negociación en un determinado ciclo, de manera
conducir al inicio de un “diálogo” más o me- que una frecuencia mensual (caso de las FARC en
nos formal, o directamente a una “negociación Cuba, o en su momento en la negociación entre
formal”. La diferencia entre “diálogo” o “nego- Sudán y la región que luego se convertiría en
ciación” es muy sutil, siendo a veces lo mismo, Sudán del Sur), siempre dará mejores resultados
y depende del énfasis que alguna de las partes que una frecuencia de cada 11 meses (caso
quiera imponer, pues el desvelamiento público extremo del NDF filipino, condenado al fracaso
de que se ha empezado una “negociación” con continuo siguiendo este ritmo tan pausado), 6
meses (Senegal-MFDC) o 3’7 meses (media del
el “adversario”, tiene siempre un coste político
último ciclo del Sáhara Occidental), tal como puede
que las partes han de calibrar. verse en el cuadro siguiente. Hay que advertir,
sin embargo, que la complejidad de la agenda
y otras circunstancias que se analizarán, hacen
que algunas negociaciones necesiten de casi un
Contactos indirectos informales centenar de rondas (en Nagalandia llevan 80
rondas con el NSCN-IM), mientras otras pueden
Contactos indirectos formales necesitar pocas decenas. Depende de muchas
variables. En el cuadro siguiente, no se consideran
Contactos directos informales las negociaciones realizadas con anterioridad y que
luego han tenido un tiempo largo de interrupción,
Contactos directos formales rompiendo el ciclo. El cuadro se refiere, pues,
al último ciclo o intento. En cualquier caso, lo
Exploraciones informales óptimo es concertar un ritmo intenso en las rondas
de negociación (tal como se ha mencionado
Exploraciones formales anteriormente, una vez al mes, como opción
óptima), además de bloquearlas de factores externos
Diálogos informales vinculados a la confrontación política y militar. Una
ronda suele durar entre un mínimo de tres días a un
Diálogos formales
máximo de 15 días, en función de la disponibilidad
de las partes y de la complejidad de la agenda.
Negociaciones formales (Proceso formal)

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 Período
Años Mediación Motivo de fondo
negociación

El Salvador 1984-1994 10 ONU Democratización del país

Guatemala 1985-1996 11 ONU Democratización el país

Irlanda Norte 1987-2008 21 - Autogobierno

Angola 1988-2002 14 Portugal, Rusia, EE.UU. Reparto del poder político

Sudáfrica 1989-1994 5 - Democratización del país

Liberia 1990-2003 13 ECOWAS Reparto del poder político

Tayikistán 1992-1997 5 ONU Reparto del poder político

Sierra Leona 1994-2002 8 ONU Reparto del poder político

Sudán del Sur 1998-2005 7 IGAD Autogobierno

Tanzania
Burundi 1998-2008 10 Reparto del poder político
Sudáfrica
CDH
Indonesia (Aceh) 2000-2005 5 Autogobierno
Finlandia

Nepal 2002-2006 4 - Democratización del país

Filipinas (MILF) 2001-2014 13 Malasia Autogobierno

Fuente: Fisas, Vicenç, “Anuario 2015 de procesos de paz””, Escuela de Cultura de Paz, 2015

Intensidad de las rondas de negociación

Ciclo de la última Media de la

País Grupo armado Nº rondas
negociación analizada frecuencia de las rondas
Malí MNLA 12/2012 – 12/2014 (3 en noviembre 2014) dispersadas
Senega 4/2012 – 12/2014
MFDC 5 (mínimo) Cada 6 meses
(Casamance) Fase exploratoria
Sudán (Darfur) JEM (Bashar) 10/2012 – 10/2013 5 (mínimo) Cada 2 meses
Sudán (Darfur) JEM (Ibrahim) 4/2014 – 12/2014 6 (mínimo) Cada 1’3 meses
Sudán (Kordofán y
SPLM-N 12/2013 – 12/2014 4 (mínimo) Cada 3 meses
Nilo Azul)
Sudán del Sur SPLA-IO 1/2014 – 12/2014 8 Cada 1’5 meses
Sudán-Sudán del Sur --- 9/2012 – 12/2014 8 Cada 2’6 meses
Sáhara Occidental Frente Polisario 8/2009 – 9/2012 10 Cada 3’7 meses
Colombia FARC 9/2012 – 12/2014 31 Cada 0’9 meses
Colombia ELN 12/2005 – 8/2007 8 Cada 2’5 meses
India (Nagalandia) NSCN-IM 1997 – 12/2014 80 Cada 2’5 meses
Birmania UNFC 1/2013 – 12/2014 8 Cada 2’9 meses
Filipinas MILF 12/2009 – 1/2014 29 Cada 1’7 meses
Filipinas NDF 2/2011 – 12/2014 4 Cada 11 meses
Tailandia BRN 3/2013 – 12/2014 7 Cada 3 meses
En mayo de 2014, las dos
(No es un conflicto
Chipre 2014 comunidades decidieron reunirse
armado)
cada 15 días
Moldova (No es un conflicto
12/2011 – 12/2014 8 Cada 4’5 meses
(Transdniestria) armado)
(No es conflicto Los dos presidentes se reunieron
Armenia-Azerbaiyán 2014
armado) tres veces en tres meses
Georgia (Abjasia y (No es un conflicto
2008-2014 30 Cada 2’4 meses
Osetia del Sur) armado)

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Las mediaciones
En el año 2014, un 80% de las negociaciones Como se mostrará posteriormente, la correcta
utilizaron mediaciones externas, ya sea de países elección de las personas, países u organismos
vecinos, países con larga tradición facilitadora facilitadores, es fundamental para un buen
(Noruega, por ejemplo), organismos regionales comienzo, aunque nunca una garantía absoluta de
(Unión Africana y OSCE, especialmente), centros que esta facilitación sirva para todo el proceso. En
especializados (la Comunidad de Sant’ Egidio, numerosas ocasiones, y no en casos muy aislados,
el Centro para el Diálogo Humanitario, la Crisis se producen desconfianzas, acusaciones de
Management Initiative, etc.), países de forma parcialidad, enfrentamientos verbales, abandonos,
aislada, un grupo de países constituidos en propuestas de cambio repentinas, etc., que obligan
“troikas”, “cuartetos” o “grupos de contacto”; a rediseñar por completo el esquema de negociación
Naciones Unidas, o bien países lejanos que ofrecen y sus acompañamientos. Al finalizar el año 2014,
cierta confianza al grupo armado que entra en la situación era la siguiente:
negociación.

Las facilitaciones en 2014

Mali Argelia
Senegal (Casamance) Comunidad de Sant’ Egidio
Etiopía (ONLF) Kenya
Somalia -
Sudán (Diálogo Nacional) UA, Troika (EEUU, Reino Unido, Noruega)
Sudán (Darfur) UA, Chad, Fundación Berghof
Sudán (Kordofán Sur y Nilo Azul) UA (Thabo Mbeki)
Sudán-Sudán del Sur UA (Thabo Mbeki), ONU (Francis Mading Deng)
Sudán del Sur UA, IGAD (Seyoum Mesfin), Tanzania, CMI (Itonde Kahoma)
RCA Gabón (Denis Sassou), Grupo de Contacto Internacional, Kenya
RD Congo (FDLR) Uganda, Comunidad de Sant’ Egidio
Libia ONU (Bernardino León), Argelia, Sudán
Sáhara Occidental ONU (Christopher Ross)
Colombia (FARC) Noruega, Cuba (garantes)
Colombia (ELN) Ecuador, Brasil, Noruega (garantes)
Afganistán Qatar, China
India (Assam) -
India (Manipur) -
India (Nagalandia) -
India-Pakistán -
Pakistán (TTP) Jamiat Ulema Islam-Sami, Jamat-e-Islam
Filipinas (MILF) Malasia
Filipinas (MNLF) Indonesia, OCI
Filipinas NDF/(NPA) Noruega (Ture Lundh, Elisabeth Slattum)
Tailandia (sur) Malasia (Aksara Kerdpol, Datuk Seri Ahmad Zamzamin Hashmin)
Birmania -
Chipre ONU (Alexander Downer, Espen Barth Eide)
Kosovo Troika (Rusia, EEUU, UE), ONU (L. Zannier)
Moldova OSCE (Radojko Bogojevic)
Turquía -
OSCE (Heidi Tagliavini), Grupo de Contacto (Rusia, OSCE, Ucrania), Alemania, Francia, UE
Ucrania
(Federica Mogherini)
Armenia-Azerbaiyán Grupo de Minsk de la OSCE (Francia, Rusia y EE.UU.)
Georgia ONU, OSCE, UE, Rusia
Israel-Palestina EEUU, Egipto

5
 2 – Situaciones de crisis de
los últimos años
durante el cuatrienio, se señalan estos motivos,
El seguimiento que hace anualmente el Programa diferenciando los que están vinculados al diseño
de Procesos de Paz de la Escuela de Cultura de del proceso y/o a la mediación, 41 casos, lo que
Paz, a través de sus anuarios, permite elaborar un representa el 35,3% del total (un poco más de un
total acumulado de 116 motivos de crisis en el tercio), lo que permite afirmar que existe una gran
cuatrienio 2010-2013 (las de 2014, distribuidas probabilidad de riesgos vinculados en la primera
por países, se señalan en el capítulo siguiente), etapa del proceso, esto es, en la etapa del diseño,
algunos de los cuales se repiten en varios años, que normalmente se hace en la fase exploratoria.
indicando que hay una persistencia sobre Este cuadro permite anticipar el tipo de problemas
unos mismos problemas y sobre unos procesos que pueden surgir un proceso negociador, por lo
concretos. Las crisis, por tanto, no siempre son que puede resultar interesante hacer un ejercicio,
pasajeras, sino que pueden ser estructurales o ante un contexto determinado, de previsión de
un defecto de forma no resuelto en el diseño posibles crisis que podrían surgir a lo largo del
de las negociaciones. En el cuadro siguiente, proceso, lo cual permitirá diseñar una estrategia
que evita las repeticiones de casos producidas preventiva para evitar que eso ocurra.

Motivos de crisis en la fase exploratoria de las negociaciones de los últimos años (2010-2013)

Imposición de precondiciones
Diferencias entre los sujetos a decidir en la fase inicial
Disputas entre países para protagonizar las negociaciones
Desacuerdo con el negociador gubernamental
Declaración de una de las partes como “persona non grata” al representante del organismo regional con funciones de
mediación
Abandono del mediador
Críticas al mediador
No aceptación o desconfianza hacia el facilitador o mediador
Incomodidad por la mediación de un tercer país
Reducción o ampliación de la frecuencia de las rondas de negociación
Críticas sobre el modelo negociador
No aceptación de un alto el fuego al inicio de las negociaciones
Encarcelación de miembros del equipo negociador o de consultores del equipo
No reconocimiento de interlocutores de la otra parte
Exigencia de cese de la violencia o abandono de la lucha armada al inicio de las negociaciones
Desacuerdo sobre el lugar donde celebrar las reuniones
Exigencia de acompañamiento internacional
Prohibición de viajar de los negociadores
No reconocimiento de la interlocución con un Gobierno en el exilio
Solapamiento con un acuerdo de paz firmado con otro grupo de la región
Desacuerdo sobre el formato de las negociaciones y los países a participar
Filtraciones de negociaciones secretas
Reclamo de mayor protagonismo de un país vecino
Asesinato de un mediador
Exigencia previa de clarificación de las posiciones políticas
Rechazo de grupos armados de un país a realizar negociaciones por separado
Exigencias de libertad de movimientos para el negociador de un grupo armado
Rechazo a una mediación externa
Rechazo de una de las partes a celebrar una nueva ronda negociadora
Rechazo a conceder una amnistía general a los miembros de un grupo armado
Rechazo de la instancia mediadora o del formato mediador
Parcialidad del mediador
Detención de líderes negociadores de la oposición armada
No liberación de algunos líderes negociadores de la oposición armada
Falta de confianza
Negativa a compartir negociaciones con otros grupos
Falta de interlocutor válido
Falta de libertad de movimientos para los negociadores
Falta de garantías de seguridad para los negociadores
Exigencia de presencia de mediadores en las negociaciones
Disconformidad de algún partido de la coalición gubernamental sobre las negociaciones

6
Recomendaciones para empezar con un buen
esquema negociador en la fase exploratoria • Con frecuencia, en la fase exploratoria conviene
invertir tiempo para aclarar el “metaconflicto”,
es decir, la concepción e interpretación que
tiene cada parte del origen y desarrollo del
A partir de lo señalado en el cuadro anterior, y por
conflicto. Llegar a unos mínimos puntos de
sentido común, se puede recomendar que las partes
acuerdo, (probablemente es lo máximo que
que tienen que acordar, en la fase exploratoria, el
se puede esperar en esta fase), ayudará a
diseño de la negociación, tengan en cuenta los
compartir mínimamente la “metapaz”, es
siguientes aspectos:
decir, lo que entiende cada parte por “paz”. Al
• El primer punto y objetivo principal de respecto, recuerdo lo señalado anteriormente
una fase exploratoria, es llegar a una que en algunas negociaciones, hay gobiernos
conclusión convincente de que ambas partes que lo único que pretenden es el desarme
están totalmente dispuestas a superar el del grupo armado, y si acaso acompañado de
enfrentamiento armado y llegar a puntos en un programa de reinserción o reintegración
común suficientes para firmar, en la fase final, (DDR), pero sin ir a las causas estructurales del
un acuerdo de paz, bajo la premisa de que todos conflicto. Hay que advertir, no obstante, que
saldrán ganando mucho y nadie perderá todo, en la mayoría de los grupos armados que existen
el clásico esquema de “win-win” (todos ganan). actualmente, no tienen un programa político
con reformas socioeconómicas incluidas,
• Para llegar a esa primera conclusión sobre la sino que se contentan con participar en el
disposición sincera de las partes, es necesario reparto del poder político, militar y económico
observar y analizar el lenguaje no verbal y (la distribución del “botín”). Por todo ello,
la “cultura profunda” de los actores, sus cualquier delegación gubernamental o un
temores, sus sueños, sus ideales profundos, facilitador externo, ha de saber con precisión
sus necesidades vitales, su edad y sexo, sus qué es lo que pretende el grupo armado en
circunstancias familiares, su historial militar cuestión. Equivocarse en ello, implica un
y de negociación, su concepción de “paz”, fracaso inmediato del intento negociador.
su visión de lo sistémico, sus relaciones
internacionales, la importancia de sus bases de • La fase exploratoria conviene que sea
apoyo, su dimensión social y comunitaria, su confidencial y blindarla de las presiones
nivel de aceptación popular, etc. internas y externas que piden conocer “lo
que se está cocinando”. Este aspecto debe
• Como ejercicio, es interesante observar las abordarse al inicio de la fase exploratoria.
fotografías de cómo se miran o acercan los Si se acuerda confidencialidad, debe existir
miembros de las delegaciones, o si sonríen o mucha seriedad en evitar filtraciones de parte
están serios y duros, si se saludan con afecto de alguna de las partes, pues siempre generan
y humanidad o rehúsan el saludo, si comen mucho “ruido” y malas interpretaciones.
juntos o por separado. Estas observaciones, Muchos grupos armados preferirían más
que van cambiando con los meses o años transparencia en esta fase, pero ello conlleva
de contacto, influyen notablemente en la dificultades para flexibilizar las posiciones
generación de confianzas y en la toma de pasos iniciales, que de publicitarse podrían ser
riesgosos. El caso de los negociadores de las criticadas por las bases de apoyo de las partes.
FARC y el Gobierno colombiano, en La Habana, No debe actuarse de “cara a la galería”, o
es significativo en este sentido. mandar solo mensajes de fortaleza, dureza e
inamovilidad de cara a “los suyos”, ya que esta
• Es frecuente que una de las partes lance actitud contraviene a la naturaleza misma de la
“señales de humo” (insinuaciones más o menos negociación, que implica cesiones mutuas.
claras) sobre su disposición a iniciar un diálogo
exploratorio. Ambas partes han de estar muy • Hay que consensuar si alguna de las partes
atentas y valorar el significado real de estas puede poner o no precondiciones para iniciar
posibles aproximaciones. la exploratoria. Lo recomendable es que de
entrada no hayan precondiciones, aunque a
• Conviene analizar el rol positivo que pueden lo largo de esta etapa ambas partes puedan
jugar las diásporas, ya que muchos líderes de pactar unos compromisos iniciales para generar
grupos armados se encuentran exiliados en otro confianza, y así empezar la etapa posterior, la
país, y es desde allí que se pueden iniciar los de la “negociación formal”, con mayor grado de
primeros contactos. confianza y menos presión.

7
 • Muchas negociaciones, en su fase inicial, por una gran potencia, un organismo o un
fracasan porque una de las partes, normalmente país con mucha influencia. Frecuentemente
la gubernamental, impone como precondición se producen avalanchas de ofrecimientos,
un alto el fuego o un cese de hostilidades algunos generosos y otros interesados, que es
unilateral al grupo armado. Lo deseable es mejor desestimar, al menos para cumplir el rol
que un alto el fuego sea bilateral, ya sea de facilitadores. No es nada recomendable,
desde el principio, a mitad del camino o en por la experiencia de muchos procesos, tener
la fase final. Este aspecto ha de quedar muy “facilitaciones múltiples” o un esquema con
clarificado en la fase exploratoria. También hay muchos acompañantes, pues crea confusión
que señalar que con frecuencia el alto el fuego sobre el rol que debe jugar cada uno de ellos. Si
se viola, y sirve de excusa para romper, ni que se acuerda que un país u organismo intervenga
sea coyunturalmente, las negociaciones. De como facilitador oficial, hay que considerar
ahí la importancia de que desde el inicio, las también la capacidad de las personas asignadas
negociaciones queden blindadas del transcurso por dichos países u organismos, pues a fin de
de la guerra. Es deseable que las partes cuentas, serán estas personas y sus equipos, las
acuerden no levantarse de la mesa por el motivo que tendrán la responsabilidad última de saber
que sea. conducir de forma muy profesional el timón
de la negociación. En todo caso, lo importante
• Debe clarificarse el nivel político requerido a es que las dos partes, partan del mismo
los negociadores para que puedan tomar las convencimiento de que la persona elegida es la
primeras decisiones, con independencia de más idónea en aquel momento.
que ambas partes tendrán que hacer varias
consultas al presidente, jefe del Estado o • La mediación externa, en cualquiera de las
primer ministro (en el caso de la delegación fases, ha de ser neutral e imparcial, no debe
gubernamental) y al máximo responsable, expresar preferencias hacia alguna de las
político o militar, del grupo armado. Si no partes, aunque la tenga, y ha de cumplir
hay un interlocutor válido, los acercamientos su misión de ayudar a las partes a que
fracasan. Es frecuente que en los primeros ellas mismas avancen hacia la obtención
momentos de la etapa exploratoria, muy de consensos en los temas que se vayan
de tanteo, participen personas de segundo planteando.
nivel, que no pueden tomar decisiones, solo
transmitirlas a sus superiores. En un segundo • Una persona muy conocida y de alto rango
momento, sin embargo, ya han de participar (un presidente o ex presidente, por ejemplo),
personas del primer nivel. Un desequilibrio no necesariamente tiene los conocimientos
entre la capacidad de toma de decisiones de las prácticos para manejar una negociación.
dos delegaciones, como ocurrió con los primeros La experiencia en este campo es un valor a
encuentros con el ELN, en 2013, pueden considerar.
paralizar temporalmente la fase exploratoria.
En relación a este tema, es indispensable que, • Si en el camino exploratorio surgen serias
desde el primer momento, ambas partes se dificultades con la persona que conduce la
reconozcan como los legítimos interlocutores facilitación, hay que abordar el problema con
para avanzar en un diálogo, por muy distantes absoluta sinceridad y lo antes posible, para
que sean políticamente y por muy terrorífico decidir si se cambia a esta persona y a todo
que sean sus historiales. su equipo. Se han dado casos de que una
de las partes ha llegado a declarar “persona
• Las partes han ponerse de acuerdo, de forma non grata” al facilitador. También existen
temprana, sobre si prefieren o necesitan facilitadores poco pacientes, que abandonan
una mediación externa o, por el contrario, muy tempranamente su cometido, cuando esta
si prefieren una negociación directa, sin labor requiere de una gran paciencia. Ir a una
intermediarios, como es la posición histórica de fase exploratoria o a una negociación formal no
la India respecto al contencioso de Cachemira es ir a un servicio hospitalario de “urgencias”,
con Pakistán, que nunca ha aceptado una sino que se asemeja más bien a una terapia.
mediación externa. En el primer caso, cuando Siempre es mejor cambiar que continuar con
se acepta la facilitación de terceros, las partes una mala facilitación, o simplemente con una
han de evaluar con mucho detenimiento los persona que no tiene la confianza y el respeto
pros y los contras de elegir a un determinado de las dos partes. También es cierto que no es
país, organización regional o internacional, o nada positivo ir cambiando varias veces con la
a una persona concreta. Debe evitarse, con persona o instancia facilitadora, pues podría ser
determinación, las “facilitaciones forzadas” el síntoma de que el problema podría no estar

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 en la facilitación, sino en las posiciones de las contactos con un grupo armado empiezan en
partes, que con frecuencia son “inamovibles”. una prisión o en los países de exilio de algunos
El caso del Sáhara Occidental es típico de de sus dirigentes.
un proceso de paz que a nadie le apetece
responsabilizarse, por la falta histórica de • En la fase exploratoria deberá consensuarse el
avances en las negociaciones. Puede haber país y localidad donde se harán las primeras
facilitadores más o menos hábiles, pero el reuniones. Posteriormente se decidirá, también
problema no siempre es de ellos. de mutuo acuerdo, el país y localidad de las
negociaciones formales, que puede ser un lugar
• Está comprobado que la dilatación en la diferente al de la fase exploratoria. Puede ser en
frecuencia de las reuniones y encuentros, es el país de procedencia de los facilitadores (caso
proporcional a la sensación de fracaso. Por ello, de Noruega en las negociaciones con el NDF
es recomendable que las dos partes convengan filipino) o de los garantes u observadores (caso
en realizar reuniones con cierta frecuencia. de Cuba con las FARC, en estos momentos).
Cuando esto no es posible, por los motivos
que sea, y las rondas de encuentros se dilatan • En la fase de la negociación formal, más que
mucho en el tiempo (silencios de medio año en la fase exploratoria, que requiere de un
o un año, por ejemplo), puede ser mejor dar esquema sencillo, es conveniente estudiar los
por terminado el ciclo y esperar el tiempo acompañamientos para el proceso. Este aspecto
necesario para empezar uno de nuevo, quizás se analizará más adelante, al referirme a la
con nuevos planteamientos, metodologías, “caja de herramientas”.
acompañamientos y reglas del juego. Romper
un ciclo es algo serio y contraproducente, por lo • En la fase exploratoria se definen los grandes
que las partes han de ser conscientes del precio apartados de lo que será la agenda de
que pagarán por ello. negociación, sin entrar en detalles de la misma.
Si una de las partes no lleva agenda, no podrá
• En cualquier etapa de un proceso, incluida iniciarse la negociación.
la de exploración, hay que garantizar la
seguridad y la vida de todos los equipos. Hay • En países con más de un grupo armado, debe
innumerables ejemplos de capturas, asesinatos tenerse en cuenta, desde el inicio, si las
y desapariciones de personas que intervienen conversaciones iniciadas con un grupo puede
en las negociaciones, especialmente de los interferir en lo ya pactado con otro grupo
grupos armados. El Estado ha de dejar muy armado (caso del MILF y el MNLF, en Filipinas,
claro y por escrito, su compromiso de no por ejemplo), o al contrario, si lo ya pactado con
detener a nadie de los equipos negociadores, un grupo (las FARC colombianas, por ejemplo),
lo que implica el levantamiento de órdenes de condicionará la agenda de negociación con otro
captura y aspectos similares. Los miembros grupo armado del país (el ELN, siguiendo el
de un equipo negociador, en todas las etapas, mismo país). Parece recomendable considerar
han de poder viajar libremente a los lugares (que es diferente de copiar) lo ya suscrito
de encuentro pactados. En este sentido, existe con un grupo, para ver si es aceptado total o
el problema de los grupos afectados por la parcialmente por el otro. En algunos países,
existencia de listas terroristas en la UE y EEUU, pocos, se ha dado la circunstancia de que
principalmente, lo que explica que, en Europa, varios grupos armados han querido negociar a
muchas negociaciones con estos grupos solo la vez y bajo el mismo esquema (caso actual
puedan hacerse en Noruega o Suiza, países no de Birmania), y no por separado, lo que obliga
miembros de la UE. necesariamente a cruzar y unificar las agendas
de los grupos armados y crear una organización
• En bastantes ocasiones ha sido necesario sacar “paraguas” que ampare y represente al conjunto
de prisión a personas que formarán parte de de los grupos, de cara a una negociación más
un equipo negociador, ya sea mediante una viable. También se hado el caso contrario,
libertad condicional, arresto domiciliario u es decir, grupos armados que se han negado
otras fórmulas. También existen algunas pocas rotundamente a participar en negociaciones
experiencias, pero muy interesantes (como conjuntas con otros grupos, lo que obliga a una
el caso del ELN en Colombia), en que el dispersión de equipos, agendas y metodologías,
Gobierno ha permitido habilitar en una prisión difíciles de manejar. Durante el año 2014, por
una “oficina de paz” para dirigentes presos ejemplo, el mediador de la UA para el proceso
de un grupo armado, con el propósito de que de paz en las regiones sudanesas de Kordofán
puedan participar en la fase exploratoria o de Sur y Nilo Azul, Thabo Mbeki, manifestó que
negociación formal. Muchos de los primeros en Sudán se estaba celebrando “un proceso,

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 con dos vías”, refiriéndose a que en paralelo se relativos a los derechos humanos, como se hizo
celebraban negociaciones en la región sudanesa en el proceso de paz de El Salvador.
de Darfur, y que ambas negociaciones debían
“sincronizarse”.

• En la fase exploratoria debe acordarse si Recomendaciones para controlar las crisis

se seguirá el principio de que “nada está en la fase de negociación formal
acordado hasta que todo esté acordado”,
o por el contrario cada punto acordado
Dado que ya se ha hecho referencia a los factores
tendrá validez por sí mismo, e incluso de crisis presentes en la etapa exploratoria, ahora
puede ser implementado en el transcurso nos centraremos más bien en las crisis habituales
de las negociaciones. Puede acordarse algo en el transcurso de la negociación formal,
intermedio, en el sentido de adoptar el primer aunque algunas crisis ya pueden darse en la fase
principio, con la excepción de lo relativo a exploratoria si se han discutido en aquella fase
temas humanitarios, como un alto el fuego, algunos temas polémicos. En el cuadro siguiente
un desminado parcial, el cumplimiento del se muestran 75 casos de crisis ocurridos en el
Derecho Internacional Humanitario o aspectos cuatrienio 2010-2013.

Factores de crisis en la fase de negociación formal, 2010-2013

Diferencias y desacuerdos entre los puntos sustantivos de las agendas de las partes
Inamovilidad de posiciones
Influencia negativa de un país vecino, al restar importancia a la negociación
Garantías de seguridad de un líder de la oposición armada
Negativa a desarmarse de un grupo armado
Retirada temporal de una o todas las partes del proceso de negociación
No liberación de prisioneros
No repliegue de los grupos armados
Exigencia de un alto el fuego o un cese de hostilidades
Ruptura o violación del alto/cese al fuego
Lenta implementación del acuerdo de paz
Falta de financiación para cumplir con el acuerdo de paz
Asesinato de dirigentes por miembros de una disidencia
Asesinato de líderes de la oposición armada
Discrepancias en torno a la amnistía a los líderes de un grupo armado
Enfrentamiento entre miembros del Estado sobre el proceso de paz
Toma de decisiones unilaterales
Práctica del secuestro
Exigencia de mantener negociaciones políticas antes del desarme
Detención de líderes o consultores de un grupo armado
Enfrentamientos armados entre el Gobierno y el grupo armado de oposición
Crisis económica del Gobierno
Falta de reformas democráticas
Negativa de una de las partes en participar en un órgano de prevención de incidentes
Ausencia de diálogo político
Desconfianza sobre la voluntad del Gobierno o del grupo armado
Exigencia de liberación de miembros encarcelados
Situación de los presos de un grupo armado
Celebración de ejercicios y operaciones militares
No retirada de las tropas gubernamentales de una zona controlada por un grupo armado
No aceptación de retirar la artillería pesada de una zona de separación
Acusaciones a un tercer país por apoyar a la disidencia de un grupo armado
Falta de acuerdo sobre el intercambio de prisioneros
Aislamiento en prisión del jefe del grupo armado
Desacuerdo sobre si se ha de hacer una nueva Constitución
Exigencia de reconocimiento de la Constitución
Dificultades para lograr apoyos que permitan modificar la Constitución
Compra de armas durante la negociación
Violación de los derechos humanos en los territorios ocupados
Divisiones internas en algún grupo armado
Marginación de una escisión del grupo armado
Divergencias sobre el estatus de alguna región
Incremento de la actividad militar del grupo armado
Ataques militares de un tercer país
Reclamación de un referéndum

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Factores de crisis en la fase de negociación formal, 2010-2013

Divergencias sobre la continuidad de las sanciones

Desacuerdo sobre compromisos de no uso de la fuerza
Desacuerdo sobre la fecha de celebración de un referéndum
Ilegalización de algún grupo armado
No aceptación de la colaboración entre grupos opositores que persiguen un Gobierno de unidad
Negativa a liberar a colaboradores de un grupo armado
Negativa de algún grupo armado a convertirse en guardia fronteriza
Planes de un tercer país de colocar instalaciones militares en un territorio en disputa
Exigencia de retirada de las tropas militares en una región
Desacuerdos sobre las aguas territoriales
Desacuerdo sobre el retorno de refugiados
Inseguridad en el país
Retraso en la implementación de los programas de desarme y reintegración
Existencia de las listas terroristas
Promesas incumplidas de desarrollo y creación de empleo
Golpe de Estado
Vacío de poder político
Negativa a extender una tregua a otras regiones
Detención de miembros opositores
Falta de pronunciamiento de una de las partes sobre una propuesta de paz
Enfrentamientos con grupos paramilitares
Enfrentamientos fronterizos
Ocupación de fuerzas extranjeras
Limitaciones constitucionales
Fallos judiciales
Anulación de resultados electorales
Prohibición de partidos representativos de la oposición
Colonización de territorios ocupados

De la lectura de estos factores de crisis, se En este sentido, será importante contar con la
desprenden las siguientes recomendaciones, colaboración de los medios de comunicación.
a partir, no de la pura especulación, sino de
• Una negociación puede durar perfectamente
las realidades conflictuales en el transcurso
dos períodos presidenciales, por lo que cada
de las negociaciones formales, esto es, en
nuevo presidente/a, si es que ha cambiado,
las negociaciones cuya existencia ya se ha
deberá ratificar lo alcanzado por el anterior
hecho pública, indistintamente del nivel de
Gobierno, para que tenga validez en el segundo
transparencia o de opacidad de las mismas.
mandato presidencial. Hay que tener presente
• Al iniciarse la fase de “negociación formal”, las que los acuerdos parciales alcanzados durante
partes han de ratificar todo lo acordado en la el primer mandato presidencial no tienen rango
fase exploratoria, sin dar lugar a dudas o nuevas de ley. Solo son compromisos de un Gobierno
interpretaciones. Todo debe estar escrito, y si es determinado.
posible, con presencia de observadores-testigo.
• Al entrar en una negociación, con los riesgos
• El anuncio público del inicio de negociaciones que ello supone, implica que el Gobierno tenga
con un grupo armado, puede generar el una sola voz y un único discurso, favorable a
disenso y profunda oposición de algunos la negociación, rechazando malas experiencias
sectores políticos, económicos o militares, donde algunos ministros, especialmente los de
muchas veces porque han sacado beneficios Defensa, mantienen discursos contradictorios,
de la existencia y perduración del conflicto probablemente para no inquietar a sectores
armado, o simplemente porque no creen en militares. El mensaje a la opinión pública debe
que sea posible obtener la paz a través de ser único, y claro.
la negociación, ignorando que los conflictos
• Aunque los grandes puntos de la agenda o
terminados en los últimos 30 años, un 80%
“acuerdo marco para negociar”, normalmente
lo han hecho a través de una negociación. Es
se acuerdan en la fase exploratoria, es en
necesario, por tanto, que el Gobierno haga
la fase de negociación donde se concretan,
una auténtica “pedagogía” sobre las ventajas
negocian y aprueban cada uno de los subpuntos
de terminar con el conflicto armado, al igual
o temas sustantivos de dicha agenda. Si hay
que todos los sectores sociales partidarios de
que hacer alguna variación en los temas de la
negociar el fin de los enfrentamientos armados.
agenda, añadiendo algún aspecto, por ejemplo,

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 o cambiando el orden de la discusión de los generalizada, represión, presencia de grupos
temas, deberá hacerse de mutuo acuerdo, paramilitares, protestas sociales, cercanía
nunca por imposición. de elecciones, ilegalización de partidos de
la oposición etc., que pueden afectar a las
• El preámbulo o los considerandos que negociaciones por el desánimo que producen
anteceden a los puntos de la agenda a estas situaciones. Las partes han de valorar
discutir, nunca substituyen o complementan con sinceridad si están en condiciones de
los temas sustantivos de la agenda. Son continuar con las negociaciones, o si es mejor
simples referencias que enmarcan la agenda, pararlas temporalmente hasta que se produzca
la contextualizan y le dan cierto sentido, pero un entorno mejor. En este último caso, pueden
nada más, como en cualquier Resolución convenir que el siguiente ciclo retomará lo ya
del Consejo de Seguridad de la ONU. Este conseguido hasta el momento.
preámbulo tiene que ser redactado de común
acuerdo entre las partes, pero no forma parte • La presencia de un grupo armado de listas
de la agenda. terroristas puede ser un inconveniente para
avanzar en una negociación, en la medida que
• La discusión de la agenda (la lista de los limita la movilidad de los negociadores. Es
temas sustantivos que van a ser objeto de conveniente plantear el “deslistado”, es decir,
negociación) es el nudo central de cualquier las condiciones bajo las cuales un grupo sería
negociación. Es el apartado que requiere más retirado de las listas terroristas.
tiempo y dedicación, y también es el eslabón
más débil, por cuanto enfrenta posiciones • Si un grupo armado, en situación de alto el
iniciales normalmente muy divergentes, que fuego, no está ilegalizado, hay que mesurar lo
habrá que ir flexibilizando a lo largo de la que puede significar para las negociaciones
negociación, hasta llegar a un punto de mutuo el hecho de ilegalizarlo en medio del proceso,
acuerdo. Posteriormente nos referiremos a la con la probabilidad de que ello comporte la
existencia de estructuras de negociación que detención de alguno o varios de sus líderes. En
pueden ayudar a que esta discusión se haga de este caso, puede que el grupo condicione la
forma más eficaz y con menos tiempo. continuidad de las negociaciones a la libertad
de dichas personas.
• La mitad de los conflictos armados son disputas
por el control de territorios, con exigencias de • Especialmente en las negociaciones entre
independencia o autogobierno. La experiencia países, han de evitarse provocaciones
muestra que normalmente un grupo armado innecesarias, como realizar maniobras
acaba renunciando a la independencia a militares frente a la costa de uno de los países
cambio de una autonomía avanzada, es decir, implicados. Las amenazas continuadas, de
con muchas competencias. En este tipo cualquier índole, ya sean reales o simbólicas,
de negociaciones, las partes han de poder van en dirección opuesta a las condiciones
considerar diversas opciones de “arquitecturas propicias para la negociación.
políticas intermedias” (autonomía, cosoberanía,
estado libre asociado, federalismo asimétrico, • Se dan casos en que, tras muchos intentos
etc.), lo que requiere una amplitud de miras de negociación, ninguna de las partes varia
por ambas partes y un ejercicio de realismo sus posiciones iniciales, que se convierten en
político. En cualquier caso, la solución totalmente inamovibles, lo que puede provocar
final debe tener todas las garantías para incluso que alguna de las partes abandone
desarrollarse plenamente. la mesa de negociaciones, o que la persona
que ejerce de facilitadora interrumpa el ciclo
• La exigencia de un desarme previo al inicio negociador. Es el caso, por ejemplo, del
de las negociaciones, no tiene sentido alguno. Sáhara Occidental. En estos casos, una vez
El desarme solo es posible plantearlo en la transcurridos varios años sin ninguna novedad
etapa final del proceso de negociación. Otro (5, 10 o 15 años, por ejemplo), es pertinente
caso diferente son los procesos en que no hay terminar con la negociación en el formato
negociación sobre una agenda, y lo único que seguido hasta entonces, claramente ineficaz,
se pacta es la desmovilización y desaparición y no reiniciar los diálogos hasta que alguna de
de un grupo, normalmente muy pequeño, a las partes ofrezca algo nuevo que justifique la
cambio de amnistía, vuelta a sus lugares de reanudación de las conversaciones, en un nuevo
origen y, en algunos, participar en un programa ciclo que probablemente contará con un nuevo
de reinserción. formato, e incluso con una nueva mediación, en
el caso de que la hubiere.
• Una negociación puede desarrollarse en un
contexto interno de gran inseguridad, con • Como ya se ha comentado en la fase
atentados, crisis políticas o económicas, exploratoria, en la negociación formal valen
debilidad democrática, corrupción todas las observaciones hechas respecto a la

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 necesaria seguridad física de las personas que un espacio carcelario en zona de negociación o
intervienen en la negociación, que además exploración.
han de contar con todas las posibilidades de
movilidad y desplazamiento a los lugares de la • Cuando el interlocutor de un grupo armado se
negociación. Lamentablemente se han dado encuentre preso, es conveniente facilitarle las
casos de ejecuciones o secuestros de algunas visitas de miembros de su grupo o personas
personas negociadoras. afines, que puedan ayudar a consolidar una
futura negociación. Durante el 2014, por
• Es frecuente que al iniciarse una negociación, ejemplo, en Turquía hubo nuevas reuniones
o en el transcurso de ella, surjan facciones mensuales entre el líder de la guerrilla del PKK,
del grupo armado contrarias a dichas Öcalan, y diputados kurdos, que actuaban, a
negociaciones, por diversos motivos (cultura su vez, de intermediarios entre Öcalan y los
de la guerra, ganancias de la guerra, máximos cuadros político-militares kurdos,
incapacidad de hacer otra cosa, temor a perder con bases en el norte de Iraq. Anteriormente,
autoridad, etc.), convirtiéndose en “spoilers” Ôcalan había pasado largos períodos en
o saboteadoras del proceso. En este sentido, aislamiento.
y especialmente cuando las disidencias son
múltiples, conviene instaurar la figura del • En algunas negociaciones, el grupo armado
“unificador/a”, una persona que tiene como dispone de equipos de consultores o asesores,
cometido el reagrupar a los grupos escindidos que pueden ser miembros o simpatizantes
o marginados, o al menos, intentar lograr una del grupo armado, o simplemente de centros
agenda en común. No siempre es posible especializados en el buen manejo de las
conseguirlo, en cuyo caso podrían existir negociaciones, ayudando a una o a todas las
varias negociaciones simultáneas. También partes, a ser realistas o dando consejos de
tienen que actuar las figuras “incentivadoras”, cómo sortear algunas crisis. Las partes en
normalmente países con recursos u organismos negociación han de tener clarificada la función
regionales o internacionales con capacidad de estos equipos, que puede ser muy formal
económica. En el caso de que existieran o totalmente informal. Se dan casos, como en
sanciones económicas o un grupo esté en Filipinas respecto al grupo armado NPA y su
las listas terroristas, su retirada son bazas equipo negociador, el NDF, de que varios de esos
importantes a manejar como incentivos. consultores han sido detenidos y permanecen
en prisión. Ambas partes han de pactar por
• Tanto en la fase exploratoria como en la de escrito, y renovar dicho compromiso en cada
negociación formal, puede darse el caso ciclo de negociación, el rol que cumplirán dichas
de que el grupo armado incluya a personas personas y si han de estar en libertad para
privadas de libertad en su equipo negociador participar en las rondas de negociación.
y exija su liberación, o que en el transcurso
de la negociación se encarcelen a personas • Como ya se ha comentado, un motivo recurrente
de la delegación negociadora, lo que obliga al de crisis es la exigencia gubernamental de
Gobierno a considerar varias opciones: negarse que el grupo armado declare un alto el fuego
rotundamente a conceder la libertad de esas unilateral para empezar las negociaciones,
personas, con el riesgo que supone de entrar en aspecto que normalmente no es aceptado por
un callejón sin salida; liberar a determinados situar a una de las partes en un contexto de
presos para que asistan exclusivamente a las mayor vulnerabilidad. Lo ideal es que las dos
rondas negociadores y luego vuelvan a prisión; partes acuerden un alto el fuego bilateral, a
conceder la libertad condicional a determinadas ser posible al inicio de las negociaciones, y
personas, con el compromiso escrito de que no sino en medio de las negociaciones, cuando
harán uso de las armas en el futuro, o conceder ya se ha construido algo de confianza, con o
un arresto domiciliario. Hay múltiples ejemplos sin verificación interna o externa, pero con un
sobre estas experiencias. compromiso real y sincero de no beneficiarse
de este acuerdo para rearmarse o tomar
• Una medida que favorece el clima de la posiciones ofensivas. Es siempre recomendable
negociación, es que el Gobierno mejore las que existan mecanismos de verificación,
condiciones carcelarias de presos del grupo que pueden ser conjuntos. Un equipo de
armado. verificación conjunto se encarga de analizar
cualquier denuncia de violación del alto el
• Existe el interesante precedente de la guerrilla fuego, con posibilidades de tomar decisiones
colombiana del ELN, por el que diversos para resolver este tipo de situaciones.
gobiernos consecutivos han permitido que
algunos presos de la guerrilla, actuando como • Existe la posibilidad, ya experimentada, que
portavoces o enlaces de la guerrilla, dispusieran ante lo difícil que pueda ser “vender” hacia
de una “oficina de paz” en la prisión, con cierta opinión pública que se ha firmado
acceso a internet, teléfono, sala de reuniones, un acuerdo bilateral de alto el fuego, las
y otras medidas, que han permitido convertir partes acuerden un “desescalonamiento de

13
 la confrontación”, con cero muertos, lo que mediadoras, los “países amigos” o los países
supone un “alto al fuego bilateral tácito”. observadores. Los donantes, sin embargo,
han de ser muy prudentes en este tema,
• Cuando sea posible por las condiciones ya que existen numerosos precedentes de
geográficas del conflicto, en las que una de las que las negociaciones pueden convertirse
partes tiene un dominio territorial específico, en un negocio para los participantes. En las
es conveniente evaluar si es posible crear negociaciones entre Sudán y Sudán del Sur, en
una “zona colchón” (buffer zone) o “zona de el 2014, los equipos negociadores cobraban,
separación”, con un perímetro desmilitarizado por persona, 2.000 dólares diarios, además de
a lo largo de la frontera, de un número pactado tener cubiertos el hotel de lujo (320 dólares
de kilómetros a ambos lados, en los que no diarios), bar y discotecas. Deben evitarse esas
habría armamento pesado. En algunos casos, el malas prácticas desde el primer momento.
grupo armado ha exigido, como condición para
seguir negociando, que las Fuerzas Armadas • En las etapas finales de la negociación, las
no estén presentes en su zona de influencia, partes acuerdan cual será la situación jurídica
cuestión difícil de cumplir a menos que exista de las personas que se desmovilizarán y del
un largo alto el fuego y una negociación resto de actores (militares, especialmente),
avanzada. que han sido acusados de delitos en el período
de confrontación. Aunque lo habitual ha sido
• En conflictos con una dimensión regional, proceder a una amnistía tras la firma del
debe analizarse y neutralizar el apoyo de los acuerdo de paz, en algunos países ha tomado
países vecinos a grupos armados, que utilizan fuerza la aplicación de la justicia transicional o
a los países vecinos como “santuarios” donde restaurativa. Aunque siempre se ha de atender
protegerse y lanzar ataques sorpresa. Muchas y considerar la opinión de todas las víctimas,
negociaciones necesitan de la participación serán las partes en negociación y solo ellas
activa de los países vecinos para lograr la paz. las que al final decidirán cómo resolver los
dilemas que presenta el ejercicio inevitable
• En muchos casos, las negociaciones quedan de verdad, justicia y reparación, tres vectores
reforzadas si las partes aplican medidas de que no necesariamente han de tener la misma
confianza (CBM’s), como el intercambio de intensidad, con el propósito de lograr que los
prisioneros, el establecimiento de corredores grupos armados abandonen sus armas.
humanitarios, permitir la comunicación entre
familias divididas, etc. • Un tema recurrente de confrontación en las
negociaciones, es si al finalizar estas deberá
• Siempre es valorado muy positivamente por reformarse la Constitución o crear una nueva
la opinión pública y por los gobiernos, que un constituyente. Las partes no deben dejar
grupo armado decida unilateralmente tomar esta polémica hasta el final, pero tampoco
medidas propias del Derecho Internacional discutirlo al inicio, sin saber cómo irán las
Humanitario, como dejar de secuestrar, no negociaciones sobre los puntos de la agenda.
hostigar a la población civil, realizar operaciones También es habitual que un Gobierno exija
de desminado, no reclutar a menores, no a un grupo armado, como precondición para
abusar sexualmente de las mujeres, etc. Estas negociar, que no se tocará la Constitución. La
medidas generan mucha confianza y aumenta experiencia muestra, sin embargo, que es mejor
la legitimidad para plantear cambios sociales, no convertir este aspecto en un “inamovible”,
políticos y económicos. dejando un margen de libertad, especialmente
cuando los grupos armados tienen una
• No es recomendable, ya que ha sido motivo antigüedad superior a la de la Constitución
de ruptura de varias negociaciones, que en vigente.
un momento determinado el Gobierno exija la
reagrupación de los grupos armados en zonas • Existen precedentes (Filipinas con el MILF, por
localizables, y la identificación de cada uno de ejemplo), de que un Tribunal Constitucional
los miembros del grupo armado. Esta exigencia declare improcedente un acuerdo de paz
genera una gran desconfianza y vulnerabilidad, acabado de firmar, lo que obliga a reorientar la
y no es necesaria para cumplir un alto el fase final para encontrar una salida jurídica al
fuego o para avanzar en las negociaciones. proceso.
Esta exigencia rompió, por ejemplo, las
negociaciones del Gobierno colombiano con el • Las partes han de considerar, durante la fase
ELN, en el 2007. negociadora, si pondrán a consideración
pública, mediante referéndum, el acuerdo final
• Toda negociación tiene un coste económico, alcanzado. No es habitual, y hacerlo tiene sus
que se multiplica en función del tiempo riesgos, como se vio en Guatemala, pero de
empleado y del número de participantes hacerlo y ganar, se refuerza la transparencia y
en la misma. Muchas veces, este coste la legitimidad democrática del acuerdo.
lo asumen los países u organizaciones
• Tras un acuerdo de paz, siempre se procede

14
 a una reforma del sistema de seguridad, que de paz que luego no han implementado lo
conlleva una fuerte reducción de los efectivos acordado, lo han hecho parcialmente o con
de las Fuerzas Armadas y de su presupuesto mucho retraso, es conveniente consensuar
(el llamado “dividendo del desarme”), la durante la fase de negociación, los mecanismos
desvinculación de la policía de tareas militares, de verificación del cumplimiento de los
y las reformas en la legislación militar. Es acuerdos firmados, ya sean internos, externos
frecuente que haya sectores de las Fuerzas o mixtos. De lo contrario, se corre el riesgo de
Armadas que se resistan a esas reformas y que surjan nuevas violencias, diferentes a las
teman perder sus privilegios, pero las políticas originaron el conflicto armado y más vinculadas
de defensa y seguridad han de cambiar con la criminalidad organizada.
profundamente tras la finalización de un
conflicto armado. Todos estos temas han de • La puesta en marcha de lo acordado en una
estar en la agenda de negociación, pues de lo negociación, puede tener un coste económico
contrario se produciría una militarización tras elevado. Al respecto, antes de solicitar ayuda
el acuerdo de paz, posibilidad que hay que exterior o convocar una conferencia de
descartar con rotundidad. donantes, tiene que analizarse lo que pueden
aportar económicamente los actores directos o
• Si las negociaciones funcionan bien y se llega indirectos del conflicto. Hay que tener presente,
a un Acuerdo de Paz, lo habitual es proceder que la finalización de un conflicto armado
seguidamente a un proceso de DDR (desarme, permite liberar en la mayoría de los casos una
desmovilización y reintegración), que tiene cantidad de recursos económicos dedicados a
múltiples variantes en cada uno de los tres fines militares, que en algunos países, como
aspectos. En este sentido, las partes han de Colombia, puede ser equivalente al 2% del PIB,
consensuar el tipo de DDR que van a realizar cantidad que debería dedicarse íntegramente a
al final del proceso, con todo tipo de detalle, la aplicación de los acuerdos de paz. En el caso
ya que muchos procesos fracasan por no haber colombiano, por ejemplo, deberían cuantificarse
acordado o cumplido los pormenores de este en primer lugar los bienes de las guerrillas, el
etapa, ya sea por motivos políticos, militares o valor de las tierras usurpadas por guerrillas y
económicos, y por no cumplir con el calendario paramilitares, las aportaciones de empresas
acordado. Todo proceso de DDR ha de dignificar multinacionales y nacionales a los grupos
el retorno de los ex combatientes a la vida paramilitares, lo que puede aportar el Estado
civil (o la integración parcial a las Fuerzas a través de “fondos de paz” y del mencionado
Armadas o policiales, en algunos casos), nunca “dividendo del desarme”, etc.
demonizarlos o estigmatizarlos. El Estado,
con todos los apoyos internos y externos • En concordancia con lo anterior, no tiene
necesarios, ha de procurar que esta fase opere sentido que en una fase avanzada de las
correctamente y en plazos razonables, con negociaciones con un grupo armado, y más
la participación activa de las comunidades después de firmarse un acuerdo de paz, el
y localidades de origen de las personas Gobierno decida compras de armas pesadas
desmovilizadas y del tejido socioeconómico de de un elevado importe (caso de Colombia en
los lugares de acogida, cuando dichas personas 2015), que impedirán disminuir los gastos
se instalen en otra región. militares en los tiempos de paz.

• En las fases de DDR, en algunos países, como

Colombia, se ha utilizado por el grupo armado
(las FARC en este caso) el término de “dejación
de armas”, una aparente sutileza lingüística 3 - Situaciones de crisis en el
que esconde en realidad un propósito de no
entregar las armas a las Fuerzas Armadas y
año 2014
al Gobierno, por considerarlo como un acto
humillante, prefiriendo dejar de utilizar las En este apartado se recopilan las principales
armas por un período y entregarlas más adelante crisis ocurridas en el año 2014 en 29 contextos
a una comisión internacional, sin fotografías diferentes, tanto de conflictos armados abiertos,
ni periodistas, tal como se hizo en Irlanda del como de otros conflictos, actualmente no
Norte. Aunque esta opción pueda resultar difícil armados, pero que lo fueron en el pasado y no
de aceptar por parte de un Gobierno, es una han terminado las negociaciones para alcanzar
fórmula que no debería descartarse, porque un acuerdo de paz. Esta mezcla ya es un aviso
lo que realmente interesa es que las armas de que un alto el fuego o la desescalada de los
queden inoperantes, fuera de uso, y luego sean actos militares, no siempre son sinónimos del
“decomisadas”, y a ser posible, destruidas. logro de la paz, el fin de un proceso de paz o la
definitiva resolución del conflicto, que puede
• Aunque la fase del “postconflicto armado” no alargarse en el tiempo hasta que no terminan
entra formalmente en la etapa de negociación, satisfactoriamente las negociaciones. El
pero dada la enorme cantidad de procesos descenso o incluso desaparición de la violencia

15
 física y armada no significa, pues, que el de negociación. Dado que muchos procesos
conflicto haya terminado, tal como se expresa en de negociación tienen “espejos”, es decir,
el siguiente gráfico, válido para procesos como el referencias sobre otros procesos de paz con
del Sáhara Occidental, Moldova (Transdniestria) factores similares en cuanto a la naturaleza del
o Chipre, entre otros casos. conflicto, el tipo de actores o la metodología
elegida, que posibilita inspirarse (más que
Señalar las crisis de un año por países permite copiar) y adaptar aspectos externos que pueden
vislumbrar la enorme cantidad de factores que ser de gran utilidad para otro caso. En otro
influyen negativamente en el desarrollo de apartado se señalarán aspectos metodológicos
las negociaciones y la idiosincrasia de cada llevados a cabo que pueden ser útiles para otros
caso, que se ve afectado en su mayor parte procesos de negociación. En el siguiente cuadro
por factores muy particulares, además de otros se recogen, por países, el tipo de crisis que ya
que son habituales en todos los contextos se han señalado en el apartado anterior.

Curva del conflicto

Espacio de la negociación para evitar

nuevas violencias y resolver el conflicto

Curva de la violencia

Principales crisis en el año 2014

• Existencia de múltiples actores armados.

• Desacuerdo con la participación de otros grupos en la negociación.
• No mantener el compromiso gubernamental de liberar a prisioneros.
• Descoordinación y superposición de intentos de facilitación externa.
• Escalada de los enfrentamientos violentos.
Mali • Presión de terceros países.
• Petición de un grupo armado de realizar las negociaciones en el exterior.
• No participación de algunos grupos armados en la negociación.
• Federalismo vs. Descentralización.
• Riesgo de querer lograr un acuerdo con prisas.
Resultado final: Primer acuerdo marco para resolver el conflicto en 2015.

• División en el grupo armado.

• Multiplicación de intermediarios internos.
Senegal
• Petición de una facción del grupo armado de realizar las negociaciones en el exterior.
Resultado final: Sin cambios significativos.

• Detención de dos negociadores en el país mediador.

Etiopía (Ogadén)
Resultado final: Sin resolver.

• Práctica parálisis del Gobierno somalí.

Somalia • Disputas permanentes entre el primer ministro y el presidente.
• Tensiones internas en el grupo armado al-Shabaab.

• Múltiples actores armados y políticos en el diálogo.

• Detención de líderes de la oposición.
• Voluntad del Gobierno de no retrasar las elecciones
Sudán (Diálogo • Críticas al Gobierno por no querer un Gobierno de transición nacional.
Nacional) • Exigencia del Gobierno de que el “Diálogo Nacional” no durara más de tres meses.
• Retraso en la firma de un cese de hostilidades por necesidades partidistas del Gobierno.
• Posibles maniobras del Gobierno para dividir a la oposición.
Resultado final: sin resolver, pero con posibles avances en 2015.

• En la reunión entre el Gobierno y el JEM de Gabril Ibrahim, a finales del año, la delegación gubernamental solo
quiso discutir temas de seguridad, frente a una agenda más amplia del JEM.
Sudán (Darfur)
• Insuficientes capacidades para el equipo negociador de la UA.
Resultado final: sin resolver.

• Acusaciones al Gobierno de no querer parar la crisis humanitaria ni querer resolver la crisis política.
• Acusaciones del Gobierno de que el grupo armado traía a colación temas no vinculados con la guerra.
• Desconfianza del Gobierno con la mediación de la UA.
• Divergencias con el Gobierno sobre si antes de celebrar el “Diálogo Nacional” debía obtenerse un alto el fuego
Sudán (Kordofán
en las regiones.
Sur y Nilo Azul)
• El Gobierno era partidario de lograr soluciones parciales, mientras el SPLM-N quería un acuerdo general.
• El SPLM-N quería que también se lograra un acuerdo de paz en Darfur, antes de participar en el Diálogo Nacional.
• El SPLM-N criticó al Gobierno por pretender que entregaran las armas antes de lograr un acuerdo político.
Resultado final: sin resolver.

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 • Violaciones del alto el fuego.
• Desacuerdo sobre la liberación de presos.
• Detención de altos mandos del grupo armado.
• Diferencias entre los líderes del grupo armado y el equipo mediador de la IGAD.
• Exigencia de retirada de tropas extranjeras.
• Escalada de la violencia.
• Diferencias en la creación de un sistema federal de Gobierno y reformas constitucionales.
Sudán del Sur • Insulto del facilitador de la IGAD al Gobierno y al grupo armado.
• Amenazas de sanciones por parte del organismo mediador.
• El Gobierno de Sudán del Sur criticó a los tres países de la Troika (Estados Unidos, Reino Unido y Noruega), de
pretender un cambio de régimen.
• Cambio del país huésped de la mediación (Tanzania substituyó a Etiopía) yrefuerzo de la mediación a través de
Finlandia y el CMI.
• Acusaciones entre los grupos armados de no querer la paz.
Resultado final: cambio de mediación.

• Proliferación de armas ligeras

Sudán – Sudán • Protesta de Sudán del Sur por la decisión de que la región de Abyei quedara Incluida en las elecciones de 2015.
del Sur • Ausencia de gobernanza local y orden público.
Resultado final: sin resolver.

• Bajo nivel de los representantes de los grupos armados.

• Luchas internas por la representación de los grupos armados.
• División en la sociedad civil.
• División sobre si el diálogo nacional debía celebrarse en el país o en el exterior.
República • Condicionamiento de un grupo armado a dialogar solo en el caso de que se dividiera el país.
Centroafricana • Divisiones internas en un grupo armado.
• Dudas sobre la eficacia de las operaciones de mantenimiento de la paz.
• Cambio de mediación, con crisis diplomática a última hora entre la RCA y Kenya, al celebrarse encuentros con
las milicias enfrentadas, en la capital de este último país, sin informar previamente al Gobierno de la RCA.
Resultado final: cambio de mediación no consensuada, e incertidumbre sobre el futuro inmediato.

• Desconfianza por la muerte no aclarada del líder de un grupo armado.

• Dudas sobre la voluntad real de desarme de un grupo armado.
RD Congo • Exigencia de un Gobierno de que un grupo armado no exigiera una negociación política para desarmarse.
• Prohibición a que el líder un de un grupo armado asistiera a unas negociaciones en el extranjero.
Resultado final: sin resolver.

• Falta de diálogo entre los dos gobiernos y parlamentos existentes en el país.

• Elecciones parlamentarias con muy baja participación.
• Rivalidad entre países candidatos a la facilitación.
• Combates militares en medio de las negociaciones.
Libia • Inclusión de algunos grupos armados en la lista de la ONU de grupos terroristas.
• Decisión del Tribunal Constitucional de declarar ilegítimas las elecciones parlamentarias.
• Ataque de un grupo armado al representante de Naciones Unidas.
• Continuas cancelaciones de las conversaciones organizadas por Naciones Unidas.
Resultado final: sin resolver.

• Posible decepción de una de las partes respecte a la mediación de Naciones Unidas.

Sáhara Occidental
Resultado final: sin resolver.

• Negativa del Gobierno de firmar un alto el fuego bilateral con las FARC.
• Sospechas de que, en el futuro, la Policía ya no dependería del Ministerio de Defensa.
• Declaraciones del presidente del Gobierno de que no habría una reforma de la fuerza pública como
consecuencia de las negociaciones con la guerrilla.
• Dudas sobre la interpretación de la guerrilla de las FARC respecto a la “dejación de armas” y si aceptarían
entrar en un proceso clásico de DDR.
• Acusaciones partidistas sobre la posible firma secreta de acuerdos.
• Amenazas a los defensores de los derechos humanos, sindicalistas y desmovilizados.
• Interceptación de las comunicaciones de las delegaciones negociadoras.
• Captura casual, por parte de las FARC, de un general, con un debate sobre si se trataba de una “retención” o un
Colombia “secuestro”, y que causó la suspensión temporal de las negociaciones.
• Advertencia de la Corte Penal Internacional sobre la aplicación futura de la justicia transicional.
• Negativa del Gobierno a una veeduría internacional de cese al fuego y a las hostilidades decretado por la
guerrilla de las FARC, de forma unilateral.
• Duración excesiva de la fase exploratoria con el ELN y espacios temporalesdemasiado alargados en los primeros
encuentros.
• Diferencias de agenda y de los conceptos de “paz” y “participación social” entre el Gobierno y el ELN.
• Diferencias entre ELN y Gobierno en cuanto a los “criterios metodológicos” de las conversaciones iniciales.
• Captura, por parte del Ejército, de un miembro de la delegaciónnegociadora del ELN.
Resultado final: Gestos unilaterales de la guerrilla de las FARC, para consolidar las negociaciones, y aclaración de
lo avanzado en la fase exploratoria con el ELN.

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 • División entre los talibanes.
• Desacuerdo del Gobierno con la toma de decisiones unilateral de EE.UU.
• Detención de un dirigente talibán que actuaba de intermediario.
Afganistán
• Contexto político de enorme fragilidad, con dificultades para formar Gobierno.
• Inseguridad.
Resultado final: sin resolver, pero con posibles nuevas mediaciones en 2015.

• Dimisión del interlocutor gubernamental.

• Hostilidades entre facciones nagas.
India (Nagalandia) • Desautorización del Gobierno para que dirigentes nagas acudieran a un encuentro de unificación.
• Negativa del Gobierno de negociar con todos los grupos de forma simultánea.
Resultado final: negociaciones solo con el NSCN-IM.

• Violaciones del alto el fuego.

• Profundo malestar del Gobierno de la India después que el líder separatista cachemir fuera recibido por el
India-Pakistán
Gobierno de Pakistán.
(Cachemira)
• Atentado en la zona India de Cachemira
Resultado final: sin resolver.

• Asesinato de soldados secuestrados.

• Diferencias entre facciones talibanas.
Pakistán
• Fin del alto el fuego.
(Waziristán)
• Acto terrorista contra una escuela.
Resultado final: sin resolver.

• Exigencia de los grupos armados de que el diálogo político fuera paralelo al alto el fuego.
• Desacuerdo inicial en la formación de unas nuevas Fuerzas Armadas inclusivas.
• Negativa del Gobierno a aceptar un acuerdo más inclusivo, ya que no reconocía a los grupos armados pequeños.
Birmania
• Ataque llevado a cabo por las Fuerzas Armadas contra un centro de entrenamiento del grupo armado KIA.
• Divergencias sobre la cuestión del federalismo.
Resultado final: posibles acuerdos a principios de 2015.

• Retraso en la aprobación, por parte del Gobierno, de la Ley Fundamental de Bangsamoro.

• La Oficina Presidencial presentó, a mediados de año, varias enmiendas a dicha Ley, provocando el desacuerdo
del MILF.
• Posible existencia de una facción del MILF contraria al desarme.
• El Gobierno dio por terminada la “vía especial” de negociación con el NDF.
• El Gobierno acusó al NDF de hacer propuestas a través de los medios de comunicación, y no directamente a la
comisión negociadora gubernamental.
Filipinas
• El NDF manifestó que era imposible lograr un acuerdo de paz con el actualGobierno, al que consideraba
demasiado conservador.
• Divisiones internas y luchas por el liderazgo del MNLF.
• Críticas del MNLF al Gobierno der ignorarlo durante las negociaciones conel MILF.
• Diferencias de planteamiento entre el MNLF y el MILF.
Resultado final: posibles nuevas negociaciones con el NDF en febrero de 2015, y dificultades para negociar con el
MNLF.

• Estrategia militar de incentivar las deserciones.

Tailandia (sur) • Falta de unificación de las demandas de los grupos armados.
Resultado final: control militar de las negociaciones, lo que generó desconfianza.

• Influencia de la crisis económica de Chipre en las negociaciones.

• Ruptura coyuntural de las negociaciones debido a las divergencias por los derechos de explotación petrolífera en
Chipre
la zona.
Resultado final: con posibilidades de reanudación de las negociaciones a principios de 2015.

• Tensiones internas llevaron a celebrar unas elecciones anticipadas.

Kosovo • Tardanza en formar un nuevo Gobierno.
Resultado final: sin resolver.

• Impacto del conflicto de Ucrania, y el deterioro de las relaciones entre Occidente y Rusia.
• Presiones a las escuelas de Transdniestria que impartían la educación en moldavo.
• Retrasos en las rondas negociadoras.
• Críticas de Moldova por no haber sido informada por la visita a Transdniestria del representante de Rusia.
Moldova
• Represalias de Rusia tras el acuerdo de asociación de Moldova a la UE.
(Transdniestria)
• Posibilidad de que EE.UU. instale una base cerca de la capital rumana.
• Miedo a la pérdida de la neutralidad de Moldova.
• Miedo a la unificación de Moldova con Rumania.
Resultado final: sin resolver.

• Estrategias dilatorias del Gobierno respecto a la negociación.

• Interferencia de las elecciones turcas en el verano de 2015.
• Impacto de la delicada situación de los kurdos en Siria.
Turquía (PKK) • Acusaciones del PKK por el supuesto apoyo de Turquía al ISIS.
• Problemas de orden público.
• Falta de experiencia negociadora de las dos partes.
Resultado final: Perspectivas de iniciar una negociación formal, con nueva metodología.

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 • Luchas por el poder político y económico.
• Rivalidad entre las instituciones políticas y económicas de carácter regional.
• Ocupación rusa de Crimea, por su valor estratégico-militar.
• Oposición a la aspiración de Rusia de crear de agrupar el espacio ruso-hablante.
• Voluntad del Gobierno de Ucrania de incorporarse a la OTAN.
• Temprana militarización del conflicto, a pesar de las iniciativas diplomáticas.
• Presencia de mercenarios y fuerzas irregulares.
• Política de sanciones a Rusia y Crimea.
• Maniobras militares de ambas partes.
• Vuelta al lenguaje y a las amenazas propias de la Guerra Fría.
Ucrania • Inseguridad en el suministro del gas ruso.
• Rechazo del federalismo por parte del Gobierno de Ucrania.
• No reconocimiento de las elecciones celebradas en el este de Ucrania.
• Anulación, por parte del Gobierno de Ucrania, de concesiones y compromisos hechos anteriormente para el este
del país.
• Suministro encubierto de armas a los rebeldes del este, por parte de Rusia.
• Acusaciones mutuas de no respetar el alto el fuego.
• Abandono de Ucrania de su estatus de neutralidad.
• El presidente Putin firmó una nueva doctrina militar, que consideraba el avance de la OTAN como uno de los
principales peligros para la seguridadnacional.
Resultado final: sin resolver.

• Incremento de incidentes y combates en la línea de alto el fuego.

Armenia-
• Aumento del rearme y de la militarización de los dos países.
Azerbaiyán
Resultado final: disminución de las tensiones.

• Violaciones del espacio aéreo.

• Crisis política y social en Abjasia.
• Demanda de Abjasia y Osetia del Sur de que la cuestión de las personas desplazadas no esté en la agenda de
negociación.
Georgia (Abjasia y • Petición de Abjasia de cambiar el formato y la agenda de negociaciones.
Osetia del Sur) • Desavenencias entre Abjasia y la UE respecto al mecanismo de prevención y respuesta de incidentes.
• Recelos entre Georgia y Rusia por la firma de un tratado de Rusia con Abjasia, que incrementaba la
dependencia de esta última región.
• Negativa rusa de firmar un compromiso de no usar la fuerza.
Resultado final: Sin resolver.

• Reconocimiento de Israel como estado judío.

• Rechazo de Hamás de una posible presencia de tropas de la OTAN en territorio palestino.
• Política de Israel de construir asentamientos en Cisjordania y Jerusalén Este.
• Oposición de Israel a la adhesión de Palestina a diversos tratados internacionales.
• No liberación de presos palestinos encarcelados en Israel.
Israel-Palestina • Recha de Israel a negociar con Israel.
• Escalada bélica en la Franja de Gaza.
• Presentación en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de un proyecto de resolución en nombre de
Palestina, para reactivar las negociaciones con Israel. El Consejo de Seguridad no aprobó la propuesta.
• Amenazas a Palestina por firmar su adhesión a la Corte Penal Internacional.
Resultado final: sin resolver

Fuente: Fisas, Vicenç, “Anuario 2015 de procesos de paz”, Escuela de Cultura de Paz, 2015.

4 – Propuestas de rediseño permitió ganar tiempo, especialmente en temas

de metodología y actores tras de gran complejidad, con el relativo al desarme o
“dejación de armas”. La sociedad civil participó
las crisis de diversas formas, además de la ya prevista en el
inicio (web interactiva), como a través de mesas
de trabajo regionales o el Foro Internacional de
La gravedad de ciertas crisis que se producen Víctimas.
a lo largo de la negociación, o simplemente
porque la propia dinámica de las negociaciones A partir del ejercicio de calcular las probabilidades
aconsejan realizar actuaciones no previstas, de ocurrencia de crisis, se puede pensar con
obligan muchas veces a ir rediseñando el formato antelación algunas medidas correctoras sobre
inicial, para adaptarse a las necesidades que van el esquema de trabajo inicial, para que puedan
surgiendo, y siempre de mutuo acuerdo entre ponerse en funcionamiento lo antes posible. Como
las partes. En las negociaciones con las FARC se ha comentado anteriormente, si la experiencia
en el año 2014, por ejemplo, se tuvo que crear de trabajar infructuosamente durante años bajo
subcomisiones de desarme y género, mediante el mismo esquema aconseja un diseño totalmente
grupos de trabajo paralelos que, al finalizar su nuevo, no hay que temer tomar esa decisión, que
trabajo, debían presentar sus conclusiones a la nunca estará exenta de riesgos. Algunas de las
plenaria (la mesa formal de la negociación), lo que cosas que pueden hacerse son las siguientes:

19
 • Al final de la fase exploratoria o al iniciarse la a encontrar puntos de encuentro a partir de las
fase negociadora, puede ser conveniente hacer recomendaciones de estas personas.
una declaración conjunta sobre los principios
básicos que orientarán la negociación. • Organizar encuentros con los grupos armados,
en otro país, para fortalecerles en su capacidad
• Algunos de los temas que podrían concertarse de negociación. Por ejemplo, en el 2014, la
en la fase exploratoria antes mencionada, Fundación Berghof convocó en Berlín una
no salen a la luz hasta el inicio de las reunión con los diferentes líderes de los grupos
negociaciones formales. En este caso, las armados del Sudán que componen la coalición
recomendaciones hechas anteriormente son SRF, que se comprometieron a participar en
válidas para la fase de negociación. cualquier proceso político que condujera al país
a la paz.
• Introducir la figura de una persona facilitadora,
si antes no ha existido y se estima que podría • Dejar para el final los temas de bloqueo de las
ayudar a mejorar la negociación. negociaciones.

• Cambiar el estatus de “garante” u “observador” • Como caso extremo, nunca deseable, se puede
al de “facilitador en momentos de crisis”, interrumpir el ciclo de negociaciones (aunque
como ocurrió a finales de 2014 con Noruega manteniendo los contactos con frecuencia con
y Cuba, garantes en las negociaciones con las todas las partes y los países vecinos, de forma
FARC. Ante la crisis derivada por la captura de directa o indirecta), si ninguna de las partes
un general, las partes decidieron que esos dos está dispuesta a aportar algo nuevo que permita
países elevarían su estatus en momentos de desbloquear la negociación, si ésta lleva años
crisis. estancada. Como ejemplo, tras la última ronda
de visitas a la región del Sáhara Occidental, en
• Prescindir de mediaciones de terceros países, octubre de 2013, el enviado especial de la ONU
si la experiencia ha sido muy negativa en destacó que no se organizaría una nueva sesión
este aspecto, y las partes prefieren un diálogo de reuniones formales entre las partes hasta que
directo. existan expectativas de que el diálogo pueda
progresar.
• Cambiar de país o persona mediadora, si el
balance final de su gestión a lo largo de varios • Cuando existe una interrupción del ciclo
años no ha dado resultados, aunque no sea de rondas negociadoras, en el caso de dos
responsabilidad suya. En este caso, hay que ir países en conflicto, las negociaciones pueden
con cuidado con la proliferación de candidatos a ser substituidas temporalmente por otras
protagonizar la mediación, como ha sucedido en diplomacias, como la del comercio, la de la
Libia en el período 2014-2015. cultura, la deportiva, la musical y artística,
etc., con el propósito de mantener hilos de
• Cambiar una o varias personas de los equipos comunicación que frenen la tentación política
negociadores de las dos partes, si por su de crear “imágenes de enemigo”.
comportamiento, carácter o discurso es
percibida como hostil por la otra parte. • Volviendo al caso del Sáhara, y en esta
interrupción del ciclo de negociaciones, puede
• Aumentar o disminuir el número de miembros ser interesante substituir coyunturalmente las
de cada equipo negociador, en función del rondas de negociación, por un ejercicio escrito
trabajo acumulado y del tamaño de la agenda. de preguntas y respuestas a las partes, sobre
temas de fondo del conflicto. En enero de
• Crear la figura de “países amigos” del proceso 2014, el enviado personal del secretario general
de paz, con detalle preciso de sus funciones. de la ONU se reunió con los grupos de trabajo
No es nada recomendable que estos países acabados de formar en Rabat y Tindouf por
tengan una clara proximidad pública o intereses las partes, para presentar a título confidencial
económicos o geopolíticos hacia una de las preguntas formuladas específicamente
partes, pues elimina su necesaria imparcialidad. para cada una de ellas. Las preguntas eran
deliberadamente difíciles y tenían el propósito
• Crear “mesas de trabajo paralelas”, para
de que las partes tuviesen que trascender las
que puedan avanzar en los temas de mayor
cuestiones fáciles de tratar, de introducirlas a
complejidad.
conversaciones diferentes de las anteriores y
• Cambiar el país donde hacer las negociaciones, de alentarlas a demostrar flexibilidad a medida
si ello puede generar nuevas expectativas que comenzaban a considerar alternativas a sus
positivas y servir de incentivo para todas las posiciones iniciales y buscar elementos de una
partes. solución de avenencia. Al cabo de unos meses,
el Frente POLISARIO manifestó su desacuerdo
• Invitar a personas independientes y expertas en con este ejercicio. Algo similar lo realizó la
determinados temas de la agenda, para ayudar Escuela de Cultura de Paz, en el trienio 2000-

20
 2003, de manera muy confidencial, a todos • No olvidar el impacto positivo de incorporar
los grupos parlamentarios del País Vasco (del mujeres en los equipos de negociación o en
Partido Popular a Batasuna), con buenos la tarea de la facilitación, puesto que suelen
resultados. El ejercicio se interrumpió cuando tener mayor capacidad empática y de rebajar la
Batasuna fue ilegalizada y puesta en las listas tensión.
de la UE de grupos terroristas.
• Realizar conversatorios con personas que
• Simplificar el esquema de actores participantes, pertenecieron a la dirección de otros grupos
si es motivo de confusión sobre las tareas que armados que llegaron a firmar un acuerdo de
ha de ejercer cada uno de los actores, aunque paz, para intercambiar experiencias.
ello no es garantía de que el proceso vaya
mejor. El caso del Sáhara es una prueba de • Promover, aunque sea muy confidencialmente,
ello. El esquema de este proceso es simple: un encuentro directo entre la máxima autoridad
mediación única de la ONU, y alianzas diversas de un país y el líder de un grupo armado. El
entre los dos actores. Marruecos, con el apoyo conocimiento personal y la posibilidad de
de tres miembros permanentes del Consejo exponer directamente sus puntos de vista,
de Seguridad (EEUU, Francia y Reino Unido), puede ayudar a reducir las “precondiciones”
y el Frente Polisario, con el apoyo de Argelia. iniciales de cada parte y flexibilizar las posturas
Pero con frecuencia se da lo contrario. Hay de ambas partes. En el 2014, se produjo un
casos con proliferación de enviados especiales encuentro, en Hiroshima (Japón), entre el
(de la ONU, la UE, la UA, de algunos países presidente de Filipinas, Benigno Aquino, y el
importantes, etc.), países que se ofrecen como líder del MILF, Murad Ebrahim.
nuevos facilitadores o huéspedes para una
nueva fase de las negociaciones, organizaciones • Liberar, aunque sea en libertad condicional,
que realizan seminarios o encuentros para a presos con peso político en un grupo
ayudar a mejorar las negociaciones, etc., todo armado, para que puedan participar en las
a la vez y sobre un mismo conflicto. Siempre negociaciones.
es bueno ir bien acompañado, pero solo con lo
imprescindible. • Acordar la creación de una Comisión de la
Verdad, si no estaba previsto inicialmente.
• Existe un cuadro de actores completamente
diferente, con una amplia profusión de actores • Realizar inversiones, por parte del Gobierno,
de todo tipo. Este esquema tampoco es en las zonas de dominio del grupo armado,
positivo, porque produce confusión y hay serias como medida de confianza e incentivo para
dificultades para sentar a una misma mesa a la negociación, y con el conocimiento y visto
todos los actores enfrentados. Es el actual caso bueno del grupo armado.
de Libia, en el que existe competencia entre
• Invitar a que los principales organismos
algunos países para liderar el proceso de paz.
regionales e internacionales, especialmente la
A principios de 2015, en Afganistán existían
ONU, a que manifiesten su satisfacción por el
dos frentes de posibles mediaciones. Una era la
inicio o buen desarrollo de las negociaciones.
tríada formada por China, Afganistán y Pakistán.
Es también un buen incentivo y aumenta la
El segundo, un grupo de países de la región,
autoestima y el reconocimiento internacional de
denominado “6+1” formado por EEUU, Rusia,
los participantes en la negociación.
China, India, Pakistán, Irán y Afganistán. Este
se grupo ya se reunió dos veces. • Valorar en momento el impacto positivo que
podría suponer una amnistía política sobre el
• Clarificar quienes son las personas facilitadoras
transcurso de las negociaciones.
del Gobierno y su capacidad en tomar
decisiones. En el Senegal, en 2014, hubo • En disputas fronterizas, el organismo mediador
mucha confusión al respecto. puede proponer una fórmula de cosoberanía
o neutralidad sobre un espacio geográfico
• Hacer pausas en la negociación para reenfocar
determinado. En octubre de 2014, por ejemplo,
lo hecho hasta el momento y partir con una
el enviado especial del secretario general de la
nueva mirada.
ONU, Francis Mading Deng, propuso un nuevo
• Ante momentos de crisis, los grupos armados acuerdo para Abyei, ciudad fronteriza entre
han de valorar la importancia de dar pasos Sudán y Sudán del Sur, rica en petróleo, que
unilaterales que incrementen la confianza en el sería declarada región neutral, advirtiendo de
proceso. En este sentido, pueden darse pasos la necesidad de que cada uno de los países
relacionados con el Derecho Internacional afectados resolviera sus conflictos internos, y
Humanitario (liberación de personas dando garantías a la comunidad misseiriya.
secuestradas, entrega de menores-soldado,
• Crear un fondo para la reparación integral de las
desminado, etc.). También incluye la posibilidad
víctimas del conflicto, una vez estén censadas.
de declarar temporalmente un alto el fuego y/o
En Colombia, las FARC propusieron en 2014
un cese de hostilidades.

21
 que este fondo equivaliera al 3% del PIB. El La cantidad de negociaciones existente, con su
dilema de esta propuesta es determinar quiénes amplia variedad de estructuras, nos permite hacer
tienen responsabilidades para empezar a una recopilación de ellas, para tener una especie
alimentar esos fondos. de “caja de herramientas” donde encontrar los
actores que se precisan en cada momento. El reto
• Crear una comisión especial de estudio de la está, no en copiar exactamente una estructura que
situación de los presos políticos, como medida puede funcionar más o menos bien en un conflicto
de confianza hacia el grupo armado. determinado, sino en encontrar los más idóneo y
apropiado para el caso que nos interese trabajar.
• Concertar si el acuerdo de paz final se someterá Se trata, en definitiva, de construir un “puzzle
a referéndum popular o no. Esta es una singular” para una negociación específica, y saber
discusión viva en las negociaciones con las que contamos con más piezas para completar
FARC, en Colombia. En Filipinas, en 2014 se el esquema inicial. También hay que considerar
acordó que se celebraría un referéndum en las que la solución a todas las crisis propias de una
áreas afectadas por el acuerdo con el MILF. negociación, no estén necesariamente en la
“caja de herramientas”. En algunas ocasiones,
aunque pocas, hay que usar la imaginación y
la “serendipity” para proponer cosas nuevas,
5 – La “caja de herramientas” profundamente adaptadas al conflicto específico
que se quiere tratar. Para poner un ejemplo
de los actores: situación en reciente, los fallidos intentos durante 2014 para
encontrar una solución al conflicto de Ucrania,
2014 con una inicial responsabilidad en manos de la
Alta Representante la UE para la Política Exterior
Como se ha comentado, existen diseños y de la enviada especial de la OSCE, el problema
sumamente sencillos para empezar unas no se desbloqueó hasta que la diplomacia franco-
negociaciones, y otros mucho más complejos, alemana, al más alto nivel, tomaran en sus manos
en la medida que se van sumando actores, la gestión del conflicto, que condujo a un acuerdo
especialmente en conflictos de larga duración. el 12 de febrero de 2015.
Ningún esquema es garantía de nada, pero
Volvamos, sin embargo a considerar fórmulas
siempre es un desafío intuir y construir el
que se han experimentado en cuanto a actores
esquema “preciso” en un momento determinado,
en presencia, y que exponemos en el cuadro
que puede ir variando conforme surjan
siguiente, referente a diciembre de 2014.
determinadas circunstancias que demanden un
rediseño del esquema existente.

Elementos Ejemplos

Estructuras gubernamentales
Sudán del Sur, RCA, Afganistán, Turquía (PKK), India (respecto a Pakistán), Pakistán
Presidentes o primeros ministros
(respecto a la India), Pakistán (Waziristán), Chipre, Ucrania, Armenia, Azerbaiyán, Moldova,
implicados
Georgia (Abjasia y Osetia del Sur), Israel, Palestina
Senegal (Casamance), Colombia, Afganistán, Pakistán (respecto a India), India (respecto a
Comisionados / Consejeros de Paz /
Pakistán), Filipinas, Azerbaiyán (por el conflicto de Nagorno Karabaj con Armenia), Israel,
Enviados especiales
Palestina
Sudán (Kordofán Sur), Sudán del Sur, Afganistán, India, Birmania, Filipinas (una persona
Otros negociadores oficiales con equipo para cada grupo armado), Tailandia, Chipre, Serbia-Kosovo, Transdniestria,
Turquía (PKK), Georgia, Palestina
Ministros de Reconciliación / Unión /
Malí, India, Moldova, Georgia
Reintegración / Resolución del conflicto

Otros ministros Tailandia, Israel

Gobernadores de regiones Sudán (Kordofán Sur), India (Assam, Nagalandia)

Otros representantes del Gobierno Malí

Servicios de Inteligencia Tailandia ,Turquía (PKK)

Oficinas de seguimiento de acuerdos de paz Sudán

Senegal (ANRAC), Marruecos-Sáhara (CESE, Comisión Consultiva para la Regionalización),
Otras estructuras gubernamentales o
Birmania (Myanmar Peace Center, Nationwide Ceasefire Coodination Team), Moldova-
estatales
Transdniestria (comités de expertos), Pakistán (Comité Parlamentario)
Sudán (Future Studies Center, respecto al conflicto con Sudán del Sur), Sudán del Sur
Centros académicos
(Center for Strategic Studies)

22
Estructuras de los grupos armados
vinculadas a la negociación

Coordinadoras Malí, Sudán (Darfur), Birmania, Tailandia (sur),

Senegal (Casamance), Etiopía (Ogadén), Sudán (Darfur), Sudán (Kordofán Sur y Nilo Azul),
Líderes de los grupos Sudán del Sur (SPLA/AIO), RCA, Rwanda (FDLR), Libia, Afganistán (talibanes), India,
Pakistán (TTP), Turquía (PKK), Ucrania (este)
Sudán del Sur (SPLM/AIO), Sáhara Occidental (Frente POLISARIO), Colombia (FARC,
Negociadores formales
ELN), Filipinas (NDF, MILF, MNLF)
Senegal (Casamance), Etiopía (Ogadén), Rwanda (FDLR), Sáhara Occidental (Frente
Diásporas activas / exiliados
POLISARIO), Colombia (FARC, ELN), Filipinas (NDF), Turquía (PKK)

Países aliados Casi todos tienen

El espacio de intermediación

Mediación de Naciones Unidas(Enviados Sudán-Sudán del Sur (EESG, UNISFA), Libia (RESG), Sáhara Occidental (EPSG, RESG),
personales o representantes especiales) Chipre (Asesor Especial)

UA (Sudán, Sudán/Darfur, Sudán/Kordofán Sur y Nilo Azul, Sudán-Sudán del Sur)

UA-ONU (Sudán/Darfur)
Mediación de organismos regionales IGAD (Somalia, Sudán del Sur)
OSCE (Moldova, Ucrania, Armenia-Azerbaiyán, Georgia (Abjasia, Osetia del Sur)
UE (Ucrania)

Sudán (Troika: EEUU, Reino Unido, Noruega), RCA (Grupo de Contacto Internacional),
Moldova (Formato 5+2: Moldova, Transdniestria, OSCE, Rusia, Ucrania + EEUU, UE),
Mediación de grupos de países
Armenia-Azerbaiyán (Grupo de Minsk: EEUU, Francia, Rusia), Georgia (Proceso de Ginebra:
ONU, OSCE, UE, Georgia, Osetia del Sur, Abjasia y Rusia)

Alemania (Ucrania)
Argelia (Malí, Libia)
Brasil (Colombia)
Cuba (Colombia)
China (Afganistán)
Ecuador (Colombia)
Egipto (Israel-Palestina)
Estados Unidos (Israel-Palestina)
Mediación de países (incluye los garantes
Francia (Ucrania)
de Colombia)
Gabón (RCA)
Kenya (Etiopía, RCA)
Malasia (Filipinas, Tailandia-sur)
Noruega (Colombia, Filipinas)
Qatar (Afganistán)
Rusia (Ucrania)
Sudán (Libia)
Uganda (RD Congo)
Center for Humanitarian Dialogue
Mediación de centros especializados Comunidad de Sant’ Egidio (Malí, Senegal, Rwanda/RD Congo)
Crisis Management Initiative (Sudán del Sur)

ONU: Malí (MINUSMA), Somalia (UNPOS, UNSOM), Sudán del Sur (UNMISS), Sudán-
Sudán del Sur (UNISFA), RCA (MINUSCA), RD Congo (MONUSCO), Libia (UNMIL),
Sáhara Occidental (MINURSO), Afganistán (UNAMA), India-Pakistán (UNMOGIP), Chipre
Misiones de Mantenimiento de la Paz o
(UNFICYP), Kosovo (UNMIK)
similares
UA: Somalia (AMISOM), RCA (MISCA)
UE: RCA (EUFOR-RCA), Kosovo (EULEX)
Otros: Moldova (Joint Peacekeeping Forces: Rusia, Molvoda, Transdniestria)

Somalia (RESG), Sudán del Sur, RD Congo (EESG, RESG), Colombia (PNUD), Birmania
Acompañamiento de Naciones Unidas
(observadora, EESG), Kosovo (RESG), Israel-Palestina (UNSCO)

UA (Malí, Sudán del Sur, Libia, Sáhara Occidental)

UE (Malí, Somalia, Filipinas, Kosovo, Armenia-Azerbaiyán)
ECOWAS (Malí)
OCI (Malí, Filipinas, Tailandia-sur)
CEEAC (RCA)
Acompañamiento de organismos regionales Liga Árabe (Libia, Israel-Palestina)
OEA (Colombia)
ASEAN (Birmania)
OSCE (Kosovo)
OTAN (Kosovo)
Parlamento Europeo: (Turquía/PKK)

23
 Somalia (International High Level Partnership Forum on Somalia), Sudán del Sur (Troika:
EEUU, Noruega, Reino Unido), RD Congo (Conferencia Internacional sobre la Región de
los Grandes Lagos), Sáhara Occidental (Grupo de Amigos: EEUU, Francia, España, Reino
Acompañamiento de grupos de países
Unido y Rusia), Filipinas (Equipo de Supervisión de las Terceras Partes), Kosovo (Troika:
EEUU, UE, Rusia), Georgia (Mecanismo de Prevención y Respuesta a Incidentes: Georgia,
Abjasia, Rusia y UE), Israel-Palestina (Cuarteto Diplomático: ONU, UE, EEUU, Rusia)

Somalia (High-Level Task Force), Filipinas (Grupo Internacional de Apoyo al Proceso de

Acompañamiento de grupos de países,
Negociación: Japón, Reino Unido, Turquía, Center for Humanitarian Dialogue, The Asia
organismos gubernamentales y sociedad
Foundation, Muhammadiyah, Conciliation Resources, Comunidad de Sant’ Egidio), Kosovo
civil
(Academias diplomáticas de Kosovo y Viena)

Alemania (Sudán, Sudán/Darfur, Afganistán, Armenia-Azerbaiyán)

Arabia Saudita (Afganistán, Filipinas, Israel-Palestina)
Bélgica (Sudán/Darfur)
Brunei (Filipinas)
Congo (RCA)
Cuba (Colombia)
Chad (Malí, Sudán/Darfur)
Chile (Colombia)
China (Sudán del Sur, Sudán-Sudán del Sur, Birmania)
Dinamarca (Somalia)
Dubái (Afganistán)
España (Libia)
Estados Unidos (Senegal, Sudán-Sudán del Sur, India-Pakistán)
Etiopía (Sudán del Sur, Sudán-Sudán del Sur)
Finlandia (Birmania)
Francia (Sudán/Darfur, Israel-Palestina)
Gambia (Senegal)
India (Afganistán)
Acompañamiento de países Indonesia (Filipinas, Tailandia-sur)
Irán (Afganistán)
Italia (Libia)
Japón (Birmania, Filipinas)
Kenya (Sudán-Sudán del Sur)
Malta (Libia)
Mauritania (Malí)
Níger (Malí)
Noruega (Filipinas)
Países Bajos (Filipinas)
Qatar (Sudán/Darfur, Libia, Filipinas)
Reino Unido (Afganistán)
Rusia (Afganistán)
Sudáfrica (Sudán del Sur)
Suecia (Tailandia-sur)
Suiza (Sáhara Occidental, Israel-Palestina)
Tanzania (Sudán del Sur, RD Congo)
Turquía (Somalia, Libia, Filipinas, Armenia-Azerbaiyán)
Venezuela (Colombia)

Asia Foundation (Filipinas)

Berghof Foundation (Sudán, Sudán/Darfur)
Beyond Borders (Turquía/PKK)
Carter Center (Sudán-Sudán del Sur, Israel-Palestina)
Center for Conflict Studies and Cultural Diversity (Tailandia-sur)
Center for Humanitarian Dialogue (Birmania, Filipinas, Tailandia-
sur)
Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo de Paz (Colombia)
Comunidad de Sant’ Egidio (Filipinas)
Conciliation Resources (Filipinas, Armenia-Azerbaiyán)
Crisis Management Initiative (Afganistán, Moldova, Ucrania,
Acompañamiento de centros académicos y Armenia-Azerbaiyán)
centros especializados Eurasia Foundation (Armenia-Azerbaiyán)
Foundation pour la Recherche Strategique (Afganistán)
International Alert (Armenia-Azerbaiyán)
International Center on Conflict and Negotiation (Georgia)
International Peace Research Institute (Turquía/PKK)
Muhammadiyah (Filipinas)
Pax Christi (Armenia-Azerbaiyán)
Payap University’s Institute of Religion, Culture and Peace
(Tailandia-sur)
PNUD (Colombia)
Saferworld (Armenia-Azerbaiyán)
USIP (Armenia-Azerbaiyán)

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 Senegal (Consejo de Ancianos para la Paz de Casamance, Mon Ku Mon), Sudán
Acompañamiento de ONG’s y otras (Democracy First Group), Colombia (Consejo Nacional de Paz), India-Assam (All
estructuras Bodo Peace Forum), India-Nagalandia (Foro para la Reconciliación Naga), Turquía
(Grupo de sabios)

India-Pakistán (Coalición APHC), Pakistán-Waziristán (Jamiat Ulema Islam-Sami, Jamat-e-

Acompañamiento de grupos políticos
Islam), Turquía/kurdos (HDP, DTP)

Senegal (obispo de Zinguinchor), India-Pakistán (OCI), Filipinas (Philippine Ecumenical

Acompañamiento de Iglesias
Peace Platform), Tailandia-sur (The Inter-religious Council for Peace)

Acompañamiento de grupos de mujeres Senegal

Senegal (CRAES), India-Pakistán (Banco Mundial), Birmania (Peace Talk Creation Group),
Acompañamiento de empresarios,
Birmania (Peace Donor Support Group: Noruega, Reino Unido, UE, Japón, Suiza, EEUU,
organismos económicos y donantes
Australia)

Acompañamiento de personas Birmania (Aung San Suu Kyi)

Del cuadro anterior se pueden extraer, entre otras,

las siguientes conclusiones: países en los que los grupos se han unido
en coordinadoras para negociar. Es un buen
• A nivel gubernamental, el protagonismo de ejemplo de la necesidad de simplificar y unir las
muchas negociaciones recaen en los presidentes agendas, para facilitar la negociación.
o primeros ministros de un país, que dirigen de
forma muy personal el proceso negociador. No • Lo más habitual, como en las estructuras
hay muchos casos de figuras como comisionados gubernamentales, es que sean los líderes de los
o consejeros de paz que conduzcan las grupos armados los que participen directamente
negociaciones, con la confianza presidencial, en las negociaciones. Es menos frecuente que
a diferencia de hace unos diez años, en el que estos grupos tengan un equipo negociador en los
existían más de 15 ejemplos. En estos casos, que no están presentes los máximos líderes.
los comisionados (o cargos similares) suelen
tener siempre un equipo negociador, aunque • La negociación con las FARC de Colombia,
con perfiles muy diferenciados en cuanto a su en Cuba, es un ejemplo poco habitual, pero
capacidad en tomar decisiones. probablemente acertado, de ir incrementando
el nivel de liderazgo político y militar de la
• Si un país tiene varios grupos armados en su delegación, a medida que avanzan las
fase de negociación, lo normal es que haya un negociaciones y se abordan nuevos temas que
equipo negociador diferente para cada grupo, requieren la presencia y opinión de nuevas
aunque la máxima responsabilidad la ostente personas.
una sola persona designada por la presidencia
del país. • No hay que olvidar el rol positivo que pueden
jugar las diásporas, para realizar los contactos
• En algunas ocasiones, la persona que se encarga exploratorios con exiliados que tienen capacidad
de las negociaciones puede ser un ministro, de decisión sobre algunos grupos, o al menos
un gobernador (especialmente en conflictos son influyentes sobre ellos.
regionales) u otro cargo público en activo.
• El mapa de países aliados de un Gobierno o
• Con la excepción de Filipinas, la inmensa de los grupos armados con que se enfrenta
mayoría de personas que se encargan de las es inmenso, pero imprescindible de conocer
negociaciones gubernamentales son hombres. para tantear su posible participación en los
primeros acercamientos y para consolidar un
• No hay apenas oficinas u organismos oficiales proceso ya avanzado. Un aliado no siempre se
de seguimiento de los acuerdos de paz, lo que comporta como un “spoiler” del proceso, pero
disminuye notablemente el nivel de garantías hay el riesgo de que se comporte como tal. No
y confianza sobre el cumplimiento de dichos obstante, en el transcurso de la negociación,
acuerdos. Lo más prudente sería disponer estos países de influencia pueden ver ventajas
de este tipo de organismos, a ser posible en su continuidad y buen desarrollo.
con participación de organismos regionales o
internacionales. • Respecto al espacio de intermediación, éste
ofrece múltiples oportunidades para una gran
• En cuanto a las estructuras negociadoras de diversidad de actores, que pueden ayudar al
los grupos armados, existen al menos tres inicio y a la buena marcha de la negociación.

25
 • Naciones Unidas se ocupa de pocas • Cerca de 40 países han acompañado de
negociaciones de manera formal, aunque suele alguna manera los procesos de negociación
ser muy activa en cuanto a buenos oficios. actuales, con diferente intensidad. En el 2014
Cuando protagoniza las negociaciones, es a sobresalen los casos de Alemania y Turquía. Es
través de enviados personales o representantes recomendable precisar el tipo de colaboración
del secretario general. El resultado global no es que pueden prestar estos países.
muy positivo en los últimos años.
• Un mínimo de 20 centros académicos o
• En cuanto a los organismos regionales, la especializados han participado de forma
Unión Africana es el más activo, debido a pública, acompañando procesos de negociación,
su implicación en los diversos conflictos en alguna de sus fases. El Centro para el Diálogo
sudaneses, mientras que la Unión Europea Humanitario (Suiza) y el CMI (Finlandia), son los
apenas interviene liderando una negociación. más activos. Estos y otros centros han prestado
también sus servicios de forma reservada. Su
• La OSCE tiene un rol difícil como instancia rol puede ser importante para los momentos
mediadora, por tener la responsabilidad sobre en que se necesita reenfocar el proceso debido
varios procesos estancados desde hace años. a una crisis profunda, para generar nuevas
ideas, profundizar en un tema concreto de la
• Existe una cierta variedad de casos en que las agenda, hacer estudios comparativos o recoger
negociaciones están en manos de un grupo de propuestas de la sociedad.
países unidos en “troikas”, “cuartetos”, “grupos
de contacto”, etc. La experiencia no es positiva • Existen igualmente organizaciones vinculadas
cuando alguno o varios de los países miembros con la sociedad civil, las Iglesias, los
no son imparciales y sí, en cambio, aliados de empresarios o los países donantes, que
una de las partes, especialmente en conflictos contribuyen a la construcción de un ambiente
entre países. Estos grupos de países son más favorable a las negociaciones o para fortalecer la
activos como “acompañantes” de un proceso, etapa del postconflicto armado.
pero sin liderarlos.
• Finalmente, en muy pocas ocasiones intervienen
• En el 2014, unos 17 países han participado figuras públicas, con prestigio, que actúen de
como facilitadores o garantes en negociaciones manera personal e individual, acompañando una
públicas. Es, por tanto, el método más negociación u ofreciendo sus buenos oficios.
empleado. Hay países, como Noruega o Suiza,
que intervienen en algunos procesos de forma
reservada.

• La mediación a través de centros especializados 6 – Recomendaciones finales

(HD, CMI, Comunidad de Sant’ Egidio, etc.),
a menudo es confidencial, por lo que la • Aunque no existe un “modelo perfecto”
estadística del cuadro no es completa. de negociación en conflictos armados o en
conflictos que en el pasado tuvieron una
• Hay bastantes operaciones de mantenimiento fase armada, las experiencias de los últimos
de la paz que cumplen misiones de apoyo a las años en cuanto a metodologías y diseños de
negociaciones, o se encargan de alguna fase final, múltiples negociaciones, con los consecuentes
pero nunca se responsabilizan de las facilitaciones. momentos de crisis, permite realizar una
La mayoría de estas operaciones están bajo el serie de recomendaciones, tanto para prevenir
mando de la ONU, organismo que acompaña dichas crisis, como para solucionarlas total o
políticamente a algunos procesos de paz. parcialmente.

• Existe un amplio abanico de organismos • Cualquier negociación ha de estar diseñada

a partir de la consideración de múltiples
regionales que acompañan a las negociaciones.
factores, de naturaleza muy diversa, pero
• Las negociaciones de Filipinas con el MILF bastante conocidos. Así como cada conflicto
es diferente a otro, las negociaciones también
ha permitido experimentar la cooperación
tienen su propia personalidad. Las personas
entre países y ONG’s, como acompañantes que intervienen en su diseño inicial han de
de un proceso de negociación (con el MILF, considerar todos estos factores, incluida la
concretamente). Es una experiencia que debe participación de todas las partes enfrentadas.
evaluarse en el 2015, para sacar conclusiones y
ver si este modelo puede ser interés para otros • El aspecto inicial más destacable para empezar
procesos.

26
 a trabajar en una negociación es tener el pleno • Debido a que es uno de los principales motivos
convencimiento de que todas las partes creen de crisis, cada cierto tiempo es recomendable
llegado el momento para negociar, sabiendo reafirmar si el modelo de negociación y sus
que uno de sus costes será la flexibilidad y la facilitadores son los adecuados o conviene
cesión mutua. reformularlos. La confianza con la habilidad,
seriedad y profesionalidad de la instancia
• Hay suficientes ejemplos como para aconsejar mediadora es fundamental.
un cierto ritmo en las rondas negociadoras, así
como el acierto en el tipo de facilitaciones y • Conviene no olvidar que la fase de negociación
acompañamientos en dichas negociaciones. es solo una etapa de un proceso de paz, que
incluye una etapa final de implementación de
• El esquema inicial debe tener la flexibilidad los acuerdos logrados, que es motivo frecuente
para rediseñarse a medida que surge de fracasos. Para evitarlos, los acuerdos finales
la necesidad de hacerlo, sin romper han de ser realistas, viables y realizables.
necesariamente con los principios básicos de
una buena negociación.

Este informe ha sido preparado con el apoyo del Norwegian Peacebuilding Resource Centre

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