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Actividad financiera del estado
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(CURSO DE DERECHO ANANGIERO
(realizacién de gastos u obtencién de recursos), cuyo objetivo final es la satisfaccién de las ne-
cesidad puiblicas. Los fenémenos financicros tienen la particularidad de no ser simples. Al con-
trario, presentan diversos aspectos que denuncian su naturaleza compleja, en la cual coexisten
diversos elementos. Concretamente, los elementos que integran el fenémeno financiero son: 1)
politicos, dado que cada operacién financiera presupone una eleccién a priori de fines y medios
Para realizarla; 2) econdmicos, por cuanto los medios requeridos en toda operacién finaneiera
son de naturaleza econémica; 3) juridicos, dado que cada una de las operaciones financieras del
Estado est regulada por normas y principios de derecho publico; 4) sociales, porque todas las
operaciones financieras tienden a la satisfaccién de necesidades publicas; y 5) administrativas,
es decir, lo relacionado con la parte funcional o técnica de cada operacién financiera. Cada uno
de los referidos aspectos del fenémeno financiero es materia de especial estudio y andlisis por
parte de la politica financiera, la econom{a financiera, el derecho financiero, la sociologia finan-
ciera y la administracién financiera, respectivamente.
En un orden afin de ideas, Garcia Belsunce entiende que el Estado, como organizacién
juridico-politica de la sociedad y para el cumplimiento de sus fines, tiene que atender a la
satisfaccién de las necesidad publicas. Para ello debe obtener los medios materiales (moneta-
ios) que le permitan cumplir con esa obligacién. A tal efecto, el Estado realiza una serie de
operaciones que denomina “fenémenos financieros”, que pueden consistir en imponer tributos
en ejercicio del poder tributario con base constitucional, recibir dinero en préstamo, aceptar
liberalidades, gestionar los bienes que forman su patrimonio para obtener rentas o el produe-
to del precio de su venta, confiscar bienes cuando asf lo permita su legislacién, imponer pe-
has pecuniarias, emitir papel-moneda, entre otras. El conjunto de estas operaciones es lo que
constituye la actividad financiera del Estado, a la que podriamos definir como “el conjunto de
actividades del Estado para obtener medios (recursos) para satisfacer las necesidades publicas
(gastos) para el cumplimiento de sus fines”. De este concepto surge el contenido de la actividad
financiera: los recursos y los gastos.* 7
Por su parte Queralt, Lozano Serrano, Tejerizo Lopez y Casado Ollero® dicen que por acti-
vidad financiera se entiende la actividad encaminada a la obtencién de ingresos y realizacién
de gastos con los que poder subvenir a la satisfaccién de ciertas necesidades colectivas, Al ana-
lizar la actividad financiera realizada por una determinada entidad pablica, hay que prestar
especial atencién tanto a lo que es la Hacienda Piiblica como a los procedimientos a través de
los cuales se desarrolla. Desde el punto de vista estatico, hay que definir qué es la Hacienda
PAblica, cuales son los elementos que la integran. Con reiacién a la Hacienda Pablica estatal,
el conjunto de derechos y obligaciones de contenido econémico cuya titularidad corresponde
al Estado y a sus organismos auténomos. Los derechos econémicos pueden ser de naturaleza
piiblica, que derivan del ejercicio de potestades administrativas -es el caso de los tributos o de
las cotizaciones obligatorias a la Seguridad Social o de naturaleza privada ~caso de los ingre-
508 que percibe la Administracién por la titularidad de unas aeciones. Junto con esos derechos,
existon obligaciones de contenido econdmico, de las que es responsable la Hacienda Publica,
obligaciones que la convierten en deudora, ya que tienen su fuente en la Ley, en negocios
juridieos o en aquellos’actos 0 hechos que, segiin derecho, las generen. Al derecho financiero
le interesa en este punto analizar el ordenamiento juridico aplicable a las obligaciones impu-
tables a una determinada Hacienda Publica, solo en la medida en que la efectividad de tales
obligaciones determina una alteracién en la composicién de tal Hacienda. Bs decir, existen
aspectos cuya ordenacién jurfdiea no forma parte del ordenamiento financiero, sino que se ads-
criben a otros sectores del ordenamiento, fundamentalmente al derecho administrativo, aun
cuando también afectan al ordenamiento financiero. Analizada la composicién de la Hacienda
Pablica, vistos los elementos que la integran, conviene hacer una referencia a lo que esta es
desde un punto de vista dindmico. Este segundo aspecto analiza los procedimientos a través
de los cuales se gestiona la Hacienda Publica, Esto es, el conjunto de procedimientos mediante
4 Gancia Betsunes, Horacio A. "Introduccion - La Ciencia de las Finanzas Publices y la actividad financiera de!
Estado", en Tratado de Tributacién, tomo "Derecho teibutario’, volumen I, director Horacio A- Gazeta Bolan,
‘Astrea, 2003, pag. 1
5 Quenacr, Juan Martin; Lozawo Semrano, Carmelo; Trenton Lovea, Joss M. y Casado Ouusno, Gabriel, Curso de De
echo Financiero y Tributario, Teenos, decimonovena edicién, 2003, pig. 31.
Py Podemos afirmar que el Bstado os
edad, quo desarrolla un papel trascendente e1
"n procurar la satisfag.
de necesidades piblicas y att obtener el ideal del bien
¥ debe buscarse en las normas fundamentales
Q fines quo tiene el Estado,
tan nietiotitarios a los cuales debe nn
tal '° PATS conseguir el tan ansiade, bien comtin,
‘stan plasmados en esta norma fundamental,
F cosivt Setividad financiora que {Studia las finanzas publicas, actividad compleja si las hay,
sent; entonces, en una serie de prep iones, fenémenos financieros « través de los cuales
“eliza gastos y obtiene recurcos Para el cumplimiento de sus fines
. Teorias relativas ala actividad financiera
Explica Jarach* que, de las eriticas y ente marginalista, surgen
40s principales corrientes de Pensamienio:
4 8u vez, se divide en dos ramas:
ones
Git Diao, Finanzas Pablicasy Derecho dr eutar, segunda edicion, Abetedo-Pert, 1996, pag. 1,
Tomah Benvenuto, Princinoe de hones ee Pansas, sexta ein, tradaccon aha ee Por Dino Jarach,
Neavo Depalin Ealtag Be Aw 1p _ CURSO DE DERECHO FINANCERO
Segiin otros autores (J. B. Say), el fonémeno financiero representa un acto dé consumo
colectivo y publico, por lo cual los gastos ptiblicos deben considerarse improductivos y pueden
‘compararse con el granizo, por sus efectos destructores de la riqueza.
Los economistas més modernos, en cambio, consideran al fen6meno financiero'como una
actividad productora de utilidad pablica y privada (Wagner, Stein, Sax, Pantaleoni, De Viti de
Marco, Ricea Salerno, Graziani, Einaudi, entre otros).
Estos autores consideran que todo problema financiero se plantea como un problema eco-
némico, y que la riqueza de los contribuyentes debe ser gravada por un impuesto solo cuando”
su orogacién sea mas ventajosa para los gastos puiblicos que para el empleo que el contribu-
ryente podria hacer de ella por su cuenta para satisfacer sus necesidades. Bl Estado, segtin esta _
ieorta hedonista aplicada a la distribucién de los costos de los servicios publicos, debe tratar de
que la distribucién de la riqueza sea la misma en todos los empleos. Por utilidad marginal se |
entiende la utilidad de la riqueza que satisface la tiltima dosis de cualquier necesidad pablica
o privada, 5
Cualquier otra distribucién, por la cual las utilidades marginales resulten desiguales, ”
procuraria menor suma de utilidad.
‘Asf, Emil Sax reconoce que cl proceso financiero se debe encarar como un problema de
valor, pero sostiene también que el sujeto activo es el Estado y es él mismo el que tiene que
realizar el célculo econémico de la distribucién del ingreso para la satisfaccién de las necesi-
dades individuales y colectivas.
Sostiene que hay necesidades colectivas propiamente dichas que no son susceptibles de
preferencias individuales: las decisiones son tomadas por los gobernantes, que se fundan-sobre
sus propias valoraciones. Sin embargo, estas no pueden dejar de tener un consenso popular de
carécter general, en cuyo caso los gobernantes son desplazados por el pueblo.
‘Andloga posicién asume Mazzola, quien subraya la diferencia entre la creacién del im-
puesto y la formacidn de los precios en el mercado, porque los servicios piblicos indivisibles
son consumidos por todos por igual, pero no deben estar sujetos a un precio idéntico para todos,
ya que esto se traducirfa en desequilibrio politico.
Pantaleoni consideraba posible ubicar al proceso finaneiero entre los fenémenos de pre-
cios, pero con el calificativo de “politicos”. Segiin este autor, el Parlamento es el lugar y el
instrumento a través del cual los legisladores en representacién del pueblo deciden sobre el
reparto entre los contribuyentes de los gastos publicos. Para ello es necesario que tanto los
gastos como los recursos sean establecidos conjuntamente. De este modo, el proceso financiero
se puede asimilar a un proceso de formacién de precios (politicos) y se inserta en el equilibrio
econémico general. }
Antonio De Viti De Marco desarrollé la teoria de la produccién cooperativista en materia |
financiora. El Estado es el sujeto de la actividad financiera, revistiendo el cardcter de produc:
tor de servicios destinados a la poblacién, que se convierte asi en consumidora de servicios |
publicos. i
‘De Marco, como los autores cuya doctrina se origina en el marginalismo, se caracteriza |
por reconocer en el fenémeno financiero un proceso peculiar de formacién de los precios fuers |
del mereado y por poner de relieve que el sujeto activo de las finanzas es el Estado y no los |
individuos
Partiendo de estas premisas, postula dos modelos extremos de Estado: |
1. El Estado absoluto, autocrético, en el que los gobernantes no se identifican con los goberns-/
dos y euyos intereses son distintos. H] Bstado absoluto se identifica con el Estado productor
monopolista de servicios piblicos.
2, El Estado popular, o sea el Estado democrético 0 representativo, en el cual los gobernantes
se identifican con los gobernados a los que representan. Este modelo te6rico de Estado asu-
‘me como postulado la plena y répida sustituibilidad de los gobernantes que dejan de inter
pretar los fines y las nocesidades de los gobernados. Este postulado tiene como consecuencia
inmediata que gobernantes y gobernados se confunden y la produccién de servicios publicas)
puede considerarse efectuada por los mismos consumidores de dichos servicios. |
3 {= ‘Diferente os el caso del impuesto progresivo”, Se empefia este autor en demostrar, al
saan) Guer si el impuesto progresivo tiene el fin de repartirel costo de he servicios publicos
Séein el principio unos pagan por los otros" una ves ehvariig este resultado inicial, “le queda
gbirto el camino para todo el desenvolvimiento ulterias” “El impuesto progresivo tiende a
ansformarse en un arma de lucha contra las elases pudionte,”" Coneluye que “la politica que
ttende a a nivelacién de las fortunas est en conflicie con Ie que tiende a desplazar la carga
nbutaria de las clases pobres a las ricas.”
inento del costo de produccién, el cual termina trasladéndose al procs,
{Seguin De Marco, el impuesto se transforma en bienes publicos que son instrumenta:
Js para la produceién y el Boce de los bienes privados. Si los bienes o servicios piblicos son
-icentes, su utilidad supera el sacrificio del impuesto y este no hece aumentar el costo de
Proluecén. En general, puede ocurrir cualquiera de estos hechos: nea cane consecuencia del
npuesto y su empleo en servicios publios, el costo de produecéaute los bienes privados au-
nente, quede igual o disminuya.
ja economia financiera estudia los efectos econémicos de Ia actividad financiera sobre
0 distintos factores de la economia (produceién, distribueity, consumo, ahorro, inversién,
Famneiereyentas nacionales, otc), Ins relaciones econémieas que deriven de lnc ‘fenémenos
Aonncieros y la adecuacién de aquclla ala politica econonien a Estado, a la'que sirve como
{i nedio instrumental. El elemento coaccisn seria el que sisve pare distinguir, desde el punto
Se tsta clentifico, In economfa financiera de la economia en genera) y,ademés, la naturaleza
Frltica de Ia actividad financiera de la actividad econémica y priveda *
1:12, Sociolégica
Fang landencia foe promovida en Italia por Wilfredo Pareto y soguida por Borgata, Sen-
Fete as DiAlbergo y otros. Pareto inserts el estudio de la econmmna Petit el mas
_Taplo de la sociologia. Por ello criticé la propia ciencia do las finances porque sus cultores
Glaboraban sus principios en el tomene exclusivaments econémico, desentendiéndose de la
frerded experimental que ensefia que las pasiones, os ventinne nae ¥ los interesos provalecen
da reat 0rias y las doetrinas, Por consiguiente, aquellos no se preoceatene or investigar
fa fuerzas politicas y sociales que, ademas de las econdmicas, actin en Ine hechos finaneieros,
{tlks consecuencias tanto econémicas como politcas y snsaken ck vn operaciones financieras,
UM, regan 2 determinar trasformaciones estructurales de le vida nacional por lo tanto, no
jfdonuevos equilibris econémicos, sino también nuevos equilitrce ses
[Soin Musgrave se consideran como teorins sociol6gicas de las finanzas puiblicas todas
|Sguellas que tienden a explicar la naturaleza del fenémeno financinn indagando sobre la
rrage Gea del Estado, sus propésitos y sus actividades; en una palabra, Lav ence que no
{ster considerarse como normativas. De acuerdo oon esta posiciOn tatec ac toons politicas
‘elas finanzas se ubican entre las sociolégicas y viceversa,
|. Blemento comiin de las teorias sociolgicas y politicas es que niegan la asimilacién del
fenimeno financiero a un problema de valor y también Ia asimileeiSn ie ioe decisiones presu-
>usstarias @ un comén denominador con las decisiones individuales sobre coma Ademés,
© umes Bausowce, Horacio A, “La Ciencia de as Finansae Pablicasy la Actividad Financiera del Estado", en Tra
pag 20, tein, tome 1 Derecho Trbutara’,volumen I, drccor Horaie A. Gasne Balsa ee 2003,
ag 20.
7 (CURSO DE DERECHO FNANCIERO
las une la pretensién de describir lo que es la actividad financiera en su esencia y no la de de-
terminar cuéles son los caminos que se deben seguir para lograr una éptima asignacién de los,
recursos segtin las apreciaciones individuales u otros objetivos: como la justa distribucién de
Ja renta, a estabilizacién de los precios y el pleno empleo 0 el desarrollo econémico y social.
Pareto considera a la economia politica y a las finanzas como un capitulo de la sociologia.
Entiende que los estudios sobre finanzas realizadas hasta ese momento partian del error de
considerar sus principios exclusivamente desde un punto de vista econémico, olvidando la
existencia de fuerzas politicas y sociales que intervienen en el fenémeno financiero y las con-
secuencias, también politicas y sociales, que de él se derivan.
Objeta la posicién doctrinaria que pretende asimilar el fenémeno financiero a la teoria
del valor. Sostiene que el Estado representa, en realidad, el resultado de la asuncién del poder
por un grupo seleccionado de hombres (elite), que, al adquirir fuerza suficiente, se aduena del
gobierno estatal y lo explota no en beneficio de los gobernados, sino en beneficio propio, extra-
yendo del pueblo los recursos necesarios para satisfacer sus intereses 0 caprichos.
Los servicios puiblicos no son bienes econémicos que benefician al pueblo o a los individuos
que lo componen, sino una simple pantalla para engafiar a los ciudadanos,
La sociologia financiera explicita la necesidad de que la hacienda piiblica se ocupe de las,
repercusiones sociales que pueden derivarse de la actuacién econémica de los entes ptiblicos; la
politica financiera implica siempre~—aunque no se lo proponga— efectos distributivos. La eleccién
de los objetos imponibles, de los métodos de accién y de los gastos a realizarse —dice Pugliese—se
produce siempre sobre la base de un eriterio que no puede desentenderse, al menos en parte, de
Ja influencia las fuerzas sociales que actiian dentro del Estado en cada época histérica.”
113. Politica
La sociedad es un hecho natural, una condicién existencial, y la ciencia politica estudia el
modo de organizarla, El hombre es un ser politico, naturalmente hecho para vivir en sociedad,
de manera que puede decirse que la politica es una esencia, toda vez que consiste en el encuen-
tro de constantes realidades inmutables que forman parte de idéntica naturaleza politica, mais
alld de las variaciones de poder, de regimenes y de cambios de frontera."*
Como ya lo planted Wagner, Griziotti define el fenémeno financiero como la actividad del
Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria entre categorias, clases y generaciones de
contribuyentes.
Para este autor, la decisién del Estado que determina sus gastos es previa a la eleccién de
los recursos e independiente de estos. Ademés, los fines del Estado son limitados, lo que limita
también el monto total de los gastos ptblicos frente a una abundancia relativa de recursos a
los que puede acudir el Estado; y el poder que aquel pnede ejercer sobre los individuos excluye
la negociacién que caracteriza a la economia de mercado (por ello, las finanzas ptiblicas consti-
tuyen un fendmeno esencialmente politico y no econdmico).
La acciGn del Estado, como sujeto activo de la actividad financiera, es motivada por las
fuerzas politicas y se realiza con sometimiento a normas juridicas. Estas determinan la ac-
tividad financiera y expresan, a su vez, las decisiones politicas y econémicas tomadas por el
Estado. Las elecciones de los instrumentos financieros adecuados en cada caso para lograr los
fines deben ajustarse a determinadas téenicas operativas
De lo antes dicho concluye que las finanzas se componen de elementos politicos, econdmi-
cos, juridicos y téenicos, a los que agrega en sus iltimos escritos el elemento ético.
La politica financiera estudia los fines de la actividad financiera y los medios para con-
cretarlas, de acuerdo con la politica general del Estado, Aunque los fines pueden ser fiscales
tad de Tributaciéin, tomo 5, “Derecho Tribstario",volumen 1, director: Horacio A. Garcia Beleunce, Astras, 2003,
ag. 11
10 Mononzuia, Raberto Mario, "Introduceidn a las Finanzas Publicas", en Manual de Finanza: Publicas, de Mordegiia, |
Albacete, Damareo, Fornéndez de la Puente, Gali, Navarro y Torres, AZ editora, Bs. As, 1986, pag, 22.
9 Gancta Buusunce, Horacio A., “La Ciencia de las Finanzas Publica y Ia Actividad Financiera del Estado’, en Tra- |
|
= CAPITULO V- EL FENOMENO FINANCIERO V LA ACTIDAD FINANGIERA DEL ESTADO.
sextrafiscales, y aunque los medios sean necesariamente econdmicos (especialmente monetac
os) la eleceién que de ellos hace la politica financiora es de naturaleza finalista y con orien.
lacién politica. Va de suyo que, sega las circunstancias de tiempo y lugar, cada Estado tiene
‘una politica general determinada y acorde a ella debe ser la politica financiera, por cuanto la.
tontradiccién entre una y otra no es lo més recomendable.
) 114. Juridica
La actividad financiera puede ser objeto de estudio por parte de diversas disciplinas, en-
{reas cuales merecen particular importancia la politica financiera, la eiencia de la hacienda
J2l derecho financiero, que expone las normas juridicas de las leyes que proveen al reparte
j de los gastos puiblicos, 0 sea a la exaccién de los ingresos con el fin de indicar su exacta miter,
_ WetaciOn. En el derecho financiero se sustancia la soberania del Estado para la obtencién de
its medios necesarios para la satisfaccién de los gastos publicos; por consiguiente, el derecho
= financiero debe considerarse como un elemento sustancial y no solo formal de la actividad ft
= tanciera. El derecho financiero cierra la serie de los estudios de derecho piblico, inieiada con
‘elderecho constitucional, que indaga la forma de ser del Estado, prosiguiendo con el dereche
E_ tdministrativo, que examina las manifestaciones de su actividad para la consecucion de ave
fines, y completada con la investigacién de los medios necesarios a esa actividad del Hstads
12, Consideraciones finales respecto al objeto de estudio de la actividad
financiera del Estado
La complejidad de la actividad financiera exige que los planteos metodolégicos conducen-
_ 2 su cstudio asuman tal punto de partida, configurando como objeto de eonocimiento, por
g “eoarado, los distintos aspectos que aquella oftece. Solo tal premisa puede conducir al enrique.
f
