Módulo I.

La actividad de la Administración

Derecho Administrativo II

El procedimiento
administrativo
 Índice
Esquema 3

Ideas clave 4
1.1. Introducción y objetivos 4
1.2. Razones históricas de la aparición del
procedimiento administrativo 4
1.3. Objeto y ámbito del procedimiento
administrativo 6
1.4. Los sujetos del procedimiento: los órganos
administrativos y los interesados 7
1.5. Ordenación del procedimiento: el expediente
administrativo 13
1.6. La iniciación del procedimiento 16
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1.7. La instrucción del procedimiento 21

1.8. La terminación del procedimiento 28
1.9. Silencio administrativo 33
1.10. Referencias bibliográficas 38

A fondo 40

Test 42
 Esquema
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Derecho Administrativo II
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Tema 1. Esquema
 Ideas clave

1.1. Introducción y objetivos

En este tema analizamos el procedimiento administrativo que es el medio por el que

ejerce la Administración pública su actividad formal. El procedimiento
administrativo evita que el poder público actúe libremente como quiera, por lo que
es una garantía de los derechos del ciudadano que asegura la idoneidad y legalidad
del acto administrativo.

Para estudiar este tema estudia los apuntes de la asignatura.

1.2. Razones históricas de la aparición del

procedimiento administrativo
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Figura 1. Razones de la aparición del procedimiento administrativo.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
  Surge como reacción natural del Estado liberal de Derecho ante el fenómeno de
asunción del ejercicio autoritario de potestades por la Administración, porque no
hay que olvidar que el procedimiento es ante todo una garantía para el
administrado.

• En el Antiguo Régimen, el ejercicio autoritario de potestades de esta naturaleza

se encontraba reservada a órganos judiciales. El poder público solo podía
imponer su decisión con carácter forzoso tras haber vencido en juicio.

• En las etapas finales del Absolutismo se consolida la tendencia de atribuir el

ejercicio autoritario de potestades a órganos no judiciales con la finalidad no
solo de desapoderar a jueces y tribunales, sino de poder ejercer esas
potestades de manera expeditiva e informal sin sujeción a trámites lentos y
engorrosos, denominándose actuación gubernativa.

• La puesta en práctica de la división de poderes supuso que el ejercicio

autoritario de potestades se sometiese a cauces formales, conjugando la
existencia de una Administración fuerte con la garantía de los derechos de los
ciudadanos y sobre todo la sujeción al Derecho de la actuación de los agentes
administrativos.

 El crecimiento orgánico que la Administración experimenta exige someter su

actuación a cauces procedimentales necesarios, como es propio de las grandes
organizaciones. Con ello además se pretenden dos objetivos:

• Asegurar la vigencia del principio de jerarquía, la obediencia de las órdenes de

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los órganos superiores se logra con mayor facilidad y los subordinados actúan
con sujeción a formas predeterminadas eliminando la improvisación y la
creatividad.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 • Racionalizar el funcionamiento, la procedimentalización surge ad intra como
requisito de buen orden interno, evitando ineficiencias y deseconomías a la vez
y permite a terceros prever sus comportamientos y resultados de su actividad
(seguridad jurídica).

 La presión de la burocracia funcionarial, a la que el procedimiento otorga

comodidad, seguridad y garantiza esferas de influencia.

• El procedimiento garantiza comodidad, crea rutinas fácilmente observables y

elimina tensiones inventivas en la actuación de los funcionarios.

• Confiere también a los funcionarios seguridad frente al poder político y sus

presiones. Actuando con arreglo al procedimiento legalmente establecido, el
funcionario elude presiones o el reproche que puede derivarse de un resultado
no querido.

1.3. Objeto y ámbito del procedimiento

administrativo

El procedimiento administrativo tiene por objeto regular los requisitos de validez y

eficacia de los actos administrativos (la Ley incluye el procedimiento sancionador y el de
reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas y considera los
principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad
reglamentaria). Se regulará por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
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Administraciones Públicas, Ley 39/2015 de 1 de octubre PAC (Ley 39/2015).

Mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado, necesario para la consecución de

los fines propios del procedimiento y de manera motivada, se podrán incluir trámites
adicionales o distintos a los contemplados en la PAC. También reglamentariamente se

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Tema 1. Ideas clave
 podrán establecer especialidades del procedimiento referidas a: los órganos
competentes, plazos propios por razón de la materia, formas de iniciación, terminación,
publicación e informes a recabar (art. 1 Ley 39/2015).

El ámbito subjetivo de aplicación del procedimiento administrativo tiene como

protagonista al sector público, que comprende:

 La Administración General del Estado.

 Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

 Las Entidades que integran la Administración Local.

 El sector público institucional: organismos públicos, entidades de derecho público y

privado vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, Universidades
públicas… (art. 2 Ley 39/2015).

1.4. Los sujetos del procedimiento: los órganos

administrativos y los interesados

Los órganos administrativos y sus titulares

El procedimiento se tramita y se resuelve por la Administración competente, pero tras

sus órganos hay personas físicas que también plantean problemas en el plano jurídico.
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El procedimiento debe ser tramitado por el órgano al que las normas atribuyen la
competencia ya sea para instruir o también para resolver. Esto debe entenderse con
carácter general ya que si bien la resolución de los procedimientos compete a los
órganos superiores o directivos de la Administración, naturalmente la tramitación recae

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 habitualmente en los titulares de las unidades administrativas que dependen de dicho
órgano decisor. Salvo disposición expresa en contrario, el requisito de la competencia
para instruir no se entiende vulnerado por el hecho de que las unidades administrativas
que tramitan un procedimiento no sean de la directa dependencia del órgano
competente para resolver. En algunos procedimientos como el procedimiento
sancionador se establece la separación instructor-decisor.

Al frente de cada uno de los órganos que tramitan y resuelven los procedimientos
administrativos hay personas físicas, servidores de la Administración, que deben reunir
unas cualidades, unas condiciones de imparcialidad, libertad de juicio y de decisión. Para
no vulnerar la imparcialidad requerida, la LRJ (Ley 40/2015) tipifica una serie de
circunstancias que determinan la prohibición de aquéllos de actuar por motivos de
abstención, apartamiento o recusación (arts. 23 y 24 Ley 40/2015).

La abstención (art. 23 Ley 40/2015) de no intervenir por parte de las autoridades y del
personal al servicio de las Administraciones deberán ser comunicadas al superior
inmediato, en quienes se den algunas de las siguientes circunstancias:

 Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución

pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o
tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

 Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de

consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con
cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades
interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que
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intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar

asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
 Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.

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Tema 1. Ideas clave
  Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

 Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en

el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

El apartamiento por parte de los órganos jerárquicamente superiores a quien se

encuentre en alguna de las circunstancias de abstención, podrá ordenar que deje toda
intervención en el expediente.

Son efectos de la concurrencia por causa de abstención:

 El no incurrir en motivos de invalidez de los actos en que se hayan intervenido.

 La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias, dando

lugar a la responsabilidad que proceda.

La recusación (art. 24 Ley 40/2015) instada por alguno de los interesados en el

procedimiento mediante escrito de recusación (deberá estar motivado en las mismas
causas que la abstención), deberá ser también resuelto por el superior jerárquico
oyéndole previamente.

Contra la resolución dictada no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la

recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al
procedimiento.
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Tema 1. Ideas clave
 Figura 2. Prohibición de intervenir.

Los interesados

Las potestades administrativas que se ejercen por órganos administrativos a través del
cauce procedimental, tienen unos destinatarios a cuya esfera jurídica se le exige su
capacidad de obrar, ser interesado, tener representación, estar apoderado de derechos
e intereses pueden afectar.

 La PAC establece que como sujetos que pueden intervenir deberán tener capacidad
de obrar (art. 3 PAC) ante las Administraciones Públicas:

• Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las
normas civiles.

• Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e

intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
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exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la

incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se
trate.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 • Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y
entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o
autónomos.

 Se consideran como interesados (art. 4 PAC) en el procedimiento administrativo:

• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales o colectivos.

• Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.

Figura 3. Derecho subjetivo e interés.

• En caso de pluralidad de interesados (art. 7 PAC), las actuaciones a que den lugar
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se efectuarán con el representante o interesado que expresamente hayan

señalado y, en su caso, con el que figure en primer término (el primero de los
firmantes al que se dirigirán todas las actuaciones).
• Podrán incorporarse nuevos interesados (art. 8 PAC), si durante la instrucción de
un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de

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Tema 1. Ideas clave
 personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la
resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del
procedimiento.

 La Representación (art. 5 PAC) de los interesados en un procedimiento administrativo

pueden actuar por sí mismos o mediante un representante. La representación en el
procedimiento administrativo ofrece una gran flexibilidad.

• Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra

ante las Administraciones Públicas. No es necesario que sea abogado, procurador,
gestor administrativo, graduado social…

• Se presume la representación para los actos y gestiones de mero trámite. Se exige

para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o
comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos
en nombre de otra persona el acreditar la representación.

• La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho

que deje constancia fidedigna de su existencia. A estos efectos, se entenderá
acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta
efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la
correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción
en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública
competente. Dichas acreditaciones deberán incorporarse al expediente del
procedimiento.
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• Incluso a falta o insuficiencia de acreditación de tal representación no impide que

se tenga por realizado el acto de que se trate siempre que se aporte o se subsane
dentro del plazo de 10 días o superior cuando las circunstancias lo requieran.

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Tema 1. Ideas clave
 • Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a
personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas
transacciones electrónicas en representación de los interesados. (Sería el supuesto
de los gestores administrativos.)

La PAC, en su afán de lograr una economía, agilidad e interconexión de las

Administraciones Públicas, habilita los Registros Electrónicos de Apoderamiento (art. 6
PAC) de los agentes que intervengan frente a la Administración.

 Los interesados, que participen en un procedimiento administrativo, podrán estar

asistidos por dirección y asistencia jurídica o técnica (art. 53.1.g PAC).

1.5. Ordenación del procedimiento: el expediente

administrativo

Iniciado el procedimiento, la unidad administrativa que le corresponda y en unos plazos

previstos, deberá instruir un expediente administrativo para su resolución.

 El expediente administrativo es el conjunto de documentos y actuaciones que sirven

de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias
encaminadas a ejecutarla.

El expediente, en formato electrónico, estará formado por documentos, pruebas,

dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones, diligencias y copia certificada de la
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resolución adopta. (art. 70 PAC).

La tramitación del expediente administrativo se impulsará de oficio bajo los principios
de celeridad (art. 71.1 PAC), riguroso orden de incoación (art. 71.2-3 PAC),
concentración de trámites (art. 72 PAC), cumplimiento de trámites y plazos por parte
de los interesados (art. 73 PAC) y el de no suspensión del procedimiento (art. 74 PAC).

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Tema 1. Ideas clave
 Figura 4. Principios a partir del principio básico de economía y celeridad.

Régimen de términos y plazos

 Obligatoriedad; como señala el art. 29 de la PAC: «Los términos y plazos establecidos

en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como
a los interesados en los mismos». Es decir, obligan a las Administraciones Públicas y a
los interesados. Sin embargo, esta regla de la obligatoriedad admite dos excepciones
que suponen la ampliación de plazos:

• Para el administrado:

«La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o

a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que
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no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con

ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá
ser notificado a los interesados» (art. 32 PAC).

• Para la Administración respecto del plazo máximo para resolver:

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 «Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de
resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias
concurrentes y solo una vez agotados todos los medios a disposición
posibles. De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, este no
podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento».
(art. 23.1 PAC).

 El computo de plazos (art. 30 PAC) se considera las siguientes reglas, salvo por Ley o
en disposiciones de la Unión Europea se disponga de otra cosa.

• Se contará de hora en hora y de minuto en minuto, desde la hora y minuto en que

tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener
una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.

• El plazo por días. Muchos plazos están fijados en un número concreto de días y su
cómputo plantea problemas. Por regla general, estos plazos se entienden fijados
por días hábiles, si se tratase de días naturales habrá de advertirse expresamente
esa circunstancia en la notificación. Los plazos se comenzarán a contar a partir del
día siguiente en que tenga lugar la notificación o publicación del acto, o desde el
día siguiente a aquél en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo. Si el último día del cómputo es inhábil, se entiende prorrogado al
primer día hábil siguiente (regla también aplicable al cómputo de plazos fijados por
meses o años).

• Plazos por meses o años. Se computa su inicio a partir del día siguiente que tenga
lugar la notificación o publicación del acto o desde el día siguiente a aquél en que
se haya producido la estimación o desestimación por silencio administrativo. El
cómputo de estos plazos se hace de fecha a fecha, con entera independencia del
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número de días que cada mes tenga o que varios de estos sean inhábiles. Si en el
mes de vencimiento del plazo no hubiera día equivalente, se entenderá que el
plazo expira el último día del mes (31 marzo → 30 abril; 30 de enero → 28/29
febrero).

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
  A los efectos del computo de plazos del registro electrónico se regirá por las
siguientes reglas:

• Se permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las
veinticuatro horas.

• A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al
cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se
entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una
norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Los documentos se
considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el
día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores,
según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior.

• El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones
Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro
electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora
efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó
el documento.

 Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a

petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia,
por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento
ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos (art. 33 PAC).
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1.6. La iniciación del procedimiento

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Tema 1. Ideas clave
 El art. 54 de la PAC señala: «Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a
instancia del interesado».

Iniciación de Oficio: cuando el procedimiento es iniciado por la propia administración.

 Mediante propia iniciativa del órgano competente (art. 59 PAC).

 A consecuencia del orden superior, es decir, superior jerárquico (art. 60 PAC).

 A petición de otros órganos que carezcan de competencia para iniciarlo ya sean de la

propia o de otra Administración. No vincula siendo una mera sugerencia informativa
(art. 61 PAC).

 Mediante denuncia, puesta en conocimiento de la autoridad competente de un

hecho constitutivo de infracción. Debe ser nominativa y no vincula al órgano (art. 62
PAC).

En los temas correspondientes a la actividad sancionadora se hablará del inicio del

procedimiento por denuncia (art. 62 PAC) a las especialidades (art. 63 PAC), al acuerdo
de iniciación (art. 64 PAC) y de las especialidades en el inicio de oficio de los
procedimientos de responsabilidad patrimonial (art. 65 PAC).

Generalmente, los procedimientos iniciados de oficio son de carácter ablatorio,

sancionador, expropiatorio, limitativo, si bien, también cabe en caso de procedimientos
declarativos de derechos (responsabilidad patrimonial de la Administración).
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A instancia de parte, es decir, mediante solicitud del interesado y con la finalidad de

iniciar un procedimiento que concluya con el reconocimiento o constitución de
situaciones activas favorables para los peticionarios (autorización, subvención...). El acto
de iniciación se denomina solicitud (art. 66 PAC) y constituye un acto que por sí mismo
inicia el procedimiento de manera vinculante para la Administración de manera que ésta

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 tiene el deber de tramitarlo y resolverlo estimatorio o desestimatorio. Respecto a la
forma de la solicitud regula los requisitos con absoluta flexibilidad. Puede formularse
mediante escrito por el interesado o mediante impresos o modelos normalizados por la
Administración o mediante solicitud electrónica (en el art. 67 de la PAC, se contempla las
solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial por parte
de los particulares).

Figura 5. Contenido de la solicitud.

Presentación de la solicitud

La presentación de solicitudes y su tramitación se deberá hacer bien en la se electrónica

o bien en registros habilitados al efecto. (art. 16 PAC). Para ello se dotará a cada
Administración de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente
asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano
administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a estos. También
se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros
órganos o particulares.
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Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán

disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado
con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 Se ha dotado de polivalencia a todos los registros administrativos en los que poder
presentar de manera fehaciente escritos dirigidos a la Administración. De esta forma los
escritos dirigidos a cualquiera de las Administraciones Públicas pueden ser presentados:

 En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así

como en los restantes registros electrónicos de la administración General del Estado,
Comunidades Autónomas, Local e institucional

 En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

 En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el

extranjero.

 En las oficinas de asistencia en materia de registros.

 En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser
plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e
interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los
documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

Ante la presentación de un escrito, los interesados pueden solicitar y obtener como

recibo de su presentación, una copia del escrito debidamente estampada con el sello y
fecha del registro de entrada para que quede constancia de su presentación.
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Cada administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos

electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados (art. 17 PAC).

Efectos de la iniciación

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
  El deber de colaboración de las personas cuando sea necesario y requerido por la
administración (art. 18 PAC).

 Comparecencia de personas, cuando sea necesario y requerido por la administración

(art. 19 PAC).

 Responsabilidad de la tramitación de la unidad administrativa y del personal de

servicio (art. 20 PAC).

 Deber de resolver de la administración: tramitar el procedimiento y dictar en el

mismo la resolución que proceda (art. 21 PAC).

Vinculación a la fecha de presentación, esto es, la fijación de un orden de tramitación y

resolución. Como señala el artículo 71.2 de la PAC: «En el despacho de los expedientes
se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo
que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la
que quede constancia».

La iniciación faculta a la Administración a la adopción de medidas provisionales

oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer si existieran
elementos de juicio suficientes para ello (art. 56 PAC).

Estas medidas provisionales se adoptan de modo simultáneo o posterior a la iniciación.

Cabe, sin embargo, adoptarlas antes de la iniciación, de oficio o a instancia de interesado,
en casos de urgencia y para la protección de intereses cuando la Administración cuenta
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para ello con una habilitación expresa ex lege. Dichas medidas adoptadas ex ante se
denominan provisionalísimas ya que habrán de ser confirmadas, modificadas o
levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento dentro de los 15 días siguientes
y quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en el citado plazo o cuando el
acuerdo de iniciación no contenga pronunciamiento expreso sobre las mismas.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 Las medidas provisionales se excluyen cuando puedan causar perjuicios de imposible o
difícil reparación a los interesados o impliquen violación de derechos contenidos en las
leyes. Estas medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante el
procedimiento de oficio o a instancia de parte en virtud de circunstancias sobrevenidas
o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso,
las medidas provisionales se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa
que ponga fin al procedimiento.

Las solicitudes podrán ser subsanadas cuando la administración que conozca requiera al
interesado para que, en un plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los documentos
preceptivos. Si no lo hiciera, se dará por desistida la solicitud. Este plazo podrá ampliarse
en 5 días, a petición del interesado o de la administración, cuando la documentación
solicitara reúnan especial complejidad y no concurran en procedimientos selectivos, o de
concurrencia competitiva (art. 68 1-2 PAC).

También la solicitud podrá ser mejorada cuando a petición del interesado o del órgano
competente se pida modificar o mejorar los términos y contenido de aquella (art. 68.3
PAC).

1.7. La instrucción del procedimiento

Los actos de instrucción buscan determinar, conocer y comprobar los hechos en virtud
de los cuales deba pronunciarse la resolución. Se realiza de oficio y a través de medios
electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los
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interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o

constituyan trámites legales o reglamentarios.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los
procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación
de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como
facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de

practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la
medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

El órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los
principios de: contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento (art. 75
PAC).

 Los interesados podrán intervenir en la instrucción del procedimiento, y previo a la

audiencia, mediante las Alegaciones (art. 76 PAC).

El interesado deberá aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de

juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución.

Será objeto de las alegaciones:

• Los defectos de tramitación.

• Lo que pueda suponer una paralización del procedimiento.

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• La infracción de los plazos preceptivamente señalados

• La omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución

definitiva del asunto.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.

 La tramitación de expediente administrativo en la fase de instrucción deberá acreditar

mediante la práctica de la prueba (art. 78 PAC) los hechos que se constatar, cuya
valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de
7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (son admitidos como medios de prueba: el
interrogatorio de las partes, documentos públicos, documentos privados, dictamen
de peritos, medios de reproducción de palabra, sonido imagen, Instrumentos que
permitan archiva y conocer o reproducir de palabra, datos cifras y operaciones
matemáticas: fines contables…).

• La admisión de la prueba le corresponde al instructor del procedimiento que solo

podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada
(en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados
por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones
Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien).

• La intervención del instructor deberá formalizarse documentalmente por los

funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que,
observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos
constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario
(cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano
administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que
éste tiene carácter preceptivo).
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• Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento

básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza

imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la
propuesta de resolución.

Derecho Administrativo II
23
Tema 1. Ideas clave
 Respecto del plazo de instrucción, deberá realizarse en el plazo previsto por ley o
reglamente que lo desarrolle, admitiéndose las siguientes excepciones:

• Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta
días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

• Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los

interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por
un plazo no superior a diez días.

En el normal desarrollo del procedimiento administrativo, el órgano instructor

practicará la prueba, comunicando a los interesados, con antelación suficiente, el
inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido
admitidas (en la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará
la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar
técnicos para que le asistan). También el interesado podrá solicitar la práctica de
pruebas (la práctica de la prueba, y a petición del interesado, puede que implicar
gastos que no deba soportar la Administración. La ésta podrá exigir el anticipo de los
gastos, en concepto de reserva de la liquidación definitiva. Una vez practicada la
prueba, la liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que
acrediten la realidad y cuantía de los mismos).

Los principios que rigen a la hora de la práctica de la prueba son el de oficialidad,

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contradicción y libertad de práctica.

• Oficialidad o inquisitivo. Al contrario del de aportación previsto en la LEC, en el

procedimiento administrativo el órgano competente debe acordar de oficio todas

las actividades probatorias necesarias para la determinación de los hechos lo
pidan o no los interesados porque la Administración es la principal interesada en

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 determinar los hechos y que sus actos se ajusten a los mismos. Este principio de
oficialidad en la práctica de prueba tiene dos matizaciones:

 Deben practicarse las pruebas que le soliciten los interesados salvo que éstas
sean «improcedentes o innecesarias».

 La Administración está obligada a realizar actos probatorios «siempre que no

tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados».

• Principio de contradicción. Existen pruebas que en algunos casos deben ser

realizadas en presencia de los interesados en el procedimiento y con su
participación. Cuando esto sea así, la PAC señala que «el instructor procederá a
abrir un período de prueba de 10 a 30 días, comunicando con antelación suficiente
a los interesados el inicio de las actividades probatorias indicando lugar, fecha y
hora con la advertencia de que el interesado pueda nombrar técnico que le asista».

• Principio de libertad. Cabe utilizar cualquier medio de prueba admisible en

Derecho (testifical, documental, pericial...) y cualquier sistema de acreditación que
no sea ilícito. Las pruebas pueden aportarse o realizarse en principio, en cualquier
momento del procedimiento. La LRJ-PAC no contiene reglas que condicionen la
valoración de las pruebas, las cuales deberán ser objeto de una valoración
ponderada y conjunta.

 Los informes son actos de instrucción que tienen su origen en la propia

Administración y sus servicios. Estos actos pueden consistir en la aportación de
documentos, realización de pruebas periciales o sobre todo la emisión de informes a
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los que se refiere los arts. 79 y 80 PAC. Los informes son actuaciones de un órgano
consultivo o no, distinto de aquél a quien corresponde resolver, en las que se realiza
una valoración jurídica o técnica de aspectos planteados en el procedimiento. Los
informes ayudan a una mejor toma de decisión, y tienen gran relevancia en la
actuación administrativa (la relevancia de los intereses públicos que procura hacen

Derecho Administrativo II
25
Tema 1. Ideas clave
 necesario y aconsejable completar su versión; la objetividad (103 CE) le obliga a una
ponderación de los intereses conociendo el parecer y la opinión otros órganos o
unidades administrativas desde puntos de vista diversos; la imparcialidad exige que
las valoraciones jurídico-técnicas sean contrastadas con opiniones diversas objetivas
y apropiadas).

Los informes deberán ser pedidos (el art. 81 de la PAC prevé el caso de la solicitud de
informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial)
concretando los extremos acerca de lo que se solicita:

• Cuando la sean perceptivos por las disposiciones legales, y

• Cuando se juzguen necesarios para la resolución. Se deberá citar el citar el

precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de
reclamarlos (art. 79 PAC).

Los informes solicitados, salvo disposición expresa en contrario, serán considerados,

como regla general, como facultativos y no vinculantes (se considera que son
aquellos cuya emisión no esté prevista en dichas normas pero que puedan solicitarse
si se considera oportuno. De acuerdo con el artículo 80.1 de la PAC: «Salvo disposición
expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes»).

Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos en el plazo de diez días,
salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento
permitan o exija otro plazo mayor o menor.
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Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que
tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus
competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido,
se podrán proseguir las actuaciones (el plazo de emisión será de 3 meses según el
artículo 22.1.d PAC).

Derecho Administrativo II
26
Tema 1. Ideas clave
 El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la
correspondiente resolución (el no emitir el informe en el plazo señalado, sin perjuicio
de la responsabilidad que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir
con las actuaciones).

 El trámite de audiencia tendrá lugar una vez Instruido el procedimiento, e

inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de
manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se
tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre (en procedimientos de responsabilidad patrimonial, la audiencia a los
interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el
asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran
parte del procedimiento. También en dichos procedimientos que se refiere el artículo
32.9 LRJ, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole
cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en
el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de
prueba estime necesarios).

Los interesados podrán actuar de la siguiente manera en el trámite de audiencia:

• Alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes, en

un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 días.

• Manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos

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o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

• Podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento

ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y
pruebas que las aducidas por el interesado (art. 82 PAC).

Derecho Administrativo II
27
Tema 1. Ideas clave
  El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza
de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. A tal efecto, se
publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier
persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se
acuerde.

El anuncio señalará:

• El lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas

que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica
correspondiente.

• Determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser
inferior a veinte días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los

recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la

condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una
respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que
planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 83 PAC).

1.8. La terminación del procedimiento

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La PAC (art. 84 PAC) prevé como formas de terminación del procedimiento (el art. 85
PAC, trata sobre la terminación en los procedimientos sancionadores):

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
  La resolución.

 El desistimiento y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud y no esté

prohibida por el ordenamiento jurídico.

 La declaración de caducidad.

 La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

 Terminación Convencional (art. 86 PAC).

La Resolución

Es la forma normal y lógica de terminación de un procedimiento. De la misma manera

que un procedimiento judicial termina habitualmente en una sentencia, un
procedimiento administrativo lo hace en resolución. Ello deriva del deber de resolver
que consiste en la emisión por parte del órgano competente de una resolución y
definitiva sobre las cuestiones planteadas.

Modalidades de resolución: el contenido de una resolución es una decisión que ponga

fin al procedimiento se dictará electrónicamente y decidirá de todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas que derivan del mismo. La resolución del
procedimiento podrá ser: estimatoria/desestimatoria; en todo/en parte.

La resolución deberá ser motivada, debiendo ser sucinto, con los hechos y razones en la
que se funda la decisión (art. 85.2; 88.3 PAC), y congruente con las peticiones formuladas
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por el interesado, sin que en ningún caso puedan agravar su situación inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento,
si procede (art. 88.2 PAC).

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 Antes de dictar resolución, el órgano competente podrá decidir, mediante acuerdo
motivado la realización de actuaciones complementarias indispensables para la
resolución del procedimiento (art. 87 PAC). Establecen los artículos 89-90 para el
procedimiento sancionador y los arts. y 91-92, para el de responsabilidad patrimonial,
cuestiones especiales para la resolución de los respectivos procedimientos.

 El desistimiento y la renuncia al derecho.

La PAC, establece el desistimiento por la Administración, en los procedimientos

iniciados de oficio, pudiendo desistir motivadamente en los supuestos y con los
requisitos previstos en las Leyes (art. 93 PAC).

También se contempla el desistimiento (consiste en la declaración de voluntad del

interesado de poner fin al procedimiento antes de que la Administración resuelva) y
renuncia (el interesado declara extinguido unilateralmente el interés o derecho
esgrimido en el procedimiento) de los interesados (art. 94 PAC) cuando hayan
realizado la solicitud o, no esté prohibido por el ordenamiento jurídico el renunciar a
sus derechos. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más
interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen
formulado (art. 94.2 PAC).

Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que
permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de
acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.

La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará

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concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros

interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron
notificados del desistimiento o renuncia.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general
o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la
Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado
y seguirá el procedimiento.

Terminación por caducidad

Todo procedimiento debe desarrollarse dentro de un plazo y dentro de unas pautas y

trámites que no deben sufrir interrupciones prolongadas e injustificadas.

 Inactividad del interesado (art. 95 PAC).

Solo aplicable a los procedimientos iniciados mediante solicitud del interesado. Para
que proceda la declaración de caducidad, es necesario:

• Que la inactividad sea totalmente imputable al interesado solicitante.

• Que tal inactividad suponga la paralización del procedimiento, no la simple falta

de un trámite.

La Administración, antes de declarar la caducidad del procedimiento realizará una

advertencia formal al interesado de que en caso de que su inactividad continúe
durante 3 meses más se procederá a tal declaración. Transcurrido el citado plazo, la
Administración declarará la caducidad y el archivo del expediente.

No podrá declararse la caducidad si la cuestión suscitada afecta al interés general.

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Respecto a los efectos de la caducidad ésta finaliza el procedimiento y no interrumpe

la prescripción de acciones ni la prescripción extintiva de derechos a efectos del
cómputo de plazo de la prescripción.

 Inactividad de la Administración.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 La caducidad de un procedimiento por inactividad de la Administración se
circunscribe a los procedimientos en los que la Administración ejerce potestades
sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables. El
requisito es que haya vencido el plazo para resolver sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa una vez iniciado el procedimiento, salvo que la
paralización del procedimiento sea por causa imputable al interesado, en tal caso se
interrumpirá el cómputo del plazo para resolver.

En estos casos la caducidad opera de manera automática, no es necesaria su

declaración, si bien la Administración puede declararla de oficio. En cuanto a los
efectos, supone la finalización del procedimiento en su día iniciado por la
Administración y carece de efecto interruptor de la prescripción por lo que no impide
a la Administración iniciar un nuevo procedimiento con el mismo contenido y
finalidad salvo que la acción para ello hubiera prescrito.

 Terminación por imposibilidad material (art. 84.2 PAC).

Producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo

por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada.

 Terminación convencional (art. 86 PAC).

Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o

contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean
contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de
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transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen

encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso
prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de
finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con
carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

Derecho Administrativo II
32
Tema 1. Ideas clave
 • Ventajas: tramitación ágil, evitación de conflictos, ponderación de intereses.

• Inconvenientes: cierta inseguridad jurídica.

• Límites: no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no

susceptibles de transacción. Tampoco podrán suponer alteración de las
competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades
que correspondan a las autoridades públicas relativas al funcionamiento de los
servicios públicos.

• Contenido: la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal,

funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su
naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

• Modalidades: que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento; o

que sean previos y vinculantes al acto de resolución que se adopte.

1.9. Silencio administrativo

El tiempo en los procedimientos administrativos es un elemento fundamental. El

interesado en un procedimiento administrativo quiere saber cuándo va a adoptarse la
resolución o acto que ha solicitado o instado a la Administración y que puede tener
efectos sobre sus derechos e intereses.
Transcurrido el plazo que la Administración tiene para resolver un procedimiento sin
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haberlo hecho, se atribuyen efectos a esa ausencia de resolución: silencio positivo

(estimatorio) o silencio negativo (desestimatorio).

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 Figura 6. Plazos para resolver.

El cómputo de los plazos se contará:

 En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

 En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. No
obstante, el cómputo de estos plazos puede ser suspendido cuando:

• Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de

deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su
efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo
concedido.

• Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano

de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que
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habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la

Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 • Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolución a órganos de la misma o de distinta Administración, por
el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados,
y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos.
Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

• Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes

propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación
de los resultados al expediente.

• Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio

en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal
al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas
negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la
Administración o los interesados.

Además, el plazo para resolver puede ampliarse por la Administración, debido a la

congestión por el número de solicitudes, mediante acuerdo de ampliación de plazos por
un tiempo que no podrá ser superior al plazo máximo fijado por el procedimiento. El
acuerdo de ampliación de plazos deberá ser necesariamente motivado.

El silencio en los procedimientos iniciados mediante solicitud

El sentido del silencio puede ser positivo o negativo. La LPA´58 estableció con carácter
general sentido negativo al silencio administrativo. Por el contrario, la LRJPAC´92 trató
de invertir los términos aunque debemos decir que sigue siendo con carácter general
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negativo, pese a las previsiones de la ley. La PAC´2015 continúa con el mismo esquema
que las LRJPAC´92.
El art. 24.1 PAC establece que con carácter general el silencio administrativo tendrá
carácter positivo con las siguientes excepciones:

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
  Cuando una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una
norma de Derecho comunitario o Derecho Internacional establezcan lo contrario.

 Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo

29 CE.

 Las solicitudes cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al

solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público,
impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los
Procedimientos de responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas.

 Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. En este caso hay una

excepción a la regla del silencio negativo y es la referida a los supuestos en que se
haya interpuesto recurso de alzada contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo. En tal caso se entenderá
estimado el recurso de alzada si, llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no hubiese dictado y notificase la resolución expresa.

Naturaleza del silencio

Figura 7. Tipos de silencio administrativo.

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El silencio positivo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo

finalizador del procedimiento. Como es sabido, el silencio administrativo no exime a la
Administración del deber de resolver y la resolución posterior que adopte solo podrá ser

Derecho Administrativo II
36
Tema 1. Ideas clave
 confirmatoria del silencio positivo. Solo podrá revocarse tal sentido mediante el
procedimiento de revisión de oficio (art. 24.2 PAC).

El silencio negativo «tiene los efectos de permitir a los interesados la interposición del
recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente» (art. 24.2
PAC). Por lo tanto, no es un acto, es una presunción legal de acto cuyo efecto es el de
permitir al interesado recurrir contra esa desestimación presunta sin tener que esperar
a que el órgano competente para resolver lo haga.

La obligatoriedad de dictar resolución

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 21 PAC). En los casos de
prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la
solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la
resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso,
con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de

terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos
relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración
responsable o comunicación a la Administración.

 En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior

a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
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 En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa

posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación
alguna al sentido del silencio (art. 24.3 PAC).

Eficacia y Acreditación del silencio administrativo

Derecho Administrativo II
37
Tema 1. Ideas clave
 Respecto a la eficacia del silencio, los actos administrativos producidos por silencio
administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier
persona física o jurídica, pública o privada.

En los supuestos de silencio positivo éste equivale a un acto, pero en realidad no existe
tal acto. Por ello su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba
admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que
pudiera solicitarse del órgano competente para resolver que deberá emitir en el plazo
máximo de quince días, o el día siguiente a aquel en que la petición tuviese entrada en
el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver (art.
24.4 PAC).

El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio, de los que pudieran

derivar el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas favorables tiene
carácter negativo.

En caso de procedimientos ablatorios o sancionadores iniciados de oficio no opera

propiamente el silencio, sino ante lo que estaremos es ante una caducidad del
procedimiento por inactividad de la Administración.

1.10. Referencias bibliográficas

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BERMEJO VERA, J. Derecho Administrativo básico. Parte general. Navarra: Thomson

Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2019.

Derecho Administrativo II
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Tema 1. Ideas clave
 COSCULLUELA MONTANER, L. Manual de Derecho Administrativo. Parte general.
Navarra: Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2010.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R. Curso de Derecho

Administrativo II. Madrid: Thomson Reuters- Aranzadi, 2020.

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas. Boletín Oficial del Estado, 2 de octubre de 2015, núm. 236.

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Boletín Oficial del
Estado, 2 de octubre de 2015, núm. 236.

PARADA VÁZQUEZ, R. Derecho Administrativo I, parte general. Madrid: Dykinson, 2019.

© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)

Derecho Administrativo II
39
Tema 1. Ideas clave
 A fondo
La reforma del procedimiento administrativo

«Procedimiento Administrativo Común». Iberley. 24 febrero 2021. Disponible en:

[Link]

FERNÁNDEZ SCAGLIUSI, M. «La reforma del procedimiento administrativo: la nueva Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas». Estudios de Deusto: revista de la Universidad de Deusto [en
línea]. 2015, vol. 63, núm. 2, pp. 127-152 [consulta: marzo de 2021]. ISSN 0423-4847.
Disponible en: [Link]

En este artículo se examina el procedimiento administrativo común tras la entrada

en vigor de la Ley 39/2015: la instrucción, la conclusión y ejecución del procedimiento
administrativo desde el punto de vista de los interesados en el procedimiento.

Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

«Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas». Noticias jurídicas. S. f. Disponible en:
[Link]
[Link]

En la medida que estudies el tema, lee los comentarios a la ley de procedimiento

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administrativo y régimen jurídico común. Este te ayudará a comprender mejor la

estructura del tema y esquema del procedimiento. También te ayudará a realizar la
práctica puntuable de este tema.

Derecho Administrativo II
40
Tema 1. A fondo
 Ordenanzas municipales no son para mí

Ordenanzas municipales no son para mí. P f, 27 agosto 2010. Disponible en:

[Link]

Como se ve en la imagen la peatonal calle Ancha de Sanlúcar se ve invadida en horario

no permitido por empresas particulares que no respetan las ordenanzas municipales
con la aquiescencia municipal. Los particulares interesados (en este caso afectados
por el tránsito de vehículos) solicitan al consistorio que se pronuncie al respecto, pero
la no contestación ha sido la respuesta, por lo que impera en este asunto el «silencio
administrativo».

Medidas provisionales en el procedimiento administrativo

NUÑEZ SÁNCHEZ, F. «Artículo 56. Medidas provisionales». Régimen Jurídico del Sector
Público y Procedimiento Administrativo Común. 2016, 465-473.
© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)

En este artículo se analiza la figura jurídica de las medidas provisionales que se

regulan en el art. 56 de la Ley 39/2015 (LRJ-PAC). Las medidas provisionales son actos
administrativos que se adoptan en el transcurso del procedimiento, o
excepcionalmente antes de su inicio, para asegurar la eficacia de la resolución final
que se vaya a dictar.

Derecho Administrativo II
41
Tema 1. A fondo
 Test
1. Señalar el/los enunciados correctos:
A. Los administrados no son los sujetos interesados en el procedimiento.
B. En un procedimiento hay que distinguir los órganos de tramitación y los de
resolución.
C. Los órganos de tramitación son los órganos directivos.
D. Los órganos de resolución son los que resuelven el expediente.

2. La imparcialidad…
A. Junto con la objetividad son los requisitos que tienen que reunir los órganos
administrativos.
B. Existe entre parentescos o consanguinidad hasta cuarto grado en línea recta.
C. No se garantiza mediante causas de abstención.
D. No existe cuando concurra un interés personal en el asunto.

3. Señalar el/los enunciados erróneos:

A. Las causas de recusación las insta el propio funcionario que interviene en el
asunto para garantizar su imparcialidad.
B. Las causas de abstención las insta el propio funcionario que interviene en el
asunto para garantizar su imparcialidad.
C. El Derecho subjetivo es el poder que tiene un sujeto para exigir de otro una
prestación patrimonial o no.
D. Si llega a prosperar la acción entablada el interés afectado no origina un
beneficio a favor del accionante.
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Derecho Administrativo II
42
Tema 1. Test
 4. Con relación al procedimiento administrativo:
A. Únicamente se inicia de oficio el procedimiento que se plasma en potestades
ablatorias de la Administración.
B. Con carácter general el procedimiento se inicia a instancia de parte.
C. La resolución es la forma normal de terminación de un procedimiento.
D. Una vez iniciado el procedimiento surge el deber de tramitarlo.

5. Respecto de la instrucción del procedimiento:

A. Una vez iniciado el procedimiento cualquier órgano administrativo puede
tramitarlo.
B. La economía y celeridad en los plazos rigen como principios generales de la
instrucción.
C. El principio de celeridad en el procedimiento no permite que se acuerden en
un solo acto los trámites de igual naturaleza.
D. A pesar de que surjan incidentes en la tramitación del procedimiento éste no
puede suspenderse.

6. Principios que rigen la instrucción del procedimiento: unir cada principio con su
definición.

Acumulación de trámites si existe

Simultaneidad 1 A identidad sustancial

Suspensión del procedimiento en

Acumulación 2 B incidente de recusación

Plazos sometidos a lo establecido en

No suspensión 3 C la norma

Impulsión simultánea de varios

Preclusión de trámites 4 D trámites en un acto
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Derecho Administrativo II
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Tema 1. Test
 7. Régimen de plazos:
A. La Administración no puede ampliar el plazo establecido.
B. Por lo general los días hábiles se computan como días naturales.
C. El sábado es día inhábil.
D. El plazo se cuenta a partir del día siguiente a la publicación o notificación del
acto.

8. Son actos de origen externo:

A. El trámite de información pública.
B. Los informes.
C. La prueba.
D. El trámite de vista y audiencia.

9. Señalar el/los enunciados erróneos:

A. La renuncia implica extinción del derecho y de la acción del interesado.
B. Un procedimiento caduca porque no se inicia en plazo.
C. El desistimiento no supone renuncia del interesado a su derecho.
D. El pacto es una forma inhabitual de terminación del procedimiento.

10. El silencia administrativo:

A. El silencio negativo desestima las pretensiones del interesado.
B. Frente al silencio negativo de la Administración se puede iniciar recurso.
C. El silencio positivo tiene carácter finalizador del procedimiento.
D. El silencio negativo opera en las estimaciones de derechos.
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Derecho Administrativo II
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Tema 1. Test