CAPITULO CONTROL Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS SUMARIO 8.1. CONCEPTUALIZACION 8.2. MECANISMOS E INSTRUMENTOS, 8.3. INFORMACION Y VERIFICACION 8.4. INFRACCIONES Y SANCIONES 8.5. INCONFORMIDADES Y CONCILIACIONCaPiTULO 8 | OBJETIVOS GENERALES * Identificar los elementos basicos que conforman y caracterizan el proceso de control y evaluacién en materia de adquisiciones y obras publicas de la admi- nistraci6n publica federal © Enunciary describirlas disposiciones y las acciones de gobierno que se aplican en la administracién publica federal para el seguimiento y vigilancia de los actos y procedimientos de contratacién de los recursos materiales. * Identificar los principales efectos que genera el incumplimiento de los ordenamientos que regulan los procesos de compra de bienes muebles y contratacion de obras publicas. © Resaltarlas sanciones a que se hacen merecedores los proveedores, contratistas yservidores publicos que infringen las normas que regulan los procedimientos de asignacién y contratacién de adquisiciones y obras piblicas en la administracion publica federal. * _ Describiry ubicarlos efectos administrativos que genera el desacuerdo entre los licitantes y contratantes, con respecto a los actos y contratos que celebran con las. dependencias y entidades de la administraci6n publica federal. ‘© Identificar los actos y procedimientos que sirven de base para la promocién de acuerdos. * _ Describir las acciones y procedimientos que deben seguirse para la eliminacion de los desacuerdos, que se pueden presentar entre las dreas contratantes de la administracién publica y sus contratantes. + Enumerarlas obligaciones a que estan sujetos los servidores puiblicos, asi como las sanciones de que pueden ser objeto por el incumplimiento o transgresion de las normas que rigen su actuacién en la administracién publica. 525CarituLo 8 | (8.1. CONCEPTUALIZACION Enla perspectiva de Langrod, toda accién gubernamental requiere de un control, es decir, una verificacién de la conformidad de la accién real con la representacién que se hacia de ella quien detenta la autoridad suprema. El autor referido también subraya que el control es necesario para constatar el error y preparar la sanci6n, pero también y sobre todo, para extraer ensefianzas del error cons- tatado: mediante la medicién de la desviaci6n entre la acci6n prevista y la accion efectiva. El control puede ser un factor de eficacia incrementada cuando identifica las causas que. producen las desviaciones, pero con su operacién puede también inhibir las iniciativas y frenar la accién.** La naturaleza publica de los recursos con que se financia el Estado y su estructura de gobierno obligan a rendir cuentas sobre los mismos a los érganos de control corres- pondientes y a los ciudadanos. Los Estados democraticos constituyen generalmente instancias de control que pueden concebirse como intemas y externas. Las externas se formalizan en drganos especializados dependientes del Congreso o el Parlamento (Contadurfas Mayores de Hacienda, Auditorias Generales, entre otras). Las internas se constituyen como Contralorfas dependientes det Poder Ejecutivo 0 el érgano correspondiente de la administracion publica. El ejercicio de control en el sector puiblico advierte en el contexto internacional un variado panorama. La vinculacién y procesos entre el control interno y externo, asi como la coordinacién entre estos son diversas. Asimismo | ambito de actuacién de los organismos puiblicos que los llevan a cabo. Enseguida se presentan, de forma resumida, las modalidades que adquieren los érganos institucionales de algunos paises: © Langrod, Georges. Tratado de Ciencia Adbninistrativa. Instituto de Estudios Administativos. Escuela Nacional de Administracion Paiblica, Espada, 1977. p. 86S Op, citp. 865 ser]| CONTROL Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS. . Modalidad: Tribunal de cuentas de regulacién constitucional Los paises europeos presentan una estructura similar en la cual la organizacion del control se basa en a existencia de un Tribunal de Cuentas de regulacion constitucional y rganos de control interno integrados en la administracion. En Francia el érgano de control externo es la Cour des Comptes, independiente del Ejecu- tivoy del Legislativo y con competencias jurisdiccionales y sancionadoras. Los controles internos son asumidos por funcionarios de la administracién, tales como, interventores financieros y miembros de la Inspeccién General. En Alemania el Tribunal de Cuentas, Bundesrechnungshot, es el érgano supremo de control externo, ademas de los correspondientes Tribunales de Cuentas de los Estados Federados, yel control interno esta a cargo del encargado del presupuesto, que se integra en la admi- nistracién, y de los érganos de examen previo, funcionalmente entre la administracién y el Tribunal de Cuentas. En Italia el control externo e interno se asigna respectivamente al Tribunal de Cuentas, Corte dei Conti, y la Ragioneria Generale dello Stato, rgano dependiente del Ministerio de Hacienda. La Ragionerfa asume funciones de control, asesoramiento y orientacion en decisiones financieras y de politica econémica del gobierno. En linea con esta estructura en Espafia el Tribunal de Cuentas es el supremo organo fiscalizador de las cuentas y de la gestion econémica del Estado, asi como del sector ublico. Es independiente del Ejecutivo. * Modalidad: Comptroller general En Estados Unidos de Norteamérica el érgano superior de fiscalizacién es el Comptroller General, designado por el Senado por un periodo de quince afios. Este dirige la General Accounting Office (G.A.O.). En complementaci6n al anterior existen otros dos drganos que contribuyen en la funcién de gestion financiera y control: el Fiscal Service of the Treasury el Office of Management and the Budget (OMB), responsable de la supervisién, control y administracién del presu- puesto y programas financieros del gobierno. En Canadé el modelo de control de los fondos publicos es similar al de Estados Unidos en cuanto al carécter unipersonal del érgano de fiscalizacién. Asi, el Auditor Generales elegido por el Parlamento por un periodo de diez afios sin derecho a una reeleccion. Esta condicin le confiere mayor independencia de gestion. kxCaPiTULO 8 | . Modalidad: Auditor general Nueva Zelanda, cuenta con una agencia independiente de auditoria, el Audit Office, cuya cabeza es el Auditor General. La Audit Office de Nueva Zelanda introduce en 1975 la filosofta CARE (Control; Attest and Authority; Reporting; Effectiveness and Etficiency), que comprende una revision anual de los estados financieros junto con un examen anual de ciertos aspectos de organizacién con un enfoque de auditoria de gestion. En los titimos ajios el ejercicio de control en las administraciones pubblicas ha experimen- tado una transformacion. Ha superado los sistemas encaminados a detectar y perseguir fraudes, mediante a comprobacién de la legalidad del gasto realizado, para trascender hacia objetivos que incorporen no sélo la verificacién de los estados contables de las organismos publicos, sino también et andlisis de la gestién de los fondos publicos mediante técnicas de auditoria operativa. Asi, los objetivos generales del control en las adminis- traciones publicas se orientan a obtener una razonable certeza de que: * Elorganismo cumple las disposiciones legales; * La informacién de la institucion se presenta de forma adecuada, es decir, de acuerdo con los principios contables que le son aplicables; * La gestién de los recursos se desarrolla y aplica de conformidad con criterios de economia y eficiencia; y # Los objetivos y fines previstos en los planes y programas del organismo se estan cumpliendo.| CONTROL Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS Esquema del Sistema Nacional de Planeacién Participativa Progremes Procesos paneea Programas sectariales, ‘20 Desarro sbucionsos y Procesos de ‘especiales Etewctura meleramignto organizactonat Proyectos Mejoramiento Planeacion estratégica organizacional ‘Sistema de andlisis, Yeoguimiento fe SEGUIMIENTO Y CONTROLCAPITULO 8. l [ 8.2. MECANISMOS E INSTRUMENTOS ] 8.2.1. Entorno Las areas de recursos materiales de las organizaciones publicas en el ejercicio de sus funciones y cumplimiento de sus responsabilidades han de considerar generalmente dos aspectos basicos: 1. Laejecucién de sus funciones con base en criterios de economia, eficiencia, eficacia, honradez, imparcialidad, transparencia y legalidad: y 2. Atender de manera expedita, oportuna, adecuada y suficiente, la demanda de una amplia y extensa variedad de bienes, servicios y obras, que les solicitan o requieren, las diversas areas que integran las dependencias y entidades de fa administracion publica. La administracion de los recursos materiales en la administracién publica ha estado por lo general en el epicentro de las apreciaciones que la ubican como un area proclive a la corrupcién. Un ejemplo de ello es la opinion que expresa en 1984 Ignacio Pichardo Pagaza cuando sefiala que “actualmente es comin que el drea sea objeto de juicios en los que se afirma que se presta con facilidad, a la corrupcién de servidores publics y ciudadanos, quienes reconocen en esta actividad un campo fértil para el enriquecimiento ilfcito”.2°5 La respuesta del gobierno en este sentido se ha orientado en las dos tiltimas décadas al combate a {a corrupcién. Lo anterior se pone de manifiesto cuando se advierte como diversas administraciones han promovido iniciativas de Ley orientadas todas ellas a regular yareglamentar las facultades, atribuciones y procedimientos a seguirse en la administracién publica. La funci6n de control como estrategia para prevenir los actos ilicitos en el desemperio de. la tarea de gobierno se evidencian desde el siglo pasado (1824) y se han venido fortale- ciendo hasta la fecha. Ello ha obligado al establecimiento e implantacién de una serie de 6rganos, mecanismos e instrumentos en la administracion publica mexicana, con el fin de mejorar la funcién de los érganos de gobiemo para moralizar y eficientar la actividad que tealizan los servidores publicos en todos los niveles y émbitos del sector puiblico y en particular, dentro de las unidades administrativas que integran al Poder Ejecutivo Federal. > Pichardo Pagaza, Ignacio. Iniraduecién ala Administracién Piblica de México. México, INAP. CONACYT. 1984. p. 202 Rubio, Luis. Todo pura obsiaculizar. México. Periédico Reforma, 5 de Noviembre del 2000. p.27 A, sat]| contmot Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS Lacreaci6n de la Secretaria de la Contraloria General de la Federacion el 29 de diciembre de 1982 constituye una accién publica de importancia y sin duda, un corolario a 177 afios de esfuerzos institucionales en materia de control y evaluacion. En sus origenes la SECOGEF se creé con el propésito de integrar en ésta las funciones de control y evaluacion global de la gestion publica que en aquel momento se encontraban dispersas. La accién de fortalecimiento de la funcién de control se manifiesta el 28 de diciembre de 1994, con el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacion que reforms la Ley Orgénica de la Administracién Publica Federal con el propésito de que el Estado dispusiera de mejores instrumentos para llevar a cabo, mediante la administracion publica federal, sus tareas de gobierno con oportunidad y eficiencia, bajo un esquema de organizacién que evitara duplicacién de funciones y precisara responsabilidades. El decreto referido modificé el nombre de la dependencia por su denominacién actual, es decir, por el de Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo. Asimismo se le dot6 de nuevas atribuciones con el objeto de modernizar y controlar funciones administrativas fundamentales, en adicién a las que le correspondian en materia de vigilancia y responsa- bilidades de los servidores piblicos’.” El atticulo 37 de la Ley Organica de la Administracién Publica Federal le confiere a la Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo, entre otros, el despacho en el orden administrativo, de los asuntos siguientes: desarrollo administrativo integral de dependencias y entidades; normatividad en materia de adquisiciones, servicios, obra publica y bienes muebles; conduccién de la politica inmobiliaria federal, administracin de los bienes muebles federales y normatividad para la conservacién de dichos bienes.°% El devenir institucional descrito pone de manifiesto que México cuenta con amplios antecedentes histéricos en materia de control y evaluacién de la gestién publica, sin embargo, todavia se advierten algunos actos de discrecionalidad y subjetividad de algunas. instancias de la administracion publica, al momento de aplicar los mecanismos y las herramientas de control y evaluacién, que sirven de base para la mejora continua de la funcién gubernamental y el desempefio de los servidores publicos. La administracién publica federal dispone en la actualidad de una ampiia infraestructura y estructura en materia de control y evaluacién. Esta funcién en materia de recursos materiales, se desarrolla con base en los siguientes organos, mecanismos e instrumentos: Secretaria de la Contraloria y Desarrollo Administrativo, Sinesis Histirica: p. 5 [Link]. gob mx/finfogral! Sinhist uel Secretaria de la Contraloria y Desarrollo Administ [Link] vo. Statesis Historica: pp. 3 y 5.- htpisecodam,[Link]’ foecme | © Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo * Organos internos de control en las dependencias y entidades . © Delegados. © Comisarios. «Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pablico y su Reglamento. * Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las Mismas y su Reglamento. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos. En el caso concrato de los recursos materiales y servicios generales la funci6n de control y evaluacién también se realiza en alguna medida, por conducto de los Comités de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y los de Obra Publica y Servicios Relacionados con las Mismas, aun cuando dichos érganos no dependen estructural y funcionalmente, sino que se ubican dentro del contexto de lo que se pudiera denominar como sistema de control y evaluacién de la gestién publica. La referencia anterior pone de manifiesto que existen las condiciones necesarias para que la funcién de control y evaluacién de compras y arrendamientos de bienes muebles, asi como la contratacién de obras pUbblicas y servicios relacionados con las mismas, de las dependencias y entidades, se realice de manera eficiente y eficaz, ya que ademas de los organismos e instancias mencionadas, la administracién publica federal dispone de las siguientes herramientas para realizar esta funcion: Y Informaci6n y verificacién. ¥ Incontormidades y coneiliaci6n. Y Infracciones y sanciones. Y Auditorias programadas y especiales, e intemnas y externas. VY Medidas disciplinarias, de caracter administrativo, penal y civil a los servidores publicos. La funcién de control y evaluacién no tendria ningiin sentido en sf misma, sino tuviera como propésito fundamental mejorar la gestién de las organizaciones y el desempefio de 539]J contnot v EvaLuAcion oF LAs ADQUISICIONES v Obras PUBLICAS los servidores publicos. Asi, es necesario definir y sefialar los objetivos que debieran considerarse en el desarrollo de esta funcién. En los albores del siglo XX! la funcién de adquisiciones de bienes muebles, asi como la contratacion de obra y servicios paradéjicamente se encuentra en un escenario que pudiera calificarse de adverso. En efecto, la evolucisn y desarrollo de la estructura regulatoria dentro de la administracién publica federal, ha promovido un cierto nivel de pardlisis de la funcién, toda vez el temor a actuar de parte de los servidores publicos ante una posible interpretacién sesgada de la Ley que lo ubique como sujeto de responsabilidad. En complemento a lo anterior Fred Edmund Jand refiere que: pareciera que en el sector pblico, al igual que en muchas empresas privadas, se exige a los auditores internos 0 contralores, buscar ejemplos de errores, 0 erogaciones dispendiosas, y sino se encuentran ejemplos, de este tipo se considera que el ocupante de! puesto no esta llevando a cabo su trabajo." 8.2.2. Control La etapa de control es el conjunto de actividades encaminadas a vigilar que la ejecuci6n de acciones corresponda a la normatividad que las rige y a lo establecido en el Plan y Jos Programas. Constituye un mecanismo preventivo y corrective que permite la oportuna deteccién y correccién de desviaciones insuficiencias 0 incongruencias en el curso de Ja formulaci6n, instrumentaci6n, ejecucién y evaluacién de las secciones con el propésito de procurar el cumplimiento de las estratégias, politicas, objetivos metas y asignacién de recursos, contenidos en el plan, los programas y presupuestos. Conforme a derecho constitucional y puiblico, corresponde al Poder Ejecutivo Federal establecer y definir los sistemas de control de la administracién publica federal con el fin de asegurar el manejo honesto y transparente de los recursos publics y garantizar la aplicacién escrupulosa del marco normativo que regula la funcién publica. En este contexto, se deberé entender por control, las acciones de naturaleza preventiva y_ de verificacion que garanticen la correcta administracién de los recursos humanos, ma- teriales y financieros, y la obtencién de resultados adecuados de gestion en la administracion plblica federal, centralizada y paraestatal, asi como la utilizacion congruente del gasto pubblico federal transferido 0 coordinado con estados y municipios. Lacaracteristica precisada en el parrafo anterior permite que para fines didacticos puedan establecerse dos tipos de control: > Edmund Jand, Fred. Ganar Ganar Negocianudo. México. Continental 1986 p. 49. foxCaPiTULo 8 | 1. El control normativo-administrativo cuyo objetivo es vigilar el cumplimiento de la normatividad que rige las acciones y operaciones en las dependencias y entidades de la administracion publica federal. Esta normatividad abarca aspectos como: administrativos, contables, financieros, juridicos y también las normas en materia de planeacién. El control de tipo administrativo tiene como propésito basico promover la eficiencia, la transparencia y la racionalidad de las acciones de las dependencias y las entidades procurando el cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en sus programas. Se ejerce por la Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo y por la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico, en el ambito de sus respectivas competencias. 2. Elcontrol econémico-social por su parte esta destinado a vigilar, por un lado, que exista congruencia entre el plan y los programas que se generen en el sistema, y por otro lado, que los efectos econémicos y sociales de la ejecucién de los programas y presupuestos por parte de las dependencias y entidades permitan el logro de los objetivos y prioridades sefialadas en el plan nacional. Este tipo de control tiene como propdsito fundamental realizar acciones de seguimiento y vigilancia de los programas estratégicos anuales y de los programas-presupuesto de las dependencias y entidades de la administracion publica federal. El ejercicio de este tipo de control corresponde en el nivel global a la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico; en el nivel sectorial, a las dependencias coordinadoras de sector; y en el nivel institucional a las respectivas unidades de la planeaci6n. En este punto es importante destacar que el control como fase, etapa y herramienta basica de la administracién en general y en particular de la administracién publica federal, se complementa con el ejercicio que realiza el Congreso de la Unién, a través de! Organo ‘Superior de Fiscalizacién en donde periédicamente se lleva a cabo una serie de actividades que fortalecen el sistema de control y evaluacién que regula la gestién del gobierno federal. 8.2.3. Evaluacion La evaluacién cierra el ciclo de la planeacién, programacién, presupuestacién, control y evaluacién y es tambien el inicio del siguiente ciclo, puesto que a partir de la evaluacién resulta posible introducir nuevas orientaciones a la gestion de las empresas, corregir desviaciones 0 posibles ineficiencias.| CONTROL Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y¥ OBRAS PUBLICAS Enun sentido especifico, la evaluacién es la cuantificacién que califica a los programas, metas y resultados, la determinacién de las deficiencias, de los avances y logros en los procesos administrativos, productivos y de direccién, asi como las propuestas y recomendaciones para mejorar la calidad de la gestién. La evaluacién es un proceso analitico, cuyo producto basico es la identificacion de problemas que impiden alcanzar las metas propuestas y recomendar posibles soluciones. El periodo regular para llevar a cabo una evaluacién es de un afio, una vez ejecutados los programas anuales. A su vez, el Plan Nacional de Desarrollo y los programas de mediano plazo podrén evaluarse en lapsos amplios, para decidir si es preciso ajustarlos o revisarlos. Las actividades propias de esta etapa son entre otras, cotejar los objetivos y metas propuestos con los resultados obtenidos y revisar los recursos asignadbos, las politicas aplicadas y la congruencia entre acciones e instrumentos pata asegurar que los resultados sean los esperados. La evaluacién representa una herramienta indispensable de sintesis e integracion para valorar el impacto del Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; de acuerdo con el principio de sectorizacién que prevalece en la Ley de Planeaci6n, las unidades de planeaci6n son las encargadas de llevar a cabo las evaluaciones periddicas. La evaluacién inicial que estas unidades realizan es controlada a nivel superior por las dependencias coordinadoras de sector. De conformidad con el articulo 16 de la Ley de Planeacién, les corresponde: - “Verificar periédicamente la relacién que guardan los programas y presupuestos de las entidades paraestatales del sector que coordinen, asi como los resultados de su ejecucién, con los objetivos y prioridades de los programas...” (fraccién VII). En el segundo nivel de evaluacion, se lleva a cabo la revision de lo realizado por cada entidad coordinadora, ademas de la evaluacién del sector en su conjunto. De ahi se pasa al nivel mas general de evaluacién dentro del Sistema, el cual forma parte de las atribuciones de la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico a quien, segun sefala el articulo 14 de la Ley referida, le corresponde: = “Verificar periédicamente la relacion que guardan los programas y presupuestos de las diversas dependencias y entidades de la administracién publica federal, asi como los resultados de su ejecucién, con los objetivos y prioridades del plan y los programas regionales y especiales a que se refiere la Ley, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reafirmar, en su caso, el plan y los programas respectivos' (fraccion VIl). JoCapiTULo 8 l La Ley de Planeaci6n determina que los resultados de la evaluacién deben ser puestos por el Ejecutivo a consideracién de las siguientes instancias: 1. Al Congreso de la Unién, a través del informe de gobierno, que de acuerdo al articulo 6° de la Ley de Planeacién hara mencién expresa de las decisiones adoptadas para la ejecucién del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas. 2. Ala Comision Permanente del propio Congreso de la Unién. La Ley obliga al Ejecutivo a remitiie, en el mes de marzo de cada afio, el informe de las acciones y resultados de la ejecucién del plan y los programas. El proceso en cuestion prevé y contempla la participacién de la poblacién en la evaluacion de los resultados, ello en los tres ordenes de gobierno: federal, estatal y municipal. La funci6n de control y evaluacién dentro de la administracién publica federal cuenta con una amplia infraestructura técnico, juridico-administrativa; sin embargo, las areas encar- gadas de realizar dichas actividades, suelen conferir mayor énfasis en la parte correctiva y punitiva, que en la preventiva, no obstante que los érganos y las personas encargados del control y la evaluacién, invariablemente participan en las instancias responsables del disefio e instrumentacién de las actividades y en los procesos relativos a la planeacién, programacién y presupuestacion de las adquisiciones de bienes y obras piblicas, asi como en los procedimientos de adjudicacién y contratacion de ambas materias. Las areas encargadas de la planeacién, organizacién, direccién y ejecucién de las. adquisiciones y obras, generalmente, desconocen los programas y las guias de auditoria, no obstante que dichos instrumentos al igual que las actividades de los érganos de control forman parle del procedimiento administrativo. La desvinculacién técnica, organica y funcional que se presenta entre los entes encargados de la administraci6n de los recursos materiales genera erogaciones y un clima organiza- cional que afecta el eficiente desemperio de la administracion publica hacia su interior y hacia el exterior, ya que esto se traduce en servicios deficientes a la poblacién. Asimismo promueve y privilegia un proceso de control y evaluacién de caracter correctivo y punitivo, que rompe el espiritu original de una actividad tan importante para la sociedad y el gobierno, En coincidencia con el hecho de que no sélo existe una fuente Unica de conflicto y que generalmente los recursos financieros y humanos destinados para las adquisiciones de bienes y contratacién de obras publicas son limitados e insuticientes para satisfacer la creciente demanda de las dependencias y entidades, se sugiere que los érganos encar- gados de la planeacién y ejecucién, asi como del control, actien de manera coordinada sor]| CONTROL Y EVALUAGION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS para lograr una optima administracién de los recursos humanos, financieros y técnicos que se destinen para este propésito. Es importante resaltar que la funcién de adquisiciones y obras en la administracion publica federal se controla y evalia por instancias internas y externas. La interna se realiza fundamentalmente porla Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo yla segunda por el Organo Superior de Fiscalizacién. En este sentido, e! desarrolio del capitulo se circunscribir Unicamente a destacar las disposiciones, las areas, los instrumentos, las herramientas y las actividades, que sobre la materia realiza o coordina la Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo, de manera directa o indirecta, a través de sus érganos o representantes ante las dependencias yentidades de la administracién publica. 8.2.4. Atribuciones de la Secodam en materia de control y evaluacion La Ley Organica de la Administracion Publica Federal, en su articulo 37, establece en 24 fracciones, las facultades que son competencia de la Secodam. A continuacién sdlo se hace referencia a ocho de ellas por ser las que estén vinculadas directamente con el objeto del presente andlisis, sin detrimento del resto de las funciones. 1- Organizary coordinar el sistema de control y evaluacién gubemamental, inspeccionar el ejercicio del gasto publico federal, y de su congruencia con los presupuestos de egresos. 2- Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalizacion, asi como asesorar yapoyar alos OIC de las dependencias y entidades de la APF. 3 Inspeccionar y vigilar, directamente o a través de los érganos de control que las. dependencias y entidades de la APF cumplan con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad, contratacién y remuneraciones de personal, contratacién de adquisiciones, arrendamientos, servicios y ejecucién de obra piblica, conservacién, uso, destino, afectacién, enajenacién y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demas activos y recursos materiales dela APF. 4- Opinar, previamente a su expedici6n, sobre los proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programacién, presupuestacién, administracién de Tecursos humanos, materiales y financieros, asi como sobre los proyectos de normas en materia de contratacién de deuda y de manejo de fondos y valores que formule la SHCP.CapiTULo 8 | §- Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluacién gubema- mentales, delegados de la propia Secretaria ante las dependencias y organos desconcentrados de la APF centralizada y comisarios en los organos de gobierno © vigilancia de las entidades de la APF. 6 Colaborar con la Contadurfa Mayor de Hacienda para el establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a ambos érganos el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades. 7- Atender las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo de convenios 0 contratos que celebren con las dependencias y entidades de la APF; salvo los casos en que otras Leyes establezcan procedimientos de impugnacién diferentes. 8 Establecer normas, politicas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporacién de activos, servicios y obras piiblicas de la APF. EI 16 de julio de 2001 se publicé en el Diario Oficial de la Federacidn el Reglamento Inte- rior de la Secodam con el propésito de reforzar el sistema de control interno de la administracion publica federal EI Reglamento referido ademas de establecer la estructura orgdnica de la dependencia y {a distribucion de competencias de sus unidades administrativas tuvo por objeto, sentar las bases de un sistema de control, orientado a promover la probidad y la rendicién de cuentas, como elementos esenciales de la funcion publica. La dinamica de la funcién piblica y la necesidad de mejorar los instrumentos para el ejercicio de la funcién de control y evaluacién, promovié que el 24 de diciembre de 1996, se realizaran diversas reformas a las Leyes Organicas de la Administracion Publica Federal, Federal de las Entidades Paraestatales y Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos, con el propésito de dotar a las contralorias internas de la autonomia que éstas requerian para realizar de manera adecuada sus funciones de control. Las modificaciones aludidas, fueron fundamentalmente las siguientes: 28 Secretaria de Contraloria y Desarollo Administrative. Reglamento Interior. México, Diario Oficial de la Feeracién 16 de julio de 2001. ss0]l CONTROL Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS MODIFICACIONES PARA EL REFORZAMIENTO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL ** Facultar a la Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo para designar y remover directamente a los contralores intenos de dependencias y entidades, y de la Procuraduria General de la Republica, y con ello reforzar el vinculo funcional de éstos respecto del drgano rector, y asi sustraerlo de la linea de mando del organo fiscalizado. * Contetir atribuciones directas a los érganos internos de control de las entidades. paraestatales para iniciar el procedimiento administrativo a los servidores publicos de éstas, en los casos en que se presuma la necesidad de fincar responsabilidades en los términos de la Ley. + Dotar del cardcter expreso de érganos de autoridad a las contralorias internas, con mencién especifica de su estructura bésica, a partir de la atencién de quejas y denuncias, la auditoria y la competencia integral en materia de responsabilidades. * Unificar la potestad sancionadora, en materia de responsabilidades a efacto de que los érganos internos de control al tempo que fincan sanciones disciplinatias, sin distincién de la cuantia, impongan las sanciones econémicas. La reestructuracién del Reglamento Interno de la Secodam posibilité también la precision, definicién y fortalecimiento de las facultades de ésta, a saber: PROPOSITOS BASICOS DEL REGLAMENTO INTERIOR *” = Determinar la competencia de las unidades administrativas de la Secretaria para asegurar la legitimidad de los actos que les corresponde realizar en el orden admi- nistrativo con sujeci6n a lo dispuesto por el articulo 16 constitucional. * Propiciar una organizacién de cardcter institucional que permita que el ejercicio de las atribuciones conferidas se realice bajo un esquema de eficiencia que permita IA coordinaci6n, direccién y supervisién de las acciones que tiene encomendadas la dependencia. En virtud de que los delegados, comisarios publicos, titulares de los érganos internos de control y supervisores regionales son el sustento del sistema de control y evaluacién, es " Secretaria de Contraloria y Desarallo Administativo, Sines Histdrica.- pig 4. SECODAM, hup:siwwwsecodam, gob. infogral’sinhis ma * tidem. p. [ooCaPiTULo 8 | importante describir las facultades y las funciones basicas que deben realizar conforme a lo que dispone el Reglamento referido, en su capitulo VIII, articulo 26. La Secretaria de Contraloria y Desarrollo Administrativo con base en lo anterior, designara para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluacién gubernamental, a los delegados y subdelegados ante las dependencias de la administraci6n publica centralizada y sus érganos desconcentrados, asi como ante la Procuraduria General de la Republica, y a los comisarios publicos ante los érganos de gobiemo o de vigilancia de las entidades de la administracién publica federal paraestatal. En abundamiento de lo anterior designaré también los titulares de los 6rganos internos de control en las dependencias, érganos desconcentrados y entidades de la administracion piblica federal y en la Procuraduria General de la Republica, asi como a los de las areas de auditoria, quejas y responsabilidades de tales érganos, en los términos a que se refiere elarticulo 37, fraccién XII de la Ley Organica de la Administracién Publica Federal. Los delegados, de acuerdo al reglamento, tendran las siguientes funciones: + Representara la Secretaria ante las dependencias de la administracion publica federal y sus érganos desconcentrados, y ante la Procuraduria General de la Republica cons- tituyendo el conducto directo ante estos a fin de facilitar la evaluacion de su desempefio general y, en su caso, como coordinadoras sectoriales. + Realizar un analisis sobre la eficiencia con que las dependencias de la administracion piblica federal y sus organos desconcentrados, y la Procuraduria General de la Repiblica, desarrollen los programas que les estén encomendados y la forma en que se ejerzan los desembolsos de gasto corriente y de inversion vinculados con ellos, asi ‘como lo referente a sus recursos humanos, financieros, materiales y de cualquier otro tipo. En relacién con los comisarios puiblicos el reglamento de la Secodam establece que estos pueden ser de dos tipos: propietarios y suplentes. Ambos representaran a la Secretaria ante los érganos de gobierno o internos de control de las entidades de la Administracion Publica Paraestatal, de acuerdo a lo dispuesto en el Capitulo VI “Del Control y Evaluacién” de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y demds disposiciones aplicables. Es necesario subrayar que los comisarios fundamentan sus acciones en diversas disposiciones del derecho publico y privado. Por un lado, la legislacién mercantil les establece una funcién de vigilancia sobre el uso y administracién del patrimonio de las entidades, en este caso, el patrimonio del Estado, por el otro, las disposiciones del sector sa]J conn. Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS publico fortalecen su labor de vigilancia, afiadiendo las funciones de valuacién de los diferentes aspectos de la gestion de las paraestatales y de las politicas sectoriales. El comisario es un servidor publico que norma y guia su actuacién de acuerdo con los fines y politicas del Estado y con los lineamientos del Sistema de Control y Evaluacion Gubernamental. Por definicion legal, los comisarios actuan fundamentaimente ante los 6rganos de gobiemo de las entidades, estableciendo relaciones de coordinacién con los diferentes niveles administrativos de las empresas y con los sectores a que se encuentran adscritas” 3 Los comisarios cumplen una funcin fundamentalmente preventiva en el contexto del sistema de control y evaluacién gubernamental, que se refiere a la gestion paraestatal interna y a. ‘sus relaciones con las secretarias de estado coordinadoras de sector y las globalizadoras.™ José Trinidad Lanz Cardenas en su obra “La Contraloria y el Control Interno en México”, sefiala que entre las atribuciones especificas que tienen asignadas los comisarios destacan: + Vigilarla debida integracién y programacién de actividades y el funcionamiento de los ‘Srganos de gobierno. * Vigilar el establecimiento y ejecucién del programa institucional. © Vigilar la congruencia del programa institucional con el programa sectorial respectivo. * Vigilar que las entidades del sector que coordinan las dependencias de la administracién publica federal conduzcan sus actividades conforme al Plan Nacional de Desarrollo y al programa sectorial correspondiente y cumpian con lo previsto en el programa institucional. * Vigilar que las entidades de la administracién publica paraestatal proporcionen a las demas entidades del sector donde se encuentren agrupadas la informaci6n y datos que les soliciten. + Informara la Secretaria de Contraloria (...) sobre la fusion, liquidacién, venta o cesién de las entidades y en general sobre cualquier cambio a su estructura, naturaleza y objetivos. ® Lane Cérdenas, José Trinidad - La Contraloria yef Control nemo en Mexico. Fondo de Cultura Econsmica, México 1987, pp. 510y 513, ™ Idem, Op. cit. p. $10 adCAPITULO 8 | + Cumplir, exclusivamente en el caso de las entidades constituidas como sociedad anénima con las funciones que para los comisarios sefiala la Ley General de ‘Sociedades Mercantiles. El autor referido subraya que la accién de estos instrumentos de control en los niveles estratégicos de decision se complementa con la de los contralores internos y auditores externos. Sin embargo, a diferencia de estos, el énfasis de su actuacion es la evaluacion, y por el nivel en que se ubican su norma central de actuacién es la selectividad, debido a que atienden los aspectos fundamentales de la gestion que escapan a la fiscalizacion y control de los aspectos cuantitativos. En lo que respecta a los titulares de los organos internos de control, el ordenamiento en cuestion en su articulo 26, fraccién Ill, sefala que estos tendran, en el ambito de las dependencias y de sus érganos desconcentrados, o en las entidades en la que sean designados, o en la Procuraduria General de la Republica las siguientes facultades: ‘* Recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores publicos y darles seguimiento; investigar y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones aplicables en los términos de la Ley, con excepcion de las que deba conocer la Direccién General de Responsabilidades y Situacién Patrimonial; asi como calificar y constituir los pliegos de responsabilidades a que se refiere la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico Federal y su Reglamento, salvo los que sean competencia de la Direccién General mencionada. + Dictarlas resoluciones en los recursos de revocacién que interpongan los servidores Publicos, y de revision que se hagan valer en contra de las resoluciones de las incontormidades previstas en la Ley de Adquisiciones y Obras Publicas, que competa conocer a los titulares de las areas de responsabilidades. « Implantar el sistema integral de control gubernamental y coadyuvar a su debido funcionamiento; proponer las normas y lineamientos que al efecto se requieran, y vigilar el cumplimiento de las normas de control que expida la Secretaria, asi como aquéllas que regulan el funcionamiento de la dependencia o entidad correspondiente o de la Procuraduria General de la Republica, « Programar y realizar auditorias, inspecciones 0 visitas de cualquier tipo; informar periddicamente a la Secretaria sobre el resultado de las acciones de control que hayan realizado, y proporcionar a ésta la ayuda necesaria para el adecuado ejercicio de sus atribuciones. || conn Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS ( 8.3. INFORMACION Y VERIFICACION Los informes constituyen sin duda, la materia prima para {a realizacién de un adecuado proceso de control y evaluacién, que permita por un lado observar si se estan alcanzando las metas y objetivos previamente establecidos en los planes y programas, y por el otro permite detectar, si se esta cumpliendo con la normatividad juridico-administrativa que regula los procesos de adquisiciones y obra publica. Los instrumentos citados son también una herramienta basica que muestra no sélo las. tendencias y las desviaciones que se presentan antes, durante y posteriormente a fos actos y procedimientos, de planeacién, adjudicacién y contratacién. En suma, son un instrumento eficaz que permite mejorar la gestion publica y el desempefio de los servidores piiblicos encargados de la administracion de los recursos materiales y servicios generales del sector publico. Los informes, sin embargo, por si mismos no generan una mejora automatica en los procesos y actividades que realizan las dependencias y entidades. Estos aportan elementos suficientes para el disefio e instrumentacién de un subsistema de indicadores, que de manera estratégica contribuyen al mejor desemperio de la gesti6n publica. 8.3.1. Elaboracién y contenido de los informes La precision, oportunidad, integridad, claridad, utilidad y actualizaci6n de los informes, constituyen la base, sobre la cual pueden estimarse las bondades y la consistencia de un sistema de control y evaluaci6n eficiente y eficaz. Como puede apreciarse en el cuadro que a continuacién se presenta, la organizacion y la sistematizacin de la informacién, relativa a las adquisiciones y obras puiblicas, demanda un esfuerzo considerable, tanto para las personas responsables de realizar dicha funcién, como para los drganos y servidores publicos, encargados del proceso de control y evaluacién de los mismos.CaPiTULO 8 | ELABORACION Y ORGANIZACION DE LOS INFORMES Y DOCUMENTOS RELATIVOS A LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS XY 2 s a N 2 }. Elaborar un informe de la conclusién de los casos dictaminados, sobre la procedencia 3. Conservar en forma ordenada y sistematica toda la documentacién de los actos y ’. Guardar los documentos contables, durante el tiempo previsto en las disposiciones Elaborar convocatorias y bases de licitacion; actas de juntas de aclaracién, visitas, aiinstalaciones; apertura de propuestas técnicas y econémicas, evaluacion y fallo; Dictémenes técnicos y econémicos, cancelacién de licitaciones y contratos adjudicados por licitacién, invitacién o adjudicacién directa.** Formular mensualmente informes relativos a los contratos celebrados, mediante invitacién a cuando menos tres personas 0 adjudicacién directa.°* Elaborar mensualmente dictamenes, en los que se hard constar el andlisis de lao fas propuestas y las razones que sirvieron de fundamentacién y motivaci6n para la adjudicaci6n de contratos, a través de la modalidad de invitacién o adjudicacién directa. de no celebrar licitaciones ptblicas.*” Formular un informe sobre la suspensién, rescisién o terminacién anticipada de los contratos de obra piiblica o servicios relacionados con la misma.** contratos, relativos a la LAASSP y LOPSRM, cuando menos por un lapso de tres afios contados a partir de la fecha de recepcién.** respectivas. Se sugiere incluir los Programas Anuales de Adquisiciones y Obras Publicas, consignados en los Articulos 21 y 22 de las Leyes de Adquisiciones y Obra Publica respectivamente. 5 Amioulo.26de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pablico y Ami Ser la Ley de Obras Publicas clas Relaciomados com tas Mismas. © Aniculo 40de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pablico y Articulo 4! de la Lev de Obras Pablicas Servicios Relacionados con las Mismas 5" Anticulo 22 de la Ley dle Adguisiciones, Amendamientos y Servicios del Sector Piblico. 2 Aniculo 63 de Ia Ley de Obras iblicas y Servicios Relacionados com las Mismas. » Artculo 56 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientes y Servicios del Sector Piblco y Antcalo 74 de la Ley de Obras Publicas Servicios Relacionados con las Misa. |[contro Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS 8.3.2. Periodicidad y remisi6n de los informes Las dependencias y entidades de la administracién publica federal que realicen actos y procedimientos de contratacion en materia de adquisicion, arrendamiento y servicios relacionados con bienes muebles, y de obras publicas y servicios relacionados con las mismas deben remitir, ademas de los documentos citados en el cuadro precedente, la informacién relativa a los actos y contratos, que realicen al amparo de la LAASSP y LOPSRM a Secodam, SHCP y SECO (EX - SECOF1) conforme ala forma y términos que éstas lo establezcan, de acuerdo al ambito de su competencia.*° Las instituciones sefialadas deben remitir, a través de los medios magnéticos o remotos de comunicacién electronica la informacién que establezca la LAASSP en su Ultimo parrafo. del art. 26 y la LOPSRM en su ultimo parrafo del art. 27 de conformidad a las disposiciones administrativas que establezca la Contraloria.“" Las dependencias y entidades por otra parte, deben enviar a sus organos internos de control, a mas tardar el Ultimo dia habil de cada mes los intormes relativos a: «Los contratos formalizados, a través de los procedimientos de excepciin ala licitacion publica, durante el mes inmediato anterior, asi como los escritos que acrediten los criterios y la justificacién de las razones que sustentan el ejercicio de dichas opciones ylos dictmenes que contienen el andlisis de la o las propuestas y las razones para la adjudicacién de dichos contratos.*? « Lasuspensidn, rescisi6n o terminacién anticipada de los contratos de obra publica y servicios relacionados con la misma. Los organismos gubernamentales que contraten con base alos ordenamientos objeto de analisis, deberan: Remitir ala contraloria dentro de los 15 dias naturales siguientes a la fecha de que se tenga conocimiento de alguna infraccion a las disposiciones de la LAASSP o LOPSRM, la documentacion comprobatoria de los hechos presumiblemente constitutivos de la infraccion.>4 5 Anteulo 26 dela Ley de Adguisiciones, Arrendamiontosy Servicios del Sector Piblico y Aticulo27 dela Ley de Obras Pablicas Servicios Relacionadas con las Misra ! Antculo 40de la Ley de Adguisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Piblico y Asticulo l de la Ley de Obras Piblicas Servicios Relacionadas con las Mismac. 58" Aniculo 40 dela Ley de Adquiziciones, Arrendamlentos y Servicio del Sector Pablico © “Aniculo 62 de la LOPSRM. Amiculo 60 de laLey de Adquisiciones, Arendumientos y Servicios del Sector Pilicoy Amiculo 78 dels Ley de Obras Piblicas y Servicios Relacionados con las Mismas JoeCapiTULO 8 | * Solicitar datos e informes relacionados con las adquisiciones, arrendamientos y servicios y obras publicas y servicios relacionados con las mismas a los servidores PUblicos, proveedores y contratistas que participen en dichos actos.“ « Presentar trimestralmente al Comité de Adquisiciones un informe de la conclusién de los casos dictaminados y de las licitaciones publicas que se realicen, asi como de los resultados generales de las adquisiciones, arrendamientos y servicios. Elinforme trimestral que debe presentarse a los Comités de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y al de Obra Publica reviste una importancia particular en el proceso de ela- boracién y presentacion de reportes y/o documentos, ya que es a través de este documento, como las autoridades respectivas pueden disponer de una visién detallada e integral de los asuntos dictaminados y de los resultados generales de las adquisiciones, arrenda- mientos, servicios y obras publicas, que se lleven a cabo por parte de las dependencias y entidades Los informes trimestrales permiten a los servidores publicos encargados 0 vinculados directa 0 indirectamente, con dicha funcién, analizar la gestion de las areas responsables de las contrataciones y, en su caso, proponer las medidas preventivas que estimen necesarias.*” Los documentos que deben ponerse a consideracion de los comités, han de incluir entre otfos, los aspectos que se sefialan en el cuadro siguiente: CONTENIDO DE LOS INFORMES TRIMESTRALES PARA EL COMITE DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS 1. Indicacién de los procedimientos de contratacién concluidos, que hayan sido dictaminados por el comité. 2. Precision del desarrollo de los procedimientos de contratacién y de la formalizacion de los contratos respectivos. 3. Precisién de los resultados generales de las adquisiciones, arrendamientos y servicios, sefialando el porcentaje de atencién de requisiciones e indicando el porcentaje de cumplimiento de las obligaciones de los proveedores pactados en los contratos. 4. Sejializaci6n de los contratos en los que los proveedores hayan incurrido en atraso en el cumplimiento de sus obligaciones. 5. Indicacién de los casos en que se haya autorizado el diferimiento de los plazos de entrega o de presentacién de los bienes 0 servicios. Anticulo $7 de la Ley de Adyuisiciones, Arcendumientos 9 Servicios del Sector Paiblico y Amiculo 75 de la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con tas Mismas. Dw riculo 22 de la Ley de Adgusiciones, Arvendamnientos » Servicias del Sector Pabico >” Aniculo 18. [Link]. sar]I conn. Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS. 6. Precision de las penalizaciones que se hayan aplicado a proveedores incumplidos. 7. Indicacién de las inconformidades recibidas. 8. Precision de los actos en contra del cual se presentan las inconformidades, sefialando las dreas involucradas; los motivos que la generaron, y el sentido de la resolucién, 9. Indicacién del estado que guardan los procedimientos de aplicacién de las garantias por la rescisién de los contratos y por el no reintegro de anticipos. 8.3.3. Verificacién de actos y personas EI proceso de control y evaluacién debe tomar en consideracién la verificacién de los actos, as{ como de las personas, bienes y obras que se realicen por parte de los sujetos que intervienen en los procesos de contratacién de los recursos materiales de la adminis- tracién publica federal La verificacion puede concebirse como una actividad de supervision. Constituye una funcién bafica del proceso administrativo, que proporciona elementos objetivos, tanto para la planeaci6n y como para la toma de decisiones y los procesos de control y evaluacién. Los actos de comprobacion o revision de conformidad a las Leyes de Adquisiciones, Arrenda- mientos y Servicios y de Obras Publicas, se presentan de manera breve en el siguiente esquema. VERIFICACION DE ACTOS, PERSONAS Y BIENES La Conttaloria en ejercicio de sus facultades podra: Actos y procedimientos - Comprobar en cualquier momento que las adquisiciones, arrendamientos, servi- cios, obras piblicas y servicios relacionados con las mismas, se realicen contorme a lo establecido en la LAASSP y LOPSRM, o en otras disposiciones aplicables.** Personas ~ Realizar visitas ¢ inspecciones a las dependencias y entidades que realicen adqui- siciones, arrendamientos, servicios y obras publicas y servicios relacionados con las mismas (SECODAM) * Anivulo $7 de a Ley de Adyuisiciones. Arvendamiontos » Servicios del Sector Plblicoy Anieulo 75 de la Ley de Obras Pablicas Sereties Relueionados con las Mismea jeCapiTuLo 8 | ~ Revisar los datos e informes que los servidores publicos, proveedores o contratistas Proporcionen a la Contraloria, con relacién a los actos en que hayan participado. Bienes y obras - Efectuar visitas para comprobar que los bienes cumplan con los requisitos sefialados con relaci6n al Grado de Contenido Nacional (SEC: EX - SECOFI).* - Revisarla calidad de las especificaciones de los bienes muebles y de los trabajos a través de laboratorios, instituciones educativas y de investigacién o con las per- sonas que se determine en los términos de la LFMN, (SECODAM).2°° Documentos Elaborar un dictamen por quien haya hecho el examen. El dictamen debe ser firmado por el que realizé la comprobacién, asi como por el +s. Proveedor 0 el contratista y el representante de entidad o dependencia. La falta de firma del proveedor o contratista, no invalida el dictamen. Elsistema de control y evaluacién para su funcionamiento requiere necesariamente de un eficiente sistema de informacién e indicadores, que permitan corregir las desviaciones y que sirvan de base para mejorar a calidad de la administracién de los recursos materiales, financieros y humanos de la administracion publica, ° Artful 28 de Ia Ley de Adquisiciones. An © Anieule $8 dela Ley de Adguisciones, Arr Sericins Relacionades-con las Mima tdamlentos y Servicios del Sector Piblico, amientos y Servicios del Sector Pblicay Anticulo 76 de la Ley de Obras Plbicas 549][contro Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS | 8.4. INFRACCIONES Y SANCIONES | El derecho es un conjunto de normas que en sentido estricto, constituyen principios de accién, cuya observancia se convierte en una obligacién para aquel a quien se dirige. Bajo esta éptica, la estructura ldgica de la norma implica una serie de supuestos 0 hipétesis, que si éstas se realizan, producen ciertas consecuencias, 0 efectos que pueden ser positivos o negativos, segun se cumpla o infrinjan dicha disposicion. Los particutares que asumen el caracter de proveedores 0 contratistas, pueden convertirse en infractores cuando incumplan con alguna de las condiciones que pacten con la administracién publica a través de los contratos que formalicen con ésta. Es conveniente sefialar que el contrato es el acuerdo de voluntades para crear, trasmitir, modificar 0 extinguir derechos y obligaciones, de tal suerte, que los sujetos implicados, deben cumplircon las cldusulas, que de mutuo acuerdo se convengan, por ambas partes. La infraccion desde esta perspectiva, surge de la transgresidn e inobservancia de los contratos de adhesién, que se formalizan entre la administracion publica federal y los particulares, como el resultado de un acto juridico que se realiza de compra-venta 0 ‘suministro de bienes muebles, 0 bien por la contratacién de servicios de cualquier naturaleza © de obras publicas, y/o servicios relacionados con las mismas. Es importante precisar que, el contrato de adhesién es aquel cuyas cléusulas redactadas unilateralmente por una de las partes no dejan a la otra mas posibilidad que las de suscribirlas integramente, sin modificacién alguna, no obstante ello, el incumplimiento de alguna de las cldusulas, por parte de la contratante, conforme a los principios de derecho es causal, de infraccién y por ende de una sancién. En parrafos anteriores ya se ha mencionado que las infracciones, cometidas por los sujetos mencionadbs, resultan no sélo del incumplimiento de los contratos, sino también de la transgresién de algunas de las disposiciones, que se establecen en los ordenamientos, sefialados. Bajo este contexto, se puede decir que los proveedores y contratistas, cometen infracciones, cuando se da alguna de las siguientes hipétesis: ‘« _Licitantes que, injustificadamente y por causas imputables a ellos, no firmen el contrato. « Proveedores o contratistas que se ubiquen en los supuestos de la frac. Ill del articulo 50 y51, dela Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Publico y de la Ley de Obras Publicas, respectivamente. JosCaPiTULO 8 | Proveedores o contratistas que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas imputables a ellos, y que, como consecuencia, causen daiio o perjuicios a las dependencias 0 entidades contratantes. « Licitantes o proveedores que entreguen bienes con especificaciones distintas a las convenidas © _Licitantes, proveedores o contratistas que proporcionen informacién falsa. « Licitantes, proveedores 0 contratistas que acttien con dolo o mala fe, en algin procedimiento de contratacién en la celebracion del contrato o durante su vigencia. _Licitantes, proveedores o contratistas que actuen con dolo o mala fe en la presentacién o desahogo de una queja en una audiencia de conciliacion o de una inconformidad. 8.4.1. Sujetos y fuentes de las infracciones Las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y la de Obras Puiblicas y Servicios, Relacionados con las Mismas sefialan que los sujetos susceptibles de cometer infracciones son los licitadores, los proveedores, los prestadores de servicios, los constructores y los. servidores publicos que infrinjan cualquiera de los preceptos que componen dichos ordenamientos, o de cualquier otra disposicién, que se deriven de ellos. Los servidores pUblicos pueden infringir las leyes en comento cuando sus acciones u omisiones, contravengan algunas de las disposiciones establecidas en sus titulos, capitulos o preceptos. Asimismo, dichos sujetos se convierten en infractores, cuando transgredan o dejen de observar algunas de las normas, que establece la LFRSP, particularmente, algunas de las que se sefialan en el articulo 47, de dicho ordenamiento, a saber: 1. Incumplimiento de sus obligaciones que quebrante la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desemperio de su empleo, cargo 0 comisién. 2. Negligencia en el servicio encomendado, realizacién de actos u omisiones que causen suspensién o deficiencia de dicho servicio 0 impliquen abuso 0 ejercicio indebido de un empleo, cargo 0 comision. 3. No formular y ejecutar legalmente los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia. 4. Incumplir las Leyes y normas que determinen el manejo de recursos econémicos puiblicos. soil[conta Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS 5. Uso inadecuad o ilegal de los recursos que tenga asignado para el desemperio de su empleo, cargo 0 comisién o de las facultades que le sean atribuidas, o la informacion reservada a que tenga acceso por su funcion.. 6. Nocustodiar y cuidar la documentacion e informacién que tenga bajo su cuidado 0 tenga acceso. 7. No impedir o evitar el uso, la sustraccién, ocultamiento 0 inutilizacion de la informacion que tenga a su cargo. 8. Noexcusarse de intervenir en cualquier forma en la atencién, tramitacion o resolucion de asuntos en los que tenga interés personal, familiar 0 de negocio, incluyendo aquellos de los que pueda resultar algun beneficio para él, su conyuge o parientes consanguineos hasta el 42 grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales, 0 de negocios, o para socios 0 sociedades de la que el servidor publico o las personas referidas formen o hayan formado parte. 9. No informar por escrito al jefe inmediato y en su caso al superior jerarquico, sobre la atencién, tramite 0 resolucién de los asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocio y que sean de su conocimiento. [Link] observar las instrucciones que por escrito se le giren sobre la atencién, tramitacion y resolucion, sobre los asuntos que no puedan abstenerse de intervenir, a pesar de tener interés personal, familiar o de negocio. 11. No comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presta sus servicios, las dudas que tenga con relacién a la procedencia de las érdenes que recibe. 12. No informar a la Contralora, cuando el superior jerdrquico, no le comunique a dicha dependencia, las dudas que el subordinado, hizo del conocimiento de su superior, con relaci6n a las dudas que éste tenga con relacién a las ordenes recibidas. [Link] supervisar que los servidores publicos sujetos a su direccién cumplan con las disposiciones del articulo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos. 14. No denunciar por escrito, ante el superior jerarquico 0 a la Contraloria Interna los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegara a advertir respecto de cualquiera de sus subordinados que puedan ser causas de responsabilidadCAPITULO 8 l administrativa, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos y de las normas que se expiden. 15, Solicitar, aceptar o recibir durante el ejercicio de su funcion, de manera directa, 0a través de interpOsitas personas, dinero, objetos, donaciones, empleos, cargos 0 comisiones de personas fisicas o morales cuyas actividades profesionales, comer- ciales 0 industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas 0 supervisa- das por el servidor publico, en el desempefio de su empleo, cargo o comisién, aun después de un afio, en que se haya retirado de su empleo, cargo 0 comision. 16. No alender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones que reciba de la Contraloria, 17. Incumplir cualquier disposicién juridica relacionada con el servicio public 8.4.2. Procedencia o improcedencia de las sanciones Las sanciones se generan como consecuencia de las infracciones, entendidas éstas como los actos que quebrantan un orden normativo; en el caso especifico de las leyes que nos ‘ocupan, las primeras se aplican, cuando existe una omisién, y ésta es descubierta por las autoridades, o bien cuando existe un requerimiento, visita 0 excitativa, por haber trans- gredido alguno de los preceptos, ya sea de a Ley de Adquisiciones ola de Obra Publica.**" Las penas y sanciones se impondran con base en: ¥ Los dafios 0 perjuicios que se hubieren producido o pudieran generarse. ¥ Elcardcter, intencional o no, de la accién u omisién constitutiva de la infraccién. Y La gravedad de la infraccién. ¥ Las condiciones del infractor. Las sanciones a que se refieren las Leyes de Adquisiciones y Obras Publicas, son independientes de las de orden civil o penal, que pueden derivarse de la comisién de los mismos hechos. °! Ariculo 64 de a Ley de Adguisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Piblico y Anticulo 82de a Ley de Obras Pablicas y Servicios Relacionados con las Mismas.J contmou y EVALUAGION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS: Es importante sefialar también que tanto el reglamento de la Ley de Adquisiciones, como el de Obra Publica establecen que la Contraloria, para la imposicién de las sanciones previstas en dichos ordenamientos, debe notificar a la persona fisica 0 moral los hechos Presumiblemente constitutivos de la infraccién, sujetindose en el procedimiento a lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimientos Administrativos,* de conformidad con lo establecido en el articulo 70 del RLAASSP y 218 del RLOPSRM. Los ordenamientos citados, ademds de lo anterior, en sus numerales 70 y 218, respectivamente, dispone que dentro de la documentacién comprobatoria, a que alude el Ultimo parrafo de los articulos 60 de la LAASSP y el 78 de la LOPSRM, las dependencias yentidades deberén acompafiar lo que acredite el monto de los dafios y perjuicios causados con motivo de la presunta infraccién. En materia de sanciones debe tomarse en consideracién que éstas, pueden derivarse del incumplimiento de algunos de los preceptos establecidos en los siguientes ordenamientos. 1. Ley Federal del Procedimiento Administrativo, y 2. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos.** La determinaci6n de las sanciones administrativas a los servidores publicos, estaré en funcién de los siguientes aspectos.* 1. La gravedad de la responsabilidad en que se incurra. 2. Laconveniencia de suprimir practicas que infrinjan, en cualquier forma las disposi- ciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos, o las que se dicten con base a ella. 3. Las circunstancias socioeconémicas del empleado publico. 4, Elniveljerarquico, los antecedentes y las condiciones del infractor. 5. Las condiciones exteriores y los medios de ejecucién. 6. Laantiguedad en el servicio. Cf: articulo 69 del RLAASSP y 217 RLOPSRM. 9 Aniculo 61, 62 y 63 dela Ley de Adquisiciones, Arrendamnientos y Servicios del Sector Pablico y Aniculo 79,80 y 81 de la Ley de Obras Piblicas y Servicios Relacionades con las Mismas, S Antculo 54 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pablices foxCapiTuLo 8 | 7. Lareincidencia en el incumplimiento de obligaciones. 8. Elmonto del beneficio, dafio 0 perjuicio econémico derivado del incumplimiento de obligacién Los ordenamientos juridicos relativos a las adquisiciones y obras publicas establecen que las sanciones no procederdn cuando las infracciones ocurran por causa de fuerza mayor, 0 caso fortuito, o también, cuando de forma espontdnea el transgresor observe el precepto, que haya dejado de cumplir. 8.4.3. Monto y tipo de sanciones Para los licitadores, proveedores o contratistas las sanciones pecuniarias seran: ¥ Multas equivalentes a la cantidad de 50 o hasta 1000 veces el salario minimo general vigente en el Distrito Federal elevado al mes, en la fecha de la infraccién.** Ademas de la sancion mencionada los sujetos sefialados pueden ser objeto de: ¥ Inhabilitacién temporal para participar en procedimientos de contratacién o celebrar contratos regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Publico 0 de la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Y Lainhabilitacion no sera menor de tres meses ni mayor a 5 afios.** yY Esta comienza a contar a partir del dia siguiente a la fecha en que la Contraloria lo haga del conocimiento de la dependencia 0 entidad. ¥ Se publica la circular en el Diario Oficial Federal de la Federacion. Es importante subrayar que la aplicacién de sanciones debe ser el ultimo recurso a considerar y aplicar por las dependencias y entidades contratantes, ya que su actividad principal, al igual que la de los érganos de control debe estar enfocada a las acciones prevetttivas, mas que a las correctivas, es decir, los érganos publicos deben ser cuidadosos en la formulacion de sus bases 0 pliegos de condiciones, y en particular en lo que se refiere a los criterios de adjudicacién que sirven de fundamento para la seleccién de sus contratantes. [patel 9 dea Lay de Adgaconen ArvendanientoyServicion del Sector Paleo y Ancalo71 dea Ley de Obras Piblias % Anieulo 60 de la Ley de Adquisiciomes, Arrendamientox yServicios de Sector Pablico y Arievlo 78 de la Ley de Obras Piblicas ¥ Servicios Relacionades com las Mismas.] CONTROL Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS Econémicas *” Administrativas °° Civiles o Penales ** Por beneficios obtenidos,|- Apercibimiento privadoo|- Derivadas de la comi- opordafcs causadospor| — piblice. / fa St curio asset incumplimiento delasobl-|- Amonestacion privada o| Sionee ectablocliae on gaciones. pablica. la Ley de Adquisiciones, Se aplicaran dos tantos|- Suspensién del empleo,| —_ Arrendamientos y Servi- delfruto obtenido ode los| cargo o comisién. fis yddones Pink. dafios operuicios causa-|- Destituciondelpuesto. | Cag Servicios Fielacio. a | Inhabilitacién temporal| — pados con la Misma. Se pagan, una vez de-| Para desempefiar em- terminadas las cantidades| Pleo, cargo o comisiones liquidadas, en su equiva-| @N el servicio publico, y lencia en el salario men-| Sera de uno a diez afios, sual vigente al dia de su| _ Sie! montono excede de pago. doscientas veces el SMG, mensual y de diez a veinte afios, si excede dicho limite. Con el propésito de identificar las sanciones administrativas de cardcter disciplinario @ que estan sujetos los servidores publicos, se presentan a continuacién las siguientes: En materia de sanciones de cardcter penal a que estan sujetos los servidores publicos por infringir algunas de las disposiciones que regulan su funcién, destacan las siguientes: < Privaci6n de la libertad. ¥ Sancién econdmica, ¥ Destituci6n e inhabilitacion, para desempefar cargos o comisiones publicas. ¥ Decomiso de bienes, cuya legal procedencia no se logre acreditar. © Amtcula 62de a Ley de Aduisiciones. Arrendamientos » Servicios del Sector Palco y Asticala 80 dela Ley de Obras Pablicas ios Relacionados can las Mismas culo 53 de la Lev Federal de Responsahilidades de los Servidores Pablicos, ° Antculo 63 de la Lev de Adguisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pablicoy Anieulo81 dela Ley de Obras Pablicas Servicios Relacionadas con las Mismas. JosCapituLo 8 | Las infracciones mas comunes pueden ser: v v Ejercicio indebido del servicio publico. Ejercicio abusivo de funciones. Concusi6n. Coalicién de servidores publicos. Intimidaci6n. Trafico de influencia. Cohecho. Peculado. Enriquecimiento ilicito. ssr|| CONTROL Y EVALUACION DE LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PUBLICAS (8.5. INCONFORMIDADES Y CONCILIACION) 8.5.1. Marco de referencia La inconformidad es un hecho inherente a los procesos de adjudicacién, toda vez que surge como producto del desacuerdo de una persona fisica o moral, contra un acto irregular, que contraviene algunas de las disposiciones, que regulan los procedimientos de compra © arrendamiento de bienes muebles, o la contratacin de servicios 0 obras piblicas. La incontormidad se explica a la luz de la licitacion publica o de las invitaciones restringidas, conocidas también estas Ultimas, como licitaciones restringidas, cerradas o privadas. Eneste sentido Ratil Ramirez Medrano, sefiala que ‘la licitacién publica es una institucién de derecho publico regida por el derecho administrativo que puede definirse como un procedimiento administrativo de competencia que se inicia con la publicacién de la convocatoria publica y que tiene como finalidad y conclusi6n la adjudicacion de un contrato mediante la captaci6n, analisis y evaluacién de propuestas u ofertas.” El autor afirma también que Ia licitacién ptiblica, como procedimiento, es una actividad formalmente administrativa, que a diferencia del procedimiento jurisdiccional, no implica un conflicto de partes sino de expectativas de contratacién con la administracién publica, controversia detonada por la propia administracion que convoca ala licitacién y que es la encargada de resolveria a través del fallo. En a licitacién publica podemos hablar de la adjudicacion como acto administrativo final o principal, por ser la conclusion y la finalidad, de diversos actos instrumentales.®*" La inobservancia de preceptos que rigen el procedimiento de la licitacién pueden viciar esta, hasta el grado de llegar a provocar su nulidad, sin perjuicio de actuar contra los ser- vidores puiblicos que incurrieron en la correspondiente infraccién, nulidad y responsa- bilidades que pueden promover tanto la administracién publica como los particulares interesados en la licitacion. “Ramirez Medrano, Ral. Consideraciones Sobre la Tuela Juridica deta Licitacion Pbliea, México, Revistade Investigaciones. Juricas deta Escuela Libre de Derecho No. 11, 1987, Pig. 391 *" Tidem, p. 392. © Fernandes Ruv2, Jorge. Derecho Administrativa de Contratos. México. Editorial Pornia, 2000, Pig. 1999)corns | En otras palabras, cuando la lictacién no se efectie de acuerdo con los principios ynormas que regula su tramitacién, dicho procedimiento precontractual se encuentra viciado, lo cual provoca la anulacién de todo lo actuado e incluso llega a efectuar la invalidez det contrato que llegue a celebrarse”.** Ental virtud, el sistema juridico mexicano establece las vias de impugnacién para la defensa de los derechos e intereses de los oferentes... de la misma manera, el Estado cuenta con medios para lograr por sf y ante sf la reparacién de dajios 0 perjuicios que se le hayan causado con motivo de los vicios de la licitacién.™ Por ello se puede sefialar que los licitadores, es decir, los interesados y oferentes que satisfagan y cubran los requisitos y condiciones establecidas por la convocante, pueden inconformarse “en contra de los actos que lleguen a afectar sus derechos o intereses, bien sean que se den en cualquiera de las fases del procedimiento de la licitacién publica, incluyendo el de la adjudicacion, o posteriores a esa fase. » La incontormidad no es un recurso El recurso, de acuerdo con Rafael de Pina: “es un medio de impugnacién de los actos administrativos 0 judiciales establecidos expresamente al efecto por disposicién legal”.* EI mismo autor sefiala que en cuanto al recurso administrativo, éste es un medio de impugnacién establecido contra los actos de la administracién publica y utilizable por los administrados cuando, a sujuicio, les causen algun agravio. En este punto en particular es conveniente sefialar que la inconformidad, no se reputa como un recurso, dado que estos, se eriderezan “en contra de actos de autoridad, pre- tendiendo su revocacién o modificacién, y la inconformidad no esté encaminada a contra- venir un acto de autoridad, ni tiene por objeto revocarlo 0 modificarlo dado que su finalidad establecida en los articulos 69 y 87 de las Leyes de Adquisiciones y Obras Publicas, respectivamente, es la de resolver la nulidad parcial o total del procedimiento de licitacion, ‘0en su caso resolver la improcedencia de la inconformidad. La inconformidad en virtud de la consideracién hecha en el parrafo anterior, no reviste la naturaleza juridica de un recurso, ya que como se precis6, estos estan destinados a combatir actos de autoridad, y no actos de dependencias y entidades cuya actuacién esta desposeida Lucero Espinosa, Manvel. La Lictacién Piblica. México. Porrda, 1993. p. 123, ™* Idem, Thidem. p. 141 ™ De Pina, Rafzel y De Pina Vara, Rafael. México. Dievionario de Derecho. Posria, 2000. pp. 433 y 434, |