CAPÍTULO V

ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS

PROGRAMAS DE SEGURO DE INVALIDEZ GENERAL
CAPÍTULO V
ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE SEGURO
DE INVALIDEZ GENERAL

V.1 Introducción a la financiación y el pago son generalmente

compartidas y no las desarrollamos en detalle. Las

L os programas de Seguro de Invalidez General

(SIG) enfrentan problemas de información
especiales que crean, en general, la necesidad de
agencias tradicionales con esquemas de reparto
integran ambos programas, pero el desarrollo de
sistemas de ahorro individual para el retiro ha hecho
soluciones administrativas especiales. Este capítulo explícito que el SIG puede mantener una relación
analiza estos problemas de información, los retos funcional con el programa de retiro, pero que éste
administrativos que surgen y las mejores soluciones tiene cuestiones especiales que resolver y puede aún
disponibles para abordarlos. ser administrado por agencias diferentes. Los
Los programas de SIG protegen a las personas problemas particulares del SIG están localizados a
y los hogares contra la incapacidad crónica o temporal nivel de la administración. Desde esta perspectiva,
para trabajar y percibir un ingreso. Generalmente, el la parte correspondiente al desarrollo del producto
SIG incluye el seguro de sobrevivientes—un beneficio tiene así objetivos definidos para encontrar la mejor
garantizado al grupo familiar inmediato, en el evento forma de resolver los problemas particulares antes
desafortunado de una muerte temprana. Asimismo, mencionados y diseñar la vía idónea para interactuar
las personas discapacitadas pueden tener acceso a con los programas de retiro.
los servicios de salud, así como a los programas de El resto de este capítulo se desarrolla en la
rehabilitación vocacional y a otros programas de Sección V.2, en la cual se explican los problemas de
incentivo al trabajo, sin embargo, este elemento no información del SIG y los incentivos de
es generalmente prevaleciente. comportamiento que ellos generan. Asimismo, esta
La Gráfica V.1 muestra el proceso que involucra sección se refiere a los procesos principales en los
un programa de SIG. Frecuentemente, el SIG está esquemas de SIG y destaca los principales problemas
ligado al programa obligatorio de beneficios por retiro. que enfrentan estos programas.
Por ello, las partes de esta gráfica correspondientes

Gráfica V.1
Mapa General de Procesos en el Seguro de Invalidez General

Financiación Administración Entrega de beneficios

Desarrollo
del
SIG Inversión y AC y AU Admon. de Solicitud de Pago de
Afiliación Recaudación Asignación
admon. del riesgo AC AU la provisión beneficios beneficios

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 INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2008

V.2 Modelo Operativo del Seguro de Invalidez discapacidades, tales como ceguera, sordera,
General
parálisis, o falta de algún miembro específico, pero
V.2.1 Desarrollo del Producto
muchos casos no están bien definidos, tales como
enfermedad mental o dolor. Los profesionales
responsables de determinar la discapacidad
Desarrollo
del frecuentemente tienen que usar su experiencia para
SIG
interpretar la información disponible, con el fin de
determinar si la persona es elegible para recibir los
beneficios y las presiones sociales crean conflictos

Cuestiones alrededor del Diseño de los Progra- para modificar el criterio aplicable. Por lo tanto,
mas de Seguro de Invalidez General observamos estándares heterogéneos aplicados a

El SIG enfrenta problemas específicos de información través de los países, así como tiempo excesivo para

de dos tipos. Uno se relaciona con los elementos adjudicar los casos. Además, los casos de

que son inherentes al programa: los cambios en los discapacidad pueden ser revisados para ratificar,

puntos de vista sociales y regulatorios sobre la incrementar, reducir o cancelar un beneficio.

discapacidad y las posibilidades que involucra que Por otra parte, los problemas de información
los individuos sanen y obtengan ingresos. La segunda surgirían aún si, en un punto dado en el tiempo, los
clase de problemas de información surge de la estándares para revisar y adjudicar los casos fuesen
asimetría de información entre individuos y definidos en detalle. Evidentemente, como el SIG
aseguradores: los individuos pueden esconder su compensa por una pérdida de ingreso, los individuos
condición real de salud o sus posibilidades reales de pueden tener incentivos para ocultar su condición
conseguir empleo, con el fin de obtener un beneficio. verdadera de salud o sus posibilidades verdaderas

En primer lugar, nos referimos a los elementos para obtener ingresos en el mercado. Este es el

relacionados con los puntos de vista sociales sobre llamado problema de daño moral, que puede conducir

discapacidad. El SIG es un programa que define la a las agencias a errores sistemáticos: por ejemplo,

discapacidad como un evento social: compensa por una agencia puede decidir evitar no garantizar

una pérdida de ingreso, no por un daño específico beneficios a alguna persona con discapacidad

definido en un contrato o en una clasificación regulada. verdadera, lo cual conduciría al otorgamiento de

Por esta razón, una pensión de invalidez general no beneficios a personas que no merecen el beneficio;

es, en general, totalmente compatible con el alternativamente, una agencia puede decidir evitar el

desarrollo de posibilidades de ingreso del error de garantizar un beneficio a un caso que no lo

discapacitado. Además, el SIG ha sido usado algunas merece, conduciendo a una mayor probabilidad de

veces como sustituto de los seguros de desempleo no adjudicar beneficios a casos que correspondan

y retiro temprano. Como un corolario natural, los verdaderamente a una condición de discapacidad.

estándares para definir la invalidez general pueden Además de los errores en el programa, cada uno de

evolucionar en el tiempo debido a cambios técnicos estos errores conducirá a diferentes niveles de

que facilitan las curas o la realización de tareas beneficio y litigios alrededor del programa. No es

laborales o personales, pero también por obvio que algún enfoque pueda ser considerado como

percepciones sociales de qué tipo de daño justifica preferible en términos de bienestar. Garantizar un

el pago de una pensión. beneficio en casos que no lo merecen conduce a un

daño general a los contribuyentes y fuerza a algunos
Ciertamente, en todos los sistemas, el SIG
individuos verdaderamente discapacitados a litigar
debería otorgar beneficios a individuos con fuertes
para obtener un beneficio, retrasando con esto la

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 ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE SEGURO DE INVALIDEZ GENERAL

obtención del beneficio y creando a su vez daño un programa contra la pobreza, más que como un
psicológico y una baja probabilidad de regresar al programa de seguridad social. La existencia de
mercado laboral. programas asistenciales de invalidez ciertamente
Los dos desafíos clave para el SIG definen otro acarrea un reto adicional de diseño.
problema para la planeación y administración. Este
problema se refiere a estimaciones de incidencia que Programas de Incentivo al Trabajo
no son fácilmente comparables entre países, o Es generalmente aceptado que el diseño de los
inclusive dentro del mismo país en el tiempo. Hay programas de SIG debe incluir programas de
diferencias en cómo son percibidos y reportados los incentivo al trabajo. Los problemas prácticos que
daños físicos y las discapacidades: en conocimiento generan los programas de rehabilitación son
y conciencia de los daños, diagnóstico y chequeo, resumidos en las siguientes tres preguntas: ¿Quién
medicación, estándares percibidos de buena salud y financia la rehabilitación? ¿Quién rehabilita? y ¿Quién
elegibilidad para beneficios públicos (Wunderlich, et certifica la rehabilitación?
al 2004). Los países más ricos tienden a usar menores Estados Unidos es un buen ejemplo de los
grados de daño para definir un estado de países que han llevado acabo programas de incentivo
discapacidad; adicionalmente, estos países tienen al trabajo. Desde que entró en vigencia el programa
estándares menos estrictos para determinar si una de SIG en 1956, el Congreso emprendió un esfuerzo
persona es elegible para recibir beneficios. Estos dos para rehabilitar a tantos discapacitados como fuera
factores explican por qué los países más ricos posible, para que pudieran regresar al trabajo. Sin
registran tasas más altas de discapacidad. Por embargo, el análisis de los efectos de estos incentivos
ejemplo, Estados Unidos (2000), Canadá (2001) y al trabajo refleja resultados contradictorios. Además,
Australia (2003) reportaron tasas de 19.4, 18.5, y 20.0 desde 1999, el Congreso decidió llevar a cabo un
por ciento de personas discapacitadas (Australian mayor acercamiento para incentivar a los beneficiarios
Bureau of Statistics 2003, Rietschlin, et al 2004, a regresar al trabajo. Con este propósito, el Congreso
Waldrop, et al 2003). En contraste, Argentina (2003), promulgó el Boleto para Trabajar y la Ley para
Bolivia (2002), Chile (2004), México (2000) y Nicaragua Mejorar los Incentivos al Trabajo de 1999. Esto
(2003) reportaron sólo 7.1, 10, 12.9, 2.3, y 10.3 por permitiría a los beneficiarios del SIG buscar empleo,
ciento de personas discapacitadas (INDEC 2003, rehabilitación vocacional y otros servicios
Barquero Rojas 2002, FONADIS/INE 2005, CONAPRED asistenciales necesarios para recuperar o mantener
2000, INEC 2003). Otro problema es que los países el empleo y reducir su dependencia de los beneficios
de ALC no tienen un método general para clasificar en efectivo (Kearney 2006).
la discapacidad que aplique a toda la región, por lo
El Programa Boleto para Trabajar, que empezó
que se realizan comparaciones incorrectas para la
en 2002, proporciona un paquete de incentivos para
región (Hernández-Licona 2004).
los beneficiarios actuales del Seguro de Discapacidad
Las personas discapacitadas pueden ser de la Seguridad Social (SSDI) para conseguir empleo,
protegidas mediante programas contributivos y no incluyendo: "un período de trabajo de prueba" de
contributivos. Los programas no contributivos son nueve meses, proporcionando 7.75 años de
comunes en países desarrollados, pero éstos son permanencia ininterrumpida de elegibilidad para
más difíciles de encontrar en la región de ALC. En Medicare, para después regresar al trabajo y otorga
algunos casos, los programas contributivos y los no tres años de beneficios automáticos de reinstalación
contributivos siguen el mismo proceso de de beneficios cuando los ingresos de los reclamantes
determinación, mientras que en otros países el estén por debajo de un nivel dado. Sin embargo, a
programa no contributivo es mejor definido como pesar de este esfuerzo, menos de 1,400 boletos, de

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 INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2008

un total de 12.2 millones de boletos emitidos hasta países con ingresos bajos o medios operan
principios de 2007, han conducido a la integración de programas estrechos que proveen bajos ingresos a
fuerza de trabajo. Autor y Dugan (2007) atribuye esta quienes no estuvieron previamente protegidos por
falla al efecto del ingreso garantizado en relación con la seguridad social.
los salarios que estos trabajadores pueden obtener
y a las transferencias de efectivo y beneficios de Bases de Datos y Evaluación
salud que virtualmente definen una pensión de retiro Los beneficios de los programas de SIG varía a través
temprano. Estos autores sugieren también que los del mundo de acuerdo con las metas del Estado, como
esfuerzos para hacer que los discapacitados regresen lo expresan las legislaciones nacionales, las
a trabajar han sido poco exitosos, debido a que las preferencias de la población que generan demandas
políticas se han enfocado a reducir el impuesto por políticas de seguridad social y un complejo
implícito al trabajo y han desatendido las preferencias equilibrio entre ciudadanos como contribuyentes y
para retiro temprano. Si este es el caso, Estados ciudadanos como beneficiarios de un programa, así
Unidos está enfrentando una situación que no difiere como la visión de las agencias públicas. Los objetivos
de la que se presenta en la mayoría de los países de de los programas de SIG pueden ir cambiando en el
la OCDE (Alba, et al 2004). tiempo y una administración efectiva debería
Por otra parte, de acuerdo con la Hoja Informativa considerar las necesidades de cambio. En este
del Banco Mundial (2004), alrededor de 80 a 90 por contexto, la implementación de un programa exitoso
ciento de las personas discapacitadas en ALC son requiere los procesos básicos de programas de
desempleadas y están fuera del mercado laboral, y retiro, la recopilación de información adecuada sobre
la mayoría de las que tiene trabajo reciben poca o los beneficiarios y el monitoreo de la discapacidad.
ninguna remuneración monetaria. En Argentina y Los costos de administración de los programas de
México, la tasa de desempleo de personas SIG pueden ser relativamente altos, dadas las
discapacitadas se estimó, para 2004, en cerca de 91 dificultades inherentes al programa. Algunos países
y 75 por ciento respectivamente. En Ecuador, 84 por carecen de la capacidad administrativa y financiera
ciento de las personas discapacitadas no tienen que es requerida para ejecutar tales programas (Mitra
beneficios de este seguro para el mismo año. En 2005); algunos otros carecen también de bases de
Europa, los altos impuestos al trabajo, en adición a datos nacionales para soportar la afiliación, la
las altas tasas de pensiones, son algunas veces recaudación y el servicio. La provisión para el
utilizados como una explicación de la disminución desarrollo de información debe ser una parte esencial
de incentivos para regresar al trabajo; sin embargo, del diseño del programa.
en la práctica, las preferencias de la población por Dado que las percepciones sociales y
un retiro temprano puede ser también una variable legislativas y otros criterios sobre discapacidad
importante. establecidos están cambiando, hay un alto valor
De está forma, en la práctica se observan dos agregado a desarrollar bases de datos de casos
casos extremos. Por un lado, los países más ricos individuales para identificar condiciones físicas y el
de Norteamérica y de Europa occidental otorgan un seguimiento de éstas. Para los estudios actuariales,
nivel de ingreso lo suficientemente alto que hace que las implicaciones son trascendentales. Muy
muchos discapacitados no tengan interés en probablemente, los estudios actuariales usuales para
encontrar un trabajo e induce a muchos, con SIG tendrán que considerar los cambios en puntos
relativamente bajo nivel de discapacidad, a retirarse de vista sociales y regulatorios sobre discapacidad,
tempranamente usando el ingreso del SIG como un y deberán usar micro-datos para hacer evaluaciones
puente hacia las pensiones de retiro. Por otra parte, y proyecciones.

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 ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE SEGURO DE INVALIDEZ GENERAL

Para mejorar el diseño de los programas de SIG, la comunicación y disminuir las barreras sociales
se sugiere lo siguiente: entre las personas con discapacidades y el personal
• Con el fin de facilitar el proceso de determinación adscrito al programa.
y monitoreo, los programas de SIG deberían tener • Los cursos educacionales para los receptores de
una infraestructura administrativa efectiva para la cuidado informal—principalmente los grupos de
recopilación de información adecuada de los familiares de discapacitados—deberían también ser
beneficiarios. Para lograr este propósito, son tomados en cuenta para incrementar la probabilidad
necesarias también bases de datos individualizadas, de rehabilitación.
integradas y actualizadas. Además, la base de datos • Se deberían establecer centros especiales de trabajo
de invalidez general debería estar vinculada a los para personas discapacitadas, con el fin de facilitar
centros de rehabilitación, con el fin de tener un su incorporación al mercado laboral. Las agencias
archivo fidedigno y preciso de las condiciones de de seguridad social deberían también encontrar un
salud actuales de los individuos. método para motivar a las empresas a contratar a
• La coordinación de la información es importante personas discapacitadas. Este método puede estar
para prevenir el doble pago, especialmente cuando relacionado con deducciones de impuestos a los
se refiere al seguro de riesgos de trabajo y al SIG. contribuyentes.
• Se debería establecer un límite entre el nivel de • Los Gobiernos y agencias deberían evitar, mediante
privacidad (el cual va de lo confidencial a lo público) la transparencia, que el SIG sea usado como una
y el carácter de la información (particular a general), alternativa para el seguro de desempleo o para
con el fin de mantener el nivel requerido de pensiones de retiro temprano. La coordinación de
privacidad y administración eficiente de la base de beneficios es una condición importante para la
datos de invalidez general. Cierta información transparencia.
particular—como el archivo médico—tiende a ser de
naturaleza confidencial, mientras que la información El Modelo Operativo General
general—como edad, años de contribución, etc.— Para obtener el mejor resultado posible, es
tiende a ser de carácter más público. conveniente hacer explícito el modelo operativo de
• Las agencias de seguridad social deberán programas de SIG. La variación entre países puede
coordinarse con los programas de rehabilitación, con algunas veces hacer que los sistemas parezcan muy
el fin de incrementar la probabilidad de reingreso diferentes a primera vista, pero nuestra propuesta
del discapacitado al mercado laboral. Estos programas encuentra cuestiones comunes para definir
deberían ser implementados óptimamente a un nivel estrategias que mejoran los procesos. En nuestra
comunitario, porque la rehabilitación basada en la metodología hemos definido cuatro procesos clave
comunidad promueve una mejor vinculación entre que aplican al SIG: desarrollo del producto,
habilidades que son desarrolladas y aquéllas que la financiación, administración y entrega de beneficios.
economía local demanda. Los procesos de servicios La Gráfica V.2 muestra un modelo general para
de salud deben también estar integrados cuando sea programas de SIG. Una complejidad sobre los
necesario. programas de retiro es que una parte importante de
• Las campañas de información y entrenamiento la información sobre discapacidad puede ser
en discapacidad, así como el empleo de personas con usualmente compartida con los programas de salud
discapacidades entre su personal deberán servir a y de servicios sociales. La privacidad es aquí también
un propósito usual de proveer acceso suficiente a un resultado complejo. En la medida en que el
los centros de atención y pago. Esto deberá mejorar proceso de determinación de la discapacidad
progresa, se da un conflicto entre qué necesita ser

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 INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2008

conocido por el sistema para proveer el beneficio y los programas de SIG. Enseguida se indican los
lo qué debe ser mantenido en privado para proteger agentes que están involucrados en esos procesos.
los derechos de los individuos. Una distinción importante para los programas de SIG

La Gráfica V.2 se organiza así: la parte de arriba se da entre los sistemas "descentralizados" y los de

muestra el proceso que tiene que llevarse a cabo en "fondo nacional de riesgo". Las diferencias esenciales

Gráfica V.2
Modelo Operativo de los Programas de Seguro de Invalidez General
Procesos

Financiación Administración Entrega de beneficios

Desarrollo
del
SIG Inversión y AC y AU Admon. de Solicitud de Pago de
Afiliación Recaudación Asignación
admon. del riesgo AC AU la provisión beneficios beneficios

Administrador
Empleado o Agencias de Fondos de
de la base de AFP
Participantes

beneficiario supervisión inversión

datos

Agencia de Compañías de
Empleador Comisiones
Bancos seguridad seguros médicas
social

Portal Estandarizado

Base de Datos Centralizada Base de Datos para la Administración

del Riesgo
Base de Datos para el Seguro de (Composición demográfica, mejoras en los estándares
Invalidez General de vida, cambios en el diagnóstico, evaluación,
medicación y requerimientos de eligibilidad,
(Expediente médico, tipo y grado de la discapacidad, probabilidad de discapacitarse, probabilidad de
número de reclamos y apelaciones) supervivencia para el discapacitado y sus familiares)

Base de Datos para la

Financiación Otros
Base de Datos para la
(edad, semanas/años de contización, (AFP y compañía aseguradora a la
Inversión cual está afiliado el empleado,
sexo, desarrollo del ingreso, tasa de
reemplazo, tasa de descuento, (nivel del riesgo y vencimiento de empresa: nombre, número de
dependientes) los instrumentos financieros) empleados, estados financieros)

Alguna información, tal como el expediente médico, tendrá que mantenerse confidencial
distribución
Canales de

Celular/ Módulos Aparatos

electrónicos Internet Oficinas
teléfono portátiles
de atención
Requerimientos
al beneficiario

Entregar Informar sobre Asistir a los

Complir con las
Afiliación y cambios en la exámenes médicos
información prescripciones
recaudación condición de y a los programas
general y médica médicas
salud de rehabilitación

Fuente: Elaboración propia.

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 ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE SEGURO DE INVALIDEZ GENERAL

surgen en el nivel de la administración, donde los modelos funcionando, con algunos casos
administradores de fondos de pensiones, las intermedios. Los dos modelos pueden ser
compañías de seguros, los fondos de inversión, los identificados como el modelo de fondo nacional de
bancos y las comisiones médicas juegan un papel riesgo y el modelo del seguro privado obligatorio.
importante en los sistemas reformados. En sistemas Bajo el modelo de fondo nacional de riesgo, una
de fondo nacional de riesgo, este proceso, así como agencia nacional afilia y recauda un impuesto de todos
los procesos restantes, es administrado los trabajadores (idealmente), y usa el dinero para
principalmente por agencias de seguridad social, pagar beneficios y crear fondos de reservas. Bajo el
dejando al sector privado pocas posibilidades de modelo de seguro privado obligatorio los
participación. trabajadores tienen que comprar un SIG, usualmente
La Gráfica V.2 muestra también la base de datos a través de los administradores de fondos de
central. Aquí, cierta información fundamental pensiones de su elección y la política de primas puede
relacionada con la financiación, la inversión y variar entre proveedores. Para excluir el resultado
administración del riesgo y la discapacidad tiene que de la variación de primas entre trabajadores—las
ser considerada con el mismo carácter que el archivo cuales conllevan a costos más altos para los de
médico, es decir, tiene que ser mantenida ingresos menores y para los más propensos a
confidencial, con el fin de proteger los derechos de discapacidad, que usualmente son las familias menos
los individuos. Enseguida, la Gráfica V.2 muestra los educadas—, un régimen intermedio podría definir un
canales a través de los cuales las solicitudes de fondo nacional de riesgo con la aplicación de las
beneficios del SIG pueden ser proporcionadas. mismas primas a cada uno y separar la administración
Finalmente, la gráfica muestra los requerimientos que de los fondos y el pago de beneficios para permitir
los beneficiarios deben cumplir para obtener o la descentralización de los procesos posteriores.
mantener los beneficios del SIG. Estos requerimientos Algunas veces, los gobiernos nacionales o
son los siguientes: (i) ser afiliado y estar al corriente regionales otorgan subsidios adicionales a los fondos
con las contribuciones; (ii) proporcionar información de invalidez general para garantizar beneficios a
médica y general; (iii) informar a las agencias de personas discapacitadas, cuando éstas adquieren
seguridad social acerca de cualquier cambio en su tal condición antes de obtener el derecho a un
condición de salud; (iv) atender a los exámenes beneficio a través de sus contribuciones. Estos
médicos y programas de rehabilitación; y, (v) seguir componentes de solidaridad pueden ser
las indicaciones médicas. implementados como complementos a los dos
modelos básicos. Similarmente, las reglas de
V.2.2 Financiación contribución y beneficio pueden definir subsidios
cruzados internos a los fondos para conseguir metas
de solidaridad. El Cuadro V.1 describe estos
Financiación
programas para diferentes países en América.
Afiliación Recaudación Asignación

Dadas las grandes similitudes del SIG con los

programas de retiro, las reformas que ha
experimentado la seguridad social en el Continente
han impactado los modelos de financiación del SIG.
Hasta ahora, se reconocen principalmente dos

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 INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2008

Cuadro V.1
Países en la Región de ALC con Programas de Asistencia Familiar para Personas con Discapacidades

Prueba de
País Tipo de programa discapacidad Prueba de medios Cobertura Beneficios
Adultos Niños

Argentina Asistencial N.D. Sí Sí Tasa fija

Bahamas Asistencial N.D. Sí Sí Tasa fija
Barbados Asistencial Incapacidad para Sí Sí Tasa fija
trabajar debida a
vista defectuosa o
serios problemas
auditivos o de habla

Bermuda Asistencial Incapacidad para Sí Sí Tasa fija

emplearse
Brasil Asistencial Incapacidad para Sí Sí Sí Tasa fija (salario
trabajar o para vivir mínimo)
independientemente

Costa Rica Asistencial N.D. Sí Sí Tasa fija

República Dominicana Asistencial N.D. Sí Sí Tasa fija (% del

salario mínimo)
San Cristóbal y Nevis Asistencial N.D. Sí Sí Tasa fija

Trinidad y Tobago Asistencial Edad de 40 años o Sí Sí Tasa fija

más si está
certificado como
ciego y necesitado

N.D. = No Disponible.
Fuente: Elaboración propia con datos de Mitra (2005).

V.2.3 Administración Inversión y Administración del Riesgo

El proceso de inversión y administración del riesgo
en los programas de SIG es virtualmente el mismo
Administración que el aplicado en los programas de pensiones por
AC y AU Admon. de retiro, un resultado que es estudiado en detalle en el
Inversión y
admon. del riesgo AC AU la provisión Capítulo IV. Sin embargo, hay resultados específicos
de interés en el SIG. Estos se relacionan con la
elección de tener o no un fondo nacional de riesgo y
La administración del seguro de discapacidad las implicaciones financieras de esa elección.
comprende la inversión y administración del riesgo, En los sistemas de capitalización, las
la administración de la cuenta y atención al usuario, y administradoras de fondos de pensiones (AFP) y las
la administración de la provisión. La atención al aseguradoras de SIG deben cumplir con los Principios
usuario y administración de la provisión son de de Contabilidad Generalmente Aceptados (PCGA), los
particular relevancia en este seguro. El primero incluye cuales definen la forma mediante la cual los pasivos
el monitoreo, el cual permite obtener información de laborales son registrados y financiados. Por ejemplo,
los discapacitados y otras características de sus en sistemas como el chileno y el peruano, donde el
familiares. La administración de la provisión considera SIG es adquirido por los trabajadores como parte
la determinación de la discapacidad y los procesos de la comisión pagada a las administradoras de
administrativos y legales para obtener un resultado fondos de pensiones, toda la regulación para
satisfactorio por parte de la agencia proveedora. aseguradores aplica a las políticas de SIG y fondos.
Este principio establece un proceso reglamentado

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 ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE SEGURO DE INVALIDEZ GENERAL

para registrar y reportar cada año las obligaciones gastado en tales actividades, la agencia ahorró
financieras tal como éstas son contraídas. aproximadamente $10 dólares (SSA 2005). En
Por otra parte, los enfoques de fondo nacional resumen, el monitoreo puede representar altos
de riesgo han seguido tradicionalmente estructuras costos, pero las agencias de seguridad social pueden
de esquemas de reparto, por lo que no han obtener ahorros importantes al implantar tales
adoptado los PCGA. Aquí encontramos una amplia controles y métodos de supervisión.
discusión. Se ha producido un debate sustancial en
relación con el hecho de si los programas de retiro Administración de la Provisión
deberían ser fondeados, y el SIG ha formado parte Los proveedores en el SIG incluyen a los proveedores
de este debate. Sin embargo, los argumentos que de servicios de rehabilitación y a los proveedores de
pueden respaldar el rezago de una financiación total salud. De hecho, una buena parte de las discusiones
de un programa de retiro son difíciles de aplicarse que aplican a los seguros de salud y cuidados de
a un programa de SIG. largo plazo aplican también a este seguro.

Administración de la Cuenta y Atención al V.2.4 Entrega de Beneficios

Usuario
El proceso de monitoreo—clasificado bajo la
administración de la cuenta y atención al usuario—es Entrega de beneficios
una de las herramientas más importantes para
Solicitud de Pago de
proveer beneficios adecuados y contener costos en beneficios beneficios
los programas de discapacidad. Mediante un
monitoreo efectivo se pueden disminuir los problemas
que involucran estándares y daño moral. El monitoreo
puede ser costoso, pero también es una herramienta Solicitud de Beneficios
importante para disminuir los costos totales del El proceso de aplicación para la entrega de beneficios
programa. del SIG es en general como sigue. Primero, el individuo

En Estados Unidos, por ejemplo, antes de 1972, tiene que proporcionar información médica y general

la Administración de la Seguridad Social (SSA) analizó a través de los diferentes canales de entrega.

el 70 por ciento de las asignaciones estatales antes Entonces, esta información es remitida al

de hacer efectivo el beneficio. Sin embargo, la SSA administrador de las solicitudes, con el fin de

no tuvo los recursos para mantener este proceso y determinar si el solicitante es elegible para recibir

reducir la proporción de asignaciones, revisó 5 por beneficios. Después de haber evaluado esta

ciento a principios de los setenta. La agencia también información, se toma la decisión. Si la solicitud es

redujo el porcentaje de revisión de continuación de negada, el solicitante puede usar los procesos de

discapacidad de 10 a 5 por ciento de los beneficiarios apelación, con el fin de conseguir una segunda

durante el mismo período. Esta reducción contribuyó oportunidad para obtener los beneficios del SIG. No

a una disminución en recuperaciones de 30 por mil es raro que este proceso llegue a tomar algunos años,

en 1976, a 15 por mil en 1976 (Kearney 2006). En los antes de que el beneficio sea dictaminado.

últimos años, la SSA ha intentado revertir esta

tendencia, y en 2005 invirtió $561 millones para Determinación de la Discapacidad
conducir las revisiones de continuación de La determinación de la discapacidad es un proceso
discapacidad (CDR). Esta inversión trajo a la agencia clave para el éxito de la administración del SIG. Dada
ahorros importantes, dado que por cada dólar la incertidumbre involucrada en los programas de SIG,

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 INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2008

generalmente se requiere de algún tiempo para Algunas veces, las deficiencias en la

procesar las solicitudes iniciales y las audiencias. administración de las solicitudes conducen a las
Además, debido al incremento en el número de agencias a incurrir en errores de beneficios no
beneficiarios del SIG en el tiempo, la determinación garantizados a alguien que probablemente está
de la discapacidad ha sido frecuentemente autorizado para ellos. Una agencia puede negar un
caracterizada por largos retrasos en la mayoría beneficio debido a fallas administrativas; por ejemplo,
de los países desarrollados y en algunos países tal vez los funcionarios a cargo no recibieron toda la
en desarrollo. información a tiempo y decidieron negar el beneficio.
Hay cierta evidencia de que los retrasos son En tal caso, la agencia sabe que hay una probabilidad
causados por fallas en la legislación o administración de litigio de parte del reclamante afectado. Las
de los programas de SIG. En ocasiones, las deficiencias administrativas serán cubiertas
legislaciones confunden la protección de los derechos eventualmente y el beneficio será garantizado, muy
del trabajador con abrir la puerta a la presentación probablemente de forma retroactiva, con ningún daño
continua de evidencia nueva, lo cual frecuentemente para el reclamante, excepto por los costos del
retrasa indebidamente las decisiones. Con el fin de retraso y los inconvenientes del litigio. Por otra parte,
buscar la mejor forma para determinar la si el funcionario a cargo garantiza un beneficio cuando
discapacidad, las agencias de seguridad social han el caso no fue completamente documentado, hay un
adoptado diversas estrategias tales como el uso de riesgo para él y para la agencia de ser acusados como
nuevas TI para mejorar los aspectos administrativos. responsables de otorgar beneficios en casos
Sin embargo, en este caso, no es claro que los errores incompletos. De esta forma, aún si el primer tipo de
y problemas de atraso vayan a ser resueltos sólo error es socialmente más costoso que el segundo, la
mediante TI. Frecuentemente, hay asuntos de exceso agencia tiende a errar hacia no garantizar beneficios
de litigios y errores de adjudicación que parecen cuando los retrasos administrativos impiden la
requerir otro tipo de soluciones. integración total del caso. El Recuadro V.1 resalta un
caso peculiar que describe algunas de las dificultades
que pueden surgir cuando se determina la
discapacidad.

Recuadro V.1
Dificultades para Determinar la Discapacidad: El Caso de Oscar Pistorius

Oscar Pistorius de Sudáfrica tiene sus piernas amputadas debajo de las rodillas desde que tenía 11
meses de edad. En mayo de 2007 Pitorius ganó los 100 y 200 metros en la Copa Mundial Paralímpica en
Manchester, Inglaterra. A partir de marzo de 2007, Pistorius ha establecido records para atletas
discapacitados en 100, 200 y 400 metros. Él usa una prótesis de fibra de carbón en forma de J, la cual ha
sido muy controversial. El 13 de mayo de 2007, Pistorius corrió su primera carrera internacional para
personas discapacitadas y quiere competir en los Juegos Olímpicos de Beijing el próximo año.
Pistorius quiere ser el primer corredor con piernas amputadas en competir en los Olímpicos, pero enfrenta
oposición de la Federación Internacional de Atletismo (IAAF). Ésta prohíbe el uso de adiciones tecnológicas
como resortes y llantas, que proporcionen al usuario una ventaja sobre otro atleta que no la usa.
El caso de Pistorius genera preguntas como las siguientes: ¿Qué apariencia debería tener un atleta?
¿Dónde debería estar el límite de la tecnología para equilibrar un juego justo y el derecho a competir? ¿La
naturaleza del deporte sería alterada si los atletas usan miembros artificiales para que puedan correr más
rápido o saltar más alto que los mejores atletas que usan sus miembros naturales?

66
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Recuadro V.1 (continuación)

El talento y habilidades de Oscar Pistorius generan así preguntas importantes para la seguridad so-
cial: ¿Dónde está el límite entre capacitado y discapacitado? ¿Cuáles variables deben tomarse en cuenta
cuando se determina la discapacidad?
Oscar Pistorius no plantea un caso curioso o peculiar, sino que sus retos sirven para destacar las
dificultades que surgen cuando se determina la discapacidad.

Fuente: Longman (2007).

Cuando una gran proporción de los casos que Agencias Responsables de Certificar la Discapacidad
van a la corte se debe a procedimientos Otra cuestión importante en la administración del SIG
administrativos incorrectos y no a diferencias se relaciona con definir la agencia responsable de
fundamentales entre la agencia de seguridad social y determinar el estado de la discapacidad. El diseño
la parte interesada, hay un claro mensaje: racionalizar legal para seleccionar a los profesionales y coordinar
la administración de casos para evitar retrasos que o regular sus operaciones, así como la elección de
lleven el caso a límites estatutarios, forzando a la un modelo adecuado de supervisión, es crucial para
agencia a negar un beneficio e inducir al beneficiario garantizar independencia y transparencia.
a ir a la corte.

Gráfica V.3
Proceso de Adjudicación de Beneficios de Discapacidad

Solicitud de beneficios

Comisiones médicas

Apelaciones

Comisión médica central

Agencia supervisora

Revisión judicial

Fuente: Elaboración propia con información de las legislaciones de los países.

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 INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2008

La Gráfica V.3 muestra que, en general, una Una de las ventajas de las comisiones médicas
instancia primaria certifica el estado de la es su independencia de otras partes interesadas, lo
discapacidad. Esta puede ser una comisión médica cual conduce hacia la transparencia en la
(frecuentemente pagada por el proveedor del SIG). Si determinación del proceso. Las compañías de seguro
los beneficiarios no están de acuerdo con la de vida son las que cuentan con la experiencia más
determinación, ellos pueden apelar en una segunda importante sobre calificación de discapacidad en el
instancia, tal como una comisión médica central. mercado privado. Sin embargo, la experiencia de
Finalmente, también es posible una apelación a la estas compañías puede estar sesgada y ser
revisión judicial ordinaria. Los miembros del comité insuficiente para un sistema de seguridad social
son frecuentemente designados por autoridades de obligatorio. Las compañías de seguros son partes
la seguridad social o del ministerio del trabajo y las interesadas y la meta de costos más bajos puede
partes involucradas (a través de sindicatos o grupos generar negativas a las solicitudes en mayor
de patrones). proporción a la que se daría en un sistema público.
En la mayoría de los sistemas reformados, las En el marco de los sistemas reformados, las agencias
comisiones médicas regionales, con una mayor de seguridad social preexistentes tienen la
participación del sector privado, son responsables experiencia necesaria y los recursos humanos
de calificar la discapacidad. En sistemas que no han preparados, pero los recursos pueden ser escasos
sido reformados, el proceso completo es con para adoptar innovaciones tecnológicas. A pesar de
frecuencia controlado integralmente por agencias esto, un proceso de reforma puede ser una
públicas. Sin embargo, éstas frecuentemente oportunidad para equilibrar los incentivos y los flujos
dependen de médicos independientes y otros de información entre las agencias públicas y los
expertos para adjudicar beneficios. Si bien pudiera proveedores privados.
parecer que los resultados deberían ser
independientes de estas variaciones en Criterios Técnicos y Procedimientos para Calificar
gobernabilidad, en la práctica quién certifica y las El proceso de determinación de discapacidad
herramientas que las agencias tienen para controlar considera las condiciones médicas y cómo éstas
el fraude generan diferencias en resultados. conducen a daño físico y consecuentemente a una
Grushka y Demarco (2003) identificaron los discapacidad para trabajar, pero también considera
siguientes modelos generales de organización que las capacidades generales de obtención de ingresos
se refieren a los procesos de determinación de del trabajador. En el seguro de riesgos de trabajo, el
discapacidad: i) comisiones médicas independientes proceso usual involucra una lista de condiciones
o comités, donde la mayoría de los países analizados médicas que pueden ser codificadas en una ley o
están clasificados (Estados Unidos, Canadá, expedidas por una autoridad reguladora. Sin embargo,
Argentina, Chile, Colombia, República Dominicana, para el SIG es más común permitir mayor libertad en
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Uruguay; el proceso.
ii) compañías de seguro de vida (Bolivia); iii) compañías Si bien se podría pensar que las discapacidades
administradoras de fondos de pensiones (Perú y generales deberían ser firmemente vinculadas a una
Bolivia); iv) agencias preexistentes de seguridad social causal de condición médica, es necesario entender
(México); v) agencias supervisoras de fondos de que el SIG no busca compensar por daños, sino por
pensiones (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa la habilidad para percibir un ingreso en un entorno
Rica, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua, Perú, social. Esto es lo que hace a este programa especial
República Dominicana y Uruguay). y que frecuentemente conduce a su uso como un
sustituto del seguro de desempleo o de pensiones

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 ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE SEGURO DE INVALIDEZ GENERAL

de retiro temprano. No haría sentido recomendar la propósito, las agencias de seguridad social deberían
sustitución de estas metas por un criterio únicamente poner atención no sólo a los casos de los
técnico: el SIG dejaría de ser lo que es y no cumpliría beneficiarios, sino también al personal involucrado
con sus metas sociales. Además, el criterio técnico en adjudicar los casos. Una supervisión bien definida
tiene que interactuar con los programas de y métodos de control basados en esquemas de
reentrenamiento y de regreso al trabajo, así como incentivos pueden ser una herramienta poderosa
con la reevaluación periódica de criterios compatibles para alcanzar estas metas. También debería ponerse
con las metas y la financiación de los programas de atención a la calidad del desempeño de las oficinas
largo plazo. de seguridad social.
Algunos países usan una lista de diagnósticos • Una unidad de rápida determinación puede
o tipos de daño, donde los porcentajes respectivos establecerse en las etapas tempranas del proceso,
están dados y relacionados con la capacidad residual para acortar los tiempos para la toma de decisiones
del asegurado para trabajar. Este instrumento es y el pago de beneficios a aquellas personas que están
usado en el SIG, así como en el seguro de riesgos de evidentemente discapacitadas. La determinación de
trabajo, en Bolivia, Chile y El Salvador. límites de tiempo para la toma de decisiones es
Para mejorar la administración y organización también importante para alcanzar las metas.
de los programas de seguro de discapacidad • Bases de datos y un sistema de chequeo pueden
proponemos las siguientes recomendaciones. ser implementados para clasificar los diferentes casos,
• Con el fin de garantizar el pago de beneficios, las de acuerdo con la dificultad para determinar la
reglas PCGA deberían ser aplicadas en todos los casos discapacidad. Esto puede representar un proceso
de programas de SIG, en vez de la política de rápido para aquellos casos en donde la discapacidad
financiación aplicada a los programas de retiro. es fácilmente verificable y conducirá a liberar
recursos para el análisis de los casos que no son
• Considerando el proceso de determinación de
fáciles de verificar.
discapacidad, los estándares de elegibilidad deberían
ser estrictos y enfocarse sobre la capacidad residual, • Deben desarrollarse procedimientos de
no sobre la incapacidad. Adicionalmente, estos determinación claros, con el fin de evitar la
estándares deberían ser desarrollados de tal forma subjetividad y lograr la estandarización y una buena
que la gente a cargo de la determinación pueda estructura operacional en el proceso de
identificar a quienes puedan regresar a trabajar determinación. Además, los procedimientos de
después de la rehabilitación. determinación deben estar bien definidos para buscar
transparencia y deberían incluir mecanismos para
• Para contener costos y evitar desatender los pagos
evitar errores de clasificación y fraude. El
de invalidez general, es crucial el establecimiento de
establecimiento de un límite en los errores de la
métodos de supervisión y control, debido a que los
comisión o del comité puede ser de gran ayuda.
beneficiarios, en general, no informan a los
administradores de los programas sobre los cambios • Para evitar errores de clasificación, el proceso de
en la severidad de su condición y en el nivel de determinación de discapacidad debería incluir la
ingresos laborales. provisión de información médica detallada y una
visita a una clínica de salud si es aplicable; y, debería
• Con el fin de mejorar los procesos de determinación,
incluir también alguna combinación de personal
el programa debería contener un mecanismo para
médico y especialistas vocacionales.
inducir a las personas a cargo de la determinación
de discapacidad, sobre todo a aquellos en posiciones
altas, a tomar las decisiones correctas. Para este

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 INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2008

• Con el fin de explotar óptimamente el potencial de

las economías de escala y disminuir los costos totales
del programa, la misma comisión médica debería
evaluar el grado—parcial, total, o ninguno—y el
origen—invalidez general o riesgo de trabajo—de la
discapacidad. Sin embargo, esta comisión debería ser
imparcial con el fin de mitigar inconformidades y
desconfianza de las partes involucradas—los
administradores de fondos de pensiones, las
compañías de seguros y los empleadores—. Para este
propósito, un representante de cada una de las partes
involucradas podría estar presente cuando se lleve
a cabo la determinación de la discapacidad, pero sin
derecho a voto.
• Además, si las apelaciones son posibles después de
que la discapacidad ha sido determinada, se debería
establecer un límite de tiempo para presentar pruebas,
sin penalidades para las partes que no cumplen con
esos límites de tiempo.
• Además, con el fin de incrementar la probabilidad
de regresar al mercado laboral, el pago por invalidez
general y la asistencia médica deberían ser otorgados
inmediatamente después de que se ha tomado la
primera decisión, con la posibilidad de reembolso si
la decisión relativa a la causa de la discapacidad
cambia.
• Las TI pueden ser usadas para facilitar y agilizar
la recopilación de información necesaria para la
determinación de la discapacidad, desde los datos
administrativos del beneficiario hasta los archivos
médicos, y viceversa.

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