GLOSARIO

ELEMENTAL DE
DERECHO
CONSTITUCIONAL
Un Proyecto
de Innovación
Docente de la
Fundación Manuel
Giménez Abad
 AUTORES:
TAMARA ÁLVAREZ ROBLES
GONZALO GABRIEL CARRANZA
GALAICO
PATRICIA GARCÍA MAJADO
LAURA HERNÁNDEZ LLINÁS
ANA LÓPEZ NAVÍO
ALBERTO MACHO CARRO
MÓNICA MARTÍNEZ LÓPEZ-SÁEZ
JOSÉ CARLOS NIETO JIMÉNEZ
LARA REDONDO SACEDA
MIGUEL ÁNGEL SEVILLA DURO

COORDINADOR:
PABLO GUERRERO VÁZQUEZ

Este glosario, dirigido al alumnado de Derecho Constitucional,

trata de abordar con rigor, pero de forma sintética, y con un
lenguaje sencillo, conceptos nucleares de la asignatura. Todas
las voces recogidas parecen esenciales para la comprensión de
la materia, aunque no todas las voces esenciales para tal fin
aparecen recogidas en el presente Glosario. Todas las que están
son, pero no son solo las que están. El equipo de trabajo del
Proyecto de Innovación Docente que da como resultado el Glo-
sario Elemental, consciente de su limitada capacidad de actua-
ción, seleccionó aquellas en las que, a su criterio, las alumnas
y alumnos encontraban mayores dificultades. El trabajo que se
presenta, en todo caso, es un proyecto abierto, susceptible de
revisión, ampliación y mejora.

1ª edición, Zaragoza, 2023

© Fundación Manuel Giménez Abad
DOI: 10.47919/FMGA.OC23.0100
Diseño gráfico: Inés Bullich
VOCES

1. Aconfesionalidad del Estado 36. Estado 68. Objeción de conciencia

2. Administración electoral 37. Estado de Derecho 69. Órgano parlamentario
3. Aforamiento 38. Estado social y democrático 70. Órgano parlamentario
de gobierno
4. Arbitrariedad 39. Estados de alarma,
excepción y sitio 71. Órgano parlamentario
5. Asamblea Legislativa de las
de trabajo
Comunidades Autónomas 40. Estatuto de autonomía
72. Parlamento (Cortes
6. Autonomía 41. Federalismo
Generales, Congreso de los
7. Autonomía local 42. Forma de Estado, de Diputados y Senado)
8. Autonomía parlamentaria Gobierno y de la Jefatura
73. Partido político
del Estado
9. Bicameralismo 74. Periodo de sesiones
43. Fuerza, rango y valor de ley
10. Bloque de constitucionalidad 75. Pluralismo político
44. Funciones parlamentarias
11. Cláusula de intangibilidad 76. Potestad reglamentaria
45. Gobierno
12. Coerción estatal 77. Prevalencia
46. Grupo parlamentario
13. Colaboración 78. Primacía
47. Habeas Corpus
14. Competencia 79. Principios rectores de la
48. Igualdad
15. Conflicto de competencias política social y económica
49. Inelegibilidad-
16. Consejo de Estado 80. Procedimientos legislativos
incompatibilidad
especiales
17. Consejo de Gobierno 50. Iniciativa legislativa
81. Proceso constituyente
18. Consejo de Ministros (proyectos y proposiciones
de ley) 82. Proporcionalidad
19. Consejo General
del Poder Judicial 51. Inmunidad de los 83. Recurso de amparo
parlamentarios (y suplicatorio)
20. Constitución 84. Recurso de
52. Investidura inconstitucionalidad
21. Contenido esencial de los
Derechos fundamentales 53. Inviolabilidad de los 85. Referéndum
parlamentarios
22. Control previo de 86. Reforma (y rigidez)
constitucionalidad 54. Inviolabilidad del Rey constitucional

23. Cuestión de confianza 55. Irretroactividad 87. Refrendo de los actos

del Rey
24. Cuestión de 56. Ius in officium
inconstitucionalidad 88. Reserva de ley
57. Jerarquía
25. Cuestión prejudicial 89. Senador de designación
58. Juramento o promesa
autonómica
26. Deber constitucional 59. Justicia constitucional
90. Separación de poderes
27. Decreto legislativo (concentrada y difusa)
91. Sistema electoral
28. Decreto-ley 60. Lealtad
92. Soberanía
29. Defensor del pueblo 61. Ley (ordinaria, orgánica, de
bases, básica y autonómica) 93. Solidaridad
30. Democracia
62. Libertad 94. Supletoriedad
31. Derechos fundamentales
63. Margen de apreciación 95. Tratado internacional
32. Derechos sociales
64. Ministerio fiscal 96. Tribunal Constitucional
33. Dignidad de la persona
65. Moción de censura 97. Tribunal de Cuentas
34. Diputación permanente
66. Monarquía parlamentaria 98. Unidad
35. Disolución anticipada
del Parlamento 67. Nación (y nacionalidad) 99. Veto presupuestario
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1. Aconfesionalidad del Estado

El término “aconfesionalidad” debe enmarcarse en la protección de la libertad
religiosa dispensada por el artículo 16 CE. En su apartado tercero, este artículo
declara que ninguna confesión tendrá carácter estatal. Es decir, la aconfesio-
nalidad implica la no adscripción ni pertenencia a ninguna confesión religiosa
determinada. Ahora bien, no debe confundirse “aconfesionalidad” con “laicismo”.
Mientras el laicismo implica la independencia de cualquier confesión religiosa, la
aconfesionalidad simplemente implica la no pertenencia, sin descartar una posi-
ble relación con confesiones religiosas. De hecho, el propio apartado tercero del
artículo 16 CE declara que deberán mantenerse relaciones de cooperación con la
Iglesia Católica y demás confesiones religiosas, teniendo en cuenta las creencias
religiosas existentes en la sociedad española.

2. Administración electoral
La Administración Electoral es un conjunto de órganos y tiene como finalidad
garantizar la transparencia, objetividad y el principio de igualdad en los proce-
sos electorales, según establece el art. 8 de la Ley Orgánica del Régimen Electo-
ral General (LOREG, en adelante). Debido a su naturaleza, ubicación territorial y
composición, esta, como ente administrativo vinculado a la organización de las
elecciones y a la resolución de cuestiones electorales previas al proceso jurisdic-
cional, se ha calificado simultáneamente de judicial e institucional.

Está integrada por: (1) la Junta Electoral Central, en cuanto órgano de carácter
permanente, con competencia en todo el territorio nacional y con sede en Madrid;
(2) las Juntas Electorales Provinciales, en cuanto órganos no permanentes con
competencia en el ámbito provincial y con sede en las audiencias provinciales; (3)
las Juntas Electorales de Zona y, en su caso, de Comunidad Autónoma, en cuanto
órganos no permanentes con competencia en el ámbito territorial que correspon-
de con el de los partidos judiciales y con sede en los juzgados correspondientes;
y ( 4) las Mesas Electorales.
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3. Aforamiento
Prerrogativa que ostentan determinadas personas por razón de su cargo en cuya
virtud la competencia jurisdiccional para conocer las causas judiciales que se sigan
contra ellas es especial, esto es, se atribuye específica y exclusivamente a órganos
judiciales distintos de los que las normas procesales de competencia establecen
con carácter general para todos los ciudadanos.

Esta alteración de las reglas de competencia de judicial que el aforamiento implica

queda predeterminada concretamente por la Constitución Española en dos casos
concretos. Por un lado, el art. 71.3 contempla que «en las causas contra Diputados
y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo»; por otro
lado, el art. 102.1 dispone que «la responsabilidad criminal del Presidente y los
demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal
del Tribunal Supremo».

En origen, la atribución que a través del aforamiento se realiza de la competencia

para conocer de los asuntos que afectan a determinadas autoridades a los tribu-
nales jerárquicamente superiores hunde sus raíces en la sobresaliente prepara-
ción que tendrían aquellos y su presumible mejor resistencia a cualquier presión
externa, con la finalidad última de, en el caso del fuero parlamentario, asegurar
«la propia independencia y sosiego, tanto del órgano legislativo como del jurisdic-
cional», tratando de preservar «un cierto equilibrio entre los poderes y, al propio
tiempo, la resistencia más eficaz frente a la eventual trascendencia de la resolución
judicial en la composición del Parlamento» (STC 22/1997, de 11 de febrero, FJ. 6).

En la actualidad la institución del aforamiento es objeto de amplias críticas, tanto

por las desventajas que supone para quienes lo ostentan (se pierde el derecho a la
doble instancia, al no existir recurso ordinario frente a sentencias del TS), como por
la contradicción apreciable de la prerrogativa con la igualdad ante la ley que el art. 14
CE consagra, predicable respecto de un elevadísimo número de aforados en España.

Además de las autoridades a las que se refiere la Constitución, la Ley Orgánica

6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial contempla que será la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo la competente para instruir y enjuiciar las causas que se sigan
contra una extensa lista de cargos que incluye, entre otros, a los presidentes y
magistrados del TC y del TS, vocales del CGPJ, presidente de la Audiencia Nacional
y de sus salas, Fiscal General del Estado y de Sala del TS, consejeros de Estado y
del Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, etc. Incluso, los miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado cuentan con un fuero especial en de-
terminados casos ante las Audiencias Provinciales.

A nivel autonómico no son pocos los Estatutos de Autonomía que prevén fueros
especiales para los miembros de su Gobierno y de su Parlamento, otorgando la
competencia para decidir sobre su eventual procesamiento y enjuiciamiento a los
respectivos Tribunales Superiores de Justicia por delitos cometidos en el territorio
de la Comunidad y al Tribunal Supremo para los actos perpetrados fuera de este.
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4. Arbitrariedad
La arbitrariedad puede definirse de manera genérica en el ámbito jurídico como
cualquier decisión u acción (normativa, administrativa o judicial) tomada no sobre
la base de hechos establecidos y fundamentos jurídicos sino sobre la base de
opiniones; lo que comúnmente se ha explicado como el “acto o proceder contrario
a la justicia, la razón o las leyes dictado solo por voluntad o capricho de su autor,
sin un razonamiento suficiente y sin explicación bastante de las razones en que
se basa o careciendo estas de cualquier fundamento serio” (DRAE).

Nuestra propia Magna Carta hace referencia al principio de “interdicción de la

arbitrariedad de los poderes públicos” en su art. 9.3 CE, entendiéndose como lo
“no adecuado a la legalidad” o “desviación de poder” para cualquier poder del
Estado (STC 27/1981).

En el contexto administrativo, ineludiblemente existe una diferencia entre la dis-

crecionalidad administrativa (facultad de actuar bajo un marco regulatorio gené-
rico y razones fundadas en derecho con unos márgenes de apreciación permiti-
dos por nuestro ordenamiento) y la arbitrariedad, que queda terminantemente
prohibida. Como preció nuestro máximo interprete, “la arbitrariedad implica la
carencia de fundamento alguno de razón o de experiencia, convirtiendo en ca-
prichoso el comportamiento humano, cuyas pautas han de ser la racionalidad,
la coherencia y la objetividad” (STC 325/1994).
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5. Asamblea Legislativa de las

Comunidades Autónomas
La Asamblea legislativa es una de las instituciones básicas de las Comunidades
Autónomas a través de la cual se ejerce, fundamentalmente, el poder legislativo
de éstas. La estructura parlamentaria autonómica es, por tanto, unicameral, pues
no existe una segunda Cámara como a nivel estatal lo es el Senado.

A pesar de que el art.152.1 CE solo preveía la existencia obligatoria de Asambleas

Legislativas en aquellas Comunidades Autónomas que hubieran accedido a la
autonomía por la vía del art.151 CE, todas –también las que accedieron a la auto-
nomía por la vía del art.143 CE– se dotaron de ella en sus respectivos Estatutos.
Ningún precepto de la Constitución lo prohíbe. La única excepción a este respecto
la constituyen los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla que gozan de asam-
bleas representativas privadas de potestad normativa (salvo en el ámbito de los
reglamentos parlamentarios). Dichas Asambleas reciben en algunas ocasiones
tal nombre pero, en otras otros, como el de Cortes, Junta o Parlamento.

Los miembros de las Asambleas legislativas, en tanto que órganos representati-

vos dotados de potestad legislativa, deben ser elegidos por sufragio universal en
elecciones periódicas “con arreglo al sistema de representación proporcional que
asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio” (art.152.1
CE). Corresponde a las propias Comunidades Autónomas determinar el número
de miembros que componen la Asamblea, las circunscripciones para elegirlos y
la fórmula electoral.

Entre las funciones más relevantes de las Asambleas legislativas autonómicas

destacan la aprobación de leyes, el ejercicio de la iniciativa legislativa en el ám-
bito estatal (art.87.2 CE) y de reforma constitucional (art.166 CE), la aprobación
de los presupuestos autonómicos, la elección del Presidente de la Comunidad
Autónoma, la exigencia de responsabilidades políticas a éste y a los miembros
del Consejo de Gobierno, la designación de los senadores autonómicos (art.69.5
CE), la interposición de recursos de inconstitucionalidad (art.162.1 a CE), etc.
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6. Autonomía
La autonomía es uno de los cuatro principios jurídicos que rigen la organización
territorial de España, junto a la unidad, la solidaridad y la igualdad (STC 247/2007,
de 12 de diciembre, FJ 4). En palabras del Tribunal Constitucional, el principio de
autonomía dota a las comunidades autónomas de una verdadera pluralidad y
capacidad de autogobierno, notas ambas que caracterizan al Estado de las Au-
tonomías (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2.a), y se manifiesta, sobre todo, en
la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su
competencia (STC 3/1992, de 6 de febrero, FJ 7).

Este principio está consagrado en el artículo 2 CE, que reconoce y garantiza el

derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Su con-
creción elemental se halla en el artículo 137 CE, donde se afirma que los munici-
pios, provincias y CCAA en que se organiza territorialmente el Estado “gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. En todo caso, es la Ley la
que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la
Constitución (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4). La autonomía de las CCAA
trasciende del marco administrativo propio de los entes locales, pero es finita, de
tal modo que hace referencia a un poder limitado que no alcanza la soberanía.
Dado que cada ente territorial dotado de autonomía es una parte del todo, en
ningún caso las concreciones de este principio pueden oponerse al de unidad, al
que la autonomía limita y tensiona en el marco competencial. Es, precisamente,
dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el referido
artículo 2 de la Constitución (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3).

La autonomía de las CCAA debe distinguirse de la autonomía local. Esta última

es una garantía institucional estipulada en el artículo 140 CE, y está orientada al
derecho a participar en la gestión de los intereses municipales. Su configuración
se defiere al legislador ordinario, que tiene como único límite el núcleo esencial
dispuesto en la Constitución (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3). Por ello, iría en
contra de la autonomía municipal un desarrollo legislativo del precepto que im-
pidiese la participación o que solo diese lugar a una intervención meramente
simbólica, haciendo así inviable la participación institucional de los Ayuntamientos
(STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9).
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7. Autonomía local
Junto con las Comunidades Autónomas, la Constitución otorga autonomía a Muni-
cipios –art. 140 CE– y Provincias –art. 141 CE– (que constituyen la Administración
Local). En España, la Administración Local, de mayor raigambre histórica que
las Comunidades Autónomas, se configura como un tercer pilar del Estado. Sin
embargo, la Constitución distribuye todo el poder entre el Estado (art. 149 CE) y
las CCAA (EEAA y 150.1 y 2 CE), sin precisar las competencias que corresponden
a las entidades locales.

A esta concurrencia competencial sobre las entidades locales es a lo que se le ha

denominado la naturaleza bifronte de la administración local (STC 84/1982). El
Estado, con base en el artículo 149.1. 18º CE puede regular las bases de la admi-
nistración local (Ley 7/1985, LRBRL) –sin poder agotar todo el espacio normativo
que corresponde al legislador autonómico, en especial en lo relacionado con
cuestiones de organización y funcionamiento interno– y las CCAA dictan su nor-
mativa en materia local en desarrollo de estas bases. Ello ha llevado a algunas
CCAA, como Aragón o Cataluña, a crear un tercer nivel de Administración Local,
entre el Municipio y la Provincia: la Comarca.

En todo caso, como la administración local es un tercer pilar del Estado, el Estado
y las CCAA, al regular las competencias de las EELL, no pueden ni suprimirlas ni
desdibujarlas o vaciarlas de contenido hasta hacerlas irreconocibles, inútiles o
inservibles.

El Gobierno de los Municipios corresponde a los Ayuntamientos, y el de las Pro-

vincias a la Diputación provincial. Los Ayuntamientos están conformados por el
Alcalde y los concejales, que son elegidos por por sufragio universal, igual, libre,
directo y secreto, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de
junio, del Régimen Electoral General (LOREG). No obstante, en algunos pequeños
municipios rige el sistema de Concejo Abierto. Los Diputados provinciales no son
elegidos directamente por los ciudadanos, sino a través de un sistema de segundo
grado: los vecinos eligen a los concejales de su municipio, y los concejales de los
municipios de la provincia a los Diputados provinciales).

En su primera jurisprudencia (STC 25/1981), el Tribunal Constitucional afirmó

que “las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativamente
superior a la administrativa que corresponde a los entes locales”. Si bien, hoy en
día es comúnmente aceptado por la doctrina que esta Sentencia se dicta para
reafirmar la autonomía de las Comunidades Autónomas más que para definir la
de las Entidades Locales. Por ello la autonomía de las entidades locales es una
autonomía de naturaleza política –pese a que no pueden aprobar normas con
rango de ley–.
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8. Autonomía parlamentaria
La Constitución reconoce la plena autonomía del Congreso y Senado en sus as-
pectos internos. La autonomía parlamentaria supone la capacidad de cada Cá-
mara para aprobar separadamente su Reglamento, su presupuesto de gastos e
ingresos y elegir a su Presidente y demás miembros de la Mesa. En otras palabras,
proporciona la competencia parlamentaria para aprobar sus propias normas
(autonomía normativa), su propio presupuesto (autonomía presupuestaria); para
ordenar su propia organización (autonomía administrativa); su propio personal
(autonomía de personal); y elegir sus propios órganos de gobierno; así como
autonomía de policía y seguridad en los recintos parlamentarios.

En lo que atañe a las Cortes Generales, está previsto en el artículo 72 CE. Las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas tienen, igualmente, re-
conocido este principio en el Estatuto de Autonomía.

En palabras del propio Tribunal Constitucional en el ATC 52/1994, “el principio de

autonomía parlamentaria, constitucional y, en este caso, estatutariamente garantiza-
do, dota a la Asamblea legislativa de una esfera de decisión propia que únicamente
puede ser sometida a la fiscalización de este Tribunal en la medida en que por un acto
de la Cámara se apliquen de manera desigual las normas que rigen su vida interior
(art. 23.2 C.E.), o cuando del mismo resulte una lesión de la función representativa
constitucionalmente encomendada a los parlamentarios que pueda repercutir en el
derecho a la participación política de sus representados (art. 23.2 C.E. en relación con
su párrafo primero)”.
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9. Bicameralismo
Un sistema es bicameral cuando su Parlamento está dividido en dos Cámaras.
La razón histórica de la fracción en dos del poder legislativo es diferente en los
Estados unitarios y en los compuestos. Pero en ambos casos responde a la lógi-
ca de representar a distintas realidades en cada una de las dos Cámaras. En los
Estados unitarios, la existencia de un Senado, de una Cámara Alta, tenía como
propósito representar a la aristocracia. En los Estados compuestos, la finalidad
del Senado era representar a los territorios que lo integraban.

En España, solo fueron Cortes unicamerales las previstas en las Constituciones de

1812 y 1931. Pero si dejamos al margen la experiencia de la I República, la Cons-
titución de 1978 es la primera en nuestra historia constitucional que considera
nominalmente al Senado como una Cámara de representación territorial. Pese a
ello, ni por su composición ni por sus funciones (con algunas excepciones, como
en lo que atañe a la activación de la coerción federal) el Senado español es tal.

El bicameralismo, además, puede ser perfecto –cuando sitúa en pie de igualdad

a ambas Cámaras, como es el caso italiano– o imperfecto –cuando se otorga un
papel preeminente a una de ellas, como es el caso español, cuya posición queda
subordinada al Congreso tanto en el ejercicio del control político al gobierno como
en el ejercicio de la función legislativa–.

En los estados unitarios, la progresiva generalización del sufragio provocó o bien

la desaparición de la Cámara Alta (Dinamarca), o bien su progresiva pérdida de
poderes (Reino Unido) o su democratización (Bélgica). En los Estados federales,
quizás con la salvedad del Bundesrat alemán, los Senados no son reflejo de una
representación territorial, sino política, atendiendo a que los senadores emiten
su voto en clave partidista, con independencia de su lugar de procedencia.
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10. Bloque de constitucionalidad

El bloque de la constitucionalidad es el conjunto de normas jurídicas con rango
de ley que el Tribunal Constitucional tiene en cuenta, junto con la Constitución,
para apreciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de otras, a pesar de
tener su mismo rango jerárquico. Su existencia se debe a que la Constitución
no regula ella misma todas las materias sino que ha reservado la regulación de
algunas a determinadas normas con rango de ley (criterio de distribución de
materias y competencias).

Esto hace que otras normas, para ser válidas, deban respetar, no solo lo dis-
puesto en las normas jerárquicamente superiores, sino también lo previsto en
aquellas que tienen constitucionalmente reservada la regulación de una deter-
minada materia, aunque posean su mismo rango. Por eso, justamente, actúan
como parámetro de constitucionalidad. Estas normas integrantes del bloque de
la constitucionalidad son los Estatutos de Autonomías, las leyes del art.150 CE,
las leyes de delimitación competencial, los Tratados del art.93 CE, las leyes orgá-
nicas, las leyes de delegación, la legislación básica y los Tratados del art.10.2 CE.
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11. Cláusula de intangibilidad

En el ámbito de las reformas de las constituciones, las llamadas cláusulas de intan-
gibilidad –o cláusulas pétreas– se configuran como límites expresos, fundamen-
talmente materiales, que impiden que determinadas previsiones constitucionales
puedan ser reformadas. Si bien la Constitución Española no incluye este tipo de
cláusulas –salvo la imposibilidad de reformar la Constitución en tiempo de guerra
o durante la vigencia de algún estado de emergencia del artículo 116 CE, lo que
es considerado un límite temporal, no material, a. la reforma constitucional–,
podemos encontrar algunos ejemplos en el Derecho Comparado europeo.

Así, en Alemania, la Ley Fundamental de Bonn de 1949 establece en su artículo

79.3 que no está permitida ninguna modificación que afecte la organización de
la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la
legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y 20 –relativos a los de-
rechos fundamentales–. Asimismo, en el artículo 89 de la Constitución francesa
de 1958 se establece que la forma republicana de gobierno no podrá ser objeto
de reforma. Idéntica previsión encontramos en el artículo 139 de la Constitución
italiana de 1948.
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12. Coerción estatal

La coerción de un ente central a los entes secundarios constituye un instituto
connatural a los Estados compuestos. Se trata de una acción jurídica por la cual
el Estado compele a una de sus unidades a cumplir con el interés general o las
obligaciones impuestas por la Constitución o las leyes, ante reiteradas acciones
u omisiones que desafían el orden constitucional.

En el caso español, este tipo de coerción, comúnmente denominada estatal, viene

recogida en el art. 155 CE que, aún con ciertas notas distintivas, resulta práctica-
mente un “copia y pega” del art. 37 de la Ley Fundamental de Bonn. En Alemania,
este instituto, denominado “coerción federal” (Bundeszwang), surge de una tra-
dición constitucional de larga data que ha perseguido mantener y salvaguardar
el orden federal ante conductas de los Länder constitucional o legalmente ina-
propiadas. Desde 1949 a nuestros días no ha sido nunca puesto en marcha en
aquel país, cumpliendo en cierto sentido con su cometido: ser un precepto que
incita y procura el orden.

La Constitución española señala que si una Comunidad Autónoma no cumplie-

re las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de
forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo
requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser
atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar
una serie de medidas para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para proteger el interés general. Entre estas medidas, que la Cons-
titución no define de forma tasada, se encuentra la posibilidad de que el Gobierno
de instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma afectada.

No se trata, como se aprecia, de una respuesta unilateral del Gobierno, sino de

una decisión sometida a valoración de la cámara de representación territorial, que
deberá juzgar las circunstancias fácticas y las disposiciones jurídicas o el interés
general vulnerado para autorizar al Gobierno a ejecutar las medidas que conside-
re apropiadas para reconducir la conducta autonómica. No se trata, tampoco, de
la primera o única respuesta que tiene el Gobierno ante cualquier incumplimiento
de la Comunidad Autónoma. Así, antes de poner en marcha este mecanismo han
de arbitrarse todos los medios políticos y jurídicos posibles para solucionar el
problema, que ha de tener asimismo tal magnitud que ningún otro medio resulte
efectivo para tal fin. Por ello, se trata de una herramienta de último recurso.

Hasta el momento la coerción estatal ha sido autorizada por el Senado al Go-

bierno en una sola ocasión, en 2017, frente a las constantes desavenencias de las
autoridades catalanas y la pretendida desconexión del Estado español mediante
la declaración unilateral de independencia. El Tribunal Constitucional juzgó tal
coerción conforme a la Constitución, salvo alguna medida concreta, en las SSTC
89 y 90/2019, de 2 de julio.
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13. Colaboración
La colaboración entre los entes que integran el Estado compuesto, categoría
a la que se adscribe España, constituye una exigencia impuesta tanto por la
globalización como por la evolución del propio Estado. La idea de una división
radical de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a
modo de federalismo dual, dista de la realidad: la gestión competencial eficaz
y eficiente requiere, según el caso, de vínculos estables entre el nivel central
y el intermedio.

El principio de colaboración deriva del propio diseño constitucional, con inde-

pendencia de que ningún precepto de la Constitución lo mencione de forma
expresa. Constituye, en consecuencia, una imposición del sistema territorial
diseñado por el constituyente que permite el ejercicio consensuado de las com-
petencias y facultades de actuación de cada unidad territorial, sin alterar el
reparto competencial. Las virtudes de este principio y su necesidad para el co-
rrecto funcionamiento del Estado autonómico han sido reconocidas en varias
oportunidades por el Tribunal Constitucional.

Su desarrollo normativo se encuentra en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público, que recoge diversas técnicas (orgánicas y
contractuales/convencionales) por medio de las cuales se materializa el prin-
cipio: la cooperación, el auxilio y la coordinación. La colaboración propicia, en
definitiva, las relaciones intergubernamentales, es decir, una serie de vínculos
a nivel vertical y horizontal, así como bilaterales y multilaterales entre el Estado
y las Comunidades Autónomas, o estas entre sí. Ejemplo de ello constituyen,
entre otros, los convenios, acuerdos y protocolos; la Conferencia de Presiden-
tes; las Conferencias sectoriales; las Comisiones bilaterales; o las Comisiones
territoriales de coordinación.
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14. Competencia
El término competencia en los textos constitucionales hace referencia a poder político, a
un ámbito de la realidad sobre el que un determinado órgano o entidad está facultado
para operar. Por eso, el reparto de competencias entre la entidad central y los Estados
miembros o regiones es el núcleo central de cualquier sistema federal o regional, como
nuestro Estado autonómico.

El sistema de distribución territorial del poder de nuestra Constitución se caracteriza

sobre todo por la flexibilidad en torno a las competencias de que disponen las Comu-
nidades Autónomas, ya que durante el proceso constituyente aún no se sabía si todo
el territorio iba a constituirse en Comunidades Autónomas, ni si todas iban a tener las
mismas competencias. Por este motivo, el artículo 149.3 CE dejó abierta la cuestión con-
sagrando el principio dispositivo, en virtud del cual las normas que determinan dichas
competencias son los Estatutos de Autonomía (si bien añade una cláusula residual que
atribuye al Estado las competencias que no hayan asumido por esta vía las Comunida-
des Autónomas).

De esta manera, las únicas competencias que (relativamente) fija la Constitución son
las correspondientes al Estado. Así, el artículo 149.1 establece una reserva de compe-
tencias en favor del centro en materias donde se consideró necesaria una regulación
homogénea para salvaguardar el interés general en todo el territorio nacional. Además,
existen otros preceptos constitucionales donde se atribuyen ciertas competencias al
Estado, como ocurre con el artículo 81.1 CE, que reserva la regulación de determinadas
materias a las leyes orgánicas, que solo pueden ser aprobadas por las Cortes Generales.

Pese a todo, la flexibilidad del sistema derivada del principio dispositivo se incrementa
como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 150.1 y 2 CE, que, con ciertos límites,
permite al Estado ceder competencias que le reserva la Constitución, bien mediante
las leyes marco de competencia legislativa, bien mediante leyes de transferencia o de-
legación.

La falta de cierre constitucional del catálogo de competencias y su remisión a los Esta-

tutos de Autonomía hacen que nuestro Tribunal Constitucional no solo tenga el control
sobre el ejercicio de las competencias, sino también sobre su distribución a través de
aquellos. Pues, a al ser normas de rango inferior a la Constitución, están sujetas a con-
trol del TC (art. 27.2.a LOTC).

La otra característica de nuestra distribución de competencias es que responde a un mo-

delo de federalismo de ejecución. En nuestro país, como en otros europeos, el reparto de
competencias es complejo porque no solo identifica materias, sino que además divide la
función legislativa y la ejecutiva sobre dichos ámbitos. Es verdad que, en algunos casos,
toda una materia se reserva en exclusiva a una sola de las entidades territoriales. Pero
en la mayoría de los supuestos la Constitución establece competencias compartidas,
bien reservando al Estado la legislación, por lo que las Comunidades pueden asumir
toda la ejecución, bien atribuyendo a la entidad central solo la legislación básica, por lo
que las Comunidades pueden asumir la legislación en desarrollo y la ejecución.
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15. Conflicto de competencias

El Gobierno o los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas pueden
promover conflictos de competencias cuando consideren que una disposición,
resolución o acto sin valor de ley de una Comunidad Autónoma o del Estado,
o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos, no respeta el orden
constitucional de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos
de Autonomía o en las leyes orgánicas dictadas para delimitar las competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas. De esta forma, se pueden plan-
tear conflictos de competencias de dos tipos. Por un lado, los conflictos positivos,
que enfrentan al Estado con una o más Comunidades Autónomas o a dos o más
Comunidades Autónomas entre sí cuando se estime invadida una competencia
propia. Y, por otro, los conflictos negativos, que tendrán lugar cuando un órgano
estatal o de una Comunidad Autónoma decline su competencia para resolver
cualquier pretensión deducida por una persona física o jurídica, con la peculia-
ridad de que aquí, además del Gobierno, el conflicto podrá ser planteado por el
propio interesado.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 161.c) CE, el órgano competente para

decidir sobre estos conflictos de competencias es el Tribunal Constitucional. No
obstante, el procedimiento va precedido de un requerimiento que, si bien es fa-
cultativo para el Gobierno, resulta obligatorio para las Comunidades Autónomas.
La razón de ser de este paso previo es tratar de alcanzar un arreglo amistoso, de
tal forma que solo si el órgano requirente no ha obtenido satisfacción en esta fase
previa será posible iniciar un procedimiento contradictorio ante el Tribunal Cons-
titucional. Procedimiento que concluye con una resolución en forma de sentencia
donde se declara la titularidad de la competencia controvertida (art. 66 LOTC).
Eso sí, previamente el Tribunal puede acordar la suspensión de la disposición,
resolución o acto objeto del conflicto en caso de que pudiera producir perjui-
cios de imposible o difícil reparación. Aunque si es el Gobierno el que recurre e
invoca el artículo 161.2 de la Constitución, la suspensión es automática (art. 62
LOTC). En el plazo máximo de cinco meses, el Tribunal debe pronunciarse sobre
el levantamiento o la ratificación de la suspensión.
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16. Consejo de Estado

Se trata, tal cual lo define la Constitución en su art. 107, del «supremo órgano consul-
tivo del Gobierno». Su regulación específica se encuentra en la Ley Orgánica 3/1980,
de 22 de abril, del Consejo de Estado, que reconoce, en su art. 1.2, que su función
consultiva se lleva a cabo «con autonomía orgánica y funcional para garantizar su
objetividad e independencia de acuerdo con la Constitución y las Leyes». Si bien no
estamos propiamente ante un “órgano constitucional”, el Tribunal Constitucional ha
reconocido que el Consejo es un “órgano del Estado con relevancia constitucional
al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece” (STC
56/1990, de 29 de marzo, FJ 37). El Consejo no constituye una innovación del cons-
tituyente de 1978; por el contrario, se trata de una institución de larga data y de
arraigada tradición en nuestro Estado, cuyos orígenes se remontan a 1562, creán-
dose por decisión de Carlos V. Sus funciones y composición, claro está, han variado
a lo largo del tiempo.

En la actualidad, cuenta con un presidente, nombrado libremente por Real Decreto

del Consejo de Ministros refrendado por el presidente del Gobierno, entre juristas de
reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado. Se integra por una serie de
consejeros permanentes de carácter vitalicio y por consejeros natos, que ejercerán
su función mientras ostenten el cargo que haya determinado su nombramiento. Por
otro lado, cuenta con una serie de consejeros electivos, diez en total, cuyo mandato
se limita a cuatro años. Actúa, según la naturaleza del asunto o la competencia, en
Pleno, Comisión Permanente y Comisión de Estudios. Cuenta, a su vez, con una serie
de Secciones encargadas del despacho de asuntos que ha de conocer la Comisión
Permanente.

La función principal del Consejo es la de dictaminar sobre cuantos asuntos sometan a

su consulta el Gobierno o sus miembros. Este tipo de consulta puede ser preceptiva,
de acuerdo con lo establecido en la L.O. 3/1980 o en cualquier otra ley. En los demás
casos, será facultativa. Los dictámenes emanados del Consejo no son vinculantes
para el Gobierno, salvo que la ley disponga lo contrario. Sin embargo, por lo general,
las observaciones esenciales y no esenciales realizadas por el Consejo son tenidas en
cuenta por el Gobierno para mejorar los textos articulados se someten a su consulta.
Entre sus funciones se encuentra, además, la de elaborar por sí o bajo su dirección es-
tudios, informes o memorias a solicitud del Gobierno o cuando lo considere oportuno
para el mejor desempeño de sus funciones, así como elaborar propuestas legislativas
o de reforma constitucional encomendadas, en este caso, por el Gobierno.

Los dictámenes deben emitirse, generalmente, en el plazo máximo de dos meses des-
de que el expediente ingresa por Registro. Sin embargo, existe la posibilidad de que el
Gobierno, por la coyuntura del asunto, solicite del Consejo de Estado un informe con
carácter urgente. En este caso, el dictamen deberá ser emitido en el plazo máximo de
quince días, salvo que el Gobierno o su presidente determinen uno menor.
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17. Consejo de Gobierno

El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que dirige la política de la Comu-
nidad Autónoma. Presidido, valga la redundancia, por el presidente de la Comu-
nidad Autónoma, el Consejo está compuesto por el propio presidente, el o los
vicepresidentes, en su caso, y los consejeros que, de acuerdo con lo que indi-
quen los Estatutos, deberán o no ser diputados de la Asamblea. Corresponde al
Consejo de Gobierno el ejercicio de la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y
la potestad reglamentaria, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de la
Comunidad y la Ley.

Las reuniones del Consejo de Gobierno se celebran periódicamente, previa con-

vocatoria de su presidente, que deberá ir acompañada de un orden del día. El
consejero con competencia en Presidencia actúa como secretario del Consejo,
dejando constancia de los acuerdos adoptados. Sus deliberaciones tienen ca-
rácter reservado, por lo que sus miembros están obligados a guardar secreto
sobre las opiniones y votos emitidos en el transcurso de las reuniones, así como
de la documentación a la que hayan podido tener acceso por razón de su cargo,
hasta tanto se hagan públicas oficialmente. Cabe destacar que pueden acudir
a estas reuniones, también, aquellas autoridades o expertos que convoque el
presidente, que quedarán también vinculados al secreto de las deliberaciones
que presencien.

La relación específica de competencias del Consejo se recoge, por lo general, en

las Leyes de Gobierno de cada Comunidad Autónoma, en el marco de lo dispues-
to por el Estatuto de Autonomía. Por esta razón, con independencia de algunas
funciones genéricas, presentes en todos los Estatutos, pueden existir variaciones
entre una Comunidad y otra.
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18. Consejo de Ministros

Se trata de un órgano colegiado del Gobierno integrado por el presidente, el
vicepresidente o vicepresidentes, en su caso, y los ministros de las distintas car-
teras. A sus reuniones podrán asistir, cuando sean convocados a tal efecto, los
secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos.

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece, en su art. 5.1, una

serie de funciones propias del Consejo que pueden agruparse en aquellas relati-
vas al impulso de la acción normativa; las reglamentarias; las concernientes a la
tramitación de los Tratados Internacionales; las económico–financieras; las pre-
supuestarias; y las de organización de la estructura de la Administración General
del Estado. Sin embargo, esta relación no es taxativa: el Consejo de Ministros
ejerce todas las atribuciones conferidas por la Constitución, las leyes o cualquier
otra disposición normativa.

La presidencia del Consejo de Ministros recae en el presidente del Gobierno, que

convoca las sesiones regularmente y fija el orden del día. No obstante, el art.
62.g) de la Constitución señala que S.M. el Rey podrá presidir las reuniones del
Consejo, cuando lo estime oportuno, a petición del presidente del Gobierno. La
Secretaría del Consejo de Ministros, por su parte, recae en la persona que ostente
la titularidad del Ministerio de la Presidencia.

Las reuniones podrán tener carácter decisorio o deliberante. En todo caso, las
deliberaciones del Consejo de Ministros serán secretas. Por esta razón, la Ley
50/1997 señala que se levantará acta de sus sesiones en las que figurarán, ex-
clusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la
relación de asistentes y los acuerdos adoptados y los informes presentados.

La preparación de las sesiones del Consejo de Ministros, en aquellos asuntos que

vayan a someterse a su aprobación, recae en la Comisión General de Secretarios
de Estado y Subsecretarios, que generalmente se reúne unos días antes de las
reuniones del Consejo que convoque el presidente. Por fuera del examen de la
Comisión General quedan los nombramientos, ceses, ascensos a cualquiera de
los empleos de la categoría de oficiales generales y aquellos asuntos que, excep-
cionalmente y por razones de urgencia, deban ser sometidos directamente al
Consejo de Ministros.
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19. Consejo General del Poder Judicial

La Constitución de 1978 es muy cuidadosa a la hora de regular la independencia
del poder judicial. De hecho, de los tres poderes clásicos, el judicial es el único
que el constituyente reconoció expresamente como tal (Título VI, del Poder Ju-
dicial). Con este propósito de maximizar su independencia, y separándose de la
situación preconstitucional, el constituyente configuró un órgano de gobierno
del poder judicial. Los nombramientos, ascensos, sanciones, etc… de jueces y
magistrados no corresponden en la España constitucional al poder ejecutivo,
sino a un órgano autónomo: el Consejo General del Poder Judicial (art. 122
apartados 2 y 3 de la Constitución).

En lo que se refiere a su composición, el CGPJ está integrado por 20 miembros

nombrados por un período de 5 años (no reelegible). De éstos, 12 son elegidos
entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos
que establezca la ley orgánica; 4 a propuesta del Congreso de los Diputados, y
4 a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de 3/5 de sus
miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida compe-
tencia y con más de 15 años de ejercicio en su profesión. Actualmente, la Ley
Orgánica del Poder Judicial precisa que los 12 miembros judiciales del CGPJ son
elegidos, también, por el Parlamento.

Los 20 vocales eligen, en su sesión constitutiva, a su Presidente, que debe os-

tentar la condición de Magistrado del Tribunal Supremo y cumplir los requisitos
para ser presidente de sala, o ser un jurista de reconocida competencia con más
de 25 años de ejercicio profesional.

El control judicial de las labores del CGPJ, en el ejercicio de sus competencias,

corresponde a la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Supremo.
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20. Constitución
Al margen de otros posibles significados de carácter histórico, político o socio-
lógico, la Constitución es un tipo particular de norma jurídica escrita: la cúspide
del ordenamiento de un Estado.

A esta noción racional-normativa responde la naturaleza de la Constitución espa-

ñola de 1978, cuya condición de norma jurídica está fuera de toda duda. Nuestra
Constitución no se limita a regular el sistema de fuentes, sino que regula directa-
mente algunas materias y fija los principios que habrán de presidir la regulación
de las demás, las líneas maestras de todas las ramas del ordenamiento. Es una
norma jurídica con eficacia directa, inmediatamente aplicable por los jueces y
tribunales en todo tipo de procesos y sin necesidad de mediación legislativa. Los
jueces aplican la Constitución, como norma de decisión de un litigio, junto a la
ley o en ausencia de ley.

El carácter normativo de la Constitución española está proclamado en su propio

articulado. Así, el artículo 9.1 dispone, de forma concisa pero rotunda, que «los
ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico». Ahora bien, el reconocimiento del valor normativo de la
Constitución no implica que todos sus preceptos tengan la misma virtualidad, o
que la vinculación a los mismos por parte de los poderes públicos sea en todos los
casos idéntica. La Constitución es la norma superior del ordenamiento, pero esto
no supone que todas sus disposiciones sean aplicables por jueces y tribunales de
la misma manera y con el mismo alcance, sin necesidad de intermediación de la
ley. Y es que, bien por razón de la peculiaridad de su naturaleza, o sencillamente
por el propio tenor literal de su estructura, su eficacia jurídica es de una inten-
sidad variable. El Tribunal Constitucional lo ha señalado en múltiples ocasiones.
Por ejemplo, en relación con los principios reconocidos en el Capítulo tercero del
Título I (arts. 39 a 52), al afirmar que «no generan por sí mismos derechos judicial-
mente actuables», lo que no obsta para que tales principios «orienten la acción
de los poderes públicos», ya que, «al margen de su mayor o menor generalidad
de contenido, enuncian proposiciones vinculantes en términos que se despren-
den inequívocamente de los artículos 9 y 53 CE» (STC 15/1982; y, asimismo, entre
otras muchas más, SSTC 19/1982, 45/1989, o 14/1992).
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21. Contenido esencial de los

Derechos fundamentales
El contenido esencial es una de las garantías normativas de los derechos funda-
mentales, es decir, uno de los mecanismos de protección que establece la Cons-
titución en favor de estos derechos. De acuerdo con lo establecido en el artículo
53.1 de la Constitución, afecta a los derechos reconocidos en el Capítulo segundo
del Título Primero. En este mismo artículo se establece que estos derechos solo
pueden ser regulados por ley, buscando que solo los representantes directamen-
te elegidos por los ciudadanos regulen esta materia. El legislador podrá modular
las condiciones, formas y efectos del ejercicio de un derecho, pero no actuará con
total discrecionalidad: se le exige que respete en todo caso su contenido esencial.
Así, el contenido esencial opera como un límite a la posibilidad de restringir el
contenido y alcance de los derechos por parte del legislador. Es el núcleo de un
derecho, un contenido intangible que la Constitución protege frente a posibles
intromisiones del Parlamento.

La definición de los contornos del contenido esencial de cada derecho es una

tarea que recae en manos del Tribunal Constitucional que, como intérprete su-
premo de la Constitución, declarará inconstitucionales aquellas leyes que no res-
peten esta garantía. A partir de su jurisprudencia podemos extraer dos criterios
complementarios para identificar el contenido esencial de cualquier derecho: la
recognoscibilidad del derecho y los intereses protegidos por él. De acuerdo con
el primer criterio, para valorar si el legislador ha vulnerado el contenido esencial
de un derecho hay que preguntarse si ha respetado o no aquellos rasgos que
construyen la noción generalizada que la sociedad tiene de dicho derecho en un
momento determinado. En virtud de este criterio, forman parte del contenido
esencial de un derecho aquellas facultades o posibilidades de actuación que re-
sultan necesarias para que el derecho sea reconocible, aquellas facultades sin las
cuales el derecho quedaría desnaturalizado. De acuerdo con el segundo criterio,
para valorar si el legislador ha vulnerado el contenido esencial de un derecho hay
que preguntarse si sus titulares pueden o no satisfacer los intereses para cuya
protección fue reconocido constitucionalmente ese derecho. El contenido esencial
de un derecho es, entonces, aquella parte del derecho necesaria para que los
intereses o valores a los que sirve su reconocimiento resulten efectivamente pro-
tegidos. En definitiva, se desconoce el contenido esencial de un derecho cuando
este queda sometido a limitaciones que lo hacen irreconocible, impracticable, o
dificultan su ejercicio más allá de lo razonable.
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22. Control previo de

constitucionalidad
El control previo de constitucionalidad es el examen que el órgano u órganos de
control de constitucionalidad de un Estado (en España, el Tribunal Constitucio-
nal) realiza sobre una norma antes de que esta entre en vigor. Contrasta con el
control posterior (o sucesivo) de constitucionalidad, regla general en los sistemas
de justicia constitucional.

La Constitución solo prevé el control previo de constitucionalidad de los tratados

internacionales (artículo 95). Sin embargo, la Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre, del
Tribunal Constitucional (LOTC), introdujo también el control previo de los Estatutos
de Autonomía y las Leyes Orgánicas. La Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio derogó
ambos, y la Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, reintrodujo el recurso
previo contra proyectos y propuestas de reforma de Estatutos de Autonomía.

El control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales, regulado

en el artículo 78 de la LOTC, se ha utilizado en dos ocasiones: antes de la ratifica-
ción de España del Tratado de Maastricht, en 1992, y en relación con el Tratado
por el que se establecía una Constitución para Europa, en 2004. Se lleva a cabo
a petición del Gobierno o de cualquiera de las Cámaras una vez que el texto del
tratado internacional está fijado de forma definitiva y antes de que el Estado
preste su consentimiento. La declaración emitida por el Tribunal Constitucional
tiene carácter vinculante.

El control previo de constitucionalidad de los proyectos y propuestas de reforma

de los Estatutos de Autonomía, previsto en el artículo 79 de la LOTC, debe plan-
tearse una vez aprobado por las Cortes Generales el texto definitivo, dentro de los
tres días siguientes a su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
Los legitimados para interponer este recurso son quienes pueden interponer
recursos de inconstitucionalidad contra Estatutos de Autonomía. Si el proyecto
o propuesta de reforma hubiera de someterse a referéndum, este no puede ser
convocado hasta la resolución del Tribunal Constitucional.
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23. Cuestión de confianza

El presidente se erige como cabeza del Gobierno gracias a la confianza otorgada
por el Congreso de los Diputados. Pero puede ocurrir que, con el devenir del
tiempo y ante circunstancias sobrevenidas, el presidente requiera del Congreso
la confirmación del vínculo de confianza, para fortalecer así su acción y continuar
ejerciendo el mandato inicialmente otorgado. Para estos casos la Constitución
establece la llamada “cuestión de confianza”.

De acuerdo con el art. 112 CE, el presidente del Gobierno, previa deliberación del
Consejo de Ministros, puede plantear al Congreso de los Diputados la cuestión
de confianza sobre su programa o sobre una declaración política general. Dicha
confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor la mayoría simple de los Di-
putados. Si no fuera así, el presidente, de acuerdo con el art. 114.1 CE, presentará
su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de un nuevo
presidente del Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el art. 99 CE.

Como se advierte, esta prerrogativa recae en el presidente, lo que resulta en

cierto sentido lógico ya que el Congreso le ha otorgado la confianza tan solo a él
y no a los miembros de su Gobierno. Por esta razón, el Consejo de Ministros solo
delibera y aconseja al presidente, pero no decide de forma colegiada la oportu-
nidad política de presentar o no la cuestión ante el Congreso. Esta realidad, sin
embargo, no exime a la Cámara de tomar en consideración, para otorgar nueva-
mente su confianza, la acción política o el programa tanto del presidente como
de todo su Gobierno.

De acuerdo con el Reglamento del Congreso de los Diputados (art. 173 y ss.) la
cuestión deberá ser presentada en escrito motivado ante la Mesa del Congreso,
acompañada de la certificación de que se ha producido la deliberación del Con-
sejo de Ministros. Admitida a trámite, la Presidencia dará cuenta del escrito a la
Junta de Portavoces y convocará al Pleno para el debate, que quedará sujeto a
las mismas normas establecidas para el de investidura. Finalizado el debate, y
siempre que hayan transcurrido al menos 24 horas desde su presentación, se
procederá a la votación de la confianza, que se entenderá otorgada, como se
adelantó, por el voto favorable de la mayoría simple de la Cámara. El Reglamento
establece, por último, que cualquiera sea el resultado de la votación, la Presiden-
cia del Congreso lo comunicará inmediatamente el Rey, como Jefe del Estado, y
al propio presidente del Gobierno.
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24. Cuestión de inconstitucionalidad

La cuestión de inconstitucionalidad es uno de los instrumentos procesales a
través de los cuales el Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad de
las normas con fuerza de ley (art. 163 CE). Cualquier órgano judicial que tenga
dudas sobre la constitucionalidad de una norma con rango de ley aplicable al
caso que debe resolver debe plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante
el Tribunal Constitucional. Por ello, la cuestión de inconstitucionalidad supone un
control de constitucionalidad concreto, en la medida que la cuestión se plantea,
siempre, en el marco de un determinado proceso judicial. No obstante, una vez
planteado, el Tribunal Constitucional realiza un juicio abstracto de normas (entre
la Ley y la Constitución), sin tener en consideración los hechos del caso que la
provocan. En todo caso, la cuestión de inconstitucionalidad funciona como un
mecanismo de colaboración entre los órganos del poder judicial y el Tribunal
Constitucional y sirve para evitar que los primeros apliquen normas con rango
de ley inconstitucionales.

Toda norma con rango de ley que se encuentre en vigor puede ser objeto de una
cuestión de inconstitucionalidad, no existe un plazo preclusivo para su interposi-
ción. Las partes pueden instar al órgano judicial a que plantee una cuestión, pero
hacerlo o no será una decisión discrecional del órgano judicial frente a la que no
cabe recurso (art. 35.2 LOTC). No obstante, las partes podrán volver a solicitarlo
en las sucesivas instancias (art. 35.2 LOTC).

Para poder elevar una cuestión de inconstitucionalidad no basta simplemente

con que un órgano judicial tenga una duda o mera curiosidad respecto a la com-
patibilidad de una norma con la Constitución. El órgano judicial debe asegurarse
de que la norma es aplicable al caso que ha de resolver y de que es relevante, en
el sentido de que el fallo dependa de su validez. Si se cumplen estos requisitos, y
siempre que el órgano judicial no encuentre una interpretación de la norma que
permita su acomodación a la norma suprema (art. 5.3LOPJ), este deberá elevar
su cuestión ante el Tribunal Constitucional mediante auto motivado.

El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solo puede realizarse

una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia (35.2
LOTC). Su planteamiento provocará la suspensión provisional de las actuaciones
en el proceso judicial hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie. Si admite
la cuestión a trámite, el Tribunal Constitucional dictará sentencia declarando la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma cuestionada. Dicha sen-
tencia, que será inmediatamente comunicada al órgano judicial inferior para que
pueda resolver el procedimiento que había quedado suspendido (art. 38.3 LOTC),
tendrá valor de cosa juzgada, vinculará a todos los poderes públicos y producirá
efectos generales desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado
(art. 38.1 LOTC).
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25. Cuestión prejudicial

Incidente procesal que puede plantear cualquier órgano jurisdiccional de un Estado
miembro de la Unión Europea (UE) ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(TJUE) para solicitarle que determine la validez o interpretación de una norma de
Derecho de la Unión Europea (DUE) que resulta de aplicación al litigio que está cono-
ciendo. Su regulación se establece en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea.

Existen dos tipos de cuestiones prejudiciales: las de apreciación de validez, que se

plantean para que el TJUE se pronuncie sobre la validez de los actos normativos
adoptados en el seno de la UE, y las de interpretación (las más abundantes), que se
plantean para que el TJUE se pronuncie sobre la interpretación tanto de los actos
adoptados en el seno de la UE como del derecho originario (tratados), garantizando
así la aplicación uniforme del DUE en todos los Estados miembros.

En caso de duda sobre la apreciación de validez de una norma del DUE el plantea-
miento de la cuestión prejudicial es obligatorio (STJUE Foto-Frost). En las cuestiones
prejudiciales de interpretación la facultad de plantear la cuestión prejudicial al TJUE,
ya sea a instancia de parte o de oficio, es potestativa para el órgano jurisdiccional
nacional, salvo si se trata de un órgano jurisdiccional de última instancia, que siempre
estará obligado a formularla. A la hora de plantear este tipo de cuestiones el margen
de apreciación se configura en base a la “teoría del acto claro” (STJUE CILFIT): si la
aplicación que se debe hacer del DUE es tan evidente que no deja lugar a ninguna
duda y el órgano jurisdiccional considera que todos los demás órganos jurisdiccio-
nales de los Estados miembros actuarían igual, podrá abstenerse.

Para determinar cuándo se está ante un “órgano jurisdiccional nacional” se debe

estar al origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su juris-
dicción, el carácter contradictorio del procedimiento, su aplicación de las normas y
su independencia (STJUE Vaassen Göbbels), si bien, en la práctica, la interpretación
de este concepto es laxa, incluyendo, en España, a órganos tales como el Tribunal de
Defensa de la Competencia, aunque no a los tribunales económico-administrativos.

El planteamiento de la cuestión prejudicial supone la suspensión del litigio principal

hasta el pronunciamiento del TJUE. Dicho pronunciamiento tiene efecto de cosa juzga-
da en el caso concreto. Cuando se trata de cuestiones prejudiciales de interpretación,
despliega un alcance general, vinculando tanto al órgano jurisdiccional remitente como
a todos los demás de la UE, sin que ello impida que puedan plantearse futuras cues-
tiones. En el caso de las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez, aunque las
sentencias también tienen un alcance general y producen efectos erga omnes en caso
de invalidez, no implican la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico europeo.
En caso de que el órgano jurisdiccional remitente no atienda a la STJUE, se está ante
una infracción perseguible por vía de recurso de incumplimiento.
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26. Deber constitucional

El Defensor del Pueblo es una garantía no jurisdiccional de tutela de los derechos.
Esta institución se consagra por primera vez en la Constitución de 1978, que en
su art. 54 establece que se regulará mediante ley orgánica “la institución del
Defensor del Pueblo como alto comisionado de las Cortes Generales, designado
por éstas” para la defensa de los derechos reconocidos en el Titulo I, “a cuyo
efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las
Cortes Generales”. Tiene un mandato de 5 años tras su elección, la cual requiere
el voto favorable de tres quintas partes del Congreso y, posteriormente, de las
tres quintas partes del Senado.

La norma que regula y desarrolla esta garantía no jurisdiccional es la Ley Orgá-

nica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo (LODP). Entre las funciones
del Defensor del Pueblo, que desempeña bajo el principio de independencia,
destacamos, en ningún orden particular:

• La capacidad para interponer recursos de inconstitucionalidad, recursos

de amparo e instar el procedimiento habeas corpus;

• La supervisión de la actuación de la Administración por medio de sus

propias investigaciones e inspecciones o tras recibir alguna queja;

• La capacidad de ejercitar la acción de responsabilidad contra las autori-

dades, funcionarios y agentes gubernamentales y administrativos;

• La obligación de dar cuenta a las Cortes Generales de su mandato me-

diante un informe anual de las actuaciones realizadas.

Para estas funciones, el Defensor del Pueblo puede realizar sus investigaciones
y actuar de oficio o a instancia de parte (cualquier persona física o jurídica que
invoque un interés legítimo). Así, el art. 9 de la LODP reza que este “podrá iniciar
y proseguir, de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente
al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus
agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo
103.1 de la Constitución y el respeto debido a los Derechos proclamados en su
Título I”. Si bien sus averiguaciones o decisiones no tienen fuerza vinculante,
sus advertencias, recomendaciones o sugerencias sirve para modificar criterios
o comportamientos injustos o de dudosa legalidad o como precursor para en-
tablar acciones judiciales o de cualquier otra índole con fundamentos jurídicos
bien razonados.
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27. Decreto legislativo

El decreto legislativo es una norma con rango de ley que dicta el Gobierno previa
delegación (autorización) de las Cortes Generales. Por ello, aquél no ejerce en esta
ocasión una potestad legislativa propia sino delegada (art.82.1 y 85 CE). Dicha
delegación, no obstante, está sometida a determinados límites: debe hacerse de
manera expresa, para regular una materia concreta y por tiempo determinado.
Además, solo puede ejercitarse una vez, agotándose con el uso que de ella haga
el Gobierno aprobando la norma de que se trate (art.82.3 CE). La delegación le-
gislativa puede hacerse o bien para que el Gobierno elabore un texto articulado
–permitir que dicte normas con rango de ley a partir de las bases que las Cortes
establecen– o bien un texto refundido –unificar varios textos legales en uno–.

En el primero de los casos, la delegación legislativa se lleva a cabo a través de

una ley de bases. Ésta debe delimitar el objeto y el alcance de la delegación y los
principios y criterios que deben seguirse a la hora de elaborar el texto (art.82.4
CE), es decir, es una norma que establece una suerte de programa que el Go-
bierno debe seguir a la hora de aprobar el texto. No obstante, la ley de bases no
puede autorizar su propia modificación o facultar para dictar normas con carácter
retroactivo (art.83 CE).

En el segundo de los supuestos, el Gobierno tan solo puede reconducir a un

único cuerpo legal normas dispersas, operando por tanto con las normas lega-
les existentes. A diferencia del supuesto anterior, la delegación se lleva a cabo a
través de una mera ley ordinaria que debe determinar el ámbito normativo que
comprende la delegación. No obstante, ésta debe especificar si la autorización
otorgada al Ejecutivo se circunscribe a la mera formulación de un texto único o
si se incluye la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que
han de refundirse, lo que incluye una cierta capacidad de innovación normativa
(art.82.5 CE).

La delegación legislativa puede ser revocada por las Cortes Generales bien de
manera tácita o expresa. Lo primero sucede cuando las Cortes aprueban una
ley cuyo contenido coincide con aquel que ha sido objeto de delegación, pues la
vacía de contenido. En estos casos, el Gobierno puede oponerse a su tramitación
(art.84 CE). Lo segundo, por su parte, tiene lugar cuando las Cortes aprueban una
ley que deroga total o parcialmente la ley de delegación, dejándola así sin efecto.
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28. Decreto-ley
El decreto-ley es una norma con rango de ley aprobada por el Gobierno en “cir-
cunstancias de extraordinaria y urgente necesidad”, lo que se conoce como pre-
supuesto habilitante. La existencia de esta fuente normativa hace posible que
puedan atenderse situaciones que, por precisar una rápida respuesta, no pueden
esperar a ser resueltas por las Cortes a través del procedimiento legislativo or-
dinario ni tampoco por el de urgencia. No obstante, no cualquier materia puede
ser regulada por decreto-ley: éste no puede afectar al ordenamiento de las ins-
tituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciuda-
danos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades
Autónomas ni al Derecho electoral general (art.86.1 CE). La vigencia inicial de
estas normas está limitada a 30 días. Transcurrido este plazo, el decreto-ley solo
continúa en vigor si es convalidado por el Congreso de los Diputados (art.86.2
CE), que debe dar expresamente su aprobación –por mayoría simple– a que dicha
norma deje de ser provisional y adquiera carácter permanente (hasta su even-
tual derogación). Dicha convalidación se produce “en bloque”, de manera que no
puede modificarse el contenido del decreto-ley en este trámite parlamentario. Si
éste se convalida, sigue siendo un decreto-ley –no se transforma en una ley– pero
adquiere vigencia indefinida. De lo contrario, resulta derogado.

Una vez convalidado, la Constitución también permite que, dentro de ese plazo
de 30 días, el decreto-ley pueda ser tramitado como proyecto de ley por el pro-
cedimiento de urgencia (art.86.3 CE). En ese caso, y a diferencia de lo que sucede
con la convalidación, sí podrían introducirse enmiendas y, al seguirse el procedi-
miento legislativo, la norma resultante sería una ley. Los decretos-leyes existen
a nivel nacional pero también es posible que existan a nivel autonómico si así lo
recogen los Estatutos de Autonomía.

Aquéllos están, en todo caso, sujetos a las mismas limitaciones –ya expuestas–
que los decretos-leyes del Estado. En cuanto a su control de constitucionalidad,
dado que son normas con rango de ley, el mismo le corresponde al Tribunal
Constitucional. Dicho control, no obstante, ha sido bastante débil en lo que
respecta, esencialmente, al presupuesto habilitante que, al interpretarse de
manera muy generosa, ha permitido un uso excesivo del decreto-ley por parte
de los distintos Gobiernos.
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29. Defensor del pueblo

El Defensor del Pueblo es una garantía no jurisdiccional de tutela de los dere-
chos. Esta institución se consagra por primera vez en la Constitución de 1978,
que en su art. 54 establece que se regulará mediante ley orgánica “la institución
del Defensor del Pueblo como alto comisionado de las Cortes Generales, desig-
nado por éstas” para la defensa de los derechos reconocidos en el Titulo I, “a
cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a
las Cortes Generales”. Tiene un mandato de 5 años tras su elección, la cual re-
quiere el voto favorable de tres quintas partes del Congreso y, posteriormente,
de las tres quintas partes del Senado.

La norma que regula y desarrolla esta garantía no jurisdiccional es la Ley Orgá-

nica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo (LODP). Entre las funciones
del Defensor del Pueblo, que desempeña bajo el principio de independencia,
destacamos, en ningún orden particular:

• La capacidad para interponer recursos de inconstitucionalidad, recursos

de amparo e instar el procedimiento habeas corpus;

• La supervisión de la actuación de la Administración por medio de sus

propias investigaciones e inspecciones o tras recibir alguna queja;

• La capacidad de ejercitar la acción de responsabilidad contra las autori-

dades, funcionarios y agentes gubernamentales y administrativos;

• La obligación de dar cuenta a las Cortes Generales de su mandato me-

diante un informe anual de las actuaciones realizadas.

Para estas funciones, el Defensor del Pueblo puede realizar sus investigaciones
y actuar de oficio o a instancia de parte (cualquier persona física o jurídica que
invoque un interés legítimo). Así, el art. 9 de la LODP reza que este “podrá iniciar
y proseguir, de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente
al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus
agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo
103.1 de la Constitución y el respeto debido a los Derechos proclamados en su
Título I”. Si bien sus averiguaciones o decisiones no tienen fuerza vinculante,
sus advertencias, recomendaciones o sugerencias sirve para modificar criterios
o comportamientos injustos o de dudosa legalidad o como precursor para en-
tablar acciones judiciales o de cualquier otra índole con fundamentos jurídicos
bien razonados.
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30. Democracia
En sentido puramente etimológico, democracia equivale al poder del pueblo. Así,
desde el punto de vista del origen del poder, la democracia implica la atribución
del poder a la colectividad (pueblo o nación). Desde el punto de vista de cómo se
organiza ese poder en el seno de la sociedad y de cómo se ejerce, la democracia
supone que los poderes del Estado no deben ser ajenos al pueblo que los insti-
tuye, sino al revés. Se trata de que el pueblo gobernado sea, en definitiva, pueblo
gobernante. Esto se logra haciendo que los individuos que están sometidos a las
normas de un determinado ordenamiento, a los poderes de ese Estado, partici-
pen en su propia creación o formación. Se reconduce a los individuos el propio
origen de las decisiones del Estado.

Para que ello sea posible, la democracia reconoce necesariamente a los sujetos
una serie de derechos y libertades fundamentales que les permiten tomar par-
te, en condiciones de igualdad y libertad, en el ejercicio de dicho poder. El más
característico es, a estos efectos, el derecho de participación en los asuntos pú-
blicos que puede ejercerse directamente –por ejemplo, presentando iniciativas
legislativas populares o votando en un referéndum– o a través de representan-
tes –ejerciendo el derecho de voto–. Cuando predominan las primeras formas
de participación, la democracia se llama participativa o directa. Cuando lo hacen
las segundas –lo más habitual en las sociedades contemporáneas, por su propia
complejidad– la democracia es representativa.

Por último, la democracia puede ser o bien procedimental o bien militante. En

el primer caso, la misma se concibe como un sistema de gobierno en que los
sujetos intervienen en la deliberación y decisión de los asuntos públicos sin que
existan sin restricciones de las materias sobre las que puede deliberarse ni de
la finalidad perseguida en esa toma de decisiones. Pueden perseguirse cuales-
quiera fines políticos y tomarse cualesquiera decisiones, sean del signo que sean,
siempre que se respete el procedimiento legalmente establecido. La democracia
es entonces procedimiento libre, abierto y plural. Sin embargo, la democracia
militante excluye de la deliberación y decisión de los asuntos públicos a aquéllos
que pretenden cambiar el orden básico constitucional establecido, es decir, el
conglomerado de valores (democráticos) en los que se asienta el sistema, aun-
que lo hagan respetando las normas. De ahí que ésta no solo exija respeto a
las normas –como la procedimental– sino que además demande una adhesión
ideológica al sistema establecido.
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31. Derechos fundamentales

El Título I de la CE consagra los ‘derechos y deberes fundamentales’, aunque a
lo largo del mismo estos reciben distintos nombres. Si bien el concepto ‘derecho
fundamental’ y ‘derecho humano’ se han utilizado de manera equivalente, tra-
dicionalmente el primero se refiere a los derechos reconocidos a nivel nacional
(principalmente, en la constitución), mientras que el segundo se emplea para
referirse a los derechos reconocidos a nivel internacional. Si bien es cierto que
el término ‘derechos constitucionales’ sería el más adecuado para referirse a
aquellos ‘positivizados’ en el texto constitutivo, ambos términos se refieren, en
buena medida, a la misma sustancia: atributos o facultades que son expresión
de la dignidad humana, y por tanto, inherentes a la persona.

De tal forma que podríamos definir los derechos fundamentales como concre-
ciones o especificaciones de la dignidad y libre desarrollo personal. Son, por un
lado, garantías de la libertad (y libre desarrollo de la personalidad) y la garantía
frente a injerencias externas, convirtiéndose en facultades de actuación jurídi-
ca (dimensión subjetiva) y, por otro lado, factores esenciales para garantizar el
mantenimiento de una sociedad democrática y, por ende, son componentes es-
tructurales básicos que han de informar el ordenamiento y la actuación de los
poderes públicos (dimensión objetiva). Véase en este sentido la STC 25/1981 de
14 de julio: “[…] derechos fundamentales son derechos subjetivos, derechos de
los individuos no sólo en cuanto derechos de los ciudadanos en sentido estric-
to sino en cuanto garantizan un status jurídico o la libertad en un ámbito de la
existencia. Pero al propio tiempo, son elementos esenciales de un ordenamiento
objetivo de la comunidad nacional en cuanto éste se configura como marco de
una convivencia humana justa y pacífica[…]”.

Hay diferentes clasificaciones de los derechos fundamentales basadas en fun-

ción de su reconocimiento histórico (las conocidas como generaciones de los
derechos), en función de su contenido (estadios o estatus de la persona como
sujeto de Derecho Público), en función de su naturaleza y las obligaciones que
genera para el Estado (derechos de libertad frente a derechos prestacionales), y
en función de sus garantías o del tipo de protección jurídico–constitucional que
reciben (como demuestra el art. 53 de la CE).

Pueden ser titulares de los derechos fundamentales las personas físicas y ju-
rídicas, según del derecho del que se trate, aunque también hay una serie de
casos especiales en función de la capacidad jurídica, la nacionalidad y/o el es-
tatus residencial.
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32. Derechos sociales

Se denominan derechos sociales aquellos derechos para cuyo efectivo cumpli-
miento se requiere de una participación activa por parte del Estado. Por esta
razón, también se alude a ellos como derechos prestacionales. Suelen asimilarse
a los llamados derechos “de segunda generación”, y se relacionan con el valor
igualdad plasmado en los textos constitucionales de los Estados Sociales.

A diferencia de los derechos civiles y políticos (o “de primera generación”), relacio-

nados con el valor libertad, y para cuyo cumplimiento se requiere que el Estado
se abstenga de invadir la esfera de privacidad de los ciudadanos, los derechos so-
ciales exigen del Estado una intervención o acción positiva. Es por ello por lo que
Jellinek distinguía el “estatus negativo” propio de los derechos civiles y políticos
del “estatus positivo” asociado a los derechos sociales. Esta segunda generación
de derechos nació con el constitucionalismo social posterior a la I Guerra Mundial,
probablemente a partir de la Constitución mexicana de Querétaro (1917); y cada
es más extendida la postura que entiende que opera una cláusula de irreversibi-
lidad sobre ellos que debe impedir cualquier retroceso en su protección.

En la actualidad, su plasmación internacional más relevante se halla en la Parte

III del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En el
marco del Consejo de Europa se recogen también en la Carta Social Europea; y,
asimismo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza
y eleva su protección al máximo rango. En la Constitución española la mayor parte
de estos derechos se ubica en el Capítulo III el Título I, relativo a los principios
rectores de la política social y económica (protección social, derecho a la salud,
acceso a la cultura, derecho a disfrutar de un medioambiente adecuado, derecho
a una vivienda digna, entre otros). Sin embargo, otros derechos sociales, como el
derecho al trabajo y el derecho a la negociación y al conflicto colectivo, se ubican
en la Sección segunda del Capítulo II del Título I, mientras que los derechos a la
educación y a sindicación y huelga se consagran en la Sección primera, concer-
niente a los derechos fundamentales y las libertades públicas. En consecuencia,
estos últimos gozan de un mayor nivel de protección que los de la Sección segun-
da, que, a su vez, están más protegidos que los del Capítulo III.
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33. Dignidad de la persona

Se entiende por dignidad humana, al menos en su acepción kantiana, como el
valor inherente al ser humano por el simple hecho de serlo; valor inherente a la
persona por el mero hecho de existir.

La CE consagra la noción de dignidad en el primer apartado de su art. 10, en el

pórtico de su declaración de los derechos fundamentales, y por tanto, consti-
tuyéndola presupuesto material de estos estableciendo que: “La dignidad de la
persona, es fundamento del orden político y de la paz social”. De tal forma, la CE
reconoce y sitúa la dignidad de la persona en un lugar destacado pues plantea
la dignidad de la persona como fundamento del orden político y de la paz social,
haciendo referencia a la dignidad humana como finalidad axiológica.

En efecto, si observamos los elementos formales y sustanciales del art. 10.1, es-
tos revelan que la dignidad de la persona es el primer principio en el que están
contenidas las demás afirmaciones. Es decir, los derechos fundamentales de la
persona, en cuanto se consideran especificaciones inherentes a su dignidad, se
fundan en ella. Con todo ello, parece lógico llegar a la conclusión de que la dig-
nidad humana es simultáneamente un valor y un principio jerárquico superior
que ha de presidir la labor de creación e interpretación jurídica de esos derechos
inherentes a la persona.

El Tribunal Constitucional se ha ido pronunciado sobre la definición y naturaleza

de la dignidad humana inserta en el art. 10 CE. Así destacamos las conclusiones
recabadas de las siguientes sentencias históricas:

• STC 2/1982 de 29 de enero: los derechos y la dignidad humana como

“bienes constitucionalmente protegidos”;

• STC 53/1985 de 11 de abril: la dignidad humana como “prius lógico y onto-

lógico para la existencia y especificación de los demás derechos” y como
“valor espiritual y moral inherente a la persona que se manifiesta singu-
larmente en la autodeterminación consciente y responsable de la propia
vida y que lleva consigo la pretensión al respeto por parte de los demás”;

• ATC 241/1985 de 17 de abril y STC 231/1988 de 2 de diciembre: la dignidad

humana como principio;

• STC 120/1990 de 27 de junio: la dignidad como “mínimum invulnerable

que todo estatuto jurídico debe asegurar”;

• STC 214/1991 de 11 de noviembre: la dignidad como “ valor constitucional”

y “rango o categoría de la persona como tal del que deriva o se proyecta”;

• STC 235/2007 de 7 de noviembre: la dignidad como “fundamento de todos

los derechos” o “marco dentro del cual ha de desarrollarse el ejercicio de
los derechos fundamentales”.
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34. Diputación permanente

Órgano parlamentario de naturaleza funcional que tiene como principal misión
asegurar la continuidad de la actividad parlamentaria y del equilibrio de poderes
consustancial al sistema parlamentario español.

En el ámbito de las Cortes Generales, el art. 78.1 CE prevé la existencia de una

Diputación Permanente del Congreso y otra del Senado. Están llamadas a des-
plegar sus competencias en dos periodos temporales concretos. Por un lado, en
los periodos entre sesiones (enero, julio y agosto), las Diputaciones Permanentes
del Congreso y del Senado pueden instar la celebración de sesiones extraordina-
rias de las Cámaras (art. 73.2 CE), debiendo, así mismo, velar por los poderes de
estas (expresión ambigua e indeterminada que emplea el art. 78.2 CE). Por otro
lado, el grueso de sus funciones se ubica en el periodo entre legislaturas, el que
transcurre entre la expiración del mandato parlamentario o la disolución anticipa-
da de las Cámaras y la constitución del nuevo Parlamento. En este caso, además
de la incierta función de velar por los poderes de las Cámaras, el art. 78.2 CE les
atribuye la función de asumir las facultades que correspondan a las Cámaras,
de acuerdo con los artículos 86 (convalidación o derogación de decretos-leyes,
actividad exclusiva del Congreso y, por ende, de su Diputación Permanente) y
116 (autorizaciones y declaraciones en materia de estados de alarma, excepción
y sitio, en las que igualmente solo participa el Congreso).

En cuanto a su organización, la CE prevé que cada una de las dos Diputaciones

esté integrada por un mínimo de veintiún miembros, que han de representar a los
grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica. El número de
componentes varía en cada legislatura, siendo fijado por la Mesa de la respectiva
Cámara, oída la Junta de Portavoces. Además del presidente de la respectiva Cáma-
ra, que lo es también de la Diputación Permanente, en la legislatura XIV, la Diputa-
ción Permanente del Congreso está integrada por 68 diputados y la del Senado por
36. Sus miembros, titulares y suplentes, conservan la condición de parlamentarios,
sus derechos y prerrogativas, aún después de la expiración del mandato o de la
disolución de la Cámara, hasta que se reúnan las que resultan elegidas.
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35. Disolución anticipada

del Parlamento
La disolución del Parlamento consiste en poner fin de forma anticipada a este
órgano representativo, perdiendo, de este modo, todos sus procedimientos, facul-
tades y prerrogativas. No obstante, se da la existencia de órganos que velan por
los poderes del Parlamento, disuelto éste. Con la disolución anticipada, en lugar
de producirse la finalización mediante la expiración del período por el que fue
elegido, se anticipa este momento. Esta finalización anticipada lleva aparejada la
celebración de nuvos comicios y la elección de un nuevo Parlamento, ya que en
otro caso implicaría la abolición pura y simple de la institución y la propia existen-
cia del Estado democrático. Esta decisión de disolver corresponde al Gobierno,
aunque en algunos países se conoce la autodisolución o disolución decretada
por el propio Parlamento.

En España, la disolución anticipada se recoge en el artículo 115 de la Constitución,

el cual establece que “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de
Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Con-
greso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto
de disolución fijará la fecha de las elecciones”.

Este artículo recoge algunos límites como que la propuesta de disolución no pue-
da presentarse cuando esté en trámite una moción de censura y la imposibilidad
de que se lleve a cabo una nueva disolución antes de que transcurra un año desde
la anterior (salvo lo dispuesto en el artículo 99, apartado 5).
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36. Estado
Al margen de las peculiares características que puedan derivarse de su adjetiva-
ción, un Estado es siempre una forma de organización política dotada de poder
soberano e independiente. Estas dos notas –soberanía e independencia– tienen,
al menos teóricamente, una proyección externa y otra interna. Hacia el exterior,
determinan el reconocimiento del Estado como un miembro más de la comuni-
dad internacional; mientras que, ad intra, singularizan al Estado como el único
poder público que ejerce su potestad sobre los miembros de una determinada
comunidad política.

El Estado como forma política no ha existido siempre. Por el contrario, se trata

de una forma histórica de dominación que aparece en el continente europeo de
la mano de las monarquías. Son producto de una lenta evolución que va desde
el siglo XIV hasta el XVII (con la Paz de Westfalia en 1648 se proclama la igualdad
de todos los Estados).

El Estado aparece cuando es posible definir la comunidad política a partir de (1)

la sujeción a un único poder (jurídicamente) institucionalizado, (2) que ejerce
su potestad en un ámbito territorial definido, y (3) sobre todos aquellos que se
encuentren en él, sea cual fuere su condición. Estos serán precisamente los tres
elementos sobre los que pivote la Teoría clásica del Estado: el poder (o soberanía),
el pueblo y el territorio.

Desde su aparición, los Estados no han permanecido inmutables, sino que han
experimentado profundas transformaciones. Sobre todo, en la distribución y
la forma de ejercer el poder. Así, los incipientes Estados donde el poder aun lo
compartían el Rey y las asambleas estamentales dieron paso, con la concentra-
ción de la soberanía en manos del monarca (siglos XVII y XVIII), al Estado absoluto.
Posteriormente, las revoluciones liberales propiciarían un proceso de racionali-
zación del poder que desembocaría en el Estado liberal característico del siglo
XIX: un Estado legal de Derecho donde imperaba ya la separación de poderes.
Finalmente, tras la Segunda Guerra Mundial se consolida en Europa el tipo de Es-
tado constitucional que hoy conocemos: el Estado social y democrático de Derecho.
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37. Estado de Derecho

Un Estado de Derecho es aquel en el que los poderes públicos están sometidos
al imperio de la Ley. Ahora bien, esta definición podría implicar que todo Estado
ordenado por el Derecho y que actúa a través del Derecho puede ser considerado
un Estado de Derecho, convirtiéndose en una tautología –pues todo Estado se rife
por normas–. En estos casos, estamos ante un Estado formal de Derecho. Pero
lo cierto es que la expresión Estado de Derecho no puede ser aplicable a todos
los Estados, pues para que un Estado pueda ser considerado, materialmente,
de Derecho debe, además de respetar el imperio de la ley como expresión de la
voluntad popular, garantizar el principio de separación de poderes y contar con
un sistema de derechos fundamentales.

La concepción formal entiende el Estado de Derecho a partir de la seguridad jurí-

dica, basada en la existencia de una predeterminación normativa, el sometimien-
to de la administración pública al ordenamiento jurídico, el sometimiento pleno
al control judicial y la responsabilidad del Estado por la actuación de sus agentes
y órganos. De otra parte, la concepción material que fundamenta el Estado de
Derecho en relación con tres principios sustanciales: el respeto a los derechos
individuales, la separación de poderes y el imperio de la ley como expresión de
la voluntad del pueblo.

En la Constitución Española de 1978, los elementos formales y materiales que

conforman el Estado de Derecho se reconocen en diversos preceptos. En relación
con los elementos formales, el artículo 9.3 CE garantiza el principio de legalidad,
la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las dis-
posiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales,
la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos. En relación con los elementos materiales, el Título I CE ga-
rantiza los derechos fundamentales, los Títulos III, IV, V y VI recogen el principio
de separación de poderes y los artículos 9.1 y 9.3 CE consagran el impero de la
ley como expresión de la voluntad popular.
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38. Estado social y democrático

El artículo 1.1 CE reconoce que España se constituye en un Estado social y democrático
de Derecho. Asimismo, el Preámbulo de la CE recoge la voluntad de garantizar la convi-
vencia democrática y de establecer una sociedad democrática avanzada.

Respecto al Estado social, cabe decir que implica un modelo de Estado que rechaza el
liberalismo abstencionista y que aboga por un Estado intervencionista en la vida social
y económica. Desde el Tribunal Constitucional se entiende que este principio social
reconocido en la Constitución supone una interrelación entre Estado y Sociedad. Así,
se considera que el reconocimiento que el texto constitucional hace a los derechos
y principios económicos y sociales conlleva una obligación para el Estado de realizar
ciertas intervenciones para lograr su efectividad. Teniendo esto en cuenta podemos
distinguir tres rasgos de este principio social constitucional. En primer lugar, la llamada
“Constitución Económica”, que integra la estructura y el funcionamiento de la actividad
económica a través del Título VII de la CE –que recoge los principios relativos a Economía
y Hacienda– y el Capítulo III del Título I de la CE –los Principios rectores de la política
social y económica–. En segundo lugar, la garantía de determinados derechos individua-
les sociales que se configuran como mandatos al legislador y que podemos agrupar en
las siguientes categorías: derechos que originan servicios públicos de carácter general
–como el derecho a la educación (art. 27 CE)–; derechos de naturaleza laboral –como la
libertad sindical (art. 28 CE)–; derechos que protegen a los grupos vulnerables –como la
protección de la maternidad y los menores (art. 39 CE)–, y derechos medioambientales
(art. 45 CE). En tercer lugar, debemos tener en cuenta como parte del principio social
la introducción del principio de igualdad material como elemento corrector y comple-
mentario de la igualdad formal.

Por otro lado, en relación con el Estado democrático, debemos apuntar que el mismo
conecta directamente con el principio de soberanía nacional, es decir, con la concepción
de que la autoridad de la que emanan los poderes del Estado reside en el pueblo. Así, el
pueblo participa, de acuerdo con una concepción plural de la sociedad, en las decisiones
del poder y lo hace de manera igualitaria. Teniendo esto en cuenta, la Constitución reco-
ge cuatro elementos que permiten articular este principio democrático. En primer lugar,
en el artículo 1.2 CE se declara que la soberanía nacional reside en el pueblo español. En
segundo lugar, el reconocimiento del sufragio universal (art. 23.1 y 68 CE) y el acceso a
cargos y funciones públicas (art. 23.2 CE), que debe complementarse con el principio so-
cial y el principio de igualdad, materializados en la obligación de los poderes públicos de
“promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos
en que se integra sean reales y efectivas” (art. 9.2 CE). En tercer lugar, la existencia de
pluralismo social –asociaciones, organizaciones profesionales, religiosas, etc.– y político
–partidos políticos–, de manera que se promueva y proteja la diferencia de opiniones e
ideologías. Y, en cuarto y último lugar, el desarrollo de una sociedad democrática avanzada
(Preámbulo de la CE), fundamentada en una concepción democrática amplia que no se
limita a principios estructurales y procedimentales, sino que aboga por la construcción
de un espacio de participación libre y por el desarrollo de unas condiciones individuales
de igualdad que permitan la participación de los ciudadanos en ese espacio.
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39. Estados de alarma, excepción

y sitio
Los estados de alarma, excepción y sitio son los tres estados de emergencia
que la Constitución Española establece para que el Estado pueda hacer frente
a circunstancias extraordinarias. Su previsión constitucional pretende asegurar
que, aun en las circunstancias más adversas, el ejercicio del poder resulte sujeto
a normas jurídicas, evitando que la resolución de dichas situaciones se lleve a
cabo fuera del ordenamiento, al no tener éste respuesta alguna, poniendo así en
juego la supremacía de la Constitución.

En términos generales, dichos estados permiten adoptar medidas que modifican

temporalmente tanto la distribución ordinaria del poder como el régimen jurídico
de los derechos fundamentales. Cada uno de ellos está diseñado para responder
a un escenario diferente: catástrofes naturales y accidentes de gran magnitud
en el caso del estado de alarma, graves alteraciones del orden público en el de
excepción y la supervivencia del Estado y del ordenamiento constitucional en
supuesto del estado de sitio.

Mientras que el estado de alarma es declarado por el Gobierno por un plazo

máximo inicial de quince días –pudiendo ser prorrogado por el Congreso el tiem-
po que se estime conveniente que debe justificarse, en todo caso, como ha sos-
tenido el Tribunal Constitucional, por la gravedad de la situación a revertir y las
medidas a implementar (art.116.2 CE)– el estado de excepción, si bien también es
declarado por el Gobierno por un máximo de 30 días –prorrogables otros tantos
siguiendo el mismo procedimiento– precisa la previa autorización del Congreso
(art.116.3 CE). En el caso del estado de sitio, por su parte, es la mayoría absoluta
del Congreso, a propuesta exclusiva del Gobierno, quien lo declara, decidiendo
su propia duración (art.116.4 CE).

Tanto los decretos del Gobierno que declaran los estados de alarma y excepción
como el acto del Congreso que declara el estado de sitio son actos con fuerza de
ley y son ellos quienes determinan a qué partes del territorio afectan.

A pesar de que los tres estados de emergencia permiten adoptar medidas que
limitan derechos fundamentales, solo bajo los estados de excepción y sitio se
permite la suspensión de determinados derechos fundamentales (art.55.1 CE),
no así, por tanto, bajo el estado de alarma. Por último, debe tenerse en cuenta
que la declaración de alguno de estos tres estados impide iniciar la reforma cons-
titucional (art.169 CE) y disolver el Congreso (art.116. 5 CE). Además, su vigencia
tampoco podrá interrumpir el normal funcionamiento de los poderes del Estado
(art.116.5 CE) ni modificar el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus
agentes (art.116.6 CE).
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40. Estatuto de autonomía

El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de la Comunidad Autó-
noma (art.147.1 CE), a través de la cual se hace efectivo el principio de descentrali-
zación territorial del poder, es decir, a través del cual se dota de existencia jurídica
y competencias a las Comunidades Autónomas como entes con autonomía políti-
ca, que supone básicamente la capacidad para aprobar normas con rango de ley.

Los Estatutos de Autonomía, no obstante, no son una suerte de “Constituciones”

regionales pues no solo son posteriores a la entrada en vigor de la Constitución,
sino que –y esto es lo fundamental– están jerárquicamente subordinados a la
misma: son leyes estatales –no autonómicas– aprobadas por las Cortes Genera-
les como leyes orgánicas. En cuanto tales, el control de su constitucionalidad le
corresponde al Tribunal Constitucional. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que
se trata de leyes orgánicas particulares porque tienen un procedimiento singular
de creación y modificación.

Esa singularidad reside, fundamentalmente, en la participación en el mismo,

cuando se elaboran en un primer momento, de los territorios que pretenden
constituirse en Comunidad Autónoma, como de éstas –ya constituidas– cuando se
pretende su reforma. Así, los Estatutos de Autonomía presentan una naturaleza
jurídica dual pues son a un tiempo normas integrantes del ordenamiento jurídico
estatal, así como las normas de cabecera del ordenamiento jurídico autonómico
de que se trate. En cuanto su contenido, los Estatutos de Autonomía tienen un
contenido mínimo o necesario el cual abarca la denominación de la Comunidad,
la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las ins-
tituciones autónomas propias y a las competencias asumidas dentro del marco
establecido en la Constitución (art. 147. 2 CE). No obstante, pueden gozar de un
contenido adicional y, en este sentido, incluir menciones como las relativas al
régimen lingüístico, la bandera, etc.
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41. Federalismo
Se trata de una forma de organización territorial del poder caracterizada por la
existencia de dos órdenes de gobierno constitucionalmente establecidos: el central
(Estado) y una serie de entes de segundo nivel que reciben distinto nombre según
el país que se trate (por lo general, Estados o Provincias; en Alemania, Länder; en
Suiza, Cantones).

Este tipo de Estados se caracteriza por contar con una Constitución escrita que distri-
buye formalmente competencias entre los dos órdenes de Gobierno; por la existencia
de una Cámara legislativa federal que representa los intereses de las distintas uni-
dades del sistema (Senado); y por contar con un Tribunal (Supremo o Constitucional)
encargado de resolver las disputas que surjan entre el ente central y los secundarios,
sobre todo en términos competenciales. Una nota distintiva de estos Estados es,
además, la posibilidad que tienen los entes secundarios de darse a sí mismos sus
propias Constituciones (respetando la Constitución federal y sin injerencia del poder
central), en las que establecen sus órganos de gobierno y una relación de derechos.

La opción federal ha sido especialmente escogida por países con territorio vasto,
con múltiples nacionalidades o como respuesta a etapas históricas caracterizadas
por el centralismo. Ha sido escogida, además, por países con diversidad lingüísti-
ca, étnica o religiosa de difícil acomodo. En este sentido, el reconocimiento de un
alto grado de autonomía, dentro de la unidad estatal, ha servido para conciliar
posturas inicialmente irreconciliables o para gestionar adecuadamente espacios
sumamente extensos.

Cada Estado federal presenta rasgos únicos y se diferencia de los demás países
que asumieron la misma forma territorial. En este sentido, la coyuntura e historia
de cada uno adquiere sustantiva relevancia por cuanto puede que esta forma
de reparto del poder se haya escogido para unir, en un solo Estado, a diversos
entes previamente soberanos o, por el contrario, que un ente superior centralis-
ta decida, por determinadas circunstancias, desintegrarse en diversas unidades
específicas, reconociéndoles su plena autonomía.

En cuanto a la distribución de competencias, en sus inicios los Estados federales

fueron dualistas, esto es, existía una división más o menos nítida entre aquellos
poderes del Estado central y de los Estados federados. Con el paso del tiempo,
evolucionaron hacia una forma cooperativa, en la que las Constituciones no solo
reconocen competencias reservadas a cada ente, sino también algunas en las que
ambos concurren, por lo que se requiere de una serie de dinámicas de actuación
conjuntas. Estas dinámicas suscitan una serie de vínculos relativamente estables
de relaciones intergubernamentales entre los distintos niveles de gobierno (ver-
ticales, horizontales, bilaterales, multilaterales).
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42. Forma de Estado, de Gobierno

y de la Jefatura del Estado
Por forma de Estado entendemos la forma en la que el Estado se relaciona con
la sociedad, si bien podemos abordar este concepto desde dos enfoques dife-
rentes: desde la categoría “participación política” y desde la categoría territorial.
Si nos acercamos a la forma de Estado desde la primera perspectiva, podemos
diferenciar entre Estados democráticos y autocráticos. Si, por el contrario, lo hace-
mos desde la categoría territorial, podemos diferenciar entre Estados unitarios y
compuestos. Los Estados unitarios pueden ser centralizados o descentralizados,
cuando cuentan con diferentes niveles administrativos. El Estado es compuesto
cuando existen dos niveles de poder con potestad para dictar normas con rango
de ley. La confederación no es, en sentido estricto, una forma de Estado, pues
para que exista Estado en sentido estricto debe existir una sola soberanía.

Por forma de Gobierno entendemos la forma en la que los poderes, y en con-

creto el legislativo y el ejecutivo, se relacionan entre sí. La principal distinción,
desde esta perspectiva, son los sistemas presidenciales y los parlamentarios.
En los sistemas presidenciales existe una rígida separación de poderes entre el
legislativo y el ejecutivo, que es elegido, también, directamente por los ciudada-
nos. En los sistemas parlamentarios, el poder legislativo es el único que cuenta
con legitimidad democrática directa. Y es este poder el que determina, en última
instancia, la configuración del poder ejecutivo. En los sistemas presidenciales, el
Jefe del Estado y el Jefe de Gobierno son dos figuras diferentes, mientras que en
los sistemas presidenciales ambas figuras quedan unificadas en el presidente.
Razones históricas justifican que España, Reino Unido, Alemania o Italia sean
ejemplos de sistemas parlamentarios. Y EEUU y las Repúblicas Latinoamericanas
de presidenciales. Francia es considerado un sistema semipresidencial, por contar
con rasgos de ambos modelos.

Por forma de la Jefatura del Estado diferenciamos entre Monarquías y Repúbli-

cas. Los sistemas presidenciales son siempre republicanos (por ser elegido el
Presidente directamente por los ciudadanos). Los sistemas parlamentarios, por
el contrario, pueden ser monárquicos (España o Reino Unido) o republicanos
(Alemania o Italia).
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43. Fuerza, rango y valor de ley

Conceptos estrechamente relacionados que se emplean para definir la posi-
ción que ocupa la ley en el sistema normativo. Resultan especialmente útiles
en la actualidad, al no ser posible ofrecer un concepto unitario de ley, ya que
la Constitución prevé la existencia de diferentes tipos de normas que hoy en
día cuentan con un régimen jurídico similar al que tenía la ley pero que, sin
embargo, no tienen cabida en el concepto clásico de ley, entendida como nor-
ma aprobada con tal nombre por el Parlamento a través del procedimiento
legislativo ordinario.

El concepto de fuerza de ley nace en la Francia revolucionaria en un momento en

el que la ley disfrutaba de total superioridad en el ordenamiento jurídico, enten-
diéndose como expresión de la voluntad soberana, sin pesar sobre ella ningún
tipo de control jurídico ni limitación material a lo que podía regular. A medida
que las Constituciones van consolidando su carácter normativo y su naturaleza
suprema, esa especial fuerza con la que cuenta la ley (sujeta ya al control de
constitucionalidad y a los límites que impone la Constitución) implica reconocerle
fuerza o capacidad de innovación activa (eficacia derogatoria que la norma supe-
rior tiene sobre la inferior) y fuerza o capacidad de resistencia pasiva (capacidad
de la norma superior de impedir ser derogada o modificada por una inferior).

El rango de ley, por su parte, conecta con el principio de jerarquía normativa pre-
visto en el art. 9.3 de la Constitución Española, en virtud del cual las normas del
ordenamiento jurídico son ordenadas verticalmente, situándose cada una de ella
en un escalón de la pirámide a la que dicha ordenación da lugar. El rango de ley
es, por tanto, la posición concreta que las leyes ocupan en la jerarquía normativa,
en cuyo vértice se encuentra la Constitución, en el rango inferior las leyes y, tras
ellas, los reglamentos.

En la actualidad ocurre que en la posición de la estructura normativa piramidal

reservada a las leyes no solamente se encuentra la ley ordinaria aprobada por
el Parlamento conforme al procedimiento legislativo, sino también otros tipos
de normas con rango inferior a la Constitución pero superior a los reglamentos,
como las leyes orgánicas, los decretos-leyes, los decretos-legislativos, las leyes
autonómicas o los reglamentos parlamentarios. Todas esas normas que compar-
ten el rango de ley se encuentran revestidas de la particular fuerza de la ley, en
su dimensión activa y pasiva.

En último lugar, a las normas con rango, y, por tanto, con fuerza de ley, el orde-
namiento atribuye un singular valor (valor de ley), por mor del cual es el Tribunal
Constitucional quien en exclusiva ostenta la competencia para apreciar la con-
formidad o disconformidad con la constitución de las leyes, disposiciones o actos
con fuerza de ley, del Estado o de las Comunidades Autónomas.
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En el marco del Derecho de excepción, el Tribunal Constitucional ha apreciado

que tanto los actos, gubernamentales (real decreto) o parlamentarios (acuerdo),
de declaración o autorización de unos u otros estados de emergencia o de su
prórroga (art. 116 CE), como el acuerdo del Senado por el que se aprueben las
medidas requeridas por el Gobierno al amparo del art. 155 CE, pueden contener
«excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas
normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, determi-
nadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver
alterada su aplicabilidad ordinaria» (STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 9), de manera
que «si la Constitución y el ordenamiento habilitan a determinados actos, deci-
siones o resoluciones parlamentarias para modificar de tal modo la aplicación de
las leyes, no es de dudar que tales actos, decisiones o resoluciones ostenten ese
genérico “rango” o “valor de ley” (STC 83/2016, FFJJ 9 y 10, y ATC 7/2012, de 13 de
enero, FJ 3)». Así se recoge en las SSTC 89/2019, de 2 de julio (FJ. 2) o 148/2021, de
14 de julio (FJ. 2), en las que se comparte que la vía para recurrir actos normativos
como los mencionados es la del recurso de inconstitucionalidad.
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44. Funciones parlamentarias

El artículo 66 de la Constitución, en su apartado segundo, establece que Las
Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Pre-
supuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias
que les atribuya la Constitución. En sintonía con ello, son tres las funciones par-
lamentarias clásicas o principales: legislativa, control y presupuestaria. Asimis-
mo, corresponde al Parlamento elegir a los titulares de algunas instituciones u
órganos, como el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas o el Defensor
del Pueblo (función electiva).

La función legislativa es la facultad que tiene el Parlamento de dictar normas con

rango, fuerza y valor de ley, leyes (ordinarias y orgánicas). La función legislativa la
comparte el Parlamento con el Gobierno (decretos-leyes, decretos legislativos),
si bien la tramitación parlamentaria de la norma confiere a éstas legitimidad,
publicidad y permite la integración de las minorías cuando se aceptan sus en-
miendas. En todo caso, la legislativa es la función de la mayoría parlamentaria,
que está constreñida por la Constitución y por lo previsto en los Reglamentos
parlamentarios respecto a su tramitación. Vicios sustanciales en la tramitación
de una ley pueden comportar su inconstitucionalidad.

El control es la función por antonomasia del Parlamento: el parlamento es hoy

en día, fundamentalmente, control. Por ello se habla de cierta capacidad invasiva
de esta función. El control (al Gobierno) es la función de la minoría y se sustancia
a través de diversos mecanismos como las preguntas (más agiles) o las interpe-
laciones (más reflexivas). También a través de comparecencias del Gobierno en
las Cámaras a iniciativa propia. O de la aprobación de mociones (conocidas en
algunas Cámaras como PNLs, proposiciones no de ley) impulsando u orientando
la actuación del Gobierno. Junto a estos instrumentos de control-fiscalización
existen dos que permiten exigir al gobierno responsabilidad política y provocar
su caída: la moción de censura y la cuestión de confianza.

La función presupuestaria es estudiada en ocasiones como una síntesis de las dos

funciones anteriores: los presupuestos se tramitan siguiendo el procedimiento
legislativo y son, asimismo, una forma de aprobar o rechazar el programa polí-
tico, económico y social del Gobierno. La función presupuestaria es compartida
entre el Gobierno (que elabora el proyecto de presupuestos, y lo ejecuta una vez
aprobado) y el Parlamento (que lo examina, enmienda, aprueba, y controla su eje-
cución). Los Reglamentos parlamentarios han previsto una serie de limitaciones
en la tramitación de los presupuestos y todas las enmiendas que comporten un
incremento en los ingresos deben contemplar, asimismo, una reducción de los
gastos del mismo importe en la misma sección. Hoy en día la función presupues-
taria está muy condicionada por la aplicación del Derecho de la Unión Europea.
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45. Gobierno
El término “Gobierno” refiere al órgano colegiado, dirigido y coordinado por el
presidente del Gobierno, al que la Constitución le atribuye una serie de funciones
en materia de dirección de la política interior y exterior; de producción e impulso
de la acción normativa (en forma de anteproyectos de Leyes, Reales Decretos-Le-
yes y Reales Decretos Legislativos); de reglamentación; de administración; y de
dirección militar y de defensa del Estado.
Tal como señala el art. 98 de la Constitución, el Gobierno se compone del presi-
dente, el o los vicepresidentes, en su caso, los ministros, y los demás miembros
que establezca la ley. Los aspectos esenciales de su funcionamiento y composi-
ción se encuentran recogidos en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobier-
no, cuyo art. 5 establece que las deliberaciones y decisiones que deba adoptar
este órgano colegiado tendrán lugar en el Consejo de Ministros.
El/los vicepresidente/s y los ministros son nombrados y separados por el Rey, a
propuesta del presidente del Gobierno. No podrán ejercer otra función más que
la propia del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no
derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. En cuanto a las
incompatibilidades, se les aplica el mismo régimen que el de los altos cargos de
la Administración General del Estado.
Al/a los vicepresidente/s, que podrán o no existir, les corresponde el ejercicio
de las funciones encomendadas por el presidente. Pueden ostentar, además, la
titularidad de una cartera ministerial. Los ministros, cuyo número dependerá del
programa de acción política que quiera impulsar el presidente, tienen competen-
cia y responsabilidad en la esfera específica de actuación encomendada. Cabe
destacar que es posible que se nombren ministros sin cartera, con responsabi-
lidad tan solo en determinadas funciones gubernamentales.
El Gobierno puede crear Comisiones Delegadas con funciones específicas atribui-
das por el Consejo de Ministros. Se asiste de una serie de órganos de colaboración
y apoyo, como los secretarios de Estado (que se reúnen colegiadamente en “Co-
misión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios”); la Secretaría General
Técnica-Secretariado del Gobierno; y los Gabinetes del presidente del Gobierno,
de el/los vicepresidente/s, en su caso, de los ministros y de los secretarios de
Estado, integrados por una serie de asesores coordinados por un director.
Tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confian-
za parlamentaria previstos en la Constitución o por dimisión o fallecimiento del
presidente, el Gobierno cesa y continúa en funciones hasta la toma de posesión
del nuevo Gobierno. Durante el tiempo que dure esta situación excepcional, el
Gobierno deberá limitar su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos
y se abstendrá de adoptar otras medidas, salvo casos de urgencia debidamente
acreditados o por razones de interés general justificadas.
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46. Grupo parlamentario

Conjunto de parlamentarios que se agrupan en el seno de la respectiva Cámara
en función de su adscripción política, suponiendo, por lo general, el trasunto o
representación parlamentaria de los partidos políticos que han concurrido a las
elecciones. En la actualidad cualquier Parlamento puede apreciarse como una
Cámara de grupos, pues el grueso de la actividad parlamentaria discurre funcio-
nalmente a través de los mismos, en detrimento de la capacidad de actuación de
los parlamentarios individualmente considerados.

La Constitución Española solo alude a los grupos parlamentarios cuando prevé

la existencia de una Diputación Permanente en cada Cámara, cuyos miembros
habrán de representar proporcionalmente a los grupos. Son los reglamentos de
cada Parlamento los que fijan las reglas relativas a la constitución, mantenimiento
y extinción de este crucial sujeto parlamentario.

En el caso del Congreso, su reglamento exige para constituir grupo la unión de al

menos 15 diputados, permitiéndoselo también a los diputados de una o varias
formaciones políticas que, aun sin reunir dicho mínimo, hubieren obtenido un
número de escaños no inferior a cinco y, al menos, el 15 por 100 de los votos co-
rrespondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura
o el 5 por 100 de los emitidos en el conjunto de la Nación.

La constitución de los grupos se realiza al inicio de cada legislatura, extinguiéndo-

se por la concurrencia de algunas de las causas que determinen los reglamentos
(reducción de los componentes a menos de la mitad del mínimo exigido para la
constitución, en el caso del Congreso) y, en cualquier caso, cuando la legislatura
concluye. En el caso del Congreso es patente la obligatoria pertenencia de los
diputados a alguno de los grupos parlamentarios, quedando automáticamente
incorporados al Grupo Mixto todos aquellos que no queden integrados en alguno
de los constituidos conforme a los requisitos que señala el Reglamento o en caso
de disolución del grupo por reducción de sus miembros.
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47. Habeas Corpus

El «Habeas Corpus» es un derecho recogido en la Constitución cuyo objetivo es
establecer remedios eficaces y rápidos para los eventuales supuestos de deten-
ciones de la persona no justificados legalmente, o que transcurran en condiciones
ilegales. Por consiguiente, el «Habeas Corpus» se configura como una compare-
cencia del detenido ante el Juez que le permita exponer sus alegaciones contra
las causas de la detención o las condiciones de la misma, al objeto de que éste
resuelva sobre la conformidad a Derecho de la detención.

Este derecho se encuentra recogido en el artículo 17 de la Constitución Espa-

ñola, apartado cuarto, el cual establece que “La ley regulará un procedimiento de
“habeas corpus” para producir la inmediata puesta a disposición judicial de toda
persona detenida ilegalmente. Asimismo, por ley se determinará el plazo máximo
de duración de la prisión provisional”.

La regulación del «Habeas Corpus» es, por consiguiente, un mandato consti-

tucional y un compromiso de los poderes públicos ante los ciudadanos. Se ha
desarrollado a través de la Ley Orgánica 6/1984, de 24 de mayo, reguladora del
procedimiento de «Habeas Corpus». Es una ley muy sucinta que dispone de tan
solo 9 artículos.

Según establece la Exposición de Motivos de la misma, su eficaz regulación exige la

articulación de un procedimiento lo suficientemente rápido como para conseguir
la inmediata verificación judicial de la legalidad y las condiciones de la detención,
y lo suficientemente sencillo como para que sea accesible a todos los ciudadanos
y permita, sin complicaciones innecesarias, el acceso a la autoridad judicial.

Esta Ley posee una pretensión de universalidad, de forma que el procedimiento de

«Habeas Corpus» que regula alcanza no sólo a los supuestos de detención ilegal
sino también a las detenciones que, ajustándose originariamente a la legalidad,
se mantengan o prolonguen ilegalmente o tengan lugar en condiciones ilegales.
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48. Igualdad
La Constitución española consagra la igualdad como un valor superior del orde-
namiento jurídico (art. 1.1 CE), un principio orientador de la labor de los poderes
públicos (arts. 9.2 y 14 CE) y un derecho fundamental (art. 14 CE). A lo largo del
texto constitucional encontramos varias alusiones expresas a la igualdad en rela-
ción con algunos derechos fundamentales (art. 23.2 CE), derechos y deberes de
los ciudadanos (arts. 31 y 32 CE), principios rectores de política social y económica
(art. 39.2) y con la organización territorial del Estado (art. 149.1.1).

De todos los preceptos mencionados, el artículo 14 CE es, sin duda, el que mayor
desarrollo jurisprudencial ha conocido. Este artículo consta de dos componen-
tes. El primero de ellos, la cláusula general de igualdad de todos los españoles
ante la ley, ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional como un principio
general de igualdad que limita la actuación de los poderes públicos y, al mismo
tiempo, como un derecho subjetivo de los ciudadanos. A pesar de la literalidad
de la fórmula clásica empleada por el constituyente, el Tribunal, a través de una
interpretación coherente con el resto del texto constitucional, ha considerado
que la igualdad formal constitucionalizada en el artículo 14 y la igualdad material
enunciada en el 9.2 han de entenderse como dimensiones complementarias de
una misma noción constitucional de igualdad. Por otro lado, ha considerado que
la igualdad constitucional no se agota en la igualdad ante la ley sino que com-
prende también la igualdad en la aplicación de la ley y en la ley. De esta forma, la
Constitución no solo exige que la ley sea aplicable a todos los ciudadanos por
igual, sino también que sea aplicada de manera imparcial por parte del poder
judicial y que su contenido garantice un trato igual a quienes estén en situaciones
iguales. Siguiendo la estela marcada por la jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ha considerado que la exi-
gencia constitucional de dar un trato igual a los iguales se traduce en una inter-
dicción de la diferencia normativa irrazonable. En otras palabras, el principio de
igualdad en la ley no prohíbe toda diferenciación normativa, sino únicamente
aquellas diferencias que carezcan de una justificación objetiva y razonable. Tales
diferencias serán consideradas arbitrarias y, por tanto, discriminatorias. La exis-
tencia de una justificación suficiente para declarar la constitucionalidad de una
diferenciación normativa se apreciará en relación a la finalidad y efectos de la
medida considerada, debiendo darse una relación de razonable proporcionali-
dad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.

El segundo componente del artículo 14 CE, la prohibición de discriminación por

razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circuns-
tancia personal o social tiene la virtualidad de otorgar una protección reforzada
frente a las diferencias de trato basadas en estas causas, consideradas particu-
larmente odiosas y atentatorias contra la dignidad humana. Por influencia de la
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jurisprudencia del Tribunal Supremo estadounidense, nuestro Tribunal Constitu-

cional exige en estos casos que la fundamentación objetiva y razonable del trato
desigual sea particularmente intensa. Sobre las diferencias normativas basadas
en estas causas sospechosas de discriminación pesa una presunción de incons-
titucionalidad. La segunda particularidad de este componente del artículo 14 CE
es que el Tribunal Constitucional ha reconocido su aplicabilidad a las relaciones
entre particulares. A diferencia del respeto a la cláusula general de igualdad ante
la ley, que solo es exigible a los poderes públicos, la prohibición de incurrir en las
discriminaciones concretas recogidas por la segunda parte del precepto consti-
tucional sí constituye un límite a la autonomía de la voluntad, siendo susceptible
de aplicación a las relaciones entre sujetos privados. El último aspecto que nos
interesa destacar de esta segunda parte del artículo 14 CE es que el listado de
causas sospechosas de discriminación está abierto a la incorporación por vía
interpretativa de nuevas condiciones o circunstancias, facilitando así la evolución
de nuestra Constitución y su adaptación a las nuevas realidades sociales.
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49. Inelegibilidad-incompatibilidad
El derecho de sufragio pasivo (el derecho a ser votado) no es, como ningún otro,
un derecho absoluto. El legislador, en consecuencia, ha previsto una serie de
límites que condicionan su ejercicio. Y, entre ellos, destacan muy especialmente
las causas de incompatibilidad e inelegibilidad.

Inelegibilidad e incompatibilidad son dos conceptos estrechamente relacionados

hasta el punto de que, como norma general, las causas de inelegibilidad son,
también, causas de incompatibilidad. Sin embargo, ambas categorías ganan
virtualidad en momentos diferentes.

Las causas de inelegibilidad impiden, directamente, la elección –y están por ello

estrechamente relacionadas con el Derecho electoral–. Las causas de incom-
patibilidad impiden el ejercicio de la función parlamentaria, pero en ellas se
incurre con posterioridad a la adquisición de la condición de parlamentario. Y,
por ello, se caracterizan porque la renuncia a la causa que la provoca permite
la adquisición plena de la condición de representante.

Las causas de inelegibilidad están previstas en el artículo 6 LOREG (v. gr., miem-
bros de la Familia Real o personas condenadas por sentencia firme a pena
privativa de libertad). Las causas de inelegibilidad son, también, causas de in-
compatibilidad. Pero en cada proceso electoral se prevén causas específicas de
incompatibilidad: por ejemplo, en las elecciones al Congreso de los Diputados,
es causa de incompatibilidad ser miembro de una Asamblea Legislativa auto-
nómica –el diputado autonómico puede presentarse a las elecciones genera-
les, pero para adquirir la condición de diputado nacional, debe renunciar a su
condición de representante subcentral–.
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50. Iniciativa legislativa

(proyectos y proposiciones de ley)
La iniciativa legislativa es la fase inicial del procedimiento legislativo y comporta
la presentación ante el Parlamento de una propuesta de norma articulada (bien
de una ley nueva, bien de la reforma de una existente).

Conforme al artículo 87 de la Constitución, cabe diferenciar entre la iniciativa

legislativa gubernamental (que se articula a través de un proyecto de ley, cuya
tramitación es preferente) y la no gubernamental (que se articula a través de una
proposición de ley). La iniciativa legislativa gubernamental corresponde, como
no podía ser de otra manera, al Gobierno. Y la no gubernamental, al Congreso,
al Senado, a los Parlamentos autonómicos y a los ciudadanos, a través de la
iniciativa legislativa popular. La iniciativa para presentar la Ley de presupuestos
corresponde en exclusiva al Gobierno.

En el Congreso de los Diputados, las proposiciones de Ley pueden presentarse

bien por un Diputado, con la firma de otros catorce, o bien por un Grupo Parla-
mentario con la sola firma de su portavoz. En el Senado, las proposiciones de ley
pueden ser presentadas por un Grupo Parlamentario o por veinticinco Senadores.
Cuando la iniciativa legislativa es ejercitada por un Parlamento autonómico, éste
encomienda a tres de sus parlamentarios la defensa de la iniciativa en las Cor-
tes Generales. La presentación de una iniciativa legislativa popular exige haber
recabado 500.000 firmas, sin que pueda versar sobre determinadas materias
(materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo
relativo a la prerrogativa de gracia).

La iniciativa legislativa no gubernamental no puede comportar, a no ser que cuen-

te con la autorización del Gobierno, un incremento de los gastos o una disminu-
ción de los ingresos durante el ejercicio presupuestario en vigor. De lo contrario,
el Gobierno puede interponer el conocido como veto presupuestario.

Los Estatutos de Autonomía son la norma encargada de regular la iniciativa le-

gislativa ante el Parlamento de cada Comunidad Autónoma.
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51. Inmunidad de los parlamentarios

(y suplicatorio)
Prerrogativa ostentada por los parlamentarios que tiene por fin proteger la li-
bertad personal de los mismos frente a detenciones y procesamientos judiciales
que pudiesen dar lugar a su privación de libertad, en aras de evitar «que, por
manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de
las cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y
funcionamiento» (STC 124/2001, de 4 de junio, FJ. 4). A diferencia de la inviolabi-
lidad, el art. 71.2 CE ciñe su vigencia al periodo en el que se extienda el mandato
de diputados y senadores, quedando reconducida la prerrogativa, por otra parte,
al ámbito penal.

La inmunidad parlamentaria proyecta sus implicaciones sobre dos elementos.

Por un lado, supone que los parlamentarios solo pueden ser detenidos en caso
de delito flagrante. En ese caso, el art. 12 del Reglamento del Congreso habilita al
presidente del Congreso, una vez conozca la detención de un diputado, a adop-
tar las medidas necesarias para salvaguardar los derechos y prerrogativas de la
Cámara y sus miembros. El Reglamento del Senado (art. 22.1) prevé la inmediata
comunicación de la retención o detención a la Presidencia de la Cámara. Por otro
lado, la inmunidad de la que disfrutan diputados y senadores se traduce en la
necesidad de que su eventual inculpación o procesamiento vaya precedida por
una autorización emitida por la Cámara a la que pertenezcan. El fin no es que el
Parlamento emita un juicio sobre el asunto de fondo que existe tras la intención
de inculpar o procesar a un parlamentario, sino el de que a través de su autori-
zación pueda apreciar si la acusación que se sigue contra algún diputado o sena-
dor enmascara una persecución política contra un miembro de las Cámaras que
persiga alterar la composición democráticamente decidida las mismas.

El instrumento a través del cual la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo solicita
al Congreso o al Senado autorización para proceder penalmente contra diputa-
dos o senadores se conoce como suplicatorio. Recibido en el Congreso un su-
plicatorio, el presidente de la Cámara, previo acuerdo de la Mesa, lo remite a la
Comisión del Estatuto de los Diputados, que habrá de dar audiencia al diputado
interesado. Tras ello, la cuestión será sometida al Pleno que decidirá, en secreto,
sobre la concesión o denegación de la autorización solicitada. Similar proceder
se prevé en el caso de que el suplicatorio se reciba en el Senado, debiendo ser
remitido por el presidente de la Cámara Alta a la Comisión de Suplicatorios, que
tras dar audiencia al interesado emitirá un dictamen posteriormente elevado al
Pleno, que finalmente decidirá en sesión secreta sobre el otorgamiento o no de
la autorización solicitada.
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52. Investidura
En los sistemas parlamentarios, como el español, el Gobierno no es elegido di-
rectamente por los ciudadanos. El único poder que tiene legitimidad democrática
directa en estos sistemas, que se diferencian d los presidenciales, es el poder
legislativo, el Parlamento. En España, mediante el debate y votación de investidura
(artículo 99 de la Constitución), el Parlamento otorga su confianza a un candidato
a la presidencia del Gobierno, para que éste conforme su Consejo de Ministros.
En concreto, la Cámara que otorga su confianza al futuro presidente es el Con-
greso de los Diputados, no el Senado –lo que es visto como una manifestación,
una más, del bicameralismo imperfecto de nuestro sistema–.

La Constitución establece que, tras la celebración de elecciones, el Rey, previa

consulta con los representantes designados por los grupos políticos con repre-
sentación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un
candidato a la Presidencia del Gobierno. El candidato expone, sin límite de tiempo,
su programa ante el Congreso y solicita la confianza de la Cámara. Para obtener
dicha confianza el candidato necesita mayoría absoluta (176 votos a favor). De
no obtener dicha mayoría, la votación se repite 48 horas después, y entonces
bastará con la mayoría simple (más síes que noes). De no obtener tampoco dicha
mayoría, en los dos meses siguientes se tramitarán sucesivas propuestas de la
forma que acaba de exponerse. Y si ninguna de ellas obtiene el respaldo de la
Cámara Baja, procede la disolución del Parlamento y la convocatoria de nuevas
elecciones. Esta circunstancia se dio por vez primera en el año 2016 y se repitió
de nuevo en 2019.

Para ser candidato a la presidencia del Gobierno es necesario ser español, mayor
de edad, que disfrute de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no
estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme
y reunir el resto de requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de
marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del
Estado. No es necesario, por el contrario, ser Diputado o Senador. En las CCAA,
por el contrario, para ser elegido presidente de la Comunidad por el Parlamento
regional, es necesario ser Diputado de dicha Cámara, por así contemplarlo los
Estatutos de Autonomía.
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53. Inviolabilidad de los

parlamentarios
Prerrogativa de la que disponen los parlamentarios en virtud de la cual quedan
exentos de cualquier responsabilidad jurídica por las opiniones expresadas y los
votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Su finalidad es proteger tanto
la autonomía de las Cámaras, como, al máximo, la libertad de expresión de los
diputados y senadores, elemento crucial en el Parlamento en tanto que órgano
eminentemente deliberativo, removiendo cualquier tipo de disuasión que para
su desempeño pudiera suponer la amenaza de sanciones jurídicas aplicables por
las manifestaciones vertidas por los parlamentarios en el desempeño de su ac-
tividad; quedando tan solo sometidos a las normas de disciplina que prevén los
reglamentos parlamentarios.

El art. 71.1 CE se limita a prever que «los Diputados y Senadores gozarán de inviola-
bilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones», pero desde
un inicio, la jurisprudencia del TC y los reglamentos parlamentarios han completado
el sentido y alcance de esta prerrogativa.

Por lo que se refiere al ámbito temporal, tanto el art. 10 del Reglamento del Con-
greso como el art. 21 del Reglamento del Senado extienden la vigencia de la in-
violabilidad parlamentaria, reconociéndole unos efectos indefinidos, esto es, los
parlamentarios la ostentan «aun después de haber cesado en su mandato», en
coherencia con el propósito de salvaguardar la libertad de opinión y actuación de
aquellos, que podría verse constreñida si la posibilidad de enfrentarse a responsa-
bilidades jurídicas por lo expresado o votado durante el ejercicio del cargo reviviese
una vez abandonado este. Por lo que se refiere a la dimensión material, si bien
el art. 71.1 CE solo se refiere a las opiniones expresadas por los parlamentarios,
el art. 21 del Reglamento del Senado extiende la irresponsabilidad jurídica que la
inviolabilidad proporciona a «los votos emitidos en el ejercicio de su cargo», lo que
respalda el TC al entender que alcanza también a «declaraciones de juicio o de
voluntad» formuladas por aquellos (STC 51/1985, de 10 de abril, FJ. 6).

Funcionalmente, ese mismo pronunciamiento aclara que la protección que dispen-

sa la inviolabilidad no comprende los actos realizados por el parlamentario «en
calidad de ciudadano (de “político” incluso), fuera del ejercicio de competencias y
funciones que le pudieran corresponder como parlamentario», de modo que «las
funciones relevantes para el art. 71.1 de la Constitución no son indiferenciadamente
todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien,
siéndolo, actúa jurídicamente como tal» en aras de lograr la libre formación de la
voluntad de la Cámara a la que pertenece. Se incluyen también en su esfera de
protección algunos actos que tienen lugar fuera de las paredes del Parlamento,
como las reproducciones audiovisuales de discursos parlamentarios.
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54. Inviolabilidad del Rey

La inviolabilidad regia es una prerrogativa que la Constitución asigna al Rey en
tanto que Jefe del Estado. No así, por tanto, al resto de miembros de la Familia
Real. La misma conlleva la irresponsabilidad política y jurídica del Monarca en
todos los órdenes: civil, penal, laboral y contencioso-administrativo. Dado que
inviolable no es el Rey sino “la persona del Rey” (art.56.3 CE), éste no está sujeto
a responsabilidad ni por los actos institucionales –aquellos que el Rey lleva a
cabo en el ejercicio de sus funciones constitucionales– ni por aquellos otros de
naturaleza eminentemente privada. La prerrogativa, por tanto, es absoluta.

Su fundamento parece hallarse en la propia función que la Constitución le atri-

buye al Monarca de ser símbolo de la unidad y permanencia del Estado, función
que no podría desarrollar con plenitud si se viera sujeto a distintos procesos
judiciales. Así entendida, en cuanto beneficia al desempeño de una función, la
inviolabilidad puede entenderse como una prerrogativa y no como un privilegio.
Como consecuencia de dicha inviolabilidad, los actos del Rey deben de ser siem-
pre refrendados dado que aquél no puede asumir ninguna responsabilidad.

La jurisprudencia constitucional, no obstante, ha interpretado generosamente

dicha prerrogativa, considerando que la misma también exime al Monarca de la
mera crítica parlamentaria. En consecuencia, y en virtud de la inviolabilidad, el
Tribunal ha entendido que no cabe, por ejemplo, presentar mociones de repro-
bación contra el Monarca o solicitar la creación de comisiones de investigación
para indagar actividades relacionadas con la persona del Rey.

En cuanto al alcance temporal de la prerrogativa, si bien la inviolabilidad regia

es absoluta, no es, sin embargo, perpetua. Aquélla solo cubre los actos del Rey
durante el tiempo en que aquél ocupa la Jefatura del Estado. Por tanto, los actos
llevados a cabo antes del acceso al trono –pues entonces no era Rey– ni tampoco
aquellos realizados tras la abdicación, renuncia o habilitación –pues habría dejado
de ser Monarca–.
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55. Irretroactividad
La irretroactividad es un principio jurídico que impide la extensión de los efectos
de una ley a hechos anteriores a su entrada en vigor, es decir, obliga a que la ley
se aplique solo en acciones futuras, entendiendo como tales las que sean pos-
teriores a la entrada en vigor de la misma, especialmente si son restrictivas de
derechos individuales, no favorables o de carácter sancionador.

Este principio tiene como finalidad dar estabilidad al ordenamiento jurídico y

contribuir en el establecimiento de la seguridad jurídica, en contraposición al prin-
cipio de retroactividad, que permite la aplicación de una ley a hechos anteriores a
su propia entrada en vigor. No obstante, este principio no es absoluto, ya que ad-
mite matizaciones y existen excepciones. El carácter retroactivo o irretroactivo de
una norma dependerá de la expresa declaración que la misma tenga al respecto.

El principio de irretroactividad está consagrado en el artículo 9.3 de la Constitu-

ción Española de 1978, donde se garantiza “el principio de legalidad, la jerarquía
normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones san-
cionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica,
la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

Asimismo, el artículo 25 de la Constitución, se establece que “Nadie puede ser

condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse
no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
en aquel momento”.

La irretroactividad también se encuentra recogida en otras normas del ordena-

miento jurídico, como el Código Civil, donde se dispone en el apartado tercero del
artículo 2, que “Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario”
–debiendo atenernos, en todo caso, al límite establecido en el artículo 9.3 CE–.
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56. Ius in officium

Consiste en el derecho al ejercicio de los cargos públicos representativos, es decir,
un conjunto de facultades que identifican la labor del representante y que, junto
con el derecho a permanecer en el cargo, forman el estatuto del parlamentario
(STC 37/1985, de 8 de marzo y 36/1990, de 28 de febrero, STC 208/2003, STC
141/2007 y STC 74/2009).

Estas facultades que se integran en el ius in officium conforman el bloque de las

funciones parlamentarias, que se configuran en los reglamentos parlamentarios
y que sin cuyo ejercicio resultaría imposible el ejercicio del propio derecho del
representante e indirectamente tampoco el ejercicio del derecho de participación
política de los ciudadanos.

Estas facultades o funciones del representante que conforman el contenido del

derecho son aquellas que materializan lo esencial de la actividad parlamentaria
y que desglosa la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en derecho a la in-
formación (STC 203/2002, de 28 de octubre), derecho de interrogación (artículos
110 y 111 CE y SSTC 177/2002, de 19 de octubre y 40/2003, de 27 de febrero), un
derecho a la tramitación de las propuestas (STC 40/2003, de 27 de febrero), un
derecho de enmienda (STC 118/1995, de 17 de julio) y, además, la posibilidad de
constituir grupo parlamentario (STC 64/2002, de 11 de marzo).
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57. Jerarquía
El principio de jerarquía es el criterio de ordenación normativa más elemental y
tradicional. Consiste en ordenar la relación entre las diversas normas mediante
la atribución a cada una de ellas de un determinado valor o rango formal, co-
rrespondiendo a cada rango una diversa fuerza de obligar, de tal modo que las
normas de rango inferior no pueden contradecir el contenido de las normas de
nivel superior.

Las normas se ordenan así en una escala vertical de mayor a menor rango je-
rárquico. Esta estructura jerarquizada tiene forma piramidal, y en la cúspide se
encuentra la Constitución, que posee un rango superior a la ley, que es a su vez
superior al reglamento. Los distintos tipos de normas reglamentarias también
están ordenados jerárquicamente (un Decreto del Gobierno es superior a una
orden ministerial); no así los distintos subtipos de leyes, que se relacionan entre
sí de acuerdo a otros criterios. Este principio general de jerarquía está reconocido
en el artículo 9.3 CE.

La razón de ser de este principio jerárquico reside en la diferente posición que

ocupan en el sistema político los diversos poderes u órganos a los que se les re-
conoce capacidad normativa. La superioridad o inferioridad política se transfiere
así al producto normativo.

La consecuencia de que una norma de rango inferior contradiga a otra de rango

superior que ya existe en el ordenamiento es la invalidez de la norma inferior, que
no podrá producir efectos. A este resultado se puede llegar, según los casos, a
través de un doble tipo de sanción que los tribunales pueden hacer recaer sobre
la norma inválida: su nulidad o su (mera) inaplicación. Así, si la contradicción se
produce entre la Constitución y una ley posterior, la sanción que acompañará a la
declaración de invalidez sólo podrá ser la nulidad, es decir, la expulsión definitiva
de la norma del ordenamiento jurídico con efectos erga omnes (frente a todos).
Por su parte, si la contradicción se produce entre la ley y un reglamento posterior,
la sanción puede ser, bien la inaplicación del reglamento cuando un juez ordina-
rio aprecie esa contradicción en un caso concreto (art. 6 LOPJ), o bien la nulidad
cuando dicha contradicción sea declarada por los tribunales contencioso-admi-
nistrativos, que son los únicos facultados para aplicar esa sanción (definitiva) a
los reglamentos ilegales.
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58. Juramento o promesa

El artículo 108.8 LOREG establece, como requisito para adquirir la plena con-
dición del cargo, la obligación de que los candidatos electos juren o prometan
acatar la Constitución. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el juramento
o la promesa no conlleva una adhesión ideológica a la Constitución –con la que
las personas que ostentan cargos públicos pueden estar en desacuerdo–, sino
que implica la formalización del deber positivo de acatarla, y de desarrollar las
funciones públicas conforme a ella (SSTC 101/1983, de 18 de noviembre, 122/1983,
de 16 de diciembre). Los candidatos electos que discrepen con alguna disposición
constitucional, pueden promover su reforma, siguiendo el procedimiento previsto
en la Constitución, al no ser ésta una Constitución militante.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha establecido que la exigencia de realizar

el juramento o la promesa y la fórmula prevista para su realización son insepa-
rables del propio cargo público y, por tanto, necesarios para el ejercicio de las
funciones públicas en las condiciones de igualdad exigidas por el artículo 23.2
CE (STC 8/1985, de 25 de enero). En todo caso, el eventual incumplimiento de
jurar o prometer la Constitución no conlleva la privación de la propia condición
de diputado, pero sí del ejercicio de sus funciones y, por tanto, de los derechos y
prerrogativas que los acompañan (STC 119/1990, de 21 de junio).

Cada vez es más frecuente que los parlamentarios, en el momento de jurar o

prometer acatar la Constitución, añadan a dicho juramento algún tipo de adenda
con una finalidad política. El Tribunal Constitucional, en la STC 119/1990, de 21
de junio, determinó, con base en el derecho a la libertad ideológica, y a la consi-
deración del pluralismo político como valor superior del ordenamiento jurídico,
que no era congruente asumir una interpretación formalista de la obligación de
jurar o prometer el acatamiento de la Constitución. El Tribunal Constitucional,
en definitiva, considera constitucional cualquier expresión adicional a dicho jura-
mento o promesa, siempre que la misma no vacíe, limite o condicione el sentido
propio de la misma.
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59. Justicia constitucional

(concentrada y difusa)
Mecanismo de garantía y aseguramiento de la vigencia y supremacía de la Cons-
titución. Cuando surge el Estado Constitucional y se redactan los textos de las
primeras Constituciones se pretenden que estas operen como normas supremas
del ordenamiento jurídico, en virtud de su naturaleza de norma primaria proce-
dente directamente del poder constituyente.

En los inicios del Estado Constitucional, sin embargo, no se prevén en las Cons-
tituciones mecanismos o procedimientos dirigidos a garantizar la superioridad
jurídica de la Constitución, hasta que se estima necesario introducir un sistema
de control de la constitucionalidad de las normas, particularmente de las leyes,
con la finalidad de poder controlar la conformidad de estas con la Constitución,
en la idea de evitar que las normas de rango inferior puedan contradecir lo pre-
visto en la norma suprema que es la Constitución. De este modo surge la justicia
constitucional, cuyo sistema reviste distintas particularidades según el ordena-
miento de que se trate, pero pueden reconducirse hacia dos modelos principales
de control de constitucionalidad de las leyes: el modelo difuso o norteamericano
y el modelo concentrado o europeo.

En el modelo de jurisdicción constitucional difuso hay que situar el origen del

control de constitucionalidad de las leyes. Ante un caso concreto en el que se
planteaba si una ley democráticamente aprobada y contraria a la Constitución
podría seguir siendo aplicada, en la célebre Sentencia del Tribunal Supremo
recaída en el caso Marbury vs. Madison de 1803, el juez Marshall apostó por la
superioridad jerárquica de la Constitución, reconociendo la potestad del Tribu-
nal Supremo para enjuiciar la sujeción de las leyes a la Constitución. Se sientan
así las bases del modelo difuso de jurisdicción constitucional que se caracteriza
esencialmente porque dicho control puede ejercerlo cualquier juez o tribunal
integrado en el Poder Judicial (no existe un órgano especializado para ello); es
un control que se realiza por vía incidental, esto es, en el marco de un proceso
judicial cuando al aplicar una norma su constitucionalidad se cuestiona; es, así
mismo, un control concreto, pues su intención es la de comprobar si la aplica-
ción de ley cuya validez se cuestiona en el caso determinado comporta o no
un resultado inconstitucional; y con efectos inter partes, de modo que si el juez
considera que la ley aplicable al asunto es contraria a la Constitución la inapli-
cará pero no la anulará, pudiendo emplearse a otros casos diferentes.

Frente al modelo de jurisdicción constitucional difuso, la necesidad de contar

con un mecanismo para garantizar el cumplimiento y la supremacía de la Cons-
titución por parte del legislador no se plantea en Europa hasta las primeras
décadas del siglo XX, resultando decisiva para la creación del modelo concen-
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trado de justicia constitucional la aportación del jurista Hans Kelsen, que pro-
pició la creación de un Tribunal Constitucional en la Constitución austriaca de
1920. A diferencia del americano o difuso, el modelo europeo o concentrado
se caracteriza por los siguientes elementos: el control de la constitucionalidad
o compatibilidad de las leyes con la Constitución se reserva en exclusiva a un
órgano especializado en esta tarea, el Tribunal Constitucional, diferente y al
margen de los propios de los tres poderes clásicos; es un control principal, no
incidental, que se identifica con un procedimiento específico diferente a los or-
dinarios que solo pueden iniciar los sujetos legitimados para ello, los poderes
públicos, en un plazo determinado; es un control abstracto, dirigido a enjuiciar
la constitucionalidad de la ley al margen de cualquier aplicación a un supuesto
concreto; y con efectos erga omnes, ya que si el Tribunal Constitucional deter-
mina la inconstitucionalidad de la ley la consecuencia es su nulidad y expulsión
del ordenamiento jurídico, con efectos para todos.
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60. Lealtad
Se trata, en los modelos compuestos, de un principio constitucional no escrito que
persigue modular las relaciones jurídicas y los comportamientos que se entablan
entre el Estado y las unidades que lo integran (en su caso, Estados, Provincias,
Cantones, Länder, Regiones, Comunidades Autónomas), así como estas entre sí.
Es un principio consustancial a este tipo de sistemas que procura garantizar la
distribución de competencias establecida en la Constitución y las normas que
conforman el bloque de constitucionalidad.

Si bien, como se ha señalado, resulta consustancial a los Estados territorialmente

compuestos, su reconocimiento tuvo lugar, primero, en la doctrina alemana y,
luego, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundes-
verfassungsgericht). Aquel Tribunal reconoció en numerosos casos que el Esta-
do central (Bund) o los Länder habían vulnerado la Constitución al llevar a cabo
comportamientos no amistosos ni acordes a las dinámicas federales, dando así
aliento de vida y, consecuentemente, plena efectividad jurídica al principio de
“lealtad federal” (Bundestreue). Lo trascendente del caso alemán es que ningún
precepto de la Ley Fundamental de Bonn (Grundgesetz) reconoce la existencia
de tal principio; de ahí que tradicionalmente se lo haya entendido implícito en la
Constitución e inmanente a la esencia federal.

En España la Constitución tampoco dice nada en relación con un principio de

estas características. Algunas normas estatales, como la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, si bien recogen alusiones a la
lealtad, lo hacen en términos institucionales. El Tribunal Constitucional no ha
reconocido de forma explícita la existencia de un término jurídico similar al ale-
mán, actualizado en estas latitudes como “lealtad autonómica”. Sin embargo,
de su jurisprudencia en materia autonómica (en la que ha interpretado otros
principios que orbitan en este ámbito tales como “lealtad constitucional”, “lealtad
institucional”, “colaboración” y sus institutos, así como “solidaridad”), derivan
ciertas notas distintivas que llevan a entender que el sistema autonómico cuenta,
también, con un principio semejante al alemán. El Tribunal ha dicho, por ejemplo,
que la lealtad (constitucional), “es un principio esencial en las relaciones entre
las diversas instancias de poder territorial, que constituye un soporte esencial
del funcionamiento del Estado Autonómico y cuya observancia resulta obligada”
(STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11).

En definitiva, puede decirse que la lealtad autonómica es un principio constitu-

cional no escrito que regula el modo en que deben desarrollarse las relaciones
entre el Estado y las Comunidades Autónomas y estas entre sí para garantizar el
eficaz funcionamiento del sistema territorial.
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61. Ley (ordinaria, orgánica, de bases,

básica y autonómica)
La ley es la fuente del Derecho más importante, el principal modo de creación de
Derecho en nuestro sistema jurídico. Es la categoría normativa inmediatamente
subordinada a la Constitución y a la cual se subordinan todas las demás normas
que integran el ordenamiento jurídico. Al ser elaborada por el poder legislativo,
que ostenta la representación del pueblo, constituye la expresión de la voluntad
de este. Nuestro ordenamiento constitucional actual emplea una noción formal
de ley, es decir, concibe la ley como la norma elaborada por el Parlamento siguien-
do el procedimiento constitucionalmente previsto para tal fin, con independencia
de su contenido material. En un Estado constitucional y democrático de Derecho
la ley tiene un alcance necesariamente universal y, por lo general, recibe una
formulación general y abstracta, pero estos dos últimos rasgos pueden verse
matizados por las exigencias propias de un Estado social.

No solo las Cortes Generales pueden dictar leyes, también las Comunidades Au-
tónomas pueden hacerlo. Hablaremos entonces de leyes autonómicas. Las leyes
autonómicas estarán subordinadas a la Constitución y al Estatuto de Autonomía
de su Comunidad autónoma, pero no a las leyes estatales. Entre las leyes esta-
tales y las leyes autonómicas existe, por tanto, una relación de competencia, no
de jerarquía.

El ordenamiento constitucional español contempla varias formas o tipos de ley.

Todas ellas tienen la misma fuerza y rango y se encuentran subordinadas directa
y únicamente a la Constitución. Nos interesa especialmente destacar la diferencia
entre leyes orgánicas y leyes ordinarias. Las leyes orgánicas se definen en el artículo
81 CE. En virtud de este precepto, son leyes orgánicas las que regulan determina-
das materias fijadas por la propia Constitución y cuya aprobación, modificación
o derogación requiere una mayoría absoluta del Congreso, en una votación final
sobre el conjunto del proyecto de ley. Todas las demás leyes son leyes ordinarias.
Entre las leyes orgánicas y ordinarias no existe una relación de jerarquía sino de
competencia, es decir, cada tipo de ley debe regular un ámbito material especí-
fico. Una ley orgánica no podría modificar lo establecido por una ley ordinaria, y
una ley ordinaria tampoco podría modificar lo establecido por una ley orgánica.

Las materias afectadas por la reserva de ley orgánica son, de acuerdo con el ar-
tículo 81.1 CE, el desarrollo de los derechos fundamentales de la Sección Primera
del Capítulo Segundo del Título Primero de la Constitución, la aprobación de los
Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en
la Constitución. La determinación de estas materias, por tanto, queda cerrada
por la Constitución y no puede ampliarse por parte del legislador. El Tribunal
Constitucional ha insistido en la necesidad de interpretar de forma restrictiva la
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definición de las leyes orgánicas, en la medida en que introducen una particular

rigidez en el ordenamiento. La Constitución atribuye también otros caracteres
distintivos a las leyes orgánicas. Las materias reservadas a ley orgánica quedan
excluidas de la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE), no pueden ser regula-
das por decretos legislativos (art. 82.1 CE) ni por decretos-leyes (art. 86.1 CE). Su
tramitación parlamentaria ha de incluir necesariamente el paso por el Pleno de
las Cámaras, quedando excluida la delegación de su aprobación en las comisiones
legislativas permanentes (art. 75.3 CE). Las materias propias de leyes orgánicas
son, por su propia naturaleza, competencia legislativa del Estado.

La Constitución contempla también la existencia de otras normas que, sin ser

leyes ni proceder de las Cortes Generales, tienen su mismo rango y fuerza: los
decretos legislativos y los decretos-leyes. Estas normas son dictadas por el Gobier-
no en los supuestos tasados por la propia Constitución y con bajo un estricto
control parlamentario. La necesidad de control se deriva de que, por norma
general, al Gobierno no le corresponde la potestad legislativa sino la potestad
reglamentaria, que le permite únicamente aprobar reglamentos, normas inferio-
res a la ley. Para que el gobierno emita un decreto legislativo es preciso que las
Cortes le atribuyan, a través de una ley de delegación, la potestad para hacerlo.
Si el objetivo de las Cortes es que el Gobierno elabore un texto articulado, la de-
legación se hará por medio de una ley de bases (art. 82.4). La ley de bases deberá
delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los prin-
cipios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82.4 CE). No podrá en
ningún caso autorizar su propia modificación ni facultar al Gobierno para dictar
normas con carácter retroactivo (art. 83 CE). Si el objetivo de las Cortes es que
el Gobierno refunda varios textos legales en uno solo, la delegación legislativa
se hará por medio de una ley ordinaria (art. 82.5 CE). Dicha ley ordinaria deberá
determinar también el ámbito normativo al que se refiere el contenido de la
delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto
único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que
han de ser refundidos (art. 82.5 CE).

Nada tiene que ver una ley de bases con una ley básica. El motivo de la existencia
de las llamadas leyes básicas es el complejo sistema de reparto competencial
entre el Estado y las Comunidades Autónomas diseñado en el Título VII de la
Constitución y, más concretamente, en sus artículos 148 y 149. Existen determi-
nadas materias en las que la Constitución atribuye al Estado la función legislati-
va en régimen compartido con las Comunidades Autónomas, correspondiendo
al primero la legislación básica y a las segundas las leyes de desarrollo. Una ley
básica es, por tanto, una ley en la que el Estado regula los aspectos principales
o esenciales de una materia, buscando establecer un mínimo normativo común
a todas las Comunidades Autónomas, al tiempo que deja un margen suficiente
para que cada una de ellas pueda elaborar su propia normativa de desarrollo.
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62. Libertad
Junto con la justicia, la igualdad y el pluralismo político, la libertad es uno de los
valores superiores del ordenamiento español (art. 1.1 CE). En palabras de Gregorio
Peces-Barba, estos valores son un auténtico pórtico normativo de la Constitución,
sintetizan los rasgos más sobresalientes de nuestro régimen democrático. Son
la clave de bóveda de nuestro sistema constitucional y entre ellos existe una re-
lación de complementariedad, no de jerarquía. La doctrina suele atribuirles tres
funciones. En primer lugar, una función de fundamentación, en la medida en que
son el núcleo básico e informador de todo el ordenamiento jurídico. En segundo
lugar, una función de orientación, porque actúan como metas o fines hacia los
que debe orientarse el ordenamiento y la actuación de los poderes públicos. En
tercer lugar, una función crítica, ya que sirven como parámetro de valoración de
hechos, conductas y de la legitimidad de las normas.

La libertad se concreta en el texto constitucional a través del principio del libre

desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE), así como de los derechos fundamen-
tales de libertad. Entre las manifestaciones de la libertad como derecho fun-
damental destaca, como soporte y presupuesto de todas las demás, la libertad
personal a la que se refiere el art. 17 CE. El Tribunal Constitucional se ha referido
a ella como libertad física, deambulatoria o libertad frente a la detención, condena
o internamiento arbitrarios. Es la libertad de hacer todo aquello que no está ex-
presamente prohibido por la ley o, en palabras del Tribunal Constitucional, la
posibilidad de orientar la propia acción en el marco de normas generales. Comporta
la interdicción de aquellas conductas que perturben la libertad ajena salvo en
los casos y en las condiciones previstas por ley. La Constitución establece una
reserva de ley orgánica en esta materia (arts. 53.1 y 81.1 CE). Además, contem-
pla una serie de garantías específicas para el derecho a la libertad personal
en relación con algunas formas de privación de libertad. Así, establece que la
detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario
para realizar las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos y,
en todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas el detenido deberá ser
puesto en libertad o a disposición judicial (art. 17.2 CE). Establece igualmente
que el detenido tendrá derecho a ser informado de sus derechos y de las razo-
nes de su detención, no podrá ser obligado a declarar y se le deberá garantizar
la asistencia letrada (art. 17.3 CE). Por último, encarga al legislador la regulación
de un procedimiento de habeas corpus y la determinación del plazo máximo de
duración de la prisión provisional (art. 17.4 CE).
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63. Margen de apreciación

El margen de apreciación nacional es un criterio interpretativo utilizado frecuente-
mente por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así, este Tribunal internacional
entiende que existe un espacio que debe ser manejado por los Estados a la hora de
interpretar los derechos fundamentales reconocidos en el Convenio Europeo de Dere-
chos Humanos y asegurar su efectividad. Una idea que se justifica en que los Estados
se encuentran en una mejor posición que el Tribunal Europeo para ello. La amplitud
de ese margen que se otorga a los Estados va a ser muy variable y va a depender de
manera importante de las circunstancias del caso, de la situación de la sociedad eu-
ropea y del Estado cuya actuación se vea controvertida.

La existencia o no de margen de apreciación y de su posible amplitud es una cuestión

ciertamente compleja y, hasta cierto punto, discrecional para el Tribunal Europeo. No
obstante, podemos identificar algunos criterios que han llevado a Tribunal a entender
que los Estados contratantes pueden gozar de margen de apreciación en sus acciones.

En primer lugar, la ausencia o concurrencia de consenso entre los países que forman
parte del Consejo de Europa es una de las fuentes más habituales para el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos para valorar la amplitud del margen de apreciación.
Una materia entre la que el consenso europeo no existe dará lugar a un margen de
apreciación amplio para los Estados. En cambio, un fuerte consenso entre ellos impli-
cará una reducción de dicho margen y, por tanto, el establecimiento de un estándar
por parte del Tribunal.

En segundo lugar, que el tema controvertido implique consideraciones morales y éti-

cas complejas. En estos casos, el Tribunal Europeo ha entendido que cuando existen
implicaciones de este tipo, el margen de apreciación de los Estados debe ser amplia-
do, puesto que imponerles una determinada decisión de estas características resulta
especialmente invasivo.

En tercer lugar, la interpretación evolutiva de los derechos del Convenio Europeo ha dado
pie a que el Tribunal entienda que los cambios y la evolución de la sociedad europea de-
ben ser tenidos en cuenta a la hora de interpretar el Convenio, lo que puede estrechar el
margen de apreciación del Estados cuando éstos propugnan una interpretación estática.

En cuarto lugar, la relevancia de los intereses en conflicto y, en particular, la protec-

ción del interés superior de los niños y las niñas puede conllevar una reducción del
margen de que gozan los Estados. Así, incluso cuando estamos materias en las que
no existe consenso europeo, nos Estados pueden gozar de menos margen cuando
en el caso toma especial relevancia la situación individual de los demandantes y la
necesidad de protegerles.

En suma, estamos ante un criterio interpretativo complejo, que se desarrolla en una di-
námica de caso por caso, y en el que se ven controvertidas numerosas circunstancias.
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64. Ministerio fiscal

El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional que se encuentra
integrado en el Poder Judicial, contando con personalidad jurídica propia y auto-
nomía para ejercer las funciones que le encomienda la Constitución Española y
la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del
Ministerio Fiscal.

Su cometido pasa por promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad,

de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de
oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los
Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social.

En este sentido, le corresponde al Ministerio Fiscal, entre otras funciones, velar

por que la función jurisdiccional se ejerza eficazmente conforme a las leyes y en
los plazos y términos en ellas señalados; ejercitar las acciones civiles y penales
que provengan de delitos; intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad
judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan o instruyendo direc-
tamente el procedimiento en el ámbito de la responsabilidad penal de menores
de edad; velar por la protección procesal de las víctimas, testigos y peritos; o in-
terponer el recurso de amparo constitucional, así como intervenir en los procesos
de que conoce el Tribunal Constitucional en defensa de la legalidad. Estas y otras
funciones las ha de ejercer conforme a los principios de unidad de actuación y
dependencia jerárquica, debiendo sujetarse a los de legalidad e imparcialidad,
debiendo actuar en virtud de este último, con plena objetividad e independencia
en defensa de los intereses que le están encomendados.

El artículo 12 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal prevé hasta catorce ór-
ganos a través de los cuales este desempeña sus competencias. En la cúspide
organizativa se encuentra el Fiscal General del Estado, nombrado por el Rey, a
propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial. Entre sus ta-
reas, le corresponde proponer al Gobierno los ascensos y nombramientos para
los distintos cargos, previo informe del Consejo Fiscal.
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65. Moción de censura

Se trata de un procedimiento constitucional por medio del cual el Congreso de los
Diputados puede exigir la responsabilidad política del presidente del Gobierno,
con fundamento en la ruptura del vínculo de confianza. La moción es adoptada
libremente por la Cámara, por lo que constituye una decisión netamente política.
Este procedimiento no solo persigue la caída del Ejecutivo de turno: se trata de un
acto constructivo que procura la continuidad del Gobierno, eso sí, con un nuevo
titular que recibe la confianza de la Cámara.

El art. 113 CE señala que la moción deberá ser propuesta por al menos la décima
parte del Congreso (35 Diputados). El escrito, que se presentará ante la Mesa
del Congreso, deberá estar motivado e incluirá un candidato a la Presidencia
del Gobierno.

El art. 176 del Reglamento del Congreso de los Diputados señala que la Mesa,
tras comprobar el cumplimiento de los requisitos formales, admitirá a trámite
la moción y dará cuenta de su presentación al presidente del Gobierno y a los
portavoces de los Grupos Parlamentarios. Dentro de los dos días siguientes a la
presentación del escrito podrán presentarse mociones alternativas, sometidas
a los mismos trámites de admisión que la moción original.

La discusión sobre el asunto tendrá lugar en el Pleno, que será convocado a tal
efecto. Se iniciará con la defensa de uno de los firmantes y continuará con la
intervención del candidato propuesto, que expondrá el programa político del
Gobierno que pretende formar. Podrán intervenir, además, el presidente del Go-
bierno frente al cual se presenta la moción y un representante de cada uno de
los Grupos Parlamentarios que lo soliciten. En el caso de que se hayan presenta-
do varias mociones, podrá acordarse el debate conjunto, pero su votación será
siempre por separado, siguiendo el orden de presentación. En todo caso, la vo-
tación no tendrá lugar antes de los cinco días a contar desde la presentación del
primer escrito de moción y se requerirá, para prosperar, el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Si se votasen varias mociones,
será investido presidente el primer candidato que obtenga la mayoría absoluta.

De prosperar la moción, el presidente del Gobierno, de acuerdo con el art. 114.2

CE, presentará su dimisión al Rey. La Presidencia del Congreso pondrá en conoci-
miento de la situación al Rey, que nombrará al candidato presidente del Gobierno,
al haber sido investido de la confianza de la Cámara.
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66. Monarquía parlamentaria

Cuenta con una Monarquía parlamentaria aquel Estado en el que su forma de
gobierno es parlamentaria y su forma de la jefatura del Estado monárquica. Sa-
bido es que solo los sistemas parlamentarios, en los que la jefatura del Estado y
la jefatura del Gobierno son desempeñadas por diferentes personalidades, cabe
la monarquía como forma de la jefatura del Estado. Los sistemas presidenciales
son, necesariamente, republicanos, pues el presidente, que es a la vez jefe de
Estado y de Gobierno, debe ser elegido democráticamente.

La monarquía parlamentaria, en todo caso, hace referencia a un modelo en el

que la Corona está desprovista de todo poder, y se limita a asumir funciones de
naturaleza representativa.

En este sentido, la monarquía parlamentaria se diferencia de la monarquía cons-

titucional, propia del constitucionalismo del S. XIX, en el que la soberanía era
compartida entre el Rey y la Nación, y la Corona, en consecuencia, conservaba
un poder efectivo –para comenzar, en lo que atañe a la disolución del Parlamen-
to, convocatoria de elecciones y nombramiento de los miembros de un nuevo
Gobierno de su gusto–.

Conforme del derecho de sufragio se extiende a lo largo del XIX, el Parlamento se

fortalece como institución, y cada vez es más inútil la facultad regia de disolución
parlamentaria y designación gubernamental. El paso de la monarquía constitu-
cional a la parlamentaria, y de la soberanía compartida a la popular, resulta in-
contestable. Allí donde la Corona no sabe adaptarse a este cambio, la institución
desaparece, dando lugar a regímenes parlamentarios de carácter republicano.
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67. Nación (y nacionalidad)

El término nación, como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional, es un
concepto “extraordinariamente proteico”. Dos son las acepciones de nación que
destacan especialmente: nación en un sentido jurídico y nación en un sentido
cultural.

En un sentido jurídico, la nación admite, a su vez, un doble significado: na-

ción-constituyente (individuos, libres e iguales, que para garantizar mejor su
libertad crean un ente jurídico llamado Estado y promulgan una Constitución)
y nación-constituida (conjunto de ciudadanos sometidos a un mismo ordena-
miento jurídico, que delimita su libertad). La nación en sentido jurídico es, por
tanto, un concepto que nace de la mano de la ideología liberal e individualista.

La nación en un sentido cultural, por el contrario, nace de la mano del romanticis-

mo anti-ilustrado, del liberalismo conservador y de ideólogos anti-liberales. Por
nación en un sentido cultural entendemos el sentimiento de pertenencia a una
misma comunidad por una serie de variables, en principio, más o menos objeti-
vas: lengua, raza, religión, costumbres… Sin embargo, en la actualidad, caracte-
rizada por sociedades heterogéneas, las naciones en un sentido cultural quedan
definidas mejor por un elemento subjetivo: por la voluntad de serlo.

El concepto nación ha sido utilizado, en el constitucionalismo histórico español,

en sentido jurídico. También la Constitución de 1978 alude a la nación en este
sentido: atribuyéndole la titularidad de la soberanía (art. 1.2) y reconociendo su
unidad (art. 2) –por ser indivisible el poder soberano que ostenta–. No obstante,
el constituyente reconoció en el propio artículo 2 que las nacionalidades que inte-
gran la nación –cultural– española, pueden constituirse en Comunidad Autónoma
y disfrutar de autonomía –que no de soberanía–.

“Nacionalidad”, por tanto, es empleado en el artículo 2 como un equivalente de

nación en un sentido cultural. Hoy en día, con base en los diferentes Estatutos
de autonomía, son nacionalidades Andalucía, Aragón, Cataluña, Canarias, Co-
munidad Valenciana, Galicia y País Vasco –pero tal calificación no comporta un
régimen de autogobierno más beneficioso–.
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68. Objeción de conciencia

Es el derecho a oponerse, de manera excepcional, al cumplimiento de obligacio-
nes jurídicas cuando su cumplimiento implique una contravención a las convic-
ciones personales de índole religiosa, ético-moral o filosófica. En definitiva, es
el “derecho a ser eximido del cumplimiento de los deberes constitucionales o
legales por resultar ese cumplimiento contrario a las propias convicciones” (STC
161/1987). Este derecho se encuentra constitucionalmente reconocido en el art.
30 CE que declara que “La Ley fijará las obligaciones militares de los españoles y
regulará, con las debidas garantías, la objeción de conciencia, así como las demás
causas de exención del servicio militar obligatorio, pudiendo imponer, en su caso
una prestación social sustitutoria”. Según la STC 160/1987, es un derecho cons-
titucional, protegido por las garantías extraordinarias de tutela pero sin tener, a
pesar de su relación con los derechos reconocidos en el art. 16 CE, la naturaleza
de fundamental.

Si bien inicialmente este derecho, como el propio precepto constitucional reza,

fue concebido en el contexto del servicio militar, tras derogarse la obligatoriedad
del mismo, hoy en día tiende a ser invocado en el ámbito socio-sanitario cuando
el deber de hacer es incompatible con las propias convicciones. En el caso de los
farmacéuticos, por ejemplo, pueden abstenerse de proporcionar, por motivos
éticos determinados servicios que les son jurídicamente exigibles como es el
supuesto de la dispensa de determinados medicamentos (STC 145/2015). En el
caso de los sanitarios, por ejemplo, pueden abstenerse de atender a demandas
vinculadas a morir (arts. 3 y 16 de la Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, de
regulación de la eutanasia) o a demandas vinculadas con la decisión de abortar
(Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la inte-
rrupción voluntaria del embarazo).

A tales efectos, tanto la Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, de regulación de

la eutanasia (LORE, en adelante) como la Ley Orgánica 1/2023 de 28 de febrero,
por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y
reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (LOSSRIVE), establecen
la ley que las administraciones sanitarias crearán un registro de profesionales
sanitarios objetores de conciencia para este tipo de supuestos.

En cuanto a su titularidad, hasta hace poco se entendía que el ejercicio de este

derecho se circunscribía a las personas físicas. No obstante, desde la entrada en
vigor de la LORE se ha abierto un debate sobre el reconocimiento de las personas
jurídicas en el contexto de la eutanasia. En este sentido, por ejemplo, el Comité
Español de Bioética se ha pronunciado de manera unánime en su correspon-
diente informe de 15 de julio de 2021 que este derecho debe reconocérsele a
aquellas entidades con un ideario ideológico o religioso que prestan servicios
socio-sanitarios.
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69. Órgano parlamentario

Un órgano parlamentario es aquél cuya actuación es capaz de atribuir efectos
jurídicos a la Cámara. Estos, a su vez, pueden ser órganos de dirección política, o
de trabajo, y órganos de gobierno. Los órganos de dirección política (Pleno, Co-
misión y Diputación Permanente) son aquellos que actúan con base en criterios
de oportunidad política, aplicando por tanto la regla de la mayoría. Los órganos
de gobierno (Presidencia, Mesa y, con algunos matices, Junta de Portavoces) son
aquellos que, en principio, actúan con base en Derecho, velando por los intereses
de las minorías.
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70. Órgano parlamentario

de gobierno
Los órganos de gobierno parlamentario son la Presidencia, la Mesa y, con matices,
la Junta de Portavoces –que realiza funciones, pero en el ámbito de los actos de
gobierno y organización–.

La presidencia es un órgano de naturaleza técnica, si bien, en España, el parla-

mentario que la desempeña no se abstiene en las votaciones y tiene, en todo
caso, la posibilidad de intervenir en los debates –aunque para ello deba hacerlo
desde su escaño (art. 77 RCD)–. Por este motivo, su autoridad e independencia
depende en buena medida de la forma de actuar del titular del órgano.

La elección del Presidente tiene lugar en la sesión constitutiva de la Cámara, me-

diante el sistema de papeleta (en el que cada parlamentario escribe el nombre
de un solo candidato a la presidencia de la misma). Resulta elegido el que obten-
ga el voto de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara y, si ninguno la
obtuviera, el que obtenga mayor número de votos en una segunda votación en
la que solo son candidatos los dos que obtuvieron un mayor número de votos
en la primera.

Desde el punto de vista de las funciones, el presidente ostenta la máxima repre-

sentación de la Cámara, y canaliza las relaciones entre ésta y el exterior de la
misma. Asimismo, y entre otras, dirige los debates, mantiene el orden de los mis-
mos, fija el orden del día del Pleno –junto con la Junta de Portavoces–, preside el
Pleno y la Mesa, mantiene el orden dentro del recinto parlamentario e interpreta
o suple el reglamento parlamentario en caso de duda u omisión. El Presidente del
Congreso de los Diputados es la tercera autoridad del Estado, por detrás del Rey
y del Presidente del Gobierno. El presidente del Senado, a su vez, es la cuarta. Y
los presidentes de los Parlamentos autonómicos son la segunda autoridad de la
región, por detrás del Presidente de la Comunidad.

La Mesa es el órgano rector de la Cámara, está presidida por el Presidente y asis-

tida por un Letrado, que recibe el nombre de Letrado Mayor o Secretario General.
En el Congreso de los Diputados está integrada por el Presidente, 4 vicepresiden-
tes y 4 secretarios. En las Cortes de Aragón, por Presidente, 2 vicepresidentes
y 2 secretarios. En el Senado, Presidente, 2 vicepresidentes y 4 secretarios. La
Mesa, en definitiva, trata de combinar un tamaño lo suficientemente reducido
como para que sea operativa y lo suficientemente grande como para que sea
representativa (a pesar de ser un órgano de carácter técnico).

Su elección tiene lugar tras la elección de la presidencia, y también se sustancia

mediante el sistema de papeleta, celebrándose una votación para la elección
de las presidencias y otra para la de las secretarías. En este caso, sin embargo,
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quienes quedan elegidos son (en el caso del Congreso), los cuatro nombres que
tengan un mayor número de votos en cada caso.

La Mesa fija el calendario de actividades para cada periodo de sesiones, califica

los escritos de índole parlamentaria, y decide sobre su tramitación, elabora el
proyecto de presupuesto de la Cámara, asigna los escaños en el salón de ple-
nos y, en definitiva, asume todas aquellas funciones de carácter ejecutivo que el
Reglamento no atribuya a otro órgano. Es importante destacar que, contra las
decisiones de la Mesa en el ejercicio de su función calificadora, cabe interponer
recurso de reconsideración –de forma imperativa para poder acceder, en caso de
denegación, al recurso de amparo por la vía del artículo 42 LOTC alegando una
vulneración del derecho de participación política reconocido en el artículo 23 CE–.

Algunos Reglamentos de Parlamentos autonómico han previsto recientemente

que la condición de miembro de la Mesa puede perderse cuando el diputado
deja de pertenecer al Grupo Parlamentario de la fuerza política a la que perte-
necía en el momento de ser candidato, lo cual acentúa la vertiente política del
órgano y minimiza su naturaleza técnica. La misma consideración cabe hacer
de la regulación prevista en otros Reglamentos autonómicos, que contemplan,
con mayor amplitud, el revocatorio de los miembros de la Mesa –una regula-
ción, en todo caso, considerada constitucional con base en la STC 141/1990, de
20 de septiembre–.

La Junta de Portavoces está integrada por el portavoz de cada Grupo Parlamen-

tario, y a la misma puede asistir un representante del Gobierno. En el Senado,
además, pueden asistir hasta dos representantes de los Grupos Territoriales
creados en el seno de los Grupos Parlamentarios. Su principal función es la de-
terminación, junto con la presidencia de la Cámara, del orden del día del Pleno.
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71. Órgano parlamentario de trabajo

Las Cortes Generales se componen de unos órganos encargados de regir la vida
de las Cámaras (Mesa y Junta de Portavoces) así como de otros encargados de
realizar funciones y trabajos parlamentarios: el Pleno, las Comisiones y la Dipu-
tación Permanente. El Pleno de cada una de las Cámaras está formado por el
conjunto de miembros que las integran. Tiene encomendadas las funciones más
relevantes tanto legislativas –aprobación de las leyes–, de orientación política y
control del Gobierno –investidura, moción de censura o cuestión de confianza,
etc. en el caso del Congreso– como de organización y gobierno interno de la Cá-
mara –elección de la Mesa, concesión de suplicatorio, etc.– (Art.75 CE; Arts.54 y
55 RC; Arts.69 a 83 RS).

Las Comisiones, por su parte, son órganos en los que se organiza la Cámara para
un desarrollo más eficaz de las tareas y que, con carácter general, preparan las
decisiones del Pleno. Están formadas por los miembros que designen los Grupos
parlamentarios en el número que respecto de cada uno indique la Mesa propor-
cionalmente a su importancia numérica (art.40.1 RC, art.51 RS). Las Comisiones
pueden ser permanentes y no permanentes. Las primeras, que duran toda la
legislatura, pueden ser comisiones legislativas –encargadas del dictamen de los
proyectos o proposiciones de ley antes de su paso al Pleno o incluso de la apro-
bación de ciertas iniciativas legislativas (salvo en ciertas materias)–, o comisiones
no legislativas, que son todas las demás, como las de Reglamento, estatuto de los
parlamentarios o peticiones (Art.75 CE; Arts.46 a 50 RC y Art.49 RS). Las segundas,
por su parte, se crean para un trabajo concreto cumplido el cual se extinguen.
Unas de las más relevantes son las comisiones de investigación, que buscan exigir
responsabilidades políticas sobre un asunto de interés público, aunque sus con-
clusiones no vinculan a los tribunales. La comparecencia a las mismas es obligada,
dictaminan en el Congreso por voto ponderado y sus conclusiones se discuten
y votan en el Pleno, pudiendo publicarse oficialmente. En caso de que aprecien
indicios de conductas delictivas en los hechos investigados deben ponerlo en
conocimiento del Ministerio Fiscal (Art.76 CE; Arts.51 a 53 RC y Arts. 50, 59 y 60
RS). Las Comisiones, por último, también pueden ser mixtas, del Congreso y del
Senado, para aquellos casos previstos por la CE – véase, por ejemplo, el art.167.1,
que prevé la creación de una comisión mixta para aprobar el proyecto de reforma
constitucional cuando no hubiere acuerdo previo entre el Congreso y el Senado–,
las leyes o cuando así lo decidan ambas Cámaras (arts.53 RC y 57 RS).

La Diputación Permanente es el órgano que actúa cuando la Cámara no está reu-

nida por estar disuelta o fuera del periodo ordinario de sesiones. Está compuesta
por el Presidente de la Cámara y un mínimo de 21 de sus miembros, distribuidos
entre los Grupos parlamentarios en proporción a su representación en el Pleno
(art.78.1 y 2 CE). Por un lado, si la Cámara no está reunida, le corresponde velar
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por los poderes de ésta, por lo que ha de pedir al Presidente que convoque sesión
extraordinaria sobre un orden del día. Por otro, cuando las Cámaras hubieran
sido disueltas o hubiera expirado su mandato, les corresponde, en el caso del
Congreso, la convalidación de los Decreto-Leyes y decidir lo que proceda en re-
lación a los estados de crisis, para que estas labores, durante dicho tiempo, no
queden desatendidas (Art.78.2 CE; Arts.56 a 59 RC y Arts.45 a 48 RS).
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72. Parlamento (Cortes Generales,

Congreso de los Diputados y Senado)
Órgano configurado como asamblea que asume la representación popular, en
el que se deliberan y deciden los principales asuntos políticos de una sociedad,
siendo, pues, consustancial su existencia a la del propio Estado democrático.

La CE de 1978 dedica su Título III a las Cortes Generales, denominación por la

que opta para referirse a la institución parlamentaria representativa del pueblo
español o Poder Legislativo, con voluntad también de diferenciar el Parlamento
nacional de las diecisiete asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.
La Norma Fundamental se decanta así mismo por un sistema bicameral, toda
vez que las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados
(o Cámara Baja) y el Senado (o Cámara Alta).

Como caracteres generales del órgano pueden destacarse alguno de los siguien-
tes: es un órgano representativo, toda vez que diputados y senadores son elegi-
dos por sufragio universal, libre, directo, igual y secreto, salvo una parte de los
miembros del Senado que son designados directamente por los parlamentos de
cada Comunidad Autónoma, quedando en cualquier caso libres de toda instruc-
ción por parte de los electores; es un órgano dotado de autonomía normativa
(cada Cámara establece su propio reglamento), financiera (cada Cámara aprueba
su propio presupuesto) y administrativa (cada Cámara regula autónomamente su
Administración y gestión); es un órgano eminentemente deliberante pues toda
decisión parlamentaria se encuentra necesariamente precedida por una discusión
y contraposición de pareceres plurales; es un órgano, en suma, cuya actividad, por
regla general, se encuentra sometida al principio de publicidad y transparencia.

Según el art. 68.1 CE el Congreso de los Diputados se compone de un mínimo de

300 y un máximo de 400 diputados, concretando esta cifra la Ley Orgánica del
Régimen Electoral General en 350. El número de senadores, por su parte, puede
variar en cada legislatura toda vez que la parte de estos que son designados por
las Comunidades Autónomas se hace depender del número de habitantes de
cada Comunidad. En la XIV legislatura, el Senado lo integran 265 senadores.

Salvo disolución efectuada en los casos constitucionalmente tasados, el mandato

de diputados y senadores es de cuatro años.

En cuanto a las funciones de las Cámaras, si bien la función central del Par-
lamento puede considerarse el ejercicio de la potestad legislativa del Estado
(elaboración conforme al procedimiento legislativo de leyes que han de ser
aprobadas por el Congreso y el Senado), la Constitución le atribuye a las Cortes
Generales otras funciones de suma relevancia como la de controlar la acción del
Gobierno (mediante instrumentos ordinarios como preguntas o interpelaciones
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y extraordinarios como puede ser la moción de censura); el examen, enmienda

y aprobación de «la ley más importante del año» como es la de los Presupuestos
Generales del Estado; o la participación en la designación de los titulares de
determinados órganos constitucionales o de relevancia constitucional como el
Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Defensor del
Pueblo, o el Tribunal de Cuentas, entre otros. En el detalle de algunas de las
funciones mencionadas puede observarse el carácter imperfecto que define al
bicameralismo existente en España, en tanto que ambas Cámaras no se sitúan
en plano de igualdad, ostentando un evidente predominio el Congreso de los
Diputados. Así lo atestigua, por ejemplo, que el procedimiento legislativo se
inicie por lo general en el Congreso de los Diputados; que este pueda levantar
el veto en su caso impuesto por el Senado; que la investidura del presidente
del Gobierno tenga lugar únicamente en el Congreso, de modo que sea el único
que puede exigirle responsabilidad política vía moción de censura o cuestión
de confianza. Por lo demás, las funciones exclusivas del Senado son bastante
escasas, destacando singularmente su intervención en el proceso de aplicación
del art. 155 CE. Frente a ello, el Congreso ostenta relevantes competencias ex-
clusivas en materia, como muestra, de decretos-leyes, de estados de alarma,
excepción y sitio o de referéndums consultivos.

Para ejercitar sus atribuciones cada una de las dos Cámaras cuenta con una
estructura orgánica, detallada en los respectivos reglamentos parlamentarios,
que permite distinguir entre órganos rectores o de gobierno (Presidencia, Mesa
y Junta de Portavoces) y funcionales (Ponencia, Subcomisión, Comisión, Dipu-
tación Permanente y Pleno).
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73. Partido político

Como cauce necesario para asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de ex-
presión y participación en los asuntos públicos, el ordenamiento jurídico español
reconoce a los partidos políticos como materialización específica de la voluntad
popular y del pluralismo político (arts. 1 y 6 CE). Los partidos políticos son aso-
ciaciones específicas y constitucionalmente previstas: “una forma particular de
asociación” (STC 31/1981) que encuentran su garantía constitucional en los arts.
22 y 23 CE, y, por tanto, no se consideran “órganos del estado” (STC 48/2003).

A pesar de ser asociaciones, no se rigen por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de

marzo, reguladora del Derecho de Asociación, sino, como bien indica esta, por
su legislación específica: la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Po-
líticos (LOPP, en adelante). El estatuto jurídico de los partidos políticos ha sido
completado por otras normas conexas (por reglamentos parlamentarios, por la
Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, por la Ley
Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, por
la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de Control de la actividad económico-fi-
nanciera de los partidos políticos, por el Código Penal, entre otras).

En cuanto a la creación y su funcionamiento, la propia CE y la LOPP fija los re-

quisitos y limitaciones. En cuanto a la capacidad para constituir, podrán crearse
partidos políticos por personas físicas, mayores de edad, que se encuentren
en pleno ejercicio de sus derechos (que no estén sujetos a ninguna condición
o suspensión para su ejercicio). En cuanto a su formalización, deberá existir un
acuerdo constitutivo mediante la aprobación de un acta fundacional, que deberá
constar en documento público y contener una serie de información identificativa
enumerada en el art. 3 LOPP.

La personalidad jurídica de los partidos políticos se adquiere cuando se inscri-

ben en el Registro de Partidos políticos del Ministerio del Interior: para ello, los
promotores deberán presentar el acta fundacional suscrita, los documentos que
acrediten el cumplimiento de los requisitos previstos en el art. 3 LOPP. No se ins-
cribirán (control ex ante) o, incluso serán declarados ilegales y se procederá a su
disolución mediante resolución judicial motivada (control ex post), aquellos que
organicen actividades y reflejen comportamientos graves y reiterados contra la
democracia, o contra los derechos y libertades, exculpación del terrorismo, apo-
logía de la violencia o del terrorismo, apoyo a acciones terroristas, inclusión de
antiguos miembros terroristas en sus listas electorales, utilización de símbolos
relacionados con el terrorismo, entre otros (art. 9 LOPP). La jurisprudencia sobre
partidos políticos es amplia, pero para el caso que nos ocupa, conviene referen-
ciar SSTC 112/2007, 62/2011 y 138/2012).
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74. Periodo de sesiones

Los períodos de sesiones son los espacios temporales previstos para las sesiones
ordinarias de los órganos parlamentarios. De acuerdo con el artículo 73 CE, las
Cámaras –Congreso de los Diputados y Senado– se reunirán en dos períodos
ordinarios anuales de sesiones. El primer período tiene lugar de septiembre a
diciembre y el segundo de febrero a junio. Además de las sesiones ordinarias, este
mismo artículo prevé la posibilidad de realizar sesiones extraordinarias cuando
los sujetos legitimados para ello –Gobierno, Diputación permanente o mayoría
absoluta de cualquiera de las Cámaras– lo soliciten.

Los Reglamentos de las Cámaras establecen, como regla general, que las sesiones
se celebrarán entre el martes y el viernes, aunque también puede modificarse
por acuerdo.
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75. Pluralismo político

Junto con la libertad, la justicia y la igualdad, el pluralismo político es uno de
los valores superiores del ordenamiento español (art. 1.1 CE). En palabras de
Gregorio Peces-Barba, estos valores son un auténtico pórtico normativo de
la Constitución, sintetizan los rasgos más sobresalientes de nuestro régimen
democrático. Son la clave de bóveda de nuestro sistema constitucional y entre
ellos existe una relación de complementariedad, no de jerarquía. La doctrina
suele atribuirles tres funciones. En primer lugar, una función de fundamentación,
en la medida en que son el núcleo básico e informador de todo el ordenamien-
to jurídico. En segundo lugar, una función de orientación, porque actúan como
objetivos, metas o fines hacia los que debe orientarse el ordenamiento y la
actuación de los poderes públicos. En tercer lugar, una función crítica, ya que
sirven como criterio o parámetro de valoración de hechos, conductas y normas.
Por tanto, el pluralismo político que la Constitución propugna no es una mera
declaración retórica, ha de orientar la creación e interpretación del resto de las
normas de nuestro ordenamiento jurídico.

La decisión del constituyente español de consagrar el pluralismo político como

valor superior del ordenamiento responde a su interés por remarcar el carácter
democrático de nuestro sistema político. Tras más de tres décadas de dictadura
militar, el pluralismo político debía convertirse no solo en una aspiración sino en
un auténtico principio de organización del Estado español. En este sentido, se
ha dicho del pluralismo político que es tanto una realidad que se reconoce, una
característica de la sociedad democrática, como un valor que el Estado viene
obligado a defender y a reforzar. Una de las manifestaciones más importantes
del pluralismo político es la constitucionalización de los partidos políticos en el
artículo 6 de nuestra Constitución como cauces para la formación y manifesta-
ción de la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participación
política de los ciudadanos. En la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucio-
nal, el pluralismo político ha tenido una especial proyección sobre los partidos
políticos, las Cámaras parlamentarias, el régimen electoral y la determinación de
la configuración de los órganos representativos.
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76. Potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria es la capacidad del Poder Ejecutivo (Gobierno y Ad-
ministración) de dictar normas jurídicas de rango o fuerza inferior a las leyes y,
por tanto, jerárquicamente subordinadas a ellas.

En la actualidad, la inmensa mayoría de las normas que integran el ordena-

miento son reglamentos, algo que se explica por la utilidad que tiene para un
Estado la capacidad de incidir en la esfera social con una norma tan ágil y apta
para ser precisa como el reglamento, y de la que disponen, en su respectivo
ámbito competencial, todas las administraciones públicas (en nuestro país, la
estatal, la autonómica y la local).

Además, otros órganos constitucionales también gozan de potestad reglamen-

taria para regular su organización y funcionamiento internos (por ejemplo, el
Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial), instituciones
públicas como las universidades, y organizaciones de base asociativa privada
(colegios profesionales, federaciones deportivas, etc.). Todo ello se refleja en
una enorme diversidad de formas que pueden adoptar los reglamentos (decre-
tos del Consejo de Ministros, órdenes de Comisiones delegadas del Gobierno,
órdenes ministeriales, disposiciones –circulares, instrucciones– de autoridades
u órganos inferiores…).

Su naturaleza de normas jurídicas lleva a distinguir los reglamentos de los actos

administrativos (meros actos de ejecución), que también proceden de las Admi-
nistraciones públicas. Se ha pretendido diferenciar unos y otros con base en la
generalidad de los reglamentos y la singularidad de los actos, pero lo determinan-
te es que los reglamentos, a diferencia de los actos administrativos, se integran
en el ordenamiento, lo innovan, y pueden aplicarse en una serie indeterminada
de supuestos. La distinción es relevante, porque unos y otros no tienen el mismo
régimen jurídico, a efectos de su elaboración, aprobación, publicación o control.
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77. Prevalencia
El principio de prevalencia es una regla de resolución de conflictos internor-
mativos que consiste en la inaplicación de una norma autonómica válida que
se opone a una norma estatal válida sin afectar, sin embargo, a la validez de la
norma inaplicada.

El principio de prevalencia no sirve para establecer cuál es el nivel territorial

competente para adoptar una determinada regulación, sino para establecer
cuál es la norma aplicable cuando los diversos niveles territoriales han ejercido
válidamente sus propias competencias. La utilización del principio de preva-
lencia como regla de resolución de conflictos normativos no altera el reparto
abstracto de competencias; aunque puede afectar a la aplicabilidad (y por tanto
a la eficacia) de las normas adoptadas por los poderes autonómicos en ejercicio
de sus competencias.

El principio de prevalencia es un instrumento de resolución de los conflictos

normativos al que sólo es posible acudir una vez se ha utilizado el principio de
competencia para determinar la validez de las normas en conflicto, pues de no
ser así se dejaría en manos del poder central la posibilidad de vulnerar la deli-
mitación de competencias realizada por la norma fundamental.

Por tanto, aunque es cierto que el principio de prevalencia es una regla de colisión
y no una regla de delimitación de competencias, el principio sólo opera cuando
se produce una verdadera colisión de normas válidas, validez que se debe deter-
minar previamente a través del principio de competencia, regla fundamental de
delimitación de competencias.
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78. Primacía
La primacía es un principio de aplicación del Derecho de la Unión Europea en
virtud del cual todas las normas obligatorias de la Unión prevalecen sobre cual-
quier disposición de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros sin
importar su rango. El efecto general de la primacía es la inaplicación de toda
norma interna incompatible.

La primacía es un principio de origen jurisprudencial, que fue establecida por

el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en la actualidad, el Tribu-
nal de Justicia de la Unión Europea) en su Sentencia Costa c. Enel, de 15 de julio
de 1964. En esta resolución, el Tribunal confirmó la precedencia del Derecho la
Unión Europea sobre las legislaciones nacionales de los Estados miembros de la
UE, estableciendo un principio general que garantiza la superioridad del Derecho
de la Unión sobre las legislaciones nacionales de los Estados miembros. De esta
forma, a diferencia de lo que ocurre con los tratados internacionales ordinarios,
el Derecho de la Unión se erige como un ordenamiento jurídico autónomo que
es parte integrante de los ordenamientos de los Estados miembros y que les es
vinculante. Y es que, con la creación de la Comunidad Económica Europea, prime-
ro, y de la Unión Europea, después, los Estados limitaron su soberanía y crearon
un corpus jurídico que vincula tanto a sus nacionales como a ellos mismos. En
consecuencia, los Estados miembros no pueden adoptar una legislación nacional
que contradiga el Derecho de la Unión sin que se ponga en tela de juicio la base
jurídica de la propia UE. Por ello, cuando esto ocurre el Derecho de la Unión debe
prevalecer sobre el Derecho nacional.

Corresponde a los jueces y tribunales nacionales velar por la correcta aplicación

del principio de primacía, tal y como estableció el Tribunal de Justicia en la Sen-
tencia Simmenthal, de 9 de marzo de 1978: “El Juez nacional encargado de aplicar,
en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho comunitario, está
obligado a garantizar la plena eficacia de dichas normas dejando, si procede,
inaplicadas, por su propia iniciativa, cualesquiera disposiciones contrarias de la
legislación nacional, aunque sean posteriores, sin que esté obligado a solicitar
o a esperar la derogación previa de estas por vía legislativa o por cualquier otro
procedimiento constitucional” (§ 24).
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79. Principios rectores de la política

social y económica
Los principios rectores de la política social y económica están reconocidos en
los artículos 39 y siguientes de la Constitución Española, dentro del Capítulo III
del Título I de la CE. Estos artículos reconocen una serie de derechos –como, por
ejemplo, el artículo 43 CE, que reconoce el derecho a la protección de la salud, o
el artículo 47 CE, que reconoce el derecho a una vivienda digna– y mandatos al
legislador –como el deber de asegurar la protección social, económica y jurídica
de la familia que recoge el artículo 39 CE–.

A diferencia de los derechos reconocidos en el Capítulo I del Título I de la Consti-

tución, estos preceptos no gozan de eficacia directa, sino que su garantía depende
de la voluntad del legislador a la hora de desarrollarlos, quedando como princi-
pios informadores del ordenamiento jurídico. Esta diferencia ha dado pie a que
se entienda, desde una doctrina mayoritaria, que su justiciabilidad y exigibilidad
es mucho más limitada, puesto que carecen del carácter fundamental que tienen
los derechos del Capítulo I. Una idea que se fundamenta en las limitadas garantías
que el artículo 53.3 CE prevé para ellos, haciendo depender su efectividad de la
voluntad del legislador.

No obstante, estas consideraciones, como preceptos constitucionales gozan de

la posibilidad de ser invocados en los procedimientos de control de la constitu-
cionalidad, pues su carácter de norma constitucional les permite actuar como
parámetro de constitucionalidad del resto del ordenamiento en virtud del artículo
9.1 CE.
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80. Procedimientos legislativos

especiales
Existen procedimientos en el marco de la adopción de normas a nivel estatal que
tienen una singular y excepcional naturaleza con el fin de agilizar el procedimiento
legislativo. En este sentido se deben señalar tres: lectura única, delegación de
competencia legislativa plena en Comisión y urgencia).

En el caso del procedimiento de lectura única, este se regula en el art. 150 del
Reglamento de Congreso de los Diputados y en el art. 129 del Reglamento del
Senado. Este se aplica a iniciativas legislativas cuya naturaleza aconseja o cuya
simplicidad permite su tramitación directa por el Pleno. En el caso del Congreso
de los Diputados, una vez adoptado tal acuerdo, se procederá a un debate sujeto
a las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose seguidamente el
conjunto del texto a una sola votación. Si el resultado de la votación es favorable,
el texto quedará aprobado y se remitirá al Senado. En caso contrario, quedará
rechazado. En el caso del Senado, lo acuerda el Pleno, a propuesta de la Mesa,
oída la Junta de Portavoces.

En el caso de la delegación de competencia legislativa plena en Comisión, este se

regula en los arts. 148 y 149 del Reglamento del Congreso de los Diputados y en
el art. 131 del Reglamento del Senado. Para el primero, el acuerdo del Pleno del
Congreso de los Diputados por el que se delega la competencia legislativa plena en
las Comisiones se presumirá para todos los proyectos y proposiciones de ley que
sean constitucionalmente delegables, excluyéndose de la delegación el debate y
votación de totalidad o de toma en consideración, y sin menoscabo de lo previsto
en el artículo siguiente, y siendo el procedimiento aplicable el legislativo común
salvo para los trámites de deliberación y votación final en el Pleno. El Pleno de
la Cámara podrá recabar para sí la deliberación y votación final de los proyectos
y proposiciones de ley, en virtud de acuerdo adoptado en la sesión plenaria en
que se proceda al debate de totalidad, conforme al art. 112 del Reglamento del
Congreso de los Diputados, o a la toma en consideración de proposiciones de
ley. En los demás casos y antes de iniciarse el debate en Comisión, el Pleno podrá
avocar la aprobación final, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. La
propuesta de avocación se someterá a votación sin debate previo. Las Comisiones
carecen de competencia para conocer con plenitud legislativa de los proyectos o
proposiciones de ley que hubieren sido vetados o enmendados por el Senado,
siempre que el veto o las enmiendas hubieran sido aprobados por el Pleno de
dicha Cámara. Para el segundo, este se inicia cuando la Mesa (oída la Junta de
Portavoces), un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores proponen al Pleno,
y este acordar, que un proyecto o proposición de ley sean aprobados por la Co-
misión legislativa correspondiente, sin requerirse deliberación ulterior del Pleno.
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En el caso del procedimiento de urgencia, este se regula en los arts. 93 y 94 del

Reglamento del Congreso de los Diputados y en los arts. 135 y 136 del Reglamento
del Senado. Para el primero, a petición del Gobierno, de dos Grupos Parlamenta-
rios o de una quinta parte de los Diputados, la Mesa del Congreso podrá acordar
que un asunto se tramite por procedimiento de urgencia. Si el acuerdo se tomara
hallándose un trámite en curso, el procedimiento de urgencia se aplicará para
los trámites siguientes y debiendo tener los plazos la mitad de la duración de lo
establecido con carácter ordinario. Para el segundo existen dos supuestos. En
un primer lugar, en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el
Congreso, y en los que así lo acuerde la Mesa del Senado (de oficio o a propuesta
de un Grupo parlamentario o de veinticinco Senadores), la Cámara dispone de
un plazo de 20 días naturales para tramitar la iniciativa, lo que significa la reduc-
ción a cuatro días para la presentación de enmiendas y propuestas de veto que
puede ampliarse dos días más, dos para designar Ponencia, cuatro para que ésta
emita informe y cinco como máximo para que la Comisión elabore el dictamen.
Si lo anterior no fuera aplicable, en un segundo lugar, la Mesa, a propuesta de la
Junta de Portavoces, puede establecer que una iniciativa se tramite en el plazo
de un mes, con reducción a la mitad de los plazos del procedimiento ordinario.
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81. Proceso constituyente

El proceso constituyente podría definirse como el conjunto de fases o actos
conducentes a la instauración de un régimen constitucional y, por tanto, de
una Constitución. Se trata del proceso que culmina con la fundación del Estado
constitucional, independientemente de que esto se haga sobre una estructura
estatal preexistente.

El gran protagonista del proceso constituyente es el poder constituyente. Un

poder prejurídico e ilimitado que tiene su origen teórico en la obra ¿Qué es el
tercer estado? de Emmanuel Sieyés (1748-1836), y por cuya voluntad, de acuerdo
con la doctrina más clásica, se establece la Constitución que ha de regir una
determinada comunidad política, un pueblo, que sería el titular último de aquél.

Aunque los procesos constituyentes que existen o han existido no se ajustan

necesariamente a la teoría, o solo lo hacen en cierta medida, esta nos dice que
el poder constituyente no ejerce la soberanía de cualquier manera, sino confor-
me a algunos elementos típicos. El primero sería la formación de un Gobierno
provisional que gestione los asuntos públicos durante el transcurso del mismo. El
segundo, más característico aún, sería la elección de una Asamblea (unicameral)
con un mandato ad hoc: elaborar una Constitución. Finalmente, el proceso culmi-
naría con la ratificación en referéndum de dicha Constitución, su promulgación
y publicación.

En España, la gestación de la Constitución de 1978 fue un proceso sui generis, ya

que en un primer momento no se presenta como propiamente constituyente.
No sigue el canon citado, y formalmente constituye una reforma de la legislación
franquista. Sin embargo, finalmente sí deviene un acto del poder constituyente:
la Disposición derogatoria de la Constitución rompe expresamente con el orde-
namiento anterior.
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82. Proporcionalidad
El principio de proporcionalidad es una construcción jurídica de origen alemán
que nuestro Tribunal Constitucional utiliza como criterio para enjuiciar la consti-
tucionalidad de las leyes. Constituye una pieza clave en nuestra interpretación de
los derechos fundamentales. Si bien no se consagra de forma expresa en nuestra
Constitución, el Tribunal Constitucional y la doctrina española han defendido que
este principio admite varias justificaciones complementarias que demuestran que
está implícito en nuestra norma suprema. Así, se ha considerado que viene impli-
cado por el carácter jurídico de los derechos fundamentales (arts. 53.1, 10.1, 10.2
CE), por el valor superior de justicia (art. 1.1 CE), por el Estado de Derecho (art. 1.1
CE) y por el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE).

En la doctrina española se han defendido al menos tres tesis sobre el status jurídico
de la proporcionalidad. Según la primera, se trata de un principio general del Derecho
que expresa un criterio de interpretación de los derechos fundamentales. De acuerdo
con la segunda, se trata de un límite frente a los límites a los derechos fundamentales.
Para la tercera, se trata de un criterio estructural para determinar el contenido de los
derechos fundamentales, un instrumento metodológico para concretar los límites que
estos derechos imponen a la acción del legislador. Sea como fuere, la proporcio-
nalidad funciona en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional como un
principio a través del cual se evalúa la constitucionalidad de las medidas restrictivas
de derechos fundamentales impuestas por el poder público.

La observancia del principio de proporcionalidad por parte de una medida res-

trictiva de derechos implica el respeto a tres requisitos o subprincipios. En primer
lugar, la medida ha de ser idónea para la consecución de un fin constitucionalmente
válido, es decir, debe existir una conexión racional entre la restricción de derechos
y la consecución de un fin legítimo. En segundo lugar, la medida ha de ser nece-
saria, en el sentido de que no existan medidas alternativas igualmente eficaces
que permitan alcanzar el fin perseguido con una menor afectación a los derechos
fundamentales. En tercer lugar, la medida ha de ser proporcional en sentido estricto,
esto es, el beneficio obtenido debe tener la entidad suficiente para compensar el
sacrificio derivado de la restricción de derechos fundamentales ocasionada por
la medida. Si una medida restrictiva de derechos cumple estos tres requisitos, se
considerará proporcional y, por tanto, conforme a la Constitución.

La proporcionalidad como concepto jurídico en el sentido aquí expuesto tuvo su ori-

gen en el Derecho administrativo prusiano en la segunda mitad del siglo XIX. Pasó
después a ser la piedra angular del control de constitucionalidad de las decisiones
que afectan a los derechos fundamentales en la jurisprudencia del Tribunal Consti-
tucional Federal alemán y desde allí se expandió a nivel mundial hasta convertirse,
para algunos autores, en el paradigma de los derechos humanos de posguerra. Es
una herramienta esencial en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos y de los Tribunales Constitucionales de los países de nuestro entorno.
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83. Recurso de amparo

Generalmente cuando se habla del recurso de amparo, hablamos del instru-
mento que se vehicula a través de un procedimiento especial de protección
frente a presuntas vulneraciones de derechos por parte de los poderes públicos
ante el Tribunal Constitucional. Queda regulado por los artículos 53.2, 161(b),
162 y 164.1 de la CE y los arts. 41-58 de la LOTC. El recurso de amparo es una
garantía jurisdiccional especial de tutela que reconoce nuestra constitución a
los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 13.4, 14 a 29 y 30.2 de
la CE (“derechos fundamentales estricto sensu”, en adelante). No obstante, por
la vía de la conexión de derechos, el resto de derechos y principios rectores de
la política social y económica podrán ser invocados en amparo, en relación con
uno de los derechos reconocidos en la sección primera del Capítulo Segundo del
Título I. La presunta vulneración de derechos fundamentales mediante recurso
de amparo se puede invocar contra decisiones parlamentarias, decisiones gu-
bernativas y administrativas, contra decisiones judiciales o, excepcionalmente,
contra actos y decisiones de la Administración electoral. No obstante, el ‘recurso
de amparo’ también se puede referir no al amparo constitucional sino al ‘am-
paro ordinario’, también reconocido en el art. 53.2 de la CE mediante el cual se
podrán invocar vulneraciones de los derechos fundamentales estricto sensu
ante el juez ordinario competente.

El recurso de amparo se caracteriza por ser un sistema extraordinario, subsidia-

rio y excepcional de tutela. Es extraordinario porque la jurisdicción del Tribunal
Constitucional no está integrada dentro del Poder Judicial en el ordenamiento
jurídico español. Por lo tanto, esta resulta ser una jurisdicción especial con la
tarea, entre otras, de velar por la protección de los derechos fundamentales y
las libertades públicas reconocidas por la CE. Es subsidiario porque sólo es po-
sible interponerlo una vez que se haya agotado la vía de recursos ordinaria (el
llamado agotamiento de la vía judicial previa). Es excepcional porque desde la
Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo que reformaba la LOTC, se exige, además
de la presunta lesión de un derecho fundamental susceptible de amparo, la
especial trascendencia del asunto para la admisión a trámite de este recurso.

Los requisitos (acumulativos) para la admisión a trámite del recurso de amparo

se podrían resumir de la siguiente manera:

• Ratione materiae: ¿Existe un objeto adecuado del amparo? Es decir, por

un lado ¿Estamos ante la vulneración de derechos fundamentales re-
conocidos en los arts. 13.4, 14-29, 30.2 de la CE (de manera autónoma
o relacionada con otro derecho) producido por la acción u omisión de
algún poderes público? Y por otro lado, ¿Estamos ante un supuesto de
presunta vulneración de especial trascendencia constitucional?
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• Ratione personae: ¿La persona tiene legitimación activa para interponer el

amparo? Gozan de legitimación activa las personas físicas o jurídicas titu-
lares del derecho, entidades representativas de intereses colectivos que
tengan un interés legítimo, el Ministerio Fiscal y el Defensor del Pueblo.

• Ratione temporis: ¿Se ha presentado el recurso de amparo en plazo? Para

los actos parlamentarios son 3 meses a partir de la fecha de entrada
en vigor; para actos ejecutivos/administrativos son 20 días a partir del
día siguiente a la fecha de notificación/publicación; y para las decisiones
judiciales, son 30 días a partir del día siguiente a la fecha de notificación/
publicación.

• Ratione procedimentalis estricto sensu: ¿Se han agotado los recursos in-
ternos?

La sentencia de amparo podrá otorgar (total o parcialmente) o denegar el amparo.

En el caso de otorgarlo, concretamente puede: (a) declarar de nulidad de la deci-
sión, acto o resolución impugnado; (b) - reconocer el derecho o libertad pública
vulnerado; (c) restablecer al recurrente en la integridad de su derecho o libertad
con la adopción de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservación.
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84. Recurso de inconstitucionalidad

El recurso de inconstitucionalidad es el principal instrumento procesal del que dispo-
ne el Tribunal Constitucional para controlar la constitucionalidad de las normas con
fuerza de ley. Se consideran normas con rango de ley (art. 27.2 LOTC) los Estatutos de
autonomía, las leyes orgánicas, las leyes ordinarias, los decretos-leyes, los decretos
legislativos, los tratados internacionales, los Reglamentos de las Cámaras y de las
Cortes Generales, las normas equivalentes a las anteriores categorías que dicten las
Comunidades Autónomas, las normas que declaren o prorroguen los estados excep-
cionales (ATC 7/2012) y las normas fiscales dictadas por los territorios de Álava, Vizcaya
y Guipúzcoa (DA 5ª LOTC).

El recurso de inconstitucionalidad supone un control abstracto, es decir, un control de

constitucionalidad de la norma independiente de su aplicación a un caso concreto.
Sirve para depurar el ordenamiento de normas resulten contrarias a la Constitución.
Están legitimados para interponer un recurso de inconstitucionalidad el Presiden-
te del Gobierno, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados
ejecutivos de las Comunidades Autónomas, las asambleas legislativas de las Comu-
nidades Autónomas y el Defensor del Pueblo (art. 162.1 CE). Disponen de un plazo
de tres meses a partir de la publicación de la norma impugnada (art. 33 LOTC). Para
tratar de evitar la interposición de un recurso de inconstitucionalidad a través de la
negociación política, bajo algunas condiciones se admite que el plazo se alargue hasta
nueve meses cuando el recurso se interpone por el Presidente del Gobierno o por
los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas (art. 33.2 LOTC).

La interposición del recurso no suspende la vigencia ni la aplicación de la norma con

rango de ley, salvo que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el artículo 161.2 CE
para impugnar, por medio de su Presidente, normas con fuerza de ley de las Comu-
nidades Autónomas (art. 30 LOTC). La sentencia que resuelve un recurso de amparo
vincula a todos los poderes públicos y produce efectos generales desde su publicación
en el Boletín Oficial del Estado (art. 38 LOTC). Esta decisión no puede ser recurrida
en el ámbito interno y tiene efecto de cosa juzgada (art 164.1 CE). Si la sentencia del
Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de una norma, los preceptos
afectados por dicha declaración serán considerados nulos, es decir, se considerará que
nunca han formado parte del ordenamiento (art. 39.1 LOTC). Es importante precisar
que la declaración de inconstitucionalidad de una norma no permite la revisión de
procesos fenecidos mediante sentencia con efecto de cosa juzgada en los que ésta se
haya aplicado (art. 40.1 LOTC). Esto es, una norma inconstitucional lo ha sido desde su
promulgación, de manera que los efectos de la nulidad deberían siempre retrotraer-
se al momento de su promulgación. Sin embargo, para proteger las situaciones ya
juzgadas con base en la norma que se declara constitucional, el legislador español no
admite la retroactividad en los procesos en los que se haya dictado sentencia firme.
La excepción a esta regla son los casos en los que con base en la norma declarada in-
constitucional se haya impuesto una sanción penal o administrativa que, a la luz de la
sentencia del Tribunal Constitucional, pueda ser revisada en beneficio del sancionado.
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85. Referéndum
Con base en el artículo 23 de la Constitución, los ciudadanos tienen el derecho a
participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representante. El
referéndum es un mecanismo de democracia directa, por permitir a los ciudadanos
participar directamente para ratificar, o no, la cuestión que se les somete a consulta.

El artículo 92 de la Constitución española contempla la posibilidad de que las de-

cisiones políticas de especial trascendencia puedan ser sometidas a referéndum
consultivo de todos los ciudadanos. Ese referéndum habría de ser convocado por
el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada
por el Congreso de los Diputados. Se trata de un referéndum potestativo –por no
ser obligatoria su convocatoria– y no vinculante en términos jurídicos.

En la Constitución también existen referéndums cuya convocatoria es también po-

testativa, pero su resultado es jurídicamente vinculante. Es el caso del referéndum
previsto en el artículo 167 CE, de aplicación en supuestos de reforma constitucional, y
cuya convocatoria procede cuando lo solicitan un décimo de Diputados o Senadores.

Por último, la Constitución también contempla referéndums cuya convocatoria es

obligatoria, y cuyo resultado debe acatarse. Destacan los previstos en el artículo
152.2 y 168 CE. El primero procede cuando se reforman los Estatutos de Autonomía
de cuatro Comunidades Autónomas (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía). El
segundo, cuando se reforman algunos artículos de la Constitución (Título preliminar,
Sección primera del Capítulo I del Título I y Título II). La Disposición Transitoria 4º de
la Constitución también contempla la existencia de un referéndum de estas carac-
terísticas para el supuesto de que Navarra acordase su incorporación al País Vasco.

La Constitución, no obstante, no recoge otras modalidades de referéndum que sí

existen en otros países de nuestro entorno, como los referéndums para la ratifica-
ción o abrogación de normas. Tampoco está prevista en nuestro sistema la iniciativa
popular de referéndum.

La Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de las distintas modalidades de referén-

dum, es la encargada de regular las condiciones y el procedimiento de las distintas
modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

Finalmente es necesario aludir a la doctrina del Tribunal Constitucional que sos-

tiene que “el referéndum es una especie dentro del género consulta popular” (STC
103/2008, FJ2) en el que se convoca al cuerpo electoral (excluyendo menores de
edad y extranjeros), con las garantías propias del proceso electoral y respecto de los
asuntos públicos propios del artículo 23 CE. El referéndum, por ello, es una forma
de democracia directa y no una mera manifestación «del fenómeno participativo.
En todo caso, el propio Tribunal Constitucional destaca que estamos ante un cauce
especial o extraordinario, “por oposición al ordinario o común de la representación
política” (STC 103/2008, FJ2).
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86. Reforma (y rigidez) constitucional

Como norma superior y fundamento de todo el ordenamiento, la Constitución
cuenta con una estabilidad jurídica reforzada. Una especial resistencia frente a
eventuales modificaciones que se conoce técnicamente como «rigidez».

La rigidez constitucional se traduce en que, para poder reformar la Constitución,

es decir, para poder alterar el contenido de las normas que la integran, es preciso
seguir unos procedimientos expresamente previstos en ella. Procedimientos más
complejos y que requerirán mayorías más amplias de las que normalmente se
necesitan para aprobar o modificar una ley, y que en ciertos casos incluirán la
participación directa de la ciudadanía. De esta forma, la reforma constitucional
queda fuera del alcance de las mayorías parlamentarias de turno.

En el caso de la Constitución española de 1978, que es una Constitución inequívo-

camente rígida, su Título X contempla dos procedimientos distintos de reforma en
función de las materias que pretendan revisarse. Por un lado, un procedimiento
ordinario más simple, regulado en el artículo 167. Y, por otro, un procedimiento
especialmente agravado, establecido en el artículo 168, para materias en principio
más sensibles, aunque su delimitación pueda resultar discutible. Así, la forma de
Estado y de gobierno o las notas características de nuestro Estado constitucional
(Título Preliminar), los derechos fundamentales especialmente protegidos (Sec-
ción 1ª del Capítulo Segundo del Título I) y las disposiciones relativas a la Corona
(Título II), solo podrán reformarse por un procedimiento que incluye mayorías de
dos tercios en las Cámaras, la disolución automática de estas, la correspondiente
convocatoria de elecciones y, además, un referéndum obligatorio y vinculante.

Pese a la dificultad inherente a este último procedimiento, la Constitución espa-

ñola, a diferencia de lo que ocurre en países de nuestro entorno como Francia,
Alemania o Italia, no contiene cláusulas de intangibilidad. Por tanto, y aunque se
discuta sobre la existencia de límites materiales implícitos, no existe en principio
ningún precepto en nuestra Constitución que no pueda ser reformado.
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87. Refrendo de los actos del Rey

La Constitución establece que los actos del Rey deben ser siempre refrendados
(art.56.3 CE). Y es que, dado que éste es inviolable y, por ende, no puede asumir
responsabilidad alguna, es necesario que algún otro órgano lo haga.

Mediante el refrendo, por tanto, lo que se hace es trasladar al órgano refrendante

la responsabilidad de los actos llevados a cabo por Monarca (art.64.2 CE), aun
cuando no sean el autor material de éstos. Sin dicho refrendo, aquéllos carecen
de validez jurídica (art.56.3 CE). La única excepción a este respecto es el nom-
bramiento y el relevo de los miembros civiles y militares de la Casa del Rey, tarea
que éste lleva a cabo libremente (art.65.2 CE).

Así pues, la existencia de refrendo exige la concurrencia de dos voluntades (la

del Rey y la del órgano refrendante) para que el acto goce de validez jurídica, de
manera que las funciones que la Constitución asigna al Rey son también indi-
rectamente encomendadas al órgano llamado a refrendar los actos en los que
aquéllas se materializan.

En cuanto a quiénes son los órganos refrendantes, la Constitución establece que

los actos del Rey son refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por
los Ministros competentes. Sin embargo, el refrendo le corresponde al Presidente
del Congreso en el caso de la propuesta y el nombramiento del Presidente del
Gobierno y de la disolución prevista en el artículo 99 CE (art.64.1 CE).
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88. Reserva de ley

La reserva de ley es una de las garantías normativas de los derechos fundamenta-
les, es decir, uno de los mecanismos de protección que establece la Constitución
en favor de estos derechos. De acuerdo con lo establecido en el artículo 53.1 de la
Constitución, afecta a los derechos reconocidos en el Capítulo segundo del Título
Primero. Tradicionalmente, la reserva de ley ha sido la garantía más importante de
los derechos en el constitucionalismo europeo. Implica que solo el poder legislati-
vo puede regular las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales, esto
es, que únicamente los representantes directamente elegidos por los ciudadanos
pueden desempeñar esta tarea a través de la elaboración de una ley, quedando
excluida la posibilidad de que sea el poder ejecutivo el que regule los derechos
mediante un reglamento. La Constitución se asegura también de garantizar que
ni siquiera el legislador gozará de una libertad absoluta a la hora de regular los
derechos fundamentales: deberá respetar en todo caso su contenido esencial. El
Tribunal Constitucional ha aclarado que la reserva de ley no excluye la posibilidad
de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, se admite una
cierta colaboración normativa del ejecutivo en la regulación de algunos aspectos
secundarios del ejercicio del derecho. No obstante, esas remisiones en ningún
caso podrán dar lugar a una regulación independiente y no claramente subordi-
nada a la ley del derecho.

Para los derechos fundamentales en sentido estricto o derechos fundamentales de

protección reforzada – es decir, aquellos reconocidos en la Sección Primera del
Capítulo II del Título Primero – existe una particularidad: la reserva de ley orgánica.
Estos derechos no solo han de ser desarrollados por ley, sino que la ley que los
desarrolla ha de ser una ley orgánica. Ello se desprende del tenor literal del artí-
culo 81.1 CE. Dada la particularidad rigidez de las leyes orgánicas, que exigen para
su aprobación y modificación una votación favorable de la mayoría absoluta del
Congreso, el Tribunal Constitucional ha insistido en que los derechos de la Sección
Primera necesariamente han de ser desarrollados mediante ley orgánica, pero
solo éstos pueden serlo. Además, el término desarrollo debe interpretarse en un
sentido estricto, de manera que solo se precisa ley orgánica cuando el legislador
quiere dictar una regulación general del derecho, o afectar a cuestiones básicas
y esenciales del mismo, pero no siempre que se incida de manera más o menos
directa en la esfera de uno de estos derechos.
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89. Senador de designación

autonómica
Con base en el artículo 69 CE, el Senado lo conforman los senadores elegidos
directamente por los ciudadanos (cuatro por provincia, con especialidades para
los archipiélagos, Ceuta y Melilla) y aquellos otros que son designados por las
Comunidades Autónomas (uno por Comunidad Autónoma y otro por cada mi-
llón de habitantes que tenga ésta). El apartado 5 del artículo 69 establece que la
designación de estos Senadores corresponderá a los parlamentos autonómicos
“o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de
acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la
adecuada representación proporcional”. En la práctica, en todas Comunidades
Autónomas dicha elección corresponde al Parlamento autonómico, y para respe-
tar el principio de proporcionalidad se aplica una fórmula proporcional (D´Hont)
partiendo del número de escaños que tiene cada fuerza política en dicha Cámara.

Estos senadores, que en principio cabría pensar que defienden el interés terri-
torial de la autonomía, en realidad se integrarán en los distintos grupos parla-
mentarios y acatan su disciplina de voto. De modo que no existen diferencias
sustanciales entre los senadores autonómicos y los senadores electos, más allá
de su designación o presencia y participación en determinados órganos de la Cá-
mara Alta, como pueda ser la Comisión General de las Comunidades Autónomas
(Reglamento del Senado art. 56 bis 1 Reglamento del Senado).
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90. Separación de poderes

Principio esencial del constitucionalismo, que se evidencia con nitidez en la redac-
ción del artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789. Dicho texto prevé que una sociedad en la que no esté determinada la
separación de poderes, ni establecidos derechos con garantías, carece de Cons-
titución. Atendiendo a esta consideración, en las Constituciones diferenciamos
una parte dogmática (dedicada a la regulación de los derechos y sus garantías) y
una parte orgánica (dedicada a diseñar un sistema institucional respetuoso con
el principio de separación de poderes).

Dicho principio fue formulado en primer lugar por Locke, en el Segundo Trata-
do de Gobierno Civil (1690), si bien, la definición que hoy conocemos del mismo
se la debemos a Montesquieu, en El espíritu de las leyes (1747). El principio de
separación de poderes parte de que todo poder tiende al abuso y, por ello, la
única forma de evitar esta deriva consiste en que sea el propio poder el que
contenga al poder. Y si el control del poder solo puede provenir de él mismo,
es necesario dividirlo.

Montesquieu propone dividir el poder entre poder legislativo (que encarna la

voluntad general del Estado), ejecutivo (que ejecuta dicha voluntad general) y
judicial (un poder neutro que se limita a ser mera boca de la ley). Esta formu-
lación teórica tuvo una repercusión inmediata en la práctica en la Constitución
estadounidense de 1787, en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciu-
dadano de 1789 antedicha, y en la Constitución francesa de 1791.

Hay que señalar que, en los sistemas parlamentarios, como el español, la se-
paración entre el poder legislativo y ejecutivo es, por naturaleza, difusa. Estos
sistemas se caracterizan porque el ejecutivo carece de legitimidad democrática
directa, y ésta reside en la confianza que le demuestra el Parlamento. Por ello,
en los mismos se suele precisar que el principio de separación de poderes no
se materializa, en sentido estricto, de forma interorgánica, entre ejecutivo y
legislativo, sino intraorgánico: dentro del poder legislativo, entre mayoría par-
lamentaria –que apoya al Gobierno– y minoría parlamentaria –que desempeña
la labor de oposición–.

Por último, debe apuntarse que la división tripartita del poder, entre legislativo,
ejecutivo y judicial, es una división de carácter horizontal. Junto a esta división,
en los Estados descentralizados políticamente, existe una división vertical del
poder, entre centro y periferia, que refuerza el equilibro de pesos y contrapesos.
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91. Sistema electoral

Conjunto de reglas y elementos relacionados entre sí que determinan el modo
en el que los electores pueden elegir a sus representantes en el Parlamento y
cómo esos votos se transforman en escaños y se distribuyen entre las distintas
formaciones políticas.

Para conocer los rasgos esenciales que integran el sistema electoral del Con-
greso de los Diputados y el Senado es necesario tener presente tanto lo pre-
ceptuado en los arts. 68 y 69 de la Constitución Española como lo dispuesto
en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. En
virtud de las anteriores previsiones, la elección de diputados y senadores ha de
efectuarse a través de un voto ciudadano que debe ser universal, libre, igual,
directo y secreto.

Tanto para las elecciones al Congreso como para las del Senado, la división
territorial que se va a emplear para llevar a cabo la conversión de los votos en
escaños parlamentarios (circunscripción) es la provincia; en el caso de las islas,
para la elección de senadores, cada una de las que integran los archipiélagos
canario y balear se consideran circunscripciones (Ibiza-Formentera forman una
sola circunscripción); las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla se consideran,
cada una de ellas, como circunscripción.

Fijado por la LOREG el tamaño del Congreso en 350 diputados, el decreto de

convocatoria de elecciones especifica el número de diputados a elegir en cada
circunscripción, cifra que resulta de considerar que a cada provincia le corres-
ponde un mínimo inicial de dos, a Ceuta y a Melilla uno cada una, distribuyén-
dose los restantes de manera proporcional a la población de cada provincia.

Una vez finalizada la jornada electoral, es el momento de atribuir los escaños

que en cada circunscripción están en juego entre los partidos políticos. A tal
fin, la CE se limita a prever que «la elección se verificará en cada circunscripción
atendiendo a criterios de representación proporcional», a partir de lo cual la
LOREG emplea la fórmula electoral D’hondt: para comenzar, no se tendrán en
cuenta las candidaturas que no hayan obtenido un mínimo del 3% del voto vá-
lido emitido en la circunscripción (barrera electoral), acto seguido se ordenan
de mayor a menor las cifras de votos obtenidos por cada partido, dividiendo
el número de votos que haya recibido cada partido entre 1, 2, 3, 4 hasta un
número igual al de escaños que se repartan en la circunscripción. Sobre el
cuadro resultante de la operación anterior, los escaños en juego se atribuyen
a las formaciones políticas que tengan los cocientes mayores en el cuadro, de
mayor a menor.

Frente al carácter proporcional y de listas cerradas y bloqueadas que caracte-

riza al sistema electoral del Congreso, el del Senado es mayoritario y de listas
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abiertas. En cada circunscripción provincial se eligen cuatro senadores (los ciu-

dadanos pueden votar a un máximo de tres para asegurar que resulten elegi-
dos senadores de al menos dos partidos); en cada una de las islas mayores se
eligen tres senadores (los electores pueden dar su voto a un máximo de dos);
uno en las restantes islas, dos en Ceuta y dos en Melilla. Serán finalmente elegi-
dos los candidatos que obtengan mayor número de votos hasta alcanzar el de
senadores que se eligen en cada circunscripción. El número total de senadores
electos es de 208, a los que habría que sumar los designados directamente por
las Comunidades Autónomas (art. 69.5 CE).
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92. Soberanía
La soberanía es el poder supremo e ilimitado, no sujeto a prescripción, que un
Estado tiene para adoptar las decisiones fundamentales para su ordenación.
Como expuso Jellinek, la soberanía es, junto al territorio y la población, uno de
los tres elementos constitutivos del Estado moderno.

Su enunciación es obra de Jean Bodin, que la entendió como “el poder supremo
sobre los ciudadanos y súbditos no sometido a las leyes”. Dejando atrás épocas
en las que la soberanía pertenecía a un individuo (como en las monarquías ab-
solutas) o era compartida entre este y el pueblo (como en las monarquías cons-
titucionales), Carré de Malberg distinguió entre la soberanía nacional, que hace
soberana a la nación, y la popular, que considera al pueblo como soberano. El
artículo 3 de la Constitución de 1812 es muestra de la primera: “la soberanía resi-
de esencialmente en la Nación, y por lo mismo pertenece a esta exclusivamente
el derecho de establecer sus leyes fundamentales”; también el Preámbulo de la
Constitución de 1837 y el artículo 32 de la de 1869 están en esa línea. El artículo
1.2 de la Constitución de 1978, siguiendo la estela del artículo 1.2 de la Constitu-
ción de 1931, consagra la segunda, hoy indiscutida en los Estados democráticos
de Derecho: “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan
los poderes del Estado”.

Usualmente suelen diferenciarse dos vertientes diferentes de la soberanía, que,

a su vez, tienen un doble plano. La soberanía jurídica se basa en que la autori-
dad última y definitiva reside en las normas (soberanía de iure), mientras que la
soberanía política se fundamenta en la existencia de un poder político supremo
capaz de lograr obediencia por su monopolio en el uso de la fuerza (soberanía
de facto). Por otro lado, la soberanía interna se refiere a los asuntos ad intra de
un Estado y a la localización del poder supremo en este, de tal forma que el so-
berano interno es aquel que posee una autoridad definitiva, no sujeta a ningún
otro poder, y cuyas decisiones son vinculantes para todas las personas y entes
de su territorio (suma potestas). La soberanía externa alude al lugar de un Estado
en el orden internacional y a su autogobierno e independencia respecto de otros
Estados; así, un Estado ha de ejercer plenamente sus poderes de modo ajeno
a injerencias de cualquier tipo (plenitudo potestatis). A estos efectos, el artículo
2.1 de la Carta de las Naciones Unidas reconoce que todos los Estados tienen
igualdad soberana.

Conviene remarcar que el Tribunal Constitucional ha reiterado que no puede

confundirse la autonomía con la soberanía, pues la primera hace referencia a
un poder limitado que no alcanza la segunda (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3).
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93. Solidaridad
La solidaridad es uno de los cuatro principios jurídicos que rigen la organización
territorial de España, junto a la unidad, la autonomía y la igualdad (STC 247/2007,
de 12 de diciembre, FJ 4). Su construcción clásica parte de Léon Duguit, que la
definió como un principio en virtud del cual resultan exigibles determinados com-
portamientos dirigidos a alcanzar unos intereses comunes generales a todas las
partes de una misma unidad superior. De esta forma, la solidaridad implica, por
un lado, comportamientos activos que faciliten la consecución de tales objetivos
generales; y, por otro, impide la maximización de intereses particulares contrarios
a los generales. En la jurisprudencia constitucional se suele enunciar como “deber
de auxilio recíproco” entre comunidades autónomas (STC 18/1982, de 4 de mayo,
FJ 14), o bien como “recíproco apoyo y mutua lealtad” (STC 96/1986, de 10 de julio,
FJ 5), “concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución”
(STC 11/1986, de 28 de enero, FJ 5).

La solidaridad encuentra su enunciación constitucional fundamental en el artículo

2 CE, donde se reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalida-
des y regiones “y la solidaridad entre todas ellas”. De este artículo se desprende
un mandato incorporado en el artículo 138 CE: el deber de garantizar la realiza-
ción efectiva del principio, velando por el establecimiento de un equilibrio que
no disipe las particularidades territoriales. Estas diferencias, plasmadas en los
Estatutos de Autonomía, no pueden implicar en ningún caso privilegios econó-
micos o sociales. La solidaridad también está enunciada en los artículos 156.1 CE,
en relación con la autonomía financiera de las comunidades autónomas, y 158.2
CE, relativo al Fondo de Compensación interterritorial.

Este principio, sin embargo, trasciende de las fronteras económicas y financieras

“y se proyecta en las diferentes áreas de la actuación pública” del Estado en su
conjunto (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4). Así pues, vincula tanto a los
entes territoriales periféricos como al poder central, si bien la consecución del
interés general de la Nación, confiada a este último, determina que sea el poder
central quien haya de garantizar la realización efectiva del principio (STC 16/2003,
de 30 de enero, FJ 5, in fine).
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94. Supletoriedad
La supletoriedad alude a la regla según la cual la vigencia de un derecho completa
la laguna o el vacío normativo producido por otro. En España el artículo 149.3 CE
prevé una cláusula de supletoriedad que dispone que “el derecho estatal será, en
todo caso, supletorio del derecho de las comunidades autónomas”. Esta cláusula
de cierre, que tiene su reflejo en buena parte de los Estatutos de Autonomía,
engarza con lo dispuesto desde 1974 en el artículo 13 del Código Civil: “con pleno
respeto a los derechos especiales o forales de las provincias o territorios en que
están vigentes, regirá el Código Civil como derecho supletorio, en defecto del que
lo sea en cada una de aquéllas según sus normas especiales”.

Siguiendo a Tajadura Tejada, en una primera etapa (desde la STC 5/1981, de 13

de febrero) el Tribunal Constitucional consideró que de la supletoriedad se ex-
traía una competencia normativa genérica e ilimitada del Estado que derivaba en
que su derecho se mantuviese vigente en tanto las CCAA no dictasen su propia
normativa. En la STC 15/1989, de 26 de enero, el TC ya no consideró la supleto-
riedad como una regla de atribución competencial, pero sí la estimó válida para
establecer un orden de preferencia en favor del derecho estatal en tanto las
CCAA no dictasen normas que desplazasen “en su aplicabilidad directa o efica-
cia territorial” a las estatales. La STC 147/1991, de 4 de julio, supuso un punto de
inflexión al afirmar que el Estado no podía renovar su derecho supletorio sobre
aquellas materias en que todas las CCAA se hubieran atribuido competencias
exclusivas. Posteriormente, desde las SSTC 118/1996, de 27 de junio, y 61/1997,
de 20 de marzo, el TC ha mantenido que la supletoriedad solo cabe en materias
competencia del Estado, sin que este tenga permitido dictar normas supletorias
de carácter general. Esta posición ha recibido fuertes críticas (García de Enterría,
Alzaga Villaamil, entre otros) que se sustentan, en esencia, en el voto particular de
Jiménez de Parga a la referida STC 61/1997. En él se afirma que el artículo 149.3 CE
no atribuye al Estado ninguna competencia per se para crear normas supletorias,
sino que la supletoriedad es “un efecto de la naturaleza del ordenamiento esta-
tal” que se da sin habilitación de competencia alguna; y que ante la ausencia de
normas en el derecho autonómico es imprescindible que el ordenamiento estatal
sea supletorio. Además, desde esta visión se sostiene que la seguridad jurídica
aneja a la supletoriedad se sustituye por el “decisionismo” o “constructivismo
normativo” de los jueces.
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95. Tratado internacional

Un tratado internacional es un acuerdo celebrado por escrito entre Estados y regido
por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más ins-
trumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular (artículo 2.1.a. de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en adelante, CVDT). La CVDT,
abierta a la firma en 1969, suscrita por España en 1972 y en vigor desde 1980, contiene
las normas básicas sobre la celebración y aplicación de los tratados internacionales.

La celebración de un tratado internacional consiste en el proceso de manifestación

conjunta de la voluntad concordante de dos o más sujetos internacionales (no entre
Estados y particulares) expresada con el objeto de crear, modificar o extinguir sus
derechos y obligaciones. Por el principio de pacta sunt servanda (artículo 26 CVDT), los
tratados internacionales en vigor obligan a las partes y su cumplimiento de buena fe es
obligatorio. En consecuencia, las partes no pueden invocar su derecho interno como
justificación de un incumplimiento (art. 27 CVDT). El artículo 96.1 de la Constitución
ahonda en este punto al afirmar que las disposiciones de los tratados internacionales
solo se pueden derogar, modificar o suspender de la forma prevista en el propio tra-
tado o siguiendo las normas generales del derecho internacional. Con todo, algunos
tratados internacionales multilaterales (no los bilaterales) pueden prever la existencia
de reservas, es decir, declaraciones unilaterales en las que se interpreta el alcance de
una o más disposiciones del tratado o se excluye su aplicación.

En España los tratados internacionales válidamente celebrados forman parte del orde-
namiento interno una vez publicados oficialmente (artículo 96.1 CE). Tan es así que la
Constitución establece que las normas relativas a derechos fundamentales y libertades
deben interpretarse de conformidad con los tratados y acuerdos internacionales rati-
ficados por España en la materia y, en particular, la Declaración Universal de Derechos
Humanos (artículo 10.2). Además de ello, la Constitución dedica el capítulo III del Título
III a los tratados internacionales, y distingue tres tipos: los que atribuyen el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitución a una organización o institución interna-
cional, para cuya celebración se requiere autorización mediante ley orgánica (artículo
93 CE); los que tienen carácter político o militar, afectan a la integridad territorial del
Estado o a los derechos y deberes fundamentales del Titulo I, implican obligaciones
financieras para la Hacienda Pública o exigen la modificación o derogación de alguna ley
o medidas legislativas para su ejecución, todos los cuales requieren de previa autoriza-
ción de las Cortes Generales (artículo 94.1 CE); y los que no se encuadran en ninguna de
las dos categorías previas, que no requieren nada para su conclusión, si bien esta debe
comunicarse inmediatamente al Congreso y al Senado (artículo 94.2 CE). Cabe resaltar
que las comunidades autónomas no pueden celebrar tratados internacionales, pues
carecen de ius contrahendi (STC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 8). Además, la Constitu-
ción prevé que la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones
contrarias a la Constitución exige la previa revisión constitucional, estando facultados
el Gobierno o cualquiera de las Cámaras para requerir al Tribunal Constitucional para
que declare si existe o no tal contradicción (artículo 95 CE).
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96. Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional español es un órgano constitucional encargado de asegu-
rar el respeto a la Constitución por parte de los poderes públicos. Como intérprete
supremo de la Constitución, es independiente de los demás órganos constitucionales
y solo está sometido a la Constitución y a su propia ley orgánica. Es un órgano juris-
diccional, un tribunal, pero no se integra en el poder judicial. Es único en su orden y
extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional. Nuestra Constitución se inspira
en el modelo de jurisdicción constitucional concentrada. En consecuencia, aunque
la Constitución sea una norma jurídica de obligado cumplimiento para todos los
poderes públicos y ciudadanos, el Tribunal Constitucional ostenta el monopolio de
la declaración de inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Esta caracte-
rística es la mayor diferencia entre la justicia constitucional europea y el modelo de
control de constitucionalidad difuso o de judicial review, típicamente estadounidense.

Este órgano está integrado por doce magistrados. En su designación participan los
tres poderes del Estado, con una especial preponderancia del poder legislativo. Los
magistrados son nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso
por mayoría de tres quintos, cuatro a propuesta del Senado con idéntica mayoría,
dos a propuesta del Gobierno y dos a propuesta del Consejo General del Poder
Judicial (art. 159.1 CE), también por mayoría de tres quintos (art. 599.1.1ª LOPJ). Los
magistrados propuestos por el Senado son elegidos entre los candidatos presenta-
dos por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 16.1 LOTC).
La duración del mandato de los magistrados del Tribunal Constitucional es de nueve
años y son renovados por terceras partes cada tres años (art. 159.3 CE). Durante este
periodo, los magistrados están sujetos a los principios de independencia e inamo-
vilidad (art. 159.5 CE) y sometidos a un régimen de incompatibilidades muy similar
al de los miembros de la carrera judicial (art. 159.4 CE).

El Tribunal Constitucional nace para garantizar la supremacía de la Constitución

frente a la ley, de manera que su primera y más importante función es el control
de la constitucionalidad de las normas con rango de ley. Desempeña esta función a
través del recurso de inconstitucionalidad (art. 161.1.a) CE), la cuestión de inconsti-
tucionalidad (art. 163 CE), el recurso previo de inconstitucionalidad contra Estatutos
de Autonomía (art. 79 LOTC), el control previo de constitucionalidad de los Trata-
dos Internacionales (art. 95 CE) y la auto-cuestión de inconstitucionalidad (art. 55.2
LOTC). El Tribunal Constitucional se encarga también de garantizar el respeto por los
derechos fundamentales. Desempeña esta función a través del recurso de amparo
(art. 161.1.b) CE. Por último, el Tribunal Constitucional funciona como garante de la
distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
la separación de poderes y la autonomía municipal. Desempeña estas funciones a
través del conflicto de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas
o de éstas entre sí (art. 161.1.c) CE), el conflicto en defensa de la autonomía foral (DA
5ª 3 LOTC), el conflicto entre órganos constitucionales del Estado (art. 159.1.c) LOTC),
y el conflicto en defensa de la autonomía local (art. 159.2 LOTC).
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97. Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la
gestión económica de Estado, así como del sector público. Su naturaleza y estruc-
tura fundamental se regula en el artículo 136 CE. La Ley Orgánica 2/1982, de 12 de
mayo, del Tribunal de Cuentas y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas, desarrollan su composición, organización y funciones.

El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales y ejerce

sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta
General del Estado. Tiene jurisdicción sobre todo el territorio español, aunque
algunas comunidades autónomas también prevén la existencia de órganos fis-
calizadores de cuentas en sus Estatutos de Autonomía.

Todos los miembros del Tribunal de Cuentas gozan de la misma independencia

e inamovilidad, y están sometidos a las mismas causas de incompatibilidad, que
los jueces. El Tribunal tiene ocho órganos: el Presidente, el Pleno (compuesto por
doce consejeros, seis designados por el Congreso y seis por el Senado por mayo-
ría de tres quintos de cada una de las Cámaras, por un período de nueve años),
la Comisión de Gobierno, los Consejeros de Cuentas, la Fiscalía, la Secretaría
General y dos secciones: la Sección de Fiscalización, encargada de la verificación
de la contabilidad de las Entidades del sector público y del examen y compro-
bación de las cuentas que han de someterse a la fiscalización del Tribunal, y la
Sección de Enjuiciamiento, encargada de discernir la responsabilidad contable
en que pudieran incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o
efectos públicos. Su jurisdicción, no obstante, se halla fuera del poder judicial.

Su labor fiscalizadora, que es externa, permanente y consuntiva de la actividad

económico-financiera del sector público, cobra gran relieve con el examen y la
comprobación que hace de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de
seis meses a partir de la fecha en que se haya rendido. Además, y sin perjuicio
de su propia jurisdicción, remite a las Cortes Generales un informe anual en el
que, cuando procede, comunica las infracciones o responsabilidades en que, a
su juicio, se hubiere incurrido.
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98. Unidad
La unidad es uno de los cuatro principios jurídicos que rigen la organización terri-
torial de España, junto a la autonomía, la solidaridad y la igualdad (STC 247/2007,
de 12 de diciembre, FJ 4), y se despliega sobre todos los ámbitos políticos, jurídi-
cos, económicos y sociales del Estado, impidiendo su división en compartimentos
estancos (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1).

Este principio parte del propio artículo 2 del texto constitucional, que predica que
“la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,
patria común e indivisible de todos los españoles…”. El principio de unidad, jun-
to al supremacía del interés de la Nación, implica que el Estado se ubica en una
posición de superioridad respecto de las comunidades autónomas y los entes
locales (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 13); y, por otro lado, supone la privación
a las comunidades autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pu-
dieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales (STC 37/1981,
de 16 de noviembre, FJ 1).

El principio de unidad se traduce, esencialmente, en la existencia de una organi-

zación (el Estado) común para todo el territorio nacional; y la particular forma en
que se conjuga con el principio de autonomía determina, implícitamente, la forma
compuesta del Estado según la cual han de interpretarse todos los preceptos
constitucionales (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4). En ningún caso el princi-
pio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro
de éste donde alcanza su verdadero sentido (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3).
De esta forma, afirmar el principio de unidad no implica contrariar la estructura
descentralizada de un Estado como España, sino constreñir su construcción a la
indivisibilidad del territorio estatal. Es de especial importancia, en tal sentido, la
proyección del principio de unidad en el orden económico y social. Para el Tribunal
Constitucional, este es un presupuesto necesario para que el reparto de compe-
tencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materias económicas
no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores (STC 1/1982, de 28
de enero, FJ 1).
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99. Veto presupuestario

El fundamento constitucional del veto presupuestario se encuentra en el apar-
tado 6 del artículo 134 CE. Esta disposición prevé que, una vez aprobado el
presupuesto, y durante su vigencia, no cabe tramitar iniciativas legislativas o
enmiendas que supongan bien un incremento de los gastos o una disminución
de los ingresos. Su finalidad es defender la estabilidad de los presupuestos ya
aprobados.

En la tramitación del veto presupuestario cabe diferenciar dos momentos. En

primer lugar, debe determinarse si concurre, o no, el supuesto de hecho que
permite su activación. A saber, si la iniciativa legislativa o la enmienda comporta
realmente un incremento de los gastos o una disminución de los ingresos. Esta
facultad se atribuye a órganos del Parlamento: a la Ponencia en el caso de que
los efectos presupuestarios sean provocados por una enmienda, o a la Mesa
del Congreso si dichos efectos los provoca una iniciativa legislativa. La decisión
de estos órganos debe tomarse con base en criterios técnico-jurídicos, y por
ello en algunos Parlamentos autonómicos –donde también está prevista la ins-
titución del veto presupuestario–, la decisión sobre si concurre el supuesto de
hecho en el caso de enmiendas corresponde a la Mesa de la Comisión y no a la
Ponencia, cuya naturaleza política es indudable.

Una vez que el Parlamento ha determinado que concurre el supuesto de hecho

que permitiría al Gobierno activar el veto presupuestario, la Cámara da cuenta
a éste para que manifieste su conformidad, o disconformidad, con la tramita-
ción de la iniciativa (en el plazo de 30 días) o enmienda (en el plazo de 15 días).
El silencio por parte del Gobierno equivale a la no interposición del veto y, en
consecuencia, la tramitación parlamentaria puede continuar.

Si el Gobierno, por el contrario, muestra su disconformidad a la tramitación

parlamentaria, queda interpuesto el veto. Y en este caso se abre el debate
sobre la facultad que tiene el Parlamento para levantar dicho veto y continuar
con la tramitación.

El pronunciamiento jurisprudencial de referencia a este efecto es la STC 34/2018,

de 12 de abril, que resuelve un conflicto entre órganos constitucionales (arts.
73-75 LOTC) planteado por el Gobierno de España contra el rechazo por la Mesa
del Congreso del veto opuesto por el Gobierno a una iniciativa legislativa por
su insuficiente conexión con los ingresos y gastos públicos.

Los límites que ha establecido el TC al ejercicio del veto presupuestario son los
siguientes: 1) La afectación a los ingresos y gastos no puede ser hipotética, sino
que debe ser real y efectiva, 2) debe afectar a los ingresos y gastos reflejados en
el Presupuesto –es decir, a ingresos y gastos del ejercicio presente–, 3) necesaria
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motivación, concretando las partidas presupuestarias que se verían afectadas,

4) en el caso de que el Gobierno actúe de manera manifiestamente infundada,
cabe el rechazo del veto por parte de la Mesa.

Por último, no debemos confundir estas limitaciones a la iniciativa legislativa

no gubernamental con la limitación que los Reglamentos parlamentarios intro-
ducen durante la tramitación de las leyes de presupuestos (por ejemplo, art.
133.3 RCD). El veto presupuestario, como se apuntaba, es una institución que
despliega sus efectos una vez que el presupuesto ya ha sido aprobado.