JURISPRUDENCIA

Roj: STS 1016/2024 - ECLI:ES:TS:2024:1016

Id Cendoj: 28079130052024100036
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 5
Fecha: 28/02/2024
Nº de Recurso: 5546/2022
Nº de Resolución: 332/2024
Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)
Ponente: ANGELES HUET DE SANDE
Tipo de Resolución: Sentencia

Resoluciones del caso: STSJ CL 1868/2022,

ATS 8/2023,
STS 1016/2024

TRIBUNALSUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 332/2024
Fecha de sentencia: 28/02/2024
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5546/2022
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 20/02/2024
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Procedencia: [Link]-LEÓN CON/AD SEC. 1
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
Transcrito por: L.C.S.
Nota:
R. CASACION núm.: 5546/2022
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 332/2024
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Carlos Lesmes Serrano, presidente
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

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 JURISPRUDENCIA

D. Ángel Ramón Arozamena Laso

D. Fernando Román García
D.ª Ángeles Huet De Sande
En Madrid, a 28 de febrero de 2024.
Esta Sala ha visto el recurso de casación 5546/2022, interpuesto por el Ayuntamiento de Paredes de Nava,
representado por el procurador don José Carlos Hidalgo Freyre y bajo la dirección letrada de don José Ignacio
Antolín Esguevillas, contra la sentencia de 5 de mayo de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, estimatoria del procedimiento ordinario 247/2021.
Se ha personado como parte recurrida la Asociación de Agricultores y Ganaderos (Junta Agraria Local) de
Paredes de Nava, representada por la procuradora doña Gloria Calderón Duque, bajo la dirección letrada de
don Calixto Escariz Vázquez.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande.

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO. En el procedimiento ordinario núm. 247/2021, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, con fecha 5 de mayo de 2022, dictó sentencia
cuyo fallo es del siguiente tenor:
"1.° Rechazar la causa de inadmisibilidad invocada por el Ayuntamiento codemandado y estimar el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE AGRICULTORES Y GANADEROS.
2.° Anular la Orden de la Consejería de la Presidencia, de fecha 11 de febrero de 2021, por la que autoriza el
acotamiento de bienes comunales del Ayuntamiento de Paredes de Nava (Palencia) y el acuerdo del Pleno de
dicho Ayuntamiento de 27 de enero de 2021.
3.° Declarar nula de pleno derecho la modificación de la Ordenanza aprobada por el Ayuntamiento de Paredes
de Nava en la sesión plenaria de fecha 15/07/21 (BOP de 8/09/21).
4.° Imponer las costas a los demandados por mitad en los términos señalados en el fundamento de derecho
7.°.
5.° Publicar el fallo de esta sentencia en el BOP de Palencia, una vez sea firme.".
SEGUNDO. Contra la referida sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Paredes de Nava
preparó recurso de casación que por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y León con sede en Valladolid se tuvo por preparado mediante auto de 7 de julio de 2022, que, al
tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.
TERCERO. Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 11 de enero de 2023, dictó auto en cuya parte dispositiva se
acuerda:
"1.º) Admitir el recurso de casación n.º 5546/2022 preparado por la representación procesal del Ayuntamiento
de Paredes de Nava contra la sentencia de 5 de mayo de 2022 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, estimatoria del P.O. n.º 247/2021.
2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación
de la jurisprudencia consiste en determinar si es posible acotar y adjudicar a un tercero, que carezca
de la condición de vecino, parte de bien comunal mediante precio, para fin específico relacionado con la
implantación de proyecto de desarrollo de energía renovables.
3.º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes: artículos 94 y 106
del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales y 75 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo,
con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

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6.º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a
la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.".
CUARTO. La representación procesal del Ayuntamiento de Paredes de Nava interpuso recurso de casación
mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que:
"[...] dicte en su día sentencia por la que fijando la interpretación de las normas estatales referidas en el Auto de
11 de enero de 2023 de la Sección Primera, con arreglo a éstas y cuántas otras normas resultaren de aplicación,
acuerde:
1.º ESTIMAR el Recurso de casación interpuesto y en su virtud, CASAR Y ANULAR la Sentencia núm. 562/2022
de 5 de mayo de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Castilla y León con sede
en Valladolid, estimatoria del Procedimiento Ordinario 247/2021;
2.º DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la
ASOCIACIÓN DE AGRICULTORES Y GANADEROS (JUNTA AGRARIA LOCAL) DE PAREDES DE NAVA (PALENCIA)
frente al Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Paredes de Nava de 27 de enero de 2021 y frente a la Orden de
fecha 11 de febrero de 2021, de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Castilla y León, ampliado frente
a la modificación de la Ordenanza aprobada por el Ayuntamiento de Paredes de Nava en la sesión plenaria de
fecha 15/07/21 (BOP de 8/9/21), y DECLARAR que los citados actos administrativos son conformes a Derecho.
3.º Imponer las costas causadas en la instancia a la parte demandante."
QUINTO. La representación procesal de la Asociación de Agricultores y Ganaderos (Junta Agraria Local) de
Paredes de Nava se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario mediante escrito en el que termina
suplicando a la Sala que:
"[...] acuerde tener por formalizada oposición al recurso de casación remitido de contrario y que, con
independencia de la interpretación de normas que realice, no estime las pretensiones del recurrente y no
acuerde la anulación de la sentencia de 5 de mayo de 2022 dictada en el PO 247/2021 por la Sala de lo
Contencioso Administrativo del TSJ de CyL."
SEXTO. Mediante providencia de 18 de diciembre de 2023, se señaló el presente recurso para votación y fallo
el día 20 de febrero de 2024, fecha en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. La sentencia recurrida.
La representación procesal de la Asociación de Agricultores y Ganaderos (Junta Agraria Local) de Paredes de
Nava interpuso recurso contencioso administrativo frente a orden de la Consejería de Presidencia de Castilla
y León de 11 de febrero de 2021 y acuerdo del Ayuntamiento de Paredes de Nava de 27 de enero de 2021
que autorizan y aprueban, respectivamente, el acotamiento del bien comunal Finca El Páramo, ampliado a la
modificación de la ordenanza que regula el aprovechamiento del bien comunal Finca El Páramo, aprobada
por el referido Ayuntamiento en sesión plenaria de 15 de julio de 2021 (BOP de 8 de septiembre de 2021).
El acotamiento del bien comunal, destinado hasta ese momento íntegramente al uso agrícola, pretende la
implantación de un proyecto de energías renovables (instalación de plantas fotovoltaicas y eólicas) y prevé la
adjudicación de su aprovechamiento en pública subasta.
La sentencia de 5 de mayo de 2022 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y León, con sede en Valladolid, estima el recurso, al considerar, por cuanto aquí interesa, que no es
posible acotar, al amparo del art. 106 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real
Decreto 1372/1986, de 13 de junio (RBEL), parte de los bienes comunales para su uso industrial y posterior
adjudicación a un tercero mediante precio, anulando la orden y el acuerdo municipal, y declarando la nulidad
de la modificación de la ordenanza que regula el aprovechamiento del bien comunal Finca El Páramo.
Éstos son los razonamientos de la Sala de Valladolid:
" [...] El que se contemple la posibilidad de acotar una parte de los bienes comunales no supone que a esa
parte acotada no le resulte de aplicación el régimen de aprovechamiento que para estos bienes establece
la normativa. Esto es, que el aprovechamiento de esa parte acotada para otro fin específico distinto del que
es propio del bien (el agrícola) no sea en primer lugar para su aprovechamiento o explotación común, para
su aprovechamiento peculiar o para su adjudicación por lotes o suertes. No tendría sentido acotar una parte
de los bienes comunales para un fin que no es posible su aprovechamiento por los vecinos, de forma que la
posibilidad de acotar parte de ellos para su adjudicación por precio va en contra de su esencia.

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Por otro lado, la relación de fines específicos para los que se puede acotar parte de los bienes comunales no
es exhaustiva, pero claramente resulta de la enumeración que efectúa el precepto y de la propia naturaleza de
estos bienes que ese acotamiento debe realizarse para un fin que sirva para el aprovechamiento del bien por
los vecinos en el orden establecido normativamente; [...]
Quiere ello decir que debe existir una adecuada proporción entre ese fin específico y el aprovechamiento que
a los vecinos corresponde y no a un tercero por precio.
Ha de ponerse de relieve que en el presente caso se acota casi el 50% de la superficie de los bienes comunales,
cuando su aprovechamiento agrícola y para caza no solo es posible, sino que realmente es el que se está
produciendo hasta ahora.
La monetización del aprovechamiento se contempla en la norma como algo excepcional y contrario a la propia
esencia del aprovechamiento típico de los bienes comunales. Con su acotamiento para un uso industrial para
su posterior adjudicación por precio realmente se les está patrimonializando, como señala la parte recurrente,
cuando tal posibilidad solo es posible cuando no han sido objeto de disfrute durante más de diez años.
[...] Va en contra también de la propia esencia del bien comunal, que es indivisible, que parte sea objeto de
aprovechamiento por los vecinos y parte no mediante un acotamiento para uso industrial a fin de adjudicarlo
a un tercero mediante precio.
Al municipio le corresponde la gestión de los bienes comunales, pero es a los vecinos a los que corresponde su
aprovechamiento, que puede configurarse como un derecho real administrativo de goce. El debate presente en
el presente litigio debe resolverse con arreglo a la normativa de aplicación que se ha citado, al uso y costumbre
vigente en Paredes de Nava y con arreglo a la Ordenanza que regulaba su aprovechamiento agrícola.
En el trasfondo de la controversia planteada se encuentra el cuestionamiento del modelo de vida de los
pueblos que han vivido de la agricultura disfrutando de estos bienes comunales, que afecta a su subsistencia
y permanencia en el territorio, frente a los que pueden considerar el régimen de los bienes comunales un
fenómeno de arqueología socio jurídica y que se puede obtener mayores ingresos económicos a través de
su adjudicación por precio para la instalación de proyectos energéticos. La realidad social y la necesidad
de implantación de las energías renovables, que invoca el Ayuntamiento codemandado para justificar la
decisión de acotar parte de los bienes comunales, no puede prevalecer sobre la normativa y usos existentes,
que efectivamente pueden cambiar pero que no habían cambiado cuando se aprueba el acotamiento. Es al
legislador al que corresponde definir el modelo territorial y buscar la armonización entre los intereses de los que
explotan agrícolamente las tierras y viven de ello y los proyectos de energías renovables, sin que los derechos
de aquellos resulten atropellados por el mayor rendimiento económico de estos[...]"
SEGUNDO. El auto de admisión del recurso.
Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia
consiste en determinar si es posible acotar y adjudicar a un tercero, que carezca de la condición de vecino,
parte de bien comunal mediante precio, para fin específico relacionado con la implantación de proyecto de
desarrollo de energía renovable.
E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia
haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículos
94 y 106 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales y 75 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
TERCERO. El escrito de interposición del Ayuntamiento de Paredes de Nava.
Sus razonamientos son en suma los siguientes:
A.- De una interpretación gramatical y teleológica del artículo 106 RBEL se deduce que a la parte acotada del
bien le corresponde un régimen jurídico diferenciado del resto de la finca, ajeno al de los artículos 75 RDL
781/86 y 94 RBEL. De aquel precepto se desprende que el régimen de aprovechamiento de un terreno comunal
acotado, por un lado, no será el preferente de explotación común correspondiente al resto de la finca, y por
otro lado, se tratará de un régimen peculiar tan diferenciado de los ordinariamente previstos en los arts. 75
RDL 781/86 y 94 RBEL, como la legislación sectorial del nuevo uso exija, sin que en ninguno de los textos
legales analizados se halle previsión alguna que imponga la necesidad de que el nuevo uso deba ajustarse
preceptivamente al régimen jurídico de los citados artículos. Cita la STSJ de Extremadura de 25 de septiembre
de 2012, que así lo ha entendido.

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B.- Aunque se entendiera aplicable el régimen jurídico de utilización de los bienes comunales establecido en
los arts. 75 RDL 781/86 y 94 RBEL, el acotamiento acordado no se opone a tales preceptos, en tanto prevén la
adjudicación por precio cuando la explotación vecinal colectiva o por lotes no sea posible, lo que ocurre con
el fin específico litigioso (desarrollo de energías renovables).
Entiende que el acotamiento realizado es viable y conforme a derecho con arreglo al art. 106 RBEL, tanto si se
entienden imperativamente aplicables al terreno acotado los regímenes de explotación previstos en los arts.
94 RBEL y 75 RDL 781/86, como si no lo fueran, pues dada la imposibilidad de ejercitar un aprovechamiento
colectivo o peculiar de reparto por lotes, la subasta con participación de terceros está expresamente prevista
para este supuesto. Entenderlo de otro modo, -y de consagrarse la tesis propugnada por la sentencia recurrida-
implicaría concluir la imposibilidad de acotar un terreno comunal para prácticamente cualquier uso que no
tuviera mimético encaje con las modalidades preferentes de aprovechamiento que recogen los preceptos
analizados, algo que en la realidad cotidiana imposibilitaría el acotamiento para aprovechamiento energético
en particular, pero también cualquier otro aprovechamiento viable en una sociedad moderna de economía de
mercado.
C.- La producción de energía renovable y su incardinación como uno de los posibles fines específicos que
abarca el art. 106 RBEL; indebida interpretación del precepto conforme a la realidad social del tiempo en que
ha de ser aplicado.
La sentencia recurrida interpreta el art. 106 RBEL en el sentido de que, dentro del elenco de fines específicos
susceptibles de acotamiento, no cabría incardinar regímenes que contemplen la explotación mediante la
posesión inmediata de los terrenos por parte de quien no sea vecino, o a través de actividades distintas de
la agricultura, hasta ahora vigente.
Entiende que este razonamiento es incoherente con el art. 75.3 RDL 781/1986, que, aun en el último escalón
de la prelación de usos, permite el aprovechamiento económico del predio por medio de su adjudicación a
terceros.
Conforme a una debida interpretación del art. 106 RBEL, el desarrollo de energía renovable por parte de terceros
mediante precio tiene perfecta cabida dentro de los fines específicos susceptibles de acotamiento del bien
comunal, volviendo a citar la sentencia del TSJ de Extremadura antes mencionada.
Considera que la Sala de instancia ha hecho una interpretación desproporcionadamente restrictiva del art. 106
RBEL, desligada del contexto de la realidad social actual, que imposibilita en la práctica su aplicación y lamina
su finalidad, al restringir las posibilidades de uso de la superficie acotada del bien comunal a los mismos usos
que se vinieran dando sobre la superficie principal.
No se discute que el uso agrícola del bien comunal, mediante reparto de lotes o suertes, es el sistema vigente
en el municipio conforme a la Ordenanza municipal de 1.8.2016, pero es notorio que la actividad agraria, antes
predicable del común de la población, ha quedado circunscrita a la actividad mercantil de un reducido grupo
de agricultores que, en este caso, tal y como consta en el expediente, representan a menos del 4% de una
población de casi 2.000 habitantes.
No resulta muy acorde a la ancestral esencia de los bienes comunales que su provecho y posesión hayan
quedado restringidos a unas pocas personas, hurtándole en cambio su derecho a la mayoría de los vecinos
que por ministerio legal son titulares de idéntica facultad. La Sala de instancia ha prescindido de esta realidad
social y su contexto en el municipio al interpretar la norma aplicable (art. 106 RBEL).
Sin desconocer que la producción de energía no era una actividad plausible en tiempos ancestrales, cuando
se dio forma a los bienes comunales, y ni tan siquiera en 1986, cuando se promulgaron las normas objeto de
aplicación, ahora los avances tecnológicos han hecho que hoy sí lo sea, lo que impone una interpretación legal
de este instituto jurídico que se adapte a esta realidad.
Considera que el art. 106 RBEL debe ser objeto de una interpretación sistemática, acorde al ordenamiento
jurídico vigente y al interés público medioambiental y de desarrollo rural sostenible que no ha sido tenida en
cuenta por la sentencia recurrida. Alega que, por medio de la figura del acotamiento litigioso, se alcanza el justo
equilibrio deseado por el legislador que, para el desarrollo rural combina el aprovechamiento de los recursos
públicos para la producción alimentaria, con el indispensable desarrollo económico sostenible, encaminado a
la obtención de energías limpias. Esto ocurre cuando, a través de la figura del acotamiento, se mantiene el uso
agrario en la parte más extensa y fértil de la finca, destinándose los terrenos de peor calidad a este fin, cuyos
ingresos, según obra en el expediente, se dedicarán en parte a la mejor de las condiciones de la explotación
agrícola del resto de la finca, y al crecimiento y a la mejora de las condiciones de vida de la totalidad de vecinos
de Paredes de Nava (al margen del beneficio para toda la sociedad de obtener una fuente de energía limpia
e inagotable).

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D.- La aplicación del art. 106 RBEL no altera la calificación jurídica del bien comunal, ni supone desafectación
o segregación del mismo, ni lesiona tampoco derechos colectivos o individuales de los vecinos del municipio.
La naturaleza de los bienes comunales no confiere derechos individuales a unos vecinos respecto de otros, y
ni tan siquiera a unos colectivos de vecinos respecto de otros. En su esencia, es un derecho de goce colectivo
de todos los vecinos por igual y sin distinciones ( art. 79.3 LBRL), de modo que su acotamiento para fines
específicos que no sean contrarios al interés general de todos los vecinos, por propio concepto, no puede
resultar lesivo para los derechos de nadie.
La superficie acotada corresponde a menos de la mitad del predio, y los ingresos beneficiarán a la
productividad agraria del resto de la finca y todos los vecinos se beneficiarán de los rendimientos de la
superficie acotada, y así se justifica en la memoria.
CUARTO. El escrito de oposición de la Asociación de Agricultores y Ganaderos (Junta Agraria Local) de
Paredes de Nava .
Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:
A.- Con independencia de que la norma (art. 106 RBEL) permita el acotamiento, que no lo niega esta parte, y
con independencia que la norma permita la adjudicación a un tercero, que tampoco se niega por esta parte, no
puede obviarse que dicha adjudicación solamente es posible cuando se respete el orden de prioridades fijado
en el art. 94 del RBEL, el cual no es ni negado de contrario que no se respetaría en el presente caso.
El TSJ de CyL en ningún caso impide el acotamiento, sino que lo que señala es que el mismo debe respetar
el orden de prioridades del art. 94 RBEL y señala que en este caso concreto no se respetaría. Siendo cuestión
completamente indiferente respecto a la sentencia transcrita lo aquí examinado, ya que aquí se plantea
determinar si es posible acotar y adjudicar a un tercero, que carezca de la condición de vecino, parte de bien
comunal mediante precio, lo cual se insiste que el TSJ de CyL no ha indicado que no sea posible, sino que lo
ha indicado es que es posible pero respectando el orden de prioridades.
Por lo que, en resumen, es indiferente que el TS concluya que sí es posible acotar y adjudicar a un tercero, que
no sea vecino, una parte de un bien comunal, ya que la cuestión que examinó el TSJ de CyL es si, aun dándose
esas circunstancias, ello no obsta a que deba cumplirse el art. 94 del Reglamento de Bienes y ello no obsta
a que haya que valorar el caso concreto.
B.- Reflejando el art. 94 RBEL que los bienes comunales se aprovecharán y disfrutarán en régimen de
explotación común o cultivo colectivo, por lo que entiende esta parte que siempre que el bien comunal permita
en su totalidad un disfrute común o colectivo, dicho disfrute y aprovechamiento debe impedir un acotamiento
que vaya en contra de dicho aprovechamiento y disfrute.
Siendo carente de toda lógica que se permitiera un acotamiento, el cual el recurrente no niega que impediría,
a pesar de no ser impracticable, el uso que el art. 94 prioriza que debería darse al monte. Por lo que, si el bien
es acotado en el caso concreto aquí examinado, el bien que antes era utilizado en su totalidad mediante la
explotación común o cultivo colectivo o mediante aprovechamiento mediante costumbre o adjudicación de
lotes o suertes, dejaría de serlo.
Insistiéndose en que hay que poner en relación ambos preceptos (94 y 106 transcritos) y destacar que el
acotamiento pretendido, que se reconoce que se haría mediante precio, ya que no es hecho controvertido al
así afirmarlo el demandante, conllevaría la patrimonialización de un bien comunal y la no aplicación de los
artículos mencionados de forma conjunta. Entendiéndose que es un mero fraude de ley el señalar que se puede
acotar un bien, a sabiendas de que en el nuevo uso no son de aplicación los arts. 94.1 y 94.2, ya que eso, en
esencia, es desnaturalizar al bien comunal.
C.- Considera que la interpretación de la norma realizada en la sentencia es conforme a derecho al sostener que
en todo caso hay que respetar el orden de prelación establecido en el art. 94 RBEL. En ningún momento el TSJ
señala que no es posible un acotamiento que se adjudique a un tercero para implantar energías renovables. No
sienta esa doctrina el TSJ, sino que al valorar la prueba comprueba cómo en el presente caso si se acotase el
monte en la forma pretendida no se estaría precisamente respetando dicho orden de prioridades, por lo que al
ser una cuestión de mera valoración de la prueba y de examen del caso concreto ello hace que no sea posible
anular la misma, al no haberse interpretado en ningún momento que no es posible el acotamiento a un tercero
que no sea vecino para desarrollar ese proyecto de renovables.
El TSJ en ningún caso impide el acotamiento, sino que lo que señala es que el mismo debe respetar el orden de
prioridades del art. 94 RBEL y señala que en este caso no se respetaría y considera por ello que no es posible
su adjudicación por precio dado que es posible aprovecharlo mediante una de las modalidades preferentes
del art. 94 RBEL.

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D.- Es un hecho cierto, no negado por la administración, que el monte que se pretende acotar está destinado a
uso agrícola en la totalidad del bien comunal en el momento de acordarse la autorización del acotamiento por la
Junta. Reconociéndose también por el Ayuntamiento de Paredes de Nava que los derechos de los agricultores
concedidos por el propio Ayuntamiento no habrían finalizado al momento de acordarse la autorización (la
memoria refleja que la actual adjudicación finaliza en el año 2021).
Por lo que, si al momento de autorizar el acotamiento de 460 hectáreas, los derechos de los agricultores
no habían finalizado, entiende esta parte que ello ahonda nuevamente en la nulidad de pleno derecho del
acotamiento autorizado con independencia de la interpretación de la norma que ahora se haga.
La ordenanza de 2016 reflejaba que desde tiempo inmemorial ha existido ese derecho que ahora se pretende
vulnerar, ya que es inequívoco que el presente acotamiento perjudica los derechos consolidados desde tiempo
inmemorial.
De contrario no se pretende que se interprete el art. 106 y el art. 94 del reglamento en la forma en la que
se indica en el auto de admisión, sino que, a través de esta discusión irrelevante, se obvie que lo realmente
pretendido es no aplicar el régimen de prioridades de dicho precepto. Argumentándose, sin prueba alguna,
que el acotamiento pretendido, aun no aplicando lo establecido en dicho art. 94 del RBEL, conllevaría un
beneficio para todos los vecinos del municipio, pero obviando que los 71 vecinos que a fecha actual se
reconoce que explotaban el terreno no podrían hacerlo en las mismas condiciones y ello conllevaría de facto
la patrimonialización de casi el 50% del monte.
Entiende que la sentencia del TSJ de Extremadura que se cita de contrario sostiene la misma interpretación
que la aquí recurrida.
E.- Considera que la tesis del recurrente, de facto, conllevaría que todos los bienes comunales pudieran ser
acotados para fines sobre los que va a ser aplicado de forma directa el art. 94.3 del RBEL, a pesar de ser
terrenos que estaban siendo explotados por los vecinos en su totalidad en aplicación de los otros criterios
de prioridad y ello implicaría que todos los aprovechamientos comunales realizados por los vecinos pudiesen
ser eliminados.
El recurrente pretende que sobre terrenos que no están inutilizados ni son baldíos, sino sobre terrenos que son
utilizados a fecha actual por el común de los vecinos desde tiempo inmemorial, se expulse a los vecinos de
dicha utilización para así adjudicarlo de forma directa, lo cual es, sin necesidad de explicación alguna, el fin de
la España rural. Sería el fin de los bienes comunales tal y como los conocemos, ya que, por poner el ejemplo de
este mismo asunto, en el municipio de Paredes de Nava se perderían casi 500 hectáreas de terrenos fértiles
que actualmente son utilizados por los vecinos del municipio y ello conllevaría la patrimonialización del bien.
QUINTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.
A.- La cuestión que nos plantea el auto de admisión -si es posible acotar y adjudicar a un tercero que carezca de
la condición de vecino el aprovechamiento de parte de un bien comunal mediante precio para un fin específico
relacionado con la implantación de un proyecto de desarrollo de energía renovable- hace referencia a los bienes
comunales, a su gestión y aprovechamiento.
Los bienes comunales aparecen mencionados en la Constitución en su art. 132.1 junto a los bienes de
dominio público, atribuyéndoles las mismas características al declarar que "la ley regulará el régimen
jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación". Tienen una "naturaleza
jurídica peculiar" ( STC 4/1981) y son definidos en el art. 79.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local (LBRL) como aquéllos cuyo aprovechamiento corresponde al común de
los vecinos, disponiendo, asimismo, el art. 18.1.c) de la citada ley que el acceso a los aprovechamientos
comunales constituye uno de los derechos de todo vecino. Se trata de bienes públicos primariamente afectos
a un fin social cuyas facultades de administración y gestión corresponden al Municipio y, las facultades de
aprovechamiento, a los vecinos.
Para el ejercicio por los vecinos de sus facultades de aprovechamiento el art. 75 del Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de régimen local (TRLRL) establece el siguiente orden de prelación:
"1. El aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará preferentemente en régimen de
explotación colectiva o comunal.
2. Cuando este aprovechamiento y disfrute general simultáneo de bienes comunales fuere impracticable, regirá
la costumbre u ordenanza local, al respecto y, en su defecto, se efectuarán adjudicaciones de lotes o suertes
a los vecinos, en proporción directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica.

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3. Si esta forma de aprovechamiento y disfrute fuere imposible, el órgano competente de la Comunidad

Autónoma podrá autorizar su adjudicación en pública subasta, mediante precio, dando preferencia en igualdad
de condiciones a los postores que sean vecinos."
En similares términos se pronuncia el art. 94 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba
el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL).
Por tanto, el aprovechamiento de los bienes comunales ha de realizarse, primero, de forma general y
simultánea por todos los vecinos; si ello fuera impracticable, el aprovechamiento se realizará según costumbre
u ordenanza local; en su defecto, por lotes o suertes -siempre teniendo en cuenta la situación económica
y familiar de los vecinos adjudicatarios, en clara alusión a la función eminentemente social llamada a
desempeñar por estos bienes-; y si estas modalidades no fueran posibles, el aprovechamiento se podrá
adjudicar mediante precio, incluso a terceros, pero con preferencia, en igualdad de condiciones, de los vecinos.
Como puede observarse, en esta prelación de formas de aprovechamiento se contempla expresamente la
posibilidad de adjudicación mediante precio a un tercero que aparece en último lugar cuando las anteriores
fueran imposibles o impracticables.
Por su parte, el art. 106 del Reglamento de Bienes permite el acotamiento parcial de estos bienes para fines
distintos de los tradicionales característicos del bien comunal, en los siguientes términos:
"Parte de los bienes comunales podrá ser acotada para fines específicos, tales como enseñanza, recreo
escolar, caza o auxilio a los vecinos necesitados. La extensión de dichos cotos y su régimen jurídico peculiar
deberá ajustarse a las previsiones de la legislación sectorial aplicable."
Y se trata de determinar si esta figura del acotamiento permite adjudicar a un tercero que carezca de la
condición de vecino el aprovechamiento de parte de un bien comunal mediante precio para un fin específico
relacionado con la implantación de un proyecto de desarrollo de energía renovable, posibilidad, prevista en las
resoluciones impugnadas en la instancia, que ha sido rechazada por la sentencia recurrida por entender que
tal adjudicación "va en contra de su esencia" y supone la patrimonialización del bien comunal.
La cuestión ha recibido respuestas diferentes por parte de los Tribunales Superiores de Justicia ya que la Sala
de Extremadura se ha pronunciado en sentido contrario a la sentencia aquí recurrida en su sentencia de 25 de
septiembre de 2012, rec. 77/2012. Nos corresponde, por tanto, pronunciarnos al respecto.
B.- El acotamiento es una figura que permite destinar parte de la superficie de un bien comunal a un fin distinto
del tradicional, siendo el propio precepto el que atribuye a estos cotos un "régimen jurídico peculiar". Esta
peculiaridad deriva de la heterogeneidad de fines legítimos a los que puede dedicarse la superficie acotada
cuya realización o puesta en práctica ha de someterse a una legislación sectorial que es susceptible de
demandar particularidades en su aprovechamiento respecto del uso del bien comunal conforme a su destino
tradicional.
El precepto no establece una enumeración exhaustiva de estos fines. Al utilizar la expresión "tales como", son
posibles una amplia y heterogénea clase de éstos, siempre que se trate de fines de interés social, que su
aprovechamiento revierta en beneficio de los vecinos y que no se impida o menoscabe el uso tradicional del
bien ya que el acotamiento, por definición, sólo permite una utilización parcial del bien comunal y debe dejar
subsistente y plenamente hábil el uso tradicional de la parte del bien no acotada.
Ahora bien, este "régimen jurídico peculiar" del acotamiento al que se refiere expresamente el precepto
reglamentario debe, en todo caso, respetar la naturaleza jurídica del bien comunal y ello demanda, por un
lado, que el fin que permite el acotamiento se ajuste a la función social que los bienes comunales están
llamados a desempeñar con favorable repercusión en los vecinos del municipio que son los titulares de su
aprovechamiento, y por otro lado, que se respete el régimen de aprovechamiento previsto para estos bienes en
la ley, régimen que incluye un orden de prelación (art. 75 TRLRL) que no establece excepción o particularidad
alguna que permita alterarlo. Es la norma reglamentaria, art. 106 RBEL, la que debe acomodar su interpretación
a la ley y no al revés.
La particular naturaleza jurídica que los bienes comunales ostentan dentro de la categoría más general de los
bienes públicos reclama, por tanto, como características propias, también en el acotamiento, no sólo que su
utilización, persiga o esté afecta a un fin de interés social, sino que este fin aproveche a los vecinos, titulares de
las facultades de aprovechamiento, y que este aprovechamiento se ajuste a las determinaciones establecidas
en la ley específicamente para estos bienes entre las que se encuentra el orden de prelación establecido en
el art. 75 TRLRL, del que no se encuentra excluido el acotamiento. Y todo ello debe estar suficientemente
motivado en la decisión de acotamiento que se adopte.

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 JURISPRUDENCIA

C.- La cuestión, por tanto, no es si el acotamiento exige respetar, como así es, este orden de prelación en
los aprovechamientos de estos bienes establecido en los arts. 75 TRLRL y 94 RBEL, sino si es posible que
el fin de interés social decidido para la superficie acotada, por su propia naturaleza o por exigencias de la
legislación sectorial, demande una modalidad de uso o aprovechamiento del bien comunal distinta de la que
se siga para su uso conforme a su destino tradicional. Y nuestra respuesta debe ser afirmativa siempre que
se respete el orden de prelación establecido en aquellos preceptos, de forma que sólo cuando no sea posible
dar cumplimiento al fin legítimo decidido mediante un aprovechamiento colectivo y simultáneo o peculiar de
reparto de lotes entre los vecinos, es posible acudir a la subasta que permite adjudicar mediante precio el
aprovechamiento a terceros, siempre con preferencia de los vecinos en igualdad de condiciones.
La interpretación sostenida en la sentencia recurrida obliga a que, en todo caso, el fin de interés social que
justifica el acotamiento deba permitir, bien el aprovechamiento colectivo y simultáneo, bien mediante lotes o
suertes entre los vecinos, olvidando que, de conformidad con el orden de prelación legalmente establecido,
si estas modalidades de aprovechamiento no son practicables o posibles -posibilidad que ha de guardar
relación con el destino de uso o finalidad asignada al bien, sea la tradicional o la legítimamente elegida para
la parte acotada-, la ley permite adjudicar su aprovechamiento en subasta mediante precio incluso a terceros,
manteniendo la preferencia de los vecinos. La propia descripción ejemplificativa que el precepto reglamentario
realiza de los fines específicos a los que esta figura del acotamiento puede responder constituye buena
muestra de la anterior aseveración, pues no parece fácil llevar a la práctica un aprovechamiento colectivo y
simultáneo por los vecinos o una adjudicación a éstos por lotes referida, [Link]., a la enseñanza.
El acotamiento es, pues, un instrumento que permite una utilización de parte del bien comunal para un fin
de interés social distinto del tradicional siempre que repercuta en beneficio de los vecinos, titulares de su
aprovechamiento, y no impida u obstaculice hasta hacerlo impracticable el uso tradicional del bien que, en la
medida en que lo exija el cumplimiento de la concreta finalidad social elegida o la legislación sectorial que le
resulte de aplicación, puede requerir una modalidad de uso o aprovechamiento del bien comunal distinta de
la que se siga para su uso conforme a su destino tradicional, pero que debe respetar el orden de prelación
establecido en los arts. 75 TRLRL y 94 RBEL, de forma que sólo puede acudirse a la adjudicación en subasta
mediante precio cuando no sea posible dar cumplimiento al fin legítimo decidido mediante las modalidades de
aprovechamiento que le preceden. Y todo ello debe estar debidamente motivado en la decisión de acotamiento
que se adopte.
De esta manera, se permite compatibilizar el uso tradicional del bien comunal con una utilización del mismo,
asimismo provechosa para los vecinos, que permita, en cumplimiento de otros fines de interés social, acceder
a otras fuentes de riqueza o bienestar para los vecinos, titulares de su aprovechamiento. Interpretación que se
ajusta a valores constitucionales que conviene tener presente al examinar la legalidad reguladora de la riqueza
que los bienes públicos suponen, tales como, la función social que debe cumplir la propiedad ( art. 33.2 CE),
la subordinación de toda riqueza en sus distintas formas al interés general ( art. 128.1 CE) y la necesidad de
que los poderes públicos atiendan a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos ( art.
130.1 CE).
La postura contraria sostenida en la sentencia recurrida supone una limitación de los fines sociales que esta
figura del acotamiento permite satisfacer que no encuentra su justificación ni en la naturaleza comunal del
bien, que no se altera, ni en el respeto a su uso tradicional, que se mantiene en la parte no acotada, ni en su
aprovechamiento por los vecinos ya que en todo caso ha de garantizarse su beneficio y provecho.
Y ello no supone una forma de patrimonialización del bien comunal, como se afirma en la sentencia recurrida,
ya que el bien conserva íntegramente su naturaleza de bien comunal con las características que le son
inherentes, limitándose a no impedir la utilización, en la parte acotada y en los términos expuestos, de una de
sus formas legítimas de aprovechamiento tras seguirse el orden de prelación legalmente previsto.
En suma, la conclusión que acabamos de alcanzar encuentra pleno acomodo en la naturaleza propia de
estos bienes y la función social en beneficio de los vecinos que están destinados a cumplir, permitiendo
una utilización de la riqueza que estos bienes suponen que, respetando su uso tradicional, se abra a nuevas
realidades y perspectivas con las que contribuir a la realización de otros fines demandados por la sociedad
y amparados, asimismo, en valores constitucionales, como la educación, la cultura, el medio ambiente, la
protección de personas vulnerables, entre otros, siempre en beneficio y provecho de los vecinos.
SEXTO. La interpretación que fija esta sentencia.
El art. 106 RBEL debe interpretarse en el sentido de que el acotamiento es un instrumento que permite
una utilización de parte del bien comunal para un fin de interés social distinto del tradicional siempre que
repercuta en beneficio de los vecinos, titulares de su aprovechamiento, y no impida u obstaculice hasta hacerlo
impracticable el uso tradicional del bien que, en la medida en que lo exija el cumplimiento de la concreta

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 JURISPRUDENCIA

finalidad social elegida o la legislación sectorial que le resulte de aplicación, puede requerir una modalidad
de uso o aprovechamiento del bien comunal distinta de la que se siga para su uso conforme a su destino
tradicional, pero que debe respetar el orden de prelación establecido en los arts. 75 TRLRL y 94 RBEL, de forma
que puede acudirse a la adjudicación en subasta mediante precio a un tercero, respetando la preferencia de los
vecinos en igualdad de condiciones, cuando no sea posible dar cumplimiento al fin legítimo decidido mediante
las modalidades de aprovechamiento que le preceden.
SÉPTIMO. Decisión del litigio.
Éste ha sido el caso de autos en el que -según se desprende de la sentencia recurrida, de los escritos
presentados por las partes en esta sede y de las actuaciones que nos han sido remitidas- se trata de una
finca denominada El Páramo, situada en Paredes de Nava, dedicada al aprovechamiento tradicional agrícola
cuyos derechos de aprovechamiento, por cinco años, vencían en septiembre de 2021, fecha de publicación de
la nueva ordenanza que aquí se impugna, que tiene una extensión de 948,42 hectáreas, de las que menos de
la mitad, 460 hectáreas, han sido acotadas para su posible uso industrial para un fin específico relacionado
con la implantación de un proyecto de desarrollo de energía renovable.
Se trata de un acotamiento que responde a un fin de interés social, como es el fomento de las energías
renovables, que tiene engarce directo con la protección del medio ambiente ( art. 45 CE) y con los objetivos
de desarrollo de tales energías establecidos en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático, en
cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones que derivan del Derecho europeo y del Acuerdo
de París de 2015 sobre cambio climático.
El acotamiento realizado permite, asimismo, que algo más de la mitad del bien comunal continúe dedicándose
al uso tradicional agrario (y de caza), sin obstaculizarlo o impedirlo, explicándose en la memoria que acompaña
a la decisión municipal los criterios tenidos en cuenta para la selección de los terrenos acotados, así como
que los rendimientos de su aprovechamiento se destinarán, en primer término, a la mejora de la superficie no
acotada y, con ello, a los titulares de sus aprovechamientos (que eran 71 vecinos de una población de cerca
de 2000 habitantes), y, en definitiva, a mejoras vecinales, que se detallan, en beneficio de todos los vecinos.
Por otra parte, la finalidad legítima a la que pretende dedicarse el acotamiento, la instalación de plantas
fotovoltaicas y parques eólicos, impone exigencias derivadas de la legislación sectorial (Ley 24/2013, de
26 de diciembre, del sector eléctrico y normativa de desarrollo), con las imprescindibles habilitaciones
y capacitaciones técnicas, profesionales y financieras, que hacen inviable un aprovechamiento colectivo
y simultáneo o peculiar por lotes entre los vecinos, permitiendo, por esta razón, la adjudicación del
aprovechamiento a través de la última modalidad prevista en el art. 75 TRLRL, esto es, en subasta mediante
precio incluso a terceros que no tengan la condición de vecinos.
La sentencia recurrida no se ajusta a las consideraciones que hemos realizado por lo que debe ser casada
con la consiguiente estimación del recurso de casación y confirmación de las resoluciones recurridas en la
instancia por ser conformes al ordenamiento jurídico.
OCTAVO. Pronunciamiento sobre costas.
No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de
manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes
por mitad.

FALLO
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Primero. Fijar como criterio interpretativo aplicable a la cuestión que precisó el auto de admisión el reflejado
en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.
Segundo. Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Paredes de Nava contra
la sentencia de 5 de mayo de 2022, dictada en el procedimiento ordinario núm. 247/2021, por la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid,
sentencia que se casa y anula y, en su lugar, desestimamos el citado recurso contencioso administrativo y
confirmamos las resoluciones que constituyen su objeto por ser conformes a Derecho.
Tercero. Sin imposición de las costas causadas en este recurso de casación.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.

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