Instrumentos económicos
Muchas veces en procesos de planificación o proyecto urbano, el sector publico desconoce
o minimiza los elementos económicos subyacentes, y esto a veces explica el éxito o fracaso
de dichos planes. Sin embargo, del otro lado, el sector privado (desarrolladores
inmobiliarios) es la gran variable que observan, qué rentabilidad voy a tener luego del
proyecto. Esta diferencia de perspectiva es un elemento critico en los procesos y proyectos
exitosos, hay que entender cómo va a operar el mercado para que las posibilidades de éxito
sean mayores.
Una forma que tenemos para alinear estos objetivos y alinear el sector privado hacia estos
tiene que ver con el uso de instrumentos económicos.
La realidad del cambio de valor asociado a la normativa es una plusvalía del ordenamiento.
Este concepto va a ser sustancia de estas acciones, recordando que el derecho urbanístico
y el ordenamiento territorial tienen un impacto muy fuerte en la renta del suelo. Entendiendo
que la renta viene de la regulación, siendo la fertilidad del suelo urbano.
Este concepto de como la normativa afecta el precio del suelo y el valor de mercado va a
ser la raíz de estos instrumentos.
Transferencia del Derecho de Construir: La experiencia de Porto Alegre, Brasil
Está asociado en un proceso de provisión de infraestructura, en la cual es necesaria una
expropiación. Muchas veces en el sector público se tiene la potestad de expropiar, pero no
el financiamiento para hacerlo, siendo esta una manera de hacerlo, pero sin utilizar dinero.
Este ejemplo, refiere a adquisiciones de inmuebles para la ejecución de la 3ª Avenida
Perimetral de Porto Alegre, utilizando en gran escala el instrumento de la Transferencia del
Derecho de Construir. La operación consiste en pagar la expropiación de un lote, o parte
del mismo, tan solo con el “permiso de llevar su potencial constructivo para otro terreno”.
Con la operación, la municipalidad disminuyó sensiblemente el desembolso financiero. El
total de adquisiciones sin desembolsar moneda corriente alcanzó casi 26 millones de reales
en valor histórico, que, actualizados a noviembre de 2021, se aproxima a 52.150.000 reales
o cerca de 22,8 millones de dólares. A su vez, los propietarios afectados recibieron recursos
que alcanzaron valores superiores a los de sus terrenos.
La ejecución de la 3ª Vía Perimetral involucró aproximadamente seis mil propietarios y, para
reducir el impacto de la intervención, fue creada una estructura administrativa propia, capaz
de reducir los tiempos para hacer efectivos los contratos de compra-venta y de proporcionar
atención diferenciada al público objeto, basado en técnicas de negociación.
La base urbanística de la operación de Transferencia del Derecho de Construir, introducida
por el plan director de la ciudad, es la división del territorio de la ciudad en regiones de
planeación urbana. El territorio del municipio fue dividido en regiones (barrios), en las que
fueron establecidas actividades permitidas y densidades máximas de población.
A partir de esos dos elementos de planeación, se establecieron los demás componentes de
control de las edificaciones, tales como la altura máxima, los índices o coeficientes de
aprovechamiento (relación entre el área edificable y el área del terreno), las tasas de
ocupación, los retiros de la edificación en relación a los límites del terreno, etc.
Esas densidades fueron establecidas para cada región. De esta manera, siempre que esté
asegurada la densidad máxima de cada región de planeación, las capacidades
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constructivas de los lotes pueden variar, dentro de límites previamente establecidos para
las alturas, retiros y ocupación. Esto asegura la posibilidad de transferir capacidad
constructiva de un lote para otro, dentro de la misma región, sin alterar la densidad de la
región.
Con el traslado del derecho de construir de un inmueble para otro, surgió la cuestión de las
diferencias de valores entre los precios de suelo en las diferentes regiones de la ciudad. No
realizar ningún ajuste significaría crear riqueza para algunos, así como perjuicio financiero
para otros. Con esta base, el plan director previó un sistema de equivalencia de valores.
Concesión Onerosa del Derecho de Construir (OODC): La experiencia de São
Paulo en la gestión pública de edificabilidades
Hay un potencial de construcción inherente al suelo, que viene con el propietario cuando lo
vende, pero si quiero excederme de ese nivel, ahí si se lo compro a la intendencia. El
derecho para construir no es infinito, por encima de ese derecho finito, la intendencia es el
propietario.
La concesión onerosa del derecho de construir (por sus siglas en portugués OODC) fue
reglamentada por el Estatuto da Cidade, ley federal aprobada en 2001, la cual establece
directrices generales de la política urbana en Brasil. De la misma forma que otros
instrumentos previstos en esta ley, la implementación de la OODC no opera de forma
automática ni obligatoria por los municipios.
No obstante, si el instrumento es adoptado por el municipio, su Plan Director deberá
contener las disposiciones exigidas por la ley nacional.
La Concesión Onerosa establece el cobro de contraprestaciones por el aumento de
densidad o capacidad edificatoria de terrenos urbanos por encima del coeficiente de
aprovechamiento básico otorgado (CA básico). Este último constituye la base para la
utilización de la OODC, puesto que delimita el aprovechamiento posible o autorizado para
los terrenos urbanos sin pago de contraprestación, es decir, de forma gratuita.
De esta forma, si el Plan Director Municipal adopta la OODC, deberá delimitar las áreas en
las cuales el derecho de construir puede ser ejercido por encima del CA básico definido por
el municipio, mediante el pago de una contraprestación. Este instrumento se fundamenta
en la idea de que los derechos de construcción adicionales a los definidos por el CA básico
no pertenecen a cada propietario, sino a la colectividad, y por eso pueden ser objeto de una
concesión u otorgamiento para su utilización.
El elemento que incorpora el contenido urbanístico a la reglamentación de la OODC es la
definición de los límites máximos en cada área urbana, siguiendo criterios de adecuación a
la infraestructura disponible y de acuerdo con otros criterios urbanísticos, como por ejemplo,
la composición del paisaje.
Así, definidos el CA básico y los límites máximos para cada área de la ciudad (estos últimos
muchas veces ya presentes en las leyes y normas de uso y ocupación de suelo municipal),
la diferencia entre ambos elementos delimita un intervalo posible de ser cobrado mediante
una contraprestación, en función de la materialización de esas diferencias en los proyectos
inmobiliarios.
De esta forma, cuando la Concesión Onerosa fue introducida en el proyecto de ley del Plan
Director Estratégico de São Paulo de 2002, no se cuestionó la validez del instrumento -
incluso porque en aquel momento, su legitimidad estaba garantizada por la reciente
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regulación nacional-. Las controversias se concentraban en la definición del coeficiente de
aprovechamiento básico.
A diferencia de la propuesta original que proponía un CA básico único e unitario para toda
la ciudad, fue aprobada una propuesta de CA básico con valores variados, en función de la
zonificación preexistente.
Con prácticamente diez años de implementación, la OODC en São Paulo presenta
resultados expresivos. Los informes sobre consumo de stocks de potencial constructivo
adicional publicados en enero de 2013 revelan que la cantidad consumida hasta ese
momento corresponde a la mitad del stock total disponible. Tal consumo generó una
contraprestación que superó 500 millones de dólares americanos.
Esos números, que pueden parecer impresionantes a primera vista, son relativizados
cuando se comparan con el volumen total de proyectos urbanísticos que obtuvieron licencia
en la ciudad en el mismo periodo. En realidad, un estudio del municipio muestra que el área
adicional objeto de licencia por medio de la OODC no llegó a 10% del área total de
construcción aprobada en la ciudad durante el mismo periodo.
Los Certificados de Potencial Adicional de Construcción (Cepacs) como
Instrumento para el financiamiento del Desarrollo Urbano
Las operaciones urbanas es un esquema establecido en Sao Paulo. Es un instrumento
legalmente instituido que es aplicado a un área de la ciudad dentro de un perímetro definido,
para el cual se desarrolla un proyecto de intervenciones del poder público con el objetivo
de dotar o mejorar la infraestructura y los equipamientos a fin de hacerlos compatibles con
la densificación deseada.
Con esta finalidad, se utiliza el concepto de “suelo creado”, esto es, el gobierno municipal
obtiene recursos financieros a partir de la concesión de derechos de construir más allá de
las restricciones impuestas por la ley de zonificación de usos y ocupación del suelo urbano.
No obstante, al contrario del instrumento específico denominado OODC, el cual es aplicado
en áreas ya valorizadas para la obtención de recursos a ser utilizados en ítems de
urbanización carentes en ciertas áreas de la ciudad, en las Operaciones Urbanas (OU) tales
recursos son utilizados al interior del perímetro que delimita el área donde se realizará la
operación.
Aun cuando las Operaciones Urbanas constituían un instrumento importante de avance en
la captura de plusvalías, su puesta en operación enfrentaba algunos obstáculos. Un gran
problema era el momento en que se pagaba la contraprestación, el pago no era realizado
directamente en dinero, sino en obras que solo eran realizadas en la medida en que el
empresario desarrollaba su propio proyecto.
Los Cepacs fueron entonces desarrollados básicamente para separar la contraprestación
económica obtenida de aquellos que adquirían derechos adicionales de construcción en las
Operaciones Urbanas en Consorcio, de la realización de los proyectos que les dieron
origen.
Se buscaba también lograr que el valor de la contraprestación fuera determinado por la
competencia de los desarrolladores inmobiliarios en el mercado, y no como una
participación mínima de la valorización de sus terrenos provocada por los derechos
adicionales de construcción obtenidos.
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El primer punto a ser destacado es que los Cepacs no constituyen un derecho de crédito
contra el poder público municipal como son, por ejemplo, los títulos de deuda pública.
Cuando se subastan Cepacs, lo que el gobierno municipal está haciendo es enajenar un
patrimonio que le pertenece, esto es, el derecho de construir.
Declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios (sujeta a venta forzosa
en pública subasta): La experiencia de Bogotá, 2008-2012
La retención de terrenos (vacíos urbanos) constituye uno de los principales problemas que
enfrentan las políticas de suelo: terrenos dotados de infraestructuras y servicios o
designados por las normas de reglamentación de los usos del suelo como urbanizables se
mantienen inutilizados por años a la espera de mejores precios, presionando por el
crecimiento de la ciudad hacia las periferias e induciendo precios altos del suelo.
Para enfrentar esta situación, en varios países de América Latina se aplican tarifas o tasas
impositivas más altas del impuesto predial (o territorial) para propiciar la urbanización y
edificación de los terrenos, pero hay algunos que van más allá y han adoptado mecanismos
de intervención más directa, como es el caso de Brasil con la urbanización compulsoria y
Colombia.
Desde 1989 existe en Colombia, un instrumento, la declaratoria de desarrollo o construcción
prioritarias, sujeta a venta forzosa en pública subasta actualmente reglamentado por la ley
388 de 1997, que permite a los gobiernos municipales movilizar los terrenos vacantes, que
contempla mecanismos complementarios de control a los precios del suelo y que se vincula
o sirve de soporte a las políticas de vivienda social.
Los instrumentos de planeación (el plan de ordenamiento territorial o el programa de
ejecución del plan de desarrollo económico y social) expedidos por las autoridades
municipales identifican u ordenan la identificación de terrenos vacantes, calificados como
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.
Esta identificación se incluye en un acto administrativo que es notificado a los propietarios,
donde se les anuncia que disponen de un plazo definido de acuerdo con el grado de
urbanización de sus terrenos. Una vez transcurrido el plazo se ordena la venta en pública
subasta mediante otro acto administrativo y que tiene como efecto dejar fuera de comercio
los terrenos e impedir que ninguna autoridad pueda otorgar licencias urbanísticas sobre los
terrenos.
El precio base de la primera subasta equivale a 70% del avalúo comercial. Si no hay postura
admisible se convoca a una segunda subasta en la cual será postura admisible el precio
que iguale el 70% del avalúo catastral.
En caso de que en ninguna de las dos subastas se presente postura admisible, la
administración iniciará los trámites de la expropiación administrativa de los
correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizatorio será igual al 70% de dicho avalúo
catastral.
Esto se lleva a cabo en los terrenos localizados en suelo de expansión, que no se urbanicen
en tres años; Los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano, que
no se construyan dentro de los dos años siguientes; Los terrenos o inmuebles urbanizados
sin construir, localizados en suelo urbano, que no se construyan dentro del año.
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Anuncio de proyecto y avalúos de referencia como mecanismo de control a
los precios del suelo: Estudio de caso Operación Estratégica Nuevo Usme,
Bogotá, Colombia
Cuando el Estado va a realizar una obra pública o un cambio en la normativa, es importante
saber el precio inicial, porque así, el nuevo precio puede ser cobrado en plusvalía, y si es
necesario expropiar, se hace con el valor inicial. Esto busca entonces, congelar los precios
al iniciar un proyecto, así cualquier diferencia de precio es debido al mismo.
Una de las principales dificultades que tiene que enfrentar la estructuración de una
operación urbana de iniciativa pública o la ejecución de una obra pública es la definición de
los mecanismos que permitan, en el primer caso, la transformación de la tierra en
conformidad con los usos y destinos fijados por el instrumento de planeación respectivo, y
en el segundo, la adquisición del suelo requerido para la ejecución de la obra.
La principal tensión que subyace en el uso del instrumento expropiatorio es la definición del
valor del bien expropiado y si en éste se pueden incorporar o reconocer expectativas
urbanísticas o incrementos de valor producidos por la intención manifiesta del Estado de
llevar a cabo el proyecto correspondiente.
Si no existe una regulación y unos principios claros de cómo enfrentar esta situación, es
muy probable que el Estado termine reconociendo, en los avalúos que se practiquen para
llevar a cabo los procesos de expropiación, incrementos de valor que tienen como causa
justamente el anuncio de la realización de planes, programas u obras públicas.
Tradicionalmente en Colombia, las autoridades públicas habían sido permisivas frente al
hecho de que en los avalúos base para la expropiación de los predios requeridos se
incorporen o reconozcan expectativas urbanísticas o incrementos de valor producidos por
su intención de llevar a cabo un proyecto.
A pesar de lo anterior, existe en Colombia desde la Ley 9 de 1989 la posibilidad de
descontar de los valores de adquisición los incrementos de valor producidos por el anuncio
de un proyecto de utilidad pública.
Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le descontará el monto
correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra
que constituyen el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en que el
propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización,
según sea del caso.
1) Un anuncio formal que permita definir un momento en el tiempo a partir del cual se
entiende oficialmente anunciado un proyecto.
2) Unos avalúos que establezcan el valor de los terrenos comprendidos dentro del ámbito
del proyecto antes del respectivo anuncio.
El asunto crucial para la efectividad en la implementación de este instrumento es el de la
existencia de unos avalúos de referencia que permitan establecer si se presentan
incrementos en el precio del suelo y de que magnitud pueden ser. Los avalúos son de
referencia porque definen para zonas homogéneas un valor de referencia del suelo para un
momento del tiempo.
Para contar con tales avalúos no se requiere de una valoración puntual de cada uno de los
predios incluidos en el área del respectivo anuncio, sino una muestra representativa de
avalúos de predios en tal área que puedan ser aplicados al área homogénea
correspondiente.
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Para concretar las decisiones del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá del año 2.000
sobre los suelos de expansión urbana del borde sur, se estructuró la operación urbana. La
estructuración de esa operación inició en el 2002 como un escenario de aplicación de
diversos instrumentos de gestión del suelo, con el propósito de desarrollar formas
alternativas de generación de suelo urbanizado para vivienda social.
En su diseño se contempló la necesidad de hacer uso de los distintos mecanismos de
gestión previstos en la ley colombiana, tales como la participación en plusvalías, los planes
parciales y el reparto equitativo de cargas y beneficios.
La base fundamental para la aplicación de la estrategia de gestión del suelo consistió en un
estricto control a los precios del suelo.
Para su logro, el primer paso que dio la Administración fue la del anuncio del proyecto, que
tenía por objeto anunciar su puesta en marcha y sus características básicas. Igualmente,
se ordenaba la realización de avalúos de referencia, que permitieran conocer los valores
de los terrenos de acuerdo con su uso efectivo (usos agrícolas y forestales) y sin incorporar
la expectativa de valorización que su consideración como de expansión urbana podía
suponer.
