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CAPÍTULO PRIMERO
LA TÉCNICA LEGISLATIVA EN LA PRODUCCIÓN
DEL DERECHO

I. LA METODOLOGÍA DEL DERECHO

Son múltiples los campos en los que se desarrolla la investigación, especialmente en el ámbito de las
ciencias sociales. El derecho ocupa un lugar de honor, ya que donde hay sociedad existe el mismo,
pues el ser humano es sociable por naturaleza, por lo que requiere de una esfera jurídica que
garantice su convivencia social. Consecuentemente, la investigación en el ámbito jurídico es
trascendental, por lo que el derecho puede considerarse desde tres ángulos: el ontológico
(bilateralidad, heteronomía, externas y coercibles), teleológico (persigue la armonía social) y
axiológico (realizar valores).
Las normas que rigen la conducta del hombre son jurídicas, morales, religiosas y las de trato
social o convencionalismos sociales. Las normas jurídicas constituyen uno de los objetos de estudio
de la ciencia jurídica. A través de la técnica legislativa se les dota de fisonomía e individualidad.
Precisamente, el derecho positivo se integra por el conjunto de normas de conducta bilaterales,
exteriores, heterónomas, coercibles e imperativo-atributivas; en cambio, las morales, sociales y
religiosas, constituyen el conjunto de normas unilaterales, interiores, autónomas, incoercibles e
imperativas. De este modo, la exterioridad de las normas jurídicas se refleja en la conducta del
hombre, ya que únicamente se valora su actuación. En consecuencia, si esto lo concatenamos con la
heteronomía, el legislador y el destinatario son personas distintas: frente al autor de la ley existe un
grupo de subordinados. Por ende, el derecho es un elemento de coordinación y equilibrio entre los
hombres, pues determina un límite de actuación frente a los demás. Así, las normas jurídicas no solo
sirven para sancionar a quienes vulneran sus preceptos, sino para mantener la armonía, el orden y la
paz social. De tal manera, el derecho puede comprenderse como ciencia,

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integrado por principios que requieren ser analizados, estudiados y posteriormente enseñados. Una
moderna enseñanza universitaria del derecho implica que se le imprima el nivel científico necesario,
pues si lo analizamos como el conjunto normativo y como ciencia, sus principios
científicos han de descubrirse a través de la investigación. 1
El derecho aplica ciertos instrumentos y métodos necesarios para revelar, plasmar y reafirmar los
principios jurídicos. Su investigación y enseñanza constituye un sólido binomio, ya que la primera es
antecedente y consecuencia de la segunda, pues ésta comprende la transmisión del conocimiento de
los principios científicos obtenidos de la indagación. Por ende, las concepciones del derecho
expresadas por juristas y filósofos se refieren al dogmatismo jurídico, orientados a establecer los
instrumentos lógicos y epistemológicos que han de aplicarse con mayor eficacia. Esta metodología
se desenvuelve a través de procedimientos técnicos que se engloban en “la técnica jurídica”, por lo
que no resulta extraña la relación entre ciencia jurídica, sus métodos y técnicas. De esta forma, el
origen etimológico de método se encuentra en las raíces griegas, meta y odos; la primera, “de
acuerdo con, por medio de, hacia”, y la segunda, “camino o vía”. Se trata de determinar los
problemas cognoscitivos y la naturaleza de la realidad que pretendemos abordar, por lo que según el
fenómeno a analizar, será el método a seguir para transformar lo desconocido en conocido.

1 Para mayor información, consúltese a Rojina Villegas, Rafael, Derecho civil

mexicano, México, Porrúa, 1959, t. I, pp. 99 y ss., Preciado Hernández, Rafael, Lecciones
de filosofía del derecho, 4a. ed., México, Porrúa, 1965, pp. 255 y ss., Radbruch, Gustavo,
Introducción a la filosofía del derecho, México, Porrúa, traducción de Wenceslao Roces,
1951, pp. 54 y ss.
2 ELISEO MURO RUIZ

El método facilita canalizar el esfuerzo físico y mental hacia la solución de los problemas
planteados; en saber cómo alcanzar un fin a través de elementos prácticos, concretos y adaptados al
objeto determinado. Si el método consiste en ese camino para arribar al conocimiento, las técnicas
son los procedimientos de actuación concretos a seguir para transitar las fases del método científico,
incluso, pueden considerarse como un sistema que permite concretizar un propósito en función de su
utilidad.2Si las técnicas se insertan en el método y éste se auxilia de las primeras para llevar su
cometido, ambos se incluyen en la metodología, es decir, un procedimiento para alcanzar el
conocimiento. Así, la metodología estudia los métodos con el fin de revelar la consecución de los
conocimientos; es el conjunto de proposiciones lógicas jerarquizadas para mejorar el ejercicio
intelectual.
La metodología general se aboca al análisis de los métodos aplicables a todas las ciencias, y la
metodología especial estudia los métodos comunes que utiliza cada una de las disciplinas científicas
para adquirir, sistematizar y transmitir los conocimientos. La especial se refiere a los métodos
propios de cada ciencia, ya que si la naturaleza de los objetos son diversos, los métodos a seguir
también lo serán. En la investigación jurídica y la técnica legislativa se utilizan diferentes métodos,
como la investigación de campo y bibliográfica, que abarca la información necesaria respecto los
textos a fines a la materia, tanto nacionales como extranjeros; el método conceptual, cuyo objetivo es
clasificar los conceptos para arribar a definiciones precisas; el método sistemático nos ayuda a
ordenar los conocimientos, ya sea bajo fichas de lectura o de trabajo; el método deductivo es para
inferir conclusiones particulares al momento de leer y analizar la información; con el método
inductivo se analizan las situaciones que se presenten en el desarrollo del tema y arribar a
conclusiones generales y específicas; el método de concordancias se utiliza para estudiar supuestos
diferentes y determinar su coincidencia e interrelaciones; con el método de diferencias se comparan
los hechos jurídicos para especificar sus características; el método de variaciones concomitantes nos
ayuda a determinar los cambios del suceso a examinar; el método comparativo se dispone para
analizar los fenómenos jurídicos en las distintas épocas de la actividad legislativa de nuestro país y
en relación con otras naciones,

México, McGraw-Hill, 1993, p. 5; Sánchez Vázquez, Rafael, Metodología de la ciencia del derecho,
México, Porrúa, 1999, pp. 269 y ss., Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, 8a. ed., México, Porrúa,
1995, pp. 349 y ss., Adame Goddard, Jorge, “Jurisprudencia”, Diccionario Jurídico Mexicano, 3a.
ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1984, t. V, pp. 263 y ss., Alonso, José
Antonio, Metodología, 11a. ed. México, Limusa, 1996, pp. 29 y ss., Tamayo y Salmorán, Rolando,
El derecho y la ciencia del derecho, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1984,
pp. 124 Y125, y del mismo autor, Introducción al estudio de la Constitución, México, Fontamara,
1998, p. 210; Villoro Toranzo, Miguel, Metodología del trabajo jurídico, 4a. ed., México, Limusa,
1993, pp. 1 y ss., Yuren, Adriana, Conocimiento y liberación, México, Alambra Mexicana, 1994, pp.
7 y ss., Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa, 1999, pp. 57 y ss.
por lo que es de gran utilidad conocer otro idioma; el método dialéctico se utiliza para la
confrontación de ideas; por su parte, el método fenomenológico nos allega conocimientos al describir
las cosas tal y como han sucedido, sin darles tintes subjetivos y sin prejuzgar; el método sintético se
emplea para obtener la información requerida de manera concisa, reuniendo las partes de un todo de
forma ordenada y sistematizada; con el método analítico se examinan los textos jurídicos de acuerdo
a las hipótesis del proyecto de investigación planteadas; con el método de análisis lógico-lingüístico
se dilucidan los elementos y principios lógicos de lo que se investiga, para plasmarlos con orden y
claridad; con el método mayéutico se perfeccionan las interrogantes y respuestas planteadas; el
método de la teoría de escenarios se implementa al momento de hacer las propuestas respectivas; el

2 El “método” engloba a las “técnicas”, ya que el primero es el plan general para

concretar la investigación. No obstante, las técnicas permiten combinar diversos métodos,
como la técnica documental y la técnica legislativa, de ahí que las técnicas se consideren
procedimientos operativos, rigurosos, definidos y transmisibles. Sobre el tema, véase a
Torre Villar, Ernesto de la y Navarro de Anda, Ramiro, Metodología de la investigación,
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 3

método histórico es para estudiar los fenómenos jurídicos con base en documentos que permitan
averiguar el pasado y establecer criterios en torno a una época, motivo por el cual se requieren
fuentes informativas originales (manuscritos, actas, etcétera); el método experimental se aprovecha
para deliberar y construir nexos causales, por lo que el profesor está en condiciones de discutir cierto
número de proyectos legislativos entre los estudiantes en los ámbitos federal, estatal y municipal; el
método descriptivo determina las características del suceso jurídico tal como se observan; con el
método estadístico se obtienen indicadores que permiten la comparación de grupos y cifras que
faciliten el estudio de los hechos jurídico-político-sociales; el método estructural nos permite
configurar y ordenar el hecho jurídico estudiado. También se pueden implementar otros métodos,
como el heurístico, con el fin de descubrir nuevas realidades y esclarecer hechos desconocidos; el
método didáctico permite comunicar de manera lógica los resultados obtenidos; el método científico,
se considera como un procedimiento que se emplea para la obtención de conocimientos generales,
ciertos y comprobables, los cuales han de validarse o justificarse con rigor. Sus etapas son, la
observación del fenómeno, el planteamiento del problema, los conceptos a utilizar, las hipótesis, su
comprobación y la comunicación de resultados obtenidos.
En cambio, las técnicas de investigación constituyen el conjunto de procedimientos, recursos,
pericias, instrumentos, herramientas, requisitos o reglas prácticas, orientadas por la metodología para
arribar a la verdad científica deseada. En la ciencia jurídica esto se aplica en la redacción de un
protocolo de investigación, del trabajo legislativo (proyecto de iniciativa, reforma o adición), en la
evaluación de resultados, en la elaboración de un plan de trabajo, etcétera. 3
La metodología jurídica permite una mejor visión del derecho y su relación armónica, integral e
interdisciplinaria a partir de sus propios conceptos, de su campo de acción y sus límites. Esta
metodología busca sistematizar y transmitir los conocimientos jurídicos y la solución de los
conflictos en el derecho, ya sea la función legislativa o jurisdiccional. Es una forma de acceso a la
compleja realidad jurídica, integrada por las dimensiones normativa, fáctica y valorativa, con
aspectos lógico, ontológico, lingüístico, sociológico y axiológico, vinculado con las realidades
psicológicas, históricas, económicas, ideológicas y éticas. Así, con la metodología jurídica
abordamos racional, sistemática y científicamente el conocimiento jurídico; su objetivo es mostrar
cómo hay que proceder en las diversas normas del cociente humano, utilizando los variados medios
de conocer de que disponemos para intentar llegar a conclusiones justas y verdaderas, aplicando el
método conveniente a una obra determinada. Esto facilita la construcción de conceptos de manera
rigurosa, con el fin de satisfacer las necesidades de cierta época y otorgarle a la norma jurídica un
saber filosófico, lógico y axiológico.
Estudiar el derecho implica entender al hombre como causa y efecto de lo jurídico. Por su
naturaleza racional, social, libre y moral, el ser humano constituye una forma normativa de vida, por
lo que la norma jurídica ordena esas relaciones humanas, pues la vida social está impregnada de
juridicidad en razón de que, a cada instante realizamos actos y hechos jurídicos. Por ende, la
investigación del derecho constituye la base para llegar a su construcción dogmática, por lo que es
imprescindible un examen directo del ordenamiento jurídico. El jurista debe partir del derecho para
volver a él y proporcionarle nuevos elementos sistematizados, que todavía no han sido incorporados
al acervo jurídico para enriquecer la dogmática. De este modo, se producirán investigaciones
recientes y novedosas en la materia jurídica.

3 Sobre el tema, véase a Gutiérrez Sáenz, Raúl, Introducción a la antropología

filosófica, 2a. ed., México, Esfinge, 1984, pp. 119 y ss., Vilanova, José, Elementos de
filosofía del derecho, 2a. ed., Argentina, Abeledo-Perrot, 1984, pp. 38 y ss., Bolañoz
Martínez, Víctor Hugo, Didáctica integral, México, Porrúa, 1995, pp. 203 y ss., Madile,
Juan Alberto, Sociología jurídica, Argentina, Abeledo-Perrot, 1989, pp. 78 y ss., Stein,
Ekkehart, Derecho político, edición original 1971, Alemania, edición en español, España,
Aguilar, 1973, pp. 322; Montesquieu, Del espíritu de las leyes, Argentina, Heliasta,
S.R.L., 1984.
4 ELISEO MURO RUIZ

La reglamentación del comportamiento exterior de las personas ha aumentado por la necesidad

de regular acciones relacionadas con nuevos descubrimientos científicos, tecnológicos y la constante
superación de las sociedades humanas. Por eso, la realidad jurídica implica los puntos de vista
normativo, fáctico y axiológico. Al respecto, el gran jurista Luis Recaséns Sinches 5 argumentó que,
el derecho es una norma especial creada por los seres humanos, cuyo fin es consumar ciertos
valores. Para ello, se vale de ciertos conceptos jurídicos fundamentales para posibilitar el
conocimiento y la comprensión del fenómeno jurídico. Se refiere a categorías que facilitan el
ordenamiento legal, como el supuesto jurídico, el derecho subjetivo, el deber jurídico, el sujeto de
derecho, la relación jurídica, el delito, la sanción, el hecho jurídico y el acto jurídico. Igualmente, los
conceptos jurídico-históricos se instituyen para ciertos ordenamientos legales con base a ciertas
circunstancias sociales, como decomiso, piratería, contrabando, impuesto sobre la renta, etcétera.
Surgen entonces diferentes tipos del conocimiento jurídico: el cotidiano, derivado de nuestra
naturaleza; el empírico-teórico, conocimientos adquiridos por la experiencia para aplicar normas,
costumbres o principios jurídicos; el científico, integrado de manera lógica, sistemática, racional y
crítico, adquirido metódicamente para entender las relaciones entre los conceptos jurídicos, y el
filosófico, racional, sistemático y metódico, referido a la esencia, al fundamento y a los valores de lo
jurídico. De este modo, si el derecho es una herramienta de la transformación social, económica,
política y cultural permanente, la técnica legislativa ha

5
Toda norma jurídica comprende un deber jurídico, un derecho subjetivo, una sanción y el sujeto
o destinatario. Esto nos conduce a los conceptos jurídicos fundamentales, comunes a todas las
normas jurídicas. Estos conceptos jurídicos especiales también se denominan históricos o
contingentes, ya que aparecen o desaparecen a través de la historia. Dentro de los conceptos jurídicos
fundamentales destaca el sujeto, pues es imposible pensar la existencia del derecho sin el hombre.
Además, está el supuesto, la relación jurídica, el objeto, el derecho subjetivo, el deber jurídico y la
sanción, así como las consecuencias jurídicas, la exterioridad, la bilateralidad, etcétera. En cambio,
los conceptos jurídicos especiales son propios de ciertas ramas del derecho, como huelga, contrato
colectivo, etcétera, referidos al derecho laboral. Sobre el tema, consúltese a Recasens Sinches, Luis,
Tratado general de filosofía del derecho, 9a. ed., México, Porrúa, 1986, pp. 49 y ss., Ricoeur, Paul,
Hermenéutica y estructuralismo, traducción de Graziella Baravalle y María Teresa, La Valle, Le
conflit des interprétations, Argentina, Ediciones Megápolis, 1975, pp. 8 y ss., Huerta Ochoa, Carla,
“La Jurisprudencia como técnica”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, año XXXII,
núm. 95, mayo-agosto 1999, pp. 400 y ss., Almoguera Carreres, Joaquín, Lecciones de teoría del
derecho, España, Reus, 1995, pp. 330 y ss.
de considerar estos niveles del conocimiento. El fin último de lo jurídico es su certeza, que
proporciona certidumbre en las relaciones y actos de la sociedad. Consecuentemente, es
imprescindible repensar nuestro sistema jurídico, integrado por una maraña legislativa en los
ámbitos federal, estatal y municipal, para resolver un asunto jurídico al momento de su aplicación.
Entonces, ¿cómo deberán elaborarse las reglas jurídicas, de tal manera que sean entendibles para
todas las personas? ¿Qué hacer para que las políticas económicas, sociales, etcétera, gocen de
sencillez y eficacia? ¿Qué hacer para que las leyes tengan una buena redacción y no confundan al
momento de su interpretación? ¿Qué se requiere para que los creadores del derecho en nuestro
sistema jurídico apliquen métodos, procedimientos y criterios relativamente similares?

II. ¿QUÉ ES Y PARA QUÉ SIRVE EL DERECHO?

En toda sociedad organizada existen una serie de comportamientos para la convivencia. Desde el
momento en que estas conductas se consideran como obligatorias y su cumplimiento o
incumplimiento comporta determinadas consecuencias, puede hablarse de normas jurídicas. Son
pautas que presentan una prescripción de una conducta que se estima obligatoria, pues su desacato
acarrea una consecuencia jurídica negativa, que es la sanción.
La expresión milenaria “derecho” nos muestra un fenómeno continuo de las civilizaciones, por lo
que cabe preguntarse, ¿qué se avisa cuando se emplea? la palabra “derecho” puede hacer alusión a la
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 5

ley natural. Ésta se expresa en un juicio enunciativo que contiene un sujeto, un predicado y un
vínculo. Para Sócrates, Sófocles y durante la Edad Media, el derecho natural es el mismo que el
divino, pues las leyes no escritas e inmutables son lo divino; para los jurisconsultos romanos, el
derecho natural es un elemento invariable del derecho positivo, expresado en un juicio normativo
que engloba un sujeto, un predicado y una formula de “deber ser”. Por tanto, el fin de la ley natural
es explicar la relación entre el fenómeno y la causa que lo origina; en cambio, la norma jurídica
busca provocar cierto comportamiento, es decir, lo que debe ser. El destinatario está en la
posibilidad de acatar la disposición jurídica o atenerse a las consecuencias de su desacato. Entonces,
la palabra “derecho” se emplea para designar el conjunto de preceptos, reglas o leyes que regulan la
actividad humana, ya sean normas impero-atributivas que imponen deberes a ciertos sujetos,
conceden facultades, como en el derecho civil, el penal, etcétera. Asimismo, dicho vocablo se utiliza
para puntualizar normas de carácter subjetivo, como la facultad derivada de la norma que una
persona tiene para hacer o no hacer algo y cuyo ejercicio debe ser respetado por todos, como los
derechos a la propiedad, a la libertad, al crédito. Igualmente, se refiere a la ciencia que estudia el
fenómeno jurídico, así como al derecho vigente e histórico; al derecho como “arte y técnica”. 4
Una proposición jurídica con un efecto imperativo es una forma conceptual que fundamenta la
obligación bajo el presupuesto de que, el derecho estipula deberes. Entonces, la norma es una forma
de pensamiento y de expresión de las proposiciones jurídicas obligatorias de forma hipotética. Se
integra de un juicio de valor, elemento esencial de la protección jurídico-legislativa. La norma obliga
a algo; el objeto del juicio de valor es pensado como una meta que lo convierte en norma obligatoria.
Esto se refiere al proceso en el cual, el productor de la ley (el Legislativo, el Ejecutivo a través de la
facultad reglamentaria o el Judicial por medio de las sentencias o de la jurisprudencia), debe precisar
a los gobernados los deberes a cumplir y qué se exige de ellos. Consecuentemente, las normas están
constituidas por juicios acerca de actos, de ahí que a partir de las características de la ley podrían
desarrollarse presupuestos bajo los cuales, la norma en tanto juicio abstracto puede concretarse en un
deber jurídico determinado.
La norma jurídica es una prescripción; es un mandato que describe una conducta a seguir cuya
legitimidad y valor dependerá de la que tenga el que ostente el poder para su emisión; describe una
hipótesis que si se produce debe seguir una consecuencia determinada. Por ello, una disposición
legal constituye un principio que no se agota en el momento en que se cumple la prescripción, sino
que se prolonga en todas las ocasiones que se actualiza el supuesto jurídico.
El concepto de lo jurídico estudia la realidad social en todas sus manifestaciones.5 En la técnica
legislativa, un canon es la razón de la praxis legislativa, pues es de interés del legislador dirigir sus
órdenes a los gobernados para poder regirse por ellas. Esto permite al obligado orientar su
comportamiento conforme su deber; quien cuenta con capacidad para cumplirlo está en condiciones
de obrar conforme a derecho. En este sentido, la legislación deriva a todo fenómeno jurídico en un
tiempo y lugar determinado,8 por lo que un ordenamiento legal no es un simple agregado de normas,
supone la existencia de una organización social para la consecución de su función, pues es donde
tienen significado. “El saber jurídico se expresa en un grado filosófico, que es el nivel universal que
estipula qué es la justicia y el derecho, su origen y normatividad, y en uno categorial, dedicado a
divulgar los principios generales de todas sus disciplinas”. 6 Al respecto, Norberto Bobbio narra las

4 Para mayor información, consultar a Tamayo y Salmorán, Rolando, Elementos

para una teoría general del derecho (Introducción al estudio de la ciencia jurídica), 1a.
ed., México, Themis, 1992, pp. 21, 24 y 25; Carbonell, Miguel y Pedroza de la Llave,
Susana Thalía, Elementos de técnica legislativa, México, UNAM, 2000, pp. 13 y ss.,
Kaufmann, Armin, Teoría de las normas, versión castellana de Enrique Bacigalupo y
Ernesto Garzón Valdés, Argentina, Depalma, 1977, pp. 15 y ss.
5 Sobre el “concepto de lo jurídico”, véase a Terán, Juan Manuel, Filosofía del
derecho, 11a. ed., México, Porrúa, 1989, pp. 26, 30 y 31.
6 Fernández Sabató, Edgar, Filosofía del derecho, Argentina, Depalma, 1984, pp.
456 y 457.
6 ELISEO MURO RUIZ

ideas de varios estudiosos del tema, 7 como Romano, quien argumenta que, “el derecho opera en una
sociedad para implementar el orden, pues de ahí deriva su existencia”. 8De esta forma, hay tantas
disciplinas jurídicas como géneros se quieran establecer, a partir de su clasificación y de sus
principios filosóficos.
Por su parte, Austin (citado por Hart) considera que, “la clave para comprender lo jurídico está
en entender que la orden está respaldada por amenazas”. 9 En esta dirección, Kelsen,10 Bonnecase,11
R.M. Dworkin citado por el doctor Mario I. Álvarez Ledezma 12 y Luhman,13 entre otros, señalan que,
“el derecho es un sistema de normas, instituciones y principios desarrollados a través del tiempo,
determinados conforme la función que va a desempeñar en la sociedad”.

8
Borja, Rodrigo, Derecho político y constitucional, 1a. reimp., México, Fondo de Cultura
Económica, 1992, pp. 289 y 290.
Históricamente, las estructuras estatales han manifestado una tendencia a monopolizar la
creación del derecho, para convertirse en uno de los pilares básicos en los que se apoya el Estado.
Por ende, el asambleísta o el asesor en técnica legislativa, juega un papel importante en la
producción normativa, de ahí la trascendencia de estar en contacto con la sociedad, con las
organizaciones privadas y gubernamentales, con las dependencias federales, estatales y municipales.
De ahí que, se necesiten acciones que vayan más allá del pasado y de dogmas del presente; más allá
de las ideologías y partir de los problemas centrales que afligen a la sociedad. Hoy, nuestra nación
reclama regidores y legisladores que lleven a cabo una eficaz función legislativa; que se encuentren
con todos los actores del sistema político mexicano para negociar permanentemente los asuntos a
atender.14 Los encargados de emitir las normas jurídicas han de cumplir con sus obligaciones
constitucionales. Por ello, después de hacer un análisis de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión,
su Reglamento Interior y de la Constitución Política de nuestro país, los deberes de los legisladores
federales están plasmados en diversos numerales, por lo que deberán contemplarse en un solo
apartado especial.

7 Bobbio, Norberto, Teoría general del derecho, 2a. reimp., España, Debate, 1993, p.
29.
8 Idem. p. 20.
9 Hart, H.L.A., El concepto de derecho, 2a. ed., Argentina, Abeledo-Perrot, 1992,
traducción de Genero R. Carrio, The Concept of Law, Inglaterra, Oxford University
Press, 1961, pp. 20 y 21.
10 Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, 7a. ed., México, Porrúa, 1993, p. 83.
11 Bonnecase, J., Introducción al estudio del derecho, 3a. ed., Puebla, Cajica, 1994,
traducción 3a. ed. francesa licenciado J. M. Cajica Jr., pp. 32 y 33.
12 Álvarez Ledesma, Mario I., Introducción al derecho, México, McGraw-Hill, 1996,
p. 42.
13 Luhman, Niklas, Teoría social, México, Anthopos, UIA, ITESO Editores, 1996, p.
54.
14 Para el Diccionario de la Real Academia Española (Espasa Calpe, 1970, 19a. ed.,
p. 1135), representar es “hacer presente una cosa con palabras o figuras que la
imaginación retiene”; también es “sustituir a uno o hacer sus veces”, incluso, “ser imagen
o símbolo de una cosa”. Por tanto, la figura de la representación pretende hacer presente a
una persona o grupo de personas en un cuerpo político para tomar decisiones. Véase
Carpizo, Jorge, El sistema representativo en México. Estudios Constitucionales, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1983, pp. 158 y ss., Chuayffet Chemor,
Emilio, El sistema representativo, Estudios Jurídicos en torno a la Constitución mexicana
de 1917 en su septuagésimo quinto aniversario, México, 1992, pp. 409 y ss.
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 7

Es importante expresar que, el legislador del siglo XXI debe ser responsable, íntegro, honorable
y honrado; leal al electorado; dispuesto a combatir sin hipocresía y sin temores; que no cierre los
ojos ni oídos a la realidad, para que emita leyes tendientes a realizar la justicia, el bien común y
proporcionar seguridad jurídica. Se trata de que los legisladores cumplan con sus derechos, deberes
y prohibiciones, entre los que destacan, concurrir a las sesiones; expresarse con libertad de acuerdo a
su corriente ideológica; el derecho de iniciar leyes o decretos con apego a la ley; formar o pertenecer
a un grupo parlamentario según la afiliación partidaria; ser parte de las comisiones ordinarias; dar su
voto en los asuntos que se debatan en comisiones; moción de realizar sesiones secretas y la
obligación de guardar su confidencialidad; dar su voto para constituirse en sesión permanente;
presentarse a las sesiones con orden y respeto desde el principio hasta el fin; solicitar licencia a la
cámara respectiva por indisposición, motivo grave o ausencia de más de tres días; derecho de
iniciativa de ley y de proposiciones que no gocen de ese carácter; solicitar la atención de casos
urgentes; abstención de votar algún asunto en comisiones por tener interés personal; responsabilidad
sobre los expedientes que pasen a estudio en comisión; asistir a reuniones de comisión; recibir
atención y consideraciones necesarias al entrevistarse con algún funcionario público, previa
encomienda de alguna comisión; asistir a las reuniones de otras comisiones de las que no forme
parte, con facultad de hacer uso de la voz más no del derecho de voto; pedir el uso de la palabra sin
estar anotado en la lista de oradores para dar su voto nominal, económico o por cédula, o externar su
posición respecto del tema a discutir; no ser interrumpido cuando haga uso de la palabra, a menos
que sea para una moción de orden; prohibición de salir del salón de sesiones mientras se realiza la
votación, así como entrar armado a dicho salón.
Es atinado apuntar que, el antecedente de la representación se remonta a la Grecia antigua en los
siglos X y VI, a. C. Los ciudadanos se reunían en la plaza del mercado y después en las colonias,
con el fin de discutir los negocios públicos. Por su parte, el Senado de Roma se consideraba como
portavoz de los ciudadanos romanos. Por su parte, Rousseau planteaba que, ante el crecimiento de
los Estados modernos e imposibilidad del pueblo para permanecer continuamente reunido y
ocuparse de la cosa pública, era necesario un sistema democrático representativo o indirecto que
englobara al ciudadano para participar en la toma de decisiones de los asuntos públicos. Así, se
transfirió la personalidad del pueblo a los representantes populares para obrar en su nombre y hacer
valer sus intereses. En nuestro, país desde su independencia de España, figuraba la elección directa e
indirecta de las asambleas legislativas a través del sufragio, el cual debía ser universal (un hombre,
un voto), libre, directo y secreto. Pero fue hasta 1953 cuando se reconoció a la mujer su derecho de
voto activo, y en 1969, los jóvenes de 18 años se consideraron ciudadanos con derecho a voto activo.
En este sentido, el sufragio está sujeto a la condición de ciudadanía.
El Estado se adjudicó el monopolio de creación (especialmente a través del Poder Legislativo) y
ejecución de las normas jurídicas, para ser fuente de validez formal. Estas normas que emitan los
órganos constitucionales deben ser producto de la reflexión sobre la realidad nacional. Se busca
concretizar importantes finalidades, como construir normas e instituciones para encauzar la conducta
del hombre hacia el desarrollo individual y colectivo, así como estructurar el aparato estatal. En la
actualidad no se puede concebir al derecho sin el Estado y viceversa. Así, el vocablo “norma”
significa escuadra, un instrumento para medir la diferencia de dirección. En el lenguaje jurídico
romano, este concepto se utilizaba como una metáfora para indicar la relación entre la conducta y las
prescripciones legales. Es un concepto que significa un ser y un deber ser, es decir, el deber ser lo
atribuimos a la norma jurídica, como los mandatos o prohibiciones del Estado, cuyo destinatario
inmediato son los sujetos de derecho. También es importante atender otros conceptos, como la
universalidad y validez; diferentes disposiciones, prescripciones y reglas; una serie de definiciones
que se vinculen con el concepto de “norma”, para aclarar ambigüedades y distinguir conceptos más
generales. Entonces, hay normas con sanción y sin sanción, particulares y generales, autónomas y
heterónomas, categóricas e hipotéticas, culturales, étnicas, morales, religiosas y convencionales.
El poder estatal no puede comprender ninguna acción ni omisión más que lo previsto por la
disposición reglamentaria, por lo que debe considerarse el límite del poder político. Esto es el Estado
de derecho, la existencia de certidumbre jurídica de que el organismo estadual se autolimite por
leyes preestablecidas que consagren las garantías individuales, la soberanía, la representación
8 ELISEO MURO RUIZ

política y la división de poderes. Para ello, la Constitución Política estipula la organización jurídico-
política que autolimita al poder público y asegura los derechos particulares. Consecuentemente, los
encargados de producir el orden jurídico nacional juegan un papel trascendental, como los cabildos
de ayuntamientos, congresos locales, el Congreso de la Unión, dependencias del Poder Ejecutivo,
órganos constitucionales autónomos, como los siguientes instrumentos normativos:

— Constitución Política.
— Tratados Internacionales.
— Leyes.
— Reglamentos.
— Decretos.
— Acuerdos.
— Estatutos.
— Resoluciones.
— Disposiciones generales.
— Circulares.
— Oficios circulares.
— Convenios.
— Normas.
— Normas técnicas.
— Normas oficiales.
— Normas mexicanas.
— Planes.
— Programas.
— Bases.
— Bases de coordinación. —
Condiciones generales.
— Lineamientos.
— Manuales.
— Instructivos.
— Reglas. —
Listas.

Por ende, es necesario contar con expertos en las áreas a legislar, para que las disposiciones
jurídicas sean sencillas y claras, y que las autoridades judiciales y dependencias del Poder Ejecutivo
no tengan confusión al interpretarlas y aplicarlas, sea en materia laboral, fiscal, ecológico, etcétera.
El fin de esto es para disponer de un sistema jurídico sencillo y propiciar un Estado de derecho, es
decir, que la ley se acate por gobernantes y gobernados para generar un desarrollo social, cultura,
político, jurídico y económico.15 Por ejemplo, el Congreso de los Estados Unidos de América

15 Basta con revisar una serie de revistas semestrales, trimestrales, mensuales o

semanales, que reflejan una nueva cultura emprendedora por parte de jóvenes
empresarios, investigadores y académicos, que reclaman un ambiente económico, social,
político y jurídico propicio para iniciar y consolidar todo tipo de proyectos de inversión,
como turismo, desarrollo y compra de franquicias, comercio exterior, finanzas bursátiles,
etcétera. Entre estas revistas destacan Mundo Ejecutivo, El Nuevo Inversionista,
Ejecutivo de Finanzas, Certeza Económica, Expansión, entre otras. En este contexto, los
mexicanos necesitamos un órgano legislativo (federal o local) que legisle y revise
constantemente la normatividad para propiciar un ambiente de desarrollo sustentable,
inmerso en una seguridad jurídica y dentro de un Estado de derecho. Para seguir
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 9

momentáneamente rebasado por estas iniciativas en la década de los sesentas, se dio cuenta de que
no estaba en posición de plantear infinidad de cuestiones por insuficiencia de información, sobre
todo en el terreno científico. Reaccionó y numerosas fuentes de indagación se crearon, por lo que
ahora se dispone de consultas regulares de grupos especiales en diferentes ramas de las ciencias, por
ejemplo, la Fundación Nacional Científica proporciona estadísticas y análisis sobre la investigación
y el desarrollo; por medio de su comisión de ciencia y astronáutica, ha firmado con la Academia
Nacional de Ciencias, contratos experimentales de investigación para estar informado sobre los
descubrimientos científicos. Consecuentemente, las cámaras del Congreso de la Unión para estar al
tanto de los avances científicos, podrían hacer este tipo de convenios o contratos con las
instituciones educativas y de investigación, como el CONACYT, la Universidad Nacional
Autónoma de México, el Instituto Politécnico Nacional, el Tecnológico de Monterrey, entre otras.
Ningún orden jurídico se mantiene por sí mismo, puesto que es necesaria la presencia del poder
público y que éste se someta a la ley. Infinidad de juristas, como Elías Díaz 16 y Jesús Reyes
Heroles,17 coinciden en que, los poderes del Estado mexicano deben fortalecerse y dotarse de normas
jurídicas acordes a la realidad nacional, es decir, el gobierno que se ejerce mediante funciones
legislativas, ejecutivas y judiciales. Se confía a los órganos constitucionales una función que se
delimita por el derecho. La organización del poder estatal comprende al poder constituyente
originario y a los poderes constituidos (simplemente gobierno), integrados por el conjunto de
órganos e individuos investidos de autoridad para cumplir los fines de la actividad estatal, entre ellos
el Poder Legislativo, que hoy día deberá fortalecer y consolidar su sistema de comisiones para
cumplir su cometido constitucional, ya que en el sistema político hay actores que interactúan de
diversas formas y originan diferentes roles y estructuras. Ello presupone y comprende el poder
estatal. Al referirse a la producción legislativa debe pensarse en el entorno político, económico,
social, cultural, en el ámbito nacional e internacional, de lo

ducido por Glenn Amado Gallardo, Jordán, del título original Le systéme politique des États-Unis,
Francia, Presses Universitaires de France, 1987.
contrario se encasillaría su función. Por ello, es imprescindible que los licenciados en derecho
cuenten con las herramientas básicas de la técnica legislativa, para que al momento de actuar como
asesores puedan dotar al acto legislativo de sus premisas esenciales. Es necesario que los criterios de
creación de leyes comprendan la orientación y previsión de conductas, sus fines y las ponderaciones
sobre los costos, eficiencia, incentivos, equidad, los valores sociales y el enfoque institucional. Esto
permite moldear las interacciones sociales, estructurar incentivos en el intercambio político, social y
económico. Esto con el fin de reducir la incertidumbre jurídica y proveer señales de organización de
la vida cotidiana, pues la conjunción de los referidos factores es esencial para el análisis de la
creación y modificación del derecho. Por ello, proponemos una serie de lineamientos en la
elaboración de las reglas jurídicas, dirigidas a los asesores en técnica legislativa y a los actores
públicos que participan en el proceso legislativo, como legisladores federales y locales, los cabildos
de ayuntamientos y el Poder Ejecutivo.18

profundizando sobre la funcionalidad del Poder Legislativo de los Estados Unidos

Mexicanos, véase a Toinet, Marie-France, El sistema político de los Estados Unidos,
México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 85 y ss., tra-
16 Díaz, Elías, Estado de derecho y sociedad democrática, 8a. ed., España, Tauros,
1981, p. 23.
17 Reyes Heróles, Jesús, Tendencias Actuales del Estado, México, Miguel Ángel
Porrúa, 1995, p. 15.
18 Al respecto, véase a Díaz, Elías, De la maldad estatal y la soberanía popular,
España, Debate, 1984, p. 209; Weber, Max, Estructuras del poder, Argentina, Pleyade,
1977, p. 46; Jouvenel, Bertrand de, El poder, 2a. ed., España, 1974, p. 378; Apter, David,
Estudio de la modernización, Argentina, Amorrortu Editores, 1970, pp. 159 y ss., Kriele,
10 ELISEO MURO RUIZ

III. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA

Al momento de que el legislador produce la disposición jurídica se enfrenta a cuestiones políticas

y técnico-jurídicas. Los asuntos políticos incluyen aspectos valorativos, como el de política
legislativa, que plantea cuándo y bajo qué circunstancias deben resolverse los conflictos sociales a
través de las normas jurídicas, y cuándo deben solucionarse por los órganos jurisdiccionales.
Igualmente, es importante cuidar los intereses en juego, para sacrificar los menos valiosos y dar
preferencia a los de mayor jerarquía, así como los problemas técnicos del lenguaje. Estos temas
conllevan el riesgo de contar con escasos elementos previos, por lo que la iniciativa, la discusión, la
aprobación y la publicación de una norma jurídica, poseen un signo político (posiciones ideológicas
de los grupos de interés) y uno técnico (la claridad de su redacción, lenguaje, estructura lógica, la
inserción armónica dentro del sistema legal). De ahí que, con la simplificación cuantitativamente de
los conceptos, se podrá lograr una legislación sensata, clara y sistemática.
Lo anterior constituye el conjunto de recursos y procedimientos para la elaboración de un
proyecto de norma jurídica. La redacción de los preceptos normativos y su inserción armónica en el
marco constitucional, contempla aspectos del ámbito de validez, como el territorio (distribución de
competencias según la forma de Estado que se adopte, federal, unitario o central), el temporal (la
entrada en vigor, la modificación, la abrogación o modificación de una norma) y el material (el
objeto de la norma, ya sea penal, civil, mercantil, electoral, fiscal, aduanero).
Para los positivistas, una ley es buena cuando las normas se conocen y son aplicadas por los
sectores sociales a quienes se dirige. La ley ha de ser viable y, cumplir con las características de
generalidad, bilateralidad y coercibilidad que la distingue de los mandamientos morales y usos
convencionales. Por su parte, los iusnaturalistas consideran que, puede prescindirse de toda la teoría
de la legislación si se verifica el propósito de forjar el bien común. Consecuentemente, para la
técnica legislativa, el origen de una regla bien diseñada está en su sencillez, en la claridad de sus
enunciados y en la posibilidad de agrupamiento con otras normas. Estos y otros principios deben
seguir los órganos legislativos mexicanos cuando elaboran las leyes, ya que es común acudir a los
usos y la práctica parlamentaria, con el fin de las razones jurídicas y los fundamentos de la técnica
legislativa, quedando de manifiesto en la lectura de las leyes y en las muestras de inconformidad
generadas a la hora de expedir y aplicar las reglas. Esto ha provocado que el legislador abandone el
apoyo técnico y de una forma generalizada se sume a la decisión que se ha adoptado, bajo el
liderazgo de un reducido número de líderes parlamentarios que actúan bajo la influencia de las
cúpulas partidistas. Entonces, nuestra sociedad exige y merece buenas leyes, claras, adecuadas a
nuestro medio, cuyo cumplimiento pueda realizarse oportunamente para permitir guiar conductas y
formular planes de vida consistentes, y en donde gobernantes y gobernados estemos sometidos a la
ley. Ello significa que, no hay política sin derecho, pues a veces el derecho condiciona el
conocimiento y la acción de la política, y otras veces es la política la que determina los contenidos y
la aplicación del derecho.
Tocante la ley y los instrumentos para elaborar buenos proyectos de ley, el enfoque adecuado es
una combinación de ambas perspectivas. Si la norma es una decisión política, no hay política sin
derecho, ya que no hay otra herramienta de control social más eficaz que el derecho para que los
políticos desarrollen y apliquen sus decisiones. De ahí que, los conocimientos filosóficos sobre el
derecho sean indispensables para elaborar excelentes proyectos legislativos. Entonces, una buena ley
es el resultado de una adecuada redacción de textos normativos bajo la propiedad de los términos
jurídicos, así como de una cuidada incorporación de dicho texto en la totalidad del sistema
normativo, de forma que no adolezca de ambigüedades, antinomias, lagunas u otros defectos propios
de la carencia de sistematicidad normativa. Se trata de precisar los problemas sobre la posición de la
ley en el contexto actual y en sus relaciones jerárquicas; de una legislación metódica que analiza la

Martín, Introducción a la teoría general del Estado, Argentina, Depalma, 1980, p. 20;
Córdova, Arnaldo, Sociedad y Estado en el mundo moderno, 16a. ed., México, Grijalbo,
1990, p. 21.
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 11

problemática acerca de los contenidos, los fines y los medios de las leyes; sus objetivos son la
articulación, la configuración y el lenguaje de la ley.
La técnica legislativa se puede concebir, como el conjunto de factores para la estructuración de
proyectos de ley y el uso del lenguaje apropiado en la ley, es decir, un significado estrecho o
limitado del término, así como la materia que comprende tópicos sobre la evaluación de la calidad de
las leyes, en donde son aplicables los conocimientos de la sociología, el análisis económico del
derecho, la ciencia política y cuestiones de la teoría de la legislación. Sin embargo, no debe
ignorarse que, las leyes muy bien escritas y estructuradas tengan un costo que se explica a partir de
la racionalidad teleológica, para lo cual precisamos de elementos aportados por la sociología o el
análisis económico del derecho, o bien, que una ley emitida puede ser incumplida con independencia
de la calidad de su redacción, pues no se consideraron los intereses que la ley protege o deja de
proteger. Precisamente, una buena ley debe satisfacer la lingüística, lo jurídico-formal, la
pragmática, la teleológica y la ética. Se trata de que, la técnica legislativa se refiera a la racionalidad
lingüística y a la racionalidad jurídico-formal, a los aspectos sobre la eficacia y la eficiencia de la
ley, que incumben a la racionalidad pragmática y la racionalidad teleológica, así como al lenguaje
legal y a la estructura formal y conceptual de la ley. Tocante las cuestiones acerca del lenguaje legal,
se evoca la necesidad de satisfacer la racionalidad lingüística, no obstante, bajo la distinción entre lo
político y lo técnico, lo político comprende las posiciones ideológicas de los partidos políticos y
grupos de interés, el nivel de aceptación o legitimidad de los programas y proyectos políticos, la
capacidad de intervención de las distintas organizaciones de interés en el proceso legislativo, el nivel
de armonía o conflictualidad entre los órganos administrativos del Estado, las reivindicaciones de
autonomía de las minorías étnicas y de las unidades regionales, el nivel de corrupción de los
funcionarios públicos, las presiones de las organizaciones criminales, las ingerencias de los
organismos e instituciones internacionales, políticas y económicas en los asuntos internos del país.
En cambio, lo técnico institucional se refiere a la autonomía, unidad y coherencia de los órganos
soberanos en la producción de normas con fuerza obligatoria, órganos dotados de un poder
coercitivo reconocido por la mayor parte de los gobernados para hacerlas cumplir, así como a las
características formales que debe tener un texto normativo, como la estructura lógica del lenguaje y
su uso, brevedad, claridad, y la inserción armónica en el sistema jurídico.
Lo destacado se muestra en que, la técnica legislativa es un instrumento al servicio de los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como de los cabildos y la administración municipal.
Sus primeros antecedentes se ubican en los siglos XVII y XVIII en las escuelas del positivismo
jurídico (época de las revoluciones americana y francesa). El fin primordial del Estado era la
seguridad jurídica, de ahí la importancia de la corriente codificadora por redactar leyes válidas para
los hombres. Por ello, fue necesaria una norma suprema que organizara y derivara la estructura
jurídica estatal; que estableciera los procesos y los órganos de creación de las normas inferiores, así
como sus contenidos prohibitivos, permisivos y potestativos. Esto se perfeccionó en el siglo XX. En
Europa surgieron varias instituciones, por ejemplo, el ombudsman vigila la actuación de las
autoridades; el Tribunal de Cuentas revisa la cuenta pública, y el Tribunal Constitucional juzga la
constitucionalidad de los actos y las leyes. Después de la Segunda Guerra Mundial, la explosión
reglamentaria originó que se canalizaran esfuerzos para evitar contradicciones, lagunas y oscuridad
en el sistema jurídico. De esta forma, la técnica legislativa se encarga de configurar los lineamientos
para la emisión de disposiciones jurídicas, pues la curiosidad de localizar en la ley la respuesta a los
problemas que padece un país, se encuentra desde la configuración de los primeros documentos
normativos.
En nuestro país, desde la época colonial se encontraba una multiplicidad de leyes, normas
derivadas del derecho indiano, como la real pragmática, la
12 ELISEO MURO RUIZ

-
real provisión, la real cédula, la real carta, la real ordenanza, la real ins trucción, el real decreto y el
reglamento. Estos documentos contaban con una estructura normativa, es decir, con ciertos
elementos de técnica legislativa, como un encabezamiento, nombre del rey y sus títulos; una
dirección, autoridad a la que se dirigía; una exposición de motivos, causas o razones que originaron
a la norma; una disposición o mandato, “lo ordeno o lo mando”; una cláusula penal o sanción por
eventual incumplimiento; una data, lugar y fecha de expedición; una firma del soberano, “yo el rey”
y la rúbrica; un refrendo del secretario; un sello real y rúbrica de los consejeros de Indias. En la
producción de estas disposiciones en la Nueva España, no se contó con experiencia parlamentaria,
debido a que los gobernados no participaban en los debates o discusiones públicas que efectuaban
las autoridades de donde provenían los ordenamientos citados. Subsiguientemente, en 1809 se emitió
la convocatoria por la Regencia de España, con el fin de enviar diputados representantes a las
Cortes, para que reunidos en Cádiz discutieran la carta que oficialmente se llamaría Constitución
Política de la Monarquía Española, que tradicionalmente se le ubica como la Constitución de Cádiz.
Para concretizar ordenadamente los trabajos legislativos, las Cortes constituyentes promulgaron los
reglamentos interiores en 1810 y en 1813. Este último fue en el que se basó el cura Morelos cuando
en 1813, convocó a un Congreso con diputados mexicanos para sesionar y formular una
Constitución. Con las dificultades propias de la época y las circunstancias bélicas del país, los
diputados elaboraron su propio reglamento, fundamentalmente para regular la integración del
Congreso, pero también para estipular las bases sobre las cuales se iba a llevar a cabo el proceso de
elaboración de la Constitución. Ulteriormente, existieron algunos cuerpos normativos interiores de
los Congresos Mexicanos durante los siglos XIX y XX, hasta llegar al siglo XXI.
En nuestro Estado mexicano, esta área de la ciencia jurídica es reciente. Ello obedece a la
tendencia de profesionalizar las tareas relacionadas con la producción legislativa. La ciencia de la
legislación sistematiza el material didáctico con implicaciones en el trabajo legislativo, con el objeto
de optimizar los valores y fines de las normas a través de las decisiones políticas expresadas en las
leyes; las cuestiones técnico-jurídicas con un enfoque de sensatez legislativa, tendientes a
incrementar la certeza del derecho para el ciudadano y para los encargados de aplicarlo, con el
objetivo de fomentar el Estado de derecho. Esta racionalidad engloba ni veles de lingüística lógico-
formal, pragmatismo, teleología, ética y disciplinas auxiliares, que buscan unidad y articulación de
las leyes. De ahí el contenido científico de la legislación.

IV. UNA POLÍTICA LEGISLATIVA EN MÉXICO

Los parlamentos latinoamericanos luego de años de interrupción o limitación de su

funcionamiento, enfrentan una problemática común. Deben ejercer sus funciones a través de
procedimientos establecidos por sus Constituciones y su normatividad interna, para poder cumplir
plenamente su rol institucional. Ello implica procesos de fortalecimiento, como la adecuación de los
procedimientos por medio de la reforma de sus Constituciones, leyes orgánicas o reglamentos.
Asimismo, la realidad actual los obliga a tomar decisiones sobre temas específicos, muy variados y
generalmente complejos. Al respecto, los legisladores cuentan para ello con su intuición, su sentido
común, su bagaje cultural y en algunos casos una determinada formación profesional. No obstante,
estas peculiaridades, aunque fundamentales, no son suficientes para tomar decisiones; deben contar
con una información oportuna para el momento, proveniente de la comunidad a través de sus
organizaciones (no gubernamentales), universidades, colegios profesionales, asociaciones, etcétera),
o de organismos parlamentarios (bibliotecas, oficinas de información), así como a los sistemas
informatizados que permitan seguir el tramite parlamentario y de publicaciones actualizadas. En
ambos supuestos, se necesita de una tecnología apropiada, como procesadores de textos, redes
internas, bases de datos, internet, sistemas de comunicación e-mail, web cite, fax, etcétera. Pero el
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 13

-
acceso inmediato a esa información y su aprovechamiento es imposible si se carece de recursos
humanos calificados, como asesores, asistentes legislativos y funcionarios.
Es así que, un parlamento moderno debe disponer de especialistas en derecho parlamentario y
técnica legislativa, así como en temas sobre los cuales debe legislarse, analistas de políticas públicas
e investigadores, etcétera. De ahí que, los órganos legislativos deban promover el intercambio, la
investigación, la producción de conocimientos y su difusión, con el fin de contribuir al crecimiento
de ambas disciplinas. Igualmente, se requiere de implementar proyectos de capacitación que
posibiliten la aplicación de esos conocimientos. El 6 de septiembre de 1997 en Valpa raíso, Chile,
las cámaras de diputados iberoamericanas (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador,
El Salvador, España, Guatemala, Haití, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Portugal, República
Dominicana, Uruguay, Venezuela, Parlamento Andino, Parlamento Centroamericano, Parlamento
Latinoamericano) firmaron la Carta de la Modernización Parlamentaria Iberoamericana. El objetivo
es que, la institución de representación nacional debe perfeccionar el ejercicio de sus facultades
fiscalizadoras, con el fin de profundizar y extender el control de sus actos del gobierno, así como
impulsar la transparencia y la publicidad de los debates y en general, de sus actividades. Esto puede
contribuir a una integración del órgano legislativo con la ciudadanía, por ejemplo, un intercambio
directo de ideas y razones en las comisiones, ya que el órgano legislativo dispone una función
relevante en su función de legislar. Por ende, este cuerpo deliberativo debe desarrollar una capacidad
de asesoría política y técnica, capaz de nivelar sus potencialidades con las del Ejecutivo, es decir,
contar con los recursos económicos, tecnológicos y humanos, para un debate equilibrado y
representativo de las diversas opiniones presentes en el Parlamento. Esto es trascendental para que se
recupere la ingerencia de los representantes en los diversos sectores de la ciudadanía, como en la
definición y control de las políticas públicas y de la actividad económica en general; en la revisión
de los procedimientos de legislación y toma de decisión; difundir y educar sobre las funciones, labor
y trascendencia de las instituciones parlamentarias, entre otras cuestiones.
En México, el proceso de transformación política es el punto de flexión innegable. Nuestro país
ha transitado por un proceso de reforma, que lo ha hecho pasar de un régimen de amplio control
político a un régimen de mayor representatividad. Se pueden identificar los diferentes signos de un
régimen donde las instituciones habían operado bajo las directrices de un solo partido político que
controló el acceso a los espacios públicos, y se puede advertir igualmente que ese control ha
desaparecido, dando lugar al pluralismo político. Durante una época se consideró que en el núcleo de
este sistema de intenso control político se centraba en el presidencialismo (facultades
metaconstitucionales del presidente de la República) y en un régimen de partido hegemónico. El
sistema que se describe permitió al partido del régimen ocupar casi por completo los cargos de
representación política del Estado, inhibiendo el adecuado funcionamiento del sistema de pesos y
contrapesos previsto en la Constitu-
14 ELISEO MURO RUIZ

ción. En los hechos, el sistema de partido hegemónico permitió que el presidencialismo desbordado
reemplazara el régimen presidencial constitucional (de separación de poderes), y que un centralismo
asfixiante reemplazara la distribución federalista de competencias. En los últimos años, el sistema de
partido hegemónico fue cediendo paso a un sistema de pluripartidismo moderado. Inevitablemente,
ese cambio ha tenido consecuencias de gran calado en toda la política nacional, sin exceptuar, por
supuesto, el sistema de división de poderes y la organización federal del Estado.
De esta forma, de la última década del siglo XX hasta hoy en día, se diluyó el sistema de partido
hegemónico, entrando en una pluralidad política inédita en nuestro país. Por tanto, se infiere que, la
tarea es encontrar un diseño institucional que armonice las reglas formales de distribución del poder
que la Constitución y las leyes establecen, con la gran dispersión de poder producida por la
democratización de México. El reto de las últimas décadas fue democratizar la política mexicana. El
desafío del presente es hacer eficaz y gobernable la democracia que se ha construido. Este tránsito o
transición no ha sido un hecho único e identificable en el tiempo, sino que responde a todo un
proceso con diferentes etapas. La primera de ellas corre de 1917 a la posguerra; su dinámica
obedeció a la necesidad de reconstruir el Estado mexicano, una vez concluido el conflicto
revolucionario de principios del siglo XX, mediante un proceso de centralización política basado,
entre otros factores, en estructuras corporativistas y clientelares. La segunda de 1963 a 1996, que
atendió a la necesidad de liberalizar el régimen emanado de la primera. Así, se inició un proceso de
apertura política que atendiera las demandas de una sociedad crecientemente plural y compleja, para
la cual las estructuras políticas vigentes resultaban, amén de autoritarias, insuficientes en cuanto a su
capacidad de encauzar de manera satisfactoria el proceso político nacional. Esta etapa comenzó en
1963, con la introducción de los diputados de partido en la Cámara de Diputados, y prosiguió con la
Ley Orgánica de Partidos Políticos y Procedimientos Electorales de 1977, donde se ampliaron los
cauces de la participación política. Además, en ese mismo año se introdujo el principio de
representación proporcional para las legislaturas locales, creciendo la pluralidad en su interior.
Durante la década de 1990, las reformas se siguieron concentrando en el tema electoral, con el fin de
hacer verdaderamente efectivo el sufragio. Prueba de ello son las reformas de 1990, que crearon el
Instituto Federal Electoral, el cual ganó autonomía plena en 1996. Con ello, se tiene la total certeza
de que, el voto es libre y sus resultados se respetan a plenitud. Si bien las principales reformas se
centraron en el aspecto de los comicios, también hubo numerosos cambios institucionales en otros
campos de la vida pública. Prueba de ello fueron los esfuerzos en torno al fortalecimiento de los
municipios (1985); las reformas al Poder Judicial, que lo fortalecieron en sus facultades (1994); la
autonomía al Banco de México (1995), y la autonomía a la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (1996), por citar algunos de los ejemplos más importantes.
Actualmente, la reforma del Estado ha ingresado en una nueva etapa, como consecuencia del
éxito de las anteriores. Si la primera se basó en la necesidad de centralizar el poder, y la segunda en
la de liberalizar el sistema político, ahora la reforma del Estado responde a la necesidad de ajustar el
funcionamiento de las instituciones a las nuevas condiciones de pluralidad democrática. En ese
sentido, el desafío histórico de los años por venir es hacer que el régimen democrático al que la
transición ha conducido pueda ser gobernado, de manera efectiva, desde diversos escenarios de
distribución del poder, pues es razonable suponer que, serán recurrentes en la vida política de
México. Eso significa, hacer una revisión de las instituciones públicas y de sus interrelaciones para
hacerlas funcionales y efectivas en el nuevo entorno de distribución plural del poder público; en esto
consiste el momento actual de la reforma del Estado. En este proceso de revisión, resulta ineluctable
dirigirlo a todas y cada una de las instituciones, pero, incluso, puede afirmarse que, una parte central
de este proceso se encuentra en las relaciones entre poderes, y particularmente entre el Ejecutivo y el
Legislativo, pues, al perderse la mayoría de un partido en el Congreso, toda la dinámica
parlamentaria se modifica. Aquí es donde encaja nuestro tema, el procedimiento legislativo y la
técnica legislativa.
Hoy día, debido a la profunda transformación política en nuestro país, ¿resulta apropiado el
actual procedimiento legislativo, en aras de contar con una legislación justa, democrática y
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 15

actualizada? En nuestro tiempo, la legislación suele discutirse y analizarse desde una amplia
variedad de puntos de vista, como resultado de una acción legislativa concreta que origina
contenidos normativos, como penal, civil, fiscal, etcétera; incluso, es vista desde la ciencia política,
con el propósito de aludir las características racionales de las acciones de agentes directos, como los
legisladores, así como de indirectos, como votantes o grupos de presión. De ahí que, el proceso
legislativo y la técnica legislativa tengan como función, materializar varios factores, como las
relaciones políticas, las preferencias electorales o los contenidos de las normas constitucionales.
Entonces, ¿cómo y qué se debe examinar de la legislación? Si nos ubicamos en la teoría del derecho,
nos afirmaremos en características formales de análisis y en aspectos vinculados con la jerarquía, la
validez, el sistema de fuentes y medios de control; desde el punto de vista del derecho constitucional,
lo procedente es determinar respecto de un orden jurídico determinado, las peculiaridades del
proceso legislativo, los contenidos de las normas resultantes (técnica legislativa) o la distinción entre
los órganos facultados para crearlas.
Si la normatividad se culmina cuando se realizan distintos procesos normativos llevados a cabo
por los órganos estatales correspondientes, entonces, existen importantes grados de discrecionalidad,
derivados del lenguaje utilizado al redactar la ley, por lo que cabe preguntarse ¿Qué tanta legislación
debe haber? ¿Qué grado de detalle han de contener las normas legales? ¿Qué fines deben perseguir
las leyes? ¿Qué funciones han de concretizar? ¿Qué vinculación impera entre legislación y verdad?
¿Cuál es la relación entre la ley y ante el cambio? ¿Qué tipo de enlaces se originan entre la
legislación y el poder? La carta magna cuenta con un contenido que debe ser precedido por la
legislación secundaria, determinando sus alcances. No obstante, ¿cómo saber el grado de desarrollo
normativo y de generalidades que ha de comprender la ley? ¿Cómo puede saber el órgano de control
si, la ley emitida es excesiva en regulación y además, cumple con los criterios de legalidad o
materialidad previstos en la Constitución? ¿Cómo se comprenden las funciones de las normas
jurídicas si se abandonan los elementos que dan sentido a las conductas que determinan el “orden
jurídico”? ¿No es acaso determinante para la creación, aplicación o interpretación legislativa,
conocer el grado de regulación que debe existir en las normas legales? ¿Cuál es la representación
que del hombre existe en el derecho, para llevar a cabo la regulación de sus conductas?
Si lo que determina a la legislación y la posibilidad de responder a cuestionamientos, es la propia
realidad del derecho, lo recomendable es identificar y reconstruir sus prácticas; si la incidencia de la
legislación sobre las conductas depende de lo que sucede, habrá que trabajar respecto lo acontecido,
con el fin de reconstruir las tradiciones o prácticas y desde ahí, establecer el sentido que la
legislación tenga en un determinado ordenamiento. Entonces, ¿qué clase de condiciones han de
imperar para distinguir entre el proceso legislativo y técnica legislativa frente a las condiciones
generales de su funcionamiento y comprensión? ¿Qué hace que la legislación cuente con ciertas
características adicionales a sus constantes normativas? Debemos destacar la existencia de un
conjunto de categorías que determinan el sentido de la legislación, como valores universalmente
aceptados, el relativismo, el subjetivismo, el romanticismo, la naturaleza de la igualdad, de los
derechos, de las leyes, de la autoridad, de las reglas, la justificación de la obediencia-autoridad o de
la actuación pública. Aun cuando se llegue a cierto consenso sobre los valores, seguirá presente el
problema de los significados de las palabras, su esencia o la forma de relación entre los elementos
componentes.
Entonces, la idea del hombre determina y fija las condiciones de uso de categorías mediante las
cuales ordena la realidad, y si la política se construye a partir de las ideas respecto el hombre y de la
sociedad, es ahí cuando se fijan los fines, funciones y naturaleza de las instituciones, arreglos y
visiones, por medio de los cuales habrá de pensarse o realizarse la política en concreto. Por ello, el
derecho no podrá ser concebido como un todo aparte o ajeno a la política, sino más bien, como la vía
para institucionalizarla, pues el ser humano es tenido como un fin en sí mismo y dotado de
importantes grados de autonomía, por lo que el derecho recogerá esa concepción. Entonces, la
cuestión que debemos establecer son los modos de conexión entre política y derecho, partiendo de la
concepción final del hombre y de la sociedad. En consecuencia, estar ante una autoridad legislativa
16 ELISEO MURO RUIZ

fuerte significa que habrá una legislación detallada en la regulación de las conductas humanas. Ello
implica que, la democracia se basa en la libre discusión de las ideas y en el otorgamiento de una
posición privilegiada a las libertades que la permiten, como el pensamiento, prensa, conciencia,
tolerancia e investigación científica. Así, la democracia se manifiesta en su aspiración a organizar el
orden estatal, como un sistema de normas generales preferentemente escritas en las que, los actos
individuales de la administración y la jurisdicción se encuentren determinados, pudiendo
considerarse como previsibles. Esto facilita a considerar mejor la voluntad de la autoridad y con ello,
el designio o visión que debe realizarse. No obstante, poca legislación permite crear varias normas
jurídicas de carácter individual, y que el grado de detalle de la legislación no puede ser muy extenso,
pues impediría el arbitrio o la manifestación caprichosa o excepcional de la autocracia. Por tanto,
resulta mejor gobernar bajo principios o nociones generales para construir mejores soluciones, por lo
que el grado de detalle en la legislación deberá ser suficiente para permitir que, las autoridades
administrativas y jurisdiccionales ejecuten las determinaciones legislativas, pues la ley ha de
construirse de un modo flexible para poder admitir los cambios que provengan de nuevas
invenciones, descubrimientos o transformaciones científicas.
Para garantizar lo referido, es necesario mantener abiertas las posibilidades deliberativas de la
democracia y dar oportunidad de que los cambios en el conocimiento propicien la modificación
legal, ya que la legislación es un instrumento del poder temporal para lograr el bien común, por lo
que una primera consecuencia tiene que ver con los órganos de gobierno, pues se encargan de
determinar instrumentos para lograr el bienestar de la colectividad y facilitar la toma de decisiones.
Así, el vínculo entre poder y legislación se expresa en que, ésta será la forma de expresar a aquél
como desdoblamiento y como una modalidad normativa que señala la forma de lograr el
perfeccionamiento actualizable por la autoridad, en virtud de que, lo que se busca es un Estado de
derecho, es decir, que las normas tengan sentido para ordenar las formas de actuación de las
autoridades y resolver los conflictos sociales que se vayan presentando. De este modo, poder y
legislación se actualiza en el sentido de que, la ley es el reflejo de una situación de dominación y la
forma de resolver conflictos, con el propósito de garantizar la existencia de una sociedad respecto las
posibilidades de actuación de sus gobernantes.
Este enfoque contribuye a guiar la actividad legislativa y postular las concepciones políticas que
guiaran la construcción del derecho, de ahí la relevancia de la técnica legislativa para tratar la
composición y redacción de las leyes jurídicas e incluso, de otros documentos legales, como
sentencias judiciales, contratos, formularios, etcétera. Hay una tradición de prácticas, usos y modos
de legislar y redactar este tipo de textos normativos, así como de su recopilación, sistematización,
comparación y evaluación, aspectos que contribuyen al planteamiento de una teoría o doctrina de la
legislación.19 Estas técnicas se aplicarán conforme las condiciones y circunstancias que originen la
necesidad de la ley, tomando en consideración que, ningún criterio deberá ser imperante e inflexible,
pues cada caso exige dotarlo de cierto ajuste para evitar conflictos que alejen el fin que se persigue.
Por ello, todo proyecto legislativo debe evitar desestabilizar el sistema normativo en el que se
pretende insertar.
La planificación legislativa forma parte de la metodología de la ley, es decir, se ocupa de la
formación de la voluntad y de la toma de decisiones en la elaboración de un proyecto normativo. En
cambio, el proceso legislativo externo se ocupa de la participación de los distintos órganos
legislativos en la elaboración de las leyes, regulado por la Constitución Política y la propia

19 Para mayor información sobre el objeto de la técnica legislativa, acudir a las

siguientes obras: Sáenz Arroyo, José, Técnica legislativa, México, Porrúa, 1988;
Camposeco Cadena, Miguel Ángel, Manuales elementales de técnicas y procedimientos
legislativos. De las iniciativas, LV Legislatura de la Cámara de Diputados, 1990; Faya
Biesca, Jacinto, Leyes federales y Congreso de la Unión, Teoría de la ley mexicana,
México, Po-
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 17

normatividad interna de las cámaras del Congreso de la Unión. De ahí que, la intervención
legislativa parta de la existencia de un Estado de hecho y su discrepancia con un Estado que debe
alcanzarse. Es un fenómeno que se plantea para resolverse mediante la elaboración y posterior
aplicación de un programa, que desde el punto de vista metodológico, la existencia de un problema
requiere ser atendido, a través de las razones y factores que reclaman la actividad del órgano
constitucional, con potestad para dictar normas. Esto se deriva de la necesidad u obligación jurídica
de desarrollar las directrices de un mandato constitucional a través de leyes reglamentarias,
ordinarias, decretos, etcétera.
Una política legislativa representa la construcción de todo tipo de proyectos legales congruentes
con los objetivos constitucionales de una nación. No sólo debe considerarse la arquitectura de dichos
proyectos, sino medir las consecuencias del funcionamiento y operatividad que se va a suscitar, por
lo que han de analizarse las posibles contradicciones, falta de sistematización y ausencia de
concordancia. El propósito es cuidar el orden y la del sistema normativo. Consecuentemente, el
proceder de los órganos estatales debe ser: emitir, observar y aplicar la regulación en los diferentes
rubros sociales, económicos, políticos, culturales, etcétera.
El problema engloba a los grupos sociales afectados, número de individuos, número de casos a
resolver, etcétera. Ello implica someter a los criterios a una valoración política: cuáles cuestiones
deben considerarse prioritarias y cuáles secundarias, con base a las decisiones políticas. No obstante,
en esa determinación de prioridades han de estimarse las razo-

rrúa, 1991, pp. 49 y ss., Grosso, Beatriz et al. Manual de práctica parlamentaria, Argentina, Instituto
de Ciencia y Técnica Legislativa, 1995, pp. 9 y ss., Carbonell, Miguel y Pedroza de la Llave, Susana
Thalía, Elementos de técnica legislativa, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2000.
nes para una solución inmediata del asunto. Es por eso que la amplitud, el grado de permanencia y el
análisis del problema, proporcionan criterios para valorar su emergencia. 20 Por ende, un análisis
objetivo conlleva identificar los problemas que son objeto de menor atención.

V. DIFERENCIA ENTRE LA TÉCNICA LEGISLATIVA

Y EL DERECHO PARLAMENTARIO

La técnica legislativa busca elaborar disposiciones jurídicas como objetos culturales; como
conjuntos de palabras, de frases y de cláusulas que integran capítulos, títulos y artículos, que regulan
un sector específico de la vida social. En cambio, el derecho parlamentario es el conjunto de normas

20 En la técnica legislativa se combinan factores históricos, científicos, tecnológicos y

empíricos, además de varias disciplinas jurídicas, como el derecho constitucional, la
teoría del Estado y del derecho, la dogmática jurídica, la filosofía del derecho, la historia
del derecho, el derecho comparado, etcétera. Por tanto, hay que resaltar la importancia de
la coordinación y homogeneización de criterios entre los equipos técnicos de las
secretarías de Estado y del órgano legislativo. Esto conlleva una unificación de los
instrumentos de origen multidisciplinario, que se aplican a cualquier legislación; a los
esfuerzos que trasciendan posiciones ideológicas para explicitar ciertos valores en las
normas jurídicas. Por eso, es incuestionable que el licenciado en derecho se involucre en
el perfeccionamiento de nuestro sistema jurídico, a través del uso de la técnica legislativa.
En este contexto, Para comprender porqué la política y la ley constituyen una moneda con
dos reflejos, consultar a Valadés, Diego, Constitución y política, UNAM, México, 1994,
pp. 15 y ss.
18 ELISEO MURO RUIZ

que reglamentan la organización y el trabajo del órgano legislativo. Ambas disciplinas tienen como
fin a la ley.
El derecho parlamentario constituye la normatividad que regula la actividad del órgano
legislativo, que en nuestro país es el Congreso de la Unión y los congresos locales. Parlamentar se
refiere a hablar, razonar en voz alta y expresar las ideas. Esto en el ámbito público se dirige al foro,
tribuna, ágora, púlpito o asamblea. De esta forma, el órgano legislativo se convirtió en un foro para
llegar a acuerdos, debatir ideas y comunicarse con los demás para buscar un fin común nacional.
Actualmente, en un sistema democrático, la titularidad de la soberanía reside en el pueblo y la ejerce
por medio de sus representantes, elegidos en comicios electorales periódicos. Se necesitan delegados
temporales para desempeñar las funciones del gobierno, por lo que la democracia se refleja en una
forma de gobierno y en un sistema justo que asegure la igualdad de oportunidades en el disfrute de
bienes y servicios sociales. En este sentido, es atinado plasmar la opinión de uno de los fundadores e
ideólogos del Partido de Acción Nacional, Manuel Gómez Morín, al referirse que, la democracia
consiste en identificar la relación entre el poder y el pueblo. Referirse al órgano legislativo es hacer
mención de la democracia, al gobierno del pueblo, a la relación del poder público, a la
representación a través de elecciones limpias y respetadas, al reconocimiento de los derechos
humanos y políticos, es decir, el Estado de derecho.21
Por su parte, la técnica legislativa se constituye con las reglas para hacer bien una norma, pues
involucra su redacción, su ordenación y su división en artículos, incisos y apartados, así como su
clasificación en libros, títulos y capítulos. Esta técnica pertenece al mundo del ser (la elaboración de
la ley); en cambio, el derecho parlamentario constituye la normatividad (Ley Orgánica y el
Reglamento Interior del Gobierno del Congreso General) que contempla el procedimiento formal
para que un proyecto de ley se convierta en norma jurídica, por lo que se refiere al deber ser. En
consecuencia, en el proceso legislativo se involucran criterios técnicos y procedimentales para
aprobar las disposiciones legales, como la iniciación, discusión, aprobación y promulgación de una
iniciativa legislativa. Si la técnica legislativa asiste a elaborar el proyecto legislativo con claridad,
precisión y buena redacción, el derecho parlamentario contribuye a convertirlo en vigente y
obligatorio para los destinatarios, y el derecho legislativo regula el procedimiento legislativo, es
decir, las formalidades a seguir por quien goza de la potestad de hacer leyes. Esta vertiente del
derecho agrupa las normas o reglas que la Constitución Política previene como proceso a seguir, por
lo que se considera como una rama jurídica adjetiva. Por ende, el objeto regulador del derecho
legislativo no se agota en el procedimiento, pues existen otras instituciones que auxilian y facilitan el
desempeño de los legisladores, como la Contaduría Mayor de Hacienda, las comisiones
dictaminadoras y el propio Instituto de Investigaciones Legislativas. 22
VI. RELACIÓN DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA
CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL

21 Sobre el tema de la participación democrática, con una visión desde la doctrina

social de la Iglesia, se sugiere consultar a González Luna, Efraín, Humanismo político,
3a. ed., México, editado por el Partido de Acción Nacional, 1991, pp. 87-163; González
Morfín, Efraín, Tesis y actitudes sociales, 2a. ed., México, editado por el Partido de
Acción Nacional, 1991, pp. 93 y ss., Álvarez de Vicencio, Ma. Elena, Alternativa
democrática. Ideología y fuerza del Partido Acción Nacional, 6a. ed., México, 1999, pp.
124 y ss.
22 En relación con el tema, consultar la obra de Salazar Abaroa, Enrique A., Derecho
parlamentario. La Contaduría Mayor de Hacienda. Hacia un Tribunal Mayor de
Hacienda, México, Instituto de Administración Pública del Estado de Colima, A.C.,
1992.
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 19

El Estado de derecho que sustituyó paulatinamente a los regímenes autoritarios y monárquicos en

casi todo el mundo, dio paso a una legislación, cuya fuente es un ordenamiento supremo que expresa
los principios políticos, sociales, económicos, culturales y humanos que se derivan del ser, el modo
de ser y el querer ser de un pueblo en su devenir histórico. La emisión de una Constitución tiene las
características de autodeterminación plena y auténtica de la voluntad del pueblo que la emite. A
través de la creación de una Constitución, el pueblo ejerce su soberanía, la que se deposita en esta
ley fundamental. Es un hecho que todas las determinaciones emanadas de esta asamblea constituyen
la plataforma de donde se deriva todo el cuerpo normativo del Estado. De este modo, la Asamblea
constituyente es un cuerpo integrado por los representantes del pueblo elegidos mediante sufragio a
través de un procedimiento electoral extraordinario que ha sido convocado en forma específica.
El término Asamblea constituyente hace referencia a la reunión numerosa de representantes
populares que han sido convocados con el único propósito de crear o reformar la Constitución
política de un Estado, obedeciendo a las necesidades surgidas de los cambios sociales y políticos. La
Asamblea constituyente es un órgano colegiado, representado, extraordinario y temporal, facultado
para elaborar la Constitución del Estado, es decir, de establecer las reglas fundamentales del
ordenamiento jurídico estatal. Esta noción surge a finales del siglo XVIII con las Revoluciones
francesa y norteamericana, y tiene antecedentes en la historia inglesa. Esta función de crear una
Constitución es totalmente diferente que la de reformarla, dado que esta segunda se fundamenta en
los principios establecidos por la propia carta fundamental, por lo que no es equiparable el poder
otorgado a una asamblea constituyente que a la Asamblea permanente. Por tanto, el poder
constituyente no gobierna, sino sólo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los Poderes
constituidos; éstos, a su vez, no hacen otra cosa que gobernar en los términos y límites señalados por
la ley emanada del constituyente. No debe confundirse entre el poder que tiene una asamblea
constituyente, el llamado Constituyente Originario y la Asamblea Permanente, denominada
Constituyente Permanente. En este sentido, el poder constituyente es la Asamblea Constituyente que
crea la ley fundamental, y el poder constituido es la Asamblea Permanente, que sólo tiene la facultad
de la reforma, mas no la de crear otra constitución o cambiar la estructura del Estado. De tal forma
que no debe llamarse Constituyente permanente a la asamblea que solamente adiciona o reforma una
parte de la composición legal del Estado. A la Asamblea Constituyente se le confiere un poder
excepcional sólo en el momento de la fundación del Estado. El Poder Constituyente, por lo tanto, es
superior al Poder Constituido, dado que al instaurar la Constitución, establece, rige y limita a su vez
al gobierno y a los poderes que lo constituyen. Este concepto de poder constituyente aparece desde
el pensamiento de Juan Jacobo Rousseau y en el de Manuel José Sieyés, como la capacidad
dinámica inherente a la voluntad general, de crear un ordenamiento constitucional, ya que toda
formación estatal deriva su existencia del ejercicio de un poder constituyente, en el que se expresa la
soberanía del Estado. Sus dos características: extraordinario y temporal implican su desaparición una
vez que entra en vigencia la nueva Constitución.
La Asamblea de referencia se reúne con el fin de realizar el acto que manifiesta la voluntad
soberana del pueblo, de cambiar en cualquier momento su forma de gobierno. Su responsabilidad es
crear la Constitución, ley suprema del Estado, estableciendo con ello un nuevo orden jurídico, es
decir, les corresponde la creación originaria del derecho. Las determinaciones emanadas de esta
Asamblea establecen la plataforma de donde se deriva todo el cuerpo normativo del Estado. Así, el
poder otorgado a la Asamblea constituyente carece de limitaciones jurídicas, pero su fin es
precisamente establecer un orden jurídico, por lo que el primer límite a ese poder consiste en saber
cómo ha de organizarse el Estado. Otros límites son: el reconocimiento de la personalidad individual
(fundado en la Declaración de los Derechos del Hombre); el principio de la separación de poderes; y
los factores reales de poder que residen en la conciencia social. Otras limitaciones son impuestas por
el derecho internacional, a partir del triunfo de las naciones aliadas en 1918, con base en la
experiencia que demostró la necesidad de que el derecho de gentes pusiera un freno a la soberanía
hasta entonces limitada de las naciones, es decir, la soberanía de cada estado tendría que estar
20 ELISEO MURO RUIZ

supeditada a normas internacionales. 23 Aspectos que las constituciones han derivado del derecho
internacional después de la Primera y la Segunda Guerra Mundial son la protección de las minorías,
la libertad de palabra y de expresión, la libertad de creencias y la libertad económica.
En sentido material, la Constitución es un complejo de normas jurídicas fundamentales escritas o
no escritas, que traza las líneas maestras de un ordenamiento jurídico. En sentido formal, es la suma
de normas legislativas que ocupan una posición especial y suprema en el ordenamiento jurídico; que
regulan las funciones y las instituciones del Estado. Estas normas se formulan por los órganos
facultados para ello, a través de procedimientos más rigurosos a los que exigen las leyes ordinarias.
Por ello, en el marco de la técnica legislativa en una constitución, la parte dogmática contiene la
declaración de derechos, libertades y deberes. Consiste en la esfera individual de los gobernados
frente a la injerencia del poder público. En cambio, en la parte orgánica, la técnica constitucional ha
de prever la creación y funciones de los distintos órganos fundamentales, así como las relaciones
entre los mismos. Estos preceptos determinan la forma del Estado (monarquía, república, régimen
parlamentario, presidencial, etcétera). En ocasiones, las constituciones incorporan también un
preámbulo en que se recogen las motivaciones y fines de la ley fundamental. También puede
llamarse como título preliminar, integrado por principios generales de derecho público. De esta
forma, la evolución del constitucionalismo, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial,
muestra un aumento en la extensión de los textos constitucionales, en particular en el catálogo de los
derechos humanos reconocidos por los Estados, que incorporan derechos sociales. De ahí que, la
técnica constitucional ha de contemplar el diseño de la producción de todo el derecho de un Estado.
Las normas constitucionales gozan de rango superior a las restantes normas del ordenamiento, que
no pueden ir en contra suya. Esta rigidez constitucional garantiza el control jurisdiccional de la
constitucionalidad y legalidad de las leyes. Se trata de la adecuación del derecho positivo a la
Constitución. En sentido material, la técnica constitucional considera que, los supuestos normativos
supremos son un complejo de normas fundamentales escritas o no escritas, para trazar las líneas de
un sistema jurídico. En sentido formal, es la suma de normas legislativas que ocupan una posición
especial y suprema en el ordenamiento jurídico; que regulan las funciones y las instituciones del
Estado. Estas normas se formulan por los órganos facultados para ello, a través de procedimientos
más rigurosos a los que exigen las leyes ordinarias.
En este tenor, la internacionalización de los derechos del hombre ha permitido convertir en
patrimonio jurídico de todos los pueblos, lo que previamente tiene que ser patrimonio común de
moral y de cultura. Incluso, algunos pueblos suelen establecer constituciones con principios
elementales que no sufren alteraciones continuas, por contemplar esquemas básicos con principios
muy amplios que pueden ser interpretados atendiendo al momento histórico, por los órganos
encargados de administrar la justicia. En nuestro país, según el acta correspondiente de la Asamblea
Constituyente de 1917, ésta sólo reformó a la Constitución de 1857. De esta forma la Constitución
de 1917 se titula: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que Reforma a la del 5 de
febrero de 1857. Sin embargo, la Constitución en vigor de 1917 contiene normas que la hacen ser
diferente en su esencia a las demás constituciones. En síntesis, en la historia del constitucionalismo
mexicano se anotan cambios entre una y otra Constitución: la Constitución de 1824 tiene como
norma esencial el federalismo; en la Constitución de 1857, sin desaparecer el concepto de
federalismo, esencialmente es una ley fundamental con sentido liberal, y la Constitución de 1917, sin
desconocer el federalismo y el liberalismo, se convierte en una ley suprema de contenido social. 24

23 Sobre el tema véase Fernandez del Valle Basave, Agustín, Filosofía del derecho
internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001.
24 Se designa con el nombre de ley fundamental a la Constitución del Estado, por ser
el fundamento verdadero de todas las otras leyes. Se denomina también ley básica, como
base e inspiración de todas las normas legales, que han de ajustarse a ellas, salvo ser
inconstitucionales y, por tanto, carecer de eficacia o validez. Parece ser que fue en el
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 21

Es así que, el derecho constitucional comprende los principios básicos del derecho público, es
decir, las primicias cardinales de la técnica legislativa. En primer término, contempla las reglas de la
división de poderes y las que se ocupan de organizarlos, sus funciones y procedimientos para discutir
y aprobar las disposiciones jurídicas. Por eso, la Constitución Política es la norma máxima que
contempla los lineamientos para desarrollarse en las instituciones y la legislación secundaria. Para
construir instituciones formales, para diseñar las organizaciones estatales facultadas para aplicarlas y
garantizar los valores implícitos en las mismas, no es suficiente enfocarse a razones de técnica
jurídica, o bien hacerlo sobre razones técnico-políticas, sino que entender el modelo del sistema
jurídico existente y las características del sistema político es básico si pretendemos contar con
mayores probabilidades de controlar el proceso de diseño y producción legislativa. En tal caso, la
estabilidad democrática no depende de las condiciones económicas, sociales o culturales, sino de un
acuerdo sustancial sobre el marco institucional que sirva para promover sus intereses y valores, así
como proveer soluciones pacíficas a los conflictos eventuales.
En la actual discusión sobre la eficacia de los regímenes democráticos, se necesita de un análisis
del desempeño institucional del sistema en su conjunto, ya que las actuales transformaciones de las
estructuras de producción a nacional e internacional, han determinado el surgimiento del poder de
las organizaciones empresariales, las transnacionales, quienes poseen un enorme capacidad de
movilización de recursos y personas, que en muchas ocasiones en perjuicio de los grupos social y de
los económicamente más débiles. Actualmente, el surgimiento y el poder de las organizaciones de
interés ponen en duda la lógica representativa según su esquema clásico, y replantean la
problemática a partir de nuevas concepciones. La crisis de legitimación de los órganos
representativos tradicionales, los partidos políticos, la expresión de la crisis de las ideologías, los
proyectos globales y omnicomprensivos de emancipación y rescate social y político han producido la
necesidad de replantear la lógica representativa, como la crítica a los presupuestos fundamentales de
la democracia, como la referencia al bien común y a la voluntad popular en la elaboración de las
políticas gubernamentales, las bases teóricas para el desarrollo de un modelo democrático, de ahí la
necesidad del Estado de promover y defender los intereses de los grupos estratégicos, como las
corporaciones empresariales y las asociaciones, en virtud de que el Estado depende de ellas para sus
ingresos fiscales. Esta situación produce una política pública que compromete la satisfacción política
y económica de los grupos más vulnerables. No obstante, las máximas se encuentran en el
presupuesto de que, ya no son los individuos los actores fundamentales en el sistema representativo,
sino las modernas organizaciones de interés. Por ello, en la actual composición de la estructura
económica, son las organizaciones empresariales, las asociaciones profesionales y las influyentes
organizaciones religiosas, entre otras, las que promueven los intereses de sus afiliados.
Por eso se dice que, no hay espacio para que los individuos puedan defender con eficacia sus
intereses sociales y económicos en el escenario político. Entonces, los órganos legislativos se
vuelven cada vez entes negociadores y ratificadores de las decisiones elaboradas en otras sedes,
como las confederaciones patronales o sindicales, asociaciones civiles, etcétera. Pero la incapacidad

discurso del siglo XVI, cuando se habló en Francia por primera vez de “Leyes
Fundamentales del Reino” y “Leyes del Rey”, llamándose a las primeras: Lex
Fundamentalis. Según el eminente jurista Loyseau, las Lex Fundamentalis son para el
Poder Real verdaderos límites, en tanto que, las leyes del rey son lo que hoy llamamos
legislación ordinaria; éstas no podían contravenir las disposiciones de aquéllas. No
obstante, la línea divisoria entre uno y otro cuerpo de leyes era tan sutil, para decirlo de
alguna manera, que no llegó a existir una distinción tajante entre ellas. Así, la
característica jurídica esencial de las leyes fundamentales es poseer de modo exclusivo y
formal, una fuerza legal superior. Los constitucionalistas mexicanos utilizan la expresión
ley fundamental cuando se refieren a la Constitución general de la República, cuya
denominación correcta es Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
22 ELISEO MURO RUIZ

de los institutos políticos para generar y aplicar proyectos y programas capaces de dar satisfacción al
interés general de la sociedad, conduce a una crisis de representación y de legitimidad que favorece
la inestabilidad política y la ingobernabilidad. Por tanto, el surgimiento de la sociedad civil es un
fenómeno consecuente de la crisis del Estado de bienestar y de la reestructuración del sistema de
producción a nivel internacional. El proceso de descentralización y de privatización responsabiliza
políticamente más y más a los grupos económicos y sociales en el sentido de que, ahora son ellos los
responsables de hacerse cargo de la erogación de los servicios de pública utilidad, como hospitales,
pensiones de retiro, escuelas y universidades, transporte, energía, etcétera. No obstante, a partir de
las mutaciones de las estructuras económicas y políticas, el significado y la dinámica de la sociedad
civil ha cambiado. Las organizaciones de interés se encargan de tareas cada vez más vinculadas a la
esfera política y sus decisiones, producto de un conocimiento técnico y especializado, que influyen
en la producción legislativa, que muchas veces los órganos legislativos las ratifican de manera
automática. Conjuntamente, la concertación de las políticas públicas son la expresión de la actividad
común de un conjunto de organizaciones interconectadas, que incluye a las asociaciones
económicas, el gobierno, la administración pública y los partidos representados en el Congreso.
Estas organizaciones influyen en las labores de las comisiones legislativas a distintos niveles y con
distintas modalidades, de ahí que, resulta imposible de producir un proyecto político que sintetice los
distintos intereses.
Así, las políticas públicas son el resultado de la suma de los intereses parciales, los cuales nunca
constituyen la totalidad de los intereses de la sociedad. Las organizaciones empresariales, por
ejemplo, pueden presionar en conjunto a los órganos legislativos para promover una determinada
política fiscal y comercial; no obstante, cada organización compite con otra en la defensa de sus
intereses, y en consecuencia, lejos de representar una estructura compacta, expresan al mismo
tiempo una unidad y sus diferentes particularidades. Por ello, la presión por parte de las
organizaciones de interés sobre el Poder Legislativo depende de un interés propio. Incluso, son las
mismas corporaciones empresariales quienes están dispuestas a defender un interés colectivo si
prevén posibles beneficios en su adopción. De ahí que, la relación con las instituciones públicas, las
organizaciones de interés consideran cada vez más que sus intereses pueden garantizarse sobre la
garantía de estabilidad del orden social y político, valores que las instituciones públicas pueden
satisfacer. Firmemente, las relaciones entre organizaciones privadas e instituciones públicas se hayan
vuelto más intensas, menos conflictivas y más de colaboración. No por ello, quedan garantizados los
principios de la democracia liberal, debido a que el orden social y político garantiza la viabilidad de
los intereses parciales. Hoy día, los partidos políticos, encargados de promover programas políticos
que favorezcan la integración nacional por medio de la referencia a principios y valores comunes, no
poseen un proyecto definido; además, no existe una cultura institucional para organizar
coherentemente sus propuestas. La ausencia de un proyecto concreto de planeación nacional es el
origen de la dispersión y falta de coherencia de los proyectos legislativos de parte de los órganos
representativos, la cual perjudica la eficacia en el quehacer del gobierno, así como el índice de
confiabilidad y organización de las instituciones públicas.
A causa de esto, las organizaciones de interés es un factor trascendental para entender las causas
de la crisis de representatividad de los partidos políticos y del sistema institucional en su conjunto,
de ahí que, la acción gubernamental se conduzca a la gestión del conflicto y la formulación de
políticas programáticas a mediano y largo plazo. Ante la crisis de legitimidad de los actores políticos
y de las instituciones, y a la falta de coherencia, integración y unidad en la formulación y ejecución
de las políticas públicas, el enfoque se dirige al estudio de las dinámicas y del funcionamiento de las
instituciones políticas. En este sentido, las normas jurídicas no sobreviven por sus objetivos y la
aceptación de los mismos por las personas a quienes están dirigidos, sino por su capacidad para
estimular un comportamiento cooperativo de los individuos en el intercambio. Entonces, la forma en
que se conducirán las relaciones, la discrecionalidad de las autoridades, la participación de los
ciudadanos, la distribución de los recursos, la asignación de derechos de propiedad, la certidumbre
en las transacciones económicas y la capacidad para predecir tanto acciones futuras como el
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 23

cumplimiento de mecanismos para ejecutar las obligaciones jurídicas, depende de quienes formulen
las leyes.
Consecuentemente, una mala arquitectura o diseño constitucional puede generar conflictos u
obstaculizar la gobernabilidad, por lo que, el rendimiento de un sistema democrático depende de la
coherencia entre las estructuras que lo componen. Luego, es en la Constitución Política en donde se
establecen las reglas del juego político, cuál es la naturaleza y el alcance de los controles y
equilibrios entre los actores político institucionales, los límites y la extensión de la actuación del
Estado, la conformación de los partidos políticos, el sistema electoral, la división de poderes,
etcétera. En este sentido, las Constituciones se parecen a las máquinas, a mecanismos que deben
funcionar y producir algo. Por ello, es importante poner atención a las estructuras constitucionales,
pues es ahí se determinan las reglas e incentivos para la conducción de la vida política. Estos
arreglos institucionales influyen en la distribución del poder; son objeto de un interminable conflicto
político, ya que proveen el marco de actuación sobre el que se mueven los distintos actores,
restringiendo a algunos ciertas conductas y abriendo a otros un ámbito de oportunidades para la
acción política y la competencia para el poder, por lo que es ilusorio creer en la neutralidad de las
constituciones.
Hoy día, el problema que debe enfrentar el gobierno mexicano tiene que ver con la capacidad de
liderazgo de los actores políticos o la falta de legitimidad de los programas de gobierno, así como
con la ausencia de coherencia y de reglas claras y precisas que permitan un eficaz y rápido
desempeño de las funciones de los distintos órganos de gobierno. El riesgo es real al grado de que,
puede darse un desbordamiento del conflicto político en un ámbito extrainstitucional. Ejemplo de
ello es la presencia de un conflicto entre los órganos constitucionales, el Legislativo y el Ejecutivo y
entre el gobierno federal y ciertos gobiernos estatales. Se trata de valorar las exigencias reales,
inquietudes, necesidades económicas, sociales y culturales del país, con el fin de crear o adaptar las
instituciones a una realidad social que, sepa encauzar a los distintos sectores y actores, así como
promover sus intereses y dar resolución pacífica a sus controversias. Lo expuesto significa que, para
que el Congreso de la Unión y los congresos estatales puedan convertir una sede institucional eficaz
en su función de producción de leyes, se requiere de una capacitación adecuada por parte de los
legisladores, puesto que es cardinal redactar adecuadamente una ley, porque si la ley es un mensaje,
un texto debe ser expresado por un emisor que será recibido por uno o varios destinatarios, y tiene la
pretensión de ser entendido y obedecido.
De tal manera, ese mensaje deberá ser claro y correcto, pues la claridad y la precisión son valores
relevantes para la perspectiva lingüística, así como la racionalidad ética. Esta racionalidad ética se
refiere a la satisfacción de valores a través de la legislación, por lo que, en el área del lenguaje legal
como en el de la estructura formal y conceptual, la dogmática jurídica encuentra un campo muy
propio para su aplicación. De esta manera, la técnica legislativa suele desplegarse en el título de las
leyes; el preámbulo, las exposiciones de motivos y las disposiciones rectivas; las cuestiones sobre la
sanción, promulgación y orden de las leyes; sistemática y división de las leyes; la parte final de las
leyes; ver si la ley es modificativa; la publicación de las leyes. Consecuentemente, esto se orienta a
divulgar información sobre la técnica legislativa. Es necesario su estudio y desarrollo, sobre todo a
partir de la experiencia de quienes trabajan cotidianamente desarrollando proyectos de ley. Esto se
debe a que, la cuestión de legislar es muy compleja, por lo cual requiere su sistematización.
Tampoco puede descuidarse el factor político, pues el régimen en el que vivimos se presume como
democrático, en el que estamos aprendiendo a tolerar, a equivocarnos y a corregir.
Precisamente, es cardinal comprender que, la reforma constitucional es el procedimiento que
dicta la propia Constitución para que se le realicen las enmiendas necesarias. La reforma
constitucional es un proceso delicado y en el cual deben de intervenir todos los gobernados de
manera directa a través de las formas de democracia semidirecta o por medio de sus representantes
populares. Por ello, es conveniente considerar los valores consagrados en la norma máxima al
momento de proyectar reformas constitucionales, para que resulten armónicas con su propio espíritu.
El objeto es compatibilizar la modificación de cierto numeral con otros preceptos para evitar
24 ELISEO MURO RUIZ

incongruencias, así como examinar la legislación que se relaciona con el precepto a reformar. El
propósito es que no se origine incertidumbre jurídica en el sistema jurídico que deriva de la
Constitución Política.
Es significativo enfatizar que, en el derecho anglosajón la tendencia es a realizar muy pocas
reformas a sus constituciones, mientras que en el Romano-canónico se da todo lo contrario. La teoría
constitucional considera que, en la medida que los acontecimientos sociales modifican o imponen
nuevas costumbres, el marco jurídico de la sociedad se ve afectado, siendo necesario actualizarlo, ya
sea agregando o quitando la parte que sea obsoleta o que afecte a los sectores mayoritarios de la
sociedad. En la democracia liberal individualista, con una división de poderes y un Estado federal,
las reformas constitucionales no pueden darse cuando se violentan sus principios básicos, por lo que
no hay lugar a la discusión sobre reformar aquellas instituciones democráticas sustanciales, pues
hacerlo implicaría la existencia de un nuevo régimen político de características distintas que no
puede incluirse en el espacio de una reforma. En algunas constituciones se delimita la competencia
del órgano que determina qué artículos y qué materias no pueden reformarse. Las más comunes son:
a) las garantías individuales vinculadas con los derechos del hombre y del ciudadano, garantes de la
libertad y la igualdad como formalización de la dignidad de la persona humana; b) las que mantienen
la competencia de las entidades en los estados federales; c) la legalidad y eficacia de la división de
poderes, y d) la participación de los gobernados en la elección de los gobernantes por medio de
procesos electorales libres y limpios regulados en la ley. La Constitución mexicana refiere en su
artículo 135 que, la presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Una reforma
constitucional produce varios efectos sobre la reglamentación secundaria vigente. Estas reformas
consisten en un cambio total de un artículo, fracción o párrafo, así como incluir o suprimir una frase
dentro de un párrafo. Las reformas constitucionales han de procurar el orden, la coherencia y la
armonía del sistema jurídico mexicano. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la
misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de sus
miembros, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por las mayorías de las
Legislaturas de los estados. El Congreso de la Unión o la Comisión permanente en su caso harán el
cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o
reformas.
En este tenor, es elemental advertir que, en México, donde la iniciativa de reforma constitucional
corresponde al presidente de la República, a los diputados y senadores, al Congreso de la Unión y a
las Legislaturas de los estados federados, la mayoría de dichas iniciativas, han surgido del
presidente. Asimismo, es de glosar que, la Constitución mexicana, que fue promulgada en 1917,
lleva a la fecha más de 450 reformas y adiciones. 25 De este modo, conforme los artículos 71, 72, 122
y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente de la República,
los diputados, los senadores o las Legislaturas locales de los Estados, podrán presentar iniciativas de
reforma constitucional ante el Congreso de la Unión. El artículo 122 constitucional faculta al órgano
legislativo del Distrito Federal, a presentar ente la referida institución federal iniciativas en materias
de su competencia.
Para que las cámaras conozcan de las iniciativas de reformas se necesita un quórum de más de la
mitad del número total de sus miembros, es decir, de 251 y 65 senadores respectivamente, de
conformidad con el artículo 65 de la ley suprema. Una vez expuesta la iniciativa, se procede a su
discusión y votación en la cámara en que se hubiese presentado; luego se envía a la cámara revisora
para efectuar los mismos actos. Para ello, se necesita un quórum de dos terceras partes de los
miembros presentes, en la Cámara de diputados por lo menos 167 y en la de senadores con 43.
Posteriormente, se solicita la aprobación de la mayoría de las Legislaturas de los estados. El
Congreso de la Unión o la Comisión permanente, harán el cómputo de las Legislaturas y la
declaración de haber sido aprobada la reforma.

25 Sobre estos tópicos, véase Schmill Ordóñez, Ulises, El sistema de la Constitución

mexicana, México, Porrúa, 1977, pp. 152 y 22.
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 25

Ha sido un error querer plasmar en nuestra Constitución Política normas de carácter

reglamentario, de ahí que sea tan extensa. Por ello, es trascendental transpolar dichos contenidos
normativos a una legislación secundaria (reglamentaria, orgánica u ordinaria). El objetivo es superar
la vaguedad, la ambigüedad, la redundancia, la contradicción y la inconsistencia, señalamientos que
caracterizan a nuestro sistema jurídico por falta de una adecuada técnica legislativa. Entonces, ¿qué
peculiaridades han de preverse para un adecuado proceso legislativo? ¿Qué aspectos ayudarían a
sistematizar este proceso? Generar la legislación o sus cambios implica enfrentarse a cuestiones
políticas y técnico-jurídicas. Esto necesariamente tendrá que superarse para definir la actuación de
los poderes constitucionales, la estructura jerárquica de las normas y los mecanismos de evaluación
y control constitucional. El propósito es impulsar y consolidar una cultura de la legalidad para una
gobernabilidad democrática: que las autoridades y gobernados acaten la Constitución y la legislación
que emana de ella, ya que, la ley suprema encierra valores que conforman la conciencia nacional,
acorde a la realidad social y política a partir de la conmoción social de la Revolución de 1910. Se
conjugan ciertos conceptos, como la soberanía popular, la división de poderes, el gobierno
republicano, representativo y democrático, la integración de una República por estados libres y
autónomos en sus regímenes internos unidos por el pacto federal, el respeto a los derechos humanos
y ciudadanos. Igualmente, se esbozan ciertos derechos sociales, como derecho a la educación, al
trabajo digno y socialmente útil, a la salud, a la vivienda digna y decorosa, los menores a recibir
protección del gobierno. Además, se contemplan principios que rigen las relaciones internacionales
del Estado mexicano, como la autodeterminación de los pueblos, la no intervención, la solución
pacífica de controversias, la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza, la igualdad jurídica de
los Estados, la cooperación internacional para el desarrollo y la lucha por la paz y la seguridad.
Los referidos principios y valores han de considerarse cuando se planteen modificaciones
constitucionales. La revisión del contexto constitucional es trascendental para cuidar los posibles
efectos que se produzcan en la legislación secundaria, pues las leyes subordinadas a un precepto
constitucional pierden su apoyo en caso de que éste se derogue, por lo que se abrogan tácitamente.
Por ello, si se pretende que una ley continúe vigente temporalmente, sin contar con una base
constitucional, el legislador establecerá expresamente la prorroga de su vigencia en un artículo
transitorio. Si los preceptos de la Constitución Política son la base de la normatividad secundaria, su
claridad es de gran trascendencia, por lo que su redacción demanda un especial esmero. Por tanto,
aunque la incertidumbre es parte de la democracia y hay que aprender a vivir con ella, no es posible
ser improvisados en materia legislativa, porque los costos que provocan los errores son muy altos y
se pagan por todos los gobernados.
Entonces, ¿qué factores pueden influir? ¿Con qué instrumentos de actuación apropiados puede
lograrse el fin propuesto, por ejemplo, que las medidas de aplicación y ejecución sean eficientes en
materia de obras públicas, inversiones, programas de fomento, apoyo y estímulo a una acción propia
de los afectados? ¿Cuáles son los instrumentos apropiados, considerando cargas y gravámenes para
los ciudadanos y la economía, eficacia, seguridad de acierto, grado y probabilidad de alcanzar los
objetivos, costos y gastos para el presupuesto público, repercusiones sobre las normas existentes y
los programas previstos, efectos secundarios y consecuencias, comprensión y aceptación por parte de
los destinatarios y de los responsables de la ejecución de las disposiciones? ¿Por qué son
imprescindibles las limitaciones de la libertad previstas o las obligaciones de cooperación impuestas,
por ejemplo, prohibiciones, sumisiones obligatorias a autorización y deberes de declarar o
comunicar, necesidad de comparecencia personal ante las autoridades, obligaciones de hacer
solicitudes formales, de aportar información o pruebas, sanciones o multas, otras cargas? ¿Pueden
ser sustituidas por cargas menos gravosas, como la obligación de declarar en lugar de prohibición?
¿En qué medida pueden reducirse al mínimo, los procedimientos de autorización o de aprobación
que coinciden con otros? ¿Es suficiente una regulación de tipo contractual o de responsabilidad civil
que pueda evitar una ejecución administrativa? ¿Por qué no se puede prescindir de nuevos controles
públicos de actos singulares de la administración o de la intervención jurisdiccional? ¿Por qué no se
puede renunciar a regulaciones sobre competencia y organización, nuevas autoridades, órganos
26 ELISEO MURO RUIZ

consultivos, reservas de colaboración, deberes de información, estadísticas públicas, procedimientos

técnico-administrativos, como formularios? ¿Se concede el margen de discrecionalidad necesario a
los responsables de la ejecución? ¿Cuál es la opinión de las autoridades y demás responsables de la
ejecución sobre la claridad de la finalidad que persigue la regulación y sobre la tarea que les
corresponde en la ejecución?
Hoy es el tiempo de una nueva ciencia de la legislación, pues sólo un relanzamiento del papel de
la ley, sostenido por una renovada y actualizada ciencia de la legislación, puede restaurar y en
muchos casos instaurar una legalidad garantista para la tutela de los derechos fundamentales. Esto
debe asistirnos a la plena conciencia del perfeccionamiento constante de cualquier sistema jurídico,
ya que, la legislación es una secuencia de actos institucionales gobernados por normas jurídicas,
pues en un sistema democrático con división de poderes, lo que caracteriza en la formación de las
leyes es la negociación legislativa, que depende de las reglas formales que especifican quién puede
hacer propuestas y cómo éstas serán decididas. Esto obedece a la regulación respecto a quién puede
presentar iniciativas de ley y cómo pueden éstas aprobarse, modificarse o rechazarse, lo cual se
traduce en la regulación del proceso legislativo a través de ordenar la negociación legislativa, ya sea
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y, la que se origina al interior del Poder Legislativo.
Así, la regulación del veto presidencial como fenómeno de negociación y, la que se suscita en el
órgano cameral, como la que se da entre los partidos políticos y la negociación entre las Cámaras.
Por ende, el segundo tipo de negociación se da en el contexto implicado por la estructura legal del
Congreso, así como por las reglas de votación. Los beneficios de la negociación legislativa en un
sistema democrático con división de poderes tienen que ver con la posibilidad de que, los diferentes
grupos de la sociedad vean representados sus intereses en la formación de leyes y, con la protección
a la libertad individual que busca la imposibilidad de que, un solo grupo imponga sus intereses. La
regulación del proceso legislativo, por tanto, será ineficiente si da poder monopolizador a alguna de
las partes en la negociación y si establece altos costos de transacción. Este proceso, a través de la
regulación del veto, otorga poder monopolizador a veces al presidente de la República y en
ocasiones al Congreso, mientras que, a través de un esquema muy rígido de negociación, establece
costos de transacción altos en la negociación parlamentaria y otorgar poder excesivo a las
comisiones dictaminadoras. Sin embargo, las ineficiencias y absurdos del proceso legislativo no
fueron relevantes en el esquema de la dominación legislativa del Poder Ejecutivo, en tanto no tenía
sentido cuestionar el proceso de veto cuando el presidente de la República era el actor cardinal en la
iniciación de leyes y decretos, ni tenía sentido analizar los costos de transacción parlamentaria, ya
que no había negociación parlamentaria significativa. Este presidencialismo minimizó cualquier
clase de negociación relevante y volvió irrelevante la regulación del proceso legislativo.
En efecto, los estudiosos del derecho y analistas atendieron poco el proceso legislativo. Pero el
nuevo escenario político que se presenta en México a partir del año 1997, caracterizada por la
instauración de procesos electorales competitivos y transparentes, así como de una separación de
poderes, hace que sea imperante hacer una revisión crítica de la regulación del proceso legislativo y
del poder que se otorga al presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos como al
Congreso de la Unión.

VII. RELACIÓN DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA

CON EL DERECHO ELECTORAL

Los estudiosos del derecho reconocen las virtudes precursoras de nuestra carta magna, su
vocación nacionalista y su espíritu social. Su función es extensa y esencial, puesto que es el estatuto
jurídico del poder; es la carta de los derechos individuales y sociales; es el pacto fundamental que
regula la vida nacional; es el punto de convergencia que legitima toda acción política; es la suma de
acuerdos básicos para promover y asegurar el bienestar colectivo; es el paradigma de las leyes; es el
 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 27

catálogo de las aspiraciones populares, de la soberanía, del sistema electoral y representativo. Por
tanto, el equilibrio orgánico depende de la suma de atribuciones que la Constitución Política asigne a
cada uno de los poderes; la delimitación de funciones es propia del Estado de derecho y la elección
de los protagonistas es materia del derecho electoral. Ambas cosas son capítulos de un sistema
democrático, tema que ha sido discutido por varias generaciones. Entonces, ¿qué quiere decir el
gobierno del pueblo, para el pueblo y por el pueblo? En un sistema democrático y constitucional, la
relación política es estrictamente sinalagmática, por lo que los gobernantes y gobernados tienen
derechos y obligaciones. El dilema no está en optar entre ambas, sino en compaginarlas, puesto que
los consensos abren nuevos horizontes. En este sentido, el representante popular (legislador) debe
emitir leyes basadas en acuerdos a través de la técnica legislativa, ya sea por ellos mismos o disponer
de asesores sobre la materia.
44 ELISEO MURO RUIZ

es extensa y esencial, puesto que es el estatuto jurídico del poder; es la carta de los derechos
individuales y sociales; es el pacto fundamental que regula la vida nacional; es el punto de
convergencia que legitima toda acción política; es la suma de acuerdos básicos para promover y
asegurar el bienestar colectivo; es el paradigma de las leyes; es el catálogo de las aspiraciones
populares, de la soberanía, del sistema electoral y representativo. Por tanto, el equilibrio orgánico
depende de la suma de atribuciones que la Constitución Política asigne a cada uno de los poderes; la
delimitación de funciones es propia del Estado de derecho y la elección de los protagonistas es
materia del derecho electoral. Ambas cosas son capítulos de un sistema democrático, tema que ha
sido discutido por varias generaciones. Entonces, ¿qué quiere decir el gobierno del pueblo, para el
pueblo y por el pueblo? En un sistema democrático y constitucional, la relación política es
estrictamente sinalagmática, por lo que los gobernantes y gobernados tienen derechos y obligaciones.
El dilema no está en optar entre ambas, sino en compaginarlas, puesto que los consensos abren
nuevos horizontes. En este sentido, el representante popular (legislador) debe emitir leyes basadas en
acuerdos a través de la técnica legislativa, ya sea por ellos mismos o disponer de asesores sobre la
materia.