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LA IMPORTANCIA DEL PRINCIPIO

PRO ACTIONE PARA EL ACCESO A LA
JUSTICIA

THE IMPORTANCE OF THE PRO ACTIONE

PRINCIPLE FOR THE ACCESS TO JUSTICE

Ignacio Vázquez1

DOI: https://doi.org/10.37767/2591-3476(2021)12

Comentario a
Sentencia 155/2020, de 4 de noviembre de 2020
Tribunal Constitucional de España

Disponible en
https://bit.ly/38fDOeH

RESUMEN:
La Sentencia del Tribunal Constitucional 155/2020 bajo análisis reafirma la importancia del
principo pro actione en la delimitación del contenido y alcance del derecho al acceso a la
justicia. El pronunciamiento refuerza la doctrina constitucional española en materia de le-
gitimación procesal, insistiendo en la idea de que basta con demostrar un mero interés le-
gítimo para interponer un recurso. Asimismo, reafirma el rol primordial del Tribunal Cons-
titucional en evitar que un excesivo rigorismo formal en la consideración de la admisión de
los recursos, por parte de los órganos judiciales, genere una lesión al derecho a la tutela
judicial efectiva de los recurrentes. El presente comentario gira en torno a los conceptos
de legitimación procesal, interés directo e interés legítimo, así como sobre los alcances del
juicio de proporcionalidad y razonabilidad en materia de acceso a la jurisdicción.

ABSTRACT
The ruling 155/2020 of the Spanish Constitutional Court, hereby analyzed, reassures the
importance of the pro actione principle for determining the content and extent of the right to access
to justice. It reinforces the current Spanish constitutional doctrine about legal standing, insisting
on the idea that demonstrating a mere “legitimate interest” is enough to access to courts. It also
highlights the Constitutional Court’s key role in impeding that an excessive formal rigorism in the
admission of legal remedies causes a violation of the right to access to justice. This review focuses
on key concepts such as legal standing, direct interest, legitimate interest, as well as the extent of the
judgment of proportionality and reasonableness in terms of the right of access to justice.

1 Abogado (UBA). Magíster en Derecho Constitucional por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid, España). Auxiliar docente en Derecho de
la Integración (UBA). Se ha desempeñado como Becario del Servicio de Doctrina Constitucional del Tribunal Constitucional español y Asesor Parlamentario en
la Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina. Mail: [email protected]. ORCID iD: https://orcid.org/0000-0001-7208-9145

AÑO 5 • NÚMERO 6
156 LA IMPORTANCIA DEL PRINCIPIO PRO ACTIONE PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA

PALABRAS CLAVE: Legitimación; pro actione; interés legítimo; razonabilidad; proporcio-

nalidad.

KEY WORDS: Legal standing; pro actione; legitimate interest; proportionality; reasonableness

I. Introducción
La Sentencia 155/2020, de 4 de noviembre de 2020, dictada por el Tribunal Constitucio-
nal español, estima un recurso de amparo interpuesto contra una sentencia de un juzga-
do en lo contencioso-administrativo de Barcelona que denegó legitimación al titular de
una farmacia de Cataluña para reclamar, ante el Servicio Catalán de Salud, el abono de
los intereses por el retraso en el pago de la factura de los medicamentos suministrados
por la farmacia a los usuarios del sistema público de salud. Todo ello, en virtud de los de-
rechos y obligaciones derivados de un convenio de atención farmacéutica suscrito entre
el Servicio Catalán de Salud y el Consejo de Colegios Farmacéuticos de Cataluña.

El convenio suscripto entre el Servicio Catalán de Salud y el Consejo de Colegios Far-

macéuticos de Cataluña establece la responsabilidad de las farmacias en la adquisición,
conservación y dispensación de los medicamentos a los usuarios del Sistema Catalán de
Salud, siendo obligación de este último efectuar en tiempo y forma el pago correspon-
diente a los titulares de farmacia.

El juzgado en lo contencioso-administrativo de Barcelona decidió rechazar la legitima-

ción del recurrente por entender que solo las partes intervinientes en la celebración del
convenio se encontraban legitimadas para reclamar ante su incumplimiento. El Tribunal
Constitucional, en la sentencia bajo análisis, rechazó esta postura y decidió conceder
legitimación a la actora por razones que se analizarán detenidamente.

El análisis del pronunciamiento del Tribunal Constitucional se centra, por tanto, en la

cuestión de la legitimación procesal tanto ante el contencioso-administrativo como para
recurrir en amparo ante el propio Tribunal Constitucional, representado una buena
oportunidad para clarificar conceptos siempre confusos como los de interés directo, in-
terés legítimo y derechos subjetivos, con referencia a los pronunciamientos del Tribunal
Constitucional y el Tribunal Supremo en la materia.

II. La tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la jurisdicción.

La comprensión del alcance de la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante,
“STC”) 155/2020 bajo análisis requiere efectuar unas consideraciones previas en relación
al derecho en juego en dicho pronunciamiento, la tutela judicial efectiva en su faz del
derecho al acceso a la jurisdicción. El Tribunal Constitucional español ha indicado en
numerosos pronunciamientos que el derecho a la tutela judicial efectiva se concreta,
ante todo, en los derechos de acceso a la jurisdicción, a recibir una resolución motivada
y fundada en Derecho, a la ejecución de las sentencias firmes y a la prohibición de inde-
fensión.2 Es decir, el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por el artículo 24 de
la Constitución Española (en adelante, CE) es un derecho que abarca a todas las etapas
del proceso, incluyendo el propio derecho de acceder a los tribunales para hacer valer
una pretensión.

2 Ver, entre otras, SSTC 26/1983, FJ 2; 10/2000, FJ 2; 83/2001, FJ 4; 3/2004, FJ 3, 190/2005, FJ 5.

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Carrasco Durán (2010:23) indica que el derecho a la tutela judicial efectiva, tras la cons-
trucción doctrinaria realizada por el Tribunal Constitucional, supone el derecho que tie-
nen las personas de recibir una respuesta razonable a sus pretensiones por parte de los
órganos judiciales, teniendo en cuenta que dicha exigencia de razonabilidad se plasma
de diversa manera según la fase del proceso o la actuación a la que se aplique.3 Así, en
materia de acceso a la jurisdicción el test de razonabilidad que aplica el Tribunal Cons-
titucional vendría guiado por el principio pro actione, que exige que las resoluciones de
inadmisión de los recursos no sean tomadas con excesivo rigorismo formal, de modo
tal que el intérprete de la norma siempre debe favorecer la admisión del recurso si esa
solución es plausible mediante la interpretación de la normativa aplicable al caso.

El principio pro actione, entonces, exige no solo que la decisión de inadmisión de los
recursos sea admisible bajo la normativa aplicable sino también que sea proporcional.
Como bien indica Medina Alcoz (2019: 66-67), la doctrina constitucional entiende que,
ante dos interpretaciones posibles de la regulación aplicable, el pro actione obliga a los
órganos judiciales a interpretar los requisitos procesales de legitimación sin sacrificio
desproporcionado del derecho de acceder a la justicia. Esto es consistente con diversos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional donde el mismo ha indicado que el prin-
cipio pro actione prohíbe las decisiones de inadmisión que “por su rigorismo, su forma-
lismo excesivo, o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines
que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican” ( SSTC 38/1998, de 17 de
febrero, FJ 2; 17/2011, de 28 de febrero, FJ 3; entre otras).4

Un aspecto central a considerar al abordar el derecho a la tutela judicial efectiva en su

faz de acceso a la jurisdicción es aquel de la legitimación procesal. En efecto, el artículo
24.1 CE no pareciera configurar un derecho al libre acceso a los Tribunales sino que vin-
cula a la acción procesal con el derecho material que le sirve de sustento, mediante el re-
quisito de la legitimación. De este modo, el artículo 24.1 CE reconocería el derecho a que
todo titular de derechos subjetivos e intereses legítimos deduzca ante el juez competen-
te las pretensiones procesales oportunas para “la defensa y protección de las situaciones
jurídico-subjetivas respectivas frente a cualquier acto que constituya una vulneración de
las mismas ”(Mateu-Ros Cerezo, 1982:84)”. El requisito de la legitimación, por tanto, es
un elemento intrínseco al propio derecho a la acción judicial o acceso a la jurisdicción.

Ahora bien, entendido que para el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva se
requiere de legitimación procesal en cada caso concreto, resta determinar cual es el al-
cance de dicha legitimación en el derecho español y, en particular, en relación a los recur-
sos contencioso-administrativos y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Para ello, será importante delimitar algunos conceptos que permiten comprender las
divergencias en el razonamiento entre la sentencia del contencioso-administrativo de
Barcelona, que denegó legitimación a la farmacéutica, y el razonamiento del Tribunal
Constitucional en la sentencia bajo análisis. En particular, haré referencia a los conceptos
de derechos subjetivos, interés directo e interés legítimo, y su configuración por parte del
Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.

3 El autor indica que el Tribunal Constitucional ha desarrollado una argumentación basada en diversas vertientes del derecho a la tutela judicial efectiva (acceso
al proceso, acceso a una resolución motivada, a la ejecución de sentencias y a la prohibición de indefensión), para la cual aplica diversos tests de razonabilidad.
4 Cabe destacar que en estos casos el “juicio de proporcionalidad” no sigue la tradicional subdivisión en los tres juicios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad
sino que más bien apunta al rechazo de toda interpretación “excesivamente formal o rigorista”. Así lo han interpretado las propias SSTC 194/2013, FJ 6 y 71/2010,
FJ 3; entre otras.

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III. Interés directo, interés legítimo, derechos subjetivos.

1) Interés legítimo y derechos subjetivos.
La distinción entre interés directo, interés legítimo y derechos subjetivos importa a la
hora de establecer el alcance de la legitimación procesal del recurrente. Evidentemente
la distinción entre estos conceptos no es clara y ha dado lugar a diversas interpretacio-
nes, pero interesa a los fines del presente análisis determinar cual es la evolución que ha
tenido en la doctrina y jurisprudencia española, a los fines de determinar el alcance de la
legitimación tanto ante el contencioso-administrativo como ante el Tribunal Constitucio-
nal mediante el recurso de amparo.

En primer lugar, cabe hacer referencia a la siempre ardua distinción entre derecho subje-
tivo e interés legítimo. El debate en torno a sí puede predicarse la existencia de una posi-
ción jurídica subjetiva diversa en cabeza del recurrente según el mismo sea titular de un
derecho subjetivo o interés legítimo surgió con fuerza en Italia y continúa hasta nuestros
días. En el derecho italiano siempre existió una jurisdicción dual para atender los recur-
sos ante la Administración: si la controversia con la Administración suponía la necesidad
de determinar la existencia de una obligación estatal frente al ciudadano o bien obligar a
la Administración al pago de una suma de dinero, entonces eso se trataba de un derecho
subjetivo en cabeza del recurrente que podía acudir a los tribunales ordinarios. Si, por el
contrario, se trataba de exigir la anulación de un acto administrativo, entonces se invoca-
ba un interés legítimo y resolvía un juez especial administrativo, perteneciente al Consejo
de Estado.5 Esta distinción se mantuvo con posterioridad a la sanción de la Constitución
italiana de 1947, dado el gran prestigio que los constituyentes italianos asignaban al Con-
sejo de Estado, una institución que había mostrado bastante independencia durante el
régimen fascista. (Bordalí Salamanca, 2018: 77-79).

El debate respecto a si el interés legítimo constituye una posición jurídica autónoma

no se encuentra zanjado. Así, mientras algunos autores consideran que estas nociones
pueden comprenderse en una misma figura a los efectos de la legitimación6, otros con-
sideran que la invocación de un interés legítimo necesariamente excluye la existencia
del derecho subjetivo (Medina Alcoz, 2016: 302-305), u otorgan al derecho subjetivo un
carácter sustancial mientras que consideran que el interés legítimo tiene una naturaleza
meramente instrumental vinculada al procedimiento administrativo (Gallego: 1996, 23-
25).

Sea como fuere, lo que interesa sustancialmente es distinguir correctamente entre las
nociones de “interés directo” e “interés legítimo”. Sobre estos conceptos ha girado el de-
bate en torno a la legitimación en el contencioso-administrativo español durante mucho
tiempo, en un proceso evolutivo que fue abandonando el requisito de interés directo
para suplantarlo por el requisito o deber más amplio de tener que demostrar simple-
mente un interés legítimo para recurrir ante los órganos judiciales.
2) Interés directo e interés legítimo.
En líneas generales, puede afirmarse que en el ordenamiento jurídico español hubo un
primer momento de prevalencia del requisito del interés directo marcado por la vigencia

5 La idea predominante, en aquel entonces, era que los individuos no tenían derechos subjetivos frente a los actos unilaterales de la Administración sino
meramente un interés protegido en la medida en que este coincidiera con el interés público. El interés individual se encontraba, por entonces, totalmente
subordinado al de la Administración.
6 Ferrajoli (2007:652) es uno de los que se opone a esta distinción entre interés legítimo y derecho subjetivo ya que considera que si la Administración, en
determinado supuesto, tiene la obligación de valorar un recurso de un individuo, entonces el mismo tiene derecho a que su demanda sea recibida y valorada. En
similar sentido se expresa Cano Campos (2019: 349-355) al entender que en todo derecho subjetivo subyace una posición de interés legítimo.

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de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA)

de 1956 y el período preconstitucional caracterizado por el régimen franquista y el naci-
miento de un nuevo Derecho Administrativo, de la mano de ilustres juristas como García
de Entrerría. En dicho período, la legitimación para reclamar ante la Administración se
extendía a todo aquel que pudiera demostrar un “interés directo”, consistente en poder
demostrar la titularidad de un derecho para instar su reconocimiento por los órganos
judiciales y exigir el restablecimiento de una situación jurídica individualizada.

Posteriormente, la sanción de la Constitución Española en 1978 y el reconocimiento del

derecho a la tutela judicial efectiva, trajo aparejada una interpretación más flexible del
requisito de interés directo por parte de los tribunales. Este viraje terminó de consoli-
darse con la sanción en 1998 de una nueva LJCA, que supuso la consagración del crite-
rio del “interés legítimo” como criterio legitimador para acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo.7

Por supuesto, la noción de “interés legítimo” supone un “concepto jurídico indetermina-

do” que, en gran medida, ha sido precisado por los pronunciamientos tanto del Tribunal
Constitucional como del Tribunal Supremo español. La doctrina que emana de estos
pronunciamientos identifica al interés legítimo con una facultad concreta que posee un
individuo en relación con una determinada actuación administrativa, debiendo existir
una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión del proceso de
modo tal que, con la interposición del recurso y el reconocimiento de la pretensión, se
derive un beneficio o se elimine un perjuicio para quien recurre. Es decir, el interés legíti-
mo siempre está en relación a la pretensión que busca hacerse valer en el proceso y nun-
ca puede ser considerado en modo abstracto como sucede con los derechos subjetivos.

Lo cierto es que tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal
Supremo ha ido perfilando el concepto de interés legitimo en torno a los conceptos de
ventaja, beneficio y perjuicio. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha sostenido
en un temprano pronunciamiento que la legitimación “equivale a titularidad potencial
de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pre-
tensión, que se materializaría de prosperar ésta” (STC 143/1994, de 9 de mayo, FJ 3). Al
mismo tiempo, ha vinculado el interés legítimo a la existencia de una relación mate-
rial unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, “de tal forma que su anulación
produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual
o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido
propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético)” (STC 38/2010, de
19 de julio, FJ 2).8

Por su parte, el Tribunal Supremo se ha hecho eco de la doctrina del Tribunal Constitucio-
nal y ha establecido algunas precisiones al indicar que por interés legítimo “debe repu-
tarse toda situación jurídica individualizada caracterizada, por un lado, por singularizar
la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o
administrados en sus relaciones con la Administración Pública y dotada, por otro lado,
de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión

7 Así lo establece el artículo 19.1.a de la LJCA que indica que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo “las personas físicas y
jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”.
8 Una línea similar siguen las SSTC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3; 52/2007, de 12 de marzo, FJ3; 85/2008, de 21 de julio, FJ4; 119/2008, de 13 de octubre, FJ 4;
144/2008, de 10 de noviembre, FJ 4; 28/2009, de 26 de enero, FJ 2, entre otras. La idea que subyace a estos pronunciamientos es justamente la existencia de una
potencial ventaja o utilidad, que suponga una modificación de la esfera jurídica, para el titular de la pretensión de ser ésta admitida.

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o derivación con verdaderos derechos subjetivos” (STS, de 4 de marzo de 2003).

En suma, y sin intención de realizar un análisis exahustivo de la jurisprudencia en la
materia, lo cierto es que los máximos órganos jurisdiccionales de España coinciden en
vincular la legitimación procesal al interés legítimo del recurrente, el cual se configurará
cuando exista una relación material unívoca entre el sujeto y objeto de la pretensión y
siempre que, tras un pronunciamiento respecto a las pretensiones del recurrente, se
produzca una modificación de su posición en relación con la Administración. Es decir,
una situación de la que se derive un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, pero
cierto, de quien recurre.

IV. La legitimación en el recurso de amparo.

Previo al análisis del pronunciamiento recaído en la STC 155/2020 resulta necesario ha-
cer una breve mención a la cuestión de la legitimación para interponer el recurso de
amparo, considerando que dicho pronunciamiento tiene origen en un recurso de am-
paro interpuesto por el titular de una farmacia contra la resolución de un juzgado de lo
contencioso-administrativo de Barcelona. Al centrar el presente análisis en la cuestión de
la legitimación, cabe indagar si los requisitos de legitimación para interponer un recurso
contencioso-administrativo difieren sustancialmente de los requisitos para interponer
un recurso de amparo. En otras palabras, debe indagarse respecto a la posibilidad de
que el titular de la farmacia estuviera legitimado para interponer un recurso contencio-
so-administrativo pero no el recurso de amparo, o viceversa.

El recurso de amparo en el ordenamiento jurídico español se configura como un procedi-

miento especial del que conoce en forma exclusiva el Tribunal Constitucional, tendiente
a la tutela de los derechos fundamentales contemplados en los artículos 14 a 29 y 30.2
de la CE. El artículo 162.1.b de la CE, por su parte, indica que están legitimados para in-
terponer el recurso de amparo “toda persona natural o jurídica que invoque un interés
legítimo, así como el Defensor del Pueblo o el Ministerio Público Fiscal”. Como puede
observarse, la Constitución Española hace referencia en este supuesto al interés legítimo
como requisito de legitimación, lo que da a entender que no es necesario que sea el titu-
lar del derecho fundamental quien interponga el recurso.

En efecto, si bien la Constitución no establece precisión alguna respecto al concepto de

“interés legítimo”, ha sido el propio Tribunal Constitucional en sus pronunciamientos el
que ha delineado sus contornos. Siguiendo en este punto a Gómez Montoro (2003: 168-
170), puede afirmarse que el Tribunal Constitucional entiende que no puede equiparar-
se el interés legítimo con la titularidad del derecho fundamental, pero tampoco puede
interpretarse en forma tan amplia de modo de permitir una suerte de acción pública o
popular en defensa de la legalidad.

En sentido similar se expresa Sánchez Morón (1983: 38), quien indica que la legitimación
lejos de quedar reservada al titular del derecho agraviado se atribuye también a “todos
los que hallen en la reparación del mismo ventajas o utilidades jurídicas de cualquier
tipo”.9 Sin embargo, y si bien el Tribunal Constitucional ha interpretado en forma am-
plia el requisito de “interés legítimo” para recurrir en amparo en virtud del principio pro
actione, lo cierto es que la naturaleza propia del recurso, que tiende a la protección de

9 Así el autor menciona, por ejemplo, al consejero de Radio Televisión Española (RTVE) que se encuentra legitimado para interponer amparo contra los actos de
restricción directa o indirecta de la libertad de expresión en la radiodifusión pública, o los sindicatos en defensa de los trabajadores. Es decir, el interés legítimo
queda claro que no se asocia necesariamente con la titularidad de un derecho fundamental

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los derechos fundamentales, genera también sus propias limitaciones a la amplitud de

la legitimación.

Atendiendo nuevamente en este punto a Gómez Montoro (2003: 173-176), cabe desta-
car que el Tribunal Constitucional ha insistido siempre en que para demostrar la efec-
tiva concurrencia del interés legítimo es necesario atender a la naturaleza del derecho
fundamental vulnerado así como también a la concreta relación con el acto objeto de
impugnación en vía constitucional. Y ello se vuelve particularmente necesario en el caso
de la legitimación de personas jurídicas de derecho privado en defensa de los intereses
de sus representados.

Evidentemente, la noción de interés legítimo para recurrir supone abandonar la idea de

la legitimación predominantemente individualista, construida en relación con la noción
de derecho subjetivo. Por el contrario, la legitimación basada en el interés legítimo admi-
te que determinadas personas jurídicas de derecho privado interpongan un recurso de
amparo en defensa de los derechos fundamentales de sus representados siempre que,
en función de sus estatutos o de su propia esencia, demuestren una vinculación entre
sus propios fines y los derechos fundamentales de sus representados. Tal sería el caso,
por ejemplo, del sindicato que interpone un amparo ante el despido de algún trabajador
con lesión de su derecho de huelga o libertad sindical, o de un grupo parlamentario en
relación con los derechos de sus miembros.

Sin embargo, lo cierto es que los derechos fundamentales son personalísimos y la puesta
en marcha de las acciones para su tutela corresponde, en principio, a su titular. Cabría
preguntarse en este supuesto qué sucedería si el titular del derecho fundamental y la
persona jurídica que lo representa tienen intereses contrapuestos. Ya sea tanto que la
persona jurídica titular de un interés legítimo utilice la vía de amparo para defender un
derecho contra la voluntad de su titular, como que la persona jurídica no accione en
defensa de estos derechos y se le niegue legitimación individual al titular del derecho.
Lo expuesto precedentemente permite comprender los alcances de la legitimación pro-
cesal en torno a la noción de “interés legítimo”. Evidentemente, hoy en día la legitimación
es más amplia y se ha abandonado la exigencia de una exclusiva legitimación individual
en cabeza del titular del derecho, pero ello de ningún modo permite colegir que la exis-
tencia de una legitimación en cabeza de personas jurídicas impida la legitimación indivi-
dual concurrente.10

V. La sentencia 155/2020: un pronunciamiento respetuoso de la doctrina constitu-

cional.
La sentencia 155/2020 estima el recurso de amparo promovido por el titular de una far-
macia de Cataluña respecto de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
núm. 9 de Barcelona, que inadmitió su demanda de reclamación de intereses de demo-
ra en el pago por suministro de medicamentos contra el Servicio Catalán de Salud. En
sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, el Servicio Catalán de Salud manifestó
que no concurrían los requisitos para la procedencia del amparo, en tanto el mismo
se basaría exclusivamente en el desacuerdo con el contenido del pronunciamiento por

10 Así, por ejemplo, en la STC 217/1992 se reconoció legitimación a unos profesores de la Universidad de Sevilla para impugnar determinados preceptos de los
estatutos aprobados por la universidad que consideraban contrarios al derecho a igualdad de los estudiantes. Allí, el Tribunal Constitucional reconoció que la
titularidad del derecho les pertenecía a los estudiantes, pero los profesores podían, de todos modos, invocar un interés legítimo para la interposición del recurso
de amparo. Resulta evidente que la legitimación de los profesores no excluye en modo alguno la de los estudiantes.

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parte del recurrente, sin haber demostrado que el mismo le haya causado una efectiva
indefensión.

Resulta interesante detenerse en este punto en las alegaciones del fiscal ante el Tribunal
Constitucional. El fiscal realiza una excelente síntesis de la doctrina constitucional en
materia de legitimación procesal, poniendo el foco en la existencia de un interés legítimo
evidente para recurrir ante el contencioso-administrativo por parte del recurrente. Así,
el fiscal destaca que a la luz del actual concepto constitucional de “interés legítimo” con-
figurado por el artículo 19.1 a) de la LCJA y la consagración del derecho a la tutela judicial
efectiva en el 24. 1 CE, no puede afirmarse que solo quien es parte en el convenio (en
este caso el Servicio Catalán de Salud y el Consejo del Colegio de Farmacéuticos de Cata-
luña) se encuentre legitimado para reclamar ante el incumplimiento contractual.

Esta línea argumental es seguida por el Tribunal Constitucional en su pronunciamiento,

que para resolver reitera la doctrina expuesta en la STC 80/2020, de 15 de Julio de 2020.
Dicho pronunciamiento presenta un supuesto de hecho idéntico al de la STC 155/2020,
ya que se trataba de una titular de farmacia que reclamó los intereses por demora en el
abono de medicamentos dispensados a pacientes del servicio público de salud.

La recurrente interpuso un recurso de amparo contra la sentencia núm. 219/2017, de

16 de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 15 de Barcelona.
Resulta interesante detenerse en el argumento brindado por dicho pronunciamiento del
contencioso administrativo de Barcelona para denegar legitimación a la recurrente. El
órgano judicial declaró la “patente falta de legitimación activa de la parte demandante,
puesto que partiendo de que el objeto de la presente litis es un incumplimiento con-
tractual entre dos personas jurídicas (Servicio Catalán de Salud y Consejo de Colegios
farmacéuticos de Cataluña) no puede accionar motu proprio la actora individualmente sin
venir amparada o apoyada en su accionar judicial del propio colegio oficial corporativo
suscriptor del referido concierto” (fundamento de Derecho 2).

Frente a este argumento del contencioso-administrativo, y a efectos de analizar la legi-

timación de la recurrente, el Tribunal Constitucional analiza detenidamente, en su pro-
nunciamiento en la STC 80/2020, los diversos derechos y obligaciones que surgen del
concierto de atención farmacéutica suscrito entre el Servicio Catalán de Salud y el Conse-
jo de Colegios Farmacéuticos de Cataluña. Así, determina que a pesar de que las oficinas
de farmacia no son parte firmante del concierto o convenio celebrado, lo cierto es que la
prestación de la atención farmacéutica recae sobre cada una de las farmacias. Ellas son
quienes deben asumir el costo de la adquisición de medicamentos necesarios en forma
anticipada al pago por parte del Servicio Catalán de Salud, de modo de hacer frente a su
obligación de dispensar los medicamentos a los pacientes del servicio público de salud
que presenten la receta médica pertinente (FJ 4). Asimismo, como bien señala el Tribunal
Constitucional, el Consejo no asume ningún tipo de obligación en orden a reembolsar a
los titulares de oficina de farmacia las facturas por los medicamentos o hacer frente a las
consecuencias por el retraso en el abono de las mismas.

Es evidente entonces que las oficinas de farmacia, así como asumen un conjunto de
obligaciones, también adquieren el derecho a percibir la contraprestación económica
del Servicio Catalán de Salud en tiempo y forma. Y es por este motivo que, ante el retraso
en el pago, las oficinas de farmacia presentan un interés legítimo, propio y directo, para

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reclamar ante los órganos judiciales.

En efecto, como acertadamente indica el Tribunal, “si la actora esta obligada en virtud del
concierto a efectuar una prestación, y si tiene derecho al pago por sus servicios, debe po-
der también reclamar el cumplimiento de esa contraprestación así como las consecuen-
cias que se deriven de su incumplimiento temporáneo” (STC 80/2020, FJ, 4). Por tanto, el
Tribunal concluye que el juzgado contencioso-administrativo de Barcelona ha lesionado
en forma desproporcionada el derecho de acceso a la jurisdicción de la actora, al no
interpretar con la amplitud que exige la doctrina constitucional vigente las reglas de atri-
bución de la legitimación activa. Esta es la doctrina que aplica el Tribunal Constitucional
en su Sentencia 155/2020, que se caracteriza por realizar una remisión a la STC 80/2020.

El pronunciamiento del Tribunal Constitucional bajo análisis se adecua a la doctrina ac-

tual sobre legitimación procesal e interés legítimo expuesta precedentemente. En efecto,
del éxito o no de la pretensión ejercitada por la recurrente (oficina de farmacia) depende
la generación o no de una ventaja, utilidad jurídica o beneficio. El interés jurídico de la
recurrente en este supuesto es cierto y directo, ya que son las oficinas de farmacia las
obligadas a realizar la prestación de medicamentos a los usuarios del sistema público de
salud.

Suponer que la reclamación eventualmente ejercida por parte del Consejo de Colegio
de Farmacéuticos de Cataluña a favor de las farmacias que operan en Cataluña priva
de legitimación a las oficinas de farmacia supone una interpretación irrazonable que no
supera el test de proporcionalidad exigido a este tipo de decisiones de inadmisión. En
efecto, el principio pro actione exige no solo que la decisión de inadmisión sea admisi-
ble bajo la normativa aplicable sino que además resulte proporcionada. El Juzgado en
lo Contencioso-administrativo número 9 de Barcelona ha efectuado una interpretación
excesivamente restrictiva de la legitimación procesal, asimilando la legitimación al viejo
“interés directo”, que habilitaría la legitimación únicamente a las partes firmantes del
convenio en este supuesto. El Tribunal Constitucional, en consecuencia, determina la
existencia de una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente median-
te un pronunciamiento que realiza una interpretación de los requisitos de legitimación
procesal acorde a la evolución doctrinaria y jurisprudencial, y que resulta respetuosa del
principio pro actione rector en materia de acceso a la jurisdicción.

VI. Conclusiones
La Sentencia 155/2020 del Tribunal Constitucional español reitera la doctrina de la STC
80/2020 y reafirma así la importancia del principio pro actione en materia de acceso a la
jurisdicción. Se consolida con este pronunciamiento, entonces, la doctrina constitucional
que realiza una interpretación amplia del deber de acreditar un “interés legítimo” para
tener legitimación procesal.

Este pronunciamiento da cuenta del abandono de la teoría tradicional que identificaba

la legitimación procesal con la acreditación de un “interés directo”, donde únicamente el
titular de un derecho lesionado se encontraba legitimado para recurrir ante los órganos
judiciales. La consagración del derecho a la tutela judicial efectiva en la Constitución Es-
pañola de 1978 y la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa
de 1998, con su expresa referencia a los intereses legítimos de los recurrentes como

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164 LA IMPORTANCIA DEL PRINCIPIO PRO ACTIONE PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA

criterio de legitimación procesal, han contribuido enormemente a generar un cambio de

paradigma en materia de acceso a la jurisdicción.

Conforme a la actual doctrina constitucional española, no resulta suficiente que la deci-

sión de denegación de legitimación a un recurrente resulte simplemente admisible bajo
la normativa vigente, sino que además el Tribunal Constitucional evaluará en cada caso
que dicha decisión no suponga un sacrificio desproporcionado del derecho de acceso a
la jurisdicción. Este paradigma, de hecho, es el que inspiró la sanción de una nueva Ley
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, buscando terminar con el blindaje de la
Administración frente al particular para enfocarse en la protección del ciudadano frente
a las extralimitaciones de la Administración y el sometimiento de ésta al Derecho.

La actual vinculación de la legitimación procesal a la noción de interés legítimo y la am-

plia interpretación de este requisito conforme a las exigencias del principio pro actione no
debe interpretarse como instaurando una suerte de acción popular en el ordenamiento
jurídico español por la cual todo ciudadano pueda recurrir a los órganos judiciales en
defensa de la mera legalidad. Por el contrario, y como ha sido expuesto en el presente
análisis, todo recurrente debe demostrar una conexión entre su particular posición jurí-
dica y el objeto de su pretensión, de modo tal que de la resolución del mismo se derive
un beneficio o perjuicio. Es decir, que de algún modo se produzca una modificación de
su esfera jurídica en palabras del Constitucional.

El pronunciamiento del Tribunal Constitucional español en su STC 155/2020 se ajusta

adecuadamente a la actual doctrina constitucional en materia de legitimación procesal.
Evidentemente, la decisión del juzgado de lo contencioso-administrativo de Barcelona
que denegó la legitimación al titular de una farmacéutica para reclamar ante el Servicio
Catalán de Salud resulta desproporcionada y no respeta el principio pro actione en mate-
ria de acceso a la jurisdicción.

En ese sentido, la decisión del contencioso-administrativo de Barcelona parecería enro-

larse más en el antiguo paradigma de legitimación procesal que aplicaba el contencioso-
administrativo, generando un blindaje hacia la Administración (en este caso de Cataluña),
al pretender obligar a los titulares de oficinas de farmacia a asumir obligaciones produc-
to de un convenio del que no han sido parte, entre el Consejo de Colegios Farmacéuticos
de Cataluña y el Servicio Catalán de Salud. En efecto, como bien destaca el Constitucional
en su pronunciamiento, son los titulares de farmacia los que asumen la obligación de
adquirir y dispensar los medicamentos a los usuarios del servicio Catalán de Salud y son
ellos, por tanto, quienes adquieren el derecho a recibir la contraprestación económica
en tiempo y forma.

La legitimación que tenga el Consejo de Colegio de Farmacéuticos de Cataluña para re-

clamar por los derechos de sus representados no puede ni debe obstar en modo alguno
la legitimación a título individual de cada titular de oficina de farmacia, máxime cuando
el Consejo de Colegios Farmacéuticos no asume ninguna obligación frente a los titulares
de farmacia ante el retraso en el pago por parte del Servicio Catalán de Salud.

La sentencia analizada reafirma el rol del principio pro actione en materia de acceso a la
jurisdicción y determina el alcance que debe darse al interés legítimo como requisito de
legitimación procesal, recordando que la legitimación de ciertas personas jurídicas de

REVISTA Derecho y Salud

 IGNACIO VÁZQUEZ 165

derecho privado en defensa de sus representados no obsta en modo alguno la legitima-

ción a título individual, y reafirmando el rol del Tribunal Constitucional en la verificación
de que las decisiones de inadmisión por denegación de legitimación no adolezcan de
un rigorismo formal excesivo que suponga una restricción desproporcionada del acceso
a la jurisdicción, con la consecuente lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del
recurrente.

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