11 (1) 2007: 208 - 219

La planeación de
Bogotá:
un sistema híbrido de
desarrollo progresivo
José Salazar Ferro

Bogotá Planning: a Hybrid System of Progressive De-

velopment

Resumen Abstract
El texto hace un análisis de la conformación del This essay analyzes the conformation scheme of
esquema de planeación urbana en Bogotá compuesto urban planning in Bogotá. The scheme is formed by two
por dos elementos paralelos, con campos aparentemente parallel elements circumscribed to apparently limited
delimitados, pero que no se complementan adecuada- fields, that don’t complement each other or, neither,
mente, ni mantienen relaciones productivas entre sí. Esta maintain productive relations between them. This duality
dualidad ha marcado parte importante de las dificultades has defined the difficulties to build a more efficient urban
para consolidar un esquema más eficiente de planeación planning scheme. The evolution of this planning scheme
urbana en la ciudad. La evolución de este esquema de during the urban crisis period in the 80’s and 90’s and
planeación en el período de la crisis urbana en los años its actual circumstances defined by its regulation in 1991
ochenta y noventa y su conformación actual a partir de National Constitution and the Territory Ordering as a
la reglamentación de la Constitución de 1991 y de la common practice, preserves the “dual” scheme.
implantación del ordenamiento territorial como práctica
mantienen este esquema “dual”. Key Words
Urbanism, urban planning, territory ordering,
Palabras clave integral planning.
Urbanismo, planeación urbana, ordenamiento te-
rritorial, planeación integral. Recibido: 15 de agosto de 2007
Aprobado: 15 de septiembre de 2007

208 enero - diciembre de 2007

1. ¿Es Bogotá una ciudad planeada? plazo de cada una de las entidades en el territorio; ii)
Es muy común afirmar que en Bogotá un alto coordinar los proyectos entre las diferentes entidades
porcentaje (quizá el 50%) de las construcciones se hace para “afectar” el suelo y racionalizar la prestación de
sin los permisos legales necesarios para su ejecución, los servicios, y iii) potenciar los efectos “renovadores”
lo cual, con licencia del lenguaje, nos permite llamarla de las inversiones públicas para desencadenar proce-
ciudad espontánea. sos de mejoramiento urbano.

Sin embargo, desde hace más de 60 años, Bogotá • La Planeación Regional, que no tiene un instrumento,
está regida por algún tipo de plan que tiene por objetivo un sustento jurídico específico, ni responsables insti-
definir las inversiones que deben ejecutar las entidades tucionales (por la ausencia de la LOOT), busca poner
públicas y regular las acciones que acometen los privados. en consonancia el desarrollo de la ciudad con la región
Bogotá tiene hoy un Plan de Desarrollo llamado “Bogotá que la rodea. La Mesa de Planificación Regional (y sus
sin Indiferencia” y un Plan de Ordenamiento Territorial grupos de trabajo) es un primer avance al respecto.
(POT) para cumplir esos dos propósitos.
• Otros documentos temáticos (o sectoriales) de política
El Plan de Desarrollo, ordenado por la Ley 159/94 que determinan contenidos de los Planes de Ordena-
(Ley Integral del Plan de Desarrollo), fue adoptado por miento y Desarrollo en un tema o sector específico: vi-
el Concejo de Bogotá como guía para la administración vienda, movilidad, servicios públicos, educación, etc.
del alcalde Garzón en el cuatrienio 2003-2007. En él se
concretan las políticas económicas, sociales, fiscales y te- La Secretaría de Planeación Distrital (antes Depar-
rritoriales (a través de su articulación con el POT) en tor- tamento Administrativo de Planeación Distrital) es la en-
no al programa de gobierno del alcalde elegido. El plan tidad responsable de formular estos planes, para lo cual
definió el conjunto de inversiones públicas que deberá debe permitir y promover la concurrencia de todas las
ejecutar la administración distrital en todos los sectores y entidades distritales. El alcalde debe presentar los planes
debe estar “articulado”, dice la Ley 388 de 1997 (Ley de a consideración del Concejo Distrital, luego de surtir un
Ordenamiento Territorial), con el programa de inversiones largo trámite de participación y concertación con la ciuda-
del POT. danía y entidades públicas que definen las leyes.

El POT, ordenado por la Ley 388/97 y aprobado De este modo, teóricamente, toda obra pública o
en el año 2000 (Decreto 619), fue reformado en 2003 a intervención privada que se desarrolle en la ciudad debe
través del Acuerdo 469. El POT definió los programas y estar definida en los planes adoptados por el Concejo,
proyectos físicos (aquellos que requieren del suelo para su con previo conocimiento y debate con la ciudadanía. Sin
desarrollo) para los próximos 12 años así como las normas embargo, esto no se da por completo en la práctica, pues
que regulan la acción privada de urbanización y construc- no todas las obras públicas se desarrollan según estos pla-
ción en la ciudad. nes y menos las privadas, muchas de las cuales se hacen
por fuera de las normas establecidas. Por causas que no
A estos dos planes principales, deben sumarse otros son objeto de este documento, en Bogotá cerca del 25%
instrumentos que han aparecido en el escenario de la pla- del área desarrollada tiene origen informal (DPU, 2006:
neación en los últimos años: 61), al tiempo que los curadores calculan que más de 50%
de las obras que se realizan en los inmuebles de la ciudad
• Los Planes Locales que buscan concretar las políticas no tiene licencia de construcción.
distritales en cada una de las 20 localidades y que se
comportan como un Plan de Desarrollo “Local”. Dentro de esta “ilegalidad”, la construcción de ba-
rrios informales es la manifestación más clara y produce
• Los Planes Maestros, recientemente elaborados y aún problemas muy graves para la ciudad. Bajo el esquema
en discusión, son un desarrollo del POT que tiene por
objetivo planear la inversión sectorial (infraestructura y 1 Este texto está basado en el documento “¿Bogota ciudad planeada
dotaciones) en el territorio urbano, poniendo de acuer- o espontánea?”, elaborado para el curso Aprendiendo y Aprehendi-
do los objetivos sectoriales y los objetivos territoriales endo a Bogotá, del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, en
de desarrollo de la ciudad. Los Planes Maestros tie- noviembre de 2006.
 La Ley Orgánica de Ordenamiento, pero no ha sido posible adoptarla
nen por objetivo: (i) programar la inversión en el largo en el Congreso de la República, a pesar de los plazos establecidos.

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 de “urbanización pirata” se han producido enormes áreas desarrollo, particularmente en el urbano, considerado
periféricas sin las infraestructuras y dotaciones mínimas desde este punto de vista como un problema a resolver.
necesarias para la vida urbana. A su vez, la sustitución de
edificaciones antiguas por nuevos edificios o el cambio • La competitividad de las ciudades, factor esencial del
de uso (vivienda por comercio u oficinas) en las zonas de desarrollo urbano contemporáneo en la economía
vivienda “formal”, que no han sido acompañadas por los globalizada, que al mismo tiempo que ha implicado
planes de ampliación y adecuación de la infraestructura procesos de homogeneización en lo económico, lo
y las dotaciones, han terminado por convertir estas áreas político y lo cultural, ha desarrollado un renovado in-
en deficitarias. terés por las ciudades como nodos estratégicos de la
economía mundial.
Los debates sobre los Cerros Orientales, Villa
Adelaida, la ocupación del parque de Bosa por familias • La equidad de los territorios, porque desde la Cumbre
desplazadas o la forma de actuación de los curadores del Hábitat (Vancouver, Estambul, Johannesburgo) se
reafirman la precariedad de la planeación en la ciudad y ha insistido en la importancia del medio urbano en el
refrendan la noción de Bogotá como ciudad espontánea, cumplimiento de las metas del milenio.
incapaz de responder a las exigencias del crecimiento de la
población, a las transformaciones de la actividad urbana y las A estos temas habría que agregar la convivencia,
exigencias que el desarrollo económico globalizado le hace. pues las experiencias de ciudades como Bogotá y Medellín
han comenzado a mostrar el papel del medio urbano en
Una parte de esta incapacidad puede achacarse a el apoyo a este tipo de programas.
las deficiencias del sistema de planeación; otra parte, más
sustancial y determinante, está relacionada con procesos Estos temas han hecho aún más complejo el proce-
económicos y sociales nacionales e internacionales que so de planeación de la ciudad, la cual, sin haber superado
escapan a la injerencia de las entidades de planeación los problemas “clásicos” del planeamiento urbano, debe
distrital. enfrentar al mismo tiempo nuevos problemas que en los
países desarrollados surgieron en tiempos distantes y fue-
Este texto presenta una serie de consideraciones ron abordados paulatinamente con instrumentos especí-
que intentan explicar las características del sistema de ficos de planeación y gestión, y sobre todo, con mayor
planeación que se ha consolidado en la ciudad, estable- capacidad institucional.
ciendo algunas relaciones pertinentes con los procesos
económicos y sociales del país. En particular, el documen- En este sentido, las condiciones particulares de la
to centra su trabajo en el tema de la planeación física de nueva etapa que atraviesan las ciudades colombianas es-
la ciudad, que ahora llamamos ordenamiento territorial, tán marcadas tanto por la persistencia de problemas es-
es decir, en el uso y disfrute del territorio de la ciudad y tructurales en su desarrollo como por la emergencia de
sus relaciones con otras esferas de la planeación urbana, nuevos temas:
concibiéndolo como parte de un proceso más complejo y
poco orgánico, como lo es la planeación de la ciudad. • Los problemas persistentes de vivienda, saneamiento y
dotación de equipamientos básicos para el funciona-
2. Los temas del ordenamiento territorial en miento de la ciudad, que pueden considerarse como
Bogotá una problemática prácticamente superada en las ciu-
Desde la implementación del ordenamiento terri- dades de los países desarrollados. La persistencia del
torial en Colombia a finales de la década de los noventa, déficit de vivienda y en el cubrimiento de servicios
se ha producido un cambio notable en la planeación ur- públicos básicos constituye un impedimento muy
bana. La formulación y la adopción del POT, con una vi- importante para lograr las metas más avanzadas del
gencia de 10 años (ahora 12), permitieron no solo retomar desarrollo urbano en el marco de la sostenibilidad y
los significativos esfuerzos de planeación realizados en los competitividad de las ciudades. El desarrollo de barrios
años 60, sino también abordar un conjunto de temas y informales continúa siendo un problema determinan-
problemas relacionados con la agenda internacional: te para el desarrollo futuro; su mejoramiento implica
que la ciudad debe emplear parte importante de sus
• La sostenibilidad ambiental del desarrollo, que desde la escasos recursos en la dotación de infraestructuras con
Cumbre de Río es un factor determinante en cualquier costos muy superiores a las urbanizaciones nuevas.

210 enero - diciembre de 2007

• Las necesidades surgidas en el desarrollo de las gran- de las Sociedades Interamericana y Colombiana de Plane-
des ciudades (posiblemente desde el siglo XIX y gran ación y del Centro Interamericano de Vivienda, CINVA),
parte del siglo XX), relacionadas principalmente con la buscó reemplazar la planeación “física” que había ejercido
movilidad, la estructuración de inmensas periferias, la la ciudad hasta entonces con importantes resultados, pues
recuperación de centros urbanos y la conservación del esta se consideró incompleta e incapaz de dar respuesta
patrimonio, entre otros. a los problemas urbanos; solo una planeación sistémica
(integral) podría hacerlo.
Todos estos problemas, que redundan no solo en la
calidad de vida de los ciudadanos, sino también en la fun- Para este efecto definió una estructura de planea-
cionalidad de la ciudad y su preparación para la inserción ción “en cascada” para todo el país, que incluyó el Plan
positiva en el mundo globalizado, deben ser enfrentados Nacional de Desarrollo al comienzo de la escala y el Plan
al mismo tiempo que los problemas de vivienda e infrae- Integral de Desarrollo Municipal, al final, como instrumen-
structuras descritos en el punto anterior. tos básicos, pasando por el Plan Departamental y, eventual-
mente por el Plan Regional a cargo de las Corporaciones
La posibilidad de que la ciudad enfrente este com- Autónomas Regionales, creadas bajo el modelo de la TVA
plejo panorama no depende de fórmulas establecidas, norteamericana.
sino de la capacidad para adecuar y consolidar, por una
parte, instrumentos de planeación acordes con la realidad En consonancia con este esquema se creó una es-
económica, y por otra, la institucionalidad particular en tructura institucional de sustento, en la cual las oficinas
el mundo globalizado. Esto implica reconocer qué es lo existentes del Plan Regulador fueron transformadas en
que tenemos y qué es lo que debemos cambiar antes de Oficinas de Planeación con funciones de planeación in-
adoptar sin más una nueva fórmula para la planeación de tegral del municipio, coherentes con las funciones del
la ciudad. Departamento Nacional de Planeación y las Oficinas de
Planeación Departamental.
Una revisión de dos experiencias de planeación en
la ciudad podrá aclarar esta afirmación. El Plan Integral de Desarrollo (PID), adoptado tar-
díamente por la Ley 61 de 1978, pretendió replicar en
3. La formación de un esquema “dual” de el nivel municipal las funciones de planeación del nivel
planeación nacional y reproducir, sin ningún éxito ni lógica, la meto-
En los años sesenta, la incapacidad de los planes dología y los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo
denominados “físicos” había llevado al convencimiento en cada una de las ciudades.
de implantar una planeación urbana “integral” que, con
una visión holística, combinaba actuaciones en los ám- La puesta en práctica de este esquema de plane-
bitos económico, social y físico para racionalizar y hacer ación sectorial (cfr. DNP-UDRU, 1982) significó abandonar
más efectiva la intervención pública. el ordenamiento del territorio como problema fundamental
de la planeación urbanística, de tal forma que perdió su
Esta planeación “integral“ (o del “desarrollo”), im- identidad como práctica específica y quedó inmersa y
pulsada en Colombia en los años sesenta, bajo la influencia subordinada al plan económico y social. El esquema de
de la Alianza para el Progreso, la OEA y la CEPAL (a través
 Este proceso se inició con la formulación del Plan de Desarrollo
Económico de la Cuenca Hidrográfica del Alto Cauca, para cuya
 Creando condiciones para atraer inversiones internacionales y rea- ejecución fue creada, en 1954, la Corporación Autónoma Regional
lizando los correctivos para hacer un desarrollo más equitativo y del Cauca, CVC (Cauca, Valle y Caldas), acogiendo como modelo
sostenible en lo ambiental y en lo económico). En este contexto, la Tennessee Valley Authority (TVA) de los Estados Unidos. La CAR
temas como la recuperación de los centros o la gestión ambiental replicó parte de este esquema en la hoya de los ríos Bogotá, Ubaté
del desarrollo son hoy en día considerados como un elemento im- y Chiquinquirá, en la región Cundinamarca/Boyacá.
portante en las ciudades en su propósito de insertarse en el desa-  La segunda reunión nacional de oficinas de Planes Reguladores, rea-
rrollo económico mundial. Estos elementos muestran la capacidad lizada en Medellín en octubre de 1959, recomendó “la creación de
de la ciudad de gestión de su propio desarrollo y, por lo tanto, su los organismos municipales de planeación como entidades orienta-
preparación para emprender desarrollos más avanzados. doras de la utilización de los recursos humanos, físicos y económicos
 Los temas relacionados con la evolución de la planeación integral del municipio y como asesoras del órgano ejecutivo y consultoras
fueron desarrollados en el trabajo de tesis para la Maestría de Urba- del órgano legislativo para lograr el bienestar de la colectividad den-
nismo de la Universidad Nacional del estudiante Carlos René Pérez, tro del marco de una organización democrática” (Sociedad Colom-
titulada La planeación integral en Colombia, presentada y aprobada biana de Planificación. Segunda Reunión Nacional de Oficinas de
en el año 2006. Planes Reguladores, citado en Pérez, 2006: 47).

211
 planeación integral limitó la planeación física a “espaciali- Una de tales respuestas fue la planteada por las agen-
zar” en el territorio los planes sectoriales concebidos por cias internacionales de crédito (Banco Mundial, BID), en la
los grupos interdisciplinarios que deberían formular los cual impulsaron la “planeación/acción”, que en Bogotá se
planes. Los planes viales, de transporte y servicios públi- concretó, primero, en el Programa Integrado de Desarrollo
cos de los ingenieros se pudieron plasmar en el territorio; Urbano de la Zona Oriental de Bogotá, PIDUZOB, y luego
pero otros planes, como los de desarrollo económico o en Ciudad Bolívar, PIDUZOB II. Estos planes operativos in-
los de servicios sociales, terminaban relacionados grosera- cluyeron un conjunto muy importante de obras, distribuido
mente con la zonificación de la ciudad, que definía los en subprogramas, concebido a partir de un monto especí-
lugares destinados a la industria, el comercio o los terre- fico de recursos y no relacionado directamente con un plan
nos institucionales. urbano general; esto significa que se creó un plan atado a
un préstamo internacional. Además, para su ejecución se
El resultado de este proceso fue doble. Por una creó una Unidad Coordinadora que, junto con el Instituto
parte se perdieron el conocimiento y las herramientas de- de Desarrollo Urbano, IDU, creado a finales de 1972, de-
sarrolladas hasta los años sesenta y se generó la confusión cidió las principales obras que se planearon y ejecutaron
conceptual y técnica sobre los contenidos del plan y la en la ciudad durante los años setenta y ochenta.
planeación. Por otra parte, se consolidó en el país una
estructura institucional definida para tratar planes “in- Así pues, la “planeación-acción” se impuso sobre la
tegrales”, que se refleja en las funciones que, aún hoy, planeación urbana que había conducido hasta entonces la
tienen las Oficinas de Planeación Municipal. actividad del DAPD, lo cual trajo como consecuencia un
mayor debilitamiento y la dispersión general de la actividad
Se podría afirmar que esta dualidad en la plane- planificadora de la ciudad, dispersión que fue acentuada
ación sigue vigente hasta hoy. Por una parte, el Plan de por el fortalecimiento de las empresas de servicios públi-
Desarrollo de la Ley 152 de 1994 es, sin lugar a du- cos, las cuales organizaron sus propias oficinas de planea­
das, heredero de una concepción de la planeación “in- ción con el fin de elaborar los planes sectoriales, también
tegral”, de estructura sectorial, que debe replicarse en desarticulados de la planeación general.
todos los niveles de gobierno: nacional, departamental
y municipal. A su vez las oficinas de planeación local Dado que los “programas integrales” eran progra-
siguen estructuradas a imagen de planeación nacional, mas “especiales” para financiar obras públicas desarrolla-
independientemente de la diferencia en los temas que dos “por fuera del plan”, la planeación física de la ciudad
deben tratar. en manos del DAPD perdió uno de sus pilares fundamen-
tales: la orientación y la definición de la inversión pública
Por otra parte, la planeación “física”, complemente en el territorio urbano, y quedó restringida a la formulación
desestructurada, tuvo que seguir siendo utilizada para y aplicación de normas para regular la acción privada.
abordar los problemas territoriales (las normas, por ejem-
plo) que no cabían en la concepción integral. El Acuerdo 7 de 1979, que fue el nuevo “plan” para
el desarrollo de la ciudad durante la década de los ochen-
4. La evolución del esquema de planeación ta, es la muestra de cómo un plan físico puede reducirse a
El debilitamiento de la planeación en los años seten- un código normativo. El Acuerdo 6 de 1990, que lo sigue
ta coincide con una crisis general de la planeación urbana
en el contexto internacional. La crisis económica de esa
 PIDUZOB estuvo compuesto por: 1. Acción Comunal, pavimentos y
década marcó el fin de 30 años de continuo crecimiento
complementarios; 2. clínicas satélites y centros de salud; 3. centros
de la economía occidental y afectó los fundamentos de sociales comunitarios; 4. recreación y parques; 5. servicios públicos;
una disciplina (la planeación urbana) dirigida a regular 6. servicios culturales, escuelas y jardines infantiles; 7. vías y descon-
principalmente procesos de expansión y el crecimiento ur- gestionameinto de tráfico; 8. construcción de vivienda popular; 9.
asistencia técnica administrativa. Ciudad Bolívar estaba compuesto
bano (en relación con el crecimiento económico). Muchas por 7 subprogramas correspondien­tes a los diferentes campos de ac-
y muy diversas son las críticas y tendencias internacionales ción de la administración en la dotación de infra­estructura y servicios
que de esta se derivan, pero que no se puede desarrollar públicos. Vías arterias y pavimentos locales, acueducto y alcantarilla-
do, educa­ción, salud y servicios sociales, a los cuales se adicionaron
en este documento. Con la llegada de estas respuestas a la un ambicioso programa de vivienda “habitacional” (lotes con servi­
crisis de la planeación “tradicional” al país, se hizo aún más cios recomendados desde entonces por el Banco Mundial) que tuvo
complejo el ya enredado panorama que de la planeación enormes proble­mas para su ejecución, y otro denominado de “Accio-
nes Concurren­tes”, a cargo del DAPD, que contempló la elaboración
urbana en Colombia.
de estudios y proyec­tos.

212 enero - diciembre de 2007

en el tiempo, no solo acepta esta limitación, sino que la se abordaran con suficiencia los principales fenómenos
desarrolla sin problema alguno: la ciudad es vista como un espaciales generados por el crecimiento urbano: la conur-
negocio. bación de áreas urbanas, las transformaciones internas de
la ciudad, las nuevas demandas de espacios de una socie-
Con estos dos acuerdos, la planeación de la ciu- dad en proceso de transformación, en fin, el conjunto de
dad se separó en dos ámbitos independientes. La actua- problemas estructurales que no se asumieron en el pla-
ción pública (vías, servicios públicos, equipamientos) se neamiento “normativo”.
orientó por “planes sectoriales”. La actuación privada se
reguló por normas urbanísticas para el predio y la gestión Se generó entonces un gran vacío en lo relativo
individual: el código urbano reemplazó al plan. En torno a un régimen de obligaciones y derechos sobre el sue-
a su redacción se concentraron los mayores esfuerzos de lo. La experiencia de planeación urbana se interrumpió
la administración local y se dieron los principales debates y se perdió contacto con las innovaciones metodológicas
y concertaciones con el sector privado, lo cual condujo y conceptuales que el urbanismo y las ciencias sociales
inevitablemente a un proceso de desregulación, pues (la economía, la sociología y la geografía urbanas) estaban
la norma discutida o concertada (“negociada” sería más produciendo sobre el tema.
apropiado) no tenía respaldo en un proceso planificador
sistemático y coherente. Por lo tanto se cedió siempre La crisis de los años noventa es el punto final de
ante las demandas de los privados. este proceso.

El planeamiento de la ciudad se redujo a un conjun- 5. Crisis urbana y crisis de la planeación urbana

to de procedimien­tos que regulan las relaciones entre los En los años noventa se hizo evidente la gran cri-
propietarios, los productores y comercializadores del espa- sis urbana en Colombia que se había incubado desde
cio urbano y el Estado, y fue jerarquizado según los niveles las décadas anteriores. Al igual que muchas ciudades de
de responsabi­lidad e intervención de este en el desarrollo los países en desarrollo, Bogotá había acumulado sobre
urbano, con algunos principios urbanísticos, que no logran su territorio un sinnúmero de problemas propios de una
estructurar ni definir un plan de ordenamiento, ni políticas ciudad con un acelerado crecimiento de población y sin
que orienten el desarrollo urbano y la acción de la admi- los recursos ni los marco institucional y técnico necesarios
nistración. para enfrentarlos.

Esta experiencia marcó un debilitamiento profun- En 1994, la ciudad estaba prácticamente en ban-
do de la función planificadora e inició el camino hacia un carrota sin posibilidad de hacer inversiones para dar a sus
modelo de desarrollo “desregulado” con mayor libertad habitantes los bienes y servicios adecuados al desarrollo
del sector privado, sin haber asegurado las condiciones urbano. Pero no solo era problema de finanzas, que de
mínimas de funcionalidad de la ciudad. La relación entre hecho mostraban gran debilidad: los recursos de Bogotá
el código y el plan urbano expresa también la situación de permanecieron inalterados casi treinta años desde 1963,
crisis del plan. con un recaudo tributario estancado. La permanente in-
terferencia de la esfera política (Concejo) en los asuntos
Por esto puede decirse que la evolución de la pla- puramente administrativos y una estructura institucional
nificación urbanística en Bogotá en las décadas anterio- poco funcional de la administración distrital habían des-
res no fue exitosa, pues el paso de una supuesta “visión embocado en una creciente crisis de gobernabilidad de
parcial y limitada” de lo físico a una compleja y rica vi- la ciudad.
sión de la integralidad del desarrollo propuesta por un
amplio sector de “planificadores” implicó realmente la El sector de bajos ingresos, cada vez más numeroso,
confusión en el planeamiento urbanístico e impidió que se alejó paulatinamente de las zonas centrales, conforman-
do grandes zonas de vivienda “popular” especialmente en
 De esta situación parece estar consciente la “parte jurídica” del acuer- el sur y el occidente, con enormes dificultades de accesibili-
do, cuando afirma en su exposición de motivos que es instrumento dad, precariedad de las viviendas y con el mayor déficit en
para “regular comportamientos, liberta­des, derechos y obligaciones
de los adminis­trados, así como deberes y funciones públicas, proce-
sos administra­tivos e institu­ciones de derecho público”. Es decir, el  “Con todo y que el ingreso promedio de los bogotanos había au-
acuerdo está orientado a dar “respuestas a interrogantes jurídicos so- mentados tres veces en términos reales, en términos de impuestos
bre temas urbanísti­cos” y no “la respuesta normativa a preguntas que los contribuyentes de la capital pagaban la misma cantidad en 1963
puedan surgir de las disciplinas técnicas” (Acuerdo 6 de 1990: XXIV). que en 1991” (Dávila y Gilbert, 2000: 12).

213
 la ciudad de servicios públicos, equipamientos colectivos Esta situación fue posible por un conjunto de
y transporte. La poquísima producción formal de vivienda acciones paralelas que lograron cambiar radicalmente
para la población más pobre perpetuó la producción in- el panorama de crisis. Entre otras debe destacarse:
formal, que en la década de los ochenta llegó a tener pro-
medios anuales de 180 hectáreas. Durante esas décadas, • El establecimiento de un nuevo marco institucional y
la ciudad mantuvo coberturas incompletas en la dotación financiero para la ciudad, contenido principalmente
de los servicios de saneamiento y agua potable. La oferta en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital de Bogo-
de equipamientos de salud, educación, instalaciones de- tá (Decreto 1421 de 1993), según lo dispuesto en la
portivas y comunitarias fue deficiente. Tampoco se cons- Constitución Política de 1991, el cual incluyó varias
truyeron los equipamientos necesarios para el desarrollo disposiciones que mejoraron substancialmente la go-
de la ciudad en temas como transporte, seguridad, abas- bernabilidad de la ciudad al separar las funciones de
tecimientos, cultura y mercadeo internacional. la administración y del Concejo y sanear sus finanzas
(estatuto presupuestal propio).
Las dificultades para construir nuevas vías en la ciudad
y el mantenimiento de un sistema obsoleto de transporte ge- • La racionalización del gasto público, de manera que,
neraron graves problemas de accesibilidad y congestión en por ejemplo, los gastos de funcionamiento tuvieron un
el centro urbano. La utilización inadecuada de la malla vial crecimiento muy bajo durante la década, al pasar del
aumentó el problema de movilidad, especialmente en los 45% del total del gasto en 1993 a oscilar entre el 25 y
sectores periféricos. En 1998 un bogotano gastaba en pro- el 30% en los últimos años de la década. También se
medio 4 horas al día en transportarse de la casa al trabajo. permitió una mayor organización a nivel administrati-
vo y tributario, se promovió la participación ciudada-
La ciudad mostró también una gran incapacidad na fortaleciendo la descentralización en 20 localidades
para defender y construir el espacio público; la ocupación de Bogotá y se ampliaron los canales para el ejercicio
de los andenes por automóviles y el cerramiento de los de la democracia.
parques y las áreas de cesión pública eran una constante.
La ciudad tampoco tuvo la precaución de reservar espa- • Los Programas de Cultura Ciudadana lograron incidir
cios de áreas verdes suficientes para satisfacer la demanda sobre el conjunto de costumbres, acciones y reglas mí-
de la población que creció a ritmo acelerado. En la déca- nimas compartidas, facilitando la convivencia urbana,
da de los noventa, a cada habitante le correspondían en el respeto del patrimonio común y el reconocimiento
promedio menos de 3m² de zonas verdes. de los derechos y deberes ciudadanos. La implanta-
ción de la Ley Zanahoria, los Programas de Desarme
Todos estos aspectos hicieron que la ciudad fuera de la Población Civil, el fortalecimiento de la Policía
percibida como ingobernable, sin capacidad de inversión Metropolitana, la aplicación pronta de la justicia a tra-
y con una bajísima credibilidad en sus instituciones. Una vés de las Unidades Permanentes bajo los principios
situación que tendió a agravarse por una planeación urba- de defensa de la vida y cultura democrática11, pasaron
na impotente, sin un proyecto de ciudad capaz de agluti- en una segunda fase al reconocimiento de las institu-
nar fuerzas e indicar caminos. ciones. La promoción de una “cultura tributaria” per-
mitió mejorar aún más los recaudos.
6. Recuperación de la crisis urbana e implanta-
ción de un nuevo esquema de planeación • La transformación del comportamiento ciudadano
Durante los años noventa, Bogotá mostró una recu- permitió reducir sistemáticamente la tasa de homici-
peración muy importante de sus ingresos, lo cual permitió dios de 80 por cada 100.000 habitantes en 1994, a 18
que la inversión pública creciera 2,1 veces en términos por cada 100.000 en el año 2006. La reducción del
reales en 10 años (1980-1990), de manera que en el año índice de violencia y delincuencia y el aumento de la
2000 el gasto público superó el 14% del PIB de Bogotá y convivencia estuvieron acompañados de otros proce-
el gasto de inversión participó en más del 9%10.
11 El Programa de Cultura Democrática parte de considerar que las
10 Los cambios en el impuesto predial y de industria y comercio, y las frecuentes relaciones de cooperación y conflicto entre personas que
reformas tributarias subsiguientes hicieron que los ingresos tributa- habitan un mismo núcleo denso de poblamiento y la forma como
rios aumentaran considerablemente, pasando de $199.549 millones esas personas imaginan, viven y actúan el gobierno de los asuntos
en 1993 a $1.101.850 millones de pesos (US $479 millones) en 1998, e instituciones del colectivo definen a la ciudad en su dimensión
lo cual, en términos reales, significa un crecimiento del 125%. sociopolítica.

214 enero - diciembre de 2007

 sos que permitieron incidir en la cultura ciudadana: la cula en un proyecto de ciudad, basado en un modelo terri-
apropiación y el uso colectivo de la ciudad mediante torial que es, en esencia, una imagen deseable de la ciudad
las ciclovías y el uso nocturno de la ciudad, el manejo y de su entorno hacia el futuro. Busca orientar y concentrar
racional de los servicios públicos en temas tales como el la acción del gobierno, la inversión pública y las actuaciones
ahorro voluntario de agua, la valoración de la autoridad particulares hacia la consecución de fines previsibles a largo
como pedagogía y no como imposición, entre otros. plazo: la sostenibilidad del desarrollo urbano, la equidad so-
cial y el incremento en los niveles de productividad urbana.
• Otro aspecto relevante en la nueva gestión urbana En el “Modelo de Ordenamiento” se definen las partes dife-
tiene que ver con la participación del sector privado renciadas del territorio que requieren acciones urbanísticas,
en temas de interés para la ciudad a través de nuevos proyectos e instrumentos normativos particularizados y los
esquemas de asociación público-privado: colegios en sistemas generales que sustentan el desarrollo de la ciudad.
concesión, Transmilenio, la red de parques urbanos
administrada por Cajas de Compensación Familiar, y El POT es un plan para ejecutar, pues identificó
Metrovivienda, creada como empresa industrial y co- y programó las acciones distritales en el territorio: infra-
mercial del Estado que habilita terrenos para ser desa- estructura vial y de servicios públicos, equipamientos,
rrollados por el sector privado. programas de transporte, vivienda, mejoramiento barrial.
Cada una de estas acciones fue concertada con las entida-
Por último, la reconstrucción urbanística de la ciu- des responsables y coordinada con las acciones de otros
dad ha tenido un papel determinante en el cambio que sectores. Su priorización permitió definir escenarios a cor-
ha experimentado la ciudad en los últimos años. La recu- to, mediano y largo plazo, que proponen metas alcanza-
peración de espacios y edificios públicos, la construcción bles en cada período y se presentan como una base sobre
de una red de alamedas (red de parques), el nuevo siste- la cual se han de definir los Planes de Desarrollo. Este
ma de transporte y de movilidad urbana, la producción proceso debería haber asegurado que cada acción urba-
masiva de suelo urbanizado para los programas de vivien- nística, cada proyecto y cada programa público corres-
da social a través de Metrovivienda, los grandes proyec- pondieran a las prioridades escogidas por los ciudadanos.
tos de renovación urbana, los nuevos colegios y jardines
sociales, centros de servicios sociales integrados, centros Igualmente estableció el marco reglamentario y de
de atención transitoria para los habitantes de la calle y gestión para las actuaciones privadas en la ciudad, que se
la red de cuatro bibliotecas metropolitanas, seis de co- especifican en las normas sobre usos y tratamientos adop-
bertura sectorial y once de cobertura barrial. Esta acción tadas en cada una de las 117 Unidades de Planeación
complementada con el mejoramiento en la prestación de Zonal (UPZ) en las que se dividió la ciudad.
los servicios urbanos, permitió mostrar a los ciudadanos
una nueva capacidad de gestión pública, asociada a una A su vez, el POT adoptó instrumentos específicos
nueva cultura ciudadana de respeto por lo colectivo y a para la coordinación de la inversión pública que permitie-
la posibilidad de avanzar aún en períodos en los cuales el ran disminuir la distancia entre las decisiones de los Pla-
país tenía graves problemas para enfrentar su desarrollo nes de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo con los
(recesión económica, proceso infructuoso de paz). procesos de presupuestación. Propuso la elaboración de
los Planes Maestros para la programación de la inversión
La adopción del Plan de Ordenamiento Territorial en obras de cada una de las entidades en los próximos 12
(POT) en el año 2000 es producto de la obligación de la años, lo cual permite que la administración distrital y/o
Ley 388 de 1997, que había surgido como resultado de los particulares planeen el desarrollo de las sedes de las
un consenso sobre la necesidad de transformar el ejercicio instituciones y servicios de los equipamientos colectivos y
de la planeación urbana en Colombia para que permitiera servicios urbanos básicos para los próximos diez años.
dotar a las administraciones locales de instrumentos de pla-
neación y gestión del desarrollo urbano contemporáneo. El POT también estableció instrumentos de gestión
que permiten un desarrollo más adecuado de la ciudad
En el caso particular de Bogotá, el POT, adoptado en conjunto con el sector privado, entre los cuales deben
en 2000, se formula en un momento en que la ciudad ha mencionarse:
desarrollado un conjunto de proyectos que representan su
recuperación urbanística, como se describió en el numeral • La gestión asociada para los nuevos desarrollos, que im-
anterior; el POT incorpora todos estos proyectos y los arti- plica que todos los propietarios comparten afectaciones

215
 (preservación de áreas de valor ambiental) y obras la ciudad se han convertido en propósitos compartidos y
de infraestructuras necesarias y, al mismo tiempo, se estables entre ciudadanos y administradores, lo cual no
reparten proporcionalmente a estas la edificabilidad implica que el grado de compromiso de la ciudadanía con
asignada por el Plan12. estos objetivos sea aún bajo.

• La transferencia de derechos de construcción y desa- 8. Mantenimiento del carácter “dual” en el

rrollo, con el fin de que todos los propietarios tengan nuevo esquema de planeación
los mismos derechos de construcción y todos estén Con la adopción del POT se configuró un nuevo
igualmente afectados13. esquema de planeación municipal formado por tres ins-
• La participación en las plusvalías generadas en el de- trumentos complementarios:
sarrollo urbano, a través de la cual la ciudad podrá
participar en los beneficios expresados en el incre- • El POT como instrumento de planeación física para el
mento del precio de los terrenos por una decisión mediano y largo plazo, con una vigencia de 10 años.
administrativa14.
• El Plan de Desarrollo, que establece los lineamientos
Este avance en el esquema de planeamiento y de política y los compromisos asumidos por cada alcal-
de gestión urbana muestra resultados concretos y posi- de ante la ciudadanía en su programa de gobierno15,
tivos. Proyectos y decisiones claves para el desarrollo de con una vigencia de 3 años.

• El presupuesto por resultados como planeación anual

12 La gestión asociada es una forma más eficiente de hacer cesiones
del gasto distrital.
adecuadas al desarrollo urbano, pues implica que el Plan (o la ad-
ministración a través de algún mecanismo de planeación) define la
porción de terreno que debe urbanizarse independientemente de la A este esquema inicial se han venido agregando
forma como está divida la propiedad de la tierra. El fin específico es nuevos instrumentos (o algunos existentes pero que es-
desarrollar partes completas de ciudad, con infraestructuras, equi-
pamientos y dotaciones adecuadas para la población que habitará taban desligados): los Planes Locales, la Planeación Re-
la zona, algo que no es posible si la ciudad se desarrolla de acuerdo gional y los Planes Maestros. También se han ensayado,
con la división de la propiedad existente y sobre todo a través de sin mayor continuidad, figuras como los Planes Estratégi-
urbanizaciones muy pequeñas que, aunque muy rentables, no le per-
miten a la ciudad desarrollar los equipamientos y vías adecuados.
cos, que pretenden ser planes de la ciudad (y no solo de
13 Las transferencias de derechos de construcción y desarrollo buscan administración pública) en los cuales concurren todas las
obtener la tierra necesaria para construir la estructura ecológica fuerzas (públicas y privadas) para definir concertadamente
principal (suelo protegido) y los equipamientos urbanos, así como
las grandes orientaciones de la ciudad en lo económico,
hacer de la conservación del patrimonio cultural una tarea viable.
Se busca que todos los propietarios tengan los mismos derechos de lo social y lo territorial. Este tipo de plan buscaría articular
construcción y todos estén igualmente afectados, de tal manera que en una estrategia de desarrollo de la ciudad los diferentes
si un predio está en suelo protegido, es decir que no puede desarro- documentos temáticos (o sectoriales) de política que la
llarse (predio generador), de todas maneras tiene derechos de cons-
trucción y desarrollo equivalentes a su área, que puede transferir a ciudad elabora esporádicamente.
otro predio (predio receptor), dentro del marco de las normas de
cada zona. Las zonas generadoras de transferencias de derechos de El resultado de este proceso es la existencia separada
construcción y desarrollo corresponden a las áreas de conservación
ambiental, parques urbanos o espacios destinados a equipamientos
de dos formas de planear la ciudad. Una basada en el Plan
públicos de escala metropolitana, urbana o zonal, así como predios de Desarrollo, de corte sectorial y con una intención “inte-
declarados de conservación arquitectónica. Las zonas receptoras es- gral”, promovida desde el DNP con base en la Ley 159/94
tán especificadas en el Plan. Una vez transferidos los derechos del
(Orgánica del Plan de Desarrollo). Otra, proveniente de la
predio generador, su propiedad debe ser transferida a la ciudad. Por
ejemplo, para el logro del espacio recreativo que requiere la ciudad, implantación del “ordenamiento territorial”, acorde con la
no es lo mismo una cesión del 17% de una urbanización de 20 hec- experiencia acumulada en el manejo “físico” del territorio,
táreas (tamaño mínimo permitido por el POT en suelo de expansión) que busca incorporar instrumentos contemporáneos de pla-
que las 20 cesiones del 17% de 20 urbanizaciones de 1 hectárea.
14 La participación en las plusvalías busca que el aumento de los precios neación, gestión y financiación del desarrollo urbano, que
de los terrenos causado por decisiones administrativas o por la diná-
mica del desarrollo urbano sea compartido entre el propietario y la
ciudad. Es decir que si el terreno aumentó su valor a causa de algunos 15 La elección de alcaldes en Colombia adoptó el “Voto programá-
de los hechos generadores definidos en la ley podrá: (i) convertir suelo tico”, mediante el cual los candidatos deben registrar ante Nota-
rural en suelo urbano o de expansión urbana; ii) otorgar mayor edifi- rio Público su programa de gobierno, que deberá convertirse en el
cabilidad de la asignada por normas anteriores; iii) autorizar usos más Plan de Desarrollo de su administración en los primeros meses de
rentables. Estos aumentos deberán ser compartidos con la ciudad en su mandato. La evaluación de este Plan es la medida con la cual se
un 30% o 50%, según lo determine el Concejo de la ciudad. juzga el desempeño del mandatario.

216 enero - diciembre de 2007

han mostrado ser exitosos en el contexto internacional. Es complemento, es crear instrumentos para poder enfrentar
un sistema de planeación híbrido, cuyos componentes temas muy dispares que en la experiencia internacional
fueron concebidos independientes el uno del otro y solo han sido objeto de diferentes tipos de planes en el tiempo,
en la práctica han tendido a articularse, no sin grandes pero que en Bogotá se deben abordar simultáneamente.
dificultades. Así, por ejemplo, la articulación entre los pla-
nes de ordenamiento y desarrollo y el presupuesto está Tal como se dijo al inicio de este artículo, el pla-
definida en la ley, pero solo se ha logrado parcialmente. neamiento de Bogotá debe enfrentar problemas básicos:
La adopción de instrumentos tales como los planes maes- vivienda, servicios públicos, equipamientos, transporte,
tros puede ser un apoyo importante en este propósito. entre otros, al tiempo que temas como la recuperación de
los centros o la conservación del patrimonio, la sostenibili-
Tampoco se ha definido un instrumento claro para dad y la competitividad no pueden estar ausentes16.
orientar el desarrollo global de la ciudad en el mediano y
largo plazos, que permita orientar los diferentes planes y
programas distritales. El plan estratégico fue un ensayo sin Por lo tanto, se requiere un sistema capaz de dar
continuidad. La reforma al POT adoptada en 2003 introdujo respuesta a problemas urbanos que podríamos llamar de
elementos de articulación regional que son solo intenciones, primera generación de planes urbanos (vivienda, servi-
pues el POT solo puede tomar decisiones dentro del territo- cios públicos, equipamientos), de segunda generación
rio distrital. El POT tampoco es un instrumento idóneo para (transporte, renovación, periferia, patrimonio) y de ter-
planear el desarrollo económico y social de la región; ningu- cera generación (sostenibilidad, competitividad, equi-
no de sus instrumentos ni formulaciones lo permite. dad, convivencia).

Si se considera que el Plan de Desarrollo tiene una Este sistema debe diseñarse en función de la capa-
vigencia de apenas 4 años (antes eran solo 2), se nota la cidad real de la administración para actuar y desarrollar
ausencia de políticas y programas de desarrollo de largo programas en la ciudad, de acuerdo con las caracterís-
plazo. Esto muestra que es un esquema aún por comple- ticas propias del mercado inmobiliario en la ciudad y la
tar y consolidar.
16 En esta dirección debe considerarse, por ejemplo, que los barrios pira-
Las perspectivas del sistema de planeación están tas son la principal fuente de destrucción del medio natural, de la pro-
ductividad, de la competitividad y de la equidad, tanto por las precarias
por definir. Los componentes iniciales no están articulados
condiciones de vida de esa población como por la incapacidad de la
y los que se han ido agregando solucionan problemas par- administración de gestionar su territorio, un tema fundamental en la
ciales, pero no forman un conjunto articulado. Lo nece- competitividad internacional.
sario al diseñar el sistema de planeación, su adecuación o

217
 industria de la construcción existentes. En este sentido, se trata de sobrepasar la idea
de una administración poderosa que lleva la iniciativa del desarrollo urbano, que está
presente en muchos de los postulados derivados de una particular interpretación de
la Ley 388 de 1997, que están presentes en el nuevo POT.

En principio se podrían proponer algunos postulados para la acción futura:

• Trabajar con los instrumentos básicos existentes, el POT y el Plan de Desarrollo,

buscando consolidarlos y generar, poco a poco, una cultura de la planeación.
Definir los contenidos (temas) fundamentales de l --os planes, en términos de la
priorización de la inversión pública hacia los temas estratégicos; la generación de
normativas sencillas de fácil aplicación y conocimiento ciudadano y la aplicación
de lo que se decreta, para no seguir decretando para corregir.

• Sistematizar la evaluación de impacto de los planes como instrumento básico

de retroalimentación de la planeación. Se deben concentrar los esfuerzos en
una evaluación de impacto en el mediano plazo que sirva como insumo funda-
mental a las instancias y autoridades del planeación, a la autoridad financiera y a
la toma de decisiones y en la revisión y redefinición de políticas de tipo social,
económico, fiscal y territorial.

• Dar un espacio definido y permanente a la formulación de políticas generales

en lo económico (productividad, competitividad), lo social y lo territorial (inclu-
yendo la región). Para que la ciudad cuente con políticas económicas y sociales
que orienten la actuación pública y privada hacia la consecución de objetivos de
desarrollo de largo plazo (productividad, equidad, sostenibilidad), el DAPD debe
suministrar los insumos básicos para su formulación.

• Promover el desarrollo de proyectos intersectoriales, en concordancia con las políti-

cas económicas, sociales y territoriales definidas. Los proyectos suprasectoriales son
instrumentos cada vez más importantes en el desarrollo urbano contemporáneo; la
ciudad debe contar con una estructura institucional para su formulación, desarrollo
y ejecución.

• Consolidar un sistema de información de soporte al sistema de planeamiento que per-

mita realizar diagnósticos actualizados a fin de sustentar las políticas, planes, programas
y proyectos de corto, mediano y largo plazos contenidos en el Plan de Desarrollo y
en el Plan de Ordenamiento Territorial, y evaluar sus impacto en el ordenamiento del
territorio, en las condiciones socioeconómicas de la población y en la competitividad
del distrito.

218 enero - diciembre de 2007