SENTENCIA DEL 16 DE DICIEMBRE DE 2020, NÚM.

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Sentencia Tercera Sala del Tribunal Superior

impugnada: Administrativo, del 20 de abril de 2018.
Materia: Contencioso- Administrativo.
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Recurrente:
(Mispas).
Dr. Benito Antonio Cruz Peña, Licdos. Felipe Abreu
Abogados:
Báez y Emilio De los Santos.
Recurrida: Dirce Ysabel Joga Febrillet.
Dr. Miguel E. Valerio Jiminián y Licda. Yipsy Roa
Abogados: Díaz.
Juez ponente: Mag. Rafael Vásquez Goico.

EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, actuando como corte de
casación, competente para conocer las materias de tierras, laboral, contencioso
administrativo y contencioso tributario, regularmente constituida por los
magistrados Manuel Alexis Read Ortiz, presidente, Manuel R. Herrera
Carbuccia, Moisés A. Ferrer Landrón, Anselmo Alejandro Bello F. y Rafael
Vásquez Goico, jueces miembros, asistidos de la secretaria de la Sala, en la
sede de la Suprema Corte de Justicia, ubicada en Santo Domingo de Guzmán,
Distrito Nacional, en fecha 16 de diciembre de 2020, año 177° de la
Independencia y año 158° de la Restauración, dicta en audiencia pública, la
siguiente sentencia:
Apoderada del recurso de casación interpuesto por el Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social (Mispas), contra la sentencia núm. 030-04-2018-
SSEN-00143, de fecha 20 de abril de 2018, dictada por la Tercera Sala del
Tribunal Superior Administrativo, cuyo dispositivo figura copiado más adelante.
I. Trámites del recurso
El recurso de casación fue interpuesto mediante memorial depositado en
fecha 20 de junio de 2018, en la secretaría general de la Suprema Corte de
Justicia, suscrito por el Dr. Benito Antonio Cruz Peña y los Lcdos. Felipe Abreu
Báez y Emilio de los Santos, dominicanos, provistos de las cédulas de identidad
y electoral núms. 001-0067735-0, 053-0013281-7 y 005-0002050-8, con estudio
profesional abierto en el edificio que aloja las instalaciones de su representado
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (Mispas), en calidad de órgano
centralizado del Estado dominicano, organizado conforme con la Ley núm. 247-
12 Orgánica de la Administración Pública, de fecha 14 de agosto del 2012 y la
Ley núm. 42-01 General de Salud, de fecha 8 de marzo de 2001, con oficina
central ubicada en la intersección formada por las avenidas Héctor Homero
Hernández Vargas y Tiradentes, Santo Domingo, Distrito Nacional, representada
por el ministro de Salud Pública y Asistencia Social Dr. Rafael Augusto Sánchez
Cárdenas, dominicano, titular de la cédula de identidad y electoral núm. 001-
0102776-1, con domicilio y residencia en Santo Domingo, Distrito Nacional.
La defensa al recurso de casación fue presentada mediante memorial
depositado en fecha 19 de julio de 2018, en la secretaría general de la Suprema
Corte de Justicia, suscrito por el Dr. Miguel E. Valerio Jiminián y la Lcda. Yipsy
Roa Díaz, dominicanos, tenedores de las cédulas de identidad y electoral núms.
001-1180290-6 y 002-0077888-4, con estudio profesional abierto en la calle
Presa de Taveras núm. 465, sector El Millón, Santo Domingo, Distrito Nacional,
actuando como abogados constituidos de Dirce Ysabel Joga Febrillet,
dominicana, portadora de la cédula de identidad y electoral núm. 001-0075927-3,
domiciliada y residente en Santo Domingo, Distrito Nacional.
De igual manera, fue presentada la defensa al recurso de casación mediante
memorial depositado en fecha 7 de febrero de 2019, en la secretaría general de
la Suprema Corte de Justicia, por el Dr. César A.
Jazmín Rosario, dominicano, tenedor de la cédula de identidad y electoral núm.
001-0144533-6, en calidad de Procurador General Administrativo, con estudio
profesional abierto en la intersección formada por las calles Socorro Sánchez y
Juan Sánchez Ramírez, 2° piso, sector Gascue, Santo Domingo, Distrito
Nacional.
Mediante dictamen de fecha 16 de octubre de 2019, suscrito por la Dra.
Casilda Báez Acosta, la Procuraduría General de la República estableció que
procede acoger el presente recurso de casación.
La audiencia fue celebrada por esta Tercera Sala, en atribuciones
contencioso administrativo, en fecha 2 de septiembre de 2020, integrada por los
magistrados Manuel Alexis Read Ortiz, presidente, Manuel R. Herrera
Carbuccia, Anselmo Alejandro Bello F. y Moisés A. Ferrer Landrón, jueces
miembros, asistidos por la secretaria y el alguacil de estrado.
II. Antecedentes
En fecha 31 de agosto de 2016, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social (Mispas) notificó a Dirce Ysabel Joga Febrillet su desvinculación de dicha
institución, por lo que interpuso recurso contencioso administrativo en fecha 3 de
enero de 2017, dictando la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo, la
sentencia núm. 030-04-2018-SSEN-00143, de fecha 20 de abril de 2018, objeto
del presente recurso y cuyo dispositivo dispone textualmente lo siguiente:
PRIMERO: RECHAZA el medio de inadmisión planteado por el MINISTERIO
DE SALUD PUBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL (MISPAS), por los motivos
expuestos. SEGUNDO: DECLARA bueno y válido, en cuanto a la forma, el
recurso contencioso administrativo interpuesto por la señora DIRCE YSABEL
JOGA FEBRILLET, por haber sido incoado de acuerdo a las disposiciones que
rigen la materia. TERCERO: ACOGE en cuanto al fondo el indicado recurso, en
consecuencia, se ordena al MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA
SOCIAL (MISPAS), REINTEGRAR a la recurrente señora DICE YSABEL JOGA
FEBRILLET, al puesto que ocupaba al momento de ser desvinculada de la
institución o uno de igual jerarquía, en virtud de que es una empleada de carrera
y no se cumplió con lo establecido en el artículo 81 y siguientes de la Ley 41-08
sobre Función Pública del 16 del mes de enero del año dos mil ocho (2008).
CUARTO: ORDENA el pago de los salarios dejados de percibir desde el
momento de su desvinculación, más los salarios de navidad. QUINTO: En
cuanto a los demás aspectos se rechazan, por los motivos antes expuestos.
SEXTO: DECLARA el proceso libre de costas. SEPTIMO: ORDENA que la
presente sentencia sea comunicada por secretaría a la parte recurrente, señora
DIRCE YSABEL JOGA FEBRILLET, a la MINISTERIO DE SALU PÚBLICA Y
ASISTENCIA SOCIAL (MISPAS) y a la PROCURADURÍA GENERAL
ADMINISTRATIVA. OCTAVO: ORDENA que la presente sentencia sea
publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo (sic).
III. Medios de casación
La parte recurrente invoca en sustento de su recurso de casación los
siguientes medios: “Primero medio: Violación de los plazos contemplados en
los artículos 73, 74 y 75 de la ley No.41-08, Ley de Función Pública y el artículo
5 de la ley No. 13-07, ley que crea el Tribunal Contencioso y Administrativo y el
artículo 53 de la ley No. 107-13, Ley sobre los Derechos de las Personas en sus
Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. Segundo
medio: Inobservancia de los elementos probatorios aportados al proceso” (sic).
IV. Considerandos de la Tercera Sala, después de deliberar
Juez ponente: Rafael Vásquez Goico
De conformidad con lo que establece la Constitución de la República, el
artículo 9 de la Ley núm. 15697, de fecha 10 de julio de 1997, que modificó la
Ley núm. 25-91, de fecha 15 de octubre de 1991, Orgánica de la Suprema Corte
de Justicia y el artículo 1° de la Ley núm. 3726-53, del 29 de diciembre de 1953,
sobre Procedimiento de Casación, modificada por la Ley núm. 491-08, del 19 de
diciembre de 2008, esta Tercera Sala es competente para conocer del presente
recurso de casación.
Para apuntalar el primer medio de casación propuesto, la parte recurrente
alega, en esencia, que el tribunal a quo al rechazar el medio de inadmisión no
tomó en cuenta que la hoy recurrida había interpuesto el recurso jerárquico en
fecha 2 de diciembre de 2016, cuando el plazo para su interposición iniciaba a
partir del día 20 de noviembre del 2016, por producirse el silencio administrativo;
que al interponer la parte recurrida el recurso jerárquico en fecha 2 de diciembre
de 2016, cuando el plazo para su interposición iniciaba a partir del día 20 de
noviembre del 2016, por producirse el silencio administrativo, violentando así los
plazos que estipulan los artículos 73 y 74 de la Ley núm. 41-08 sobre Función
Pública, por lo que el recurso contencioso administrativo se encuentra afectado
de una caducidad manifiesta partiendo de la fecha del acto que desvincula a la
hoy recurrida del cargo que ocupaba.
Para la valoración del medio, es menester referirnos a los hechos suscitados
ante la jurisdicción de fondo, recogidos de la sentencia impugnada y de los
documentos por ella referidos: a) en fecha 31 de agosto de 2016, el Ministerio de
Salud Pública y Asistencia Social, notificó a Dirce Ysabel Joga Febrillet, su
desvinculación de dicha institución por haber cometido faltas disciplinarias de
tercer grado; b) que no conforme con esta decisión, apoderó a la Comisión de
Personal, del Ministerio de Administración Pública, el cual emitió el Acta de
Conciliación C. P. núm. 190/2016, de fecha 15 de septiembre de 2016 y
notificada a la recurrida en fecha 11 de octubre de 2016; c) que en fecha 20 de
octubre de 2016, Dirce Ysabel Joga Febrillet interpuso recurso de
reconsideración, del cual no obtuvo respuesta por parte de las autoridades
correspondiente, por lo que operó un silencio administrativo; d) que en fecha 2
de diciembre de 2016, incoó recurso jerárquico, del cual tampoco obtuvo
respuesta, operando un silencio administrativo, por lo que interpuso recurso
contencioso administrativo en fecha 3 de enero de 2017, el cual fue acogido por
la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo y ordenó el reintegro de la
hoy recurrida así como el pago de los salarios dejados de percibir.
Para fundamentar su decisión, el tribunal a quo expuso los motivos que se
transcriben a continuación:
“En tal sentido, conforme a la glosa de documentos que reposa en el
expediente hemos verificado que la desvinculación del recurrente se produjo en
fecha 30 de agosto del año 2016, y esta inició el proceso de convocatoria de la
Comisión de Personal, el día 02 de septiembre del año 2016, la cual se efectuó
en fecha 15 de septiembre del año 2016. El acta emanada de esta reunión fue
notificada a la señora DIRCE YSABEL JOGA FEBRILLET, en fecha 11 de
octubre del año 2016, por el Licdo. Ramón Ventura Camejo, Ministro de
Administración Pública. En fecha 20 de octubre del 2016 fue incoado el recurso
de reconsideración y al no haber recibido ninguna respuesta, fue interpuesto el
recurso jerárquico en fecha 02 de diciembre del 2016, el que según los artículos
73 y 74 de la Ley 41-08, dispone que para ser incoado será dentro del plazo de
15 días francos después de haberse dictado el acto administrativo, pero como en
este caso la autoridad competente responsable de dar respuesta en el plazo de
30 días, contados a partir de la recepción del recurso jerárquico que fue incoado
en fecha 02 de diciembre de 2016, no lo hizo, es obvio que para obtener la
respuesta había que esperar el transcurso de los citados 30 días, los que
vencían el 03 de enero de 2017, lo que motivó en el recurrente, que ante el
mutismo de la administración pública, decidiera interponer el recurso
contencioso administrativo el día 31 de enero del 2017, lo que lo convierte en
bueno y válido en cuanto a su forma, por el solo hecho de haberse incoado
dentro de los plazos legales establecidos en los artículos 72 al 75 de la Ley 41-
08 de Función Pública, amén de lo dispuesto en el artículo 53 y su párrafo de la
Ley 107-13 que dispuso que: “Los actos administrativos podrán ser recurridos
ante los órganos que los dictaron en el mismo plazo de que disponen las
personas para recurrirlos a la vía contencioso administrativa. Párrafo. El órgano
competente para resolver el recurso administrativo dispondrá de un plazo de
treinta (30) días para dictar su decisión. Si el recurso de reconsideración no
fuera resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo denegando
tácitamente, pudiendo interponer a su opción el recurso jerárquico, si procede, o
el contencioso administrativo, sin plazo preclusivo”; por lo que donde se dice que
los plazos son de quince (15) días debe entenderse que son de treinta (30) días
en virtud de lo antes expuesto. Por todo lo antes verificado, este Tribunal ha
podido comprobar que la recurrente interpuso su recurso, dentro de los plazos
que dispone la ley que regula la materia, en tal sentido, se rechaza el medio de
inadmisión planteado. Que luego de conocido y fallado el medio planteado, es
procedente conocer del fondo” (sic).
Luego de analizar el argumento esbozado por la parte recurrente, esta
Tercera Sala ha podido observar que cuando el tribunal a quo procedió a dar
contestación a la solicitud de inadmisibilidad formulada por el hoy recurrente
relacionada al incumplimiento por parte de la hoy recurrida de la formalidad
procesal prevista por los artículos 73, 74 y 75 de la Ley núm. 41-08 sobre
Función Pública y los artículos 4 y 5 de la Ley núm. 13-07, sobre el Tribunal
Superior Administrativo, debieron precisar, a fin de realizar una debida
motivación y sustentación de su decisión, que en vista de que la recurrente
había apoderado a la Comisión de Personal el plazo para interponer el recurso
de reconsideración en virtud de las disposiciones del artículo 73 de la Ley núm.
41-08 se encontraba suspendido hasta tanto se haya notificado a la recurrente el
acta de la comisión de personal. Que no es un hecho controvertido que la
referida acta de comisión de personal le fue notificada a la recurrida en fecha 11
de octubre de 2016, y que a partir de este momento iniciaba el cómputo del
plazo para interponer el recurso de reconsideración, el cual según consta en la
sentencia impugnada fue incoado en fecha 20 de octubre de 2016, fecha para la
cual se encontraba en tiempo hábil la interposición de dicho recurso, situación
que es suplida por esta corte de casación mediante la utilización de la técnica de
la suplencia de motivos, la cual le permite abonar la correcta motivación de un
fallo correcto en su dispositivo emitido por los jueces del fondo. Que en ese
sentido y siguiendo con la referida suplencia de motivos, debió aclararse que en
vista de que la hoy recurrida interpuso el recurso de reconsideración en fecha 20
de octubre de 2016, y no obtuvo una respuesta de la administración, operó un
silencio administrativo, lo cual en virtud de las disposiciones de la parte final del
párrafo del artículo 53 y siguientes de la Ley núm. 107-13, —la cual es aplicable
a todos los órganos que conforman la administración pública—, provoca que el
plazo para interponer el recurso jerárquico sin plazo preclusivo, es decir, que
pueda ser interpuesto en cualquier momento. De todo lo cual se desprende que
no sea necesario que esta corte de casación proceda a evaluar si se violentó
algún plazo para interposición del recurso jerárquico establecido por la Ley núm.
41-08 sobre Función Pública, ya que dicha situación quedó regulada por el
referido artículo 53 de la Ley núm. 107-13, aplicable en el momento en que
ocurrieron los hechos.
De ahí que, en fecha 2 de diciembre de 2016, la parte recurrida interpuso un
recurso jerárquico por ante el ministerio de Administración Pública, del cual no
obtuvo ninguna respuesta y volvió a operar un silencio administrativo, lo cual
provoca que el apoderamiento del Tribunal Superior Administrativo se realice sin
que el plazo sea preclusivo. Por vía de consecuencia, el recurso de contencioso
administrativo fue interpuesto en tiempo hábil.
En ese tenor, esta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia,
fundamentada en los principios y criterios jurisprudenciales expuestos, ha
decidido proveer a la decisión impugnada de los motivos pertinentes y ajustados
al buen derecho utilizando las consideraciones anteriores como sustitución y
suplencia parcial de los motivos dados por el tribunal a quo para el rechazo de la
solicitud de prescripción y así preservar el indicado fallo.
La doctrina jurisprudencial sostiene que la sustitución y suplencia de motivos
de una sentencia, es una técnica casacional aplicable en interés de la celeridad
de los procesos judiciales y por economía procesal, así como con el propósito de
fortalecer una decisión cuyo dispositivo puede ser mantenido, como ocurre en la
especie, en consecuencia, se desestima este primer medio.
Para apuntalar el segundo medio de casación, la parte recurrente alega, en
esencia, que al rechazar el tribunal a quo los argumentos jurídicos del hoy
recurrente soslayaron los elementos probatorios en los cuales se hacen constar
que la parte hoy recurrente actuó apegada a la norma al desvincular a la hoy
recurrida por haber cometido falta de tercer grado, inobservando las pruebas
aportadas que demostraban que el acto administrativo por el cual fue
desvinculada la hoy recurrida se realizó respetando el debido proceso
administrativo; que de un simple análisis de las pruebas aportadas por la hoy
recurrente y la observación o deducción de los argumentos esgrimidos puede
determinarse que la sentencia contiene errores jurídicos que deberán ser
enmendadas o ajustadas.
Para fundamentar su decisión, el tribunal a quo expuso los motivos que se
transcriben a continuación:
“El Órgano Estatal, para desvincular a un empleado, cuando considere que ha
cometido faltas que ameriten dicha sanción, debe de agotar el procedimiento
administrativo establecido de conformidad con las disposiciones del artículo 87
antes indicado, procedimiento al que en la especie no se le dio cumplimiento, ya
que de los documentos aportados al expediente, como elementos de prueba, no
demuestran que la recurrente se le haya informado de las supuestas faltas
cometidas por ella en su trabajo, con antelación a su desvinculación a los fines
de que la misma pudiera ejercer su sagrado derecho de defensa, conforme el
procedimiento establecido en dicho artículo, y lo estipulado en nuestra
Constitución, en su artículo 69, numerales 2 y 4; y en tal sentido es criterio de
esta Tercera Sala, que el despido ejercido en perjuicio del la recurrente fue
violatorio y no apegado a los cánones legales establecidos; y más aun es el
propio presidente de la Comisión de Personal, licenciado Jorge Luis Vásquez
que señala: “‘que los derechos que le asisten a la señora DIRCE YSABEL JOGA
FEBRJLLET, están previstos en los artículos. 23 y 59 de la Ley 41-08 de
Función Pública. […] En la especie, la recurrente era empleada de carrera por
más de siete (7) años, es incorporada en fecha 26/11/2008, a quien se le
apertura un proceso disciplinario donde no se cumplieron algunos puntos
establecidos en el artículo 87 de la ley 41-08, pues no existe evidencia que se
cumpliera con lo dispuesto en los numerales 3 al 9 del referido artículo, de la Ley
41-08 de Función Pública, que como tal y establece el numeral 9, se debe dejar
constancia escrita en el expediente. Por lo tanto, a juicio de este tribunal a la
señora DIRCE YSABEL JOGA FEBRILLET, se le siguió un procedimiento
disciplinario a sus espaldas del cual se enteró cuando le notificaron el oficio de
fecha 30/08/2016, contentivo de su desvinculación. Que siendo así las cosas, el
procedimiento disciplinario administrativo llevado en su contra no cumplió con lo
dispuesto en la ley y reglamentos que rige la materia, así como tampoco con lo
dispuesto en el artículo 69 numeral 10) de la Constitución de la República
Dominicana: “Las normas del debido proceso se aplicarán a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”. En adición a lo anterior vemos que el
acto de desvinculación no tiene ninguna motivación del hecho concreto mediante
el cual se tipifique la conducta anómala que diera al traste con la configuración
de las faltas señaladas en los artículos precedentemente indicados, para
materializar la desvinculación” (sic).
Esta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia observa que, contrario a lo
argüido por la parte recurrente, los jueces del fondo, para acoger el recurso
contencioso administrativo interpuesto por la hoy recurrida, sí realizaron una
valoración correcta de los hechos juzgados, pues luego de realizar una
valoración integral y armónica de la documentación que fue aportada al
expediente, determinaron que la hoy parte recurrente violó el debido proceso.
En ese sentido, constataron que el proceso disciplinario de la hoy recurrida no se
realizó conforme con las disposiciones previstas en el artículo 87 de la Ley núm.
4108, sobre Función Pública.
Que al analizar el acto de desvinculación, los jueces del fondo establecieron
que este “no tiene ninguna motivación del hecho concreto mediante el cual se
tipifique la conducta anómala que diera al traste con la configuración de las faltas
señaladas en los artículos precedentemente indicados, para materializar la
desvinculación”; en efecto, el tribunal a quo estableció que el acto administrativo
el cual provocó la desvinculación de la hoy recurrente no cumplía con las
disposiciones del artículo 36 de la Ley núm. 10713, de ahí que, es menester
recordar, que si bien la Ley núm. 41-08 otorga potestades disciplinarias a la
administración pública, estas facultades se encuentran limitadas al principio del
debido proceso, el cual regula los Poderes del Estado con el objetivo de proteger
de manera eficaz los derechos de las personas.
Por tanto, contrario a lo expuesto por la parte recurrente, esta Tercera Sala
considera que el tribunal a quo dictó una decisión que es conforme con las
disposiciones del ordenamiento vigente y por tanto, al fallar de dicho modo no ha
incurrido en las violaciones denunciadas por el recurrente; razón por la cual
procede desestimar este segundo medio de casación propuesto por la parte
recurrente y, en consecuencia, rechaza el presente recurso de casación.
En ese mismo orden, en este tipo de casos, resulta conveniente expresar que
no importa cuánta seguridad crea tener la administración pública de la existencia
de una falta que amerite una sanción del empleado en cuestión, ya que en todos
los casos su aplicación dependerá de que previamente se haya agotado el
procedimiento previsto en la ley, el cual, en este caso, está reglamentado por la
Ley núm. 41-08 de Función Pública en su artículo 87.
En materia administrativa no ha lugar a la condenación en costas, de acuerdo
con lo previsto por el artículo 60, párrafo V de la Ley núm. 1494-47, de 1947,
aún vigente en este aspecto.
V. Decisión
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, de conformidad con la
Constitución de la República, la norma legal aplicada al caso, la doctrina
jurisprudencial observada y con base en los motivos expuestos, dicta por
autoridad y mandato de la ley la siguiente decisión:
FALLA
ÚNICO: RECHAZA el recurso de casación interpuesto por el Ministerio de
Salud Pública y Asistencia Social (Mispas), contra la sentencia núm. 030-04-
2018-SSEN-00143, de fecha 20 de abril de 2018, dictada por la Tercera Sala del
Tribunal Superior Administrativo, cuyo dispositivo ha sido copiado en parte
anterior del presente fallo.
Firmado: Manuel Alexis Read Ortiz, Manuel R. Herrera Carbuccia, Moisés A.
Ferrer Landrón, Anselmo Alejandro Bello F. y Rafael Vásquez Goico.
César José García Lucas, Secretario General de la Suprema Corte de
Justicia, CERTIFICO que la sentencia que antecede ha sido dada y firmada por
los jueces que figuran en ella, y fue leída en la audiencia pública en la fecha en
ella indicada.
[Link]
ANÁLISIS DE LA SENTENCIA