Tema 1

1. La creación de la Unión Europea

El 9 de mayo de 1950 "Día de Europa". Se hace pública la conocida como Declaración

Schuman, presentada por el entonces Ministro de Asuntos Exteriores Francés, Robert
Schuman, gracias a la propuesta preparada por el Comisario del Plan de Modernización y
Equipamiento, Jean Monnet. Con esta Declaración en particular se plantea la iniciativa de
someter la producción franco alemana de carbón y acero a una Alta Autoridad común, en la
que también podrán participar otros Estados europeos; y con carácter más general se
establece la línea de actuación que viene presidiendo el proceso de integración europea
desde su misma creación. En este último sentido, con la Declaración Schuman se propugna
que "Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto; se hará mediante
realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho".

El 18 de abril de 1951 seis Estados europeos (Alemania, Bélgica, Francia, Italia,

Luxemburgo y Países Bajos) firman en París el Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero (CECA), cuya entrada en vigor tiene lugar el 23 de julio de
1952. Esta Organización Internacional (00II), con la que se pone en pie un mercado común
para el carbón y el acero sectores de fundamental importancia para el desarrollo económico
de los países europeos en las primeras décadas de la postguerra-, se crea con una
duración prevista de 50 años, por lo que expiró el 23 de julio de 2002. Si bien, los ámbitos
competenciales regulados en el Tratado de la CECA, se incorporan desde esa misma fecha
al Tratado de la Comunidad Europea (TCE). Desde el 1 de diciembre de 2009 este último ha
sido sustituido por el vigente Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

El 27 de mayo de 1952, esos mismos seis Estados europeos firman el Tratado de la

Comunidad Europea de la Defensa, con el que se pretende desarrollar el proceso de
integración europea en el ámbito militar. En esas fechas también se propone la creación de
una Comunidad Política Europea; los Estados miembro de la CECA encargan a una
asamblea ad hoc, presidida por Paul-Henri Spaak, que prepare un proyecto de tratado, que
es adoptado el 10 de marzo de 1953. Pero el 30 de agosto de 1954 la Asamblea Nacional
de Francia rechaza ratificar el Tratado de la Comunidad Europea de la Defensa. Esta
decisión va a tener como consecuencia que tanto este último, como el proyectado Tratado
Constitutivo de la Comunidad Política Europea, nunca entren en vigor.

Ante el fracaso de estos dos proyectos de integración política y militar, los Seis deciden
volver a aplicar la concepción funcional del proceso de integración europea que se defiende
en la Declaración Schuman, basada en conseguir avances en temas o ámbitos más o
menos concretos, con el objetivo de centrarse en la integración económica. Así, los Estados
miembros de la CECA negocian y adoptan en Roma, el 25 de marzo de 1957, dos nuevos
Tratados Constitutivos con los que se crean: por una parte, la Comunidad Económica
Europea (CEE), con el objetivo de establecer un mercado común, en el que se hagan
efectivas las llamadas cuatro libertades comunitarias --libre circulación de mercancías, de
personas (limitada a los trabajadores, en los inicios del proceso de integración europea), de
servicios y de establecimiento, y de capitales-, en un marco de libre competencia; y, por
otra, la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), dedicada a la industria de la
energía nuclear. Ambos entraron en vigor el 1 de enero de 1958, con lo que desde esa
fecha los Seis forman parte de estas tres Comunidades Europeas.

Desde los años cincuenta del pasado siglo hasta la actualidad, se han llevado a cabo un
buen número de reformas de los Tratados Constitutivos de estas tres Comunidades
Europeas. Con estas reformas fundamentalmente y muy en resumen:

I. Se han ampliado las competencias cuyo ejercicio los Estados miembros han
atribuido a las Comunidades Europeas --sobre todo a la CEE, que en 1993
dejó de ser "económica" para pasar a denominarse Comunidad Europea
(CE)
II. Se ha desarrollado su sistema institucional
III. Se han incorporado nuevos Estados miembros y se ha retirado uno de ellos -
el Reino Unido-_ (mediante los correspondientes Tratados de Adhesión, y el
Acuerdo de Retirada, respectivamente, como se explica en la Lección 2)
IV. Se ha creado una nueva OOIl, la Unión Europea (UE), como sucesora de la
CE. Tales reformas se han hecho efectivas a través de los siguientes
tratados:

A) Tratado de Fusión (Tratado de Bruselas), de 8 de abril de 1965, en vigor desde el 1

de julio de 1967.
B) El Acta Única Europea, de 17 y 28 de febrero de 1986, en vigor desde el 1 de julio
de 1987.
C) El Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht), de 7 de febrero de 1992, en
vigor desde el 1 de noviembre de 1993.
D) El Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997, en vigor desde el 1 de mayo de
1999.
E) El Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001, en vigor desde el 1 de febrero de
2003.
F) El Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, en vigor desde el 1 de diciembre
de 2009.

El 29 de octubre de 2004 se adopta el Tratado por el que se establece una Constitución

para Europa. Pero debido al rechazo que recibió en sendos referendos celebrados en
Francia y en los Países Bajos, esta reforma de los Tratados Constitutivos no entró en vigor.
Si bien, buena parte de las modificaciones que se recogen en el denominado Tratado
Constitucional, se han incorporado a la última gran reforma de los Tratados Constitutivos, la
llevada a cabo mediante el Tratado de Lisboa, como ya se ha señalado en vigor desde el 1
de diciembre de 2009.

El 9 de mayo de 2021, aprovechando el setenta y un Aniversario de la Declaración Robert

Schuman, se inaugura, en la sede del PE en Estrasburgo, la Conferencia sobre el Futuro de
Europa, en un acto en el que participan conjuntamente el PE, el Consejo y la Comisión. La
Conferencia sobre el Futuro de Europa consiste en una serie de debates y discusiones
protagonizados por los ciudadanos, con el objetivo de permitir a las personas de toda
Europa compartir sus ideas y contribuir a configurar el futuro de la UE. En los próximos años
se podrá comprobar si sirve.
2. Estructura general de la Unión Europea

La UE es una OOII de ámbito regional europeo, formada en la actualidad por 27 Estados

miembros, que desde el 1 de diciembre de 2009 sustituye y sucede a la CE (art. 1 TUE), y a
la que expresamente se le reconoce personalidad jurídica (art. 47 TUE). Como tal, se
fundamenta en sus dos Tratados Constitutivos, el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), ambos con el mismo valor
jurídico*. Tras el fracaso del Tratado Constitucional, un texto legal extenso y complejo, se ha
optado así por regular el Derecho originario con el que se crea y se fundamenta esta OOII
mediante dos tratados internacionales.

Por una parte, el TUE está formado por un total de S5 artículos, relativos a los valores, los
objetivos, los principios y la estructura institucional básica de la UE, así como otras
disposiciones, como las dedicadas a la adhesión, la retirada de la UE o el procedimiento de
revisión de los Tratados Constitutivos. Por tanto, se trata de un conjunto de disposiciones
con las que se establecen las normas fundamentales sobre las que se asienta esta OOII. El
contenido del TUE se organiza mediante los siguientes VI Títulos:

A) En el Título I se regulan las disposiciones comunes relativas a los valores, los

objetivos y los principios de la UE (arts. 1 a 8).
B) En el Título Il se incluyen las disposiciones sobre los principios democráticos, con las
que se salvaguarda y se consolida el principio democrático en el seno de la UE (arts.
9 a 12).
C) En el Título III se recogen las disposiciones sobre las Instituciones, con las que se
establece la estructura institucional básica de esta 0OII de integración (arts. 13 a
19).
D) En el Título IV se prevé una disposición sobre las cooperaciones reforzadas, con la
que se permite que un grupo de Estados miembros pueda impulsar los objetivos de
la UE, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración, sin que sea
necesaria la participación de todos los Estados miembros (art.20).
E) En el Título V se incluyen las disposiciones generales relativas a la acción exterior
de la UE y las disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad
común (PESC) (arts. 21 a 46).
F) Por último, en el Título VI se recogen las disposiciones finales, relativas a la
modificación de los Tratados Constitutivos, la adhesión a la UE, la retirada de la UE
y el ámbito de aplicación del TUE - por tiempo ilimitado-- (arts. 47 a 55).

Por otra, el contenido del TFUE, un texto legal con un total de 358 artículos, se organiza
mediante las siguientes Siete Partes:

A) En la Primera Parte se recogen las disposiciones relativas a las categorías y ámbitos

de competencias de la UE, así como un conjunto de disposiciones de aplicación
general (arts. 1 a 17).
B) En la Segunda Parte se incluyen las disposiciones sobre el principio de la no
discriminación por razón de la nacionalidad, y sobre la ciudadanía de la Unión (arts.
18 a 25).
C) En la Tercera Parte, que comprende los arts. 26 a 197 TFUE, se regulan las políticas
y acciones internas de la UE, mediante XXIV Títulos, lo que pone de manifiesto el
 amplísimo ámbito de actuación competencial que corresponde a esta OOII, como se
explica en el epígrafe IV de esta Lección 1.
D) En la Cuarta Parte se regula la asociación de los países y territorios de ultramar
(arts. 198 a 204).
E) En la Quinta Parte se recogen las disposiciones sobre la acción exterior de la UE
(arts. 205 a 222).
F) En la Sexta Parte se incluyen las disposiciones institucionales y financieras, así
como las referidas a las cooperaciones reforzadas (arts. 223 a 334).
G) Por último, en la Séptima Parte se dedican los arts. 335 a 358 a las disposiciones
generales y finales.

Estos dos Tratados Constitutivos, el TUE y el TFUE, están acompañados de un total de 37

Protocolos y de 65 Declaraciones, con los que se completan, se desarrollan, se precisa su
alcance o se interpretan algunas de sus disposiciones, o incluso se excluye la aplicación de
algunas de sus disposiciones a determinados Estados Miembros. Por ejemplo, como se
explica en la Lección 12, de conformidad con el Protocolo (n.° 22) sobre la posición de
Dinamarca, este Estado miembro no participa en la adopción por el Consejo de medidas
propuestas en virtud del Título V de la Tercera Parte del TFUE, en el que se incluyen las
disposiciones sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia; medidas que en
consecuencia no son de aplicación a Dinamarca.

Junto con los dos Tratados Constitutivos de la UE, forma parte también del Derecho
originario el vigente Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
(CEEA), adoptado en Roma el 25 de marzo de 1957, y en vigor desde el 1 de enero de
19585. Por tanto, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de
2009, el proceso de integración europea está protagonizado por estas dos OOII, la UE y la
CEEA. Cada una mantiene su propia personalidad jurídica internacional, si bien las dos
cuentan con los mismos Estados miembros y comparten un sistema institucional único.
Dado que el ámbito de actuación competencial de la CEEA está delimitado a un sector
económico muy concreto, la industria de la energía nuclear, por lo general el estudio del
proceso de integración europeo que se ofrece a lo largo de las siguientes Lecciones está
dedicado a la UE.

3. Valores, principios y objetivos de la Unión Europea

1) Los objetivos de la Unión Europea

En el art. 3 TUE se establecen los objetivos que debe alcanzar la UE. Como se va a
comprobar a continuación, se trata de objetivos de carácter general y con un alcance
material muy amplio. Son los siguientes:

A) En primer lugar y con carácter muy general, el desarrollo del proceso de integración
europea tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus
pueblos. No está de más recordar, que durante los últimos 75 años la gran mayoría
de los Estados miembros de la UE disfrutan del período de paz más prolongado que
se conoce en Europa en los últimos siglos. En este sentido, en 2012 la UE recibió el
 Premio Nobel de la Paz por contribuir a transformar Europa de un continente en
guerra a un continente en paz.

B) En segundo lugar, la UE también tiene como objetivo la creación, en beneficio de

sus ciudadanos, de un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que se
garantice la libre circulación de personas, al mismo tiempo que se adoptan medidas
adecuadas en el ámbito del control de las fronteras exteriores, la inmigración y la
prevención y lucha contra la delincuencia. Durante las últimas décadas la UE ha
adoptado una importante batería de medidas y actuaciones dirigidas a cumplir este
objetivo (Lección 12).

C) En tercer lugar, en la UE se viene trabajando desde los años cincuenta del pasado
siglo para establecer un mercado interior, en el que se hagan efectivas las llamadas
cuatro libertades comunitarias libre circulación de mercancías, de personas, de
servicios y de establecimiento, y de capitales, en un marco de libre competencia. La
creación de este gran mercado interior debe conseguir el desarrollo sostenible de
Europa, basado: a) en un crecimiento equilibrado y la estabilidad de precios; b) en
una economía social de mercado altamente competitiva; c) en el pleno empleo y el
progreso social; d) en la protección del medio ambiente; e) en el progreso científico y
técnico; f) en la lucha contra la exclusión social y la discriminación; g) en la igualdad
entre hombres y mujeres; h) en la solidaridad intergeneracional; i) en la protección
de los derechos del niño; i) en la cohesión económica, social y territorial y la
solidaridad entre los Estados miembros; y k) en el respeto de la diversidad cultural y
lingüística y la conservación del patrimonio cultural europeo. La UE ha
protagonizado una muy relevante acción normativa para tratar de alcanzar todo este
conjunto de objetivos interrelacionados, que presenta una extraordinaria amplitud y
complejidad (Lección 11).

D) En cuarto lugar, la UE también tiene como objetivo hacer efectiva una unión
económica y monetaria, con el euro como moneda única. En la actualidad un total de
19 Estados miembros han sustituido sus monedas nacionales por la moneda única,
el euro (Lecciones 6 y 11).

E) Por último y en quinto lugar, asimismo la UE asume un conjunto de objetivos en el

desarrollo de su acción exterior. En este ámbito, la UE debe: a) afirmar y promover
sus valores e intereses y proteger a sus ciudadanos; b) contribuir a la paz y la
seguridad, y al desarrollo sostenible del planeta; c) contribuir a la solidaridad y el
respeto mutuo entre los pueblos; d) contribuir al comercio libre y justo; e) contribuir a
la erradicación de la pobreza; f) contribuir a la protección de los derechos humanos,
especialmente los derechos del niño; y g) contribuir al estricto respeto y al desarrollo
del Derecho Internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las
Naciones Unidas. Como ha reiterado el TJ a este último respecto, la UE está
obligada a respetar todo el Derecho Internacional, incluidas las normas y principios
de Derecho Internacional general y consuetudinario, y también las disposiciones de
los convenios internacionales que la vinculen. Más en particular, la UE debe
desarrollar con los países vecinos relaciones preferentes, con el objetivo de
establecer un espacio de prosperidad y de buena vecindad con tales países (art. 8
TUE). Como se explica en las Lecciones 13 y 14, en el art. 21 TUE se desarrollan
 los objetivos que debe alcanzar la acción exterior de la UE, tanto en el ámbito
competencial regulado en el FUE, como en el marco de la política exterior y de
seguridad común (PESC) objeto de reglamentación en el TUE.

Para lograr todos estos objetivos, la UE debe actuar de conformidad con las competencias
que se le atribuyen en los Tratados Constitutivos (art. 3.6 TUE) Cómo se explica en el
epígrafe IV de esta Lección 1, la UE es una OOII cuyo ámbito de actuación material está
basado y delimitado por el principio de atribución del ejercicio de competencias por parte de
sus Estados miembros.

2) Los valores y los principios de la Unión Europea

Todos los objetivos que se acaban de explicar, deben alcanzarse en el marco del respeto de
los valores que constituyen el fundamento del proceso de integración europea. Según el art.
2 TUE, la UE se basa en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad,
democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los
derechos de las personas pertenecientes a minorías. Tales valores son comunes a los
Estados miembros, cuyas sociedades deben estar caracterizadas por el pluralismo, la no
discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.

Como se explica en la Lección 2, el respeto de estos valores es una condición sine qua non
para la adhesión de nuevos Estados a la UE (art. 49 TUE). También se explica en esa
misma Lección, que los Estados miembros de la UE en los que se constate un riesgo claro
de violación grave de dichos valores, podrán ser objeto de un procedimiento preventivo, y
en el supuesto de que se violen de forma grave y persistente, tales Estados podrán ser
objeto de un procedimiento sancionador (art. 7.1 y 2 TUE). Estos valores deben ser tenidos
en cuenta en el desarrollo de todas las políticas de la UE, tanto ad intra, como también ad
extra, en el ámbito de su acción exterior (art. 3.5 TUE).

Los valores de la UE se proyectan en los principios que rigen el proceso de integración

europea y que deben ser cumplidos en la consecución de los objetivos previstos en el art. 3.
Son los siguientes:

A) El principio de la democracia se aplica tanto a los Estados miembros como al sistema

institucional de la UE. Como se acaba de señalar, se exige su respeto tanto a los Estados
candidatos a la adhesión, como a los Estados que ya son miembros de la UE. En los arts. 9
a 12 TUE se regula la aplicación de este principio al funcionamiento de la UE, que se basa
en la democracia representativa. En las Lecciones 4 y S se explica cómo se concreta este
principio con relación a las Instituciones de la UE, tanto por lo que se refiere al Parlamento
Europeo (PE) cuyos miembros son elegidos directamente por los ciudadanos de la UE;
como por lo que respecta al Consejo Europeo y al Consejo, Instituciones en las que están
representados los Gobiernos de los Estados, democráticamente responsables ante sus
Parlamentos nacionales y sus ciudadanos. Más en particular, en la Lección 3 se explica el
derecho de iniciativa ciudadana, que permite que como mínimo un millón de ciudadanos
puedan invitar a la Comisión Europea a que presente una propuesta legislativa ante el PE y
el Consejo.
Asimismo, también en virtud del principio de la democracia se prevé la participación de los
parlamentos nacionales en el proceso de integración europea a través de los siguientes
cauces: a) serán informados por las Instituciones de los proyectos de actos legislativos; b)
velarán por que se respete el principio de subsidiariedad; c) participarán en los mecanismos
de evaluación de las políticas de la UE en el marco del espacio de libertad, seguridad y
justicia; d) participarán en los procedimientos de revisión de los Tratados Constitutivos; e)
serán informados de las solicitudes de adhesión; y f) participarán en la cooperación
interparlamentaria entre los Parlamentos nacionales y con el PE (art. 12 TUE). En el
epígrafe IV de esta Lección 1 se explica el papel que corresponde a los parlamentos
nacionales en la aplicación del principio de subsidiariedad.

B) El principio del Estado de derecho está íntimamente vinculado al principio democrático y

al principio de respeto de los derechos humanos, formando esta "tripleta" un conjunto de
principios de carácter indisociable sobre los que se basa el proceso de integración europea.
De conformidad con el principio del Estado de derecho, tanto las Instituciones de la UE,
como todas las autoridades públicas de los Estados miembros, deben cumplir el Derecho en
vigor y están sometidas al control judicial de dicho cumplimiento a cargo de los pertinentes
órganos judiciales, constituidos con las debidas garantías de independencia e imparcialidad.
Como se explica en las Lecciones 8 y 9, por lo general corresponde a los tribunales internos
de los 27 Estados miembros la interpretación y aplicación del Derecho de la UE (DUE);
mientras que el Tribunal General (TG) y el Tribunal de Justicia (TJ) son responsables de un
sistema de recursos cuya finalidad es asegurar la aplicación uniforme del DUE, así como el
control de su validez y de su cumplimiento. En la Lección 2 se explica la respuesta que se
ha dado desde el sistema institucional de la UE ante determinadas actuaciones que pueden
poner en peligro el principio del Estado de derecho en algunos Estados miembros, en
concreto las protagonizadas por las autoridades de Polonia y de Hungría.

C) El principio del respeto de los derechos humanos es el tercer pilar sobre el que se
asienta el proceso de integración europea. Como se explica en la Lección 3, la UE reconoce
los derechos humanos enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea, tal como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007, texto normativo que tiene el
mismo valor jurídico que los Tratados Constitutivos; es decir, forma parte del Derecho
originario (art. 6.1 TUE)°. Además, está previsto que la UE se adhiera al Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 4 de
noviembre de 1950 (art. 6.2 TUE); aunque hasta la fecha esta previsión todavía no se ha
cumplido. Asimismo, en el art. 6:3 TUE se reconoce expresamente que los derechos
humanos garantizados por este último convenio, así como los que son fruto de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, forman parte del DUE como
principios generales del derecho.

D) El principio de igualdad de los Estados miembros supone que con carácter general a
todos ellos les corresponden los mismos derechos y obligaciones, previstos en el DUE (art.
S.2 TUE). Sin perjuicio de que en los Tratados se reconozcan las diferencias económicas o
de población o de otro tipo que existen entre los Estados. Como por ejemplo se evidencia
en el reparto de europarlamentarios que corresponde a cada Estado miembro (Lección S); o
como también se demuestra a la hora de determinar la contribución que lleva a cabo cada
Estado miembro al presupuesto de la UE (Lección 4).
E) El proceso de integración europea debe velar también por la vigencia del principio de la
identidad nacional de sus Estados miembros. Ello conlleva reconocer y respetar la
diversidad de estructuras políticas y constitucionales de cada uno de ellos, y que asimismo
cada Estado miembro continúa asumiendo las funciones esenciales dirigidas a garantizar su
integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. Más
en particular, la UE reconoce que la seguridad nacional sigue siendo responsabilidad
exclusiva de cada Estado miembro (art. 4.2 TUE). Este principio se proyecta en distintos
ámbitos; por ejemplo, la UE respeta los idiomas oficiales de sus Estados miembros, lo que
tiene como consecuencia que todo el DUE se publique en las 24 versiones lingüísticas,
todas ellas igualmente auténticas (Lección 4).

F) De conformidad con el principio de cooperación leal, la UE y sus Estados miembros

deben respetarse y asistirse mutuamente en el cumplimiento de las obligaciones que
emanan de los Tratados Constitutivos (art. 4.3 TUE). En aplicación de este principio, los
Estados miembros: a) deben adoptar todas las medidas generales o particulares que sean
necesarias para asegurar el cumplimiento de dichas obligaciones; b) deben ayudar a la UE
en la consecución de sus objetivos; y c) deben abstenerse de toda medida que pueda poner
en peligro la consecución de los mismos. Se debe añadir que la aplicación de este principio
no se circunscribe solo a las relaciones entre los Estados miembros y las Instituciones de la
UE; las Instituciones de la UE también deben mantener entre sí una cooperación leal (art.
13.2 TUE).

El TJ ha aplicado este principio en un buen número de asuntos, entre otros en el asunto

C-563/15, Comisión c. España, en el que se declara el incumplimiento por parte de España
de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008,
sobre los residuos. El T] reitera su jurisprudencia anterior en el sentido de que "[...] los
Estados miembros, conforme al artículo 4 TUE, apartado 3, están obligados a facilitar a la
Comisión el cumplimiento de su misión, que consiste, en particular, según el artículo 17
TUE, apartado 1, en velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado FUE, así como
de las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión en virtud del mismo [...]»
Dadas las limitadas facultades propias que corresponden a la Comisión Europea para poder
investigar los hechos que se denuncian en este asunto, las autoridades españolas están
obligadas a rebatir los datos y consecuencias que se derivan de los documentos e informes
oficiales en los que se pone de manifiesto el incumplimiento de los arts. 13 y 15.1 de dicha
Directiva. Preceptos en los que se establece que la gestión de los residuos debe llevarse a
cabo sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente.

G) Por último, por lo que se refiere al principio de solidaridad, debe destacarse que se
aplica, por una parte, en el ámbito de las políticas de la UE de carácter económico y social,
en particular a través de diversos instrumentos financieros (Lecciones 4 y 11). Por otra, su
aplicación está prevista tanto en el supuesto de que un Estado miembro sea objeto de un
ataque terrorista o sea víctima de una catástrofe natural o de origen humano (art. 222
TFUE, en el que se regula la denominada "cláusula de solidaridad"); como en el supuesto
de que un Estado miembro sea objeto de una agresión armada en su territorio (art. 42.7
TUE)

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 ● La suspensión de los estados miembros

Con el objetivo de garantizar el respeto de los valores contemplados en el art. 2 TUE, en el

art. 7 TUE se regulan dos procedimientos con los que se quiere prevenir y en su caso
sancionar, respectivamente, la violación grave —y en el segundo supuesto además
persistente— del citado art. 2 TUE. Asimismo, la Comisión ha desarrollado un
procedimiento aplicable ante situaciones en que las que se aprecien amenazas al Estado de
Derecho, que pretende servir de fase previa al recurso a la aplicación del art. 7 TUE, por lo
que se le conoce como “procedimiento pre art. 7 TUE”.

Además, se ha regulado el denominado régimen general de condicionalidad para la

protección del presupuesto de la Unión, que pretende servir de complemento a los
procedimientos previstos en el art. 7 TUE, de forma específica en el ámbito de la protección
del presupuesto de la UE.

1. El procedimiento pre art. 7 TUE

Como se volverá a insistir en la Lección 5, la Comisión es la guardiana de los Tratados y le

corresponde la responsabilidad de velar por el respeto de los valores en los que se
fundamenta la UE. Con este fin, en la Comunicación al Consejo y al PE adoptada por la
Comisión el 11 de marzo de 2014, con el título “Un nuevo marco de la UE para reforzar el
Estado de Derecho”, se perfila un procedimiento dirigido a hacer frente a “amenazas de
carácter sistémico” contra el Estado de Derecho en un Estado miembro, con carácter previo
al recurso a los procedimientos preventivo y sancionador regulados en el art. 7 TUE. Se
pretende así dar respuesta a posibles amenazas para el Estado de Derecho en los Estados
miembros antes de que se den las condiciones para activar los procedimientos del art. 7
TUE. Por tanto, el procedimiento diseñado por la Comisión, con la denominación de “nuevo
marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho”, precede y complementa los
procedimientos preventivo y sancionador regulados en el art. 7 del TUE.
En la citada Comunicación la Comisión ofrece la siguiente lista no exhaustiva de los
principios y normas que se derivan de la noción de Estado de Derecho del art. 2 TUE,
según la jurisprudencia del TJ y del TEDH:

a) la legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, responsable,

democrático y pluralista;
b) la seguridad jurídica;
c) la prohibición de la arbitrariedad de los poderes ejecutivos;
d) la existencia de unos tribunales independientes e imparciales;
e) la revisión judicial efectiva, incluido el respeto de los derechos fundamentales; y
f) la igualdad ante la ley.

La aplicación del procedimiento “nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho”

consta de las siguientes fases: a) una primera fase de evaluación, en la que la Comisión
evalúa si existe una amenaza sistémica para el Estado de Derecho en un Estado miembro,
y si así lo considera mantendrá un diálogo al respecto con las autoridades del Estado, a las
que remitirá un “dictamen sobre el Estado de Derecho” motivado y les dará la posibilidad de
responder; b) en la segunda fase, si la Comisión considera que la respuesta no ha sido
satisfactoria, remitirá a las autoridades del Estado miembro una “recomendación sobre el
Estado de Derecho”, en la que recomendará que el Estado miembro resuelva los problemas
identificados dentro de un plazo concreto e informe a la Comisión de las medidas adoptadas
al efecto; la recomendación podrá incluir indicaciones específicas sobre las medidas que el
Estado miembro debe adoptar para resolver la situación de amenaza sistémica al Estado de
Derecho; y c) una tercera fase del seguimiento del curso dado por las autoridades del
Estado a la recomendación que se le ha dirigido. Si la Comisión considera que la aplicación
de su recomendación no ha sido satisfactoria, podrá activar uno de los mecanismos
previstos en el art. 7 TUE.

Este procedimiento pre art. 7 ha sido aplicado por primera vez a Polonia en 2016, como
respuesta a las medidas legislativas adoptadas por las autoridades polacas que a juicio de
la Comisión ponen en peligro la independencia del poder judicial en ese Estado miembro.
En el desarrollo del procedimiento contra Polonia, la Comisión ha adoptado varias
recomendaciones dirigidas a las autoridades de ese Estado, en concreto las
Recomendaciones (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146, (UE) 2017/1520, y (UE) 2018/103.
Debe ser destacada esta última, con la que además de indicarse las medidas que deben
adoptar las autoridades polacas para garantizar la independencia del poder judicial, la
Comisión advierte que presenta su propuesta motivada de conformidad con el art. 7.1 TUE,
por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia, para iniciar el procedimiento
preventivo previsto en esta disposición, como se explica en el siguiente subepígrafe.

El procedimiento pre art. 7 puede ser aplicado sin perjuicio de las competencias de la
Comisión para poner en práctica los procedimientos de infracción contemplados en el art.
258 TFUE, como se explica en las Lecciones 5 y 9. De hecho, en el caso de Polonia, la
Comisión, además de hacer uso del procedimiento pre art. 7 y presentar una propuesta
motivada para que se aplique el procedimiento preventivo regulado en el art. 7.1 TUE, ha
presentado varios recursos por incumplimiento contra este Estado miembro de conformidad
con el citado art. 258 TFUE;
son los siguientes:

A) El primero de ellos ha dado lugar a la Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto

C-619/18, en la que se declara que Polonia ha incumplido el art. 19.1 párrafo
segundo TUE. Por un lado, al regular en su legislación interna la aplicación de la
medida de reducción de la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo a
los jueces de ese Tribunal en ejercicio nombrados con anterioridad al 3 de abril de
2018. Y por otro lado, al atribuir al Presidente de la República la facultad discrecional
para prorrogar la función jurisdiccional en activo de los jueces de dicho Tribunal una
vez alcanzada la nueva edad de jubilación.

B) El segundo ha sido resuelto mediante la Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto

C-192/18, en el que se declara que Polonia ha incumplido: por una parte, las
obligaciones que le incumben en virtud del art. 157 TFUE y de los arts. 5, letra a), y
9, apartado 1, letra f), de la Directiva 2006/54/CE, relativa a la aplicación del principio
de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en
asuntos de empleo y ocupación, al establecer en su legislación interna una edad de
jubilación diferente para las mujeres y los hombres que desempeñan el cargo de
juez en los tribunales ordinarios y en el Tribunal Supremo, o el cargo de fiscal; y por
otra, las obligaciones que le incumben en virtud del art. 19.1 párrafo segundo TUE,
 al facultar al Ministro de Justicia para autorizar o denegar la prórroga del ejercicio del
cargo de los jueces de los tribunales ordinarios una vez alcanzada la nueva edad de
jubilación de estos.

C) Por último, está pendiente el recurso presentado el 25 de octubre de 2019,

C-791/19, en el que se demanda a Polonia por la vulneración de los arts. 19.1
párrafo segundo TUE y 267 párrafos segundo y tercero TFUE, al haber adoptado
este Estado normativa interna con la que se prevé un régimen disciplinario sobre los
jueces polacos que puede afectar a su independencia, entre otros aspectos con
relación a su facultad para poder presentar una cuestión prejudicial ante el TJ. En su
Auto de 8 de abril de 2020 en el asunto C-791/19 R, la Gran Sala del TJ responde a
la solicitud de medidas provisionales presentada por la Comisión —de conformidad
con el art. 279 TFUE—, y ordena a Polonia que suspenda inmediatamente y hasta
que se dicte Sentencia en este asunto, la aplicación de la mencionada normativa
interna con la que se regula el régimen disciplinario sobre los jueces polacos.

Asimismo, en el caso de Hungría, aunque la Comisión Europea no ha puesto en práctica el

mecanismo pre art. 7 (en el siguiente subepígrafe se podrá comprobar que el PE sí ha
activado el procedimiento preventivo del art. 7.1 contra Hungría), también ha presentado
varios recursos por incumplimiento contra este Estado, con el objetivo de evitar que
determinadas actuaciones de las autoridades húngaras pongan en peligro los valores
reconocidos en el art. 2 TUE.

Recursos que han dado lugar a:

A) La Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto C-78/18, en la que se declara que la

normativa húngara que obliga a las organizaciones no gubernamentales que reciben
donaciones procedentes del extranjero a registrarse como tales ante los órganos
jurisdiccionales húngaros y a hacer públicos el nombre del donante y el importe
recibido, exponiéndose a ser sancionadas en caso de no respetar esta obligación;
dicha normativa incumple el art. 63 del TFUE (libre circulación de capitales), y los
arts. 7 (respeto de la vida privada y familiar), 8 (protección de datos de carácter
personal) y 12 (libertad de asociación) de la CDFUE.

B) La Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto C-66/18, en la que se declara que la

normativa húngara, que preceptúa que una institución de enseñanza superior
extranjera solo podrá ejercer en el territorio de Hungría una actividad docente
sancionada con un título si tanto el Gobierno húngaro como el Gobierno del Estado
en que tenga su sede la institución de enseñanza superior extranjera, han
manifestado su consentimiento en obligarse por un tratado internacional celebrado
entre ambas partes relativo al apoyo de principio concedido a la institución para
ejercer una actividad en Hungría; dicha normativa vulnera el art. XVII del Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios, y los arts. 13 (libertad de cátedra), 14.3
(libertad de creación de centros docentes) y 16 (libertad de empresa) de la CDFUE.

2. El procedimiento preventivo
El objetivo de este procedimiento es, primero, constatar la existencia de un riesgo claro de
violación grave por parte de un Estado miembros de los valores del art. 2 TUE, y, a
continuación, tras darle audiencia al Estado miembro de que se trate, en su caso dirigirle
recomendaciones para que deje de existir tal riesgo (art. 7.1 TUE). Se trata, por tanto, de un
procedimiento de naturaleza preventiva, cuya puesta en práctica está dirigida a dar
respuesta a los posibles riesgos o amenazas de vulneración grave de los valores del art. 2
TUE que puedan surgir en un Estado miembro y así evitar que se llegue a dar la violación
grave de este precepto.

Para que se inicie este procedimiento se precisa la previa propuesta, que debe ser
motivada, presentada por un tercio de los Estados miembros, por el PE o por la Comisión.
Una vez presentada la propuesta, corresponde al Consejo la decisión de constatar la
existencia de un riesgo claro de violación grave del art. 2, por mayoría muy cualificada de
cuatro quintos de sus miembros, y previa aprobación del PE por mayoría de dos tercios de
los votos emitidos que representen la mayoría de sus miembros —la misma mayoría que se
exige para iniciar el procedimiento a instancias del PE— (353 de los 705 eurodiputados que
lo componen, como se explica en la Lección 5). En la votación en el Consejo no participa el
representante del Estado al que se aplica este procedimiento preventivo y no se le tiene en
cuenta en el cálculo de la mencionada mayoría cualificada. Por consiguiente, en la
actualidad la mayoría cualificada de cuatro quintos de los miembros del Consejo será de 21,
sobre un total de 26 Estados miembros, una vez excluido de la votación el Estado miembro
al que se le aplica el procedimiento preventivo. Tampoco se tendrá en cuenta a dicho
Estado en el cálculo de la tercera parte de Estados miembros que se exige para iniciar el
procedimiento —9 sobre un total de 26 Estados miembros— (art. 354 TFUE).

Hasta la fecha se han presentado dos propuestas para aplicar el procedimiento preventivo
del art. 7.1 TUE:

A) La presentada a finales de 2017 por la Comisión con relación a Polonia, como ya se

ha explicado en este mismo epígrafe. Con la que se invita al Consejo a determinar,
de conformidad con el art. 7.1 TUE, que existe un riesgo claro de violación grave,
por parte de Polonia, del Estado de Derecho, uno de los valores contemplados en el
art. 2 TUE, y a dirigir recomendaciones adecuadas a Polonia a este respecto.

B) Y la presentada en septiembre de 2018 por el PE respecto de Hungría. Con la que

se invita al Consejo a determinar si existe un riesgo claro de violación grave por
parte de Hungría de los valores contemplados en el art. 2 del TUE, y a dirigir
recomendaciones adecuadas a Hungría a este respecto.

En aplicación del art. 7.1 TUE y a raíz de estas dos propuestas, el Consejo ha organizado
tres audiencias de Polonia y dos audiencias de Hungría en el marco del Consejo de Asuntos
Generales. Pero hasta la fecha no ha constatado que exista un riesgo claro de violación
grave del art. 2 por parte de ninguno de estos dos Estados, ni les ha dirigido recomendación
alguna. El PE ha criticado la pasividad demostrada por el Consejo con relación a la
aplicación del art. 7.1 respecto de Polonia y Hungría.

4. Los estados miembros de la Unión Europea

 a) La adhesión a la Unión Europea

El proceso de integración europea ha conocido de varias ampliaciones. De los seis Estados

fundadores de las entonces Comunidades Europeas en la década de los cincuenta del
pasado siglo, la UE ha pasado a estar formada en la actualidad por un total de 27 Estados
miembros, tras la retirada del Reino Unido hecha efectiva el pasado 31 de enero de 2020.
Los 27 Estados miembros suman una población de unos 447 millones de habitantes, y sus
territorios una superficie de más de 4 millones de kilómetros cuadrados. A continuación se
ofrece la lista de Estados miembros de la UE, con la referencia a la fecha de su
incorporación al proceso de integración europea, y los datos correspondientes a la
población y al territorio de cada uno de ellos:

1. Condiciones

Las condiciones que debe cumplir un Estado para poder ser miembro de la UE son las
siguientes:

A) En primer lugar, debe ser un Estado europeo (art. 49 TUE). Por tanto, la UE es una
OOII de ámbito regional europeo, lo que impide que Estados de otras latitudes
geográficas puedan ser miembros de este proceso de integración. Si bien, cabe
cierto margen de interpretación por parte de las Instituciones de la UE y de los
propios Estados miembros a la hora de determinar si se trata de un Estado europeo
o no. Por ejemplo, Chipre, cuyo territorio formado por una isla está muy cerca de las
costas del continente asiático, es un Estado miembro de la UE. Mientras que
Turquía, cuyo territorio en su gran mayoría forma parte de Asia, ha sido aceptado
como Estado candidato, según se explica a continuación en este mismo epígrafe.

B) En segundo lugar, ha de ser un Estado que respete y se comprometa a promover los

valores sobre los que se basa la UE, de conformidad con el art. 2 TUE (art. 49 TUE).
Como se explica en la Lección 1, la UE se fundamenta en los valores de la
democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos. Por tanto,
el Estado candidato ha de cumplir tales valores para poder ser Estado miembro de la
UE. Además, como se explica en el siguiente epígrafe de esta Lección, una vez
tiene lugar su adhesión, los Estados miembros están obligados a seguir haciendo
efectivos tales valores como miembros de esta OOII.

El cumplimiento de esta condición “política” abarca un amplio conjunto de requisitos. Por

ejemplo, se puede destacar que la UE exige a todo Estado candidato que sea miembro del
Consejo de Europa, OOII con sede en Estrasburgo, Francia, formada en la actualidad por
47 Estados miembros. Entre las realizaciones más importantes de esta OOII de ámbito
regional europeo, se encuentra el establecimiento de un mecanismo de control jurisdiccional
de respeto de los derechos humanos, basado en el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (TEDH). Tribunal que se constituye como la última instancia judicial en materia de
derechos humanos en el continente europeo, a través de la interpretación y aplicación del
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 (CEDH). Como se va a explicar a continuación,
en sus Informes anuales sobre cada Estado candidato, entre otras cuestiones relativas a
esta condición “política”, la Comisión Europea valora el nivel de cumplimiento de las
Sentencias que dicta el TEDH por el Estado candidato.

C) En tercer lugar, según se acordó en el Consejo Europeo celebrado en Copenhague

en 1993, el Estado candidato debe demostrar que dispone de una economía de
mercado en funcionamiento, y que esta tiene capacidad para hacer frente a la
presión competitiva y a las fuerzas del mercado en el seno de la UE (art. 49 TUE, en
el que se lleva a cabo una remisión a “los criterios de elegibilidad acordados por el
Consejo de Europeo”).

D) Por último, el Estado candidato debe tener capacidad para cumplir con todo el DUE
en vigor, lo que tradicionalmente se conoce como el “acervo comunitario”. En este
sentido, el Estado candidato debe llevar a cabo todas las reformas que sean
necesarias en su ordenamiento interno, de manera que se garantice que se le va a
poder aplicar todo el DUE en vigor una vez sea Estado miembro. Sin perjuicio de
que, como a continuación se explica, en ocasiones en el Acta de adhesión se
establezcan plazos transitorios para dicha aplicación en determinados ámbitos más
o menos específicos.

Se debe añadir que, como se explica en la Lección 13, la UE suele celebrar acuerdos de
asociación dirigidos a regular las relaciones con Estados candidatos o potenciales
candidatos a la adhesión a la UE, denominados acuerdos de “preadhesión”. Con estos
acuerdos, la UE establece relaciones privilegiadas con los Estados candidatos, con el
objetivo general de promover su capacidad para que puedan cumplir todo el DUE,
ofreciéndoles con este fin asistencia financiera, administrativa y técnica, para que así
puedan llegar a ser Estados miembros de la UE. Por ejemplo, cabe citar el Acuerdo de
Estabilización y Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por
una parte, y la República de Montenegro, por otra, de 15 de octubre de 20075.

2. Procedimiento

Por lo que se refiere al procedimiento de adhesión, se pueden distinguir las siguientes

fases:

A) En primer lugar, el Estado europeo debe solicitar su ingreso como miembro de la

UE, dirigiéndose a tal efecto al Consejo; se debe informar de la solicitud al PE y a los
Parlamentos nacionales. El Consejo decide si lo acepta como Estado candidato por
unanimidad, previa consulta no vinculante a la Comisión. En la actualidad, son
candidatos al ingreso en la UE un total de cinco Estados: Albania, Macedonia del
Norte, Montenegro, Serbia y Turquía. Además, la UE considera como “candidatos
potenciales” a Bosnia Herzegovina y a Kosovo. En este último caso sin perjuicio de
las posiciones que los Estados miembros mantengan sobre su estatuto internacional
—entre otros, España no reconoce la independencia de Kosovo—, y de conformidad
con la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU y la Opinión Consultiva
de la Corte Internacional de Justicia de 22 de julio de 2010.

Se debe señalar que la solicitud de ingreso en la UE es revocable. Así, tras la preceptiva

solicitud presentada por su Gobierno, en junio de 2010 el Consejo aceptó a Islandia como
Estado candidato. Pero en marzo de 2015 el nuevo Gobierno islandés solicitó que no se le
considerara como Estado candidato, revocando de este modo su intención de ser Estado
miembro de la UE.

B) En segundo lugar, una vez que el Estado ha sido aceptado como candidato al
ingreso en la UE, corresponde al Consejo la decisión por unanimidad sobre el inicio
de las negociaciones con el Estado candidato. Las negociaciones son llevadas a
cabo por la Comisión, siguiendo el mandato de negociación establecido por el
Consejo. La Comisión informa anualmente al Consejo y al PE sobre el desarrollo de
las negociaciones con cada uno de los Estados candidatos. El informe anual de la
Comisión sobre las negociaciones con cada Estado candidato se organiza en torno a
tres grandes apartados, que se corresponden con las tres condiciones materiales
que se exigen para la adhesión de nuevos Estados miembros, explicadas en el
anterior sub epígrafe I.1. —B), C) y D)—; una vez que ya se ha considerado que se
cumple la condición geográfica y que por tanto se trata de un Estado europeo.

A su vez, dado el enorme alcance y la complejidad que presenta la puesta en práctica de

todo el contenido material que conlleva el cumplimiento de estas tres condiciones, las
negociaciones, que suelen prolongarse durante varios años, se subdividen en un total de 35
capítulos (libre circulación de mercancías, libre circulación de trabajadores…). La decisión
de iniciar las negociaciones sobre cada uno de los capítulos, así como la de cerrar
—concluir— las negociaciones sobre cada uno de ellos, tanto provisional como
definitivamente, corresponde al Consejo por unanimidad, previa recomendación de la
Comisión.

A fecha de hoy la UE mantiene negociaciones con 3 de los 5 Estados candidatos, con

avances más o menos parciales en los casos de Montenegro (33 capítulos abiertos a la
negociación, 3 de ellos cerrados provisionalmente) y de Serbia (16 capítulos abiertos a la
negociación, 2 de ellos cerrados provisionalmente), y muy limitados en el supuesto de
Turquía (16 capítulos abiertos a la negociación y solo 1 de ellos cerrado provisionalmente).
Llama particularmente la atención la situación política, económica y social por la que
atraviesa Turquía, formalmente reconocida por la UE como Estado candidato, a pesar de las
vulneraciones graves y masivas de los derechos humanos de las que es responsable el
Gobierno turco durante los últimos años. Ello hace que su posible adhesión a la UE sea a
fecha de hoy absolutamente inviable, como reconoce en un tono más o menos diplomático
la Comisión Europea en sus informes sobre este Estado.

C) Una vez finalizadas las negociaciones, su resultado se regula jurídicamente en el

Tratado de adhesión, acuerdo internacional que se celebra entre los Estados
miembros, por una parte, y el Estado candidato, por otra. Las condiciones de
admisión y las adaptaciones de los Tratados Constitutivos que dicha admisión
supone (por ejemplo, la concreción del número de eurodiputados que corresponden
al nuevo Estado miembro…), figuran en el Acta de adhesión adjunta al Tratado de
adhesión, cuyas disposiciones constituyen parte integrante de este último. Como ya
se ha insistido, con carácter general al nuevo Estado miembro se le aplica todo el
DUE en vigor en la fecha en que se incorpora a la UE.
Si bien, en el Acta de adhesión se pueden prever plazos transitorios durante los cuales no
se le aplican determinados actos normativos de DUE. Por ejemplo, en el Anexo VI del Acta
relativa a las condiciones de adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las
adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la UE, se prevé que los Estados
miembros pueden establecer restricciones a la libre circulación de los nacionales de estos
dos Estados por un período que puede prolongarse durante siete años a contar desde la
fecha de su adhesión; esto es, hasta 20149.

D) Tras la finalización de las negociaciones del Tratado de adhesión, la adhesión de un

nuevo Estado miembro debe ser aprobada por el Consejo mediante decisión
unánime, previa consulta no vinculante a la Comisión y después de obtener la
aprobación del PE por mayoría de sus miembros —353 de los 705 eurodiputados
que lo componen, como se explica en la Lección 5—10. Además, el Tratado de
adhesión debe someterse a la ratificación de todos los Estados contratantes —los 27
Estados miembros de la UE, y el Estado candidato—, en cumplimiento de sus
respectivas normas constitucionales (art. 49 TUE). Por tanto, se necesita que tanto
el PE, por mayoría absoluta, como todos los Estados miembros a través de sus
respectivos sistemas constitucionales (en el caso de España, mediante la aplicación
del art. 93 de la Constitución de 1978, como se explica en la Lección 10),
manifiesten su conformidad con la incorporación de un nuevo Estado miembro.

También este último debe cumplir sus previsiones constitucionales para ratificar el Tratado
de adhesión, ya que de no cumplirse estas no se podrá incorporar a la UE. Como ha
ocurrido en el supuesto de Noruega, Estado que en dos ocasiones negoció su adhesión a la
UE (en 1972 y 1994). Pero en las dos el referéndum que estaba obligado
constitucionalmente a convocar su Gobierno para poder ratificar el Tratado de adhesión,
cosechó un resultado contrario a la adhesión a la UE.

b) Suspensión de los derechos de los estados miembros

Con el objetivo de garantizar el respeto de los valores contemplados en el art. 2 TUE, en el

art. 7 TUE se regulan dos procedimientos con los que se quiere prevenir y en su caso
sancionar, respectivamente, la violación grave —y en el segundo supuesto además
persistente— del citado art. 2 TUE. Asimismo, la Comisión ha desarrollado un
procedimiento aplicable ante situaciones en que las que se aprecien amenazas al Estado de
Derecho, que pretende servir de fase previa al recurso a la aplicación del art. 7 TUE, por lo
que se le conoce como “procedimiento pre art. 7 TUE”.
Además, se ha regulado el denominado régimen general de condicionalidad para la
protección del presupuesto de la Unión, que pretende servir de complemento a los
procedimientos previstos en el art. 7 TUE, de forma específica en el ámbito de la protección
del presupuesto de la UE.

1. El procedimiento pre art. 7 TUE

Como se volverá a insistir en la Lección 5, la Comisión es la guardiana de los Tratados y le

corresponde la responsabilidad de velar por el respeto de los valores en los que se
fundamenta la UE. Con este fin, en la Comunicación al Consejo y al PE adoptada por la
Comisión el 11 de marzo de 2014, con el título “Un nuevo marco de la UE para reforzar el
Estado de Derecho”, se perfila un procedimiento dirigido a hacer frente a “amenazas de
carácter sistémico” contra el Estado de Derecho en un Estado miembro, con carácter previo
al recurso a los procedimientos preventivo y sancionador regulados en el art. 7 TUE. Se
pretende así dar respuesta a posibles amenazas para el Estado de Derecho en los Estados
miembros antes de que se den las condiciones para activar los procedimientos del art. 7
TUE. Por tanto, el procedimiento diseñado por la Comisión, con la denominación de “nuevo
marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho”, precede y complementa los
procedimientos preventivo y sancionador regulados en el art. 7 del TUE.

En la citada Comunicación la Comisión ofrece la siguiente lista no exhaustiva de los

principios y normas que se derivan de la noción de Estado de Derecho del art. 2 TUE,
según la jurisprudencia del TJ y del TEDH: a) la legalidad, que implica un proceso legislativo
transparente, responsable, democrático y pluralista; b) la seguridad jurídica; c) la prohibición
de la arbitrariedad de los poderes ejecutivos; d) la existencia de unos tribunales
independientes e imparciales; e) la revisión judicial efectiva, incluido el respeto de los
derechos fundamentales; y f) la igualdad ante la ley.

La aplicación del procedimiento “nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho”

consta de las siguientes fases: a) una primera fase de evaluación, en la que la Comisión
evalúa si existe una amenaza sistémica para el Estado de Derecho en un Estado miembro,
y si así lo considera mantendrá un diálogo al respecto con las autoridades del Estado, a las
que remitirá un “dictamen sobre el Estado de Derecho” motivado y les dará la posibilidad de
responder; b) en la segunda fase, si la Comisión considera que la respuesta no ha sido
satisfactoria, remitirá a las autoridades del Estado miembro una “recomendación sobre el
Estado de Derecho”, en la que recomendará que el Estado miembro resuelva los problemas
identificados dentro de un plazo concreto e informe a la Comisión de las medidas adoptadas
al efecto; la recomendación podrá incluir indicaciones específicas sobre las medidas que el
Estado miembro debe adoptar para resolver la situación de amenaza sistémica al Estado de
Derecho; y c) una tercera fase del seguimiento del curso dado por las autoridades del
Estado a la recomendación que se le ha dirigido. Si la Comisión considera que la aplicación
de su recomendación no ha sido satisfactoria, podrá activar uno de los mecanismos
previstos en el art. 7 TUE.

Este procedimiento pre art. 7 ha sido aplicado por primera vez a Polonia en 2016, como
respuesta a las medidas legislativas adoptadas por las autoridades polacas que a juicio de
la Comisión ponen en peligro la independencia del poder judicial en ese Estado miembro.
En el desarrollo del procedimiento contra Polonia, la Comisión ha adoptado varias
recomendaciones dirigidas a las autoridades de ese Estado, en concreto las
Recomendaciones (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146, (UE) 2017/1520, y (UE) 2018/103.
Debe ser destacada esta última, con la que además de indicarse las medidas que deben
adoptar las autoridades polacas para garantizar la independencia del poder judicial, la
Comisión advierte que presenta su propuesta motivada de conformidad con el art. 7.1 TUE,
por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia, para iniciar el procedimiento
preventivo previsto en esta disposición, como se explica en el siguiente subepígrafe.
El procedimiento pre art. 7 puede ser aplicado sin perjuicio de las competencias de la
Comisión para poner en práctica los procedimientos de infracción contemplados en el art
258 TFUE, como se explica en las Lecciones 5 y 9. De hecho, en el caso de Polonia, la
Comisión, además de hacer uso del procedimiento pre art. 7 y presentar una propuesta
motivada para que se aplique el procedimiento preventivo regulado en el art. 7.1 TUE, ha
presentado varios recursos por incumplimiento contra este Estado miembro de conformidad
con el citado art. 258 TFUE; son los siguientes:

A) El primero de ellos ha dado lugar a la Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto

C-619/18, en la que se declara que Polonia ha incumplido el art. 19.1 párrafo
segundo TUE. Por un lado, al regular en su legislación interna la aplicación de la
medida de reducción de la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo a
los jueces de ese Tribunal en ejercicio nombrados con anterioridad al 3 de abril de
2018. Y por otro lado, al atribuir al Presidente de la República la facultad discrecional
para prorrogar la función jurisdiccional en activo de los jueces de dicho Tribunal una
vez alcanzada la nueva edad de jubilación.

B) El segundo ha sido resuelto mediante la Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto

C-192/18, en el que se declara que Polonia ha incumplido: por una parte, las
obligaciones que le incumben en virtud del art. 157 TFUE y de los arts. 5, letra a), y
9, apartado 1, letra f), de la Directiva 2006/54/CE, relativa a la aplicación del principio
de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en
asuntos de empleo y ocupación, al establecer en su legislación interna una edad de
jubilación diferente para las mujeres y los hombres que desempeñan el cargo de
juez en los tribunales ordinarios y en el Tribunal Supremo, o el cargo de fiscal; y por
otra, las obligaciones que le incumben en virtud del art. 19.1 párrafo segundo TUE,
al facultar al Ministro de Justicia para autorizar o denegar la prórroga del ejercicio del
cargo de los jueces de los tribunales ordinarios una vez alcanzada la nueva edad de
jubilación de estos.

C) Por último, está pendiente el recurso presentado el 25 de octubre de 2019,

C-791/19, en el que se demanda a Polonia por la vulneración de los arts. 19.1
párrafo segundo TUE y 267 párrafos segundo y tercero TFUE, al haber adoptado
este Estado normativa interna con la que se prevé un régimen disciplinario sobre los
jueces polacos que puede afectar a su independencia, entre otros aspectos con
relación a su facultad para poder presentar una cuestión prejudicial ante el TJ. En su
Auto de 8 de abril de 2020 en el asunto C-791/19 R, la Gran Sala del TJ responde a
la solicitud de medidas provisionales presentada por la Comisión —de conformidad
con el art. 279 TFUE—, y ordena a Polonia que suspenda inmediatamente y hasta
que se dicte Sentencia en este asunto, la aplicación de la mencionada normativa
interna con la que se regula el régimen disciplinario sobre los jueces polacos.

Asimismo, en el caso de Hungría, aunque la Comisión Europea no ha puesto en práctica el

mecanismo pre art. 7 (en el siguiente subepígrafe se podrá comprobar que el PE sí ha
activado el procedimiento preventivo del art. 7.1 contra Hungría), también ha presentado
varios recursos por incumplimiento contra este Estado, con el objetivo de evitar que
determinadas actuaciones de las autoridades húngaras pongan en peligro los valores
reconocidos en el art. 2 TUE.

Recursos que han dado lugar a:

A) La Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto C-78/18, en la que se declara que la

normativa húngara que obliga a las organizaciones no gubernamentales que reciben
donaciones procedentes del extranjero a registrarse como tales ante los órganos
jurisdiccionales húngaros y a hacer públicos el nombre del donante y el importe
recibido, exponiéndose a ser sancionadas en caso de no respetar esta obligación;
dicha normativa incumple el art. 63 del TFUE (libre circulación de capitales), y los
arts. 7 (respeto de la vida privada y familiar), 8 (protección de datos de carácter
personal) y 12 (libertad de asociación) de la CDFUE.

B) La Sentencia del TJ (Gran Sala), en el asunto C-66/18, en la que se declara que la

normativa húngara, que preceptúa que una institución de enseñanza superior
extranjera solo podrá ejercer en el territorio de Hungría una actividad docente
sancionada con un título si tanto el Gobierno húngaro como el Gobierno del Estado
en que tenga su sede la institución de enseñanza superior extranjera, han
manifestado su consentimiento en obligarse por un tratado internacional celebrado
entre ambas partes relativo al apoyo de principio concedido a la institución para
ejercer una actividad en Hungría; dicha normativa vulnera el art. XVII del Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios, y los arts. 13 (libertad de cátedra), 14.3
(libertad de creación de centros docentes) y 16 (libertad de empresa) de la CDFUE.

2. El procedimiento preventivo

El objetivo de este procedimiento es, primero, constatar la existencia de un riesgo claro de

violación grave por parte de un Estado miembros de los valores del art. 2 TUE, y, a
continuación, tras darle audiencia al Estado miembro de que se trate, en su caso dirigirle
recomendaciones para que deje de existir tal riesgo (art. 7.1 TUE). Se trata, por tanto, de un
procedimiento de naturaleza preventiva, cuya puesta en práctica está dirigida a dar
respuesta a los posibles riesgos o amenazas de vulneración grave de los valores del art. 2
TUE que puedan surgir en un Estado miembro y así evitar que se llegue a dar la violación
grave de este precepto.

Para que se inicie este procedimiento se precisa la previa propuesta, que debe ser
motivada, presentada por un tercio de los Estados miembros, por el PE o por la Comisión.
Una vez presentada la propuesta, corresponde al Consejo la decisión de constatar la
existencia de un riesgo claro de violación grave del art. 2, por mayoría muy cualificada de
cuatro quintos de sus miembros, y previa aprobación del PE por mayoría de dos tercios de
los votos emitidos que representen la mayoría de sus miembros —la misma mayoría que se
exige para iniciar el procedimiento a instancias del PE— (353 de los 705 eurodiputados que
lo componen, como se explica en la Lección 5). En la votación en el Consejo no participa el
representante del Estado al que se aplica este procedimiento preventivo y no se le tiene en
cuenta en el cálculo de la mencionada mayoría cualificada. Por consiguiente, en la
actualidad la mayoría cualificada de cuatro quintos de los miembros del Consejo será de 21,
sobre un total de 26 Estados miembros, una vez excluido de la votación el Estado miembro
al que se le aplica el procedimiento preventivo. Tampoco se tendrá en cuenta a dicho
Estado en el cálculo de la tercera parte de Estados miembros que se exige para iniciar el
procedimiento —9 sobre un total de 26 Estados miembros— (art. 354 TFUE).

Hasta la fecha se han presentado dos propuestas para aplicar el procedimiento preventivo
art. 7.1 TUE:

A) La presentada a finales de 2017 por la Comisión con relación a Polonia, como ya se

ha explicado en este mismo epígrafe. Con la que se invita al Consejo a determinar,
de conformidad con el art. 7.1 TUE, que existe un riesgo claro de violación grave,
por parte de Polonia, del Estado de Derecho, uno de los valores contemplados en el
art. 2 TUE, y a dirigir recomendaciones adecuadas a Polonia a este respecto.

B) Y la presentada en septiembre de 2018 por el PE respecto de Hungría. Con la que

se invita al Consejo a determinar si existe un riesgo claro de violación grave por
parte de Hungría de los valores contemplados en el art. 2 del TUE, y a dirigir
recomendaciones adecuadas a Hungría a este respecto.

En aplicación del art. 7.1 TUE y a raíz de estas dos propuestas, el Consejo ha organizado
tres audiencias de Polonia y dos audiencias de Hungría en el marco del Consejo de Asuntos
Generales. Pero hasta la fecha no ha constatado que exista un riesgo claro de violación
grave del art. 2 por parte de ninguno de estos dos Estados, ni les ha dirigido recomendación
alguna. El PE ha criticado la pasividad demostrada por el Consejo con relación a la
aplicación del art. 7.1 respecto de Polonia y Hungría.

3. El procedimiento sancionador

Este procedimiento, hasta la fecha nunca activado, está previsto que se desarrolle en dos
fases (art. 7.2, 3 y 4 TUE).

A) La primera tiene como objetivo constatar la existencia de una violación grave y

persistente por parte de un Estado miembro de los valores del art. 2 TUE, tras darle
audiencia al Estado miembro de que se trate. Debe ser destacado que se deben
cumplir estos dos requisitos de forma acumulativa que califican la violación del art. 2
TUE.

Por tanto, la vulneración del art. 2 TUE debe ser “grave” y también “persistente”; conceptos
jurídicos indeterminados que hasta la fecha no han recibido aplicación en ningún caso en
concreto. La decisión corresponde al Consejo Europeo por unanimidad, a propuesta de un
tercio de los Estados miembros o de la Comisión, y previa aprobación del PE por una
mayoría de dos tercios de los votos que a su vez represente la mayoría de sus miembros
—353 de los 705 que lo componen— (art. 7.2 TUE). En la votación en el Consejo Europeo
no participa el representante del Estado al que se aplica este procedimiento sancionador.
Tampoco se tendrá en cuenta a dicho Estado en el cálculo de la tercera parte de Estados
miembros que se exige para iniciar el procedimiento —9 sobre un total de 26 Estados
miembros—. Además, la abstención de los miembros presentes o representados en el
Consejo Europeo no impedirá la adopción de las decisiones que se contemplan en el art.
7.2 (art. 354 TFUE).
 B) En la segunda fase se prevé la aplicación de sanciones, que podrán consistir en la
suspensión de determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al
Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante
del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo (art. 7.3 TUE).

La decisión para aplicar el art. 7.3 TUE, corresponde al Consejo por una mayoría cualificada
formada por el 72 por 100 de los miembros del Consejo participantes —19 de los 26
Estados—, que reúnan como mínimo el 65% de la población de los 26 Estados que
participan en la votación. La misma mayoría cualificada se necesita para que el Consejo
decida la modificación o revocación de las sanciones adoptadas, como respuesta a cambios
en la situación que motivó su imposición.

Se debe añadir con relación al desarrollo del procedimiento sancionador, que en la

aplicación de las sanciones que conlleven la suspensión de los derechos del Estado
miembro que se derivan de la aplicación de los Tratados, el Consejo debe tener en cuenta
las posibles consecuencias de dicha suspensión para los derechos y obligaciones de las
personas físicas y jurídicas. Con ello se pretende prevenir que los particulares puedan sufrir
perjuicios económicos o de otro tipo como consecuencia de la aplicación de sanciones a un
Estado miembro (art. 7.3 TUE).

Por otra parte, también conviene señalar que las obligaciones derivadas de los Tratados
para el Estado que es objeto de las sanciones decididas por el Consejo, continúan siendo
vinculantes para ese Estado (art. 7.4 TUE). Por otro lado, el Estado miembro al que se le
aplique el art. 7 TUE puede presentar un recurso para que el TJ ejerza el control de
legalidad del acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud de este
artículo, pero únicamente por lo que se refiere al respeto de las disposiciones de
procedimiento establecidas en dicho precepto. Para ello el Estado miembro dispone de un
plazo de un mes a partir de la fecha en la que se adopte el acto de constatación de
conformidad con los párrafos 1 ó 2 del art. 7. El TJ debe pronunciarse en el plazo de un mes
a contar desde la fecha de la presentación del recurso (art. 269 TFUE).

Por último, se debe destacar que en los Tratados Constitutivos no se prevé la expulsión de
un Estado miembro de la UE, ni siquiera como respuesta a la vulneración grave y
persistente de los valores del art. 2 TUE. Esta omisión se debería corregir en las próximas
reformas de los Tratados Constitutivos, por muy hipotético que pueda considerarse que en
uno de los Estados miembros de la UE llegue a producirse una vulneración del art. 2 de la
magnitud que exige el art. 7.2 TUE. Desde luego, la UE debería estar bien pertrechada de
todas las herramientas y mecanismos jurídicos que puedan ser necesarios ante un
quebranto de sus valores de tal envergadura.

4. El régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión

Como se acaba de comprobar en los dos anteriores subepígrafes, los procedimientos

preventivo y sancionador previstos en el art. 7.1 y 2, no han ofrecido una respuesta efectiva
ante la deriva autoritaria que vienen protagonizando los gobiernos de algunos Estados
miembros, como Polonia y Hungría. Deriva autoritaria que pone en peligro el respeto de los
valores sobre los que se basa la UE, como se prevé en el art. 2 TUE. Si bien, como también
se ha explicado en el subepígrafe II.1, la Comisión ha puesto en práctica el denominado
procedimiento pre art. 7 TUE con relación a Polonia, y, sobre todo, ha presentado varios
recursos por incumplimiento ante el TJ contra ambos Estados.

Además, falta por comprobar si la aplicación del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general
de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, permitirá la adopción de
“medidas adecuadas” contra el Estado que incumpla los principios del Estado de derecho.
En efecto, con esta normativa se establece un mecanismo de control y sancionador, que
pretende complementar los procedimientos previstos en el art. 7 TUE. Pero más
específicamente para proteger el presupuesto de la Unión frente a las vulneraciones del
Estado de Derecho que afectan a su buena gestión financiera o a la protección de los
intereses financieros de la Unión.
Dicho mecanismo se articula del siguiente modo:

A) En primer lugar, si la Comisión constata que existen motivos razonables para

considerar que se está produciendo una vulneración de los principios del Estado de
Derecho en un Estado miembro que afecte o amenace con afectar gravemente la
buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses
financieros de la Unión de un modo suficientemente directo, deberá notificarlo por
escrito a dicho Estado, e informará de ello al Consejo y al Parlamento (art. 6).

B) En segundo lugar, teniendo en cuenta la información y las observaciones recibidas

del Estado, si la Comisión considera que las medidas propuestas por las autoridades
del Estado no corrigen adecuadamente la vulneración del Estado de Derecho que
previamente ha constatado, podrá presentar al Consejo una propuesta de ejecución
sobre medidas adecuadas. Tales medidas podrán consistir, entre otras, en la
suspensión de la ejecución de los pagos en beneficio de dicho Estado que le
correspondan de conformidad con el presupuesto de la UE (art. 5).

C) Y en tercer lugar, el Consejo está obligado a adoptar la decisión de ejecución

propuesta por la Comisión en el plazo de un mes o en casos excepcionales en el
plazo de dos meses, a partir de la recepción de dicha propuesta (art. 6. 10). Debe
ser destacado que el Consejo puede modificar la propuesta de la Comisión por
mayoría cualificada. Asimismo, debe reseñarse que en el Preámbulo del
Reglamento se prevé que el Estado miembro objeto de la decisión propuesta por la
Comisión, puede solicitar que se someta a la deliberación del Consejo Europeo si el
procedimiento sancionatorio que se le aplica respeta los principios de objetividad, no
discriminación e igualdad de trato de los Estados miembros y se desarrolla con
arreglo a un planteamiento imparcial y basado en pruebas. El Consejo Europeo
dispondrá, “en principio”, de tres meses para deliberar al respecto —durante los que
se suspende la posible adopción de medidas por el Consejo—, sin que se precise en
qué puede consistir su respuesta a la solicitud presentada por el Estado en cuestión.

Todo ello dibuja un futuro bastante incierto sobre la efectividad de este nuevo mecanismo de
control y sanción, dirigido a salvaguardar el cumplimiento de los principios del Estado de
derecho con relación al ámbito presupuestario. Más aún si se tienen en cuenta todas las
salvaguardas consensuadas en el Consejo Europeo como condiciones para su aplicación
más allá de lo establecido en el propio Reglamento —entre otras, se insiste en su carácter
subsidiario respecto de cualquier otro procedimiento dirigido a proteger el presupuesto de la
UE…

Aunque al mismo tiempo cabe valorar positivamente la adopción del Reglamento

2020/2092, ya que esta normativa puede desplegar un efecto preventivo y disuasorio de
cara a evitar posibles vulneraciones de los principios del Estado de Derecho.

Tema 2

1. Competencias de la UE

1. La delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros: el

principio de atribución.

La UE es una OOII, lo que implica que carece de competencias propias u originarias. Sus
competencias derivan de la voluntad de los Estados miembros, quienes atribuyen a la UE
los poderes necesarios para que alcance los objetivos previstos en los Tratados. Así lo
dispone el art. 1 TUE: los Estados miembros constituyen entre sí una UE a la que "atribuyen
competencias para alcanzar sus objetivos comunes"

Este es el importante principio de atribución que rige la delimitación de competencias entre

la UE y los Estados miembros. El art. 5.2 TUE define este principio de la siguiente manera:
"En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las
competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los
objetivos que éstos determinan”. Lo que implica que toda competencia no atribuida a la UE
en los Tratados sigue bajo la soberanía de los Estados miembros (art. 5.2 TUE). Además, al
aplicar un sistema de listado de competencias, la UE utiliza una técnica de reparto de
competencias propia de un sistema federal, en el que los Estados atribuyen a la UE un
conjunto de competencias, reservándose todas aquellas competencias que no se hayan
atribuido a la UE. En este sentido, en la Declaración 17 “Relativa a la delimitación de
competencias”, aneja a los Tratados, se afirma rotundamente que “las competencias que los
Tratados no hayan atribuido a la Unión serán de los Estados miembros”.

El art. 13.2 TUE recoge la aplicación del principio de atribución en relación con el sistema
institucional de la UE, al establecer que “cada institución actuará dentro de los límites que le
confieren los tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos”.

La atribución se refiere al funcionamiento de cada una de las Instituciones, lo que significa

que estas solo están facultadas para ejercer las atribuciones conferidas expresamente en
los Tratados (Lección 4).

La relevancia del principio de atribución es tal que, como señala el TJ, la adopción de todo
acto de la UE por parte de las Instituciones de la UE, exige la elección de la base jurídica
adecuada y del procedimiento de adopción expresamente previsto en los Tratados, so pena
de nulidad del acto jurídico, como se estudia en la Lección 7.

2. Clasificación de las competencias

El art. 2 TFUE regula las siguientes categorías competenciales: a) exclusivas; b)
compartidas; c) de apoyo, coordinación o complemento; y d) otras competencias no
subsumibles en las anteriores. El alcance y contenido de estas categorías competenciales
se desarrolla en la Tercera Parte TFUE, relativa a las “Políticas y acciones internas de la
Unión” (arts. 26 a 197 TFUE), y en la Quinta Parte TFUE, dedicada a la “Acción exterior de
la Unión” (arts. 205 a 222 TFUE). Además, se debe tener en cuenta el recurso a la doctrina
de las competencias implícitas, así como la aplicación del art. 352 TFUE en el que se prevé
la denominada cláusula de flexibilidad.

2.1. Las competencias expresas

2.1.1. Competencias exclusivas

Cuando se atribuye a la UE una competencia exclusiva en un determinado ámbito

competencial (por ejemplo, la unión aduanera), su titularidad corresponde únicamente a la
UE, lo que significa que solo la UE podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes.
La atribución a la UE de competencia exclusiva implica que los Estados deben abstenerse
de dictar normas en dicha materia. Un ejemplo sería el arancel aduanero común (art. 31
TFUE), cuyo establecimiento es competencia exclusiva de la UE, con exclusión de la
competencia de los Estados miembros; lo que tiene como consecuencia que la normativa
de la UE “desplaza” y hace inaplicable la normativa estatal anterior o posterior sobre dicha
materia.

No obstante, esto no significa que los Estados no puedan legislar o adoptar normas para
ejecutar actos de la UE en dicho ámbito, si bien sólo pueden hacerlo cuando son facultados
expresamente por la UE (art. 2.1 TFUE)12. Para que puedan legislar sobre ámbitos que son
competencia exclusiva de la UE, los Estados deben estar facultados por la UE a través de
una habilitación específica, expresa e inequívoca y por un período limitado de tiempo. En el
caso de la ejecución de actos de la UE, la UE habilita en ocasiones a los Estados para que
los puedan ejecutar, ya que la UE no dispone de medios suficientes para ejecutar todas las
normas que dicta.

La atribución de competencia exclusiva es irreversible. El TJ precisa que la atribución de

competencia es completa, definitiva y absoluta, excluyéndose toda intervención paralela de
los Estados miembros. En el supuesto de inactividad de la UE, las disposiciones nacionales
existentes permanecen en vigor, si bien quedarán desplazadas a medida que intervenga
normativamente la UE, como afirma el TJ en los asuntos acumulados 3, 4 y 6/76, Kramer.
Conviene añadir que cuando se atribuye a la UE una competencia exclusiva, ello no
significa que la UE pueda adoptar la normativa sobre dicha competencia sin restricción
alguna, pues el ejercicio de las competencias exclusivas está sometido al principio de
proporcionalidad (art. 5 TUE), cómo se va a explicar en el subepígrafe IV.3.2. Por otra parte,
como se estudia en la Lección 2, en el ámbito de las competencias exclusivas no cabe
aplicar la cooperación reforzada (art.329.1 TFUE).

El art. 3.1 TFUE recoge de manera exhaustiva los ámbitos en los que la UE dispone de
competencia exclusiva:
 A) La unión aduanera.
B) El establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el
funcionamiento del mercado interior.
C) La política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro.
D) La conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera
común.
E) La política comercial común.

2.1.2. Competencias compartidas

Cuando los Tratados atribuyan a la UE una competencia compartida en un ámbito concreto,

tanto la UE como los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente
vinculantes en dicho ámbito. Se trata de ámbitos competenciales cuya titularidad es
compartida por la UE y por los Estados miembros, lo que implica que tanto la UE como los
Estados concurren en el ejercicio de las competencias compartidas. Si bien el art. 2.2 TFUE
contiene dos reglas para el ejercicio concurrente de dichas competencias.

La primera regla supone que la UE tiene preferencia regulatoria, lo que implica que si la UE
ejerce su competencia la regulación de la UE desplaza la normativa estatal (“ocupación del
terreno”), por lo que a partir de ese momento el Estado solo puede regular aquellos
aspectos sobre los que la normativa de la UE no actúa o sobre los que esta deja un margen
de actuación estatal. De acuerdo con el principio de primacía del DUE (Lección 8), desde el
momento en que la UE regula un ámbito competencial los Estados ya no pueden legislar en
ese ámbito; o bien su intervención estará completamente reglada por las normas de la UE
(como sucede con la política agrícola común), produciéndose un efecto de preclusión.

En segundo término, los Estados miembros están habilitados para regular ámbitos de
competencias compartidas, mientras la UE no actué en esos ámbitos o en la medida en la
que haya decidido dejar de actuar (art. 2.2 TFUE). En cualquier caso, la actuación de la UE
en los ámbitos de competencia compartida debe atenerse a los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad, como se estudia en el siguiente subepígrafe IV.3.

Con carácter general, en virtud del art. 4.1 TFUE los ámbitos de competencia compartida
son aquellos ámbitos atribuidos a la UE en los Tratados Constitutivos que no corresponden
a los de las competencias exclusivas o a las acciones de apoyo, coordinación o
complemento. El art. 4.2 TFUE enumera, aunque de manera no exhaustiva, algunos de los
ámbitos de competencia compartida:

A) El mercado interior.
B) La política social.
C) La política de cohesión económica, social y territorial.
D) La agricultura y la pesca, salvo la conservación de los recursos biológicos marinos
(esta es de carácter exclusivo).
E) El medio ambiente.
F) La protección de los consumidores.
G) Los transportes.
H) Las redes transeuropeas.
I) La energía.
 J) El espacio de libertad, seguridad y justicia.
K) Los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública.

Como supuestos específicos dentro de las competencias compartidas, en los ámbitos de la

investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio, se prevé que la UE defina acciones y
programas (art. 4.3 TFUE). Asimismo, en los ámbitos de la cooperación al desarrollo y la
ayuda humanitaria, la UE tiene competencia para llevar a cabo acciones y una política
común (art. 4.4 TFUE). Pero en ambos casos sin que el ejercicio de la competencia por la
UE, pueda tener por efecto impedir a los Estados que ejerzan la suya. Por tanto, en dichos
ámbitos materiales no opera la regla que rige el ejercicio de las competencias compartidas,
que excluye la actuación estatal en caso de que lo haga la UE.

2.1.3. Competencias de apoyo, coordinación y complemento

Se trata de ámbitos de competencia estatal, en los que la UE podrá adoptar acciones de

mero apoyo, coordinación o complemento. Pero siempre que la actuación de la UE no
implique la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados
miembros (art. 2.5 TFUE).

En estos ámbitos la actuación de la UE no desplaza la competencia de los Estados

miembros, que siguen conservando la competencia nacional en la materia.

Toda medida de apoyo, coordinación o complemento en los ámbitos previstos en el TFUE

debe servir al interés de la UE. Por ejemplo, en los ámbitos de la educación o de la cultura,
la UE puede adoptar medidas de fomento a través del procedimiento legislativo ordinario
(art. 294 TFUE), y además el Consejo puede adoptar recomendaciones (arts. 165 y 167
TFUE). Por tanto, en estos ámbitos la UE puede adoptar programas, crear fondos o aprobar
actos no vinculantes, pero sin poder adoptar medidas generales de armonización de las
disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros.

La UE puede adoptar este tipo de acciones respecto al listado de competencias que recoge
el art. 6 TFUE, a saber:
A) La protección y mejora de la salud humana.
B) La industria.
C) La cultura.
D) El turismo.
E) La educación, la formación profesional, la juventud, y el deporte.
F) La protección civil.
G) La cooperación administrativa.

2.1.4. Otros supuestos

Al margen de este catálogo competencial, los Tratados Constitutivos regulan otros ámbitos
materiales que presentan una naturaleza particular, como son las políticas económicas y de
empleo, y la política exterior y de seguridad común (PESC).

El primero de estos ámbitos se refiere a la competencia de coordinación de las políticas

económica y de empleo (art. 5 TFUE), que se atribuye por una parte a los Estados
miembros, que deben coordinarse entre sí, y por otra parte a la UE (art. 2.3 TFUE). No
obstante, el art. 2 TFUE no contiene reglas para determinar en qué consiste la coordinación
en este tipo de competencias, por lo que las complejas reglas de coordinación en materia
de política económica y de empleo hay que deducirlas de los arts. 145 a 150 y 119 a 126
TFUE, respectivamente.

Por ejemplo, los Estados miembros mantienen sus competencias en materia de política
económica que son coordinadas por la UE a través de recomendaciones o de las
estrategias coordinadas, como se estudia en la Lección 11. Igualmente, en el ámbito del
empleo, la UE puede adoptar medidas para garantizar la coordinación de las políticas de
empleo de los Estados miembros, en particular definiendo las “orientaciones” de dichas
políticas (art. 5.2 TFUE). Las orientaciones para el empleo (art. 148 TFUE) presentan
objetivos estratégicos para las políticas nacionales de empleo y comprenden prioridades
políticas en los ámbitos del empleo, la educación y la inclusión social. En 2018, las
orientaciones para el empleo se adaptaron a los principios del “Pilar europeo de derechos
sociales”. Las directrices más recientes (2020) integran las cuatro dimensiones de la
“Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible” y, en particular, su dimensión de
sostenibilidad.

En lo que concierne a la PESC, incluida la política común de seguridad y defensa (PCSD),

las reglas para su aplicación son las establecidas en el Título V TUE, con un régimen
jurídico propio e independiente, como se explica en la Lección 14.

2.2. Las competencias implícitas

Para paliar la rigidez del sistema competencial derivada del principio de atribución, el TJ ha
desarrollado la doctrina de las competencias implícitas en el ámbito de la acción exterior de
la UE, a partir del asunto AETR19. En virtud de esta doctrina, en aquellos ámbitos
materiales en los que la UE goce de competencia en la esfera interna, tal competencia se
proyectará también en la esfera externa, siempre y cuando sea esencial e inescindible de
otras políticas sobre las que la UE tiene una competencia expresa. Así lo confirma el TJ en
su jurisprudencia “cielos abiertos”, al afirmar que la competencia de la UE no solo puede
resultar de una atribución expresa del Tratado, sino que también puede derivarse de
manera implícita de las disposiciones de este (en referencia al actual art. 49 TFUE), que
garantiza a las compañías aéreas con sede en la UE que hubieran ejercido la libertad de
establecimiento en el Estado de acogida (en el caso Austria), el disfrute del principio de trato
nacional sin discriminaciones. Así pues, y pese a que el Acuerdo sobre transporte aéreo
entre Austria y EEUU discriminaba a las compañías aéreas de otros Estados miembros
radicadas en ese país, el art. 49 TFUE obliga a Austria a garantizar la libertad de
establecimiento de las compañías aéreas con sede en los Estados miembros de la UE en
las condiciones fijadas para sus propios nacionales.

Cuando la UE haga uso de la doctrina de los poderes implícitos, debe fundar su

competencia en la base jurídica sobre la que pretende ejercer la medida. Si la medida
pretende armonizar, por ejemplo, los requisitos de residencia de estudiantes que ejercen la
libre circulación, cuestión directamente vinculada a la libre circulación de personas, la base
jurídica debe ser el art. 18 TFUE. No obstante, la aplicación de la doctrina de los poderes
implícitos tiene un carácter excepcional, por lo que debe ser interpretada de manera
restrictiva.

Esta jurisprudencia ha sido incorporada al Derecho originario. Según el art. 3.2 TFUE, la UE
dispondrá también de competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional en los
siguientes supuestos: a) cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la
UE; b) cuando sea necesaria para ejercer su competencia interna y; c) en la medida que
pueda afectar a normas de la UE o alterar su alcance. Esta disposición habilita a la UE para
ejercer competencias exclusivas en el plano exterior, mediante la adopción de acuerdos
internacionales con terceros Estados y con OOII.

2.3. La cláusula de flexibilidad del art. 352 TFUE

Las competencias de la UE no sólo derivan de la atribución expresa que llevan a cabo los
Estados miembros (art. 5 TUE), sino también del principio funcionalista según el cual la
Unión “perseguirá sus objetivos por los medios apropiados” (art. 3.6 TUE). De conformidad
con la llamada cláusula de flexibilidad del art. 352 TFUE, se permite a la UE la adopción de
las medidas necesarias cuando una acción sea precisa para alcanzar uno de sus objetivos y
no exista una base jurídica concreta que le habilite. Esta cláusula permite que el Consejo
actúe, siempre por unanimidad, si entiende que una acción de la UE es necesaria para
realizar alguno de los objetivos definidos por el TFUE en el ámbito de cualquiera de las
políticas comunitarias, con excepción de la PESC (art. 352.4 TFUE).

Para la aplicación de esta cláusula de flexibilidad, la decisión unánime del Consejo debe
cumplir las siguientes condiciones: a) que la acción de la UE se considere necesaria por el
Consejo; b) que se utilice para alcanzar alguno de los objetivos fijados por los Tratados,
entendiendo por tales tanto los fijados con alcance general (art. 3 TUE), como cualquier otro
objetivo establecido en cualesquiera disposición del Tratado; c) que el Tratado no haya
previsto expresamente los poderes de acción necesarios al respecto (no exista base
jurídica); este requisito diferencia la aplicación de la cláusula de imprevisión de la doctrina
de las competencias implícitas; así pues, el recurso al art. 352 está supeditado a la
ausencia o insuficiencia de una habilitación específica en las disposiciones del TFUE23; y d)
el art. 352 TFUE no puede ser utilizado para adoptar medidas que conlleven una
armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, si los
Tratados han excluido esta posibilidad, como ocurre con las medidas relativas a la
coordinación de las políticas económicas y de empleo (art. 5 TFUE).

En relación con el procedimiento para aplicar esta cláusula, la decisión corresponde al

Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión, y previa aprobación por el PE.
Asimismo, cabe destacar la intervención de los Parlamentos nacionales prevista en el art.
352.2 TFUE, que exige que la Comisión les transmita las propuestas legislativas fundadas
en dicha cláusula, lo que se justifica en el contexto del control del principio de
subsidiariedad, como se estudia en el epígrafe IV.3.1.

La cláusula de flexibilidad no puede servir de base para adoptar disposiciones que, en

esencia, tengan por resultado una modificación de los Tratados sin respetar el
procedimiento previsto. En efecto, esta cláusula de imprevisión competencial no permite
una atribución genérica de competencia a la UE, pues sería incompatible con el principio de
atribución. Además, se excluye su aplicación en el ámbito de la PESC (art. 352.4 TFUE)
(Lección 14).

3. El ejercicio de las competencias: los principios de subsidiariedad y de

proporcionalidad

La delimitación de competencias de la UE se rige por el principio de atribución, y su ejercicio

está sometido al respeto de los principios generales de subsidiariedad y proporcionalidad
(art. 5 TUE).

3.1. El principio de subsidiariedad

Con la aplicación de este principio, que opera en los ámbitos que no sean de competencia
exclusiva, se persigue “asegurar que las decisiones se tomen lo más cerca posible de los
ciudadanos de la Unión”. Según el art. 5.3 TUE, la UE “intervendrá sólo en caso de que, y
en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional o local,
sino que pueden alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
pretendida, a escala de la Unión”. Por tanto, con la aplicación del principio de subsidiariedad
se pretende que el ejercicio de las competencias no exclusivas se realice lo más próximo
posible a los ciudadanos, comprobando que las intervenciones a nivel de la UE se justifican
en función de las posibilidades disponibles en los Estados miembros a nivel central, regional
o local.

De conformidad con el Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad

y proporcionalidad, la aplicación del principio de subsidiariedad está sometida a las
siguientes condiciones:

A) Que no se trate de competencia exclusiva de la Unión.

B) Que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera
suficiente por los Estados miembros a ningún nivel, ya sea central, regional o local
(test de suficiencia).
C) Que los objetivos de la acción pretendida puedan lograrse mejor a nivel de la UE
(test de eficacia). Para determinar si se cumple esta condición, el Protocolo aporta
los siguientes criterios: a) el asunto que se considera presenta aspectos
transnacionales; b) las actuaciones de los Estados miembros, en ausencia de
regulación de la UE, pueden entrar en conflicto con los requisitos del Tratado o
perjudicarían los intereses de los Estados miembros; y c) la actuación de la UE
proporciona claros beneficios debido a su escala o a sus efectos, en comparación
con la actuación individual de los Estados.
D) Que se tenga en cuenta la dimensión supranacional de la acción (test de dimensión).

Si no concurren estas circunstancias, la competencia corresponde a los Estados miembros,

por lo que es la UE quien debe demostrar su competencia. Además, el principio de
subsidiariedad debe interpretarse en relación con otro principio básico, el de la suficiencia
de medios, recogido en el art. 3.6 TUE, en virtud del cual la UE perseguirá sus objetivos por
los medios apropiados de acuerdo con las competencias atribuidas en los Tratados. De
modo que, para alcanzar los objetivos previstos en los Tratados, la UE sólo actuará en la
medida necesaria, pero con todos los medios necesarios y adecuados.

La aplicación del principio de subsidiariedad está sometida a dos tipos controles: un control
previo, de naturaleza política, y otro a posteriori, de carácter judicial. En efecto, el art. 5 TUE
establece que las Instituciones aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con
el Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
Además, el Protocolo n.º 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión
Europea, prevé la participación de los Parlamentos nacionales en el procedimiento
legislativo de la UE a través del mecanismo de “alerta temprana”.

3.1.1. El control político del principio de subsidiariedad

Según el art. 5.3 TUE, los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de
subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el Protocolo n.º 2; en el que se
prevé un mecanismo de alerta temprana con el que se faculta a los Parlamentos nacionales
para que realicen un control político (ex ante) de la correcta aplicación del principio de
subsidiariedad.

El Protocolo n.º 2 restringe el ámbito del control de la subsidiariedad, pues limita la

aplicabilidad del principio a los “actos legislativos”, dejando al margen del control otros
instrumentos normativos y ejecutivos, y otros ámbitos en los que no caben propuestas
legislativas, como la PESC. En efecto, el objeto de este mecanismo de control son los
proyectos de acto legislativo europeo, esto es: a) las propuestas de la Comisión; b) las
iniciativas de un grupo de Estados miembros; c) las iniciativas del PE; d) las peticiones del
TJ y del BEI; y e) las recomendaciones del BCE, estas últimas en los casos en que la
normativa de la UE le atribuya la potestad de iniciar un procedimiento legislativo.

La aplicación del mecanismo de alerta temprana se desarrolla de la siguiente manera. La

Institución impulsora del proyecto —normalmente la Comisión—, deberá transmitir sus
iniciativas legislativas a los Parlamentos nacionales al mismo tiempo que al Consejo y al
PE; acompañando la motivación del proyecto de acto por medio de una “ficha de
pormenores”, que deberá contemplar, al menos, los elementos que aparecen en el siguiente
cuadro:

Evaluación del impacto financiero de la acción propuesta

Evaluación de los efectos (económicos, la UE como para los Estados miembro

sociales y medioambientales) en Cuando se trate de Directivas, evaluar los
la normativa de los Estados efectos en la legislación nacional y
regional
Razones que justifiquen que un
objetivo de la Unión puede alcanzarse Justificándolo con indicadores
mejor en el plano comunitario. cuantitativos y, si es posible, cualitativos

Que la carga financiera y administrativa

sea lo más reducida posible, tanto para
Que los costes administrativos y
financieros sean proporcionados al
objetivo pretendido

A partir de la fecha de transmisión del proyecto de “acto legislativo”, todo Parlamento

nacional podrá (en un plazo de ocho semanas) dirigir a los respectivos presidentes del PE,
del Consejo y de la Comisión, un dictamen expresando los motivos que justifiquen por qué
el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. La función del dictamen (negativo) es
convencer a las Instituciones legislativas de la UE de la falta de idoneidad de la propuesta
normativa en el contexto del respeto de dicho principio.

El efecto ordinario de cualquier dictamen enviado por los Parlamentos nacionales es que las
Instituciones legislativas de la UE lo “tendrán en cuenta”. Esto significa que, aun cuando los
dictámenes negativos emitidos no alcancen el número que obliga al reexamen de la
propuesta, la Institución impulsora del proyecto debe ponderar la importancia de los
dictámenes recibidos. Además, el Protocolo prevé dos supuestos en los efectos derivados
del envío de un número relevante de dictámenes que sean negativos.

A) En primer lugar, si los dictámenes que consideran que el proyecto vulnera el

principio de subsidiariedad representan un tercio del total de los votos (54, ya que se
atribuyen 2 votos a cada parlamento nacional, sea bicameral o no), la Institución
responsable del proyecto —por lo general la Comisión— deberá volver a estudiarlo
(“tarjeta amarilla”). Este umbral se reducirá a un cuarto cuando se trate de un
proyecto de acto legislativo basado en el art. 76 TFUE relativo al ELSJ.

Tras su nuevo estudio, la Institución impulsora del proyecto podrá decidir mantenerlo,
modificarlo o retirarlo, pero siempre motivando su decisión.

B) En segundo lugar, si la propuesta legislativa recibe una mayoría de votos negativos

por parte de los parlamentos nacionales (del total de 54 votos), ya no basta con que
la Comisión vuelva a estudiar el proyecto y motive su decisión de mantenerlo para
que el procedimiento legislativo siga su curso. El dictamen motivado de la Comisión,
junto con los dictámenes de los Parlamentos nacionales, se transmitirán al legislador
de la UE (Consejo y PE), para que, antes de que concluya la primera lectura del
procedimiento legislativo (Lección 5), estudie la compatibilidad de la propuesta
legislativa con el principio de subsidiariedad a la luz de los motivos presentados por
los Parlamentos nacionales y por la Comisión.

En este caso, si el legislador de la UE considera que la propuesta no es compatible con el

principio de subsidiariedad, podrá desestimarla; bastará para ello con que se alcance la
mayoría del 55% de los miembros del Consejo, o la mayoría de los votos emitidos en el PE
(“tarjeta naranja”).

El mecanismo de alerta temprana se aplica únicamente con relación a los Parlamentos

nacionales de los Estados miembros. Corresponde a cada Parlamento nacional decidir si, a
su vez, consulta la propuesta con los Parlamentos regionales que posean competencias
legislativas (Lección 10). En el caso de España, la potestad de aprobar en nombre de las
Cortes Generales un dictamen motivado sobre el respeto del principio de subsidiariedad por
los proyectos de actos legislativos de la UE, corresponde a la Comisión Mixta de las Cortes
Generales para la UE.

3.1.2. El control jurisdiccional del principio de subsidiariedad

En caso de vulneración del principio de subsidiariedad es aplicable el sistema de recursos y

procedimientos ante el TJ que se estudia en la Lección 9; más en particular, cabe la
presentación de un recurso de anulación ante el TJ contra el acto legislativo en cuestión, de
conformidad con el art. 263 TFUE. Si bien, en el art. 8 del Protocolo n.º 2, se prevé que
específicamente están legitimados para interponer el recurso de anulación: a) cualquier
Estado miembro, bien a iniciativa propia, o bien en nombre de su Parlamento nacional o de
una de sus cámaras de conformidad con su derecho interno. En España, corresponde a la
mencionada Comisión Mixta para la UE solicitar al Gobierno la interposición del recurso de
anulación en nombre del Parlamento español. Aunque en última instancia, es el Gobierno
quien decide si interpone o no el recurso ante el TJ. Si decide no hacerlo, deberá motivar su
decisión ante la referida Comisión; y b) el Comité de las Regiones, siempre que sea contra
actos legislativos para cuya adopción se requiera su consulta (Lección 6).

El respeto del principio de subsidiariedad es condición de validez de los actos de la UE,

como se establece, entre otros, en el asunto T-253/02, Ayadi c. Consejo. El TJ establece
dos criterios para examinar el cumplimiento del principio de subsidiariedad: en primer lugar,
se ha de comprobar si la base jurídica del acto es adecuada (control formal); y, a
continuación, se ha de examinar si el objetivo de la acción adoptada puede lograrse mejor a
nivel de la UE (control material).

Con todo, del examen judicial que lleva a cabo el TJ se excluye el control de la oportunidad
de la adopción del acto legislativo. Por ello, los litigios en los que se invoca la infracción de
la subsidiariedad no suelen prosperar en sede judicial, pues el TJ se limita a comprobar que
en el preámbulo de la norma impugnada se justifica el acto en cuestión: o bien a considerar
que el respeto del principio de subsidiariedad es una condición para la motivación de los
actos de la UE.

3.2. El principio de proporcionalidad

A diferencia del principio de subsidiariedad, el principio de proporcionalidad se sitúa en la

fase siguiente a la decisión sobre la necesidad de intervención y se refiere a la suficiencia o
intensidad de la intervención de la UE. El art. 5.4 TUE define este principio general en los
siguientes términos: “en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de
la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los
Tratados”.

El principio de proporcionalidad se aplica a todo tipo de competencias, tanto exclusivas

como compartidas, y responde a una finalidad diferente de la subsidiariedad. Mientras la
subsidiariedad implica examinar si es necesario que la UE intervenga en el ámbito objeto de
la medida y adopte un acto normativo; la proporcionalidad da un paso más pues, una vez se
acepta la intervención de la UE, trata de verificar hasta donde debe llegar ésta en la
intensidad de la regulación. De manera que, entre las distintas posibilidades de intervención
a su alcance, la UE debe optar por la que resulte menos gravosa para los Estados. Así lo
afirma el TJ: […] debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de
los principios generales del Derecho Comunitario, exige que los actos de las Instituciones
comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de
los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que,
cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la
menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con
respecto a los objetivos perseguidos.

En la práctica ello supone que, en igualdad de condiciones, las directivas son preferibles a
los reglamentos, ya que dejan un mayor margen de acción a los Estados. El test de
proporcionalidad tiene un doble ámbito de aplicación, pues afecta no solo a los actos
jurídicos de las Instituciones de la UE, sino también se aplica a las medidas adoptadas por
los Estados cuando ejecutan el Derecho de la UE.

Por ejemplo, el TJ exige a los Estados miembros que, cuando adopten medidas restrictivas
de la libre circulación por razón de orden público, salud o seguridad pública, tales medidas
sean conformes al principio de proporcionalidad.

Por lo que se refiere a su control judicial, el TJ ha reconocido al legislador de la UE un

amplio margen de discreción a la hora de apreciar la proporcionalidad de un acto. Por lo que
“sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en
relación con el objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar
a la legalidad de tal medida”.

2. Cooperació reforçada

En la actual UE formada por 27 Estados, en la que, como se explica en la Lección 4, las

decisiones en algunos ámbitos se adoptan en el Consejo por unanimidad de todos sus
miembros y en otros por mayoría cualificada, puede resultar muy difícil que se desarrolle el
proceso de integración europea. Un solo Estado, en el primer supuesto, o un grupo de
Estados miembros, en el segundo, pueden impedir, con su oposición, que la UE adopte
actos normativos sobre determinadas materias que se sitúan dentro de sus competencias, y
de ese modo se pueden paralizar los avances en el proceso de integración europea.

Para evitar que se den situaciones de este tipo, en los Tratados Constitutivos se regula la
denominada cooperación reforzada, que podrá ser instaurada por los Estados miembros
con la finalidad de impulsar los objetivos de la UE, proteger sus intereses y reforzar su
proceso integración (art. 20.1 TUE). Con la cooperación reforzada se permite que un grupo
de Estados miembros pueda profundizar en el proceso de integración europea en
determinados ámbitos competenciales, sin que sea necesario que participen todos los
Estados miembros y, por tanto, sin que los Estados que no participen estén vinculados
jurídicamente por los actos normativos que se adopten en el marco de dicha cooperación
reforzada. Con el régimen jurídico establecido para la cooperación reforzada, en los
Tratados Constitutivos se prevé la existencia de diversas velocidades o ritmos de actuación
en el desarrollo del proceso de integración europea. Lo que con anterioridad ya se había
permitido, entre otros ámbitos, en la implantación del euro como moneda común,
compartida en la actualidad por un total de 19 Estados miembros, como se explica en las
Lecciones 6 y 11.

1. Condiciones

De conformidad con lo dispuesto en los Tratados Constitutivos, la puesta en práctica de la

cooperación reforzada se supedita al cumplimiento de las siguientes condiciones:

A) En primer lugar, con carácter general las cooperaciones reforzadas deben respetar los
Tratados y el DUE. Además, no pueden perjudicar al mercado interior ni a la cohesión
económica, social y territorial. Y no pueden constituir un obstáculo ni una discriminación
para los intercambios entre Estados miembros, ni provocar distorsiones de competencia
entre ellos (art. 326 TFUE). En este sentido, se prevé que el Consejo y la Comisión velen
por la coherencia tanto de las acciones emprendidas en el marco de una cooperación
reforzada, como de la coherencia entre dichas acciones y las políticas de la UE (art. 334
TFUE).

B) En segundo lugar, las cooperaciones reforzadas deben respetar las competencias, los
derechos y las obligaciones de los Estados que no participen. Y estos, a su vez, no deben
impedir que los Estados que participan apliquen la cooperación reforzada que han
instaurado (art. 327 TFUE).

C) En tercer lugar, solo se podrá aplicar la cooperación reforzada en el marco de las

competencias no exclusivas de la UE (art. 20.1 TUE). Por tanto, las competencias
exclusivas de la UE deben aplicarse por igual a todos sus Estados miembros. Mientras que
en el resto de competencias (compartidas…), ya explicadas en la Lección 1, sí es posible
una diferenciación en su aplicación a los Estados miembros, como consecuencia de la
puesta en práctica de una cooperación reforzada. En todo caso, la cooperación reforzada
sólo podrá ser aplicada con relación a los ámbitos competenciales cuyo ejercicio los
Estados miembros han atribuido a la UE.

D) En cuarto lugar, se establece un umbral mínimo de 9 Estados para que pueda ponerse
en marcha la cooperación reforzada (art. 20.2 TUE). Una vez se hayan puesto en práctica,
las cooperaciones reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los Estados
miembros; por tanto, todos ellos podrán participar, si cumplen las condiciones establecidas
en la decisión de autorización y los actos ya adoptados en el marco de la cooperación
reforzada. Además, se prevé que tanto la Comisión como los propios Estados miembros
participantes en la cooperación reforzada, fomenten la participación del mayor número
posible de Estados miembros en la misma (arts. 20.1 TUE y 328.1 TFUE).

2. Procedimiento y gestión presupuestaria

En cuanto al procedimiento previsto para aplicar las cooperaciones reforzadas y la gestión

presupuestaria de las mismas, se puede explicar del siguiente modo:

A) En primer lugar, le corresponde al Consejo adoptar la decisión de poner en marcha

la cooperación reforzada, siempre como último recurso, una vez se llegue a la
conclusión de que la cooperación en ese ámbito no puede lograrse en un plazo
 razonable con la participación de todos los Estados miembros (art. 20.2 TUE). El
Consejo adopta dicha decisión a propuesta de la Comisión y previa aprobación del
Parlamento Europeo (art. 329.1 TFUE). Como se explica en la Lección 14, en el
ámbito de la PESC también se prevé la cooperación reforzada, si bien en este
supuesto la decisión para su puesta en práctica corresponde al Consejo por
unanimidad, previo dictamen del Alto Representante de la PESC y de la Comisión, e
informe al PE (art. 329.2 TFUE). Además, como asimismo se explica en la Lección
14, en el ámbito de la política común de seguridad y defensa se prevé la
denominada cooperación estructurada permanente (art. 42.6 TUE).

B) En segundo lugar, una vez haya sido autorizada por el Consejo, en las
deliberaciones relativas a la adopción de actos normativos en el marco de la
cooperación reforzada, podrán participar todos los Estados miembros, pero solo
podrán votar los Estados miembros que participen en la cooperación reforzada (art.
330 TFUE). Conviene insistir en que la adopción de tales actos normativos se lleva a
cabo en el seno del sistema institucional de la UE, con la participación de cada una
de las Instituciones según esté prevista en los Tratados Constitutivos, y como tales
forman parte del DUE, si bien no vinculan a todos sus Estados miembros (art. 20.1
TUE).

C) En tercer lugar, como ya se ha señalado, los actos normativos adoptados en el

marco de la cooperación reforzada sólo vinculan a los Estados miembros que
participen en la misma. En este sentido, tales actos normativos no forman parte del
acervo que necesariamente deben aceptar los Estados candidatos a la adhesión a la
UE, como se ha explicado en el epígrafe 1 de esta Lección (art. 20.4 TUE).

D) Por último, los gastos resultantes de la aplicación de una cooperación reforzada

serán sufragados por los Estados miembros participantes, salvo los gastos
administrativos de las Instituciones. Si bien, el Consejo, por unanimidad de todos sus
miembros y previa consulta al PE, podrá decidir otra cosa (art. 332 TFUE).

3. Aplicación en la práctica

Hasta la fecha, la cooperación reforzada ha sido aplicada mediante:

A) Decisión 2010/405/UE del Consejo, de 12 de julio de 2010, por la que se autoriza

una cooperación reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la
separación legal. En la que participan un total de 17 Estados, España entre ellos, y
que ha dado lugar a la adopción del Reglamento (UE) 1259/2010 del Consejo, de 20
de diciembre de 2010, por el que se establece una cooperación reforzada en el
ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la separación judicial.

B) Decisión 2011/167/UE del Consejo, de 10 de marzo de 2011, por la que se autoriza

una cooperación reforzada en el ámbito de la creación de protección mediante una
patente unitaria34. En la que participan un total de 25 Estados miembros —todos
menos España y Croacia—, y que ha dado lugar a la adopción de: a) el Reglamento
 (UE) 1257/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2012,
por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la creación de
una protección unitaria mediante patente; y b) el Reglamento (UE) 1260/2012 del
Consejo, de 17 de diciembre de 2012, por el que se establece una cooperación
reforzada en el ámbito de la creación de una protección unitaria mediante patente en
lo que atañe a las disposiciones sobre traducción35. En su Sentencia en los asuntos
C-274/2011 y C-295/211, España e Italia c. Consejo, el TJ rechaza sendos recursos
de anulación presentados por estos dos Estados contra la citada Decisión
2011/167/UE, al considerar que este acto normativo cumple con todas las
condiciones que los Tratados Constitutivos establecen para que se autorice una
cooperación reforzada.

C) Decisión 2013/52/UE del Consejo, de 22 de enero de 2013, por la que se autoriza

una cooperación reforzada en el ámbito del impuesto sobre las transacciones
financieras, en la que participan 11 Estados, entre ellos España. Si bien, hasta la
fecha no se ha adoptado ningún acto normativo en este ámbito.

D) Decisión 2016/954/UE del Consejo, de 9 de junio de 2016, por la que se autoriza

una cooperación reforzada en el ámbito de la competencia, la ley aplicable, el
reconocimiento y la ejecución de resoluciones relativas a los regímenes económicos
de las parejas internacionales, tanto en materia de regímenes económicos
matrimoniales como de efectos patrimoniales de las uniones registradas. En la que
participan un total de 18 Estados, entre ellos España, y que ha dado lugar a la
adopción de: a) el Reglamento (UE) 2016/1103 del Consejo, de 24 de junio de 2016,
por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la competencia,
la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia de
regímenes económicos matrimoniales; y b) el Reglamento (UE) 2016/1104 del
Consejo, de 24 de junio de 2016, por el que se establece una cooperación reforzada
en el ámbito de la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de
resoluciones en materia de efectos patrimoniales de las uniones registradas.

E) Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se

establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, para
combatir las infracciones que perjudiquen los intereses financieros de la UE, en
aplicación de las previsiones del art. 86 TFUE. La Fiscalía Europea tiene como
misión investigar, procesar y llevar ante la justicia a los autores de delitos contra los
intereses financieros de la Unión. En esta cooperación reforzada participan un total
de 22 Estados, entre ellos España. El Consejo y el PE han nombrado a la fiscal
rumana Laura Codruţa Kövesi como primera Fiscal General Europea. El Consejo
también ha nombrado los 22 Fiscales Europeos (uno por cada Estado que participa
en esta cooperación reforzada), encargados de supervisar las investigaciones y
acciones penales de las que sea responsable la Fiscalía Europea en su Estado
miembro de origen.

2. DERECHOS FUNDAMENTALES Y CIUDADANÍA DE LA UE

2.1 CONSIDERACIONES GENERALES:

 La Unión Europea se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana,
libertad, democracia,igualdad, estado de derecho y respeto de los derechos humanos,
incluidos los derechos de las personas pertenecientes a las minorías(art.2 TUE).El respeto y
promoción de estos principios es un requisito sine qua Non para que un Estado pueda
solicitar su adhesión a la Unión Europea(art. 49 TUE). Los estados miembros han de
respetar y promover estos principios ya que el incumplimiento puede dar lugar a la
aplicación del art 7 TUE.
En los tratados constitutivos de 1951 y 1957, con los que se crean las comunidades
europeas, los estados fundadores del proceso de integración europea no regularon la
protección de los derechos fundamentales. Los seis consideraron que era innecesario para
conseguir los objetivos centrados en la integración económica, para lo que habían sido
creadas tales comunidades europeas. Pero en las primeras décadas del proceso de
integración europea, el TJ se ha encargado de garantizar la protección de los derechos
fundamentales en la aplicación del derecho de la Unión Europea por la vía de reconocer su
vigencia en este ordenamiento jurídico como principios generales del derecho.
Más recientemente, se adopta la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea en NIZA en el año 2000, que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. Regula
un conjunto de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, como derechos
fundamentales vigentes en el DUE. El respeto y aplicación de estos se lleva a cabo a
través de varios medios: a través de las vías jurisdiccionales; mediante los informes anuales
de la comisión;Por medio de su observancia en el desarrollo de las propuestas legislativas;
y con el asesoramiento independiente que proporciona la Agencia de los Derechos
fundamentales a las Instituciones de la Unión Europea y a los estados miembros para su
efectiva aplicación.
En el artículo 6.2 TUE se prevé la adhesión de la Unión Europea al convenio
europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Aunque hasta ahora está adhesión no se ha hecho efectiva.
La Unión Europea también debe promover el respeto de los derechos
fundamentales en el desarrollo de su acción exterior, es decir, en sus relaciones con
terceros países y organizaciones internacionales.
Además de los derechos fundamentales, que son comunes a todas las personas,
los ciudadanos de la Unión Europea tienen reconocidos una serie de derechos que forman
parte del estatuto de ciudadanía, consagrados en la segunda parte del TFUE y en el título V
de la CDFUE: el derecho a la libre circulación y residencia, el derecho a participar en las
elecciones del Parlamento Europeo, el derecho a participar en las elecciones municipales
del Estado miembro de residencia, el derecho a la protección fuera de territorio de la unión,
el derecho de petición ante el Parlamento Europeo, el derecho de iniciativa ciudadana, y el
derecho a presentar reclamaciones ante el defensor del pueblo europeo.

2.2 LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COMO PRINCIPIOS

GENERALES DEL DERECHO:

A pesar de que en los tratados constitutivos adoptados en los años 50 del pasado
siglo no se regulaba la protección de los derechos fundamentales en el seno de las CE, el
TJ en su jurisprudencia garantiza la protección de los derechos fundamentales en el DUE al
reconocer su vigencia en el ordenamiento jurídico como principios generales del derecho.
Entre otras sentencias que forman esta jurisprudencia que se desarrolla durante varias
décadas se puede citar el asunto NOLD, que tiene su origen en una decisión de la comisión
europea en la que se establecen nuevas reglas de venta de carbón a una empresa alemana
con las que subordinan su venta a la conclusión del contrato es por una duración y volumen
mínimos anuales.
El TJ se refiere por excelencia al convenio europeo de derechos humanos, al Pacto
internacional de derechos civiles y políticos, a la convención sobre los derechos del niño,
entre otros tratados internacionales en materia de derechos humanos.
Más recientemente, en el asunto KADI , el TJ resuelve un recurso de anulación contra el
reglamento por el que se imponen medidas respectivas específicas entre otras la
congelación de sus fondos en los Estados miembros . En los vigentes tratados constitutivos,
el artículo 6.3 TUE reconoce expresamente la vigencia en el DUE de los derechos
fundamentales como principios generales del derecho, tanto los garantizados por el CEDH,
como los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros.

2.3 LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

El contenido de la Carta:
Se adopta en NIZA en el año 2000. Tiene el mismo valor jurídico que los tratados y agrupa
en un solo texto todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de
los que disfrutan las cosas. Por tanto, la carta dota de seguridad jurídica a la protección de
los derechos fundamentales en la Unión Europea. Reconoce la vigencia en el DUE de los
derechos que emanan y en particular: de las tradiciones constitucionales y las obligaciones
internacionales comunes a los Estados miembros; del CEDH; de las cartas sociales
adoptadas por la unión y por el Consejo de Europa; y Así como de la jurisprudencia del
TJUE y del tribunal europeo de derechos humanos. Todo ello, dile a Piedad. Por tanto, las
disposiciones de la carta NO amplían las competencias de la Unión tal como se definen en
los tratados.

La CDFUE consta de un preámbulo y 54 artículos agrupados en siete títulos:

Título I , dignidad,que incluye el derecho a la dignidad humana;el derecho a la vida: a la

integridad de la persona; la prohibición de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o
degradantes; la prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado.

Título II libertades que incluye el derecho a la libertad y a la seguridad; el respeto de la

vida privada y familiar; la protección de los datos de carácter personal; contraer matrimonio
y el derecho a fundar una familia; la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; la
libertad de expresión ; la libertad de reunión y asociación; la libertad de las artes y las
ciencias; la educación; la libertad profesional y derecho a trabajar, la libertad de empresa; la
propiedad; el asilo; y la protección en caso de devolución, expulsión y extradición.

Titulo III, igualdad que incluye el derecho a la dignidad; la no discriminación; la diversidad

cultural, religiosa y lingüística; la igualdad entre hombres y mujeres; los derechos del menor;
los derechos de las personas mayores; la integración de las personas discapacitadas.

Título IV, solidaridad que incluye el derecho a la información y a la consulta de los

trabajadores en la empresa; la negociación y la acción colectiva; el acceso a los servicios de
colocación, entre otros.
Título V,ciudadanía que incluye el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al
parlamento europeo; a ser elector y elegible en las elecciones municipales ; una buena
administración, entre otros derechos.

Título VI, justicia que incluye, el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial;
la presunción de inocencia y derechos de la defensa entre otros.

Título VII donde se establecen las disposiciones generales que rigen la interpretación y
aplicación de la carta.
A partir de su reconocimiento en la carta cada uno de estos derechos fundamentales puede
ser objeto de desarrollo legislativo con el que se concrete su contenido y alcance.
La carta establece sus propias reglas para interpretar el sentido y el alcance de los
derechos y libertades reconocidos :
● Los derechos reconocidos en la carta que ya habían sido consagrados por los
tratados constitutivos deben ser interpretados de acuerdo al contenido de los
tratados.
● Los derechos reconocidos en la carta que se corresponden con los derechos
garantizados por el CEDH, tienen el mismo sentido y alcance que el definido por el
CEDH; sin perjuicio de que la legislación de la unión europea pueda contemplar una
protección más amplia.
● Los derechos reconocidos en la carta que son frutos de los derechos fundamentales
resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros
deben interpretarse en armonía con tales tradiciones.
Por último cualquier Límite a la aplicación de los derechos fundamentales establecidos en la
carta, debe cumplir tres requisitos acumulativos: los límites deben estar establecidos por la
ley; los límites deben respetar el contenido esencial de dichos derechos o libertades; y los
límites, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, deberán introducirse cuando
sean necesarios y respondan al interés general reconocido por la unión por la necesidad de
protección de los derechos y libertades de los demás.

La aplicación de la carta:
En cuanto al ámbito de aplicación de la carta, sus disposiciones están dirigidas a las
instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de
subsidiariedad. Asimismo, los estados miembros deben cumplir la carta cuando apliquen el
DUE . Aunque se prevén regímenes particulares para determinados estados como Polonia y
Hungría.
Para la efectiva aplicación de las disposiciones de la CDFUE se contemplan:las vías
tradicionales; la elaboración de un informe anual por parte de la comisión europea; la
adopción de directrices para garantizar el respeto de los derechos fundamentales en los
procedimientos legislativos; la cooperación con la agencia de derechos fundamentales de la
Unión Europea.
● Las vías jurisdiccionales. No existe una vía específica directa ante el TJUE para la
protección de los derechos y libertades reconocidos en la carta. No obstante el TJ es
competente para el control de la aplicación de la carta, tanto por los estados
miembros, como por todas las instituciones de la unión. Asimismo, mediante el
recurso de incumplimiento el TJUE puede controlar el respeto por parte de los
 estados miembros de las obligaciones que les incumben en virtud del DUE, incluida
la CDFUE
Por su parte, los tribunales internos de los estados miembros deben aplicar la
CDFUE en tanto constituye derecho originario y tiene primacía y, en su caso efecto
directo, si se cumplen los requisitos generales de claridad, precisión e
incondicionalidad. No obstante, la eficacia directa de la CDFUE presenta una serie
de particularidades. En este sentido el tribunal de justicia mantiene que los derechos
fundamentales garantizados por la carta también deben ser respetados por los
estados miembros cuando una normativa nacional está incluida en el ámbito de
aplicación del DUE.
Los tribunales internos de los estados miembros deberán aplicar los derechos y
libertades reconocidos en la carta de conformidad con la interpretación que de los
mismos haga el TJ en su jurisprudencia ; en particular a través de sus respuestas a
las numerosas cuestiones prejudiciales que se le presentan a este tribunal en
materia de derechos fundamentales.
● El informe anual de la comisión. La comisión publica un informe anual que tiene
por objeto evaluar la situación actual en relación con el papel de la CDFUE como
fuente de derecho primario así como realizar propuestas de [Link] carácter
general el informe muestra el modo en el que las instituciones de la UE han tenido
en cuenta la CDFUE especialmente en el ámbito Legislativo.
● El respeto de la CDFUE en el desarrollo de las propuestas legislativas de la
Unión Europea . La comisión trata de asegurar la efectiva implementación de los
derechos fundamentales y las libertades consagrados en la CDFUE a través de tres
objetivos principales: garantizar que los derechos y principios se tengan en cuenta
debidamente en cada paso del proceso legislativo; mejorar la comprensión de los
ciudadanos de la unión europea acerca de la protección de los derechos; y
monitorear el progreso de la aplicación dela CDFUE a través de informes anuales.
Para conseguir este objetivo la comisión adopta en 2011 una guía operativa sobre
derechos fundamentales para el personal de la comisión encargado de preparar las
evaluaciones de impacto de las propuestas legislativas sobre los derechos fundamentales.
La comisión trabaja con el consejo y parlamento para garantizar que la legislación de la
unión europea se ajuste a las disposiciones de la CEDH . La comisión, con el fin de
asegurar la correcta implementación de LOS DERECHOS FUNDAMENTALES adopta
directrices que deben seguirse.

● La agencia de derechos fundamentales de la UE, está regulada por el reglamento

número 168/2007 del consejo de 15 febrero de 2007 por el que se crea una agencia
de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Se trata de una agencia
independiente cuyo objetivo es proporcionar tanto a las instituciones, órganos,
organismos y agencias de la UE, como a sus estados miembros cuando estos
apliquen el DUE, ayuda y asesoramiento en materia de derechos fundamentales. Su
finalidad es ayudar a institucionalmente a la unión europea y sus estados miembros.

2.4 LA ADHESIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA AL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS

HUMANOS .

Según el artículo 6.2 TUE, la UE está obligada a adherirse al CEDH;adhesión que no

supone una modificación de las competencias de la UE definidas en los tratados
constitutivos. Por su parte, el artí.59 CEDH también prevé la adhesión de la UE al CEDH.
Esta adhesión permitirá a los particulares acudir directamente ante el TEDH para denunciar
las vulneraciones de derechos fundamentales llevadas a cabo por cualquiera de las
instituciones de la UE una vez agotados todos los recursos internos, incluido, en su caso, el
recurso ante el TJUE.
El 2013 la UE finalizó todas las negociaciones con el Consejo de Europa para celebrar un
acuerdo adhesión. Sin embargo, en 2014 el TJUE, en su dictamen 2/13, mantiene que el
proyecto de acuerdo de adhesión podría afectar negativamente a las características
específicas y a la autonomía del DUE , por lo que concluye que es contrario a los Tratados
Constitutivos .
Hasta la fecha no se han podido superar los obstáculos que según este dictamen impiden la
adhesión de la UE al CEDH. En definitiva, aunque de conformidad con el artículo 6.3 TUE
los derechos fundamentales reconocidos por el CEDH forman parte del DUE como
principios generales, al menos por ahora, el CEDH “no constituye , dado que la Unión no se
ha adherido a él, un instrumento jurídico integrado formalmente en el ordenamiento jurídico
de la unión.

2.5 LA PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA ACCIÓN

EXTERIOR.

La acción exterior debe basarse en los valores del art. 2 TUE y en respetar y promover los
derechos humanos . Por ello, hay una doble condicionalidad :
1. la condicionalidad positiva: consiste en el aumento de la cooperación y de los
programas de ayuda con los terceros Estados para que se respeten los derechos
fundamentales . la UE ha adoptado un instrumento Financiero para la Democracia y
los Derechos Humanos a escala mundial : el apoyo a los defensores de los derechos
humanos, la lucha contra la pena de muerte, contra la torturta…
2. La condicionalidad negativa: consiste en la disminución o incluso la suspensión de
las relaciones políticas, económicas, comerciales….que mantiene la UE con los
terceros países que no respeten los derechos humanos:
● El recurso a la cláusula democracia y derechos humanos: incluida en
acuerdos que permite suspender o terminar la aplicación del acuerdo si una
de las partes no respeta los principios de democracia y derechos humanos.
● El sistema de preferencias arancelarias de la UE permite que los países
en vías de desarrollo paguen unos aranceles inferiores por sus exportaciones
a la UE con el objetivo de impulsar sus economías .
● Las medidas restrictivas: el art 215 TFUE permite a la UE interrumpir o
reducir de manera parcial o total las relaciones económicas y financieras de
la Unión con terceros países .

EL ESTATUTO DE CIUDADANÍA DE LA UNIÓN

[Link] generales:

El art 20.1 TFUE establece que será ciudadano de la UE toda persona nacional de
un estado miembro .”La ciudadanía de la unión se añade a la ciudadanía nacional sin
sustituirla”.Los Estados miembros deciden quienes son ciudadanos de la UE, VÍNCULO
INDISOCIABLE .Se debe respetar el DUE.
Según el art 20.2 TFUE,los ciudadanos de la UE son titulares de los derechos y están
sujetos a los deberes establecidos en los Tratados . Se encuentran recogidos en la segunda
Parte del TFUE a los que se suman los contemplados en el Título V de la CDFUE, titulado
ciudadanía.
● El derecho de libre circulación y residencia.
● el derecho de participación en las elecciones municipales del Estado miembro de
residencia.
● el derecho de participación en las elecciones al PE
● El derecho a la protección diplomática y consular
● Ell derecho de petición ante el PE.
No se trata de un listado exhaustivo .además , el catálogo de derechos es abierto, se
pueden reconocer nuevos derechos .La Comisión elabora cada tres años un informe que
remite al PE, al Consejo y al Comité Económico y Social sobre la aplicación de los derechos
del estatuto de ciudadanía .En cualquier caso , tales disposiciones entrarán en vigor una
vez sean aprobadas por los estados miembros de conformidad con sus procedimientos
constitucionales .Hasta la fecha , no se ha hecho uso de este.
El ejercicio de los derechos que forman el estatuto de ciudadanía debe regirse por el
principio de no discriminacion por razón de la nacionalidad .

[Link] derechos del ciudadano de la Unión:

2.1 El derecho de libre circulación y residencia :

Las condiciones y límites a este derecho se encuentran establecidos en la directiva

2004/38/CE del PE y el Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los
ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en
el territorio de los Estados miembros .
Las condiciones para el ejercicio de este derecho:
● Estancias inferiores a tres meses: tiene que tener un documento de identidad
o pasaporte vá[Link] derecho se extiende a los miembros de la familia que
acompañen al ciudadano de la UE o se reúnan con el
● Estancias superiores a tres meses : todo ciudadano de la Unión tiene derecho
de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un periodo superior a
tres meses .Además el Estado miembro de acogida puede imponer la
obligación de registrarse ante las autoridades competentes para evitar que
estas personas se conviertan en una carga excesiva.
● Residencia permanente: adquieren este derecho después de haber residido en
este último, de manera legal durante un periodo ininterrumpido de cinco años ,
es extensible a los miembros de la familia .Solo se perderá si se ausenta más
de dos años consecutivos.
En cuanto a los límites del derecho de libre circulación y residencia , los estados miembros
pueden limitarlo por razones de orden público, seguridad pública o salud pública .Se
aplicarán de manera restrictiva , deben ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse
en la personalidad del interesado.

2.2El derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo:

los ciudadanos están representados en la Unión a través del PE y todos los ciudadanos
tienen derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al PE. Además todo ciudadano
de la Unión que resida en un estado miembro del que no sea nacional tiene derecho a ser
elector y elegible en las elecciones al PE en el Estado miembro en el que resida en las
mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
Las condiciones de ejercicio de este derecho son las siguientes:
● Ser ciudadano de la UE y residente en el Estado miembro en el que se quiere
ejercer el sufragio activo o pasivo.
● Cumplir las disposiciones del Estado miembro de la UE de residencia relativas al
derecho de sufragio activo y pasivo aplicables a sus nacionales .
● los electores deben inscribirse en el censo electoral del Estado miembro de
residencia .

LÍMITES:
● los ciudadanos de la UE que residan en un Estado miembro del que no sean
nacionales y que hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo quedaron
desposeídos del ejercicio de ese derecho en el Estado miembro de residencia en las
elecciones al PE.
● Ningún ciudadano de la Unión puede votar más de una vez en las elección de los
diputados al PE, ni puede ser candidato en más de un Estado miembro en las
mismas [Link] que decidir si ejerce su derecho en el Estado de residencia
o en el estado de origen .

2.3 El derecho a participar en las elecciones municipales del estado miembro de

residencia
Los ciudadanos de la UE que residan en un Estado miembro del que no sean nacionales
tienen derecho a ser electores y elegibles en las elecciones municipales del Estado
miembro en el que residan en las mismas condiciones que los nacionales.
las condiciones de ejercicio de este derecho son:
● deben solicitar su inscripción en el censo electoral del país de residencia,
presentando las mismas pruebas que los electores [Link] la intención de
votar donde residen .En algunos estados la inscripción es automática.
● si en el estado miembro de residencia el voto es obligatorio ,esta obligación se aplica
a los ciudadanos de la UE que no son nacionales del Estado miembro de residencia
y que se hayan inscrito en el censo electoral .en los países donde el voto no es
obligatorio , el ciudadano de la UE no nacional del Estado miembro de residencia
solo queda inscrito en el censo electoral si lo solicita.
● Si para ejercer este derecho se exige a los nacionales del país de la UE de
residencia que residan en este durante un periodo mínimo , se considera que los
ciudadanos de la UE de otro país cumplen dicha condición cuando hayan residido en
otros países de la UE durante un periodo equivalente .

Los límites:
● En los paises de la UE donde mas del 20% del electorado total no tenga
nacionalidad de ese pais , el pais anfrition puede exigir a los ciudadanos de la unión
no nacionales un periodo de residencia más largo para poder participar en las
elecciones municipales .Luxemburgo , 5 años .
 ● Los Estados miembros pueden reservar determinados cargos para sus propios
nacionales.
● los estados miembros de la UE pueden denegar a los ciudadanos de la UE el
derecho de sufragio pasivo.
● En España para incorporar en el ordenamiento español el derecho de los nacionales
de otros estados miembros el sufragio pasivo en las elecciones municipales se llevó
a cabo una reforma constitucional en que se modificó el art 13 de la Constitución.
2.4 El derecho a la protección fuera del territorio de la Unión:

Tienen derecho de acogerse en el territorio de un tercer país en el que el Estado miembro

del que son nacionales no disponga de representación diplomática o consular , a la
protección diplomática y consular de cualquier estado miembro en las mismas condiciones
que los nacionales de dicho Estado .
La protección consular comprende la asistencia en las circunstancias siguientes:
-Detencion o prision
-ser víctima de un delito
-accidente o enfermedad grave
-fallecimiento
-ayuda o repatriación en caso de emergencia
necesidad de documentación de viaje

Según la directiva 2015 ç7637 extiende el derecho a los familiares y prevé algunas medidas
de coordinacion y cooperacion entre los países de la UE:
● Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de protección consular de un
ciudadano de la Unión Europea que no cuenta con representación nacional, deberá
informar al Estado miembro del que sea nacional ciudadano que solicita asistencia y
le proporcionará toda la información de las que disponga.
● El Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la unión puede proporcionar
protección consular a sus nacionales en cualquier momento, por los medios que
tenga a su disposición.
● Los estados miembros de la Unión Europea pueden llevar a cabo acuerdos para
garantizar una protección eficiente a los ciudadanos de la Unión Europea.
● En la citada directiva se prevé que el Estado miembro que presenta la asistencia
puede solicitar el reembolso de los gastos de la protección consular al estar el
mundo del que es nacional de ciudadanos a través de un formulario normalizado.

[Link] derecho de petición ante el Parlamento Europeo :

Se aplica a toda persona física o jurídica que resida o tenga domicilio social en un Estado
miembro. El derecho de petición ante el PE puede ejercerse de forma individual o de
manera conjunta con otros ciudadanos o personas. Debe ser sobre un asunto que sea de
ámbito de actuación de la Unión Europea y que afecte al peticionario o a los peticionarios
directamente.
El reglamento interno desarrolla el contenido de este derecho y establece una serie de
formalidades.
● En las peticiones debe constar el nombre y domicilio de cada uno de los
peticionarios.
 ● Los escritos dirigidos al PE deben tener claramente por objetivo formular una
petición.
● Cuando las peticiones sean firmadas por varias personas físicas o jurídicas, los
firmantes deben designar a un representante y a varios suplentes.
● Los peticionarios pueden retirar su firma en todo momento pero, en el caso de que
todos retiren su firma, la petición será considerada nula de pleno derecho.
● Las peticiones deberán realizarse en una lengua oficial de la Unión Europea.
● Las peticiones pueden remitirse por correo o a través del portal de peticiones.
Las peticiones admitidas a trámite son examinadas por la Comisión de Peticiones.
Esta comisión debe informar anualmente al PE del resultado de sus trabajos y, en su caso,
de las medidas adoptadas por el Consejo o la comisión europea sobre las peticiones que
les haya remitido al PE.
2.6 El derecho de iniciativa ciudadana:

Ahora no es de la nada europea tiene hecho dirigirse a la Comisión Europea para

invitarla a que, en el Marco de sus atribuciones, presente una propuesta legislativa
sobre aquellas cuestiones que los ciudadanos estimen que necesitan un acto jurídico
por parte de la unión.
Encontramos una serie de requisitos.
La iniciativa debe ir firmada por, al menos 1 millón de ciudadanos y solo personas
físicas.
Los ciudadanos de la Unión Europea confirmada la iniciativa deben ser procedentes
al menos una cuarta parte de los estados miembros es decir al menos siete estados
Edad mínima para apoyar una iniciativa la determinan los estados miembros.

Las firmas de la iniciativa deben recogerse en un plazo máximo de 12 meses a partir

de la fecha elegida por el grupo de organizadores; en cualquier caso la fecha de inicio
lo que ya no puede exceder de los seis meses desde el inicio del periodo de recogida
de firmas.
La iniciativa no puede ser sobre cualquier materia
2.7 el derecho a presentar reclamaciones ante el defensor del pueblo europeo.

En una de las lenguas de los tratados y a recibir una respuesta en esa misma lengua.
Un defensor del pueblo europeo es elegido por el parlamento europeo por el periodo
de su legislatura, esto es cinco años, mandato que es renovable. Desde 2013 es la
irlandesa Emily o’Reill. Se encarga de recibir las reclamaciones. La reclamación
planteada ante el defensor del pueblo europeo debe cumplir una serie de
condiciones:
● Debe estar redactada en una de las lenguas oficiales reconocidas por los
tratados.
● La reclamación de versar sobre un caso de mala administración por parte de
las instituciones, órganos u organismos de la unión europea a excepción del
TJUE como por ejemplo, abuso del poder, discriminación etc.
● La reclamación debe presentarse dentro de los dos años siguientes a partir de
la fecha en la que el ciudadano que presenta la reclamación tenga
conocimiento de los hechos por los que reclaman.
 ● Antes de presentar una reclamación al defensor del pueblo europeo, la
persona que presenta la reclamación debe ponerse en contacto con la
institución o órgano competente contra la que va dirigida la reclamación.

Tema 3

INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

I. EL SISTEMA INSTITUCIONAL: CONSIDERACIONES GENERALES

El sistema institucional de la Unión Europea (UE) —y de la Comunidad Europea de la

Energía Atómica (CEEA)— está formado por siete Instituciones: el Parlamento Europeo
(PE), el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (TJUE), el Banco Central Europeo (BCE) y el Tribunal de Cuentas. Además
de estas siete Instituciones, la UE cuenta con órganos consultivos como el Comité de las
Regiones y el Comité Económico y Social; y con el Banco Europeo de Inversiones (BEI).
Asimismo, se han creado un buen número de agencias especializadas y descentralizadas
que se encargan de tareas técnicas, científicas o de gestión, a las que se hará referencia en
el epígrafe de esta Lección dedicado a las Sedes (epígrafe III.2).

El marco institucional de la UE tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus
objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así
como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones (art. 13).

Para conseguir estos fines, el sistema institucional de la UE se vertebra en torno a tres

principios rectores que rigen su funcionamiento: el principio de atribución de competencias,
el principio de equilibrio institucional y el principio de cooperación leal interinstitucional.

En primer lugar, de conformidad con el principio de atribución de competencias “cada

Institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados,
con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos” (art. 13.2
TUE). Por tanto, las competencias cuyo ejercicio no se ha atribuido a las Instituciones de la
UE a través de los Tratados, siguen correspondiendo a los Estados miembros, como se ha
explicado en la Lección 1.

En segundo lugar, el principio de equilibrio institucional determina que cada Institución

únicamente puede desempeñar las competencias que le han sido atribuidas por los
Tratados Constitutivos, sin que pueda invadir las competencias que les corresponden al
resto de Instituciones. Se trata de una suerte de “separación de poderes”. Como sostiene el
TJ en el asunto Chernobyl: “El respeto del equilibrio institucional implica que cada una de
las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de los demás. Exige también
que cualquier incumplimiento de esta regla, caso de que se produzca, pueda ser
sancionado”.
Este principio ha sido desarrollado por el TJ en su jurisprudencia, por ejemplo, en el asunto
C-643/15, Eslovaquia c. Consejo. En este caso, Eslovaquia y Hungría votan en el Consejo
en contra de la Decisión adoptada por este órgano que prevé la reubicación desde Italia y
Grecia, durante un período de dos años, de 120.000 personas manifiestamente necesitadas
de protección internacional en los demás Estados miembros de la Unión. Esta decisión se
toma con arreglo al art. 78.3 TFUE, que establece que si uno o varios Estados miembros se
enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de
nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión,
medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se
pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo”. Eslovaquia y Hungría, entre otras
cuestiones, alegan que debería haberse utilizado el procedimiento legislativo ordinario
(Lección 5); dado que el artículo 78.3 TFUE exige la consulta al PE cuando se adopten
medidas sobre la base de esta disposición. El TJ rechaza esta alegación y afirma que el
procedimiento legislativo ordinario sólo puede aplicarse cuando una disposición de los
Tratados haga expresamente referencia a él. En cualquier caso, el TSJ mantiene que en los
procedimientos legislativos en los que el Tratado establece como requisito fundamental la
consulta al PE, el incumplimiento de esta exigencia implica la nulidad del acto. Por tanto, la
participación efectiva del Parlamento en el proceso de toma de decisiones con arreglo a los
procedimientos previstos en el Tratado representa, en efecto, un elemento esencial del
equilibrio institucional perseguido por el Tratado”.

En tercer lugar, según el principio de cooperación leal interinstitucional, las Instituciones

deben mantener entre sí una cooperación leal (art. 13.2 TUE). Este principio tiene una doble
vertiente: por un lado, una vertiente activa mediante la cual las Instituciones de la UE se
comprometen a cooperar entre ellas, adoptando los mecanismos necesarios para su buen
funcionamiento. Por otro lado, una vertiente pasiva, en virtud de la cual ninguna Institución
puede interferir en el ejercicio de las competencias de otras Instituciones. En el art. 295
TFUE se prevé una manifestación del principio de cooperación leal donde se establece que,
a la hora de adoptar actos interinstitucionales: “El Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de
su cooperación. A tal efecto y dentro del respeto de los Tratados, podrán celebrar acuerdos
interinstitucionales que podrán tener carácter vinculante”.

Esta disposición hace referencia al procedimiento legislativo ordinario, que será explicado
en la Lección 5, y que esencialmente consiste en la adopción conjunta por parte del PE y
del Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión.

II. LOS MEDIOS PERSONALES Y FINANCIEROS

1. Los medios personales

En las Instituciones de la UE trabajan unos 47.000 nacionales de los 27 Estados miembros.

La principal puerta de acceso para trabajar en las Instituciones europeas es a través de la
Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO). Se trata de una oficina interinstitucional
que es responsable de la selección de personal para todas las Instituciones y agencias de la
UE a través de procedimientos de selección eficientes y eficaces.
Los trabajadores de la UE se clasifican, principalmente, en torno a cuatro grupos: los
funcionarios; los agentes contractuales; el personal temporal; el personal eventual y los
becarios en periodo de prácticas. Los funcionarios son personal permanente, mientras que
los otros tres grupos están formados por personal no permanente.

En primer lugar, los funcionarios de la UE acceden mediante el concurso-oposición cuyo

formato varía según el perfil para la plaza que las Instituciones establecen. Se suelen
convocar oposiciones para administradores, lingüistas, intérpretes, traductores y
secretarios, entre otras categorías. Las oposiciones se publican en la web de la EPSO, que
se encarga de centralizarlas en nombre de las Instituciones.

Los anuncios publicados por la EPSO informan del perfil solicitado, los criterios de admisión
y el proceso de selección. El marco vinculante del procedimiento de oposición es, junto con
la convocatoria, las normas generales por las que se rigen las oposiciones generales. Este
proceso tiene una duración de cinco a nueve meses desde el momento en el que se publica
el anuncio de oposición.

Las condiciones de admisión son las siguientes:

A) Ser ciudadano de un Estado miembro de la UE.

B) Estar en plena posesión de los derechos como ciudadanos de la UE.
C) Encontrarse en situación regular respecto a las leyes aplicables sobre prestación del
servicio militar en su país.
D) Poseer un conocimiento profundo de una de las lenguas oficiales de la UE (nivel C1)
y un conocimiento satisfactorio (nivel B2) de una segunda lengua oficial.

Los funcionarios se dividen en administradores y asistentes:

A) Los administradores. Para poder presentarse a una oposición para ser administrador
se requiere, en general, haber cursado un mínimo de tres años de formación
universitaria. Sus funciones generales son la formulación de políticas y el
seguimiento de la aplicación de la legislación de UE, además de realizar tareas de
análisis y asesoramiento.
B) Los asistentes. Para poder presentarse a una oposición para asistente es necesario
tener, al menos, la enseñanza secundaria. Su función general es de apoyo a la
gestión interna de las Instituciones de la UE.

En segundo lugar, los agentes contractuales desempeñan tareas administrativas específicas

como, entre otras, tareas de redacción, secretaría, contabilidad, lingüísticas, etc. También
suelen ser contratados cuando no se dispone de un número suficiente de funcionarios con
las cualificaciones requeridas. Los contratos tienen por lo general una duración limitada que,
para empezar, suele ser de seis meses a un año. Por ejemplo, dentro de esta categoría
laboral la UE ha convocado puestos como el de jefe de proyecto en la Agencia Europea de
Medicamento, o analista de casos en EUROJUST.

Las convocatorias de oposición deben publicarse íntegramente en el Diario Oficial de la UE

en todas las lenguas oficiales de la UE. No obstante, el TJ sostiene que, en el marco de una
oposición, la EPSO no está obligada a comunicarse con un candidato en la lengua elegida
libremente por éste. En cualquier caso, la elección de la lengua de comunicación entre los
candidatos y la EPSO a un número restringido de lenguas oficiales indicadas por la EPSO
debe estar justificada.

En tercer lugar, se encuentra el personal temporal, encargado de tareas especializadas o

con carácter temporal. Este régimen laboral tiene una duración máxima de seis años. Por lo
general, las Instituciones y agencias de la UE suelen organizar su propia selección. Por
ejemplo, dentro de esta categoría laboral la UE ha convocado plazas como la de
responsable de Comunicaciones de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de
Jubilación, o asistente de investigación en la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO).

En cuarto lugar, hay otras personas que trabajan en la UE como el personal eventual y los
becarios en periodo de prácticas:

A) El personal eventual es contratado por las Instituciones para desempeñar tareas

administrativas durante un máximo de seis meses. En estos casos, la contratación
se realiza a través de agencias de trabajo eventual situadas en Bruselas y
Luxemburgo.
B) Los becarios o stagiaires. El contenido del trabajo depende en gran medida del
servicio al que esté asignado el becario. Los periodos de prácticas son de tres a
cinco meses; la mayoría de las prácticas son remuneradas (en torno a los 1.000
euros al mes); y su selección corre a cargo de las propias Instituciones, que ofertan
las vacantes, y no de la EPSO. Por ejemplo, la Oficina de Propiedad Intelectual de la
Unión Europea (EQUIPO) tiene varios programas de prácticas para jóvenes
universitarios.

Por una parte, el Estatuto de los funcionarios de la UE determina los derechos y

obligaciones que regulan las acciones y el comportamiento de los miembros de la función
pública europea en el ejercicio de sus actividades profesionales. Por otra parte, el Protocolo
n.º 7 anexo al TFUE, “Sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea”, entre
otras cuestiones establece el régimen aplicable a los funcionarios y agentes de la UE. Por lo
que respecta a los funcionarios y agentes de la UE, el privilegio más relevante es la
inmunidad de jurisdicción respecto de los actos realizados con carácter oficial (art. 11
Protocolo n.º 7 TFUE). La inmunidad de jurisdicción puede ser suspendida. Puesto que es
concedida por cada Institución a sus funcionarios y agentes, es la misma Institución que
concede la inmunidad jurisdiccional la que está obligada a suspender en aquellos casos en
que estime que esta suspensión no es contraria a los intereses de la UE (art. 17 Protocolo
n.º 7 TFUE).

2. Los medios financieros

La UE debe contar con los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y llevar a cabo
sus políticas. En este sentido, el presupuesto de la UE es financiado, con carácter general,
con cargo a los recursos propios (art. 311 TFUE). Ello garantiza la autonomía financiera a la
UE, ya que cuenta con un presupuesto propio y, por tanto, distinto al de sus Estados
miembros.
Las normas de elaboración y ejecución del presupuesto de la Unión, así como de
presentación y auditoría de cuentas, se establecen en el Reglamento 2018/1046 sobre las
normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión. El presupuesto de la
Unión debe respetar, en su elaboración y ejecución, los siguientes principios
presupuestarios: a) unidad; b) veracidad presupuestaria; c) anualidad; d) equilibrio; e)
unidad de cuenta; f) universalidad; g) especialidad; h) buena gestión financiera; e i)
transparencia.

En el presupuesto anual de la UE se establecen todos los gastos e ingresos de la Unión

para un determinado ejercicio. Este presupuesto permite garantizar, con carácter general: a)
la financiación de los programas y las actuaciones de la UE, de acuerdo con las prioridades
políticas y las obligaciones jurídicas de la Unión; y b) que la UE reciba los ingresos que
requiere para financiar sus gastos. En este sentido, el presupuesto anual de la UE debe
estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos.

La postura del Consejo para el presupuesto de 2021 es de 164.300 millones de euros; a

falta de acuerdo con el PE que no se ha producido a día de hoy. El presupuesto anual debe
ajustarse a los límites máximos de gasto fijados en el marco financiero plurianual. Por lo
general, la UE establece su presupuesto anual por debajo de los límites máximos, con el fin
de poder hacer frente a eventuales imprevistos. El presupuesto lo acuerdan el Consejo y el
PE, a propuesta de la Comisión (Lección 5).

2.1. Los gastos y el marco financiero plurianual

El marco financiero plurianual es una programación presupuestaria que tiene como fin
garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos
propios. El marco financiero plurianual se establece para un periodo mínimo de cinco años
—aunque lo habitual son siete años— y se fija en un reglamento adoptado con arreglo a un
procedimiento legislativo especial; esto es, el Consejo se pronuncia por unanimidad, previa
aprobación del PE por mayoría de sus miembros (art. 312.2 TFUE) (Lección 5). El último
marco financiero plurianual se recoge en el Reglamento (UE, Euratom) n.º 2020/2093 del
Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual
para el período 2021-202716.

El marco financiero plurianual estructura los gastos operacionales, denominados también

“rúbricas”, que se corresponden con los grandes sectores de actividad. En el marco
financiero plurianual 2021-2027 las rúbricas de estructura de gastos operacionales son las
siguientes:

A) Mercado único, innovación y economía digital. El límite máximo establecido para

2021-2027 es de 132.781 millones de euros, además de los fondos percibidos del
Instrumento de Recuperación de la UE, como se verá a continuación.
B) Cohesión, resiliencia y valores. El límite máximo establecido para 2021-2027 es de
377.760 millones de euros. Dentro de esta rúbrica se incluyen: a) Cohesión
económica, social y territorial a quien corresponden 330.235 millones; y b)
Resiliencia y valores con 47.533 millones. Además de los fondos previstos por el
marco financiero plurianual, esta rúbrica cuenta con fondos adicionales del
Instrumento de Recuperación de la UE.
 C) Recursos naturales y medio ambiente. El límite máximo establecido para 2021-2027
es de 356.374 millones de euros, de los cuales 258.594 millones de euros van
destinados a gastos en concepto de ayudas relacionadas con el mercado y pagos
directos. Esta rúbrica cuenta con fondos adicionales del Instrumento de
Recuperación de la UE.

D) Migración y gestión de las Fronteras, cuyo límite máximo establecido para

2021-2027 es de 22.671 millones de euros.

E) Seguridad y defensa, cuyo límite máximo establecido para 2021-2027 es de 13.185

millones de euros.

F) Vecindad y resto del mundo, cuyo límite máximo establecido para 2021-2027 es de
98.419 millones de euros.

G) Administración pública europea, cuyo límite máximo establecido para 2021-2027 es

de 73.102 millones de euros, de los cuales 55.852 millones de euros van destinados
a los gastos administrativos de las Instituciones.

Cada una de estas rúbricas establece para cada uno de los siete años un límite máximo de
alrededor de 150.000 millones de euros, sumando el total de todas ellas 1.074.300 millones
de euros. Los límites máximos anuales de gastos establecidos por el marco financiero
plurianual para cada una de las rúbricas deben ser respetados por el PE, el Consejo y la
Comisión durante cada procedimiento presupuestario, así como durante la ejecución del
ejercicio correspondiente.

La UE dispone de unos instrumentos financieros especiales temáticos para poder responder

a determinadas situaciones o consecuencias imprevistas y, así permitir el buen desarrollo
del procedimiento presupuestario. Los instrumentos financieros especiales temáticos
quedan fuera de los límites presupuestarios del marco financiero plurianual. Para el periodo
2021-2027 son los siguientes: a) el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización con un
importe anual máximo de 186 millones de euros; b) la Reserva de Solidaridad y para
Ayudas de Emergencia con un importe anual máximo de 1.200 millones de euros; y c) la
Reserva de ajuste al Grexit con un importe anual máximo de 5.000 millones de euros. Por
ejemplo, la Reserva de ajuste al Grexit trata de paliar las pérdidas económicas y sociales
que han afectado a los Estados miembros, las regiones y los sectores a causa del Brexit.
De esos 5.000 millones de euros, se estima que unos 600 millones están destinados a
mitigar las pérdidas sufridas por el sector pesquero europeo debido a las limitaciones para
acceder a las aguas del Reino Unido para realizar actividades pesqueras.

Además del marco financiero plurianual 2021-2027, la UE ha puesto en marcha una

financiación adicional procedente del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea
(también conocido como Next Generation EU). La finalidad de este instrumento es la
adopción de un enfoque unificado a escala de la Unión para hacer frente a las
consecuencias económicas adversas provocadas por la crisis de la COVID-19, así como las
necesidades inmediatas de financiación para evitar un rebrote de dicha crisis. El
Instrumento se financiará con un importe de hasta 750.000 millones de euros que se asigna
del siguiente modo: a) 10.600 millones de euros adicionales a la rúbrica “Mercado único,
innovación y economía digital”; b) 721.900 millones de euros adicionales a la rúbrica
“Cohesión, resiliencia y valores”; y c) 17.500 millones de euros adicionales a la rúbrica
“Recursos naturales y medio ambiente”. A diferencia del marco financiero plurianual que se
financia parcialmente a través de las aportaciones de los Estados miembros e impuestos
comunes, el Instrumento de Recuperación de la UE se financia mediante la emisión de
deuda en los mercados de capitales por parte de la Comisión Europea. Para que los
Estados miembros puedan acceder a estos recursos deben diseñar unos planes de
recuperación y resiliencia que son evaluados por la Comisión Europea.

La pieza central del Instrumento de Recuperación de la UE es el Mecanismo para la

Recuperación y la Resiliencia. Este mecanismo proporciona hasta 672.500 millones de
euros para facilitar préstamos y subvenciones que apoyen las reformas e inversiones
emprendidas por los países de la UE. Por tanto, el Mecanismo para la Recuperación y la
Resiliencia supone aproximadamente el 80% del presupuesto del Instrumento de
Recuperación de la UE. El objetivo de este mecanismo es mitigar el impacto económico y
social de la pandemia de la COVID-19 y hacer que las economías y sociedades europeas
sean más sostenibles y resilientes y estén mejor preparadas para los retos y las
oportunidades de las transiciones ecológica y digital. Los 672.500 millones de euros con los
que cuenta este mecanismo se distribuyen del siguiente modo: a) 312.500 millones de
euros para subvenciones, esto es, ayudas financieras no reembolsables (denominadas
“contribuciones financieras”); y b) 360.000 millones de euros en préstamos a los Estados
miembros. Los préstamos tienen carácter adicional a las contribuciones financieras ya que,
para percibirlas, el Estado debe justificar mayores necesidades financieras vinculadas a
reformas e inversiones adicionales incluidas en el plan de recuperación y resiliencia. La
distribución de estos importes entre los diferentes programas está establecida en el
Reglamento (UE) 2020/209420.

En el caso de España, el Instrumento Europeo de Recuperación supone unos 140.000

millones de euros en forma de transferencias —unos 60.000 millones— y préstamos —unos
80.000 millones—, siendo el Estado miembro que más dinero va a recibir. Para facilitar la
programación, presupuestación, gestión y ejecución de las actuaciones financiables con
este dinero, se adopta el RD 36/2020, de 30 de diciembre. Esta norma establece una serie
de instrumentos generales que tratan de reducir las barreras normativas y administrativas,
así como un conjunto de medidas de modernización de las administraciones públicas, que
permitan una gestión más ágil y eficiente que facilite la absorción de estos fondos (art. 1 RD
36/2020).

Por último y con carácter general, en la ejecución del presupuesto de la Unión, incluidos los
recursos asignados al Instrumento de Recuperación de la UE, los Estados miembros deben
respetar el Estado de Derecho como condición esencial previa para cumplir el ya citado
principio de buena gestión financiera establecido en el art. 317 TUE. Para ello, el
Reglamento 2020/2092 establece las disposiciones necesarias para la protección del
presupuesto de la Unión en caso de que se vulneren los principios del Estado de Derecho
en los Estados miembros (art. 1 Reglamento 2020/2092) (Lección 2).

2.2. Los ingresos y el sistema de recursos propios

En relación con los ingresos, la Unión se financia casi en su totalidad con recursos propios
—un 98%— y también con otros ingresos —un 2%—. La decisión sobre los recursos
propios de la Unión se decide mediante un procedimiento legislativo especial (Lección 5). El
Consejo adopta por unanimidad y previa consulta al PE, una decisión por la que establece
las disposiciones aplicables al sistema de recursos propios de la Unión. Esta decisión debe
ser ratificada por los Estados miembros (art. 311 TFUE).

Como parte de la adopción del marco financiero plurianual para 2021-2027 y del paquete de
medidas de recuperación, el Consejo adopta la Decisión 2020/2053 relativa a los nuevos
recursos propios. Esta Decisión aumenta el importe total de los recursos propios asignados
a la Unión para financiar los créditos de pago del 1,20 % al 1,40 % de la suma de la RNB de
todos los Estados miembros. Por su parte, el importe total de los créditos de compromiso
anuales consignados en el presupuesto tiene como límite el 1,46% de la suma de la RNB de
todos los Estados. Entre otras novedades, con el propósito de cubrir todos los pasivos de la
Unión derivados de haber contraído empréstitos para hacer frente a las consecuencias de la
crisis de la COVID-19, se incrementa el límite máximo de los créditos de pago y el límite
máximo de los créditos de compromiso 0,6 puntos porcentuales cada uno.

Se distinguen dos tipos de recursos propios: los recursos propios tradicionales y los
recursos propios de naturaleza fiscal.

A) Los recursos propios tradicionales. Estos ingresos provienen de los derechos de

aduana, los derechos agrícolas y las cotizaciones del azúcar. En primer lugar, los
derechos de aduana son las tarifas que las autoridades aduaneras de los 27
Estados miembros de la UE aplican a las mercancías importadas en su territorio
procedentes de terceros países. En segundo lugar, los derechos agrícolas se
enmarcan dentro de los derechos de aduana, puesto que son las tarifas de
importación aplicadas a los productos agrícolas importados de Estados terceros. En
tercer lugar, las cotizaciones del azúcar y la isoglucosa son los gravámenes que la
UE aplica a la producción y el almacenamiento de estos productos y son pagados
por las empresas del sector. En concreto, para el ejercicio 2020, los recursos propios
tradicionales representó el 14,43% de la financiación del presupuesto.

B) Los recursos propios de naturaleza fiscal. Dentro de este grupo de ingresos se

distinguen:

- Los recursos propios basados en el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA),

consistentes en transferir a la Unión un porcentaje del IVA estimado que recaudan
los Estados miembros. Se recauda un porcentaje uniforme del 0,3% sobre la base
armonizada del IVA de cada Estado miembro. Sin embargo, existen mecanismos de
corrección para determinados Estados miembros; el tipo de referencia del IVA
reducido para Alemania, los Países Bajos, Austria y Suecia se fija en el 0,15%. La
base imponible del IVA está limitada al 50% de la RNB de cada Estado miembro.
Para el ejercicio 2020, el IVA representó el 12,34% de la financiación del
presupuesto.

- Los recursos propios basados en la Renta Nacional Bruta (RNB), consistentes en la

transferencia, por parte de los Estados miembros, de un porcentaje uniforme de su
 RNB que se fija cada año en el marco del procedimiento presupuestario. En la
actualidad la RNB financia el grueso del presupuesto de la Unión. En concreto, para
el ejercicio 2020, la RNB representó un 71,98% de la financiación del presupuesto.

- Los residuos de envases de plástico no reciclables son, desde el 1 de enero de

2021, un nuevo tipo de recurso propio de la UE. Los ingresos procedentes de estos
plásticos se obtienen de aplicar un tipo uniforme de referencia al peso de los
residuos de envases de plástico generados en cada Estado miembro que no se
reciclan. El tipo uniforme de referencia es de 0,80 euros por kilogramo. A algunos
Estados miembros se les aplica una reducción bruta anual, como es el caso de
España a quien se le aplica una reducción de 142 millones de euros. Se estima que
los ingresos procedentes de este recurso pueden constituir un 4% del presupuesto
de la UE en 2021.

Por otro lado, la UE también se nutre de otros ingresos —alrededor de un 2%—

provenientes de los tributos con que se grava el sueldo de los funcionarios de la Unión, las
contribuciones a determinados programas de la Unión por parte de terceros países, así
como las multas impuestas a las empresas cuando éstas vulneran la normativa de la UE.
Para el presupuesto de 2020, la partida de “otros ingresos” del ejercicio financiero fue de
[Link] euros.

III. EL RÉGIMEN LINGÜÍSTICO Y LAS SEDES

1. El régimen lingüístico

La UE cuenta con veinticuatro lenguas oficiales. El principio de multilingüismo se encuentra

recogido en el art. 3.3 TUE y en el art. 22 CDFUE, preceptos en los que se establece que la
Unión respeta la diversidad lingüística. Con carácter general, con esta política multilingüista
la UE tiene como objetivos: a) garantizar la comunicación con los ciudadanos en su propia
lengua; b) proteger la rica diversidad lingüística de Europa; y c) fomentar el aprendizaje de
lenguas en Europa.

La diversidad lingüística de la UE se proyecta en distintos ámbitos, de los que se puede

destacar, en primer lugar, el derecho que tiene todo ciudadano de la UE a dirigirse a las
Instituciones de la UE en cualquiera de las veinticuatro lenguas oficiales. Así como la
obligación de estas Instituciones de responder en la misma lengua (art. 24 TUE). Por
ejemplo, en el caso del TJUE la lengua de procedimiento es una de las veinticuatro
oficiales. Para determinar cuál de todas rige en el procedimiento se atiende a los siguientes
criterios: a) en las cuestiones prejudiciales se emplea el idioma utilizado por el juez nacional
que plantea la cuestión; b) en los recursos directos el demandante es quien elige el idioma
del procedimiento; y c) cuando el demandado es un Estado miembro, la lengua de
procedimiento es la lengua o lenguas de dicho Estado. Una vez determinada la lengua de
comunicación, esta se emplea durante todo el procedimiento. Si bien, la lengua común que
utiliza el TJUE para deliberar es el francés. Por tanto, la Dirección General de Multilingüismo
realiza una importante labor durante el procedimiento facilitando la comunicación entre las
partes en el litigio y el TJUE.
En segundo lugar, la legislación y otros textos legales de la UE se publican en todas las
lenguas oficiales, salvo el gaélico o irlandés, aunque se considera igualmente lengua oficial
de la UE. Actualmente solo se traducen a esta lengua los reglamentos que son adoptados
conjuntamente por el Consejo y el PE. Si bien, se ha previsto que gradualmente se
traduzcan los textos legales de la UE al gaélico o irlandés, de forma que se reduzca esta
restricción con vistas a ponerle fin el 31 de diciembre de 2021.

En cuanto a la autenticidad de los textos, los Tratados Constitutivos se encuentran

redactados en todas las lenguas oficiales de los Estados miembros, siendo todos estos
textos en cada una de estas lenguas igualmente auténticos (art. 55 TUE).

En cualquier caso, como sostiene el TJ en Kraaijeveld “una versión lingüística dada no

puede ser determinante para una interpretación uniforme”. Por tanto, para interpretar una
disposición del DUE es necesario comparar sus diversas versiones lingüísticas. La
necesidad de una interpretación uniforme de todas las versiones de un mismo texto exige
que, en caso de discrepancia entre ellas, “la disposición de que se trate sea interpretada en
función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte”.

Para poder cumplir con la política multilingüista de la UE, sus Instituciones cuentan con
unidades de interpretación, traducción y control de textos jurídicos, lo que supone un gran
coste económico para el presupuesto de la UE. Por ello, la Comisión ha tratado de lograr un
equilibrio entre el respeto a todas las lenguas de la UE y el coste de la traducción. Así,
mientras que la legislación está siempre disponible en todas las lenguas de la UE, otro tipo
de contenido —como algunos sitios web de la Comisión— pueden encontrarse únicamente
en una o varias lenguas que, según sus estudios, son las que permiten llegar al mayor
número de personas posible. Por ejemplo, todos los contenidos de la Comisión se publican
como mínimo en inglés, puesto que los estudios sobre usuarios demuestran que este
idioma permite llegar al 90% de las personas que visitan la web de la Comisión. Ante el TJ
se han presentado asuntos relacionados con el régimen lingüístico.

Por ejemplo, en el asunto C-377/16, España solicita al TJ la anulación de la convocatoria de

manifestaciones de interés publicada por el PE en 2016 por discriminación lingüística, al
objeto de constituir una base de datos de candidatos para ejercer la función de conductores.
El Estado argumenta que el formulario de la candidatura solo estaba disponible en inglés,
francés y alemán. El TSJ anula tanto la convocatoria de manifestaciones de interés como la
base de datos establecida en virtud de dicha convocatoria. En concreto, el Tribunal
mantiene que la limitación de la segunda lengua únicamente al inglés, al francés y al
alemán constituye una diferencia de trato por razón de lengua, en principio prohibida.
Además, señala que la convocatoria de manifestaciones de interés publicada por el PE no
justifica esta limitación con respecto a las necesidades lingüísticas concretas relativas a las
funciones que los conductores contratados tendrán que desempeñar.

En otro asunto, el TC anula dos convocatorias de oposiciones generales de la EPSO debido

a la ilegalidad de la limitación de la elección de la segunda lengua de las oposiciones al
inglés, al francés y al alemán y de la limitación a esas tres lenguas de la elección de la
lengua de comunicación entre los candidatos y la EPSO. El TJ está de acuerdo con el TG al
afirmar que las más altas cualidades de competencia, rendimiento e integridad son
independientes de los conocimientos lingüísticos, dado que estos son el medio para
demostrar los primeros. En consecuencia, considera que el TG no incurrió en error al
sostener que el objetivo de seleccionar funcionarios con estas altas cualidades no justifica
una diferencia de trato por razón de la lengua.

2. Las sedes

La sede de las Instituciones de la UE es fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los
Estados miembros, según se establece en el Protocolo n.º 6 titulado “sobre la fijación de las
sedes de las Instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión
Europea”, anejo al TUE (art. 341 TFUE). Las sedes de las Instituciones de la UE son las
siguientes:

A) El Consejo Europeo tiene su sede en Bruselas (Bélgica) donde se reúne

ordinariamente cuatro veces al año.
B) El Consejo tiene su sede en Bruselas, donde celebra la mayoría de sus reuniones.
Las sesiones de abril, junio y octubre tienen lugar en Luxemburgo.
C) El PE tiene su sede en Estrasburgo (Francia) donde realiza las sesiones plenarias
(doce al año). Los períodos parciales de sesiones suplementarias se celebran en
Bruselas, donde además se reúnen las comisiones del PE. La Secretaría General y
sus servicios se encuentran en Luxemburgo.
D) La Comisión se encuentra establecida principalmente en Bruselas. Si bien, ciertos
servicios se encuentran en Luxemburgo como, por ejemplo, la oficina de
publicaciones. Además, tiene oficinas por toda la UE denominadas
“representaciones de la Comisión en los Estados miembros” que, entre otras
labores, representan a la Comisión, establecen contactos con las autoridades y las
partes interesadas a escala nacional, regional y local.
E) El Tribunal de Justicia tiene su sede en Luxemburgo.
F) El Tribunal de Cuentas tiene su sede en Luxemburgo.
G) El Banco Central Europeo tiene su sede en Fráncfort (Alemania).
H) El Comité de las Regiones tiene su sede en Bruselas.
I) El Comité Económico y Social tiene su sede en Bruselas.
J) El Banco Europeo de Inversiones tiene su sede en Luxemburgo.

Como se ha señalado en el epígrafe I, la UE cuenta con más de cincuenta agencias que se

encargan de tareas técnicas, científicas o de gestión, y que tienen su sede en los distintos
Estados miembros. Algunos ejemplos de agencias de la UE son:

A) La Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), con sede en Copenhague

(Dinamarca). Esta agencia se encarga de proporcionar información independiente
sobre el medio ambiente a todos los que participan en el desarrollo, la adopción, la
aplicación y la evaluación de la política de medio ambiente, así como a todos los
interesados en general.

B) La Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE (FRA), con sede en Viena

(Austria). Como se explica en la Lección 3, esta agencia se encarga de asesorar a
las Instituciones de la UE y a los gobiernos nacionales en materia de derechos
fundamentales.
 C) La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), con sede en
Varsovia (Polonia). Esta agencia se encarga de prestar ayuda a los Estados
miembros de la UE y los países asociados al espacio Schengen a gestionar sus
fronteras externas y contribuir a armonizar los controles fronterizos entre los países
de la UE.
D) La Agencia Europea de Medicamentos (EMA), con sede en Ámsterdam (Países
Bajos). Esta agencia se encarga de garantizar la evaluación científica, la supervisión
y el seguimiento de la seguridad de los medicamentos de uso humano y veterinario
en la UE.

En España tienen su sede cinco agencias y organismos de la UE:

A) La Oficina de Propiedad Intelectual de la UE (EQUIPO), con sede Alicante. Esta

agencia se encarga de gestionar los derechos de las marcas, modelos y dibujos de
la UE registrados, así como el Observatorio Europeo de las Vulneraciones de los
Derechos de Propiedad Intelectual y la Base de Datos de Obras Huérfanas.

B) La Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA), con

sede en Bilbao.

C) La Agencia Europea de Control de la Pesca (EFCA), con sede en Vigo.

D) El Centro de Satélites de la UE (Satcen), con sede en Torrejón de Ardoz (Madrid).

E) La Empresa Común Europea para el ITER y el Desarrollo de la Energía de Fusión

(Fusion for Energy), con sede en Barcelona.

IV. EL CONSEJO EUROPEO

1. Composición y funcionamiento

1.1. Composición

El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Además, también
participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad, en adelante Alto Representante (art. 15.2 TUE 33. Por tanto, el
Consejo Europeo está compuesto por los más altos representantes políticos de los Estados
miembros. La posibilidad de que esta Institución esté compuesta tanto por Jefes de Estado
como de Gobierno, obedece a que cada Estado posee su propio régimen constitucional
interno. Solo los Jefes de Estado o de Gobierno tienen derecho de voto en el Consejo
Europeo; ni el Presidente del Consejo, ni el Presidente de la Comisión, pueden votar
durante las reuniones del Consejo Europeo (art. 235 TFUE).

El Presidente del Consejo Europeo es elegido por mayoría cualificada de sus miembros por
un mandato de dos años y medio, renovable una vez por el mismo periodo —por tanto, un
máximo de cinco años en total—. Desde el 1 de diciembre de 2019 ejerce este cargo el
belga Charles Michel. En caso de impedimento o falta grave, el Consejo Europeo podrá
poner fin a su mandato por el mismo procedimiento (art. 15.5 TUE).

Las funciones del Presidente del Consejo Europeo son, principalmente, las siguientes: a)
presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo; b) velar por la preparación y
continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la
Comisión y sobre la base de los trabajos del Consejo de Asuntos Generales, que es una de
las formaciones internas del Consejo de la UE como se explica en el epígrafe siguiente; c)
facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; y d) presentar un
informe al PE al término de cada reunión llevada a cabo por el Consejo Europeo (art. 15.6
TUE). La figura del Presidente del Consejo Europeo se crea, entre otros motivos, para dotar
a la UE de mayor coherencia y visibilidad en la esfera internacional. Por ello, el Presidente
del Consejo Europeo también asume la representación exterior de la UE a nivel de jefes de
Estado o de Gobierno en los asuntos relacionados con la Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC), de manera conjunta y sin perjuicio de las atribuciones del Alto
Representante. En la práctica, el Presidente del Consejo Europeo también representa a la
UE en tres tipos de cumbres internacionales, normalmente junto con el Presidente de la
Comisión Europea:

A) Las cumbres bilaterales de la UE con sus socios. Se celebran con regularidad,

normalmente una vez al año, con países como Japón, Estados Unidos, Rusia,
Sudáfrica, Brasil y China.
B) Las cumbres multilaterales de ámbito internacional donde la UE participa como
miembro u observador. Ejemplo de estos foros son, entre otros, el G7 y la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
C) Las cumbres multilaterales del ámbito de la UE. En estas reuniones participan los
jefes de Estado o de Gobierno de todos los Estados miembros de la UE, además del
Presidente del Consejo Europeo, el Presidente de la Comisión Europea y los jefes
de Estado o Gobierno correspondientes a los países participantes. Algunos ejemplos
son, las cumbres UE-África, UE-ASEM (reunión Asia-Europa) y UE-CELAC
(Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños).

Por su parte, el Presidente del PE no es miembro del Consejo Europeo; pero se prevé que
el Consejo Europeo invite al Presidente del PE “a comparecer ante él” (art. 235.2 TFUE). Se
trata, por tanto, de un intercambio de pareceres que, en su caso, se celebra al principio de
cada reunión del Consejo Europeo, salvo que por unanimidad se decida otra cosa.

Finalmente, el Consejo Europeo estará asistido por la Secretaría General del Consejo (art.
235.4 TFUE). Esta Secretaría funciona bajo la autoridad de su Secretario General, quien
asiste a las reuniones del Consejo Europeo y adopta las medidas necesarias para organizar
el trabajo de la Institución.

1.2. Funcionamiento

El Consejo Europeo se reúne por convocatoria de su Presidente, de forma ordinaria, dos

veces por semestre; es decir, cuatro veces al año. Estas sesiones tienen lugar en Bruselas
y no son públicas. Cuando el orden del día lo exija, los miembros del Consejo podrán
contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la
Comisión, con un miembro de la Comisión.

Además de las sesiones ordinarias, también se prevé la posibilidad de que, cuando la

situación lo exija, el Presidente convoque una reunión extraordinaria del Consejo Europeo
(art. 15.3 TUE).

Por regla general, las reuniones del Consejo Europeo finalizan con la adopción de las
conclusiones del Consejo Europeo. En ellas se definen asuntos de interés para la UE
acompañados de propuestas de actuaciones concretas para alcanzar determinados
objetivos. De este modo, el Consejo Europeo influye e impulsa la agenda política de la UE
al definir sus grandes orientaciones.

En cuanto al sistema de adopción de decisiones, está previsto que el Consejo Europeo se

pronuncie por consenso, excepto cuando en los Tratados se disponga otra cosa (art. 15.4
TUE). En este último sentido:

A) Se prevé la mayoría cualificada, entre otros supuestos, para la elección del Presidente
del Consejo Europeo; para proponer al PE un candidato al cargo de Presidente de la
Comisión (art. 17.7 TUE); y para adoptar una decisión por la que se establezca la lista de
las formaciones del Consejo (art. 236a] TFUE). Esta mayoría cualificada se determina con
los mismos criterios que para el Consejo, como se explica en el epígrafe V.3.

B) Se prevé la mayoría simple, por ejemplo, en las cuestiones de procedimiento y para la

aprobación de su Reglamento interno (art. 235.3 TFUE).

C) Se prevé la unanimidad para constatar la existencia de una violación grave y persistente

por parte de un Estado miembro de los valores comunes de la Unión (art. 7.2 TUE). Cuando
se requiera la unanimidad, la abstención de los miembros presentes o representados no
impedirán la adopción de los acuerdos del Consejo Europeo (art. 235.1 in fine TFUE).

2. Competencias

Con carácter general, el Consejo Europeo está encargado de dar a la UE los impulsos
necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales.
No ejerce ninguna función legislativa (art. 15 TUE). Más en concreto, corresponde al
Consejo Europeo:

A) En el ámbito de la PESC: a) determinar los intereses estratégicos de la Unión sobre

la PESC y otros ámbitos de la acción exterior de la Unión (art. 22 TUE); y b)
determinar los intereses estratégicos de la Unión, fijar los objetivos, definir las
orientaciones generales de la PESC, incluidos los asuntos que tengan repercusiones
en el ámbito de la defensa, adoptando las decisiones que resulten necesarias (art.
26 TUE); y c) establecer una política común de seguridad y defensa (art. 42.2 TUE).

B) En materia de política económica: elaborar un proyecto de orientaciones generales

para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (art. 121.2
TFUE).
 C) Por lo que se refiere a la modificación de procedimientos y organización y
composición de Instituciones: a) autorizar al Consejo para que se pronuncie por
mayoría cualificada en un ámbito o en un caso determinado en el que el TFUE o el
Título V del TUE dispongan que el Consejo debe pronunciarse por unanimidad (art.
48.7 TUE); b) establecer la lista de las formaciones del Consejo (art. 236a] TFUE); c)
modificar, por unanimidad, el número de miembros que componen la Comisión (art.
17.5 TUE); y d) adoptar una decisión que permita al Consejo pronunciarse por
mayoría cualificada, en lugar de por unanimidad, cuando adopte el reglamento por el
que se establece el marco financiero plurianual (art. 312.2 TFUE).

D) Por lo que respecta a nombramientos: a) elegir por mayoría cualificada al Presidente

del Consejo Europeo; b) proponer un candidato al puesto de Presidente de la
Comisión Europea, teniendo en cuenta los resultados de las elecciones al PE (art.
17.7 TUE); c) nombrar a la Comisión Europea por mayoría cualificada, una vez que
el PE ha dado su aprobación (art. 17.7 TUE); d) nombrar al Alto Representante por
mayoría cualificada (art. 18.1 TUE); y nombrar a los seis miembros del Comité
Ejecutivo del BCE, incluido el Presidente y el vicepresidente (art. 283.2 TFUE).

E) Con relación a las condiciones de adhesión y de permanencia de los Estados

miembros: a) acordar los criterios de elegibilidad para el ingreso de nuevos Estados
miembros a la UE (art. 49 TUE); b) establecer las orientaciones que rigen las
negociaciones y el acuerdo de retirada entre la UE y el Estado miembro que decida
retirarse de la Unión (art. 50.2 TUE); y c) constatar la existencia de una violación
grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores comunes del art.
2 TUE (art. 7.2 TUE).

F) En materia de suspensión de procedimientos: a) suspender un procedimiento

legislativo ordinario en materia de seguridad social a petición de un miembro del
Consejo cuando el proyecto legislativo previsto afecte a aspectos importantes de su
sistema de seguridad social (art. 48 TFUE); b) suspender un procedimiento
legislativo ordinario sobre cooperación judicial en materia penal a petición de un
miembro del Consejo que declare que el proyecto de directiva afecta a su sistema de
justicia penal (art. 82.3 TFUE); y c) suspender un procedimiento legislativo especial
en materia de cooperación operativa —en el ámbito de la cooperación policial—, a
petición de, al menos, nueve Estados miembros, cuando no se alcance la
unanimidad exigida al Consejo para establecer las medidas relativas a la
cooperación operativa (art. 87.3 TFUE).

3. Los actos y el control de los actos

3.1. Los actos

Al finalizar cada sesión del Consejo Europeo, la Secretaría General prepara un acta en el
plazo de quince días y, en su caso, es aprobada por el Consejo Europeo en el plazo de
quince días (art. 8 Reglamento interno del Consejo Europeo). En dicha acta se suelen incluir
tres tipos de actos.
En primer lugar, las Conclusiones del Consejo Europeo se encargan de definir asuntos
específicos que preocupan a la UE y de esbozar acciones concretas que deben
emprenderse o los objetivos que deben alcanzarse. En sus conclusiones, el Consejo
Europeo puede establecer una fecha límite para alcanzar un acuerdo sobre un tema
concreto o para presentar una propuesta legislativa. Por ejemplo, en las Conclusiones de la
reunión del Consejo Europeo de 10 y 11 de diciembre de 2020, invita a la Comisión a
presentar una propuesta de Recomendación al Consejo donde establezca un marco común
para las pruebas rápidas de antígenos que detectan la presencia de la COVID-19 en el
cuerpo humano y para el reconocimiento mutuo de los resultados de las pruebas. Además
de insistir en la necesidad de un enfoque coordinado para los certificados de vacunación.

En segundo lugar, las Decisiones adoptadas por el Consejo Europeo están firmadas por su
Presidente y por el Secretario General del Consejo. Cuando no indiquen destinatario, se
publicarán en el DO. Cuando tengan un destinatario, le serán notificadas por parte de la
Secretaría General del Consejo. Por ejemplo, mediante la Decisión (UE) 2019/1989 del
Consejo Europeo de 28 de noviembre de 2019, se nombra a la Comisión Europea.

En tercer lugar, las Declaraciones que, o bien pueden ser efectuadas por el Consejo
Europeo en conjunto, o bien a solicitud de un miembro del Consejo Europeo. Se adoptan
cuando existe una posición importante respecto a un tema tratado en la sesión. Un ejemplo
es la Declaración conjunta de los miembros del Consejo Europeo de 26 de marzo de 2020,
en la que se evalúa la respuesta dada por la UE hasta la fecha a la pandemia de la
COVID-19 y en la que se invita al Eurogrupo a presentar propuestas sobre la respuesta a
las consecuencias económicas ocasionadas por la crisis sanitaria.

3.2. El control de los actos

Por una parte, el PE puede ejercer cierta actividad de control político sobre el
funcionamiento del Consejo Europeo. En este sentido, el Presidente del Consejo Europeo
está obligado a presentar un informe al PE al término de cada reunión (art. 15.6d); y a
comparecer ante el PE en las condiciones fijadas por el Reglamento interno del Consejo
Europeo (art. 230 TFUE).

Por otra parte, corresponde al TJUE el control jurisdiccional de la legalidad de los actos del
Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros (art. 263 TFUE).
Además, si el Consejo Europeo se abstuviera de pronunciarse, provocando con ello una
violación de los Tratados, tanto los Estados miembros como las demás Instituciones de la
Unión pueden recurrir al TJ interponiendo un recurso por omisión (art. 275 TFUE) (Lección
9).

V. EL CONSEJO

1. Introducción
El Consejo es la Institución encargada de ejercer, junto con el PE, la función legislativa y
presupuestaria. Además, ejerce funciones de definición de políticas y de coordinación (art.
16.1 TUE). El Consejo representa la voluntad de los Gobiernos de los Estados miembros,
función que comparte con el Consejo Europeo. Si bien, el Consejo está formado por
representantes con rango ministerial; a diferencia del Consejo Europeo, que está formado
por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros.

2. Composición

El Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro con rango
ministerial y facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente
y para ejercer el derecho de voto (art. 16.2 TUE). Por tanto, es la Institución de la UE que
reúne a los ministros de los distintos Estados miembros competentes en un ámbito
determinado.

2.1. Formaciones

El Consejo es una Institución única, si bien se reúne en formaciones diferentes dependiendo

de los asuntos a tratar. En la actualidad existen un total de diez formaciones en el Consejo.

A) Asuntos Generales. Esta formación del Consejo se encarga de velar por la

coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo. Prepara las
reuniones del Consejo Europeo y garantiza su actuación subsiguiente, en contacto
con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión. Es competente en una serie
de ámbitos de actuación transversales, que incluyen: a) la ampliación de la UE y las
negociaciones para la adhesión de nuevos Estados miembros; b) la adopción del
marco financiero plurianual (plan presupuestario septenal de la UE); c) la política de
cohesión; d) las cuestiones relativas a la estructura institucional de la UE; y) en
general, cualquier asunto que le encomiende el Consejo Europeo. Suele estar
formado por los ministros de Asuntos Exteriores de todos los Estados miembros de
la UE. Por lo general, la Comisión Europea está representada por el Comisario de
Relaciones Interinstitucionales, según el tema tratado. Las sesiones se celebran una
vez al mes.

B) Asuntos Exteriores. Se encarga de la puesta en práctica de la acción exterior de la

UE, teniendo en cuenta las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo. El
Consejo de Asuntos Exteriores suele reunirse al menos una vez al mes.

C) Agricultura y Pesca. Adopta legislación en una serie de ámbitos relativos a la

producción de alimentos, el desarrollo rural y la gestión de la pesca. Las sesiones
suelen celebrarse una vez al mes.

D) Asuntos Económicos y Financieros. También conocido como ECOFIN, se

encarga de la política de la UE en tres ámbitos principales: política económica,
cuestiones fiscales y reglamentación de los servicios financieros. En general, las
reuniones del ECOFIN se celebran una vez al mes.

E) Competitividad. Esta formación del Consejo trabaja para mejorar la competitividad

y aumentar el crecimiento de la UE. Se ocupa de cuatro grandes políticas: mercado
interior, industria, investigación e innovación, y espacio. Las sesiones se celebran, al
menos, cuatro veces al año
 F) Educación, Juventud, Cultura, y Deporte. Los ámbitos de los que se ocupa esta
formación son competencia de los Estados miembros. Por ello, su función es facilitar
un marco de cooperación entre los Estados miembros para el intercambio de
información y experiencias en asuntos de interés común. Este Consejo está formado
por los ministros responsables de educación, cultura, juventud, medios de
comunicación y deporte de todos los Estados miembros de la UE, según los temas
que se trate en cada sesión. Las sesiones tienen lugar tres o cuatro veces al año.

G) Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores. La finalidad de esta formación

es aumentar los niveles de empleo y mejorar las condiciones de vida y de trabajo,
garantizando un alto grado de protección de la salud humana y de los consumidores
en la UE. Generalmente celebra cuatro sesiones al año.

H) Justicia y Asuntos de Interior. Se encarga de elaborar políticas de cooperación

común sobre diferentes cuestiones transfronterizas, con la finalidad de crear un
espacio de libertad, seguridad y justicia en toda la UE. Suele reunirse cada tres
meses.

I) Medio Ambiente. Tiene encomendada la política medioambiental de la UE; en

particular, la protección del medio ambiente, el uso prudente de los recursos y la
protección de la salud humana. También se ocupa de las cuestiones
medioambientales de dimensión internacional, especialmente en el ámbito del
cambio climático. Celebra unas cuatro sesiones al año.

J) Transporte, Telecomunicaciones y Energía. Esta formación trabaja para alcanzar

los objetivos de la UE en los ámbitos de transporte, telecomunicaciones y energía, a
saber: establecer mercados e infraestructuras modernos, competitivos y eficientes y
crear redes transeuropeas de transporte, comunicaciones y energía. Su composición
y el número de sus sesiones varían según los puntos del orden del día: a) los
ministros de Transporte se reúnen normalmente cuatro veces al año; b) los ministros
de Energía se reúnen tres o cuatro veces al año; c) los ministros de
Telecomunicaciones se reúnen dos veces al año.

Junto a estas formaciones del Consejo, se debe hacer referencia al Eurogrupo, establecido
por el art. 137 TFUE y regido por el Protocolo n.º 14 sobre el Eurogrupo. En este foro los
ministros de economía de los Estados miembros de la zona del euro debaten cuestiones
vinculadas a sus responsabilidades comunes relativas al euro. Su principal función es
asegurar una estrecha coordinación entre las políticas económicas de los Estados
miembros de la zona euro. Además de fomentar las condiciones para un crecimiento
económico más sólido, preparar las Cumbres del Euro y los correspondientes trabajos
derivados de los objetivos marcados en la Cumbre. Es el propio Eurogrupo quien elige a su
Presidente por mayoría simple de los votos emitidos para un mandato de dos años y medio.

2.2. Presidencia

La presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores,

es desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo mediante
un sistema de rotación igual (art. 16.9 TUE). Con la excepción del Consejo de Asuntos
Exteriores, cuyas sesiones son siempre presididas por el Alto Representante, cargo que
ejerce en la actualidad el español Josep Borrell Fontelles, asistido por el Servicio Europeo
de Acción Exterior.

La presidencia del Consejo es rotatoria, es decir, la asumen los distintos Estados miembros
de la UE por turnos de seis meses. El Tratado de Lisboa instaura un sistema de “tríos”, por
el que los Estados miembros que ejercen la presidencia colaboran estrechamente en
grupos de tres. El grupo de tres Estados se encarga de establecer los objetivos a largo
plazo del Consejo. Para ello elabora un programa común con los temas y los principales
asuntos que abordará la Institución en un periodo de dieciocho meses, que se corresponden
con los seis meses de presidencia de cada Estado miembro que conforma el grupo de tres
Estados.

Estos objetivos a largo plazo se rigen por las prioridades establecidas por el Consejo
Europeo en su programa estratégico y abarcan, por ejemplo, la creación de empleo, el
crecimiento y la competitividad, las políticas energética y climática, la libertad, la seguridad y
la justicia. De acuerdo con este programa, cada uno de los tres países elabora un programa
semestral más detallado. De julio de 2020 a diciembre de 2021 (18 meses), la Presidencia
del Consejo la asume el grupo de tres Estados formado por: Alemania (julio-diciembre
2020); Portugal (enero-junio 2021); Eslovenia (julio-diciembre 2021). Por ejemplo, durante el
periodo en el que Portugal ejerce la presidencia, cualquier reunión del Consejo de Medio
Ambiente estará presidida por el ministro portugués de Medio Ambiente. Por su parte, de
acuerdo con la Decisión 2016/1316, España ejercerá la presidencia de julio a diciembre de
202339.

El Estado miembro que asume la presidencia del Consejo durante un semestre es el

encargado de impulsar el trabajo de la Institución. En concreto, la presidencia del Consejo
desempeña dos labores fundamentales:

A) Planifica y preside las sesiones del Consejo y las reuniones de sus órganos
preparatorios. La Presidencia preside las sesiones de las diferentes formaciones del
Consejo —a excepción de la de Asuntos Exteriores— y las reuniones de los órganos
preparatorios; como el Comité de Representantes Permanentes (COREPER),
grupos de trabajo y comités encargados de temas específicos.

B) Representa al Consejo en las relaciones con otras Instituciones de la UE, en

particular con la Comisión y el PE. Su función es tratar de llegar a acuerdos sobre
expedientes legislativos mediante diálogos tripartitos, reuniones informales de
negociación y reuniones del Comité de Conciliación. Además, trabaja en estrecha
coordinación con el Presidente del Consejo Europeo y con el Alto Representante.
Además, la presidencia del Consejo tiene otras competencias.

Por ejemplo:
- Se ocupa de que los debates discurren adecuadamente y de que se apliquen
correctamente el Reglamento interno y los métodos de trabajo.
- Organiza también diversas reuniones formales e informales en Bruselas y en el país
que ejerce la Presidencia rotatoria.
- Garantiza la continuidad del programa de trabajo del Consejo.
 - Negocia en nombre del Consejo para llegar a acuerdos sobre los expedientes
legislativos con las demás Instituciones de la UE.

2.3. La Secretaría General, el COREPER y los grupos de trabajo

Varios órganos auxiliares, contribuyen al buen funcionamiento y desarrollo de las

competencias del Consejo. Estos órganos son: la Secretaría General, el COREPER y
multitud de órganos preparatorios.

En primer lugar, el Consejo es asistido por una Secretaría General, bajo la responsabilidad
de un Secretario General nombrado por el Consejo. La Institución decide por mayoría
simple la organización de la Secretaría General (art. 240.2 TFUE). La Secretaría está
integrada por el Secretario General, el Secretario General adjunto, el servicio jurídico y
varias Direcciones Generales. El responsable de organizar la Secretaría General del
Consejo es su Secretario General. En concreto, es el encargado de garantizar la ejecución
de los servicios que la Secretaría presta a las presidencias del Consejo y a sus órganos
preparatorios, así como al Presidente del Consejo Europeo. Esto es debido a que el
Secretario General del Consejo es también Secretario General del Consejo Europeo.
Actualmente ocupa el cargo el danés Jeppe Tranholm-Mikkelsen.

Las funciones principales de la Secretaría General del Consejo son las siguientes:

A) Prestar asistencia, asesoramiento y ayuda a la coordinación del trabajo del Consejo,

incluida la ejecución de su programa de dieciocho meses.
B) Apoyar a la Presidencia del Consejo en las negociaciones en el seno del Consejo y
con otras Instituciones de la UE.
C) Facilitar apoyo logístico y encargarse de la organización práctica de las reuniones.
D) Preparar los órdenes del día, los informes, las notas y las actas de las reuniones a
todos los niveles.

En segundo lugar, el Consejo cuenta con un Comité de Representantes Permanentes,

denominado COREPER. Está compuesto por los Representantes Permanentes de los
Gobiernos de los Estados miembros, con rango de embajadores. Se encarga de preparar
los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe (art. 16.7 TUE y art. 240.1
TFUE). La presidencia del COREPER la ejerce el país que ejerce la presidencia del
Consejo.

El COREPER no tiene competencias decisorias propias, pero ocupa un lugar importante en

el sistema de toma de decisiones de la UE. Por su parte, actúa como órgano de diálogo y
de control político, en la medida que orienta y supervisa los trabajos de los grupos de
expertos. Por ejemplo, se encarga del examen previo de los expedientes que figuran en el
orden del día del Consejo —propuestas y proyectos de actos presentados por la
Comisión—. Asimismo, trata de llegar a un acuerdo sobre cada expediente; en caso
contrario, puede presentar orientaciones al Consejo.

Además, el orden del día de las reuniones del Consejo se elabora en función de la situación
en que se encuentren los trabajos del COREPER. Está dividido en puntos A, que se
aprueban sin debate después de haber llegado a un acuerdo en el COREPER, y puntos B,
que son objeto de debate. El COREPER opera a través de dos formaciones:

- El COREPER II, compuesto por los embajadores de los Estados miembros, se

ocupa de aspectos relativos a las formaciones de Asuntos Generales, Asuntos
Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros, Justicia y Asuntos de Interior del
Consejo. Por tanto, le corresponden los asuntos de mayor importancia o de carácter
político e institucional

- El COREPER I, compuesto por los representantes permanentes adjuntos, prepara

las reuniones de todas las demás formaciones del Consejo. Se encarga de resolver
las cuestiones de naturaleza más técnica.

En tercer lugar, el Consejo cuenta con multitud de grupos de trabajo. Pueden crearse por
decisión del Consejo, o por decisión del COREPER con el aval del Consejo. Actualmente el
Consejo es asistido por más de 150 grupos de trabajo y comités altamente especializados,
denominados “órganos preparatorios del Consejo”.

3. Funcionamiento y procedimiento de adopción de decisiones

Las sesiones del Consejo están presididas por los ministros del Estado miembro que ejerce
la Presidencia semestral del Consejo; a excepción, como ya se ha explicado, del Consejo
de Asuntos Exteriores, presidido por el Alto Representante para la PESC. Las sesiones son
públicas cuando se debate o vota una propuesta de acto legislativo (art. 16.8 TUE y art.
15.2 TFUE). El funcionamiento del Consejo se rige por su Reglamento interno.

El Presidente del Consejo es el encargado de iniciar la votación del Consejo. También

puede iniciar la votación un miembro del Consejo o la Comisión, pero esa iniciativa tiene
que ser aprobada por la mayoría de los miembros del Consejo. Para que el Consejo pueda
proceder a la votación deberá estar presente la mayoría de los miembros del Consejo que,
en aplicación de los Tratados, puedan participar en la votación. Para cumplir con este
requisito, antes de celebrarse la votación, el Presidente comprobará la existencia de
quórum.

Según el asunto de que se trate, el Consejo adopta decisiones por mayoría simple, mayoría
cualificada o unanimidad (art. 238 TFUE):

A) Mayoría simple. Cuando el Consejo adopta una decisión por mayoría simple se
pronuncia por mayoría de los miembros que lo componen (art. 238.1 TFUE). A tal
efecto, cada Estado miembro del Consejo dispone de un voto (art. 238.1 TFUE). Se
aplica en muy pocos supuestos, entre otros: a) para la aprobación del Reglamento
interno del Consejo o para la presentación de recursos ante el TJ (arts. 240.3, 263 y
265 TFUE); b) para crear un Comité de Empleo de carácter consultivo para fomentar
la coordinación entre los Estados miembros en materia de políticas de empleo y del
mercado laboral (art. 150 TFUE); y c) para decidir la organización de su Secretaría
General (art. 240.2 TFUE).
 B) Mayoría cualificada. En los Tratados Constitutivos se prevé que las decisiones en un
buen número de materias se adopten por mayoría cualificada como, entre otras: a)
política comercial común (art. 207.4 TFUE); b) empleo (art. 149 TFUE); c) salud
pública (art. 168.4 TFUE); d) medio ambiente (art. 192 TFUE); y) transportes (art. 91
TFUE). La mayoría cualificada se determina del siguiente modo:

i) Cuando el Consejo actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante: es

necesario el voto favorable del 55% de los miembros del Consejo —es decir, 15 de los 27
Estados miembros—, que representen como mínimo el 65% de la población total de la UE.
La minoría de bloqueo se constituye con al menos 4 miembros del Consejo que representen
más del 35% de la población de la UE (art. 16.4 TUE).

ii) Cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante: es

necesario el voto favorable del 72% de los miembros del Consejo —es decir, 19 de los 27
Estados miembros—, que representen como mínimo el 65% de la población total de la
Unión. Este procedimiento se conoce como “mayoría cualificada reforzada” (art. 238.3
TFUE).

C) Unanimidad. La unanimidad requiere todos los votos a favor. Se utiliza este

procedimiento de decisión para aquellos asuntos respecto de los que los Estados
miembros no aceptan que se puedan adoptar decisiones sin contar con la
conformidad de todos ellos como, entre otros: a) la concesión de nuevos derechos a
los ciudadanos de la UE (art. 25 TFUE); b) la adhesión de un Estado a la UE (art. 49
TUE); y la armonización de las legislaciones nacionales en el ámbito de la seguridad
social y la protección social (art. 21.3 TFUE). En la votación por unanimidad, las
abstenciones no impiden que se adopten las decisiones.

4. Competencias

El Consejo ejerce conjuntamente con el PE la función legislativa y la función presupuestaria.

El Consejo también ejerce funciones de definición de políticas y de coordinación, en las
condiciones establecidas en los Tratados (art. 16.1 TUE).

A) Función legislativa. Por una parte, en la mayoría de los casos el Consejo ejerce la
función legislativa junto con el PE, mediante el procedimiento legislativo ordinario.
Con este procedimiento, tanto el Consejo como el PE legislan conjuntamente sobre
la base de la propuesta presentada por la Comisión. Por otra parte, en algunos
ámbitos más específicos se aplica el procedimiento legislativo especial, que consiste
en la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el PE con la
participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación, ya sea consultiva
o de aprobación, del PE. Tanto el procedimiento legislativo ordinario como el
especial, serán explicados en la Lección 5.

B) Función Presupuestaria. El Consejo adopta el presupuesto de la UE junto con el PE.

El ejercicio presupuestario coincide con el año civil y, normalmente, se adopta en
diciembre de cada año y se ejecuta a partir del 1 de enero del año siguiente. El
Consejo también adopta, por unanimidad y con arreglo a un procedimiento
legislativo especial y previa consulta al PE, una decisión que establece las
 disposiciones aplicables al sistema de recursos propios de la Unión y al marco
financiero plurianual (arts. 311-312 TFUE). En este último caso, el PE debe dar su
aprobación por mayoría de sus diputados. De este modo, en 2020 se aprobó el ya
citado marco financiero plurianual para el periodo 2021-2027.

El procedimiento presupuestario viene establecido en el art. 314 TFUE y se compone de

cuatro etapas:

- Primera etapa: cada una de las siete Instituciones —excepto el BCE— elabora,
antes del 1 de julio de cada año, un estado de previsiones de sus gastos para el
ejercicio presupuestario siguiente. La Comisión recopila estas previsiones y elabora
un proyecto de presupuesto que presenta ante el Consejo y el PE a más tardar el 1
de septiembre del año anterior a su ejecución. La Comisión podrá modificar su
propuesta hasta la convocatoria del Comité de Conciliación.

- Segunda etapa: el Consejo adopta su posición sobre el proyecto presentado por la

Comisión y lo transmite al PE, a más tardar el 1 de octubre. Debe informar al PE
cumplidamente de las razones que le han llevado a adoptar su posición.

- Tercera etapa: el PE dispone de cuarenta y dos días para tomar una decisión.
Esta puede ser:

i) Aprobar la posición del Consejo, en cuyo caso el presupuesto quedará aprobado.

ii) No pronunciarse, en cuyo caso el presupuesto quedará aprobado mediante silencio

positivo.

iii) Aprobar enmiendas por mayoría de los miembros que lo componen. En este caso, el
proyecto de presupuesto enmendado será transmitido al Consejo y a la Comisión. El
Presidente del PE, de acuerdo con el Presidente del Consejo, convocará sin demora al
Comité de Conciliación. Si en un plazo diez días desde que el Consejo recibe el proyecto
comunica al PE que acepta sus enmiendas, el Comité de Conciliación no se reunirá.

Cuarta etapa: desde que se convoca al Comité de Conciliación —compuesto por

representantes de los miembros del Consejo y por un número igual de representantes del
PE—, este cuenta con veintiún días para alcanzar un acuerdo sobre el texto conjunto. Para
ello, debe adoptar una decisión por mayoría cualificada de los representantes del Consejo y
por mayoría de los miembros que representen al PE. La Comisión participa en los trabajos
del Comité de Conciliación y toma todas las iniciativas necesarias para propiciar un
acercamiento entre las posiciones del PE y del Consejo. En este punto, en el plazo de
veintiún días, en el Comité de Conciliación se puede llegar a una de estas dos decisiones:

i) No se alcanza un acuerdo sobre el texto conjunto. En este caso, la Comisión deberá

presentar un nuevo proyecto de presupuesto.
ii) Sí se alcanza un acuerdo sobre el texto conjunto. En este caso, el PE y el Consejo
dispondrán cada uno de catorce días a partir de la fecha de dicho acuerdo para aprobar el
texto conjunto.
 C) Función coordinadora. Al Consejo le incumbe coordinar la actuación de los Estados
miembros en ámbitos específicos como, entre otros, las medidas económicas y
presupuestarias. El Consejo coordina las políticas económicas de los Estados
miembros y, sin perjuicio de las competencias del BCE, toma decisiones políticas en
el ámbito monetario de la zona euro. En este sentido, puede advertir y sancionar a
un Estado miembro en caso de déficit presupuestario (art. 126.9 a 11 TFUE). El
Consejo es el encargado de decidir, sobre la base de una propuesta de la Comisión,
si un Estado miembro presenta un déficit excesivo (art. 126.6 TFUE). Asimismo, se
encarga de reforzar la gobernanza económica en la UE, supervisar las políticas
presupuestarias y fortalecer el marco presupuestario. Por su parte, como se ha
explicado en el epígrafe V.2.1, los miembros del Eurogrupo se rigen por reglas
específicas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 137 TFUE. Además, el
Consejo también se encarga de coordinar, entre otras materias, la estrategia para el
empleo (art. 145 y 146 TFUE), la educación, cultura, juventud y deporte (art. art. 165
TFUE), la salud pública (art. 168 TFUE), la industria (art. 173 TFUE), la cohesión
económica, social y territorial (art. 175 TFUE), la lucha contra el fraude (art. 325
TFUE), entre otras.

D) Función en materia de relaciones exteriores. Al Consejo de Asuntos Exteriores le

corresponde elaborar la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas
estratégicas definidas por el Consejo Europeo. Junto con el Alto Representante, el
Consejo debe garantizar la coherencia y eficacia de la acción exterior de la UE (art.
21.3 TUE). Para ello, colabora estrechamente con la Comisión y cuenta con la
asistencia de su Secretaría General y del Servicio Europeo de Acción Exterior (art.
16.6 TUE). Entre otras competencias, corresponde al Consejo la celebración de los
acuerdos internacionales de la UE (Lección 13).

Lección 5

Las Instituciones de la Unión Europea (II)1

I. EL PARLAMENTO EUROPEO

1. Introducción

El funcionamiento de la Unión se basa en una democracia representativa en la que los

ciudadanos se encuentran directamente representados a través del Parlamento Europeo
(PE) (art. 10.1-2 TUE). Todos los ciudadanos de la Unión tienen derecho a ser electores y
elegibles en las elecciones al PE en su lugar de residencia, en las mismas condiciones que
los nacionales de dicho Estado (art. 22.2 TFUE).

La elección de los miembros del PE, por sufragio universal directo, es uno de los derechos
que configuran el estatuto de ciudadanía de la Unión.

2. Composición

2.1. Elección de los miembros

El Acta Electoral Europea (AEE), de 20 de septiembre de 19762, establece que la elección
de los representantes del PE se llevará a cabo mediante sufragio universal directo, libre y
secreto, para un mandato de cinco años (art. 14.3 TUE y art. 1.3 AEE). Las elecciones al PE
se llevan a cabo en la fecha o fechas y horas fijadas por cada Estado miembro. Tales fechas
deben quedar comprendidas para todos los Estados miembros dentro de un mismo período,
empezando el jueves por la mañana y finalizando el primer domingo siguiente a las 21:00
horas CET (art. 10.1 AEE). Las últimas elecciones se llevaron a cabo del jueves 23 al
domingo 26 de mayo de 2019.

Todos los ciudadanos de la Unión tienen derecho de sufragio activo y pasivo en el Estado
miembro en el que residan en las elecciones al PE (art. 20.2b] TFUE).

El sistema de elección del PE está basado en la representación proporcional. La AEE

establece que:

A) Los Estados miembros podrán establecer un umbral mínimo de porcentaje de votos para
la atribución de escaños. En cualquier caso, el umbral a escala nacional no puede superar
el 5% de los votos válidos emitidos.

B) En las circunscripciones con más de treinta y cinco escaños —incluidos los Estados
miembros de circunscripción única, como España— el umbral mínimo no podrá ser inferior
al 2% ni superior al 5% de los votos válidos emitidos. El porcentaje exacto dentro de este
margen es decisión de cada país. La finalidad es evitar una mayor fragmentación en la
composición de la Cámara. En cualquier caso, los Estados miembros deberán adoptar
medidas para cumplir con esta obligación en las siguientes elecciones al PE, que tendrán
lugar en 2024. Esta disposición afecta únicamente a España y Alemania, ya que el resto de
Estados miembros con más de treinta y cinco escaños cuentan con un umbral electoral
mínimo para las elecciones al PE3.

2.2. Distribución de los diputados por Estado miembro

La representación de los ciudadanos de cada uno de los Estados miembros en el PE es

decrecientemente proporcional, estableciéndose un mínimo de seis diputados por Estado
miembro y un máximo de noventa y seis (art. 14.2 TUE). La proporcionalidad decreciente
implica que los países con menos población tienen asignados menos escaños que los
países con mayor población. Si bien, con los límites mínimo y máximo que se acaban de
citar, se garantiza un número mínimo de diputados a los Estados miembros con menos
población, y se corrige a la baja la representación en número de diputados del Estado con
mayor población (Alemania).

A raíz de la retirada del Reino Unido de la UE, el Consejo Europeo adopta por unanimidad,
a iniciativa del PE y con su aprobación, la Decisión (UE) 2018/937 del Consejo Europeo de
28 de junio de 2018 por la que se fija la composición del PE4 durante la legislatura
2019-2024, y se reduce el número de diputados de 751 a 7055.

Por tanto, de los setenta y tres escaños que Reino Unido deja libres tras su salida: a)
veintisiete escaños han sido repartidos entre catorce países como reflejo del principio de
proporcionalidad decreciente; cinco de estos escaños para España; y b) cuarenta y seis
escaños quedan sin atribuir y se reservan para futuras adhesiones de nuevos Estados
miembros.

2.3. Estatuto de los diputados

Los diputados del PE tienen un mandato representativo de cinco años (art. 14.3 TUE). Los
diputados ejercen su mandato de manera libre e independiente; por tanto, no pueden estar
sujetos a instrucciones ni a mandato imperativo alguno (art. 2 Reglamento interno del PE).
Para asegurar esta independencia, los diputados tienen un régimen de incompatibilidades,
establecido en el art. 7 del AEE, donde se enumeran los cargos que no pueden ejercer
mientras desempeñan el cargo de diputado en el PE. Se deben diferenciar dos tipos de
regímenes de incompatibilidades:

A) El régimen de incompatibilidades europeo establece que el cargo de diputado del PE

es incompatible con el de: a) miembro del Gobierno de un Estado miembro; b)
miembro de la Comisión; c) juez, abogado general o secretario del Tribunal de
Justicia o del Tribunal General; d) miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central
Europeo; e) miembro del Tribunal de Cuentas; f) Defensor del Pueblo; g) miembro
del Comité Económico y Social; h) miembro del Comité de las Regiones; i) miembro
de comités u organismos creados en virtud o en aplicación de los Tratados
constitutivos para la administración de fondos comunitarios o para el desempeño de
modo permanente y directo de una función de gestión administrativa; j) miembro del
Consejo de Administración, del Comité de Dirección o empleado del Banco Europeo
de Inversiones; k) funcionario o agente en activo de las instituciones o de los
órganos u organismos correspondientes, o del Banco Central Europeo; y l) diputado
de un parlamento nacional.

B) El régimen de incompatibilidades nacional permite que los Estados miembros

puedan establecer sus propias incompatibilidades. En España, las causas de
incompatibilidad vienen establecidas en el art. 211 de la LO 5/1985, de 19 de junio,
del Régimen Electoral General. Algunos de los cargos incompatibles previstos en
esta disposición son, entre otros: a) los miembros del Gabinete de la Presidencia del
Gobierno o los Ministros y Secretarios de Estado; b) los miembros de las Cortes
Generales; y c) los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas.

Los diputados gozan de los privilegios y las inmunidades establecidos en los arts. 7 a 9 del
Protocolo n.º 7 sobre los privilegios y las inmunidades de la UE.
A los diputados del PE se les garantiza: a) libertad de movimiento sin restricción; b)
facilidades en materia aduanera y de control; c) inmunidad penal; y d) que no podrán ser
detenidos ni procesados en el territorio de ningún Estado miembro.

Las autoridades nacionales pertinentes pueden solicitar al PE la suspensión de la

inmunidad de un diputado. En este caso, el Presidente del PE debe comunicar en sesión
plenaria que ha recibido el suplicatorio correspondiente y deberá remitirlo a la comisión
parlamentaria competente; esta es, la Comisión de Asuntos Jurídicos. Una vez que esta
Comisión ha recabado toda la información o explicación que estime necesaria, a puerta
cerrada, podrá recomendar al PE que apruebe o desestime el suplicatorio; es decir, que
suspenda o mantenga la inmunidad del diputado en cuestión. Durante la sesión plenaria
subsiguiente a la decisión de la comisión, el PE tomará una decisión por mayoría simple.
Tras someter la cuestión a votación, el Presidente comunicará de inmediato la decisión del
PE al diputado interesado, así como a las autoridades competentes del Estado miembro en
cuestión.

3. Funcionamiento

3.1. Organización interna

El PE aprueba su propio Reglamento interno, por mayoría de los miembros que lo

componen (art. 232 TFUE).

El Presidente del PE es elegido de entre sus miembros por un periodo de dos años y medio
renovable. Desde el 3 de julio de 2019, preside el PE el italiano David Sassoli, del grupo de
la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas. El Presidente, entre otras funciones, se
encarga de: a) dirigir y supervisar las sesiones plenarias del PE de conformidad con el
Reglamento interno; b) representar al PE en sus relaciones con otras Instituciones y en las
relaciones internacionales; c) firmar el presupuesto de la UE una vez ha sido aprobado por
el PE (Lección 4); y d) firmar los actos adoptados mediante el procedimiento legislativo
ordinario, junto con el Presidente del Consejo.

Tras la elección del Presidente, el pleno del PE elige a catorce vicepresidentes y cinco
cuestores. Por un lado, uno de los vicepresidentes puede sustituir al Presidente en
situaciones de ausencia, impedimento o en el caso de que el Presidente decida participar
en los debates del PE. Por otro lado, los cuestores se encargan de los asuntos
administrativos y económicos que afecten directamente a los diputados, conforme a las
directrices que establezca la mesa. Con carácter general, los grupos políticos velan porque
los vicepresidentes y los cuestores representen el peso numérico de los grupos políticos,
teniendo además en consideración los resultados de la elección del Presidente.

El Presidente del PE, los catorce vicepresidentes y los cinco cuestores forman la Mesa del
PE. Si bien, los cuestores son miembros de la Mesa a título consultivo; esto es, tienen voz
pero no voto. Entre otras funciones, la Mesa se encarga de resolver los asuntos
económicos, de organización y administrativos que afecten a los diputados, a su secretaría
o a otros órganos de la Institución.

El PE se organiza mediante Conferencias de Presidentes:

A) La Conferencia de Presidentes, compuesta por el Presidente del PE y los
Presidentes de los grupos políticos. Entre otras funciones, le corresponde la
organización de los trabajos del PE y resolver los asuntos relacionados con la
programación legislativa.

B) La Conferencia de Presidentes de Comisión, compuesta por los Presidentes de

todas las comisiones permanentes o especiales. A este órgano le corresponde
formular recomendaciones a la Conferencia de Presidentes sobre el trabajo de las
comisiones y el establecimiento del orden del día de los períodos parciales de
sesiones.
 C) La Conferencia de Presidentes de Delegación, compuesta por los Presidentes de
todas las delegaciones interparlamentarias permanentes. A este órgano le
corresponde formular recomendaciones a la Conferencia de Presidentes sobre el
trabajo de las delegaciones.

En la actualidad el PE se organiza en veintidós comisiones y cuarenta y cuatro

delegaciones. Los diputados trabajan en comisiones parlamentarias, para preparar las
actividades de las sesiones plenarias del PE. Las comisiones pueden ser de diverso tipo:
comisiones permanentes, comisiones especiales o comisiones de investigación. Entre las
comisiones más destacadas figuran: la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos
de Interior; la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria; y la
Comisión de Control Presupuestario.

Las delegaciones del PE se encargan de mantener relaciones e intercambios de

información con parlamentos de terceros países. Actualmente existen cuarenta y cuatro
delegaciones con terceros países como, entre otros, Turquía, México, Palestina, Australia,
China, etc.

Los diputados no se organizan por nacionalidades, sino por afinidades políticas formando
grupos políticos. Para constituirse, los grupos políticos tienen que cumplir las siguientes
condiciones: a) debe haber como mínimo veinticinco miembros para constituir un grupo
político; con excepción del grupo de los no inscritos que no precisa de número mínimo para
su constitución; b) en cada grupo político debe estar representada al menos una cuarta
parte de los Estados miembros; c) los diputados no pueden pertenecer a más de un grupo
político; y d) los diputados que no pertenecen a ningún grupo político, forman parte del
grupo de los no inscritos.

En la legislatura actual (2019-2024) se han formado siete grupos políticos en el PE: a) el

grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) con 187 escaños; b) el grupo de
la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas, con 147 escaños; c) el grupo Renovar
Europa con 98 escaños; d) el grupo Identidad y Democracia, con 76 escaños; e) el grupo de
los Verdes/Alianza Libre Europea, con 67 escaños; f) el grupo de los Conservadores y
Reformistas Europeos, con 61 escaños; y g) el grupo Confederal de la Izquierda Unitaria
Europea/Izquierda Verde Nórdica, con 39 escaños. Por otra parte, algunos diputados no
pertenecen a ningún grupo político; en estos casos forman parte del grupo de los no
inscritos —una suerte de octavo grupo—, con 29 escaños.

3.2. Debates y sistema de votación

El PE organiza cada año 12 sesiones plenarias en Estrasburgo, de cuatro días de duración.

Los diputados se reúnen también en comisiones parlamentarias en Bruselas, donde se
pueden organizar periodos parciales de sesiones adicionales. Los debates se desarrollan en
todas las lenguas oficiales de la UE.

La sesión plenaria o pleno del PE es la de mayor relevancia de la Institución, puesto que en

esa sesión se culmina el trabajo legislativo realizado en las comisiones parlamentarias. El
pleno lo componen la totalidad de los 705 diputados.
Con relación al sistema de votación, como regla general el PE decide por mayoría de los
votos emitidos (art. 231 TFUE). Sin embargo, para determinadas cuestiones se pueden
exigir otras mayorías más cualificadas; por ejemplo, para la aprobación de una moción de
censura sobre la gestión de la Comisión, o para la aplicación del art. 7 TUE. En estos casos,
es necesaria una mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la
mayoría de los diputados que componen el PE (arts. 234 y 354 TFUE). En cuanto al
quórum, como regla general se necesita que se encuentre reunida en el salón de sesiones
la tercera parte de los diputados que componen el PE (art. 178 Reglamento interno del PE).

4. Competencias legislativas

4.1. Procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo ordinario es el procedimiento más utilizado para la adopción de

la legislación de la UE, ya que se aplica a más de noventa ámbitos de actuación —como,
por ejemplo, mercado interior, transporte, empleo, protección de consumidores, medio
ambiente, etc.—. Este procedimiento consiste en la adopción conjunta por el PE y el
Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión (art.
289.1 TFUE). Los actos aprobados por medio de este procedimiento tienen la categoría de
actos legislativos. Con carácter general, los actos legislativos se aprueban por mayoría del
PE y por mayoría cualificada del Consejo, excepto cuando los Tratados establezcan otra
cosa (art. 16.3 TUE). Por tanto, a la Comisión le corresponde el derecho de iniciativa
legislativa, mientras que el Consejo y el PE actúan como colegisladores. A partir de la
propuesta de la Comisión el procedimiento legislativo ordinario se compone de tres lecturas
(art. 294 TFUE)10:

A) Primera Lectura.

i) La Comisión presenta de forma simultánea su propuesta al PE y al Consejo. Además, la

propuesta se envía a los parlamentos nacionales y si un tercio de estos consideran que el
proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad, disponen de ocho
semanas para remitir un dictamen motivado a la Comisión; quien debe de tener en cuenta
tales dictámenes y reconsiderar su propuesta. Este procedimiento se denomina “Mecanismo
de subsidiariedad”, y tiene como finalidad tratar de que las medidas se adopten a nivel de la
UE cuando esta actuación es más eficaz que la actuación individual de los Estados
miembros (Lección 1)11. Por su parte, la Comisión puede modificar su propuesta, mientras
el Consejo no se haya pronunciado, y mientras duren los procedimientos dirigidos a la
adopción del acto legislativo (art. 293.2 TFUE).

ii) El PE, tras recibir la propuesta de la Comisión, la remite a través de su presidente a la

comisión parlamentaria competente para que estudie el fondo de la misma y designe, de
entre sus miembros, un ponente para tal propuesta. El ponente es el encargado de
presentar un proyecto de informe a la comisión parlamentaria en el que resume la propuesta
de la Comisión y los puntos de vista de las diferentes partes implicadas. A continuación, el
pleno del PE estudia la propuesta legislativa sobre la base del informe elaborado por la
comisión competente. En este proyecto de resolución, la comisión parlamentaria también
propone que el Pleno apruebe o rechace la propuesta de la Comisión o adopte enmiendas.
El Pleno del PE, mediante una resolución legislativa, decide aprobar o enmendar la
propuesta de la Comisión.

iii) El Consejo examina la propuesta de la Comisión y puede: a) aprobar la posición del PE

por mayoría cualificada, o por unanimidad cuando la Comisión objete las enmiendas que se
hayan hecho a su propuesta. Es decir, si la Comisión modifica su propuesta incorporando
algunas de las enmiendas propuestas por el PE, el Consejo puede aprobar su posición por
mayoría cualificada. En cualquiera de los dos casos, el acto legislativo aprobado —tanto la
propuesta de la Comisión sin enmiendas o la propuesta de la Comisión modificada por las
enmiendas del PE— se envía para ser firmado por las presidencias del PE y del Consejo y
se publica en el DO; b) enmendarla y devolver la propuesta al PE para una segunda lectura.
El Consejo debe comunicar al PE los motivos que le han llevado a adoptar su posición. Si
el Consejo quiere realizar enmiendas a la propuesta de la Comisión, distintas a las
enmiendas propuestas por el PE, debe votar por unanimidad (art. 293.1 TFUE).

El PE y el Consejo no están sujetos a ningún límite de tiempo para examinar la propuesta

de la Comisión en primera lectura. Sin embargo, con el fin de agilizar el procedimiento
legislativo y promover un acuerdo en primera lectura, el PE y el Consejo organizan
reuniones informales en las que participan representantes del PE, el Consejo y la Comisión.
Estas reuniones se conocen con el nombre de “diálogos tripartitos”. El objetivo es garantizar
que las enmiendas del PE aprobadas en el Pleno sean aceptables para el Consejo. La
Comisión suele desempeñar funciones de mediación en relación con los textos de
transacción.

B) Segunda lectura.

i) Desde que el PE recibe la posición del Consejo en primera lectura se inicia el plazo de
tres meses, prorrogable uno más, para la segunda lectura del PE. La comisión
parlamentaria estudia la posición del Consejo en primera lectura y elabora una
recomendación, donde se pueden incluir posibles enmiendas, que será la base de las
deliberaciones en el Pleno del PE. El PE puede adoptar las siguientes decisiones: a) si
aprueba por mayoría simple la posición del Consejo o si no se manifiesta ante ella, el acto
queda aprobado de acuerdo con la posición del Consejo; b) si rechaza la postura del
Consejo por mayoría de los miembros, el acto se considera no adoptado y el procedimiento
concluye por lo que el estudio del proyecto legislativo solo puede reanudarse a partir de una
nueva propuesta de la Comisión; y c) puede proponer, por mayoría de los miembros que lo
componen, enmiendas a la postura del Consejo y transmitirlas a la Comisión y al Consejo.

La Comisión debe emitir un dictamen en sentido positivo o negativo acerca de las

enmiendas del PE. Este informe determina la mayoría necesaria en el Consejo; esto es, si
el Consejo quiere adoptar una enmienda del PE que ha sido objeto de dictamen negativo de
la Comisión, necesitará la unanimidad. Si ha sido objeto de dictamen positivo, mayoría
cualificada. En cualquier caso, desde el momento que el Consejo aprueba su posición en
primera lectura, la base del resto del procedimiento ya no es la propuesta de la Comisión,
sino las enmiendas propuestas; por lo que la Comisión ya no puede retirar el texto de la
propuesta.
ii) En este último supuesto, en un plazo de tres meses, prorrogable uno más, desde que el
Consejo recibe las enmiendas del PE, el Consejo puede adoptar una de las siguientes
decisiones: a) aprobar las enmiendas del PE —por mayoría cualificada cuando han tenido el
visto bueno de la Comisión y por unanimidad cuando no—, en cuyo caso el acto queda
aprobado; b) no aprobar todas las enmiendas del PE, en cuyo caso el Presidente del
Consejo y el Presidente del PE convocan un Comité de Conciliación en un plazo de seis
semanas.

iii) El Comité de Conciliación está formado por un número igual de miembros del PE y del
Consejo. Desde su convocatoria, este Comité dispone de seis semanas, prorrogables por
dos más, para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto basado en las posiciones
manifestadas por el PE y el Consejo durante la segunda lectura (art. 294.10 TFUE). En esta
fase la Comisión no puede modificar su propuesta, pero participa en el Comité propiciando
un acercamiento entre las posiciones del PE y del Consejo (art. 294.11 TFUE). Antes de
que el Comité comience su labor, se pueden celebrar diálogos tripartitos preparatorios y
reuniones técnicas en el caso de resultar evidente que el Consejo no va a aceptar las
enmiendas del PE en segunda lectura. Los diálogos tripartitos y las reuniones técnicas
reúnen a equipos de negociadores del PE, el Consejo y la Comisión, que informan a su
respectiva delegación en el Comité de Conciliación.

Si una vez transcurrido el plazo el Comité no aprueba un texto conjunto, el acto propuesto
se considerará definitivamente no adoptado. Hasta enero de 2020, solo en cuatro ocasiones
el Comité de Conciliación no ha conseguido acordar un texto conjunto. Por el contrario, si
aprueba un texto conjunto, por mayoría cualificada del Consejo y por mayoría de los
representantes del PE, se pasaría a la fase de tercera lectura (art. 294.13 TFUE). Por tanto,
en esta fase del procedimiento, el Consejo puede apartarse de la propuesta de la Comisión
por mayoría cualificada y no por la unanimidad exigida hasta este momento.

C) Tercera Lectura.

Si el Comité de Conciliación aprueba un texto conjunto ambos colegisladores, PE y

Consejo, disponen cada uno de seis semanas, prorrogable dos más, para adoptar el acto
legislativo, sin cambiar la redacción del texto conjunto adoptado por el Comité de
Conciliación. Para su aprobación es necesaria la mayoría de los votos en el PE y la mayoría
cualificada en el Consejo. Si ambas Instituciones no consiguen alcanzar las mayorías
exigidas, el acto se considera no adoptado. Hasta la fecha, el PE ha rechazado tres textos
conjuntos, mientras que el Consejo no ha rechazado nunca un acuerdo alcanzado durante
la conciliación.

Una vez que el texto definitivo de una propuesta normativa es aprobado por el PE y el
Consejo, en cualquiera de las tres fases que se acaban de explicar, los Presidentes de
ambas Instituciones proceden a su firma y se publica en el DO (art. 297.1 TFUE).

4.2. Procedimiento legislativo especial

El procedimiento legislativo especial se aplica para aquellos casos expresamente previstos

por los Tratados. A diferencia del procedimiento legislativo ordinario, en el que el PE y el
Consejo adoptan el acto legislativo de manera conjunta, en el procedimiento legislativo
especial una de las dos Instituciones adopta un acto legislativo con la participación de la
otra Institución; ya sea su aprobación, ya se trate de la mera consulta. Por tanto, a
diferencia del procedimiento legislativo ordinario en el que el PE y el Consejo se encuentran
en igualdad de condiciones, el procedimiento legislativo especial se caracteriza por la
posición superior del Consejo o del PE. En cualquier caso, los actos jurídicos que se
adopten mediante el procedimiento legislativo especial constituyen de igual manera actos
legislativos (art. 289.2 y 3 TFUE).

A) El procedimiento de aprobación, por lo general, permite que el Consejo pueda

adoptar propuestas legislativas y decisiones con la previa aprobación del PE, quien
puede aceptar o rechazar la propuesta mediante mayoría absoluta, pero en ningún
caso modificarla. Este procedimiento es el que rige, entre otros: a) para constatar la
existencia de un riesgo claro de vulneración grave por parte de un Estado miembro
de los valores en los que se fundamenta la Unión (art. 7 TUE); b) en materia de
recursos propios de la Unión (art. 311 TFUE); c) para la adopción de un reglamento
por el que se fije el marco financiero plurianual (art. 312 TFUE) (Lección 4); y d) para
la celebración por la UE de determinados acuerdos internacionales que revisten una
especial importancia, como, entre otros, los acuerdos de adhesión o los acuerdos de
asociación (Lección 13).

En la gran mayoría de casos en los que se aplica este procedimiento legislativo especial el
Consejo decide previa aprobación del PE. No obstante, en unos pocos supuestos
corresponde al PE adoptar el acto legislativo, con la previa aprobación del Consejo. Por
ejemplo, el PE fija mediante reglamentos adoptados por propia iniciativa, con arreglo al
procedimiento legislativo especial, el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio del
Defensor del Pueblo, previo dictamen de la Comisión y con la aprobación del Consejo (art.
228.4 TFUE).

B) El procedimiento de consulta permite que el Consejo pueda adoptar propuestas

legislativas con el previo dictamen consultivo emitido por el PE sobre su propuesta.
El PE puede aprobar, rechazar o proponer enmiendas a la propuesta del Consejo.
En este último caso, el Consejo puede examinar el dictamen del PE y, en su caso,
modificarlo y someterlo nuevamente a consulta del PE. Aunque es preceptivo
solicitar el dictamen al PE, no es jurídicamente vinculante para el Consejo. Pero el
Consejo no puede tomar una decisión sin solicitar el previo dictamen del PE; de lo
contrario, el acto podría ser objeto de un recurso de anulación ante el TJ (Lección 9).
Entre otros ámbitos, se requiere la consulta al PE como procedimiento legislativo
especial en: a) derecho de competencia (art. 103 TFUE); b) para la adopción por el
Consejo de buena parte de los acuerdos internacionales que celebra la UE (Lección
13); y c) para la adopción por el Consejo de directivas en las que se establezcan las
medidas de coordinación y de cooperación necesarias para facilitar a los ciudadanos
de la UE la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier
Estado miembro en terceros países (art. 23 TFUE) (Lección 3).

5. Competencias presupuestarias
Como se explica en la Lección 4, el PE adopta el presupuesto anual de la UE junto con el
Consejo. Además, se encarga de aprobar el marco financiero plurianual, mediante la
aprobación de la posición del Consejo (art. 312.2 TFUE).

6. Competencias de control político

A) El PE es la Institución ante la que se puede presentar una moción de censura sobre

la gestión de la Comisión, como se explica en el epígrafe II.2.2.

B) El PE ejerce un control directo respecto a otras Instituciones y órganos de la UE a

través de las preguntas parlamentarias. En el caso de la Comisión, el TFUE
establece la obligación de que comparezca ante el PE para que conteste, ya sea de
forma oral o escrita, a todas las preguntas que le sean formuladas en sede
parlamentaria (art. 230 TFUE). Se distinguen tres categorías de preguntas
parlamentarias: a) las preguntas orales formuladas durante las sesiones
parlamentarias e inscritas en los “debates del día”, que pueden ir seguidas o no de
una Resolución (art. 136 Reglamento interno del PE); b) las preguntas para el “turno
de preguntas” formuladas durante las sesiones plenarias en los momentos previstos
para ello (art. 137 Reglamento interno del PE); y c) las preguntas escritas
formuladas con solicitud de respuesta escrita (art. 138 Reglamento interno del PE).
En cada período parcial de sesiones puede tener lugar un turno de preguntas a la
Comisión sobre uno o más temas horizontales específicos. Cada turno de preguntas
se dedica a un tema horizontal concreto donde se van intercalando las preguntas de
los diputados y las respuestas de los comisarios. Los comisarios responsables de
carteras relacionadas con el tema elegido son invitados a participar en el turno de
preguntas.

C) La Comisión debe presentar todos los años, al menos un mes antes de la apertura
del período de sesiones del PE, un informe general anual sobre la actividad de la UE
(art. 249.2 TFUE). El PE discute, en sesión pública, el informe general anual
presentado por la Comisión (art. 233 TFUE)14. Además, la Comisión también
presenta informes sectoriales ante el PE sobre el cumplimiento del DUE y los
avances en sectores concretos de la política de la UE como, por ejemplo, el Estado
de Derecho en la UE, la evolución social, etc.

D) El PE puede constituir comisiones de investigación, a petición de la cuarta parte de

sus miembros, para examinar eventuales infracciones o alegaciones de mala
administración en la aplicación del DUE; siempre y cuando un órgano judicial no esté
conociendo de los hechos. La labor de las comisiones de investigación finaliza con la
presentación de un informe sobre los resultados de sus trabajos (art. 226 TFUE). Por
ejemplo, en junio de 2020 se crea la Comisión de Investigación sobre la protección
de los animales durante el transporte, para investigar las presuntas violaciones del
DUE en esta materia.

E) El PE participa en el nombramiento de otras Instituciones. Por ejemplo: a) nombra al

Defensor del Pueblo Europeo, quien presentará cada año al PE un informe sobre el
resultado de sus investigaciones (art. 228 TFUE); b) aprueba el nombramiento del
Presidente y de los comisarios de la Comisión (epígrafe II.2.1); y c) el PE es
 consultado por el Consejo antes de nombrar, tanto al presidente, vicepresidente y los
demás miembros que componen el Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (art.
283.2 TFUE), como a los miembros del Tribunal de Cuentas (art. 286.2 TFUE)

II. LA COMISIÓN EUROPEA

1. Introducción

La Comisión Europea tiene como misión promover el interés general de la Unión y tomar
iniciativas para este fin. Esta Institución es conocida por ser la “guardiana de los tratados”,
ya que debe velar por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las
Instituciones en virtud de estos (art. 17 TUE).

2. Composición

2.1. Elección de los miembros

La Comisión está compuesta por un nacional de cada Estado miembro, es decir, veintisiete
comisarios. Entre ellos se encuentra el Presidente y el Alto Representante, que será uno de
sus ocho vicepresidentes (art. 17.4 TUE). Los comisarios son elegidos en razón de su
competencia general y de su compromiso europeo entre personalidades que ofrezcan
plenas garantías de independencia. Asimismo, la composición de la Comisión debe reflejar
la diversidad geográfica y demográfica (art. 17.3 TUE).

Los miembros que componen la Comisión Europea tienen un mandato de cinco años
renovable. El mandato de los comisarios coincide con la legislatura del PE, ya que en el
plazo de seis meses desde las elecciones al PE se debe designar una nueva Comisión.
Para la elección del Presidente de la Comisión Europea es necesario tener en cuenta el
resultado de las elecciones al PE. Una vez se han llevado a cabo las consultas apropiadas,
el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, propone al PE un candidato al cargo de
Presidente de la Comisión. El PE elige al candidato a la presidencia por mayoría de sus
miembros. En el caso de que el candidato no obtenga la mayoría necesaria en el seno del
PE, el Consejo Europeo dispone de un mes para proponer, por mayoría cualificada, a un
nuevo candidato. De nuevo, este candidato necesita la mayoría de los miembros que
componen el PE para ser elegido (art. 17.7 TUE). Desde 2019, ejerce la presidencia de la
Comisión Europea la alemana Ursula von der Leyen.

Una vez elegido el Presidente, y dado que uno de los vicepresidentes es el Alto
Representante, se procede a nombrar al resto de los veinticinco comisarios. El
procedimiento de nombramiento del colegio de comisarios es el siguiente:

A) El Consejo, por mayoría cualificada y de común acuerdo con el Presidente electo de

la Comisión Europea, aprueba la lista de personalidades candidatas para ser
designados comisarios, de conformidad con la propuesta presentada por cada
Estado miembro.

B) Los candidatos son examinados por el PE. Las comisiones parlamentarias se reúnen
para evaluar las competencias y conocimientos de los candidatos. Posteriormente, el
 Presidente, el Alto Representante y el resto de comisarios se someten
colegiadamente a la aprobación del PE por mayoría simple.

C) Una vez que el PE ha dado su aprobación, corresponde al Consejo Europeo

nombrar a la Comisión por mayoría cualificada.

2.2. Estatuto de los Comisarios

Con relación a la Comisión Europea se aplican dos sistemas de responsabilidad:

A) La responsabilidad personal. Los miembros de la Comisión deben ejercer sus

funciones con absoluta independencia y en interés general de la Unión. Por tanto, no
podrán solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno ni organismo externo.
Para salvaguardar su independencia, los miembros de la Comisión tienen dedicación
exclusiva y no pueden ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no (art.
245 TFUE). Si algún miembro de la Comisión incumple las obligaciones derivadas
de su cargo o comete una falta grave, puede ser cesado por el TJ, a instancia del
Consejo por mayoría simple, o de la Comisión (art. 247 TFUE). En cualquier caso,
un comisario debe presentar su dimisión si el Presidente así se lo pide (art. 17.6
TUE in fine).

Además, el comisario debe mantener el cumplimiento de las obligaciones derivadas de su

cargo mientras dure su mandato y aún después de su finalización; en especial, los deberes
de honestidad y discreción de determinadas funciones o beneficios. De lo contrario el TJ, a
instancia del Consejo por mayoría simple, o de la Comisión, podrá, según los casos,
declarar su cese o la privación de su derecho a percibir una pensión o cualquier otro
beneficio sustantivo (art. 245 TFUE in fine).
B) La responsabilidad colectiva o colegiada. La Comisión es responsable de forma
colegiada ante el PE. Para poder presentar una moción de censura contra la
Comisión, se exige que, como mínimo, la décima parte de los diputados que
componen el PE, la presenten ante su Presidente. El PE puede aprobar la moción
de censura por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representen, a su
vez, la mayoría de los diputados que componen al PE. En caso de aprobarse, todos
los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto
Representante debe dimitir del cargo que ejerce en la Comisión como vicepresidente
(art. 17.8 TUE y art. 234 TFUE). Hasta la fecha, ninguna de las mociones de censura
que se han planteado contra la Comisión ha prosperado. Por ejemplo, en 2014, el
PE rechaza una moción de censura contra la Comisión presidida por Jean-Claude
Juncker, por 461 votos a favor, 101 en contra y 88 abstenciones.

3. Funcionamiento

Corresponde al Presidente de la Comisión Europea: a) orientar los trabajos de la Comisión

con arreglo a los cuales la Comisión desempeña sus funciones. Esto permite a los
comisarios fijar conjuntamente los objetivos estratégicos y publicar el programa de trabajo
anual; b) determinar la organización interna de la Comisión velando por la coherencia,
eficacia y colegialidad de su actuación; y c) nombrar a siete de sus ocho vicepresidentes de
entre los miembros de la Comisión.
Como ya se ha explicado, el Alto Representante es automáticamente uno de los
vicepresidentes de la Comisión (art. 17.6 TUE). El Presidente de la Comisión decide el
sector de actividad que le corresponde a cada comisario. Por tanto, cada comisario es
responsable de un sector de actividad y la autoridad en los departamentos administrativos
correspondientes. El Comisario al frente de un determinado sector es el responsable de
preparar los trabajos de la Comisión y de la ejecución de sus decisiones en ese sector.

La Comisión cuenta con un Reglamento interno que rige su funcionamiento y el de sus

servicios (art. 249 TFUE)18. El Presidente es el encargado de convocar las reuniones de la
Comisión. Por regla general, la Comisión celebra como mínimo una reunión semanal,
encuentro denominado “procedimiento oral”. Aquí se debaten, y en su caso se aprueban,
las cuestiones más sensibles desde el punto de vista político. Los asuntos menos sensibles
se aprueban por el “procedimiento escrito”. Además, la Comisión podrá reunirse cuando sea
necesario por convocatoria del Presidente.

Los acuerdos se adoptan por mayoría de sus miembros (art. 250 TFUE). Cada comisario
tiene un voto que solo puede emitir en persona puesto que tienen la obligación de participar
en todas las reuniones de la Comisión. Asimismo, la Comisión funciona de conformidad con
el principio de colegialidad, lo que supone que las decisiones se adoptan bajo
responsabilidad colectiva. Por tanto, todos los comisarios son responsables de las
decisiones adoptadas en cada sector de actividad, con independencia de cuál dirija cada
uno.

La Comisión dispone de una estructura organizativa compuesta por miles de empleados. Se

organiza en Direcciones Generales para preparar y desarrollar sus actividades. Cada una
de las Direcciones Generales es responsable de una determinada política y se encarga de
desarrollar, aplicar y gestionar las políticas, la legislación y los programas de financiación de
la UE. Por ejemplo y entre otras, la Dirección General de asuntos económicos y financieros,
la Dirección General de comercio o la Dirección General de cooperación internacional y
desarrollo.

Además, la Comisión dispone de departamentos especializados, agencias y servicios que

se ocupan de cuestiones ad hoc. Cabe destacar, por ejemplo, el servicio jurídico, cuya
consulta es obligatoria en todos los proyectos de actos y propuestas de actos jurídicos, así
como en todos los documentos que puedan tener consecuencias de orden jurídico. Así
como la oficina de publicaciones, con sede en Luxemburgo, cuya tarea es dar difusión a las
publicaciones de las Instituciones de la UE.

4. Competencia de iniciativa normativa

Como regla general, los actos legislativos de la Unión sólo pueden adoptarse a propuesta
de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa (art. 17.2 TUE). Además,
se debe destacar que, como regla general, el Consejo sólo puede modificar la propuesta de
la Comisión por unanimidad, si bien se admiten varias excepciones:

A) La más relevante está referida a que en el marco del procedimiento legislativo

ordinario, el Consejo y el PE alcancen un acuerdo en el seno del Comité de
 Conciliación sobre el acto normativo a adoptar; en cuyo caso el Consejo puede
modificar la propuesta de la Comisión por mayoría cualificada como se ha explicado
en el epígrafe 4.1 (arts. 293.1 y 294.10 y 13 TFUE).

B) Tampoco es necesaria la unanimidad del Consejo para modificar la propuesta de la

Comisión en determinados ámbitos financieros como: a) la adopción del presupuesto
anual (art. 310 TFUE); b) el marco financiero plurianual (art. 312 TFUE); y c) la
prórroga del presupuesto de la UE (art. 315 TFUE).

La Comisión se encarga de elaborar las propuestas legislativas que han de aprobar el

Consejo y el PE. En su programa de trabajo anual, la Comisión asume el compromiso
político de impulsar una serie de prioridades durante el año correspondiente.

Además, la Comisión también puede presentar propuestas de actos jurídicos de la UE a

petición de otras Instituciones. Por un lado, el PE puede solicitar a la Comisión que presente
las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que, juicio de aquél, requiera la
elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los Tratados. Si la Comisión no
presenta propuesta alguna, deberá comunicar sus motivos al PE (art. 225 TFUE). Por otro
lado, el Consejo podrá pedir a la Comisión, por mayoría simple, que proceda a realizar
todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos comunes
y que le someta las propuestas pertinentes. Al igual que en el anterior caso, si la Comisión
no presenta ninguna propuesta, deberá motivar su negativa al Consejo (art. 241 TFUE).

Los ciudadanos de la UE y los Estados miembros también pueden solicitar a la Comisión

que presente una propuesta legislativa. En el caso de los ciudadanos de la UE, tienen el
derecho a presentar una iniciativa ciudadana por medio de la cual se invita a la Comisión a
presentar una propuesta sobre un ámbito concreto (Lección 3). Los Estados miembros
también pueden solicitar a la Comisión que presente una recomendación o una propuesta
sobre los asuntos a los que se refiere el art. 135 TFUE. Estos asuntos son, entre otros: a)
una decisión por la que se determinen las posiciones comunes sobre cuestiones que
revistan especial interés para la unión económica y monetaria en las instituciones y
conferencias financieras internacionales competentes (art. 138 TFUE); b) una propuesta por
la que se fija irrevocablemente el tipo al que el euro sustituirá a la moneda del Estado
miembro de que se trate, así como las restantes medidas necesarias para la introducción
del euro como moneda única en el Estado miembro de que se trate (art. 140.3 TFUE); y c)
una recomendación para que el Consejo celebre acuerdos formales relativos a un sistema
de tipos de cambio para el euro en relación con las monedas de terceros Estados (art. 219
TFUE).

Por tanto, el procedimiento legislativo ordinario se inicia con la presentación de una

propuesta legislativa de la Comisión al PE y al Consejo. Como se ha explicado en el
epígrafe 4.1, la Comisión Europea elabora propuestas legislativas por iniciativa propia o a
instancias de otras Instituciones o países de la UE, a menudo después de la realización de
consultas públicas. La propuesta definitiva se transmite simultáneamente al PE, al Consejo
y a los Parlamentos nacionales y, en algunos casos, al Comité de las Regiones y al Comité
Económico y Social Europeo.
En cualquier caso, la Comisión es la única dueña de su propuesta normativa, lo que
supone: a) por una parte, que la Comisión decide si presenta o no una propuesta normativa;
y b) por otra, que en el caso presentar una propuesta, esta le pertenece a la Comisión hasta
antes de la adopción del acto; por tanto, puede modificar su propuesta mientras duren los
procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto de la Unión. No obstante, como se
ha explicado en el epígrafe 4.1, la Comisión no podrá modificar su propuesta una vez que el
Comité de Conciliación, en segunda lectura, adopte un acuerdo sobre un texto conjunto que
será aprobado o no, sin modificaciones, por el PE y el Consejo en tercera lectura.

Por último, conviene explicar que antes de ejercer su derecho de iniciativa normativa, la
propuesta de la Comisión es el resultado de un amplio proceso de consulta. Al elaborar
nuevas normas y políticas, la Comisión debe actuar de manera transparente, basándose en
datos objetivos y con el respaldo de los ciudadanos y las partes interesadas. Con ello se
persigue la denominada “mejora de la legislación”. Para ello, la Comisión recurre a:

A) Hojas de ruta, cuya finalidad es: a) describir los problemas por resolver y los
objetivos que se han de alcanzar; b) explicar por qué es necesaria una intervención
de la UE; y c) resumir las opciones políticas y exponer las principales características
de la estrategia de consulta. Cuando las propuestas legislativas pueden tener
repercusiones importantes, las hojas de ruta se sustituyen por evaluaciones de
impacto.

B) Evaluaciones de impacto, cuyo objetivo es analizar si, para un determinado asunto,

es necesario adoptar medidas a escala de la UE (principio de subsidiariedad), así
como tratar de determinar las posibles consecuencias económicas, sociales y
medioambientales que pueden derivarse (principio de proporcionalidad).
Los resultados de este análisis se resumen en un informe de evaluación de impacto,
cuya calidad queda verificada por un organismo independiente que formula un
dictamen: el Comité de Control Reglamentario. Los informes de evaluación de
impacto se publican junto con las propuestas que adopta la Comisión y se envían al
PE y al Consejo. A este respecto, en abril de 2016 se adopta un acuerdo en el que
se establece que el PE y el Consejo tendrán plenamente en cuenta las evaluaciones
de impacto de la Comisión a la hora de decidir sobre las propuestas legislativas.

C) Los Libros Verdes, con los que se invita a participar en un proceso de consulta y
debate sobre las propuestas que se presentan acerca de temas concretos como, por
ejemplo, el mercado de capitales. En el caso de que la reflexión promovida por la
Comisión a través de sus libros verdes se materialice en desarrollos legislativos,
estos pueden ser objeto de publicación en Libros Blancos.

D) Los Libros Blancos son documentos que contienen propuestas de acción a nivel UE
en un sector específico. El propósito de los Libros Blancos es iniciar un debate con
el público, las partes interesadas, el PE y el Consejo con el fin de alcanzar un
consenso político. Por ejemplo, el Libro Blanco de la Comisión de 1985 para la
realización del mercado interior, dio lugar a la aprobación de una legislación de
amplio alcance en este ámbito. Otros ejemplos son el Libro Blanco sobre el futuro de
Europa en el que se abordan reflexiones y escenarios para la Europa de los 27 en
202525 o el Libro Blanco sobre las subvenciones extranjeras en el mercado único.
5. Competencias de ejecución y decisión

A) En el ámbito de las competencias de ejecución le corresponde a la Comisión:

i) La ejecución del presupuesto de la Unión. La Comisión, bajo su propia responsabilidad y
dentro del límite de los créditos autorizados, ejecuta el presupuesto en cooperación con los
Estados miembros con arreglo al principio de buena gestión financiera (art. 317 TFUE).

ii) La ejecución de los actos legislativos. La Comisión puede desempeñar competencias de

ejecución cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos
jurídicamente vinculantes de la Unión. Para ello, el PE y el Consejo deben establecer
previamente las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por
parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la
Comisión. En estos casos, en los títulos de los actos de ejecución debe figurar la expresión
“de ejecución” —reglamentos de ejecución, directivas de ejecución y decisiones de
ejecución— (art. 291 TFUE). En algunos casos, el propio acto legislativo prevé que la
Comisión sea asistida por un comité formado por representantes de los Estados miembros a
la hora de definir las medidas contenidas en el correspondiente acto de ejecución; es lo que
se conoce como “comitología”. Si bien, determinados actos pueden ser adoptados por la
Comisión sin consultar a un comité, por ejemplo, la concesión de subvenciones inferiores a
un determinado importe (Lección 7).

B) Asimismo, la Comisión cuenta con determinadas competencias de decisión. La más

relevante es la adopción de actos delegados. Los actos delegados son adoptados
por la Comisión en virtud de una delegación otorgada a través de un acto legislativo.
En concreto, un acto legislativo —denominado “acto legislativo base”— podrá
delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance
general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto
legislativo (art. 290 TFUE) (Lección 7). La facultad de la Comisión para adoptar los
actos delegados se encuentra sometida a una serie de límites: a) el acto delegado
no puede modificar los elementos esenciales del acto legislativo base; b) el acto
legislativo base debe definir los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la
delegación de poderes; y c) el PE y el Consejo pueden revocar la delegación o
formular objeciones al acto delegado.

6. Competencias de control del cumplimiento del derecho

Como se ha señalado, la Comisión es conocida como “la guardiana de los Tratados”. Está
encargada de velar por la buena aplicación de los Tratados y las decisiones tomadas para
este fin; esto es, el Derecho derivado. Si la Comisión considera que un Estado miembro ha
incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, puede enviar
una carta de emplazamiento (también denominado “escrito de requerimiento”) solicitando
información al Estado miembro, que dispone de un determinado plazo de tiempo (por lo
general, dos meses) para remitir una respuesta detallada. La Comisión puede emitir un
dictamen motivado sobre este asunto, una vez haya ofrecido al Estado la posibilidad de
presentar sus observaciones. A continuación, si el Estado del que se trate no se atiene a
este dictamen en el plazo impuesto por la Comisión, ésta puede presentar un recurso por
incumplimiento ante el TJUE previsto en el art. 260 (art. 258 TFUE) (Lección 9). Para la
realización de sus funciones, la Comisión puede recabar toda la información y proceder a
todas las comprobaciones necesarias, de conformidad con las disposiciones de los Tratados
(art. 337 TFUE). Además, conforme al principio de cooperación leal, los Estados miembros
deben asistir las Instituciones de la Unión en el cumplimiento de sus funciones. Lo que
supone que los Estados miembros deben proporcionar a la Comisión toda la información
que le permita ejercer su función de control del DUE (Lección 1).

La Comisión Europea también se encarga de mantener y fomentar prácticas de

competencia leal. En concreto, vigila e investiga las prácticas, fusiones y ayudas estatales
que no respetan y observan las disposiciones sobre libre competencia (Lección 11). Con
ello, la Comisión trata de garantizar condiciones de competencia equitativa para las
empresas de la UE, a fin de asegurar una oferta amplia y precios justos para los
consumidores. Para ello, puede multar a las empresas que dificultan a sus proveedores o
clientes negociar con sus competidores, debido a que esta práctica incrementa los precios y
reduce las posibilidades de elección de los consumidores. Por ejemplo, en febrero de 2020
la Comisión Europea impone al grupo hotelero español “Meliá” una multa de 6.678.000
euros por incluir cláusulas restrictivas en sus contratos con los operadores turísticos. Estas
cláusulas discriminan entre los consumidores del Espacio Económico Europeo en función
de su lugar de residencia, lo que infringe la normativa europea de defensa de la
competencia.

7. Competencias en materia de relaciones internacionales

La Comisión Europea representa a la UE en la escena internacional. Con excepción de la

PESC que es competencia del Alto Representante, y los demás casos previstos en los
Tratados, la Comisión asume la representación exterior de la Unión. Además, puede
negociar acuerdos internacionales entre la UE y terceros países. Para ello, presenta
recomendaciones al Consejo, para que este autorice la apertura de las negociaciones y
designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de
negociación de la Unión (art. 218.3 TFUE). Asimismo, junto con el Alto Representante, se
encarga de establecer todo tipo de cooperación con los órganos de las Naciones Unidas,
sus organismos especializados, el Consejo de Europa y la Organización para la Seguridad y
la Cooperación en Europa y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (art.
220.1 TFUE) (Lección 13).

III. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Introducción

El Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) es la Institución que encarna el poder judicial en la

UE. Se encarga de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los
Tratados (art. 19 TUE). Para ello, por un lado, garantiza una aplicación uniforme de la
legislación europea en todos los Estados miembros y, por otro lado, le corresponde resolver
los litigios entre los Estados miembros y las Instituciones europeas. Además, en
determinadas circunstancias, los particulares pueden acudir ante el Tribunal si consideran
que sus derechos han sido vulnerados por alguna Institución de la UE (Lección 9).
El TJUE se constituye y ejerce sus funciones de conformidad con los Tratados Constitutivos
y su Estatuto, el cual conforma el Protocolo n.º 3 anejo al TUE, al TFUE y al Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. El PE y el Consejo, con
arreglo al procedimiento legislativo ordinario, pueden modificar las disposiciones del
Estatuto; a excepción de su título I dedicado al estatuto de los jueces y los abogados
generales, y su art. 64 dedicado a las normas relativas al régimen lingüístico aplicable al
TJUE (art. 281 TFUE)

El TJUE tiene una doble función: contenciosa y consultiva. El TJUE dicta sentencia sobre
los recursos interpuestos contra Estados o Instituciones que hayan incumplido las
obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la UE. Como se explica en la
Lección 9, en el marco de su función contenciosa el TJUE puede conocer diversos recursos
y procedimientos: recursos por incumplimiento, recursos de anulación, recursos por
omisión, etc. La función consultiva está ligada a la celebración de acuerdos internacionales
por parte de la UE; en concreto, un Estado miembro, el PE, el Consejo o la Comisión
pueden solicitar al TJUE un dictamen sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier
acuerdo que la UE tenga previsto celebrar (art. 218.11 TFUE) (Lección 13).

El TJUE está integrado por el Tribunal de Justicia (TJ) y el Tribunal General (TG). Con
carácter general, por un lado, el TJ resuelve las cuestiones prejudiciales planteadas por los
tribunales de los Estados miembros, así como ciertos recursos por incumplimiento, de
anulación y casación. Al TG le corresponde resolver los recursos de omisión y anulación
que interponen los particulares, las empresas y, en algunos casos, los gobiernos
nacionales. En definitiva, el TJ se encarga de todos aquellos recursos planteados por
Estados miembros e Instituciones, y el TG de los interpuestos por personas físicas o
jurídicas (Lección 9).

Además, se pueden crear tribunales especializados adjuntos al TG que se encarguen de

conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en
materias específicas. El PE y el Consejo, mediante el procedimiento legislativo ordinario y a
petición de la Comisión o del TJUE, son los encargados de crear estos tribunales
especializados (art. 257 TFUE). Solo se ha establecido un tribunal especializado, el Tribunal
de la Función Pública, creado en 2005 y disuelto en 2016; sus competencias fueron
transferidas al TG.

2. El Tribunal de Justicia

2.1. Composición

El TJ está compuesto por un juez de cada Estado miembro; en total veintisiete jueces. Son
elegidos de entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que
reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones
jurisdiccionales en sus respectivos países o que sean jurisconsultos de reconocida
competencia (art. 19.2 TUE y art. 253 TFUE). Desde el 1 de octubre de 2021 desempeña el
cargo de jueza del TJ la española Lourdes Arastey Sahún, en sustitución de Rosario Silva
Lapuerta, jueza del TJ desde el 7 de octubre de 2003 y Vicepresidenta del TJ desde el 9 de
octubre de 2018.
Los jueces son designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros,
tras consultar a un Comité encargado de evaluar la idoneidad de los candidatos. En
concreto, emite un dictamen motivado sobre la idoneidad de los candidatos para el ejercicio
de las funciones de juez del TJ con anterioridad a que los Estados miembros procedan a su
nombramiento. Este Comité está compuesto por siete personalidades elegidas entre
antiguos miembros del TJ y el TG, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales
superiores y juristas de reconocida competencia. El Consejo, a iniciativa del Presidente del
TJ, establece las normas de funcionamiento del Comité y adopta una decisión por la que se
designa a sus miembros (art. 255 TFUE).

Los jueces deben ejercer sus funciones con total imparcialidad y respetando el carácter
secreto de las deliberaciones. Para salvaguardar su imparcialidad, los jueces deben cumplir
un régimen de incompatibilidades que les impide ejercer ninguna actividad profesional,
retribuida o no, durante el desempeño de su cargo.

Las obligaciones derivadas de su cargo, en especial los deberes de honestidad y discreción

respecto de sus funciones o beneficios, deben respetarse durante el desempeño del cargo y
aún después de su finalización.

El mandato de los jueces del TJ es de seis años renovable sin límite, si bien cada tres años
tiene lugar una renovación parcial que afecta a la mitad de los jueces (art. 253 TFUE y art. 9
Estatuto TJUE). La inmunidad de jurisdicción de la que disfrutan los jueces, continúa una
vez han cesado sus funciones. Esta inmunidad se aplica respecto de los actos realizados
por los jueces a título oficial, incluidas sus manifestaciones orales y escritas (art. 3 Estatuto
TJUE).

Los jueces eligen de entre ellos, en votación secreta, un Presidente y un vicepresidente por
un periodo de tres años renovable, en ambos casos por el voto de más de la mitad de los
jueces del TJ. Las funciones del Presidente son fundamentalmente: a) representar al TJ; b)
dirigir los trabajos del Tribunal y presidir las reuniones generales de los miembros del TJ, así
como las vistas y deliberaciones del Pleno y de la Gran Sala; y c) velar por el buen
funcionamiento de la Institución.

El vicepresidente se encarga de asistir al Presidente en el ejercicio de sus funciones y

sustituirlo en caso de impedimento o a petición de este. Desde 2015 desempeña el cargo de
Presidente del TJ el belga Koen Lenaerts.

El TJ cuenta con abogados generales, quienes se encargan de presentar públicamente, con

toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que
requieran su intervención de conformidad con el Estatuto del TJUE (art. 252 TFUE). Si el TJ
considera que un determinado asunto no plantea ninguna cuestión de derecho nueva podrá
decidir, una vez oído al abogado general, que el asunto sea juzgado sin sus conclusiones.
Las conclusiones de los abogados generales no son vinculantes para los jueces del TJ y no
producen ningún efecto jurídico, ni en el litigio ni para terceros. Si bien, en un alto porcentaje
las sentencias del TJ coinciden con las conclusiones del abogado general. Las conclusiones
del abogado general son publicadas en el repertorio de jurisprudencia del TJUE.
Los abogados generales son una suerte de asesores legales neutrales, puesto que no
representan a ninguna de las partes. Aunque no son jueces, tienen la misma categoría
profesional, así como los mismos derechos y obligaciones que los jueces del TJ. Su
procedimiento de designación, la duración de su mandato y el régimen de privilegios e
inmunidades es el mismo que el de los jueces.
En cuanto al número de abogados generales, el TFUE establece que el TJ estará asistido
por ocho abogados generales; no obstante, si el TJ lo solicita, el Consejo por unanimidad
puede aumentar el número de abogados generales (arts. 252 TFUE). Mediante la Decisión
2013/336/UE30 se aumenta el número de abogados generales del TJUE a nueve, a partir
del 1 de julio de 2013; y a once, a partir del 7 de octubre de 2015. Los once abogados con
los que cuenta actualmente el TJ se reparten del siguiente modo: a) cinco son propuestos
por Alemania, España, Francia, Italia y Polonia; y b) los seis restantes son propuestos por el
resto de Estados miembros, de acuerdo con un sistema de rotación por orden alfabético.

Los jueces y abogados generales eligen a un Secretario por un periodo de seis años
renovable. Bajo la autoridad del Presidente del Tribunal, el Secretario se encarga, entre
otras labores de: a) recibir, transmitir y conservar todos los documentos y notificaciones
establecidas en el Reglamento del TJUE; b) asistir a los miembros del Tribunal en el
ejercicio de sus funciones; c) las publicaciones del Tribunal y, en particular de la recopilación
de la jurisprudencia; y d) dirigir los servicios de la Institución bajo la autoridad del
Presidente; en concreto, es el responsable de la gestión del personal y de la administración,
así como de la preparación y ejecución del presupuesto.

2.2. Funcionamiento

Los derechos y las obligaciones de los jueces y abogados del TJUE se encuentran
regulados tanto en su Reglamento de procedimiento, cuya aprobación requiere la
aprobación del Consejo por mayoría cualificada, como en el ya citado Protocolo n.º 3 sobre
el Estatuto del TJUE anexo a los Tratados. Los derechos pueden resumirse en: a) la
inmunidad de jurisdicción, que solo puede ser levantada por el Pleno del TJ; b) la
estabilidad de su mandato, ya que solo pueden ser relevados de sus funciones o privados
de sus beneficios sustantivos cuando, a juicio unánime de los jueces y los abogados
generales del TJ, dejen de reunir las condiciones requeridas para el desempeño de su
cargo o incumplan las obligaciones derivadas del mismo; y c) los privilegios e inmunidades
previstos en el Protocolo n.º 7 sobre los privilegios e inmunidades de la UE. Entre las
obligaciones cabe destacar: a) el juramento que deben prestar en sesión pública ante el TJ,
comprometiéndose a ejercer sus funciones con toda imparcialidad y sin violar el secreto de
las deliberaciones; b) los jueces no podrán ejercer ninguna función política o administrativa;
y c) no podrán participar en la resolución de ningún asunto en el que hubieran intervenido
anteriormente.

El TJ se organiza en formaciones. El Tribunal puede actuar: en pleno (veintisiete jueces), en

Gran Sala (quince jueces) o en salas de tres o cinco Jueces.

A) Pleno. El Tribunal actúa en pleno cuando se le somete a uno de los asuntos

previstos en el art. 16 del Estatuto del TJUE: a) destituir al Defensor del Pueblo
Europeo; b) declarar el cese de un comisario y/o privarlo del derecho a la pensión o
cualquier otro beneficio sustantivo; y c) destituir a los miembros del Tribunal de
 Cuentas y/o privarlos de su derecho a pensión o cualquier otro beneficio sustantivo.
Además de estos casos, el TJ puede atribuir un asunto al Pleno cuando considere
que reviste una importancia excepcional. Para que las deliberaciones del Pleno sean
válidas se exige un quórum de diecisiete jueces.

B) Gran Sala. La Gran Sala se compone, para cada asunto, del Presidente y el
vicepresidente del Tribunal, tres Presidentes de Salas de cinco jueces, el Juez
ponente y el número de jueces necesarios para alcanzar un total de quince. Con
carácter general, esta formación se ocupa de aquellos asuntos sobre los que no
existe jurisprudencia previa. Asimismo, el TJ actúa en Gran Sala cuando lo solicite
un Estado miembro o una Institución de la Unión que sea parte en el proceso. Para
que las deliberaciones de la Gran Sala sean válidas se exige un quórum de once
jueces.

C) Salas de cinco y tres jueces. Los jueces eligen de entre ellos a los Presidentes de
Sala. En los asuntos atribuidos a una Sala de cinco o de tres jueces, las facultades
del Presidente del Tribunal son ejercidas por el Presidente de Sala. En el caso de las
Salas de cinco jueces el mandato del Presidente es de tres años mientras que, el
mandato de los Presidentes de las Salas de tres jueces es de un año. Tanto la Sala
de cinco Jueces como la Sala de tres jueces está compuesta, para cada asunto, por
el Presidente de sala, el Juez ponente y el número de jueces necesario para
alcanzar, respectivamente, un total de cinco y tres jueces. El TJ atribuye a las Salas
de cinco o tres jueces todos los asuntos que se les sometan, en la medida en que la
dificultad o la importancia del asunto o circunstancias particulares no requieran la
atribución a la Gran Sala; o excepto si la atribución a la Gran Sala ha sido solicitada
por un Estado miembro o una Institución de la Unión. Con carácter general, la Sala
de tres jueces se encarga de los casos en los que hay una jurisprudencia
consolidada, y la Sala de cinco jueces de los casos que requieren del desarrollo de
la jurisprudencia consolidada. Para que las deliberaciones de las Salas de tres y
cinco jueces sean válidas se exige un quórum de tres jueces.

Con carácter general, los procedimientos ante el TJ constan de las siguientes fases:

A) Fase escrita. Esta fase permite al TJ, mediante la lectura de los escritos de
alegaciones o de las observaciones presentadas, hacerse una idea precisa del
objeto del asunto y los intereses en juego. Si bien este es un objetivo común en la
tramitación de todos los asuntos sometidos al TJ, el desarrollo y la configuración del
procedimiento difieren, no obstante, en función de la naturaleza del recurso —si es
un procedimiento contencioso como un recurso de casación o un recurso directo, o
si es un procedimiento no contencioso como una cuestión prejudicial—.

En todos los procedimientos, una vez concluida la fase escrita, las partes pueden indicar si
desean que se celebre una vista y, de ser así, por qué motivo. El TJ decide, a propuesta del
Juez Ponente y tras oír al abogado general, si el asunto requiere diligencias de prueba
—por ejemplo, el interrogatorio de testigos, un dictamen pericial, etc.—, a qué formación del
Tribunal debe atribuirse el asunto y si procede celebrar una vista, que tendrá lugar en la
fecha que fije el Presidente.
 B) Fase oral. La fase oral del procedimiento ante el TJ puede o no celebrarse. El TJ
decide si se celebra o no la vista oral teniendo en cuenta la potencial aportación de
esta a la resolución del litigio. La fase oral comprende la audiencia por el TJ de los
agentes, así como de las conclusiones del abogado general y, en su caso, el
examen de testigos y peritos (art. 20 Estatuto TJUE). Como se ha señalado, con las
conclusiones del abogado general se analizan en detalle los diferentes aspectos del
litigio y se propone la solución que considera que debe darse al caso. Con la
presentación de las conclusiones finaliza la fase oral del procedimiento y los jueces
pasan a deliberar con el fin de dictar sentencia.

C) La decisión final: sentencias y autos. Las deliberaciones de los jueces se basan en

un proyecto de sentencia que elabora el juez ponente; no obstante, cualquier juez
que conozca del caso puede proponer modificaciones. Las decisiones del TJ se
adoptan por mayoría, sin que sea posible formular votos particulares. Las sentencias
se pronuncian en audiencia pública y son obligatorias desde el día de su
pronunciamiento. Tanto las sentencias y los autos, como las conclusiones de los
Abogados Generales están disponibles en el sitio Internet CURIA el mismo día de su
pronunciamiento o lectura.

El procedimiento ante el TJ es gratuito. Sin embargo, el TJ no se hace cargo de los

honorarios de los abogados que necesitan las partes para estar representadas ante el
Tribunal. Si una parte carece de medios suficientes para hacer frente en todo o en parte a
los gastos del proceso puede solicitar asistencia jurídica gratuita.

3. El Tribunal General

3.1. Composición

El TG está compuesto por dos jueces por cada Estado miembro; en total cincuenta y cuatro
jueces. El procedimiento de elección de los jueces, su mandato y el régimen de derechos y
obligaciones, es el mismo que el de los jueces del TJ. Los españoles José Martín y Pérez
de Nanclares y Miguel Sampol Pucurull desempeñan el cargo de jueces del TC desde el 26
de septiembre de 2019.

Los jueces del TG eligen de entre ellos al Presidente y vicepresidente por un periodo de tres
años renovables (art. 254 TFUE). El Presidente se encarga de representar, así como dirigir
los trabajos y servicios del TC. Además, preside las distintas formaciones del TG: la sesión
plenaria, la Gran Sala y, en caso de ser adscrito a una Sala, presidirá dicha Sala (art. 10
Reglamento de Procedimiento del TC). Desde 2019 desempeña el cargo de Presidente del
TG el holandés Marc van der Woude.

Además, el TG cuenta con una Secretaría que se ocupa de custodiar los autos de los
asuntos y la gestión del Registro del TG en el que se inscriben todos los escritos
procesales. Asimismo, se encarga de recibir, transmitir y conservar toda la documentación y
notificar los escritos procesales a los representantes de las partes, así como a los
solicitantes de asistencia jurídica gratuita.
El TC, a diferencia del TJ, no cuenta con abogados generales permanentes. No obstante,
excepcionalmente los propios jueces del TC pueden ser llamados a desempeñar las
funciones de abogado general. En concreto, el TC es asistido por un abogado general en la
medida en que considere que la dificultad de las cuestiones de Derecho o la complejidad de
los antecedentes de hecho así lo exigen. En estos casos, es el Presidente del TG quien
designa a un juez para que desempeñe las funciones de abogado general. El miembro del
TC llamado a desempeñar la función de abogado general en un asunto no puede participar
en la resolución del mismo.

3.2. Funcionamiento

El TC dispone de su propio Reglamento de Procedimiento. En él se establecen las distintas

formaciones jurisdiccionales del TC y se determina la atribución de competencias a cada
una de ellas. En concreto, el TG puede actuar en:

A) Pleno. El TC adopta en sesión plenaria, en la que participan con voz y voto todos los
jueces, las decisiones relativas a cuestiones administrativas y, entre otras, las
siguientes decisiones: a) la decisión sobre si un juez ha dejado de reunir las
condiciones requeridas o incumple las obligaciones derivadas de su cargo; b) la
elección del Presidente y vicepresidente del TG; y c) la designación del juez que va
a actuar como abogado general. Para que las deliberaciones del Pleno sean válidas
se exige un quórum de diecisiete jueces.

B) Gran Sala. Se compone de quince jueces y se exige un quorum de once jueces para
que las deliberaciones sean válidas. Estos quince jueces son: a) el Presidente del
TC; b) el vicepresidente; c) dos Presidentes de Sala; d) los jueces miembros de la
formación de tres jueces a la que se haya atribuido inicialmente el asunto y los dos
jueces que habrían debido completar esa formación de tres jueces si el asunto
hubiera sido atribuido a una Sala compuesta por cinco jueces; y e) seis jueces
designados por turno entre todos los jueces del Tribunal General, sin incluir a los
Presidentes de Sala. El TG conocerá de un asunto en Gran Sala cuando la
complejidad jurídica, la importancia del asunto o las circunstancias particulares lo
justifiquen.

C) Salas de cinco y tres jueces. Con carácter general, los asuntos se atribuyen con la
mayor rapidez posible, tras la presentación de la demanda, a las Salas integradas
por tres jueces. En este sentido, más del 80% de los asuntos planteados ante el TC
son conocidos por la Sala de tres jueces. Si bien, “cuando la dificultad de las
cuestiones de Derecho o la importancia del asunto o circunstancias particulares lo
justifiquen, podrá remitirse el asunto a la Gran Sala o a una Sala que actúe en
formaciones compuestas por un número diferente de jueces” (art. 28.1 Reglamento
de Procedimiento del TC).

D) Juez único. Los asuntos que sean atribuidos a una Sala de tres jueces pueden ser
juzgados por el juez ponente, actuando como juez único, teniendo en cuenta: a) la
ausencia de dificultad de las cuestiones de hecho o Derecho suscitadas; b) la
escasa importancia del asunto; y c) la ausencia de otras circunstancias particulares.
La decisión de asignar un asunto a un juez único será adoptada por la Sala que
 actúe en formaciones de tres jueces y que tenga inicialmente atribuido el asunto. Sin
embargo, cuando un Estado miembro o una Institución de la Unión que sea parte en
el procedimiento se oponga a que conozca del asunto un juez único, deberá seguir
conociendo del asunto la Sala a la que pertenezca el Juez ponente.

Los procedimientos ante el TC constan de las siguientes fases:

A) Fase escrita. El procedimiento se inicia mediante una demanda redactada por un

abogado o por un agente y dirigida a la Secretaría. Los aspectos esenciales del
recurso se publican en una comunicación, en todas las lenguas oficiales, en el DO.
El Secretario notifica la demanda a la parte demandada, quien dispone de un plazo
de dos meses para presentar un escrito de contestación. En los recursos directos, la
parte demandante tiene, en principio, derecho a presentar una réplica, en el plazo
prestablecido, a la que la parte demandada puede responder mediante una dúplica.
Asimismo, toda persona que demuestre un interés en la solución de un litigio
sometido al TG, los Estados miembros y las Instituciones de la Unión pueden
intervenir en el procedimiento como coadyuvantes. El coadyuvante presenta un
escrito para apoyar o rechazar las pretensiones de una de las partes, al que las
partes pueden contestar.

B) Fase oral. La fase oral del procedimiento se organiza bien de oficio, bien a instancia
de una parte principal en cuyo caso la petición deberá argumentarse. En la fase oral
los jueces pueden plantear preguntas a los representantes de las partes. El Juez
ponente resume en un informe los hechos alegados, los argumentos de las partes y,
en su caso, de los coadyuvantes. Posteriormente, los jueces deliberan tomando
como base el proyecto de sentencia elaborado por el Juez ponente

C) La decisión final: sentencias y autos. La sentencia se pronuncia en audiencia

pública y es obligatoria desde el día de su pronunciamiento. Por su parte, el auto es
obligatorio desde el día de su notificación. Tanto las sentencias como los autos
recogen el resumen de los hechos y los fundamentos y se publican en la página web
del Tribunal.

Las sentencias dictadas por el TC pueden ser objeto, en un plazo de dos meses, de un
recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho ante el TJ. En el caso de que se
admita y se estime el recurso de casación, TJ anula la resolución del TC y puede resolver él
mismo el litigio, o devolver el asunto al TC, quien estará vinculado por la resolución del TJ.

Lección 6

I. EL TRIBUNAL DE CUENTAS

El Tribunal de Cuentas se encarga de la fiscalización de las cuentas de la UE. A pesar de su

denominación, no se trata de un órgano judicial sino administrativo.

El Tribunal de Cuentas adopta su propio Reglamento interno, con la aprobación del

Consejo.
1. Composición

El Tribunal de Cuentas está compuesto por un nacional de cada Estado miembro, en total
27 miembros, que ejercen sus funciones con plena independencia, en interés general de la
Unión. El Consejo elige a los miembros del Tribunal de Cuentas, previa consulta al PE, a
partir de las propuestas de los Estados miembros, quienes presentan a personalidades que
pertenecen o han pertenecido en sus respectivos Estados a las instituciones de control
externo, o que están especialmente cualificadas para esta función. El mandato de los
miembros es de seis años renovable (arts. 285-286 TFUE). El español Baudilio Tomé
Muguruza es miembro del TC desde el 1 de marzo de 2012.

Respecto al estatuto de los miembros del Tribunal de Cuentas, estos deben ofrecer
absolutas garantías de independencia. Para ello, en el cumplimiento de sus funciones no
pueden solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno ni de ninguna organización.
Asimismo, deben abstenerse de realizar cualquier acto incompatible con el carácter de sus
funciones. Además, los miembros del Tribunal de Cuentas no pueden ejercer, durante su
mandato, ninguna otra actividad profesional retribuida o no (art. 286.3-4 TFUE).

Los miembros del Tribunal de Cuentas eligen de entre ellos a su Presidente por un periodo
de tres años renovable. Las funciones del Presidente son, entre otras: a) convocar y presidir
las reuniones del Tribunal en pleno, y velar por el buen desarrollo de los debates; b) vigilar
el cumplimiento de las decisiones del Tribunal y c) garantizar el buen funcionamiento de los
servicios y la buena gestión de las distintas actividades del Tribunal. En 2016 fue elegido
como Presidente el alemán Klaus-Heiner Lehne, cuyo mandato fue renovado en 2019.

2. Funcionamiento

El Tribunal de Cuentas se estructura en cinco Salas competentes para ámbitos específicos

del gasto y de los ingresos, a las cuales se adscriben los miembros y el personal de
auditoría. Cada Sala tiene dos ámbitos de competencia: a) adoptar informes especiales,
informes anuales específicos y dictámenes; y b) preparar proyectos de observaciones para
los informes anuales sobre el presupuesto general de la Unión y los Fondos Europeos de
Desarrollo (Lección 11), así como proyectos de dictamen para su adopción por el Tribunal
de Cuentas en pleno. Los miembros de cada Sala eligen un decano por un mandato de dos
años renovable.

Además, el Tribunal de Cuentas cuenta con dos Comités horizontales que se encargan de
aquellas cuestiones que no son abordadas por las Salas:

A) El Comité de control de calidad de la auditoría, que se ocupa de las políticas, las

normas y la metodología de auditoría del Tribunal de Cuentas, así como del fomento,
el desarrollo y el control de calidad de la auditoría dentro de la Institución.

B) El Comité administrativo, que se ocupa de las cuestiones de naturaleza

administrativa y de las decisiones sobre asuntos vinculados a la comunicación y la
estrategia.
El Tribunal de Cuentas está organizado y actúa colegiadamente. Con carácter general, el
Tribunal de Cuentas aprueba sus informes anuales, informes especiales o dictámenes por
mayoría de los miembros que lo componen (art. 287.4 TFUE). Los 27 miembros del Tribunal
se reúnen en sesión plenaria unas dos veces al mes para debatir y adoptar las principales
publicaciones anuales del Tribunal, como los informes relativos al presupuesto general de la
UE y a los Fondos Europeos de Desarrollo.

3. Competencias

El Tribunal de Cuentas tiene competencias de fiscalización y competencias consultivas (art.

287 TFUE).

A) El Tribunal de Cuentas es el encargado de fiscalizar o controlar las cuentas de la

Unión. Para ello se encarga de examinar las cuentas de la totalidad de los ingresos y
gastos de la Unión. Además, también examina las cuentas de la totalidad de los
ingresos y gastos de cualquier órgano u organismo creado por la Unión, en la
medida en que el acto constitutivo de dicho órgano u organismo no excluya dicho
examen. El Tribunal de Cuentas lleva a cabo sus auditorías con el fin de obtener
garantías razonables con respecto a:

i) La fiabilidad de las cuentas anuales de la Unión. El Tribunal de Cuentas debe presentar al

PE y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad. Consiste en un ejercicio anual de
auditoría financiera en virtud del cual el Tribunal controla la fiabilidad de las cuentas de la
UE y la regularidad de las operaciones subyacentes.

Esta declaración se publica en el DO. Además, la declaración de fiabilidad puede

completarse con observaciones específicas sobre cada uno de los ámbitos principales de la
actividad de la Unión. La declaración de fiabilidad forma parte del informe anual del Tribunal
de Cuentas.

ii) La legalidad y regularidad de las transacciones subyacentes. El Tribunal de Cuentas debe

verificar si las operaciones cumplen lo establecido en la normativa aplicable. Además, debe
comprobar si la operación ha quedado reflejada correctamente desde el punto de vista
contable.

iii) La buena gestión financiera. El Tribunal de Cuentas debe comprobar la legalidad y

regularidad de los ingresos y gastos de la UE garantizando la buena gestión financiera,
término que hace referencia al control basado en criterios de oportunidad política o
económica.

El Tribunal de Cuentas no tiene competencias de investigación. Por tanto, si en el

desempeño de sus funciones advierte cualquier irregularidad deberá informar de la misma.
En concreto, el Tribunal de Cuentas remite los casos de corrupción y de malversación de
fondos por parte de la delincuencia organizada a la Oficina Europea de Lucha contra el
Fraude (OLAF). Si bien, como mantiene el TJ en Nikolaou, el Tribunal de Cuentas puede
proceder a una investigación preliminar, sin perjuicio de las investigaciones internas que
efectúe la OLAF.
El Tribunal de Cuentas lleva a cabo un control a posteriori, ya que el control de los ingresos
se efectúa sobre la base de las liquidaciones y de las cantidades entregadas a la Unión, y el
control de los gastos sobre la base de los compromisos asumidos y los pagos realizados.
Sin embargo, ambos controles pueden llevarse a cabo antes del cierre de las cuentas del
ejercicio presupuestario.

La fiscalización o control del Tribunal de Cuentas se lleva a cabo a partir de la

documentación contable y, en caso de ser necesario, también puede realizarse en las
dependencias de: a) las Instituciones de la Unión; b) cualquier órgano u organismo que
gestione ingresos o gastos en nombre de la Unión; y c) cualquier persona física o jurídica
que perciba fondos del presupuesto. Cuando la fiscalización se lleva a cabo en los Estados
miembros, el control se realiza en colaboración con las entidades fiscalizadoras superiores
nacionales. Estos órganos tienen la obligación de comunicar al Tribunal de Cuentas los
documentos o información que el Tribunal considere necesarios para el cumplimiento de su
mandato.

El Tribunal de Cuentas elabora varios tipos de informes: anuales y especiales. El Tribunal

de Cuentas debe elaborar después del cierre de cada ejercicio un informe anual. En
concreto, el informe anual recoge: a) los resultados del trabajo de auditoría financiera y de
cumplimiento sobre el presupuesto de la Unión y los Fondos Europeos de Desarrollo; b) las
declaraciones anuales de fiabilidad; y c) los aspectos ligados al rendimiento y a la gestión
presupuestaria. El informe anual se transmite a las Instituciones de la Unión y se publica en
el DO acompañado de las respuestas de estas Instituciones a las observaciones del
Tribunal de Cuentas (art. 287.4 TFUE).

Asimismo, el Tribunal de Cuentas es responsable de los informes especiales, que presentan

los resultados de una serie de auditorías de gestión y cumplimiento acerca de determinados
gastos o ámbitos políticos. Todos los informes, dictámenes y análisis se publican en el sitio
web del Tribunal en todas las lenguas oficiales de la UE.

B) El Tribunal de Cuentas también ejerce una función consultiva. En concreto,

cualquiera de las Instituciones de la Unión puede solicitar un dictamen al Tribunal de
Cuentas cuando así lo estime conveniente. Si bien, es preceptivo solicitar un
dictamen al Tribunal de Cuentas cuando el Consejo y el PE adopten, con arreglo al
procedimiento legislativo ordinario: a) las normas financieras por las que se
determinan las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, así
como las referentes a la rendición y censura de cuentas; b) las normas por las que
se organiza el control de la responsabilidad de los agentes financieros, en particular
de los ordenadores de pagos y de los contables (art. 322.1 TFUE); c) las medidas
necesarias en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude que afecten a los
intereses financieros de la Unión (art. 325.4 TFUE); y d) el Consejo fije las
modalidades y el procedimiento con arreglo a los cuales deberán ponerse a
disposición de la Comisión los recursos propios de la Unión (art. 322.2 TFUE).

II. EL BANCO CENTRAL EUROPEO

El Banco Central Europeo (BCE) es una de las siete Instituciones de la UE, regulada en los
arts. 127 a 133 y 282 a 284 TFUE, así como en el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema
Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo (en adelante, Estatuto SEBC y
BCE) anexo al TUE y TFUE. Esta Institución es responsable de mantener la estabilidad de
precios en la zona del euro para preservar el poder adquisitivo de la moneda única, en el
marco de la Unión Monetaria.

Se encarga de dirigir la política monetaria de la Unión con independencia de los Estados

miembros y de las otras Instituciones de la UE. Tiene personalidad jurídica propia y es
independiente en el ejercicio de sus competencias y en la gestión de sus finanzas.

El BCE junto con los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros —con
independencia de si han adoptado o no el euro—, configuran el Sistema Europeo de
Bancos Centrales (SEBC), cuyo fin es mantener la estabilidad de precios. El SEBC está
dirigido por los órganos rectores del BCE (art. 282.1 TFUE).

Los bancos centrales nacionales deben actuar de conformidad con las orientaciones e
instrucciones del BCE. Asimismo, las funciones que ejerzan los bancos centrales nacionales
distintas a las señaladas en el Estatuto SEBC y BCE se entienden que son desempeñadas
bajo la propia responsabilidad de los bancos centrales nacionales y no forman parte del
SEBC (arts. 14.3-4 Estatuto SEBC y BCE).

Por su parte, el BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya
moneda es el euro constituyen el Eurosistema, cuya finalidad es orientar la política
monetaria de la Unión.

Los Estados miembros que participan en la zona euro son aquellos que cumplen con los
criterios de convergencia establecidos en el art. 140.1 TFUE y el Protocolo n.º 13 al TFUE
sobre los criterios de convergencia. Los criterios de convergencia económica son cuatro: a)
la estabilidad de precios; b) unas finanzas públicas, sólidas y sostenibles; c) estabilidad del
tipo de cambio; y d) tipo de interés a largo plazo.

Los Estados miembros cuya moneda no es el euro, denominados Estados miembros

sometidos a una excepción, mantienen sus competencias en el ámbito monetario (art. 282.4
TFUE). Dentro de esta categoría, se pueden diferenciar dos grupos:

A) Los Estados miembros que no pertenecen a la zona euro porque no cumplen los
criterios de convergencia. A día de hoy, estos Estados miembros son: Bulgaria,
Croacia, República Checa, Hungría, Polonia y Rumanía.

En el caso de Suecia, este Estado tampoco forma parte del euro. En 2003, se celebró en
Suecia un referéndum sobre la adopción del euro, cuyo resultado fue que el 56% de los
participantes votaron en contra de adoptar esta moneda. Por tanto, este Estado miembro no
participa en el euro por voluntad propia. Si bien, a diferencia de Dinamarca, a Suecia se le
aplica una especie de cláusula informal que le permite permanecer fuera de la zona euro.

B) Los Estados miembros acogidos a una cláusula de exclusión voluntaria. Los

Tratados Constitutivos permiten que los Estados miembros que cumplan los criterios
de convergencia para formar parte de la zona euro, hagan uso de esta cláusula
voluntaria que les exime de adoptar el euro. En consecuencia, no se les aplica las
 disposiciones previstas en el art. 139.2 TFUE; sin perjuicio de que puedan solicitar
ser miembro de la zona euro cuando lo decidan. El único Estado miembro que
actualmente está acogido a una cláusula de exclusión voluntaria es Dinamarca.

1. Composición y funcionamiento

El BCE está compuesto, fundamentalmente, por tres órganos rectores:

A) El Consejo de Gobierno. Es la máxima instancia decisoria del BCE ya que se

encarga de adoptar las orientaciones y decisiones necesarias para que el SEBC
cumpla con sus funciones. Está compuesto por los seis miembros del Comité
Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales de los Estados miembros de la
zona euro (art. 283.1 TFUE). En términos generales, se encarga de formular la
política monetaria de la UE, lo que incluye: a) las decisiones relativas a los objetivos
monetarios intermediarios; b) los tipos de interés básicos; y c) el suministro de
reservas en el SEBC y las orientaciones para su cumplimiento (art. 12.1 Estatuto
SEBC y BCE).

Las reuniones del Consejo de Gobierno tienen lugar, al menos, diez veces al año. En la
práctica, con carácter general, se reúne dos veces al mes. Cada seis semanas el Consejo
de Gobierno realiza una valoración de la evolución económica y monetaria, y adopta
decisiones de política monetaria. El resto de reuniones se dedican a asuntos relacionados
con otras funciones y competencias del BCE y del Eurosistema.

Las reuniones tienen carácter confidencial; si bien, el propio Consejo de Gobierno puede
decidir hacer públicos los resultados de sus deliberaciones (art. 10.4 Estatuto SEBC y BCE).
Esta discrecionalidad debe ejercerse de conformidad con la Decisión del BCE de 4 de
marzo de 2004 relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo.

B) El Comité Ejecutivo. Es el responsable de la gestión ordinaria del BCE. Está

compuesto por el Presidente, el vicepresidente y cuatro miembros. Todos ellos son
nombrados por mayoría cualificada del Consejo Europeo a partir de una
recomendación del Consejo y previa consulta al PE y al Consejo de Gobierno del
BCE.

Son elegidos entre nacionales de los Estados miembros de reconocido prestigio y

experiencia profesional en asuntos monetarios y bancarios, por un mandato de ocho años
no renovable (art. 283.2 TFUE). Con carácter general, el Comité Ejecutivo se encarga de: a)
preparar las reuniones del Consejo de Gobierno; b) aplicar la política monetaria de
conformidad con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno; c)
ocuparse de la gestión ordinaria del BCE; y d) desempeñar los poderes que se sean
delegados por el Consejo de Gobierno. Los miembros del Comité Ejecutivo tienen
dedicación exclusiva, y cada uno de ellos dispone de un voto en las sesiones. El Presidente
cuenta con el voto de calidad en caso de empate. Desde noviembre de 2019 ocupa el cargo
de Presidenta la francesa Christine Lagarde.

C) Consejo General. Contribuye al trabajo consultivo, de cooperación y ayuda en la

preparación para la adopción del euro en nuevos países. Por tanto, se constituye
 como el tercer órgano rector del BCE hasta que todos los Estados miembros de la
UE adopten el euro (art. 141 TFUE). Está compuesto por el Presidente y
vicepresidente del BCE y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de
los 27 Estados miembros. El resto de miembros del Comité Ejecutivo —cuatro
miembros— pueden participar en las reuniones del Consejo General sin derecho a
voto. El Consejo General desempeña las siguientes responsabilidades: por un lado,
se encarga de las tareas del antiguo Instituto Monetario Europeo; y, por otro lado,
coopera en el desarrollo de funciones consultivas. Además, contribuye a diversas
tareas como, entre otras: a) la recopilación de información estadística; b) la
elaboración de informes sobre las actividades del BCE; y c) el establecimiento de las
condiciones de contratación del personal del BCE (art. 46.2 Estatuto SEBC y BCE).
Por último, el Consejo General está en permanente colaboración con aquellos
Estados miembros acogidos a una excepción con el fin de mantenerlos vinculados a
la política monetaria de la Unión.

El BCE es un órgano independiente políticamente. El BCE es independiente en el ejercicio

de sus competencias y en la gestión de sus fianzas (art. 282.3 TFUE). El BCE, los bancos
centrales nacionales y los miembros de los órganos rectores, en el desempeño de las
funciones encomendadas por los Tratados Constitutivos y el Estatuto SEBC y BCE, no
pueden solicitar ni aceptar instrucciones de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de
ningún otro órgano (art. 130 TFUE). Además, para salvaguardar la independencia del BCE:
a) se establece que el mandato del Comité Ejecutivo es de ocho años no renovables, como
ya se ha explicado; b) los gobernadores tienen un mandato mínimo de cinco años y solo
pueden ser relevados en caso de incumplir sus funciones o incurrir en falta grave; y c) el
TJUE tiene competencia para conocer los litigios por incapacidad o falta grave que se
planteen (art. 263 TFUE).

El BCE cuenta con mecanismos de rendición de cuentas, fundamentalmente, a través del

informe anual sobre las actividades del SEBC y la política monetaria. Este informe se remite
al PE, al Consejo, a la Comisión y al Consejo Europeo. El Presidente del BCE es el
encargado de presentar el informe ante el Consejo y el PE y, en su caso, se procede a
debatir sobre la base del informe (art. 284 TFUE).

El Presidente del BCE también participa trimestralmente en las reuniones de la Comisión de

Asuntos Económicos y Monetarios del PE. Además, el PE puede formular preguntas
escritas al BCE10. Asimismo, los actos y omisiones del BCE están sujetos a la revisión e
interpretación del TJUE de conformidad con los Tratados Constitutivos (Lección 9).

El BCE está facultado para adoptar reglamentos, decisiones, recomendaciones y

dictámenes con el fin de que el SEBC pueda desempeñar el ejercicio de sus funciones. Por
ejemplo, el Reglamento (UE) 2020/533 del Banco Central Europeo de 15 de abril de 2020
relativo a la ampliación de los plazos de presentación de información estadística
(BCE/2020/23)11. Así como la Decisión (UE) 2020/440 del Banco Central Europeo de 24 de
marzo de 2020 sobre un programa temporal de compras de emergencia en caso de
pandemia, habida cuenta de las circunstancias económicas y financieras excepcionales
asociadas a la propagación de la COVID-19.
Si el BCE considera que un banco central nacional ha incumplido alguna de sus
obligaciones previstas en los Tratados y el Estatuto SEBC, emitirá un dictamen motivado al
respecto después de dar a dicho banco la posibilidad de presentar sus alegaciones. Si el
banco central nacional no se atiene a este dictamen en el plazo establecido por el BCE,
este puede presentar un recurso por incumplimiento ante el TJUE contra el banco central
nacional. En el caso de que el Tribunal declare que un banco central nacional ha incumplido
sus obligaciones de conformidad con los Tratados, dicho banco está obligado a adoptar las
medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal (art. 271d] TFUE y art.
35.6 Estatuto SEBC y BCE).

Por último, el BCE está facultado para imponer multas y penalizaciones a las empresas que
no cumplan con las obligaciones establecidas en los reglamentos y decisiones adoptados
por el BCE (art. 132 TFUE). Por ejemplo, en 2018 el BCE impone una multa de 1,6 millones
de euros al Banco Sabadell, entidad que recompró instrumentos de capital ordinario de nivel
1 durante casi tres años, sin el permiso de la autoridad del BCE, lo que constituye una
infracción continua de los requerimientos de fondos propios en ese periodo.

2. Competencias

A) Estabilidad de precios. Uno de los objetivos de la UE es el desarrollo sostenible de

Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de
precios (art. 3 TUE). Como se ha señalado, el objetivo principal del SEBC es
mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC apoyará
las políticas económicas generales de la Unión con el fin de contribuir a la
realización de sus objetivos. El BCE, al desempeñar esta función, debe actuar con
arreglo al principio de una economía de mercado y de libre competencia,
fomentando una eficiente asignación de recursos de conformidad con los siguientes
principios rectores: a) precios estables; b) finanzas públicas y condiciones
monetarias sólidas; y c) balanza de pagos estable (art. 127.1 TFUE).

B) Funciones básicas. Las funciones básicas que se llevan a cabo a través del SEBC
son: a) definir y ejecutar la política monetaria de la Unión; b) realizar operaciones de
divisas coherentes con las disposiciones del art. 219 TFUE; c) poseer y gestionar las
reservas oficiales de divisas de los Estados miembros; y d) promover el buen
funcionamiento de los sistemas de pagos (art. 127.2 TFUE).

C) Función consultiva. El BCE puede emitir dictámenes para las Instituciones,

órganos u organismos de la Unión o las autoridades nacionales acerca de materias
que pertenezcan al ámbito de sus competencias. Además, el BCE debe ser
consultado: a) sobre cualquier propuesta de acto de la Unión que entre en su ámbito
de competencia; y b) por las autoridades nacionales acerca de cualquier proyecto de
disposición legal que entre en su ámbito de competencias, pero dentro de los límites
y en las condiciones establecidas por el Consejo con arreglo al procedimiento
previsto en el art. 129.4 TFUE (art. 127.4 TFUE).

En relación con esta función consultiva el TG, en Frank Steinhoff y otros, desestima el
recurso de indemnización interpuesto contra el BCE por inversores privados que sufrieron
pérdidas a causa de la reestructuración de la deuda griega que tuvo lugar en 2012. En este
asunto, el TC mantiene que los particulares no son destinatarios de los dictámenes del
BCE, ya que estos no tienen como objetivo principal relaciones contractuales entre un
particular y un Estado miembro surgidas, en este caso, a raíz de una emisión de títulos de
deuda por Grecia. Por tanto, el TG mantiene que los destinatarios de los dictámenes del
BCE son las autoridades de los Estados miembros obligadas a consultar al BCE.

D) Funciones de supervisión. Desde 2014, el BCE se encarga de supervisar

directamente a las entidades de crédito más significativas de los Estados miembros
que participan en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS)15. Se trata de un
sistema de supervisión bancaria que está integrado por el BCE y las autoridades
supervisoras competentes de los países de la UE participantes; estos son, a fecha
de hoy, los 19 países que pertenecen a la zona euro, aunque está previsto que
puedan participar todos los Estados miembros de la UE.

Con el fin de atribuir al BCE funciones específicas para la supervisión prudencial de las
entidades de crédito, se adopta el Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de
octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de
políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (en
adelante, Reglamento MUS). En este Reglamento se establece que el BCE tiene, entre
otras, las siguientes competencias exclusivas en relación con las entidades de crédito más
significativas establecidas en los Estados miembros participantes: a) autorizar a las
entidades de crédito el acceso a la actividad, así como revocar dicha autorización; b)
evaluar las notificaciones de adquisición y de venta de participaciones cualificadas en
entidades de crédito; y c) velar por el cumplimiento de los actos establecidos en el art. 4.3
Reglamento MUS, que imponen requisitos prudenciales a las entidades de crédito en
diversas materias (art. 4 Reglamento MUS).

Con el Reglamento MUS se crea el Consejo de Supervisión, encargado de planificar y

ejecutar las tareas de supervisión del BCE. El Consejo de Supervisión propone al Consejo
de Gobierno proyectos de decisiones que son adoptadas conforme al procedimiento de no
objeción. EL Consejo de Supervisión está compuesto por: a) un Presidente cuyo mandato
es de cinco años no renovable; b) un vicepresidente elegido de entre los miembros del
Comité Ejecutivo del BCE; c) cuatro representantes del BCE; y d) un representante de la
autoridad nacional competente de cada Estado miembro. Los cinco representantes de los
supervisores nacionales son nombrados por el Consejo de Supervisión para un mandato de
un año de acuerdo con un sistema de rotación que asegura una representación equitativa
de los países.

E) La emisión de billetes. El BCE tiene competencia exclusiva para autorizar la emisión

de billetes de banco en euros dentro de la Unión. El BCE y los bancos centrales
nacionales pueden emitir billetes. Además, el BCE es el encargado de aprobar el
volumen de las emisiones de moneda metálica en euros por los Estados miembros
(art. 128 TFUE).

F) La recopilación de información estadística. El BCE, con la asistencia de los bancos

centrales nacionales y a fin de cumplir las funciones del SEBC, recopila la
información estadística necesaria. Asimismo, contribuye a la armonización de las
normas y prácticas que regulan la recopilación, elaboración y distribución de
 estadísticas en los sectores comprendidos dentro de sus ámbitos de competencia
(art. 5 Estatuto SEBC y BCE).

G) La cooperación internacional. El BCE decide cómo está representado el SEBC en el

ámbito de la cooperación internacional. El BCE y, si este lo autoriza, los bancos
centrales nacionales, pueden participar en Instituciones monetarias internacionales
(art. 6 Estatuto SEBC y BCE)

III. LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS: EL COMITÉ DE LAS REGIONES Y EL COMITÉ

ECONÓMICO Y SOCIAL

El Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social son órganos auxiliares que
ejercen funciones consultivas y asisten al PE, el Consejo y la Comisión (art. 13.4 TUE y art.
300 TFUE).

1. El Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones está compuesto por representantes de los entes regionales y
locales titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan
responsabilidad política ante una asamblea elegida (art. 300.3 TFUE).

El número de miembros del Comité no debe superar los 350 y su distribución por países
depende de la población de cada Estado. El Consejo, a propuesta de la Comisión, adopta
por unanimidad una decisión por la que se establece la composición del Comité, nombrado
por un período de cinco años renovable (art. 305 TFUE). En este sentido, se establece una
composición de 329 miembros y un número idéntico de suplentes, repartidos entre los
Estados miembros del siguiente modo:

A) Alemania, Francia e Italia: 24 miembros

B) España y Polonia: 21 miembros
C) Rumania: 15 miembros
D) Bélgica, Bulgaria, República Checa, Grecia, Hungría, Países Bajos, Austria, Portugal
y Suecia: 12 miembros
E) Dinamarca, Irlanda, Croacia, Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 9 miembros
F) Estonia, Letonia y Eslovenia: 7 miembros
G) Chipre y Luxemburgo: 6 miembros
H) Malta: 5 miembros

Los miembros del Comité son propuestos por los Estados miembros de la UE, quienes
eligen a sus miembros según sus propias normas. En el caso de España: a) diecisiete de
los veintiún puestos son propuestos por las comunidades autónomas; y b) los restantes
cuatro puestos por la Federación Española de Municipios y Provincias.

Los miembros y suplentes de un mismo Estado miembro constituyen una delegación

nacional. Cada delegación nacional regula su propia organización interna y elige a su
Presidente, cuyo nombre se comunica oficialmente al Presidente del Comité. Además, todos
los miembros del Comité deben ejecutar su mandato de conformidad con el Código de
conducta de los miembros del Comité de las Regiones, aprobado por el pleno el 5 de
diciembre de 2019.

En cuanto a su organización y funcionamiento, el Comité de las Regiones establece su

propio Reglamento interno. En él se establece la elección de entre sus miembros del
Presidente, un vicepresidente —como máximo dos vicepresidentes más— y la Mesa, por un
periodo de dos años y medio. La Mesa está compuesta por: a) el Presidente; b) el
vicepresidente primero; c) un vicepresidente por cada Estado miembro; d) veintiocho
miembros más; y e) los presidentes de los grupos políticos. Sus funciones son, entre otras:
a) la elaboración y presentación a la Asamblea de su programa político al comienzo de su
mandato, y la supervisión de su aplicación; b) la organización y coordinación del trabajo de
la Asamblea y de las comisiones; y c) la aprobación, a propuesta de las comisiones, de su
programa de trabajo anual.

Para el desempeño de sus funciones el Comité de las Regiones funciona a través de seis
comisiones especializadas que se encargan de elaborar los proyectos de dictamen y de
resolución que posteriormente se presentan en sesión plenaria para ser adoptados. Las seis
comisiones especializadas son las siguientes: a) Comisión de Ciudadanía, Gobernanza y
Asuntos Institucionales y Exteriores (CIVEZ); b) Comisión de Política de Cohesión Territorial
y Presupuesto de la UE (COTER); c) Comisión de Política Económica (ECON); d) Comisión
de Medio Ambiente, Cambio Climático y Energía (ENVE); e) Comisión de Recursos
Naturales (NAT); y f) Comisión de Política Social, Educación, Empleo, Investigación y
Cultura (SEDEC).

Con carácter general, el Comité celebra seis sesiones plenarias al año. Estas reuniones son
conocidas también con el nombre de Asamblea Plenaria. Las principales funciones de la
Asamblea Plenaria son, entre otras: a) aprobar dictámenes, informes y resoluciones; b)
aprobar el proyecto de estimación de ingresos y gastos; c) aprobar el programa político del
Comité al comienzo de cada mandato; y d) elegir al Presidente, al vicepresidente primero y
a los demás miembros de la Mesa.

Con el Comité de las Regiones se permite que las regiones y ciudades de los Estados
miembros participen en la elaboración de la legislación de la UE. Con este fin, el Comité de
las Regiones es consultado por el PE, el Consejo o por la Comisión en aquellos casos
previstos por los Tratados. En concreto, algunos ámbitos en los que estas Instituciones
deben consultar al Comité de las Regiones de forma preceptiva a la hora de adoptar
legislación son, entre otros: a) salud pública (art. 168 TFUE); b) transportes (art. 91 TFUE);
c) empleo (arts. 148-149 TFUE); d) cultura (art. 167 TFUE); y e) medio ambiente (art. 192
TFUE). Por ejemplo, para adoptar el Reglamento sobre el Fondo Europeo de Desarrollo
Regional y sobre disposiciones específicas relativas al objetivo de inversión en crecimiento
y empleo, fue necesario que el Comité de las Regiones elaborara un dictamen sobre la
propuesta de Reglamento presentada por la Comisión.

Asimismo, el PE, el Consejo y la Comisión podrán consultar al Comité de las Regiones en

todos aquellos asuntos en que lo consideren oportuno. Además, el Comité de las Regiones
también puede emitir un dictamen a iniciativa propia cuando así lo considere. El dictamen se
remite al PE, al Consejo y a la Comisión, junto con el acta de las deliberaciones (art. 307
TFUE). No obstante, los dictámenes del Comité de las Regiones no son vinculantes en
ningún caso, es decir, ni aun cuando es preceptivo.

El Comité de las Regiones, una vez recibe la propuesta legislativa, emite un dictamen y lo
envía a las Instituciones competentes de la UE. El Comité puede iniciar un procedimiento
ante el TJUE para salvaguardar sus prerrogativas; esto es, podrá presentar un recurso de
anulación si considera que no se le ha consultado cuando el procedimiento de consulta es
preceptivo, o bien cuando el mismo no se ha aplicado correctamente (art. 263 TFUE).

Además, también puede presentar un recurso ante el TJ para impugnar cualquier nueva
norma de la UE que considere que infringe el principio de subsidiariedad (Lección 1)
(Protocolo n.º 2 TFUE).

2. El Comité Económico y Social

El Comité Económico y Social está compuesto por representantes de las organizaciones de

empresarios, de trabajadores y de otros sectores representativos de la sociedad civil, en
particular, en los ámbitos socioeconómico, cívico, profesional y cultural —por ejemplo,
agricultores, consumidores, etc.— (art. 300.2 TFUE).

El número de miembros no puede exceder de 350 y su distribución por países depende de

la población de cada Estado. El Consejo, a propuesta de la Comisión, adopta por
unanimidad una decisión por la que se establece la composición del Comité, nombrado por
un período de cinco años renovable (arts. 301-302 TFUE).

En este sentido, en la Decisión (UE) 2019/853 del Consejo de 21 de mayo de 2019 se

establece la composición del Comité Económico y Social en 329 miembros, con el mismo
reparto entre Estados que el que se aplica en el Comité de las Regiones.

Los miembros del Comité son propuestos por los Estados miembros de la UE. En el caso de
España los veintiún miembros son propuestos por organizaciones empresariales como la
Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), organizaciones
sindicales como Comisiones Obreras ([Link].), y asociaciones como la Asociación
Española de Distribuidores, Autoservicios y Supermercados (ASEDAS), entre otros.

En cuanto a su organización y funcionamiento, el Comité de Económico y Social adopta su

propio Reglamento interno. En él se establece la elección del Presidente y dos
vicepresidentes, por un periodo de dos años y medio.

Los miembros del Comité se estructuran en tres grupos que representan a: a) los
empresarios; b) los trabajadores; y c) los demás componentes de carácter económico y
social de la sociedad civil organizada (agricultores, consumidores, etc.).

Los Grupos eligen a sus Presidentes y vicepresidentes. Los tres grupos se encargan de
participar en la preparación, organización y coordinación de los trabajos del Comité y de sus
órganos y contribuir a su información.
El Comité Económico y Social cuenta son seis secciones, si bien se prevé la posibilidad de
constituir otras en los ámbitos contemplados en los Tratados Constitutivos. Con carácter
general, las secciones tienen como objetivo asistir al Comité en la preparación de
dictámenes o documentos informativos sobre los asuntos que se les asigne. Estas
secciones son:

A) Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social (ECO).

B) Mercado Único, Producción y Consumo (INT).
C) Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información (TEN).
D) Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía (SOC).
E) Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente (NAT).
F) Relaciones Exteriores (REX).

El Comité también puede constituir comisiones consultivas, compuestas por miembros del
Comité y por delegados procedentes de los sectores de la sociedad civil que el Comité
quiera asociar a su trabajo. Hasta el momento el Comité Económico y Social únicamente
cuenta con una comisión consultiva: la Comisión Consultiva de las Transformaciones
Industriales (CCMI). Está encargada de examinar los cambios que se producen en la
industria en un amplio abanico de sectores y abordar el ritmo de su evolución con arreglo a
los valores del modelo económico y social europeo.

El Comité Económico y Social se encarga de transmitir a las Instituciones responsables de

la toma de decisiones en la Unión la opinión de los representantes de la vida económica y
social. Por ello, el Comité Económico y Social será consultado por el PE, el Consejo o por la
Comisión en aquellos casos previstos por los Tratados En concreto, algunos ámbitos en los
que estas Instituciones deben consultar al Comité Económico y Social de forma preceptiva a
la hora de elaborar legislación son, entre otros: a) agricultura (art. 43 TFUE); b) transportes
(art. 91 TFUE); c) educación (art. 165.4 TFUE); d) salud pública (art. 168 TFUE); y e) redes
transeuropeas (art. 172 TFUE). Además, el PE, el Consejo y la Comisión podrán consultar
al Comité Económico y Social en todos aquellos asuntos en los que lo consideren oportuno
(art. 304 TFUE).

El Comité Económico y Social, una vez recibe la propuesta legislativa, emite un dictamen y
lo envía a las Instituciones competentes de la UE. El PE, el Consejo o la Comisión, si lo
estiman necesario, pueden fijar al Comité un plazo para la presentación de su dictamen,
que no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación. Si transcurrido ese
tiempo el Comité no emite su dictamen, podrá prescindirse del mismo. Además, el Comité
Económico y Social también puede emitir un dictamen a iniciativa propia cuando así lo
considere. El dictamen se remite al PE, al Consejo y a la Comisión, junto con el acta de las
deliberaciones (art. 304 TFUE). Los dictámenes son aprobados por mayoría de sus
miembros en Pleno. Al igual que los dictámenes del Comité de las Regiones, estos no son
vinculantes en ningún caso.

Por ejemplo, en materia de transportes el Comité Económico y Social ha emitido un

dictamen sobre la propuesta de Reglamento del PE y del Consejo por el que se modifica el
Reglamento (CEE) n.º 95/93 del Consejo en lo que respecta al alivio temporal de las normas
de utilización de las franjas horarias —esto es, la hora prevista de llegada o de salida
disponible o asignada a un movimiento de aeronave, en una fecha determinada y en un
aeropuerto coordinado—, en los aeropuertos comunitarios debido a la pandemia de la
COVID-19. Entre otras cuestiones, en su dictamen el Comité considera que, dada la incierta
evolución de la demanda en la temporada de verano y la propia hipótesis de la Comisión de
un nivel de tráfico del 50% en comparación con 2019, es demasiado pronto para volver a
aplicar los requisitos de utilización de las franjas horarias con arreglo al Reglamento
aplicable, incluso con una tasa del 40%.

Por último, el Comité Económico y Social no tiene legitimación activa ante el TJUE, a
diferencia de Comité de las Regiones. Si bien, si no fuera consultado por las Instituciones
competentes cuando fuera preceptivo, la norma adoptada sin su consulta podría ser objeto
de un procedimiento de nulidad a instancia de los legitimados para presentar este recurso
de conformidad con el art. 263 TFUE (Lección 9).

IV. EL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

El Banco Europeo de Inversiones (BEI) es una Institución autónoma dentro de la UE que,

con carácter general, se dedica a promover la mejora de las condiciones de vida y la
coyuntura económica y financiera, especialmente dentro de la Unión.

Por tanto, contribuye a la consecución de los objetivos de la UE mediante la financiación de

proyectos a largo plazo, la concesión de garantías y la prestación de asesoramiento. El BEI
es propiedad de sus Estados miembros, quienes son los accionistas. La participación de
cada Estado miembro varía en función de su peso económico en la UE —expresado en
PIB— en la fecha de su entrada en la Unión.

Por ejemplo, España contribuye con el 9,66%; esto es, con [Link] euros. Alemania
es el Estado miembro que más contribuye con [Link] euros. El capital del BEI
suscrito por los Estados miembros asciende a 248.800 millones de euros en 202128.

El BEI tiene personalidad jurídica propia y su estatuto figura en el Protocolo n.º 5 anejo a los
Tratados. Sus Estatutos pueden ser modificados por el Consejo, por unanimidad y con
arreglo a un procedimiento legislativo especial, a petición del BEI y previa consulta al PE y a
la Comisión; o a propuesta de la Comisión, previa consulta al PE y al BEI (art. 308 TFUE).

En cuanto a la composición y estructura, el BEI es administrado y dirigido por un Consejo de

Gobernadores, un Consejo de Administración y un Comité de Dirección.

A) El Consejo de Gobernadores está compuesto por los ministros designados por los
Estados miembros. Su función es establecer las directrices generales de la política
crediticia del Banco, de conformidad con los objetivos de la Unión, y velar por su
ejecución. Además, entre otras funciones: a) decide sobre el aumento del capital
suscrito; b) ejerce las competencias previstas en el Estatuto del BEI para nombrar y
cesar a los miembros del Consejo de Administración y del Comité de Dirección; y c)
aprueba el informe anual elaborado por el Consejo de Administración (art. 7 Estatuto
BEI).

B) El Consejo de Administración está compuesto por veintinueve administradores y

diecinueve administradores suplentes, todos ellos elegidos por el Consejo de
 Gobernadores para un período de cinco años. Su función es decidir sobre la
concesión de financiación y fijar los tipos de interés de los préstamos, así como las
comisiones y demás cargas. Además, entre otras funciones: a) vela por la sana
administración del Banco; y b) garantiza la conformidad de la gestión del Banco con
los Tratados, los Estatutos y con las directrices generales establecidas por el
Consejo de Gobernadores. Además, al finalizar el ejercicio, presenta el informe
anual que debe aprobar el Consejo de Gobernadores para proceder a su publicación
(art. 9 Estatuto BEI).

C) El Comité de Dirección está compuesto por un Presidente y ocho vicepresidentes

nombrados por un período de seis años renovable por el Consejo de Gobernadores,
a propuesta del Consejo de Administración. El Comité de Dirección se encarga de la
gestión de los asuntos de administración ordinaria del Banco, bajo la autoridad del
Presidente y el control del Consejo de Administración. En concreto, prepara las
decisiones del Consejo de Administración, especialmente las referentes a la
conclusión de empréstitos y a la concesión de financiación, además de asegurar la
ejecución de dichas decisiones (arts. 11.1 y 3 Estatuto BEI).

El objetivo del BEI es contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en
interés de la Unión, recurriendo a los mercados de capitales y a los recursos propios. Para
ello, a través de la concesión de préstamos y garantías y sin fines lucrativos, facilita la
financiación de los siguientes proyectos: a) proyectos para el desarrollo de las regiones más
atrasadas; b) proyectos que tiendan a la modernización de empresas o a la creación de
nuevas actividades; y c) proyectos de interés común a varios Estados miembros que no
puedan ser financiados completamente con los medios con los que cuenta cada uno de los
Estados miembros (art. 309 TFUE). Por ejemplo, en 2020 el BEI concede un préstamo de
200 millones de euros a la empresa multinacional española Gestamp para llevar a cabo
nuevas investigaciones que permitan fabricar coches más respetuosos con el medio
ambiente.

No obstante, la financiación del BEI tiene un doble límite o condición: por una parte, que el
beneficiario del préstamo del BEI no disponga, en circunstancias razonables, de recursos
procedentes de otras fuentes; y, por otra parte, la concesión de préstamos está
subordinada, en la medida de lo posible, a la utilización de otros medios de financiación (art.
16.1-2 Estatuto BEI).

El BEI colabora con el PE y el Consejo para contribuir a la ejecución de las medidas

adoptadas por estas Instituciones para llevar a cabo la política de cooperación para el
desarrollo, que pueden referirse: a) a programas plurianuales de cooperación con países en
desarrollo; y b) a programas que tengan un enfoque temático (art. 209 TFUE).

Por último, el BEI es el principal accionista (62,2%) del Fondo Europeo de Inversiones,
seguido de la Comisión (30%) y varias entidades financieras públicas y privadas (7,8%). El
Fondo Europeo de Inversiones es una entidad financiera independiente creada para
financiar inversiones en las pymes. Los instrumentos de actuación del Fondo Europeo de
Inversiones consisten en: a) capital de riesgo y microfinanciación para las pymes; b)
garantías a las instituciones financieras para cubrir los créditos a las pymes; y c) ayuda a los
países de la UE que se encuentran en procesos de adhesión para desarrollar sus mercados
de capital de riesgo. El Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones
forman, conjuntamente, el denominado “Grupo BEI” —Grupo del Banco Europeo de
Inversiones—.