Capacidades en Veeduría Escolar
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solutionrc28“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Curso:
“Desarrollo de Capacidades en
Veeduría, Participación, Control
Social y Rendición de Cuentas”.
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
CARE-Ecuador Dr. Fernando Unda
Fundación Diagonal, Capítulo Ecuador Dr. Julio Echeverría A.
Universidad Técnica Del Norte Dr. Antonio Posso S., Rector
Proyecto
Gobiernos Locales Transparentes en la Provincia de Imbabura
Curso
“Desarrollo de Capacidades en Veeduría, Participación, Control Social y
Rendición de Cuentas”.
Diseño Curricular: Julio Echeverría A.
Docentes
Dr. Juan Pablo Aguilar
Dr. Edison Toro
Msc. Marco Velasco
Arq. Jaime Vásconez
Arq. Marco Herrera
Soc. José Murgueytio
Ec. Jaime Placencia
Asesoría Pedagógica: Dr. Mario Montenegro, Instituto de Postgrado UTN
Coordinador de Proyectos - CARE: Francisco Enríquez
Cordinación Diagonal: Marcelo Villamarín
Editores
César Ortiz
Guillermo Enríquez
Editor General: Marcelo Villamarín
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Presentación
La democracia la construyen el Estado y la Sociedad Civil
Francisco Enríquez Bermeo
Coordinador de Proyectos – CARE - Imbabura
La construcción de una sociedad democrática es responsabilidad del Estado a través de sus
distintos niveles de gobierno, pero es también responsabilidad de las organizaciones de la So-
ciedad Civil y sus Ciudadanos como individuos.
CARE es una organización que se sitúa en el campo de la sociedad civil y parte de su misión
es contribuir al fortalecimiento de la democracia, la gobernabilidad y la cohesión social local y
nacional. En esa medida impulsa procesos de participación, transparencia, rendición de cuen-
tas e inclusión social, promoviendo el establecimiento de espacios permanentes de diálogo
entre Estado y Sociedad Civil, para la construcción de la política pública.
Bajo ese mandato, el proyecto Gobiernos Locales Transparentes ejecutado por CARE en la
Provincia de Imbabura, se asoció con Diagonal y la Universidad Técnica del Norte, para em-
prender en un proceso de desarrollo de capacidades ciudadanas locales, que ha llegado a su
fin.
Dicho proceso tomó seis meses, durante los cuales bajo una modalidad semi-presencial (asis-
tencia a clases dos sábados cada mes y el resto a través del internet), los cursantes tuvieron la
oportunidad de participar de cinco módulos sobre temas clave atinentes a la veeduría ciuda-
dana, el control social y la rendición de cuentas, conducidos por profesionales expertos en los
mismos.
La formación a los cursantes, además de las clases presenciales y la interlocución a través del
internet, fue acompañada de una bibliografía sobre los temas y también sobre un material
bibliográfico preparado exclusivamente para este curso, por el politólogo Julio Echeverría,
Director de Diagonal, cuya ventaja es que se trata de reflexiones y aportes sobre los procesos
de participación puestos en marcha en el Ecuador durante este período. Es decir se trata de un
material bibliográfico que da cuenta de los procesos coyunturales de la participación ciuda-
dana, lo que les da a los cursos realizados, una actualidad y pertinencia importante, más aún
cuando han sido tratados por un connotado politólogo que continuamente está analizando
estos procesos a través de la cátedra y otros medios.
Para CARE es muy satisfactorio presentar estos documentos que son parte de los resultados
de estos cursos y a la vez son una contribución al debate nacional sobre la democracia, la par-
ticipación y el ejercicio del poder local y nacional.
Ibarra, abril del 2011
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Introducción
La cartilla que hoy se presenta a los estudiantes del Curso de Desarrollo de capacidades en
Veeduría, Participación, control social y rendición de cuentas, es una síntesis de los conteni-
dos dictados por los docentes que participaron en este evento.
Por iniciativa de CARE –Ecuador y con la colaboración de la Universidad Técnica del Norte,
Fundación Diagonal, Capítulo Ecuador dio inicio al mencionado curso en septiembre de 2010
y dio por concluidas las sesiones presenciales en marzo del 2011, en el marco del Proyecto de
Gobiernos Locales Transparentes impulsado por CARE en la Provincia de Imbabura.
Las instituciones que participaron en este evento decidieron publicar estas cartillas, corres-
pondientes a los cinco módulos impartidos en el curso, con el propósito de recuperar la expe-
riencia de un proceso que pretendía fortalecer la participación ciudadana y la gestión de los
gobiernos locales de la provincia.
La presente publicación contiene tres partes:
Una exposición detallada de la malla curricular que sirvió de fundamento metodológico del
curso, la misma que incluye los contenidos específicos de cada módulo.
Una síntesis de cada uno de los cinco módulos: Elementos de referencia institucional y cons-
trucción de la política pública local; Elementos de gestión pública local; Presupuesto partici-
pativo; Participación social, veeduría, control social y rendición de cuentas; y, Elementos de
diseño, evaluación de planes y proyectos de desarrollo: propuestas desde lo local.
Finalmente, se publican los aspectos más relevantes de dos trabajos de finalización del curso,
elaborados por estudiantes de los dos paralelos. De acuerdo al informe presentado por el tutor,
son varios los trabajos merecedores de publicarse; sin embargo, la extensión de esta cartilla
no permite incluir a todos y se ha optado por seleccionar dos, solo a modo de ilustración, del
trabajo realizado por los participantes.
La síntesis de los contenidos expuestos, a no dudarlo, servirá a los estudiantes del curso, y a
otras personas vinculadas con la problemática del desarrollo y de la participación ciudadana,
como guía para la profundización de sus conocimientos y como insumo para su práctica co-
tidiana.
Fundación Diagonal, Capítulo Ecuador
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Malla curricular
Módulo 1: Elementos de referencia institucional y construcción de la política
pública local.
Contenidos generales
1. Aspectos constitucionales: de los derechos a las políticas públicas; aspectos referidos
a competencias y articulación de la gestión local, la Constitución como norma funda-
mental;
2. Aspectos legales y normativos: el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Au-
tonomía y Descentralización (,COOTAD). La ley de Participación, la LOTAIP: Autono-
mía, descentralización, Sistema Nacional de Competencias.
Contenidos específicos
1. De los derechos a las políticas públicas
t1MBO/BDJPOBMEFM#VFO7JWJS
t0CKFUJWPTEFM1MBO/BDJPOBMQBSBFM#VFO7JWJS
2. Sistema de competencias y articulación de la gestión local
t&MUFSSJUPSJP
t-BQMBOJĕDBDJØOUFSSJUPSJBM
t(FTUJØOBENJOJTUSBUJWBZĕOBODJFSB
t4JTUFNB/BDJPOBM%FTDFOUSBMJ[BEPEF1MBOJĕDBDJØO1BSUJDJQBUJWB
-B$POTUJUVDJØODPNPOPSNBGVOEBNFOUBM
4. El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización
5. Ley de Participación. El salto participativo de la Constitución 2008 en perspectiva comparada
6. Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Módulo 2: Elementos de gestión pública local
Contenidos generales
1. Institución y organización (aspectos conceptuales), elementos de la gestión local:
provisión de servicios básicos, servicios a grupos de atención prioritaria, productividad
y competitividad local, identidad y patrimonio natural y cultural, gestión ambiental.
2. Herramientas de gestión: sistemas de información para la planificación, el diseño y la
ejecución de políticas, programas y acciones; sistemas de información para la rendición
de cuentas de los gobiernos locales.
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Contenidos específicos
1. Elementos de la organización
2. Las instituciones
3. Los principales enfoques teóricos acerca de la organización
t&OGPRVFTDMÈTJDPT
t1SJODJQJPEFFĕDJFODJBEF&NFSTPO
t1SJODJQJPTCÈTJDPTEF'PSE
4. La organización como sistema
5. La conducción de la organización y las formas de liderazgo
t1BSUJDJQBUJWP
t"VUPDSÈUJDP
t%FNPDSÈUJDP
t-JCFSBM
t1BUFSOBMJTUB
t#VSPDSÈUJDP
6. Herramientas de gestión y gerencia social
7. Construcción de indicadores de evaluación
8. El concepto de “tejido social”
9. Mapeo de actores territoriales
Módulo 3: Presupuesto Participativo:
Contenidos generales
1. La planificación del desarrollo, la gestión pública y el presupuesto (mecanismos de la
administración pública local, variables de participación, eficiencia y eficacia en la gestión).
2. Las claves de construcción de comunidad y el presupuesto como instancia de trans-
formación y fortalecimiento de la comunidad; requisitos de viabilidad (políticos, finan-
cieros y sociales); la incidencia del presupuesto en la reducción de pobreza e inequida-
des; aspectos comparativos con experiencias internacionales.
Contenidos específicos
1. La planificación del desarrollo
t-BHFTUJØOQÞCMJDBZFMQSFTVQVFTUP
t.FDBOJTNPTEFMBBENJOJTUSBDJØOQÞCMJDBMPDBM
t7BSJBCMFTEFQBSUJDJQBDJØO
t&ĕDJFODJBZFĕDBDJBFOMBHFTUJØO
2. Las claves de construcción de comunidad y el presupuesto
t&MQSFTVQVFTUPDPNPJOTUBODJBEFUSBOTGPSNBDJØOZGPSUBMFDJNJFOUPEFMBDPNVOJEBE
t3FRVJTJUPTEFWJBCJMJEBE QPMÓUJDPT ĕOBODJFSPTZTPDJBMFT
t-BJODJEFODJBEFMQSFTVQVFTUPFOMBSFEVDDJØOEFQPCSF[BFJOFRVJEBEFT
t"TQFDUPTDPNQBSBUJWPTDPOFYQFSJFODJBTJOUFSOBDJPOBMFT
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Módulo 4: Participación social, veeduría, control social y rendición de cuentas.
Contenidos generales
1. Conformación de instancias o comités de contraloría social: requisitos, atribu-
tos, destrezas de organización, construcción discursiva y resolución de conflictos.
2. Sistemas de información para sustentar procesos de contraloría social, de ela-
boración de propuestas (planificación comunitaria, elaboración de informes, socializa-
ción de resultados).
1SPDFTPTEFSFOEJDJØOEFDVFOUBTEFMHPCJFSOPMPDBMBMBDJVEBEBOÓBHFOFSB-
ción de indicadores sobre presupuestos, asignación de recursos, ejecución de recursos y
resultados de gestión.
Contenidos específicos
1. Conformación de instancias o comités de contraloría social: requisitos, atributos,
destrezas de organización, construcción discursiva y resolución de conflictos
t&MDPOUSPMTPDJBM
t&M#VFO7JWJSDPNPBOUFDFEFOUFEFMBTDPOUSBMPSÓBTTPDJBMFT
t5BMMFSFTEF$POTVMUB$JVEBEBOB FM%JÈMPHPZDPODFSUBDJØO
2. Sistemas de información para sustentar procesos de contraloría social, de ela-
boración de propuestas (planificación comunitaria, elaboración de informes, socializa-
ción de resultados)
t/PSNBTTPCSFQBSUJDJQBDJØO
t&MSPMEFM$POTFKPEF1BSUJDJQBDJØO$JVEBEBOBZDPOUSPMTPDJBM
tLos mecanismos de control social: veedurías, redes, planificación comunitaria, propuestas.
1SPDFTPTEFSFOEJDJØOEFDVFOUBT
t2VÏFTMBSFOEJDJØOEFDVFOUBT
t"RVJÏOTFSJOEFDVFOUBT
Módulo 5: Elementos de diseño, evaluación de planes y proyectos de desarrollo:
propuestas desde lo local.
Contenidos generales
1. Aspectos comparativos entre el Plan Nacional de Desarrollo del Buen Vivir (SEN-
PLADES) y sus incidencias/referencias locales.
2. Relaciones entre planificación, instrumentación de políticas, derechos, participación
y gestión local participativa; elementos para la elaboración de propuestas locales de po-
lítica: diseños de proyectos y políticas, 20 horas, 10 presenciales (2 sábados).
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Contenidos específicos
1. El Plan Nacional del Buen vivir
2.2VFFTVO1SPZFDUP$BSBDUFSÓTUJDBT DPNQPOFOUFT UJQPT FUD
El ciclo de Proyectos
4. Pasos para el diseño de proyectos de desarrollo
5.&OGPRVFEF.BSDP-ØHJDP
6.-B.BUSJ[EFM.BSDP-ØHJDP
7. Jerarquía de objetivos
8. Evaluación Ex - ante de proyectos de Desarrollo:
Planificación operativa y Presupuesto
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Módulo 1:
Elementos de referencia institucional y construcción
de la política pública local.
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Contenidos
1. De los derechos a las políticas públicas
t1MBO/BDJPOBMEFM#VFO7JWJS
t0CKFUJWPTEFM1MBO/BDJPOBMQBSBFM#VFO7JWJS
2. Sistema de competencias y articulación de la gestión local
t&MUFSSJUPSJP
t-BQMBOJĕDBDJØOUFSSJUPSJBM
t(FTUJØOBENJOJTUSBUJWBZĕOBODJFSB
t4JTUFNB/BDJPOBM%FTDFOUSBMJ[BEPEF1MBOJĕDBDJØO1BSUJDJQBUJWB
3. La Constitución como norma fundamental
4. El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización
t&MPSEFOBNJFOUPUFSSJUPSJBM
t1MBOFTEFEFTBSSPMMPZPSEFOBNJFOUPUFSSJUPSJBM
t-JOFBNJFOUPTQBSBMBQMBOJĕDBDJØOZPSEFOBNJFOUPUFSSJUPSJBM
tLos planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados
5. Ley de Participación
t&MTBMUPQBSUJDJQBUJWPEFMB$POTUJUVDJØOFOQFSTQFDUJWBDPNQBSBEB
6. Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Principios
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Presentación
-B$POTUJUVDJØOEF.POUFDSJTUJQSPQPOFVODBNCJPSBEJDBMFOFMNPEFMPEF&TUBEP&MFKFDFO-
tral de este nuevo paradigma lo constituye la protección de los derechos fundamentales de los
ciudadanos. En este sentido, la participación ciudadana en la gestión de las políticas públicas
se encuadra plenamente en el nuevo modelo constitucional adoptado por los ecuatorianos.
Una de las particularidades de la mencionada Constitución es la consagración de un régimen
de desarrollo conceptualizado como “el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los
sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales que garantizan la realización
del buen vivir, del Sumak Kausay” (CR, art. 75).
Otro aspecto importante tiene que ver con la redistribución del poder político determinada
por un nuevo ordenamiento territorial, lo que implica la adopción de nuevas tareas y respon-
sabilidades, pero también derechos, especialmente de los gobiernos seccionales.
Estas variables ponen de relieve la importancia de la participación ciudadana desde los go-
biernos locales, lo cual exige un empoderamiento de los ciudadanos para alcanzar niveles
de desarrollo social y territorialmente equitativos. Por lo tanto, es fundamental conocer este
nuevo modelo y asumir los retos propuestos por estos escenarios en la gestión de las políticas
públicas locales, tarea que le compete al presente curso, el cual se propone lograr en los estu-
diantes el desarrollo de las siguientes competencias:
Contenidos
De los derechos a las políticas públicas
Uno de los temas que tiene mayor presencia en el debate político de los últimos años tiene re-
lación con el diseño y la práctica de las políticas públicas. Afortunadamente, se ha comenzado
a discutir el rol que juegan los derechos humanos en esta materia. Si los derechos humanos
hoy están en el corazón de todos los ámbitos de la cultura, la filosofía, la ética, la política, la
historia, las artes, la economía, la sociología, la antropología, la educación, la arquitectura, la
medicina, la psicología, no se ve razón para que se halle ausente en las políticas públicas. Y
ciertamente deben estar presentes en dos dimensiones:
a) en primer lugar, en la base de toda política pública de cualquier materia, y aquí hablamos
de políticas públicas con perspectiva o enfoque de derechos;
b) y específicamente, en las de promoción y protección de los derechos humanos en sí.
Como ejemplo, podría usarse el derecho a la vida, que ha sido generalmente tratado entre los
derechos «civiles», pero que también debe verse en «el derecho a vivir de una manera plena e
integral», y ello supone el reconocimiento de su dimensión económica, cultural y social.
Las políticas públicas deben, por lo tanto, esforzarse en impedir las privaciones arbitrarias de
la vida (educación a jueces y funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en el respeto
de la vida), pero también en lograr un nivel de vida adecuado para la persona y su familia y
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
«una mejora continua de las condiciones de existencia», en palabras del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013
&M1MBO/BDJPOBMEFM#VFO7JWJSFTMBHVÓBFJOTUSVNFOUPQBSBMBUPNBEFEFDJTJPOFT
en política pública en el país y busca la reducción de la desigualdad histórica del Ecuador, así
como la aplicación de la Constitución en cuanto a la protección de los derechos de los ciuda-
dano, pueblos, nacionalidades, etnias y de la naturaleza, con miras a transformar la economía
ecuatoriana, pasando del modelo tradicional primario–exportador a una economía terciaria
caracterizada por el impulso al bioconocimiento y a los servicios turísticos.
Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo concreto y propone una lógica de planificación
a partir de los siguientes 12 grandes objetivos nacionales para el Buen Vivir, los mismos que
ZBGVFSPOQMBOUFBEPTFOFM1MBO/BDJPOBMEF%FTBSSPMMPZRVFBIPSBTPOBDUVBMJ[B-
dos bajo parámetros que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, con las dis-
tintas propuestas de acción pública sectorial y territorial, y principalmente con la necesidad
de concretar los desafíos derivados del nuevo marco constitucional.
Objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir
En consecuencia, los objetivos actualizados del Plan Nacional para el Buen Vivir son:
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial, en la diversidad.
0CKFUJWP .FKPSBSMBTDBQBDJEBEFTZQPUFODJBMJEBEFTEFMBDJVEBEBOÓB
0CKFUJWP .FKPSBSMBDBMJEBEEFWJEBEFMBQPCMBDJØO
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un medio ambiente sano y sustentable
Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la
integración latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas.
Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos interculturales y de encuentro común.
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la
plurinacionalidad y la interculturalidad.
0CKFUJWP (BSBOUJ[BSMBWJHFODJBEFMPTEFSFDIPTZMBKVTUJDJB
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política.
Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir.
Este Plan es sistémico. Tiene una mirada integradora, basada en un enfoque de derechos que
va más allá de la mirada sectorialista tradicional, y tiene como ejes la sustentabilidad ambien-
tal y las equidades de género, generacional, intercultural y territorial. La armonización de lo
sectorial con los objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de coordinación y articulación
interestatal para conjugar la problemática, las políticas y las visiones sectoriales con los gran-
des intereses nacionales. El Plan ha sido construido a través de un amplio proceso participa-
tivo, de diálogo y concertación con los diversos actores sociales e institucionales.
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Sistema de competencias y articulación de la gestión local
El territorio
La planificación del Desarrollo y el correspondiente ordenamiento territorial en todos los ni-
veles de gobierno, es una de las prioridades que establece la Constitución del 2008. Para con-
seguirlo se requiere responder a los principios de solidaridad, subsidiaridad, sustentabilidad,
equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. De esta manera, los gobiernos
autónomos descentralizados tienen que enfrentar un gran desafío institucional, técnico y de
recursos, para lo cual deben liderar procesos de planificación que constituyan referentes efec-
tivos para la articulación entre niveles de gobierno y la toma de decisiones.
La planificación territorial
Entendemos al territorio un sistema espacial socialmente construido, en el cual se articulan
las actividades de la población sobre el medio físico y su interrelación, y constituye “expresión
espacial del estilo de desarrollo de una sociedad” (Gómez Orea, 2008).
Esta definición implica una nueva visión del desarrollo, según la cual el ser humano constitu-
ye el centro de la economía para alcanzar el Buen Vivir.
Con las nuevas disposiciones constitucionales se recupera y fortalece el rol de la planificación
estatal, orientada a erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución
equitativa de los recursos y la riqueza, para alcanzar el Buen Vivir. La planificación responde a
la necesidad de identificar las necesidades humanas e impulsar políticas orientadas a satisfa-
cerlas en el corto, mediano y largo plazo. A ello obedecen, por ejemplo, los planes reguladores
o de uso de suelo, que constituyen el más importante elemento jurídico para el ordenamiento
territorial.
Planificar es pensar antes de actuar
{2VÏTJHOJĕDBFMPSEFOBNJFOUPUFSSJUPSJBM $VBOEPIBCMBNPTEFPSEFOBNJFOUPUFSSJUPSJBMOPT
referimos a la identificación, distribución, organización y regulación de las actividades huma-
nas que se desarrollan en un territorio determinado, según criterios de uso del territorio. Las
prioridades se establecen de acuerdo al estilo de desarrollo que la sociedad está empeñada en
impulsar. El ordenamiento territorial es una forma desarrollada de organización social del sis-
tema territorial mediante una acción planificada, lo que permite evitar conflictos, duplicación
de acciones entre las instituciones públicas y los diferentes sectores que se encuentran en un
mismo territorio.
El proceso de planificación y gestión territorial define el modelo espacial a lograr, siendo la
proyección en el espacio de las políticas sociales, culturales, ambientales y económicas de la
sociedad. En este sentido es necesario implementar estrategias, programas o políticas relacio-
nadas con la localización espacial, poniendo énfasis en los aspectos sociales, económicos, de
distribución de la población y del manejo ambiental, lo que permitirá definir una propuesta
de desarrollo barrial, parroquial, cantonal, provincial, regional o nacional, pensando en una
adecuada distribución y localización espacial del uso del suelo y de otros componentes del
13
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
sistema del ordenamiento territorial.
Este ordenamiento basado en la evaluación y programación del manejo adecuado de la po-
blación y de los recursos naturales, permite realizar una efectiva y equilibrada actividad eco-
nómica y social, dentro del territorio.
Gestión administrativa y financiera
Para llegar a una efectiva gestión administrativa y financiera tiene que articularse coheren-
temente la planificación con la gestión. Por ello hay que establecer claramente y en forma
integral, la relación entre planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial.
Los planes de desarrollo y el ordenamiento territorial deben constituirse en instrumentos:
t Participativos: La ciudadanía, a través de su participación en el proceso de elaboración,
toma en cuenta sus intereses y prioridades.
t Coherentes: Estableciendo el nivel de gobierno correspondiente determina en su ámbito
de referencia la oferta de los servicios públicos.
t Flexibles: Abiertos a evaluaciones periódicas, ajustes y modificaciones que respondan a
los problemas y oportunidades del territorio.
t Operativos: Actuar en forma eficaz y eficiente en la orientación de la gestión y la admi-
nistración, contemplados en el plan de acciones y el presupuesto.
t Estratégicos: Optimizar el uso de los recursos disponibles desde una visión integral y de
mejora continua, a fin de satisfacer las necesidades y lograr el Buen Vivir.
Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa
En esta perspectiva, el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa tiene
un gran desafío que exige al Estado Central y a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
el diseño y aplicación de mecanismos de coordinación eficiente entre las diferentes instancias
descentralizadas y las agencias centrales, de manera que la acción de los heterogéneos niveles
territoriales sea ampliamente concertada, para la integración de los diferentes modelos te-
rritoriales y permita el fortalecimiento de la planificación, posibilitando de esta manera una
efectiva y equitativa asignación presupuestaria, para alcanzar el Buen Vivir.
Este desafío es permanente, ya que requiere un progresivo avance en la planificación y articu-
lación interinstitucional que permita un adecuado ordenamiento territorial. Pero este desafío
se hace más complejo debido a la progresiva aplicación del nuevo marco constitucional y las
nuevas leyes que está tratando la Asamblea Nacional.
La Constitución como norma fundamental
-B$POTUJUVDJØOEF.POUFDSJTUJTJHOJĕDØMBDÞTQJEFEFVOQSPDFTPEFMVDIBFOFMRVFTFFYQSF-
14
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
saron las voces de los distintos actores sociales.
De esta manera se pasa de un Estado de Derecho a un “Estado Constitucional de Derechos y
Justicia” lo que significó un salto cualitativo para concebir al conjunto de los derechos de las
personas, de los pueblos y comunidades, incluso de la naturaleza, como el eje fundamental a
partir del cual se estructura el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
En el Estado Constitucional de Derechos y Justicia, la ley se somete a una relación de subor-
dinación respecto de las disposiciones constitucionales, a tal punto que el Art 424 de la Cons-
titución Política vigente ordena: “Las normas y los actos del poder público deberán mantener
conformidad con las disposiciones constitucionales, en caso contrario carecerán de eficacia
jurídica”.
En los Estados modernos la primera gran tarea de las constituciones tiene que ver con un
necesario ejercicio de distinción entre la ley (regla de conducta establecida por el legislador)
y los derechos (pretensiones subjetivas válidas por sí mismas independientemente de la ley),
distinción que el Estado Liberal no definía con claridad o por lo menos no la consideraba
jurídicamente relevante. De hecho, en esta concepción, el Estado se despoja de su omnímodo
poder para reconocer, a través de la ley, derechos a sus ciudadanos; los derechos por tanto
no son una “sustancia” sino una simple forma jurídica, “la forma que le daba la ley”. Bajo los
nuevos paradigmas, los derechos no son producto de la voluntad del legislador sino de la
conquista de los sujetos sociales.
En el Estado Constitucional de Derechos y de Justicia, se crea el escenario para asegurar la
efectividad de los derechos y por ende, el texto constitucional no puede limitarse a declarar la
existencia de los mismos, sino a definir los mecanismos para garantizar su cumplimiento. A
este respecto, la Constitución vigente define al Ecuador como un “Estado Constitucional de
Derechos y Justicia”, premisa que evidencia el nacimiento de un nuevo derecho independiente
de la soberanía estatal.
De allí se desprenden las nuevas características del proceso constituyente:
1.- Una revalorización de la supremacía de la Constitución como expresión directa de la soberanía popular.
2.- El fortalecimiento del carácter normativo de la voluntad popular, esto es, de la Constitución.
El reconocimiento de los pueblos y la naturaleza como sujetos de derechos.
4.- Ruptura con el concepto de “poder” entendido como dominación.
5.- La creación del poder ciudadano.
6.- La Corte Constitucional como garantía del imperio de la Constitución.
7.- El fortalecimiento del poder ciudadano para hacer efectivo el equilibrio (bipartición) entre soberano
popular y poder del gobierno.
8.- El fortalecimiento del papel del Estado en la economía y su democratización.
La Constitución del 2008 es un desafío a las ideas establecidas y tradicionalmente incuestio-
nadas.
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentraliza-
ción (COOTAD)
La aprobación del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomías y Descentraliza-
ción (COOTAD), desencadena una serie de procesos que atribuyen un rol protagónico a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados -GADs-. Entre estos procesos podemos destacar el
establecimiento del nuevo nivel territorial regional, así como los que correspondan al estable-
DJNJFOUPEF%JTUSJUPT.FUSPQPMJUBOPTZ$JSDVOTDSJQDJPOFT5FSSJUPSJBMFT*OEÓHFOBT.POUVCJBT
y Afroecuatorianas; y la iniciación del nuevo modelo de descentralización, mediante el esta-
blecimiento del Sistema Nacional de Competencias.
Todos estos procesos constituyen un importante desafío para los ejecutores de esta norma
jurídica, es decir los dignatarios y funcionarios de los GADs, quienes requerirán tener un am-
plio conocimiento de los requisitos, plazos, procedimientos y conceptos que define esta Ley.
El ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial consiste en la identificación, distribución, organización y regula-
ción de las actividades humanas, en un espacio determinado, según criterios de uso del terri-
torio y las prioridades definidas de acuerdo al estilo de desarrollo asumido por la sociedad. El
ordenamiento territorial es la evolución planificada del sistema territorial, cuya orientación
es la resolución de conflictos que se generan entre actores sociales, sectores e instituciones de
servicio público que tienen su campo de acción en los mismos espacios y para evitar la con-
currencia de idénticas o similares acciones en un mismo territorio.
El ordenamiento territorial es la proyección en el espacio de las políticas sociales, culturales,
ambientales y económicas de una sociedad, resultado de un proceso de planificación y gestión
territorial que define el modelo espacial a lograr. En el proceso de programar la distribución
espacial, el uso del suelo y otros componentes del sistema territorial como medio de imple-
mentar las estrategias de una propuesta de desarrollo barrial, local, regional y nacional, con
especial énfasis en aspectos sociales, económicos, de distribución de la población y del mane-
jo ambiental. Este ordenamiento se basa en la evaluación y programación de la utilización de
los recursos naturales, de acuerdo con sus características potenciales y de aptitud, tomando en
cuenta el uso del suelo, las actividades económicas y sociales, y la distribución de la población.
Por otra parte, la estrecha relación que existe entre la planificación del desarrollo y el ordena-
miento territorial lleva a la conclusión de que un proceso integral debe avanzar hasta determi-
nar criterios para la gestión administrativa y financiera coherente que articule la planificación
con la gestión.
Planes de desarrollo y ordenamiento territorial
Las nuevas disposiciones constitucionales recuperan y fortalecen el rol de planificación del
Estado. El Estado recupera el rol de la planificación para erradicar la pobreza, promover el
desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para alcanzar
al buen vivir. Se dispone el ejercicio de los derechos del buen vivir como objetivo primordial
de la acción estatal y se define a la planificación y la política pública como instrumentos que
16
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
garantizan su cumplimiento a favor de todos los ciudadanos y ciudadanas. Las tendencias
recientes a nivel internacional con respecto a las herramientas y los procedimientos de pla-
nificación están dirigidas a una disposición más dinámica o pro-activa hacia la gestión del
espacio físico y de las actividades humanas sobre el mismo. Estas tendencias responden a la
necesidad de dar seguimiento permanente a las actividades humanas, sus requerimientos y
sus impactos, y confrontan la ineficacia de herramientas tradicionales, particularmente los
planes reguladores o de uso de suelo como el único producto final con valor jurídico para el
ordenamiento territorial. Así, la planificación constituye una serie de procesos participativos
que permiten identificar las necesidades y problemas de un territorio, colectivo o sector, esta-
blecer los objetivos a conseguir y determinar las actuaciones a emprender para provocar los
cambios deseados.
Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial deben constituirse en instrumentos:
t Participativos: que consideren los interese y prioridades de la ciudadanía a través de su
participación en el procesos de elaboración.
t Coherentes: pues coordinan los contenidos de la oferta de servicios públicos en su ámbito
de referencia y para el ejercicio de competencias del nivel de gobierno correspondiente.
t Flexibles: susceptibles de evaluaciones periódicas, ajustes y modificaciones en función de los
problemas y oportunidades de cada territorio.
t Operativos: dado que orientan la gestión y la administración local a través del programa de
actuaciones y el presupuesto.
t Estratégicos: ya que optimizan el uso de los recursos desde una perspectiva incremental y de
mejora continua a fin de satisfacer las necesidades y promover el buen vivir.
Lineamientos para la planificación y ordenamiento territorial
Se establecen cinco lineamientos para la orientación de los procesos de planificación y orde-
namiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados:
t Reducción de inequidades y satisfacción de necesidades básicas a través de una estrategia de
desarrollo endógeno y de un ordenamiento territorial equilibrado.
t Coordinación y gestión transectorial (coordinación horizontal)
t Articulación intergubernamental (entre niveles de gobierno)
t Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo
t Fomento de la planificación participativa, la rendición de cuentas y el control social en los
procesos de planificación y de ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de iden-
tidades
Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos
descentralizados
Son instrumentos que organizan el ejercicio de las competencias de los Gobiernos Autóno-
mos Descentralizados, asignadas por la Constitución y las leyes, así como de aquellas que se
les transfieran como resultado del proceso de descentralización; y ordenan el territorio con
el objeto de definir la localización de las acciones públicas en función de las cualidades y de-
mandas territoriales.
17
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
t El plan de desarrollo y de ordenamiento territorial deberá articular las políticas de desarrollo
y las directrices de ordenamiento del territorio, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
t La actualización de los instrumentos de ordenamiento territorial deberá mantener completa
coherencia con los instrumentos de planificación de desarrollo vigentes en cada nivel territo-
rial de gobierno.
t Los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados se sujetarán a sus respecti-
vos planes, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias
y su autonomía.
t La distribución de los recursos a los gobiernos autónomos descentralizados considerará el
cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y de sus planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial.
Ley de participación
La participación es un concepto polisémico (contiene varios significados) y puede, en la prác-
tica, desembocar en formas políticas e institucionales diversas. Por ejemplo, en algunos países
EFMBSFHJØO BNFEJBEPTEFMPTB×PT TFMMFHØJODMVTPBEFTJHOBSBDJFSUBTGPSNBTEFQSJWBUJ-
zación de las empresas públicas como modalidades de apertura a la participación popular en
la capitalización de sus activos (Ley Trole).
No es exactamente lo mismo hablar de la “participación comunitaria” en tareas colectivas
ligadas, por ejemplo, al cuidado de los espacios públicos barriales (limpieza de un parque) o
al mantenimiento de acequias y fuentes de agua en las áreas rurales (bajo la modalidad de la
minga), que hacer referencia a formas de participación popular en la discusión de los presu-
puestos o los planes de desarrollo de los gobiernos locales. Estas últimas se diferencian, a su
vez, de las formas de participación de los trabajadores en los “comités de empresa” bajo la for-
ma de representaciones sindicales o de los usuarios de algún servicio público en las instancias
de gestión que establece el Estado para administrarlos (por ejemplo, la participación de los
“comités de usuarias –madres-” para vigilar el cumplimiento de la ley de maternidad gratuita
y de atención a la infancia).
Así pues, la definición de la participación está inmersa en medio de una disputa de sentidos y
puede desplegarse en formas heterogéneas según los niveles de gobierno y los espacios estata-
les, empresariales o sociales en que se desarrolle.
La vigente Constitución ecuatoriana se coloca en medio de esa diputa y, a través de sus for-
mulaciones específicas, pretende fijar un conjunto de orientaciones generales sobre las formas
en que la participación se vincula la ciudadanía, la organización colectiva y la gestión de lo
QÞCMJDP&MBOÈMJTJTEFM"SUQVFEFTFSÞUJMQBSBEFTFOUSB×BSBMHVOPTEFMPTTFOUJEPTRVFMB
$BSUB.BHOBRVJFSFEBSBMBQSÈDUJDBQBSUJDJQBUJWB
“Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera prota-
gónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control
popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso
QFSNBOFOUFEFDPOTUSVDDJØOEFMQPEFSDJVEBEBOPw $POTUJUVDJØOEFM&DVBEPS "SU
En primer término, la nueva Constitución amplía el campo de los sujetos de la participación
18
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
de la pura primacía del individuo al reconocimiento de las diversas formas de acción colec-
tiva. Se otorga entonces, de algún modo, el estatus de ciudadanía a las organizaciones de la
sociedad civil. En ésta se incluyen, además de los diversos colectivos, asociaciones y movi-
mientos sociales, a las comunidades, pueblos y nacionalidades. Las perspectivas liberales han
puesto muchos reparos, sin embargo, a la extensión de los derechos para entidades distintas a
las del “ciudadano-individuo”. Desde tal enfoque sólo los individuos, a título personal, serían
MFHÓUJNPTQPSUBEPSFTEFEFSFDIPT/PPCTUBOUF MB$BSUB.BHOBOPFYDMVZFMBQPTJCJMJEBEEF
que éstos últimos –estén o no organizados y pertenezcan o no a alguna nacionalidad o pue-
blo- se involucren en los espacios participativos allí contemplados.
La Constitución reconoce, en suma, todas las formas de organización colectiva de la sociedad
y las faculta a incidir en los procesos de toma de decisiones públicas y en el control social
de los diferentes niveles de gobierno. Exige, a la vez, el establecimiento de procesos que ga-
ranticen la democracia interna, la alternabilidad de sus dirigentes y la rendición de cuentas
$POTUJUVDJØOEFM&DVBEPS "SU %FBMHÞONPEPTFDPMPDBO BTÓ MPTUÏSNJOPTQBSBVOUJQP
de intercambio político en que el Estado puede plantear incentivos o regulaciones a las aso-
ciaciones a cambio de su implicación efectiva, pero voluntaria, en las arenas gubernativas. La
ampliación de la condición ciudadana a los actores colectivos supone uno de los cambios más
importantes en el nuevo modelo constitucional.
Otro de los sentidos de la participación que evoca el texto constitucional alude a la recupe-
ración de lo público y a la afirmación de la democracia como el “ejercicio del poder público
FOQÞCMJDPw #PCCJP -PTSFHÓNFOFTBVUPSJUBSJPTZMPTJNQFSJPTEJOÈTUJDPTIBOTJEP BM
contrario, opacos, gobernados enigmáticamente (en secreto) y sin el escrutinio o la partici-
pación de la sociedad. Se trata de un esquema político restringido que no concuerda con la
responsabilidad pública de exigir un control y una implicación pública. Todas y todos deben
tener accesibilidad a la información, al seguimiento y a la discusión sobre las decisiones po-
líticas que les afectan.
Cuando el texto constitucional señala que la participación ciudadana puede articularse a la
toma de decisiones, a la planificación, a la gestión de los asuntos públicos, así como también
al control popular de las instituciones del Estado y de sus representantes, refuerza la idea de
que lo público se convierte en un espacio abierto y transparente y que no puede limitarse a la
acción del gobierno o del Estado.
“Para la consecución del buen vivir, a las personas y a las colectividades y a sus diversas formas
organizativas, les corresponde: 1. Participar en todas las fases y espacios de la gestión pública
y de la planificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del cumpli-
miento de los planes de desarrollo en todos sus niveles. 2. Producir, intercambiar y consumir
bienes y servicios con responsabilidad social y ambiental (Constitución del Ecuador, Art. 278)
El texto constitucional establece una corresponsabilidad entre el Estado y la ciudadanía para
la defensa del interés general, la preservación de la democracia y el buen gobierno. A la vez,
amplía el alcance del espacio público, más allá de la actividad gubernamental y de las insti-
tuciones políticas, y lo convierte en una esfera destinada a la participación de los movimien-
tos sociales, organizaciones populares y otras formas de organización colectiva, considerados
como actores esenciales en la toma de decisiones políticas necesarias para el adecuado funcio-
OBNJFOUPZMBUSBOTGPSNBDJØOEFMNJTNP&TUBEP 3BNÓSF[ 3 4FGPSUBMFDFBTÓ
19
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
una noción de lo público como construcción social-colectiva del bien común.
En tercer lugar, se puede decir que la noción que concentra el sentido más alto que la Consti-
tución quiere dar a la dinámica participativa es la de poder ciudadano. Con dicha expresión
se designa, a la vez, dos cuestiones:
t El fortalecimiento de la capacidad de acción colectiva de la sociedad, y
t El conjunto de iniciativas de participación y control que puedan emprender de modo au-
tónomo los individuos y los colectivos, a fin de asegurar el pleno ejercicio de la soberanía
popular.
En términos generales, la promoción constitucional de la participación ciudadana apunta a
fortalecer el poder democrático de la organización colectiva y de su incidencia en la acción
gubernamental. Se trata de ampliar las capacidades de auto-movilización ciudadana para rea-
lizar voluntaria y autónomamente acciones colectivas cooperativas de distinto tipo, dentro y
fuera del Estado (Olin Wright, 2006).
Al procurar la afirmación de las energías creativas, las capacidades de movilización y delibera-
ción de la sociedad, y la implicación directa del poder ciudadano en la discusión y resolución
de los asuntos públicos, se colocaría a la sociedad civil como el eje que orienta el desenvolvi-
miento del Estado y del mercado. Ello diferencia el vigente diseño constitucional de aquellas
perspectivas que han pugnado por visiones centralistas o mercado-céntricas (el neolibera-
lismo) de organización social. En este sentido, no solo debe buscarse el fortalecimiento de la
organización colectiva de la sociedad sino, a la vez, la extensión del poder al ciudadano como
individuo particular consciente de sus derechos y sus obligaciones (Ramírez Gallegos, 2008).
La carta política otorga a las personas un papel importante en el cumplimiento de sus obliga-
ciones “que se caracteriza por trascender el espacio individual y conseguir activar un poten-
cial de colaboración, apoyo e innovación para que las autoridades y las instituciones cumplan
con los objetivos que persigue la sociedad y, por tanto, cuenta con el potencial para crear
OVFWPTZNFKPSFTFTQBDJPTFOFMTJTUFNBQPMÓUJDPw .PSBMFT
El salto participativo de la Constitución 2008 en perspectiva comparada
La amplia incorporación de la participación ciudadana en la carta constitucional debe ser vis-
ta en el contexto de las demandas que viejas y nuevas organizaciones y movimientos sociales
habían realizado al sistema político desde hace, al menos, una década. La Constitución de
JODPSQPSØTPMPEFNPEPQBSDJBMFTUBTEFNBOEBT
En este escenario, y tomando en consideración las diversas experiencias participativas que se
habían ensayado en el país (gobiernos locales indígenas participativos, asambleas provinciales
de planificación participativa), el proceso constituyente 2007-2008 debía tener como sello ca-
racterístico la apertura a la ciudadanía, es decir, generar un proceso colectivo de construcción
EFMBOVFWB$BSUB.BHOB
#BKPFTUFJNQFSBUJWP MB"TBNCMFB$POTUJUVZFOUFSFBMJ[BEBFO.POUFDSJTUJEJTF×ØEJWFSTBTWÓBT
QBSBRVFMBTPDJFEBEDJWJMQVFEBQBSUJDJQBSFOMPTEFCBUFTTPCSFMBOVFWB$BSUB.BHOB&O-
tre tales medios se destacan el envío de propuestas, la participación por internet (en blogs,
20
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
foros, comentarios, correos), y las llamadas Comisiones Generales, herramientas concebidas
como mecanismos dispuestos por cada mesa para recibir las propuestas de organizaciones y
ciudadanos. También se establecieron foros públicos en las distintas provincias, ciudades y
cantones del país, trasladando así las deliberaciones constitucionales hacia los territorios y las
comunidades. La constituyente procuró articular estos espacios mediante la implementación
de una Unidad de Participación Social (UPS) que era una instancia técnica y logística encar-
gada de coordinar y promover la participación ciudadana a lo largo del proceso.
Reflejado en números, según la UPS, un total de 70.000 personas fueron recibidas por la
Asamblea Constituyente tanto en movilizaciones como en los otros espacios de interlocución
directa entre los constituyentes y la ciudadanía. Aproximadamente unas 14.000 personas fue-
ron recibidas en Comisiones Generales, lo que significaría que, muy probablemente, no hubo
un solo día del proceso en que actores y organizaciones de la sociedad civil no estuvieran pre-
TFOUFTFOFMTFOPEFMB$POWFODJØO #JSL $POTJEFSBOEPRVF.POUFDSJTUJFTNÈTCJFO
un sitio distante de las grandes ciudades y concentraciones poblacionales del país, estas cifras
SFWFMBOMBDPOUVOEFODJBEFMQSPDFTPQBSUJDJQBUJWPGPSKBEPFOUPSOPBMBOVFWB$BSUB.BHOB
La aprobación del texto constitucional, en el referéndum del 28 de septiembre del 2008, por
EFMBTZMPTFDVBUPSJBOPTIBCSÓB EFBMHÞONPEP SFDPHJEPFMQFTPEFEJDIBNPWJMJ[BDJØO
TPDJBM-B$POTUJUVDJØOEF FODPOUSBTUF GVFBQSPCBEBFOVODVBSUFMNJMJUBS
La Ley Orgánica de Transparencia y acceso a la información pública (LOTAIP)
$POGFDIBEFEJDJFNCSFEF FM1SFTJEFOUFEFMB3FQÞCMJDB 3BGBFM$PSSFB%FMHBEP NF-
diante Decreto Ejecutivo No. 1511, creó la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión,
FMNJTNPRVFGVFNPEJĕDBEPFMEFBHPTUPEFNFEJBOUF%FDSFUP&KFDVUJWP/SP
Esta Secretaría tiene como fin principal la prevención y lucha contra la corrupción, al cons-
tituirse esta política en uno de los ejes de la Revolución Ética del Gobierno. Así mismo la
Secretaría impulsa el trabajo del sector público con honestidad y transparencia.
Son atribuciones de la Secretaría
t Promover una administración gubernamental transparente.
t Investigar y denunciar los actos de corrupción cometidos en la Administración Pública central e ins-
titucional, inclusive en las denominadas entidades autónomas
t Fortalecer la coordinación y cooperación entre instituciones de gobierno, organismos de control y
entidades judiciales.
t Generar instrumentos y manuales operativos para implantación de los mecanismos de investigación
de las denuncias receptadas en la Secretaría Nacional de Transparencia en la Gestión.
t Vigilar el estricto cumplimiento de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Públi-
ca (LOTAIP) al constituirse como política de Estado.
t Dar seguimiento a los procesos legales y administrativos instaurados como consecuencia de las in-
vestigaciones realizadas por esta Secretaría, y puesta en conocimiento de las autoridades competentes.
21
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
La LOTAIP garantiza y norma el ejercicio del derecho de las personas a la información. Tie-
ne como objetivo el cumplimiento efectivo de los principios constitucionales de publicidad,
transparencia y rendición de cuentas, al que están sometidas las instancias públicas y privadas
que manejan recursos públicos.
22
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Módulo 2:
Elementos de gestión pública local
23
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Contenidos
1. Elementos de la organización
2. Las instituciones
3. Los principales enfoques teóricos acerca de la organización
t&OGPRVFTDMÈTJDPT
t1SJODJQJPEFFĕDJFODJBEF&NFSTPO
t1SJODJQJPTCÈTJDPTEF'PSE
4. La organización como sistema
5. La conducción de la organización y las formas de liderazgo
t1BSUJDJQBUJWP
t"VUPDSÈUJDP
t%FNPDSÈUJDP
t-JCFSBM
t1BUFSOBMJTUB
t#VSPDSÈUJDP
6. Herramientas de gestión y gerencia social
7. Construcción de indicadores de evaluación
8. El concepto de “tejido social”
9. Mapeo de actores territoriales
24
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Presentación
Era común considerar a la organización como la suma de individuos. Actualmente ha cam-
biado esta visión, aunque el avance de las ciencias sociales no ha llegado a establecer un crite-
rio definitivo sobre cómo debe considerarse la organización.
De ahí la necesidad de establecer un minucioso recorrido sobre la forma cómo el ser humano
ha ido estructurando las organizaciones e instituciones, y en qué forma interactúan una a
otras.
En este sentido, el presente módulo pretende desarrollar destrezas y capacidades que permi-
tan una mejor gestión de los gobiernos locales y sectoriales, estableciendo las relaciones que
existen entre los diferentes grupos y organizaciones que interactúan en el mismo territorio.
El mundo contemporáneo es cualitativamente distinto a los anteriores. Se caracteriza por un
alto nivel de conectividad e información; el policentrismo, la diversidad de estilos de vida, la
paradoja y el desencadenamiento de la complejidad, son algunas de sus características.
Es decir: una sociedad pluralista, multiopcional y policéntrica. Por ello, la centuria que esta-
mos viviendo plantea grandes retos al sector público. Para adecuarse a los nuevos tiempos,
requiere cambiar de mentalidad, de funcionamiento y estructuras, sumándose a la revolución
que experimenta actualmente el ámbito de la gestión.
La nueva ciencia social concibe a las organizaciones como un «organismo vivo», capaz de
adaptarse permanente e intencionalmente a su entorno; como un sistema inteligente que evo-
luciona en la frontera del caos y es capaz de reinventarse constantemente. A su vez, el enfoque
postmoderno enfatiza la organización y gestión pública como «construcción lingüística».
Paralelamente a estos temas, se están incluyendo enfoques alternativos. A través de estos en-
foques el participante está en condiciones de entregarse a un fructífero «juego creativo», ya
que una vez libre de las ataduras deterministas, puede innovar y recrearse.
Contenidos
Elementos de la organización
Qué es la organización
La organización es un sistema de elementos ordenados de manera jerárquica, estrechamente
relacionados entre sí, de tal manera que son interdependientes. En el caso de la sociedad, la
organización tiene por objeto realizar determinadas actividades de manera eficiente y efecti-
va, a través de la cooperación de los individuos que la integran.
Esencialmente, la organización es producto de la necesidad humana de cooperar. Los hom-
bres se han visto obligados a cooperar para alcanzar sus fines personales, por razón de sus
25
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
limitaciones físicas, biológicas, sicológicas y sociales. En la mayor parte de los casos, esta
cooperación puede ser más o menos efectiva y eficiente dependiendo de su estructura orga-
nizacional.
Es evidente que el trabajo cooperativo genera mejores resultados que el trabajo individualiza-
do, pero hay que tomar en cuenta que si ese trabajo cooperativo no está direccionado, no está
organizado, puede no ser tan productivo como se espera. Solo la organización del esfuerzo,
producto del conocimiento que las personas tienen del papel que deben cumplir y la forma
en que sus funciones se relacionan unas con otras, podrá generar una actividad efectiva y
eficiente.
Este es un principio general, válido para cualquier clase de organización.
Así, la estructura de una organización debe estar diseñada de manera que sea perfectamente
claro para todos quién debe realizar determinada tarea y quién es responsable por determi-
nados resultados; de esta forma se eliminan las dificultades que ocasiona la imprecisión en la
asignación de responsabilidades, y se logra un sistema de comunicación y de toma de decisio-
nes que facilita la consecución de los objetivos de la organización.
Elementos constitutivos
Hay que seguir una secuencia que abarca las siguientes etapas:
1. La primera es la jerarquización, que asigna las funciones del grupo social por orden de
rango, grado o importancia.
2. La segunda es la departamentalización, que divide y agrupa todas las funciones y activida-
des en unidades específicas, con base en su similitud.
Coordinación: Es la sincronización de los recursos y los esfuerzos de un grupo social, con
el fin de lograr oportunidad, unidad, armonía y rapidez, en el cumplimiento de los objetivos
deseados.
Las instituciones
Las instituciones, por su parte, son organizaciones que responden a una estructura, tienen
una misión, visión, objetivos y realizan actividades determinadas. Por lo general se utiliza el
concepto “institución” como algo más genérico: la forma en que se relacionan los seres huma-
nos de una determinada sociedad o colectivo, buscando el mayor beneficio para el grupo. Se
definen por los usos, hábitos, costumbres o normas por los que se rigen las relaciones sociales
y económicas entre los miembros del grupo. El beneficio de la institución es mayor cuando
más eficiencia genera en la economía y más minimiza los costes de transacción y de informa-
ción. Eso será posible cuanta más experiencia posean los agentes que participen en ella, más
sencillas sean las reglas y menor sea el número de individuos que deben ejecutarlas.
Por lo general las instituciones se rigen por reglas formales constituidas por las normativas de
carácter jurídico. Pero, a la vez, existen reglas informales que consisten en los hábitos y conduc-
tas adoptados por el colectivo. Son reglas no escritas, pero que son aceptadas y adoptadas por el
26
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
colectivo para el buen funcionamiento institucional. Ambos tipos de reglas (que existen porque
el hombre vive en sociedad) no son muy útiles si no se enmarcan en el contexto socioeconómi-
co presente y si no gozan de cierta flexibilidad frente a los posibles cambios del entorno.
Procesos de una institución
Por lo general las instituciones no son algo diseñado, sino resultado evolutivo de la actuación
espontánea de los agentes (personas físicas y jurídicas) que participan de la misma. La mayo-
ría de las instituciones existentes en una sociedad y en un momento determinados. Cuando
han sobrevivido a un largo proceso de aparición, diversificación y selección, resultan ser es-
tables y robustas.
.FEJBOUFFMBQSFOEJ[BKF MPTJOEJWJEVPTQVFEFONFKPSBSFMSFOEJNJFOUPEFTVTJOTUJUVDJPOFT
El tiempo moldea a las instituciones; y ellas, junto a los factores de producción de los modelos
clásicos (tierra, trabajo, capital), y a los factores de crecimiento más modernos (capital hu-
mano, cambio tecnológico y de combinación de técnicas) dan lugar, de una manera u otra, al
desarrollo económico.
No hay contradicción entre las afirmaciones de que las instituciones evolucionan y a la vez
son estables. La estabilidad hace referencia a las interrelaciones internas dentro de dicha insti-
tución; es decir, a su consistencia. Y es esa misma consistencia la que nos da garantías de que
las instituciones se adapten a nuevos marcos socioeconómicos. Pero la adaptación puede ser
un proceso muy lento ya que a los agentes económicos les cuesta desprenderse de sus hábitos
anteriores.
Los principales enfoque teóricos acerca de la organización
Enfoques clásicos
Frederick Winlow Taylor desarrolló la llamada escuela de administración científica, preocu-
pada por aumentar la eficiencia de la industria mediante el incremento de la productividad
del trabajo del operario fabril, acortando los tiempos productivos y la racionalización del
esfuerzo.
Intentó aplicar los métodos de la ciencia a los problemas de la administración, con el fin de
alcanzar elevada eficiencia industrial, utilizando los métodos de observación y medición.
Henry Fayol implementó la llamada teoría clásica preocupada por aumentar la eficiencia de la
empresa a través de su organización y de la aplicación de principios generales de la adminis-
tración a nivel de la estructura organizacional. Su preocupación fundamental fue aumentar la
eficiencia de la empresa a través de la forma y disposición de los órganos componentes de la
organización (departamentos) y de sus interrelaciones estructurales.
Principios de eficiencia de Emerson
Emerson buscó simplificar los métodos de estudio y de trabajo de su maestro (Taylor), cre-
yendo que aun a costa de la perfección organizativa, sería más razonable realizar menores
27
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
gastos en el análisis del trabajo. Fue el hombre que popularizó la administración científica y
desarrolló los primeros trabajos sobre selección y entrenamiento de los empleados. Los prin-
cipios de rendimiento pregonados por este autor son:
1. Trazar un plan objetivo y bien definido, de acuerdo con los ideales.
2. Establecer el predominio del sentido común.
Ejercer orientación y supervisión competentes.
4. Observar la disciplina.
5. Cumplir los acuerdos de manera honesta.
6..BOUFOFSSFHJTUSPTQSFDJTPT JONFEJBUPTZBEFDVBEPT
7. Fijar remuneración proporcional al trabajo.
8. Fijar normas estandarizadas para el trabajo y las condiciones de trabajo.
10. Fijar normas estandarizadas para las operaciones.
11. Proporcionar instrucciones precisas.
12. Estimular mediantes incentivos el rendimiento y la eficiencia.
Principios básicos de Ford
Ford fue un empresario que utilizó un sistema de integración vertical y horizontal, produ-
ciendo desde la materia prima inicial hasta el producto final, además de una cadena de dis-
tribución comercial a través de agencias propias. Hizo de la producción un proceso continuo
gracias al constante perfeccionamiento de sus métodos, procesos y productos. A través de la
racionalización de la producción creó la línea de montaje, lo que le permitió la producción en
serie, esto es, el moderno método que permite fabricar grandes cantidades de un determinado
producto estandarizado.
Ford adoptó tres principios básicos:
1. Principio de intensificación: consiste en disminuir el tiempo de producción con el empleo
inmediato de los equipos y de la materia prima y la rápida colocación del producto en el mer-
cado.
2. Principio de la economicidad: consiste en reducir al mínimo el volumen de materia prima
en transformación.
Principio de la productividad: consiste en aumentar la capacidad de producción del hom-
bre en el mismo período mediante la especialización y la línea de montaje.
Teoría de las relaciones humanas
Con la llegada de la Teoría de las relaciones humanas surge un nuevo lenguaje en el reperto-
rio administrativo, enfocado hacia la motivación, el liderazgo, la comunicación, la organiza-
ción informal, la dinámica de grupos.
a.- Influencia de la motivación humana
La motivación personal carece de fuerza en grupos y personas cuya autoestima es muy pobre
28
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
o nula. Por ello urge motivarlos en cuanto a su autoestima personal, romper con los vicios
de los empleados más antiguos. Es preciso hacer una buena selección del personal con un
enfoque más profesional. La misma empresa debe adoptar enfoques más modernos y profe-
sionales.
Esta teoría parte del criterio de que los trabajadores de hoy deben enfocar su mirada de cara al
presente pero hacia el futuro. Ir hacia adelante, sin volver la mirada atrás sino para aprender
de las experiencias. Aplicar teorías modernas y genuinas, a fin de lograr la eficiencia.
b. El origen de las teorías de las relaciones humanas se basa en los siguientes factores:
1. La necesidad de humanizar y democratizar la administración, liberándola de los conceptos
rígidos y mecanicistas de la teoría clásica;
2. La crítica a la teoría clásica, a través del desarrollo de las ciencias humanas, la Psicología y
la Sociología, que vinieron a demostrar lo obsoleto de sus principios.
Las ideas de la filosofía pragmática de John Dewey y la Psicología de Kurt Lewin fueron
DBQJUBMFTQBSBFMIVNBOJTNPFOMBBENJOJTUSBDJØO&MUPO.BZPFTDPOTJEFSBEPFMGVOEBEPSEF
la escuela; Dewey y Lewin contribuyeron a su concepción;
4. Las conclusiones de la experiencia de Hawthorne, desarrollada bajo la coordinación de
.BZP QVTJFSPOFOKBRVFMPTQSJODJQBMFTQPTUVMBEPTEFMBUFPSÓBDMÈTJDBEFMBBENJOJTUSBDJØO
La organización como sistema
Las organizaciones son unidades sociales intencionalmente construidas y reconstruidas como
sistemas para lograr objetivos específicos.
Existen dos tipos de sistemas:
a) Sistema Abierto
Es el conjunto de elementos dinámicamente relacionados que desarrollan una actividad para
lograr un objetivo o propósito, operando con datos, energía, materia, unidos al ambiente que
los rodea y proporcionando la información necesaria.
Posee numerosas entradas y salidas. Para relacionarse con el ambiente externo, sus relaciones
de causa y efecto son indeterminadas.
Un sistema consta de cuatro elementos primordiales:
1. Entradas:.FEJBOUFFMMBTFMTJTUFNBDPOTJHVFMPTSFDVSTPTFJOTVNPTOFDFTBSJPTQBSBTV
alimentación y nutrición.
2. Procesamiento: Transforma las entradas en salidas o resultados.
Salidas: Resultado de la operación del sistema. Por medio de ella el sistema envía el pro-
29
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
ducto resultante al ambiente externo.
4. Retroalimentación: Constituye una acción de retorno; es positiva cuando la salida por ser
mayor estimula y amplía las entradas para incrementar el funcionamiento del sistema; es ne-
gativa cuando la salida por ser menor restringe y reduce la entrada para disminuir la marcha
del sistema.
b) Sistema Cerrado:
Este sistema tienen pocas entradas y salidas en relación con el ambiente externo; son bien
conocidas y guardan entre sí una razón de causa y efecto: a una entrada determinada (causa)
sigue una salida determinada (efecto). Es denominado también mecánico o determinista.
No existe un sistema totalmente cerrado, ni uno totalmente abierto.
Todo sistema depende en alguna medida del ambiente.
La organización como sistema abierto es antigua
Herbert Spencer afirma: “un organismo social se parece a un organismo individual en los
siguientes rasgos fundamentales:
Crecimiento
t Al hacerse más complejo el sistema, sus componentes necesitan mayor interdependencia.
t Su vida tiene mayor duración en comparación con la de sus componentes.
t Porque en ambos casos la creciente integración va paralela a una creciente heterogeneidad.
Complejidad de las organizaciones
La sociedad moderna está conformada por organizaciones que tienen sistemas muy comple-
jos y diferentes. Ejemplos: industrias, empresas comerciales y de servicios, organizaciones
militares y gubernamentales, instituciones públicas y privadas, iglesias, entre otros.
Se componen de varios elementos y niveles: personajes, pequeños grupos, intergrupos, nor-
mas, valores, actitudes. Se desenvuelven bajo un patrón muy complejo y multidimensional.
La complejidad permite comprender los fenómenos organizacionales que dificultan las acti-
vidades. A medida que las organizaciones crecen y prosperan, aumenta el personal, lo cual
conlleva a un enfrentamiento entre los miembros y los objetivos; por lo tanto el crecimiento
conduce hacia la complejidad.
La conducción de la organización y las formas de liderazgo
La dirección de las organizaciones
La dirección y el control de las organizaciones se ejercen por medio de la autoridad, El prin-
cipio fundamental es el de integración, mediante la creación de condiciones que posibiliten
30
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
a los miembros de la organización conseguir sus propios objetivos y encaminar sus esfuerzos
hacia el éxito de la empresa, de manera unitaria.
Delegación de funciones
Una buena dirección debe delegar funciones.
Delegar es dar a una persona la capacidad de actuación en alguna función o trabajo.
t7FOUBKBT
Aumenta el tiempo disponible.
Facilita la comunicación.
Involucra a los grupos de trabajo.
.PUJWBBMUSBCBKBEPS
Desarrolla la capacidad de los empleados para tomar decisiones, dictar órdenes y aceptar
responsabilidades.
t.BUFSJBTEFMFHBCMFT
Trabajos que el subordinado pueda hacer igual o mejor que el jefe.
Tareas que aporten experiencia y perfeccionamiento a los demás.
Operaciones especializadas.
Labores rutinarias.
Poderes de decisión y de firma.
Los estilos de liderazgo
Hay varios estilos de liderazgo:
Participativo: Se comparte la responsabilidad con los subordinados, consultándoles e inclu-
yéndoles en el equipo que interviene en la toma de decisiones.
Autocrático: El jefe impone las normas y sus criterios, estableciendo la estrategia a seguirse,
planificando y diseñando el trabajo, y diciendo quién debe hacerlo. No clasifica los procedi-
mientos posteriores, pero decide las fases de actividad a corto plazo.
Democrático: Las tareas se discuten y determinan en el grupo, el jefe sólo orienta y apoya.
Plantea propuestas que pueden ser evaluadas en grupo. Juzga objetivamente los trabajos y
crea un clima laboral agradable y de confianza, lo que no quiere decir que sea siempre eficaz.
Liberal: El grupo toma decisiones libremente sin la participación del jefe, con lo que hay una
ausencia de liderazgo. Es el caso del jefe que no ejerce dirección alguna. En realidad no dirige.
El propio grupo toma las decisiones y el control de los resultados.
Paternalista: Se da prioridad a los intereses personales frente a las necesidades de la organi-
zación. El jefe es quien toma las decisiones sin tener los demás posibilidades de participación.
31
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Establece una actitud protectora con los subordinados. Se interesa por sus problemas perso-
nales y profesionales como un padre vela por sus hijos. Aunque les consulta, es él quien toma
las decisiones.
Burocrático: La organización establece una estructura jerárquica y con normas, bloqueándose
la comunicación y estableciéndose unas relaciones en las cuales dichas normas prevalecen
sobre la persona.
La teoría X versus la teoría Y
Las teorías X y Y son dos maneras excluyentes de percibir el comportamiento humano, adop-
tadas por los gerentes para motivar a los empleados y obtener una alta productividad.
%PVHMBT.D(SFHPSGVFVOBĕHVSBJMVTUSFEFMBFTDVFMBBENJOJTUSBUJWBEFMBTSFMBDJPOFTIVNB-
nas, cuyas enseñanzas son muy pragmáticas. En su obra “El lado humano de las organizacio-
nes” describió dos formas de pensamiento de los directivos, a las cuales denominó teoría X y
teoría Y. Los directivos de la primera consideran a sus subordinados como animales de traba-
jo que solo se mueven ante el yugo o la amenaza, mientras que los directivos de la segunda se
basan en el principio de que la gente quiere y necesita trabajar.
Veamos con más detenimiento las premisas de las dos posturas:
Teoría X
Está basada en el antiguo precepto del garrote y la zanahoria, y la presunción de mediocridad
de las masas; se asume que los individuos tienen tendencia natural al ocio, y el trabajo es una
forma de castigo, lo cual presenta dos necesidades urgentes para la organización: la supervi-
sión y la motivación.
Las premisas de la teoría X son:
Al ser humano medio no le gusta trabajar y evitará a toda costa hacerlo, lo cual da pie a la
segunda: en términos sencillos, los trabajadores son como los caballos: si no se les espolea no
trabajan.
La gente necesita que la controlen, dirijan y amenacen con castigos para que se esfuercen por
conseguir los objetivos de la empresa;
El individuo típico evitará cualquier responsabilidad, tiene poca ambición y quiere seguridad
por encima de todo, por ello es necesario que lo dirijan.
i&TUFDPNQPSUBNJFOUPOPFTVOBDPOTFDVFODJBEFMBOBUVSBMF[BEFMIPNCSF.ÈTCJFOFTVOB
consecuencia de la naturaleza de las organizaciones industriales, de su filosofía, política y
gestión”
Teoría Y
Los defensores de la Teoría Y consideran que sus subordinados encuentran en su empleo una
fuente de satisfacción y que se esforzarán siempre por lograr los mejores resultados para la
32
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
organización; siendo así, las empresas deben liberar las aptitudes de sus trabajadores en favor
de dichos resultados.
Los supuestos que fundamentan la Teoría Y son:
El desgaste físico y mental en el trabajo es tan normal como en el juego o el reposo, al indivi-
duo promedio no le disgusta el trabajo en sí;
No es necesaria la coacción, la fuerza o las amenazas para que los individuos se esfuercen por
conseguir los objetivos de la empresa.
Los trabajadores se comprometen con los objetivos empresariales en la medida que se les re-
compense por sus logros, la mejor recompensa es la satisfacción del ego y puede ser originada
por el esfuerzo hecho para conseguir los objetivos de la organización.
En condiciones normales el ser humano medio aprenderá no solo a aceptar responsabilidades
sino a buscarlas.
La mayoría de las personas poseen un alto grado de imaginación, creatividad e ingenio que
permitirá dar solución a los problemas de la organización
Herramientas de gestión y gerencia social
La gestión se define como la ejecución y el monitoreo de las acciones impulsadas para la
consecución de los objetivos institucionales. La gestión, por consiguiente, implica un fuerte
compromiso de sus actores con la institución y también con los valores y principios de efi-
cacia y eficiencia de las acciones ejecutadas. Desde este marco conceptual, se entiende que la
conducción de toda institución supone aplicar técnicas de gestión para el desarrollo de sus
acciones y el alcance de sus objetivos.
Se puede aseverar que una organización tiene una estrategia cuando los líderes y la organi-
zación como un todo se comprometen con una visión particular acerca de cómo operará la
organización para crear valor y cómo se sustentará en el futuro inmediato. Tal estrategia
supone disponer de una visión sustantiva del valor que la institución intenta generar. En
organizaciones con fines de lucro, éstos toman la forma de objetivos financieros para la or-
ganización como un todo, junto con un plan de acción que describe cómo una compañía se
propone competir en los diferentes mercados de productos y servicios. En organizaciones sin
fines de lucro y gubernamentales, la visión esencial se describe usualmente en términos de la
misión de la organización y de las actividades particulares emprendidas para llevarla a cabo.
La tarea analítica que se asume en el desarrollo de una estrategia corporativa es la de asegurar
que la estrategia adoptada sea viable, cree valor y sea sostenible. Para garantizar este resultado,
las idoneidades existentes en la organización tienen que ajustarse a los desafíos y oportunida-
des del entorno en el cual operan. Deben ser capaces de generar la provisión de los servicios
y los recursos adecuados para la tarea de sostener (y si se requiere adaptar persistentemente)
la organización. La organización debe disponer de (o ser capaz de desarrollar dentro de un
período de tiempo y esquema de riesgo tolerables) las tecnologías necesarias para producir
los productos, servicios y los resultados que ella se propone generar.
33
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Las tareas gerenciales que se asumen en el desarrollo de una estrategia son (entre otras) las de
asegurar la calidad del análisis que apoya la estrategia, construir el compromiso tanto fuera
como dentro de la organización para llevar a cabo la estrategia, apoyar los cambios tecnoló-
gicos y administrativos necesarios para sustentar la estrategia, obtener la retroalimentación
para saber cuán bien está desempeñándose la estrategia, prepararse para cambiar la estrategia
cuando ello se justifique, y así sucesivamente.
Todo lo que se ha dicho hasta este momento se aplica por igual a las organizaciones en el sec-
tor privado con fines de lucro, en el sector social sin fines de lucro y en el sector público gu-
bernamental. Las organizaciones en estos tres sectores necesitan estrategias para tener algún
propósito y ser efectivas. En realidad, el desarrollo y la implementación de tales estrategias
son las tareas por excelencia del liderazgo de aquellos que encabezan tales organizaciones:
las juntas directivas y los oficiales, ejecutivos, jefes en el mundo de las instituciones con fines
de lucro; los fideicomisarios y directores ejecutivos en el mundo de aquellas que son sin fines
de lucro, y los legisladores, las autoridades electas, los políticos designados, y los oficiales de
carrera en el mundo gubernamental.
Construcción de indicadores de evaluación
Para medir el proceso actual y suministrar la dirección futura de la organización es necesario
establecer los instrumentos que permitan en forma integrada, balanceada y estratégica medir
el proceso que actualmente se realiza. Tal procedimiento proporciona las herramientas para
convertir la visión en un conjunto de acciones coherentes expresados en objetivos, indicado-
res e iniciativas.
Hay varios enfoques:
Enfoque integrado
AYER
Ayer
Enfoque de
relaciones
Enfoque de Enfoque de
Hoy HOY
relaciones Actividades
Enfoque
futuro MAÑANA
.B×BOB
De los resultados
Se mide el éxito en el logro de los objetivos y las políticas del direccionamiento estratégico
sobre un periodo específico de tiempo. Se usa para reportar el desempeño de la organización
34
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
en la implantación de su estrategia.
Inductores o Impulsares guía
Proveen indicación temprana del progreso hacia el logro de los objetivos; su propósito es
generar los comportamientos adecuados para el logro de la estrategia. Usualmente miden lo
RVFEFCFiIBDFSTFCJFOwQBSBBMDBO[BSMPTPCKFUJWPT.JEFOMBTFTUSBUFHJBTZQMBOFTEFBDDJØO
Su propósito es canalizar y direccionar esfuerzos.
Al fomentar una visión integral, proactiva, articulada e interconectada, ayuda a que la servi-
dora y el servidor adopten estas actitudes en forma general, permitiendo que sus labores se
cumplan con mayor efectividad y eficacia.
La utilización de los indicadores impulsadores y los indicadores de resultados facilita la apli-
cación efectiva y consciente de las normas de control interno emitidas por la institución
La aplicación de esta visión integradora, permite que las entidades públicas logren alcanzar
sus objetivos y obtener resultados exitosos en muy corto tiempo.
El concepto de “tejido social”
El modelo neoliberal ha propiciado un ordenamiento basado en la exclusión social, que niega
oportunidades a hogares y personas para realizar plenamente su potencial humano, frente a
un conjunto de bienes y servicios que el desarrollo y la tecnología ponen a su alcance.
La base de la exclusión social en las sociedades capitalistas modernas lo constituyen las cuali-
ficaciones académicas y profesionales alcanzadas para lograr, en el mercado laboral, las cada
vez más escasas posiciones profesionales y técnicas elevadas.
En sociedades como las nuestras, por el contrario, la exclusión se da desde la base, es decir, a
través de un reducido acceso a la educación, la salud y la nutrición, y a través de la informa-
lidad en el mercado laboral. Ello significaría que los sectores de más bajos ingresos no llegan
siquiera a disputar dichas posiciones. Es un modelo cuyo crecimiento económico y las nuevas
oportunidades creadas no sólo no se reparten equitativamente entre toda la población, sino
que además, mediante diversos mecanismos, reproducen la inequidad.
Un modelo de esta naturaleza no es y no puede ser viable y sostenible en el tiempo.
Lo que hoy se propone al país es un gran cambio: un compromiso fundamental de la sociedad
con la educación, la cultura y la formación para el trabajo; con la salud, con la familia, la niñez
y la nutrición, capaz de generar una mayor equidad, menor pobreza y un mayor capital huma-
no y social. Éste es el mejor vehículo para construir la paz y la convivencia pacífica.
Este compromiso social debe también contribuir a mejorar las condiciones de desigualdad
inducidas en los últimos años como consecuencia de los cambios en la demanda laboral, así
como a fortalecer el gasto público social en algunos sectores, mediante la redistribución pre-
supuestaria a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs).
35
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
El compromiso consiste en movilizar a la sociedad en su conjunto y de acuerdo con sus ca-
pacidades económicas, para que ni un solo niño o niña deje de asistir hasta el noveno grado
escolar; para que se cumpla con la afiliación obligatoria, y se cotice por el valor real de los
ingresos; para que los afiliados al régimen subsidiado en salud sean verdaderamente los más
desvalidos.
Como una contribución a los compromisos fundamentales de la sociedad se creará el servicio
social obligatorio. Éste tiene como propósito fundamental la incorporación de las trabaja-
doras y trabajadores a los programas de seguridad sociales, que promuevan la convivencia
pacífica, contribuyan a mejorar la equidad y el capital social, y a combatir la pobreza. Estas
actividades hacen parte del Plan Nacional para el Buen Vivir.
Sólo es posible lograr la regeneración del tejido social si se incide de manera decidida sobre
las oportunidades de acceso que los pobres y los segmentos de la población de bajos ingresos
tienen a activos esenciales. Es por ello que en el contexto del cambio que estamos constru-
yendo, la política pública es la forma cómo institucionalmente se puede lograr que la acumu-
lación individual de capital humano y la formación colectiva de capital social se articulen,
equilibradamente, con la acumulación física individual y colectiva, para potenciar al máximo
el desarrollo nacional y lograr un crecimiento económico sostenible con cohesión social.
Mapeo de actores territoriales
&M.BQFPEF"DUPSFT$MBWFT ."$ FTVOBIFSSBNJFOUBRVFQFSNJUFMBJEFOUJĕDBDJØOEFMPT
actores con incidencia directa sobre el manejo del territorio a nivel urbano y rural; permite la
realización de contactos, coordinaciones y cogestión de actividades, con lo que se asegura la
participación holística de los principales actores del territorio en el proceso de Ordenamiento
Territorial, Planificación y Presupuesto Participativo.
Estructuración
Paso 1: Adecuación de sistema de clasificación de actores a las condiciones especificas del GAD.
Paso 2: Elaboración de formato para la recolección de información base de actores;
1BTP%JTUSJCVDJØOEFMGPSNBUPEFSFDPMFDDJØOEFJOGPSNBDJØOEFCBTFEFBDUPSFT
Paso 4: Desarrollo de reuniones bilaterales para recolectar la información referente a los actores;
Paso 5: Primer vaciado de información en matriz de mapeo de actores claves;
Paso 6: Verificación telefónica y presencial de actores claves;
Paso 7: Segundo vaciado de información en matriz de mapeo de actores claves;
1BTP&MBCPSBDJØOEFEPDVNFOUPĕOBMEF.BQFPEF"DUPSFT$MBWFT
Ventajas del Mapeo de Actores
r&TDPOWFOJFOUFFMEFTBSSPMMPEFM.BQFPEF"DUPSFT$MBWFTFOGPSNBQSFMJNJOBS EFCJEBNFOUFWBMJ-
dada a través de la boleta de una encuesta.
· La clasificación de Actores Claves debe de ser validada a través de un taller que involucre a los
representantes de los supuestos “aglomerados” de actores lo que permitirá una mejor visión de la
distribución y arquitectura institucional de territorio;
r&M."$EFCFWJTVBMJ[BSTFDPNPVOBIFSSBNJFOUBEFUPNBEFEFDJTJØOZOPTPMPDPNPVONFSP
MJTUBEPEFGVUVSPTQBSUJDJQBOUFTBUBMMFSFTPSFVOJPOFTEFUSBCBKP&M."$FTFOTÓVONBQBEFMBDPOT-
titución de la arquitectura sectorial (institucional) del territorio.
36
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Módulo 3:
Presupuestos participativos
37
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Contenidos
1. La planificación del desarrollo
t-BHFTUJØOQÞCMJDBZFMQSFTVQVFTUP
t.FDBOJTNPTEFMBBENJOJTUSBDJØOQÞCMJDBMPDBM
t7BSJBCMFTEFQBSUJDJQBDJØO
t&ĕDJFODJBZFĕDBDJBFOMBHFTUJØO
2. Las claves de construcción de comunidad y el presupuesto
t&MQSFTVQVFTUPDPNPJOTUBODJBEFUSBOTGPSNBDJØOZGPSUBMFDJNJFOUPEFMBDPNVOJEBE
t3FRVJTJUPTEFWJBCJMJEBE QPMÓUJDPT ĕOBODJFSPTZTPDJBMFT
t-BJODJEFODJBEFMQSFTVQVFTUPFOMBSFEVDDJØOEFQPCSF[BFJOFRVJEBEFT
t"TQFDUPTDPNQBSBUJWPTDPOFYQFSJFODJBTJOUFSOBDJPOBMFT
38
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Presentación
El llamado Presupuesto participativo es un tema reciente que ha llamado la atención de los
planificadores y de los propios gestores de los gobiernos especialmente locales, debido a las
limitaciones de la forma tradicional de elaborar los presupuestos, derivadas en gran parte de
un modelo poco democrático. Los gobiernos, en general, han elaborado sus presupuestos a
partir de premisas puramente técnicas, con resultados poco prácticos; muchas veces los pre-
supuestos así formulados no han sido capaces de satisfacer las demandas de la población; en
otras ocasiones, las debilidades de la gestión han dado como resultado graves incongruencias
entre la formulación y la gestión misma.
A partir de algunas experiencias prácticas, caracterizadas por la participación activa de la po-
blación, se ha logrado equilibrar en cierta medida las demandas de la población y la existencia
de los recursos con un grado bastante aceptable de eficiencia y eficacia. De ahí la necesidad
de estudiar dichas experiencias para ir desarrollando formulaciones presupuestarias acordes
con la realidad.
Contenidos
La planificación del desarrollo
En términos generales, la planificación es un conjunto de instrumentos y procedimientos
mediante los cuales los individuos y las colectividades determinan las acciones que deben
adoptar en el futuro y los procesos que deben desarrollar para alcanzar determinados objeti-
vos y superar las limitaciones y amenazas que enfrentan, haciendo el mejor uso posible de los
recursos disponibles, en función de sus propias potencialidades y en armonía con el ambiente
circundante, lo cual generalmente implica una realización de las personas y de los grupos
sociales involucrados, en la perspectiva de alcanzar aquello que actualmente se denomina “el
buen vivir”.
En ese concepto general se inscriben, de una u otra manera, los procesos de planificación
que se ejercitan en las esferas del individuo, de la familia, de las organizaciones sociales, de
las comunidades, de la sociedad civil, del sector privado y, de modo sobresaliente, del sector
público.
En efecto, la planificación del desarrollo es una de las atribuciones fundamentales que asume
y ejercita el Estado. Corresponde a sus diversas instancias planificar el desarrollo del con-
junto de la sociedad en todo el territorio nacional, pero de manera específica se atribuye a
MPTHPCJFSOPTBVUØOPNPTMPDBMFTEFTDFOUSBMJ[BEPT $POTFKPT1SPWJODJBMFT .VOJDJQJPT +VOUBT
Parroquiales), la responsabilidad de ejercitar esa planificación en sus respectivas circunscrip-
ciones territoriales, en el marco de sus competencias específicas y atendiendo al principio de
subsidiaridad, es decir, de la mutua articulación y coordinación con otras instancias e institu-
ciones del aparato estatal.
Los procesos de planificación suelen configurarse por su grado de complejidad, por su alcan-
39
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
ce y por los objetivos específicos que persiguen y no tan solo de la cobertura territorial que
poseen. Por ello, se distinguen por lo general planes, programas, proyectos y acciones, siendo
usual que un plan involucre varios programas; que cada uno de éstos contenga un determi-
nado número de proyectos y que a su vez en cada proyecto se considere una diversidad de
acciones, actividades o tareas.
Por otra parte, es usual que las propuestas generales de desarrollo, que poseen el sentido más
amplio, estén articuladas y compuestas por un conjunto de componentes específicos, temáti-
cos o sectoriales, que se concentran en el tratamiento de determinados aspectos de la realidad
(por ejemplo el ordenamiento territorial, o la producción) o de temas puntuales (el agua po-
table, la movilidad y el transporte, la salud, la educación.
Pero más allá de esas especificidades, en todo proceso de planificación se suele encarar un
problema constante y similar: los recursos disponibles son escasos e insuficientes para aten-
der de modo oportuno y simultáneo todos los requerimientos que se generan por la propia
dinámica de la sociedad y su constante interacción con el ambiente.
Es a partir de esa constatación que se entiende la necesidad y la importancia de los presupues-
tos, es decir los instrumentos que posibilitan asignar los recursos disponibles para cubrir los
requerimientos existentes de manera racional y eficiente, atendiendo en primer lugar aquellas
demandas que tienen prioridad por las razones técnicas, sociales, económicas o ambientales
que justamente se establecen y analizan en los procesos de planificación.
En términos operacionales, los procesos de planificación parten de estudios generales o es-
pecíficos, en los que se identifican los problemas existentes y sus causas, se analizan las po-
sibles alternativas y se establecen y eligen las soluciones más adecuadas; las cuales, una vez
perfiladas deben someterse a exámenes sucesivos en los que se verifica su viabilidad técnica,
económica y financiera y se desarrollan sus componentes para garantizar su debida ejecución.
Al término de esos procesos, se inician los de gestión, mediante los cuales la solución selec-
cionada se materializa en la realidad y llega a operar, para lo cual deben también preverse los
mecanismos que garanticen su mantenimiento y sustentabilidad a lo largo del tiempo de vida
en el que esa solución será funcional, el cual también debe ser previsto con antelación.
En síntesis, la planificación del desarrollo implica una articulación integral de múltiples pro-
cesos, que solo terminan cuando una solución opera y gracias a ella se resuelve el problema,
se atiende la necesidad y se satisface la demanda que originó el proceso.
Desafortunadamente, esa integralidad se fractura reiteradamente por razones prácticas y ope-
racionales y ello conduce al predominio de visiones fragmentadas, en las que cada aspecto y
cada parte del proceso se desarrolla aisladamente, lo cual tiene por lo general efectos negati-
vos en términos de los resultados e impactos que se pretende alcanzar.
Una de las más frecuentes fragmentaciones es la que se origina entre los procesos iniciales
de planificación y los ulteriores de la gestión de los proyectos de desarrollo. Entre esos dos
ejercicios suelen interponerse los del presupuesto, que en lugar de ser entendidos como parte
de un mismo proceso integral, se suelen asumir como cuestiones ajenas y no subordinadas al
mismo.
40
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Es por esa circunstancia que se hace necesaria una reflexión más profunda en torno a la sig-
nificación y el papel de los presupuestos en la gestión pública, en especial en los contextos
locales.
La gestión pública y el presupuesto
Si bien los ejercicios de elaboración y ejecución presupuestaria son prácticas que desde hace
mucho se han incorporado a los procesos rutinarios de la administración pública, en el Ecua-
dor por mucho tiempo ha subsistido un divorcio entre ellos y los de la planificación y la ges-
tión.
Esa falta de articulación ha tenido resultados profundamente negativos en todas las esferas
de la gestión pública. De hecho, los procesos de planificación han conseguido muy escasos
resultados porque en gran medida han estado imposibilitados de aplicarse debido a ese tipo
de desarticulaciones internas y muy ha menudo no han podido siquiera incidir en la distribu-
ción de los recursos disponibles a la hora de ser asignados.
En la práctica, ha sido más bien la imposición de la voluntad de las autoridades locales la que
ha definido prioridades y ha efectuado la distribución de los recursos, contrariando las orien-
taciones técnicas de la planificación. Alternativamente, esas decisiones han estado en manos
de los responsables del manejo financiero institucional, asimismo sin ligazón con los criterios
y los procesos de planificación.
Es apenas en el período más reciente, que se ha logrado articular dos marcos legales que de-
bieron operar siempre de modo simultáneo: El COOTAD, Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización y el COPFP, Código Orgánico de Planificación
y Finanzas Públicas, para establecer el principio de que la planificación, el presupuesto y la
gestión pública local sean partes de un mismo proceso, que no puede ser fragmentario ni
contradictorio.
Mecanismos de la administración pública local
Aunque en términos conceptuales la planificación que el sector público ejercita en el contex-
to nacional no tiene diferencia con la que se hace en los ámbitos locales, salvo por el obvio
cambio de escala y de complejidad, también es posible advertir que, operativamente, existen
especificidades que suponen diferencias a la hora de desarrollar los procesos de planificación
y ponerlos en práctica.
En ese sentido, dentro de cada uno de los aspectos aborda la planificación en general (salud,
educación, producción, movilidad, se plantea la tarea de identificar los requerimientos exis-
tentes, calificar su naturaleza y cuantificar su magnitud, pero desde la perspectiva de la pla-
nificación local es también preciso localizar esas demandas y necesidades en términos físico-
geográficos, dentro del territorio, para que puedan ser debida y oportunamente atendidas.
Esa particularidad se encuentra ligada a otra que es asimismo atribuible a la planificación
local, que es la directa e inmediata relación que todo ejercicio de esa jerarquía tiene con los
individuos y grupos que constituyen el conglomerado social afincado en la circunscripción
41
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
territorial correspondiente (provincia, cantón, ciudad, parroquia).
La naturaleza de esa relación es permanente e inmediata, a tal punto que puede convertirse
en uno de los factores determinantes para la definición de los temas, las prioridades y los cri-
terios de la planificación local.
Suele decirse que todo gobierno local es, por su propia naturaleza, participativo, puesto que la
presencia de la ciudadanía en las dependencias de las administraciones locales es permanente
y tanto las autoridades como los funcionarios de los gobiernos locales suelen destinar gran
parte de su tiempo a la atención directa a la ciudadanía, mediante diversos mecanismos que
les permiten registrar y procesar sus demandas y necesidades.
Pero esa visión corresponde a la convencional concepción del estado benefactor y de la pobla-
ción como el pasivo receptor de sus dádivas. En una visión más moderna, de tipo empresarial,
la administración pública se atribuye características empresariales y percibe a la población
como su clientela, a la que debe no solo atenderse sino también sondear para conocer sus
puntos de vista y percepciones.
Es solo en una visión más moderna e innovadora que se entiende que la administración pú-
blica en la esfera local es un servicio supeditado a las determinaciones de una población que
al ejercitar sus derechos y cumplir sus obligaciones ejerce una ciudadanía activa y puede y
debe ejercitar también la toma de decisiones, incluyendo las relativas al uso y control de los
recursos públicos.
Variables de participación
En general, la participación ciudadana en la gestión pública local se origina desde tres posi-
bles vertientes, que pueden generarse de manera simultánea y concurrente, puesto que no son
excluyentes entre si.
La primera de tales vertientes es de carácter territorial, ya que deviene del ámbito físico en el
que cada individuo o sector social se afinca y desarrolla sus actividades. Está por ello ligada de
manera muy directa con las nociones de identidad y de ciudadanía, pues expresa una relación
de pertenencia y afinidad de los seres humanos con un determinado territorio. Es a partir de
ello que se produce la identificación de las personas con un barrio, una localidad, una ciudad,
una provincia.
La posibilidad de movilización de los individuos por sus vínculos con el territorio es inmedia-
ta y se expresa a través de instancias como las de los comités pro mejoras, las organizaciones
barriales, las asociaciones vecinales, etc. La provisión de infraestructura y otros servicios, el
enfrentamiento a la inseguridad, el mejoramiento ambiental son, por ejemplo, algunos de los
factores que movilizan a la ciudadanía desde esta óptica territorial.
Otra forma de participación se produce por los intereses específicos que, de modo temporal
o permanente, adquieren las personas en el desempeño de sus actividades, sin que necesaria-
mente se produzca una identificación territorial de esa situación. Actividades tales como las
de la educación, las prácticas religiosas o deportivas, los agrupamientos sociales, académicos,
culturales u otros en los que se producen procesos de integración son algunas de las que a
menudo derivan en procesos temporales, cíclicos o permanentes de participación ciudadana;
es por ello que las asociaciones gremiales, las organizaciones deportivas, las iglesias y otras
42
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
muchas instancias de organización social suelen tener activa intervención en la gestión pú-
blica local.
Finalmente, existen otros canales de participación que se construyen a partir de la específica
condición de cada individuo o segmento social, según su propia naturaleza. Las caracterís-
ticas de género, edad, raza, condición física u otros factores son determinantes de formas
específicas de participación ciudadana y suponen articulaciones también específicas entre los
integrantes de organizaciones que articulan a determinados sectores de la población: mujeres,
jóvenes, adultos mayores, discapacitados, grupos étnicos, minorías sexuales, son, algunos de
tales segmentos.
Por otra parte, debe también considerarse la existencia de una escala de participación que en
sus niveles más elementarles implica que los individuos o las agrupaciones sociales se intere-
sen por uno o varios temas de la colectividad y al menos procuren informarse sobre elllos; a
partir de lo cual es posible que adicionalmente puedan opinar – y por ende ser consultados-
respecto de esos temas.
En un nivel avanzado de esa misma escala, la participación puede involucrar la activa partici-
pación de los interesados en la identificación de las causas de los problemas y de las posibles
alternativas que podrían resolverlas, así como también en la determinación de las soluciones
más acertadas para cada problema, es decir supone la participación en la toma de decisiones
sobre el tema tratado.
En un nivel superior, la participación supone que los individuos o las organizaciones no solo
inciden en las decisiones, sino que además intervienen de modo activo en las actividades y
procesos a través de los cuales se materializan y concretan las soluciones, bien sea a través del
involucramiento directo de las personas y organizaciones en la ejecución de los proyectos o
bien a través de su presencia en el seguimiento, supervisión, control y evaluación de los mis-
mos.
En el nivel más avanzado de la escala de la participación, la ciudadanía está además dispuesta
a administrar, utilizar y operar de manera eficiente los bienes y servicios provistos mediante
el ejercicio de planificación, garantizando su mantenimiento, conservación y sustentabilidad.
En ese marco, el presupuesto participativo suele ser entendido exclusivamente como un ejer-
cicio que se inscribe en el nivel de la toma de decisiones y que además lo profundiza, puesto
que la posibilidad de asignar y distribuir recursos, es un adicional aporte, que confiere a la
participación un evidente poder, por encima del que puede existir si tan solo se limita a la
adopción de las decisiones.
Pero esa es una visión fragmentada del presupuesto participativo, ya que en realidad, se trata
de un ejercicio que no solo involucra el tomar decisiones sobre el destino de los recursos pú-
blicos, sino que también involucra los ulteriores procesos de ejecución, supervisión, control,
evaluación, retroalimentación, administración, uso y operación de las intervenciones, pro-
yectos o acciones derivadas de esa asignación presupuestaria.
En otros términos, el presupuesto participativo, cuando es bien entendido y practicado, es
un proceso que se inscribe en los niveles más altos de la escala de la participación ciudadana.
Empero, en la realidad, tanto las formas de participación ciudadana como los niveles de la
43
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
misma se estructuran en combinaciones y arreglos que dependen de múltiples factores, lo
cual explica que una misma comunidad pueda tener procesos de participación maduros, que
involucran una parte de la colectividad o del territorio, en tanto que en otros sectores la par-
ticipación sea incipiente o nula.
También esa es la razón por la cual los procesos participativos no tienen una línea continua,
regular y creciente a lo largo del tiempo sino que más bien viven períodos de intensa activi-
dad seguidos por momentos en los que decaen o incluso pueden paralizarse.
Eficiencia y eficacia en la gestión
En términos estrictamente teóricos, una administración pública debe ejercitar debidamente
los procesos de planificación y presupuesto si se propone ser eficiente y eficaz en su gestión,
entendiendo la eficiencia como la debida y oportuna atención a los requerimientos y nece-
sidades existentes con un acertado manejo de los recursos disponibles y la eficacia como la
concordancia y coherencia entre la magnitud de esos recursos invertidos y la calidad y canti-
dad de los resultados e impactos obtenidos.
Esos atributos son considerados factores sustanciales de una gestión pública exitosa, aunque
no necesariamente sustentable en términos políticos. En la gestión pública existen elementos
que no pueden ser evaluados exclusivamente desde una perspectiva gerencial, puesto que se
inscriben en lógicas ajenas a las estrictamente empresariales.
Por ejemplo, las claves políticas de una gestión pasan por el involucramiento y la activa parti-
cipación independiente de la ciudadanía en los procesos antes mencionados de planificación,
presupuesto y gestión, lo cual es sustancial a la hora de afirmar y consolidar la gobernabilidad
democrática de un proceso.
Y en esa misma perspectiva, la presencia activa y no condicionada de la ciudadanía es fun-
damental a la hora de transparentar el manejo de los recursos públicos y ejercer un control
objetivo y permanente sobre su utilización.
Es por ello que la participación ciudadana resulta indispensable para que la gestión pública
sea realmente democrática y transparente, al margen de que deba también ser eficiente, eficaz,
pertinente y sustentable. En ese sentido, existe en la actualidad un reconocimiento explícito
de que el presupuesto participativo es un instrumento apropiado para el fortalecimiento de la
gobernanza democrática local (UN-HABITAT, 2004) y para la promoción de la transparencia
y el enfrentamiento a la corrupción (Word Bank, 2006).
Las claves de construcción de comunidad y el presupuesto
Si se analizan las experiencias de presupuesto participativo más exitosas, una constante que
puede fácilmente identificarse en todas ellas es la existencia de uno o varios núcleos sociales
que actúan como impulsores y animadores permanentes del proceso. Puede tratarse de agru-
paciones comunitarias ligadas al territorio (asociaciones vecinales, organizaciones barriales)
o a determinados grupos sociales (asociaciones étnico-culturales, agrupaciones de mujeres o
jóvenes, grupos ambientalistas o estudiantiles.
44
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Pero en todos los casos, esos grupos actúan animados por una intención de incidir en la
realidad local sin que necesariamente esa actuación redunde exclusiva y primordialmente en
beneficios directos –económicos, políticos o de otra índole- para los participantes, lo cual es
una de las primordiales características del trabajo que efectúan los grupos de voluntariado.
La existencia de esos grupos tiene un papel catalizador ya que imprime y transfiere su dinámi-
ca a otros segmentos de la sociedad local, para lograr su movilización. En el mismo sentido
pueden también incidir otras instancias de la sociedad civil, como por ejemplo los centros
académicos y de investigación social; las entidades de cooperación internacional, las asocia-
ciones para la promoción del desarrollo, también llamadas indebidamente organizaciones no
gubernamentales –ONGs- las iglesias, los partidos políticos y los medios de comunicación.
Por ello, es usual que los gobiernos locales interesados en la promoción de la participación
ciudadana busquen apoyo en esas instancias para impulsar y sostener esas políticas. Lo im-
portante es, en todos los casos, evitar que esas instancias se conviertan en mecanismos para la
cooptación y la instrumentación de la ciudadanía, irrespetando el principio fundamental de
permitir la libre e independiente participación de las personas, sin restricciones ni condicio-
namientos políticos, sociales, culturales o económicos.
El presupuesto como instancia de transformación y fortalecimiento de la comunidad
Se ha señalado con razón que los procesos de planificación y presupuesto participativo son
en realidad pretextos que en última instancia tienen una finalidad pedagógica, que es la de
formar ciudadanía. Ese propósito es especialmente importante en comunidades locales jóve-
nes y que poseen ritmos de crecimiento dinámicos, en las que las nociones de pertenencia e
identidad se hallan aún poco estructuradas.
En ese sentido, se ha observado que el ejercicio de la planificación y el presupuesto partici-
pativo tiene impactos muy positivos en aquellos segmentos sociales que se encuentran en
situación de exclusión y pobreza, cuyos derechos han sido vulnerados o no son reconocidos,
por todo lo cual no se identifican a sí mismos como ciudadanos integrantes de un colectivo
social, tal como ocurre por ejemplo en el caso de los grupos de migrantes o de desplazados,
que son representativos de las nuevas formas de exclusión que han provocado la globalización
y la violencia.
La exclusión que experimentan esos sectores no es solo social y económica, sino que también
tiene claras expresiones políticas: quienes emigran a otros países carecen de ciudadanía y por
tanto les es negado el derecho fundamental de elegir o ser elegidos, es decir, de ejercitar la
ciudadanía.
Empero, esos sectores pueden articularse y encontrar un canal de expresión de sus intereses y
demandas en el presupuesto participativo, lo cual les permite recuperar al menos uno de sus
derechos y por tanto abrir la posibilidad de que puedan en el futuro ejercitar una ciudadanía
plena.
En términos más generales, es por ello que se destaca la capacidad que posee el presupuesto
participativo como instrumento para fortalecer el tejido social a través de canales democrá-
ticos de diálogo y autogestión.
45
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Requisitos de viabilidad (políticos, financieros y sociales)
Es frecuente que se cuestione la aplicabilidad del presupuesto participativo en un determina-
do contexto por argumentos de carácter político, social y financiero. En lo fundamental, se
alega que la participación puede ser viable exclusivamente en colectividades que poseen un
alto nivel de formación política o al menos un nivel elevado de compromiso cívico.
Asimismo, se argumenta que para que la participación sea posible, se requiere que la ciuda-
danía posea un alto nivel cultural o al menos un razonable nivel educativo, gracias al cual le
resulten comprensivas las complejidades del presupuesto y los misterios de la planificación.
Finalmente, se argumenta también que para atender las demandas que puede originar el pre-
supuesto participativo es preciso contar con recursos abundantes y que por tanto ello solo es
posible en colectividades locales que tengan una adecuada solvencia financiera.
Empero, en la práctica se ha demostrado que la participación ciudadana puede operar exito-
samente en localidades extremadamente pobres, en donde los niveles educacionales y cultu-
rales de la población son muy bajos y en los que no existe una cultura política ni ciudadana
sobresaliente, lo cual demuestra que tales argumentos por tanto no tienen sustento real.
Lo que sí resulta indispensable es contar con una clara voluntad política de las autoridades
locales y un compromiso de impulsar la participación ciudadana sin cálculos y condiciona-
mientos políticos previos. En ese sentido, se advierte el considerable riesgo que tienen los pro-
cesos de participación cuando de por medio existe la intencionalidad de manipular, cooptar y
desmovilizar a la ciudadanía desde las esferas del poder.
El otro aspecto que también es determinante en este mismo sentido es el de la integralidad
y uniformidad con el cual los procesos de participación ciudadana deben adoptarse dentro
de las políticas de gestión institucional: no existen administraciones locales parcialmente o
temporalmente participativas; se trata de opciones que deben ser integrales y permanentes, al
menos en el marco de una misma administración.
La incidencia del presupuesto en la reducción de pobreza e inequidades
Son múltiples los aportes que el presupuesto participativo puede hacer desde la perspectiva
de reducir la pobreza y la inequidad social, generacional o de género en las circunscripciones
locales, aunque naturalmente no tenga la capacidad de superar por si mismo las raíces estruc-
turales que tienen esos fenómenos.
Es especialmente importante la contribución que el presupuesto participativo hace en la
perspectiva de disminuir las brechas de inequidad que tienen expresiones explicitas en el
territorio. Por ejemplo, estudios efectuados en Belo Horizonte, Brasil, demuestran que tanto
en términos cuantitativos –número de obras y monto acumulado de las inversiones efectua-
das- como en términos cualitativos –naturaleza y calidad de los proyectos- las inversiones del
presupuesto participativo en los barrios carenciados de la periferia de la ciudad y en las zonas
social y económicamente deprimidas ubicadas al interior de la misma, superaron ampliamen-
te a las que fueron ejecutadas en los sectores más adecuados de la urbe a lo largo de los 20 años
46
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
de operación del presupuesto participativo.
Esa “inversión de las prioridades” es un fenómeno recurrente en todos los procesos de pre-
supuesto participativo. La incidencia de la población activa en el ejercicio es determinante
a la hora de modificar las prioridades institucionales, volcando recursos a la atención de las
demandas más urgentes –agua potable, saneamiento básico, vías de acceso- que existen en las
zonas más pobres y excluidas del territorio municipal. En ese sentido es ejemplar el caso de
Cotacachi, cuyo presupuesto participativo llegó a asignar al área rural del cantón dos terceras
partes de los recursos existentes, cuando anteriormente ese era el porcentaje que se destinaba
a la zona urbana, aunque en ella solo resida un tercio del total de la población cantonal.
2VJ[ÈTNÈTTJHOJĕDBUJWBBÞOFTMBDPOUSJCVDJØORVFFMQSFTVQVFTUPQBSUJDJQBUJWPIBDFSFTQFDUP
de la equidad social al abrir la posibilidad de que los sectores más excluidos de la sociedad;
puedan no solo expresarse sino también incidir en las decisiones políticas y presupuestarias
dentro de sus propias colectividades. En muchos procesos de presupuesto participativo, gru-
pos que históricamente han sido excluidos del ejercicio del poder, como ocurre en nuestro
país por ejemplo con las colectividades indígenas o afro-descendientes, han llegado a tener
un papel determinante a la hora de establecer las prioridades presupuestarias en sus comuni-
dades.
Esa misma incidencia se advierte en el caso de sectores que aparte de ser poco organiza-
dos, son cuantitativamente poco significativos, como ocurre con determinadas minorías. En
muchos procesos de presupuesto participativo, se aplican mecanismos de discrimen positivo
para que esos sectores tengan opción de incidir y, del mismo modo, también se propicia que
las visiones alternativas y las necesidades específicas de cada sector social tengan una adecua-
da representación y sean incorporadas a lo largo del proceso.
Aspectos comparativos con experiencias internacionales
Si se pretende efectuar una comparación entre las experiencias que a nivel internacional son
consideradas exitosas y representativas y las que en Ecuador se han implementado, saltan de
inmediato a la vista un conjunto de diferencias considerables.
-BQSJNFSBEJGFSFODJBFT PCKFUJWBNFOUF UFNQPSBM.JFOUSBTMBTNÈTBOUJHVBTFYQFSJFODJBTEF
presupuesto participativo tienen más de veinte años de funcionamiento ininterrumpido, los
procesos iniciales que se generaron en el Ecuador apenas arrancan a inicios del presente siglo,
es decir, hace apenas diez años.
Por otra parte, la gran diferencia justamente radica en la continuidad que muchos de los
más importantes procesos de presupuesto participativo han logrado mantener a lo largo del
tiempo, lo cual contrasta con los cambios, suspensiones temporales o terminaciones abruptas
que muchos de los procesos en Ecuador han tenido, puesto que en la mayoría de los casos las
experiencias no se han extendido más allá de dos períodos administrativos, es decir, de un
lapso de ocho años.
Pero por lo general, las experiencias que se han desarrollado en Ecuador han sido significa-
tivamente innovadoras y considerablemente exitosas, al punto de haber sido destacadazas en
diversos foros internacionales como procesos ejemplares de los cuales localidades de otros
países y regiones pueden extraer numerosas e importantes lecciones.
47
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Posiblemente, el mayor aporte que del conjunto de experiencias de presupuestos participativo
desarrolladas en el país puede extraerse es el relacionado con la vinculación que se ha hecho
entre el proceso de gestión pública de los recursos presupuestarios y la aplicación de valores y
principios de carácter ético y moral.
&OFTFTFOUJEP FTFTQFDJBMNFOUFJNQPSUBOUFFMBQPSUFQSPWJTUPQPSFM.VOJDJQJPEF$PUBDBDIJ
Imbabura, que de manera explícita señalaba, a fines de la década pasada, en las publicacio-
nes relativas al presupuesto participativo que el fundamento de su proceso no es político ni
financiero, puesto que se lo ligaba con valores ancestrales del pueblo kiwcha como son los de
la solidaridad, la autogestión y el respeto a la diversidad y asimismo con los principios ances-
trales que se sintetizan en la expresión “ama killa, ama shuwa, ama llulla” (no ser mentiroso,
no ser ladrón, no ser perezoso).
Diversos analistas creen que esa articulación entre el ejercicio del presupuesto participativo y
la aplicación de la ética y los valores en la administración pública local es la más importante
y original contribución que se ha hecho desde Ecuador en la construcción de esa innovadora
herramienta de gestión, puesto que en otros países la sustentación del presupuesto participa-
tivo se ha hecho desde otras vertientes, entre las que predominan las siguientes:
t El presupuesto participativo como instrumento de cohesión social
t El presupuesto participativo como mecanismo de fortalecimiento de la gobernanza democrática
t El presupuesto participativo como arma para el mejoramiento de la gestión pública
Es decir, se trata de visiones que tienen una raíz mucho más pragmática, ligada a objetivos
ideológicos, políticos, o simplemente de eficiencia administrativa.
Adicionalmente, también suele destacarse el aporte que ha significado que en Ecuador se
incorpore dentro de los procesos de presupuesto participativo a la población residente en las
áreas rurales, a partir de la experiencia pionera que en ese sentido se desarrolló en Cuenca a
inicios del presente siglo, que se concretó en un proceso directa y exclusivamente orientado a
dar recursos a las juntas parroquiales del área rural antes de que ellas recibieran las asignacio-
nes presupuestarias directas que ahora poseen y administran.
Existe finalmente otro aporte, mucho más reciente, que en Ecuador se ha hecho en relación al
empleo de los presupuestos participativos, que es el de la incorporación de esa herramienta en
FMUFYUPDPOTUJUVDJPOBM QVFTUPRVFFOMBOVFWB$POTUJUVDJØOFMBCPSBEBFO.POUFDSJTUJTFEJDF
de modo explícito, que los gobiernos autónomos descentralizados locales deberán elaborar
sus presupuestos con la participación de la ciudadanía.
4JCJFOÏTUBOPFTVOBNFEJEBQJPOFSB ZBRVFEFTEFFMB×PFOFM1FSÞFYJTUFVOBEJTQPTJ-
ción similar que obliga a los gobiernos seccionales a elaborar presupuestos participativos bajo
MBTVQFSWJTJØOZFMDPOUSPMEFM.JOJTUFSJPEF'JOBO[BT TÓUJFOFTJHOJĕDBDJØORVFFTBSFGFSFODJB
se haya incluido en el texto de la propia Constitución.
Empero, esa es una cuestión que aún se encuentra en proceso de aplicación, puesto que las
normas legales subsidiarias, el COOTAD y el COPFP han sido expedidos hace poco tiempo y
aún se hallan en proceso de aplicación inicial.
48
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Módulo 4:
Participación social, veeduría, control
social y rendición de cuentas
49
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Contenidos
1. Conformación de instancias o comités de contraloría social: requisitos, atributos,
destrezas de organización, construcción discursiva y resolución de conflictos
t El control social
t El Buen Vivir como antecedente de las contralorías sociales
t Talleres de Consulta Ciudadana; el Diálogo y concertación
2. Sistemas de información para sustentar procesos de contraloría social, de elabora-
ción de propuestas (planificación comunitaria, elaboración de informes, socialización
de resultados)
t Normas sobre participación
t El rol del Consejo de Participación Ciudadana y control social
t Los mecanismos de control social: veedurías, redes, planificación comunitaria, propuestas.
3. Procesos de rendición de cuentas
t2VÏFTMBSFOEJDJØOEFDVFOUBT
t A quién se rinde cuentas
50
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Presentación
La intención de esa cartilla, que corresponde al Módulo 4 Participación social, veeduría,
control social y rendición de cuentas, es la de proporcionar información, desde el marco
legal y la institucionalidad, sobre lo que representa el Control Social; contextualizándolo en
la propuesta de desarrollo del actual gobierno; para ello la Constitución del 2008, el Código
Orgánico de Ordenamiento Territorial y Desarrollo COOTAD, la Ley de Participación Social
y el Plan Nacional del Buen Vivir, junto con el papel del Consejo Nacional de Participación
Ciudadana, Reglamentos, Comités, el rol de los Gobiernos Locales Autónomos y el papel Ciu-
dadanía organizada, son los referentes normativos e institucionales esenciales de este módulo.
El curso se propone generar un proceso que vaya desde la conformación de de instancias o
comités de contraloría social: sus requisitos, atributos, destrezas de organización, construc-
ción discursiva y resolución de conflictos; se proporcionará también información relativa a la
constitución de Sistemas de Información para la elaboración de propuestas desde la planifica-
ción participativa hasta la entrega de resultados a la comunidad. Finalmente se tratará el tema
de la rendición de cuentas, indicadores sobre presupuestos, la asignación de recursos a través
de presupuestos participativos y la correspondiente entrega de resultados.
Aspiramos provocar una reflexión sobre sus posibilidades o limitaciones de aporte al mencio-
nado proyecto de desarrollo; y, lo más relevante es que busca abrirnos la mente, en la búsque-
da de iniciativas que permitan que la participación social, en cualquier expresión; y, se con-
vierta en el derrotero que oriente la construcción del un futuro digno para los ecuatorianos.
Contenidos
Instancias o comités de contraloría social
El Control social
A todas las expresiones de Control social, podemos apreciarlas desde diversos puntos de vista,
como la manifestación institucionalizada de la participación social en el rol del control de la
cosa pública; también como el ámbito del derecho constitucional moderno, como parte de la
concepción misma del Estado; como el ejercicio ciudadano de un proceso histórico nuevo en
nuestro país; o, también puede ser entendido como una práctica política que busca legitimar
acciones provenientes desde el gobierno central o los GADs, con el riesgo de ser distorsionada
la mismísima democracia directa.
A todas luces el asunto del Control social, en cualquiera de sus expresiones constituye un reto,
cuyo ámbito de proyección va más allá de las declaraciones que constan en la Constitución
de la República, el COOTAD, la Ley de Participación Social; así como, instituciones como el
propio Consejo de Participación Social.
La fragilidad de la participación no responde únicamente a la ineficiencia del Estado o sus
instituciones responsables de la participación, sino sobre todo al grado de compromiso y de
51
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
organicidad de la sociedad; en este sentido se considera saludable, la difusión de auténticas
expresiones de Control social, que podrían constituirse en referentes para toda la sociedad,.
Y cierto que el Control Social puede convertirse también en plataforma política de la opo-
sición de turno en los niveles de gobierno que fuesen; basta citar las recientes experiencias
TPCSFMPTQFEJEPTEF3FWPDBUPSJBEFM.BOEBUPRVFMVFHPEFMBDPOTVMUB FOMBTEJTUJOUBTMPDB-
lidades, sirvieron únicamente para ratificar a sus autoridades.
Sobre este tema debe existir un punto medio o habrá que definir el rol del Estado a través de
la Asamblea Nacional que regule, por ejemplo. el tema de las Revocatorias. Es relevante, de
igual manera, que desde el Estado se promueva y facilite la organización social de cualquier
naturaleza, esta derivará necesariamente y entre otros aspectos en el Control Social. Esto,
como lo explicita la Constitución, contribuirá a armonizar y legitimar la relación entre la
sociedad civil y sus autoridades; y, éste será el mejor caldo de cultivo para generar un futuro
que garantice la sobrevivencia de generaciones futuras.
Facilitar y promover a través de diversas formas la organización de las comunidades, incluso
con distintos propósitos, fortalece la sociedad civil y al tejido social mismo; en todas estas
estarán presentes: la solidaridad, la supervivencia o sencillamente la defensa de un futuro
para las generaciones venideras en cada localidad; y, son variadas e históricas las expresio-
nes de organizaciones comunitarias: la minga, la resistencia pasiva en el mundo andino; las
cofradías y sindicatos después, de artesanos y obreros; o, las asociaciones de pescadores en
la Costa, son breves ejemplos históricos de asociación. Además existen referentes actuales
sobre manifestaciones organizadas de la sociedad, que de paso son profundamente analizadas
actualmente, en el escenario de un mundo globalizado y comunicado en redes; particular
atención merecen las expresiones urbanas de rechazo y destitución de tres Presidentes de la
República, estas últimas expresiones calificadas como de “espontáneas”, probablemente cons-
tituyen, la más alta representación de conciencia ciudadana con propósitos políticos.
Sin embargo de estas consideraciones, no podemos creer que el asunto de la organización
social está en capacidad de resolver los nuevos retos que representa el Control Social a través
de sus diversas expresiones; es evidente que, pese a que existen altísimos ejemplos de par-
ticipación social, el denominador común es el poco interés de las comunidades a participar.
Y éste es una tema que exige una profunda reflexión y una práctica sistemática. De ahí que
con todos los estudiantes, tuvimos permanentemente la preocupación de resolver el tema y
advertíamos que el asunto de la participación iba más allá de lo formal.
El Buen Vivir como antecedente de las contralorías sociales
%F.POUFDSJTUJWJFOFVOPSEFOBNJFOUPDPOTUJUVDJPOBM RVFSFDPHFQPTUVMBEPTZQSJODJQJPTRVF
representan lo más selecto del pensamiento del mundo; el eje articulador es el denominado
“Buen Vivir”, y ciertamente pese a que esté enunciado, no existe, EL Buen Vivir “El Sumak
Kawsay”, hay que construirlo, es una tarea para el futuro.
Y esto de construirlo requiere la concurrencia de diversos factores, uno de ellos es la partici-
pación ciudadana, y se lo ha afirmado como un derecho. Las y los ciudadanos deben ser parte
de la toma de decisiones; otro es la planificación y la gestión de los asuntos públicos, así como
del control popular de las instituciones del Estado. A la vez, la participación de la población
en la formulación de políticas públicas es un elemento fundamental para la realización de los
52
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
derechos del Buen Vivir. En este sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos que en
escasas ocasiones han tenido la oportunidad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmovi-
siones; pero también es un deber establecer canales de diálogo con la ciudadanía organizada
a fin de fortalecer la democracia.
Es importante dejar sentado que este objetivo se inspira no solo en la valoración ética de la
posibilidad de un ejercicio democrático de encuentro de intereses particulares, sino en la
necesidad de contar con el conocimiento, las habilidades y la presencia misma de los destina-
tarios de todo Plan Nacional, como corresponsables del diseño y gestión de acciones públicas
que están referidas al conjunto de la sociedad. Asimismo, es necesario crear las condiciones
para la construcción de un sistema de participación social, articulado a las distintas fases del
ciclo de políticas públicas: planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y contraloría so-
cial. El desafío a futuro será la puesta en marcha de un sistema participativo de seguimiento,
evaluación y vigilancia social, a partir de los objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir,
con el concurso de las diferentes instancias involucradas.
-BFMBCPSBDJØOQBSUJDJQBUJWBEFM1MBOSFTQPOEFBVOQSPDFTPTPTUFOJEPEFDPOTVMUB
que inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco de uno
de los grandes compromisos asumidos por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza por la
diversidad de actores que formaron parte del proceso, y se concibe, en varios momentos, de
veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, la consulta ciudadana nacional y regional, y
diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales.
Talleres de Consulta Ciudadana; el Diálogo y concertación
Entre los mecanismos que se agotaron en esta práctica democrática constan los denominados
Talleres de Consulta Ciudadana; el Diálogo y concertación con actores sociales e institucio-
nales, con la participación de acciones individuales y colectivas; se consultó a los Consejos
Nacionales para la Igualdad, con sus respectivas prácticas de diálogo con las organizaciones,
los movimientos sociales, los pueblos y nacionalidades, en una labor de definir las políticas
que se requieren para un desarrollo inclusivo.
¿En qué ámbitos pueden desarrollarse las iniciativas de participación ciudadana, en el ejer-
cicio del Control Social?
La Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, tiene como obje-
tivo primordial promover e incentivar el ejercicio de los derechos relativos a la participación
ciudadana, impulsando mecanismos de control social. Entonces, los escenarios son muy va-
riados, dependiendo del interés o la temática pueden tener un enfoque a lo social, a lo econó-
mico, a lo político, al desarrollo, a la salud, a lo ambiental, a la educación.
El papel de las Veedurías Ciudadanas; los Observatorios Ciudadanos; los Cabildos Populares;
MBT3FEFT4PDJBMFT MB3FWPDBUPSJBEFM.BOEBUP ZEFMQSPQJP$POTFKPEF1BSUJDJQBDJØO$JV-
dadana y Control Social; es conveniente entenderlo en una perspectiva más amplia, cual es el
modelo de desarrollo planteado en la Constitución de la República, el Plan Nacional del Buen
Vivir, el Código de Ordenamiento Territorial.
53
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Pero estas iniciativas de Control Social, deben surgir de la necesidad ciudadana de exigir ex-
plicación a lo público, de sus políticas, ejecuciones, planes.
&KFNQMPTEF*OJDJBUJWBTZ.FDBOJTNPTEF$POUSPM4PDJBM
t Dar seguimiento a la construcción de una vía: es tarea de una “Veeduría Ciudadana”
t .POJUPSFPEFMDVNQMJNJFOUPEFMPTEFSFDIPTEFMBOJ×F[ZBEPMFTDFODJBFTUBSFBEF
un “Observatorio Ciudadano”
t La discusión sobre implementar mejoras en un centro de salud o escuela: es tarea de
los “Cabildos Populares”.
t Promoción de procesos de formación o construcción de diversas formas nuevas de
organización ciudadana: es tarea de las “Redes Sociales o Ciudadanas”
¿Qué es Control Social?
El Control Social es una expresión avanzada de la ciudadanía, sustentada en motivaciones
cívicas, éticas y responsables de las o los ciudadanos en la búsqueda de la transparencia del
poder público en la ejecución de obras, toma de decisiones, servicios y otros que garanticen
el buen vivir. Se constituye en el ejercicio del poder ciudadano que basado en los derechos y
responsabilidades y por medio de herramientas metodológicas y estratégicas: vigila, evalúa y
re direcciona la gestión de lo público y el sistema democrático a partir de su interpretación y
en procura de la transparencia y de la equidad social.
“El ejercicio del Control Social se sustenta en la participación ciudadana, que fortalece la
capacidad de la sociedad civil para intervenir en el Estado y su responsabilidad social en el
ámbito de lo público. Se convierte en un impulsor de la rendición de cuentas de los poderes
QÞCMJDPT.FKPSBMBDBMJEBEEFMBTEFDJTJPOFTQÞCMJDBTZEFMPTSFTVMUBEPT$POUSJCVZFBMBHP-
bernabilidad democrática al empoderar a la ciudadanía ene el ejercicio directo de responsabi-
lidades ciudadanas, logrando así una verdadera democratización de los poderes con acuerdos
conjuntos, fortaleciendo la corresponsabilidad social.
¿Qué son los mecanismos de Control social?
Son aquellos instrumentos por medio de los cuales todos los ciudadanos y ciudadanas indivi-
dual o colectivamente, ejercen su derecho constitucional de participación y control social en
la gestión de lo público.
7FFEVSÓBT$JVEBEBOBT
Un cambio de los modelos de gestión pública hacia modelos de cogestión requiere mecanis-
mos permanentes de participación pública, que mejores y la capacidad de incidencia y control
social sobre la acción estatal. Para ello, se han implementado espacios ciudadanos que velen
por el buen desempeño, sugieran modificaciones observen todo el ciclo de las políticas públi-
cas derivadas del Plan Nacional del Buen Vivir, y de los programas y proyectos que se ejecutan
en el territorio.
Las veedurías ciudadanas nacen como una de las instancias de participación social y ciudada-
na que permite recoger la visión y percepción de hombres y mujeres de diferentes contextos
socio culturales, de diferentes edad, opción sexual, condición y posición, sobre la implemen-
54
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
tación de las políticas públicas nacionales en los territorios. De este modo, la acción pública
se nutre del saber acumulado por lo colectivos sociales y ciudadanos en sus luchas y deman-
das históricas. Este proceso promueve el empoderamiento ciudadano para la convivencia
en la diversidad, el incremento de las capacidades de la ciudadanía para una mejor y mayor
articulación de intereses con el Estado y con la sociedad misma, y fortalece el tejido social.
{2VÏTPOMBT7FFEVSÓBT$JVEBEBOBT
Son mecanismo de participación y control social de carácter temporal, mediante los cuales los
ciudadanos y ciudadanas ejercen el derecho constitucional de controlas, de manera objetiva e
imparcial la administración y gestión de lo público. Su propósito es intervenir, con la debida
oportunidad, en caso de encontrar irregularidades en el manejo de la gestión y administra-
ción de lo público, previniendo actos de corrupción.
¿Quiénes ejercen las veedurías?
Prácticamente todos tenemos posibilidad de ejercer la veedurías, personas naturales, jurí-
dicas, representantes de organizaciones, individuos o colectivos, que bajo el amparo de los
derechos constitucionales, pueden desarrollar las actividades que señala la ley; la actividad
desarrollada por las veedurías es independiente.
¿Qué es un observatorio?
Es un espacio autónomo, técnico, intersectorial e interdisciplinario de carácter permanen-
te conformado por grupos de ciudadanos/as u organizaciones con el objetivo de elaborar
diagnósticos, informes, reportes; monitorear, evaluar e incidir en determinadas políticas o
procesos a través de fuentes e instrumentos propios y externos en beneficio de los ciudadanos.
¿Quiénes conforman un observatorio?
Personas naturales y organizaciones que se agrupan en un espacio autónomo con el fin de
monitorear, evaluar e incidir en determinadas políticas o procesos, las cuales pueden variar
en su naturaleza de forma permanente.
Objeto de los observatorios
Los observatorios de lo social se avocan a fenómenos sociales sin distinguir necesariamente
si tienen su origen en entes públicos o privados; de igual manera con políticas, procesos, pro-
yectos, planes impulsados por entes públicos; incluso si ha sido realizado por un ente privado
(puede ser el caso de los observatorios de medios).
Fases del proceso de conformación de un observatorio
Sensibilización, Información y Capacitación; definición del ámbito que será objeto del obser-
vatorio; definición de los actores sociales o institucionales que conformaran el observatorio;
definición de la organización o ciudadano/a que asumiría el rol de coordinación; elaboración
y establecimiento de procedimientos, mecanismos y herramientas para realizar la actividad
dependiendo del objeto a observar; la suscripción de un acuerdo con la(s) entidad(es) que
55
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
va(n) a ser monitoreada(s) para que ésta(s) facilite(n) la información necesaria y éste(n) dis-
puesta (s) a mejorar sus servicios¸ formalización y presentación pública del observatorio;
establecimiento de alianzas con entidades públicas que defienden los derechos de los ciuda-
danos (Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Defensoría del Pueblo, otros);
ejecución de la actividad. Difusión de información veraz y técnica sobre la situación real del
objeto monitoreado de manera periódica.
¿Qué es una Red?
Es un movimiento ciudadano, concebido como un espacio abierto de interrelación de perso-
nas, grupos o colectivos, cuyo compromiso cívico y voluntad política es promover valores y
acciones conjuntas, orientadas hacia una cultura de honestidad y transparencia, en la que se
puedan a hacer efectivos sus derechos y deberes de participación y control social; coadyuvan-
do a la prevención de la corrupción y a la disminución de la impunidad, en salvaguarda de los
derechos del buen vivir.
¿Cuál es su ámbito de acción?
Las redes tienen la facultad legítima de coordinar acciones de sensibilización, formación ciu-
dadana, Contraloría social y exigibilidad de rendición de cuenta. Territorialmente, su ámbito
puede ser local, provincial, regional y nacional
¿Quiénes integran las redes ciudadanas?
a) Representantes de Organizaciones de la sociedad civil como: Organizaciones sociales y
$PNVOJUBSJBT EF .VKFSFT CBSSJBMFT DBNQFTJOBT ÏUOJDBT EF WPMVOUBSJBEP PSHBOJ[BDJPOFT
gremiales, comunidades eclesiales, Iglesias, Comités de DD.HH, Colegios Profesionales,
ONGs, entidades educativas de nivel superior y medio.
b) Personas naturales, de diferentes grupos etareos.
¿Cuál es el perfil de los integrantes de las redes?
Se diferencian de acuerdo a grupos etareos. Para los adultos las características son las siguientes:
t Gozar de reconocida idoneidad, honestidad y probidad
t .BOUFOFS WJWJSZEFGFOEFSMPTWBMPSFTEFMBWFSEBE MBKVTUJDJB MBIPOSBEF[ MBTPMJEBSJEBE
la transparencia.
t No haber sido sancionados por delitos penales, de peculado, delitos de odio, delitos de
corrupción, ó por responsabilidades administrativas en el ejercicio de cargo público.
t No ejercer funciones de dirección en partidos, movimientos u organizaciones políticas
t En el caso de las organizaciones, ser representativas y reconocidas por su seriedad y
compromiso social.
t Tanto personas naturales como representantes de organizaciones, deben expresar
libre y responsablemente su voluntad de pertenecer a la Red.
Para los jóvenes, se requiere su interés y voluntad de integrarse
¿Cuál es el rol de las redes?
t Organizar y promover la participación de la ciudadanía.
56
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
t Construir un espacio para la exigibilidad de los derechos y cumplimiento de deberes cívicos.
t Constituirse en una expresión de fuerza de la ciudadanía para salvaguardar la democracia.
t De cara al CPCCS, las Redes tienen un rol de legitimación de la relación entre la
sociedad civil y el Estado. Al mismo tiempo ejercen un nivel de exigibilidad del derecho de
participación de la ciudadanía en la definición e implementación de políticas y programas
institucionales.
Fases del proceso de formación y funcionamiento de redes
Definido el interés de constituir una Red ya sea por iniciativa de la ciudadanía o por parte del
CPCCS, los pasos a seguir son:
t Levantamiento de una línea de base de organizaciones e instituciones potencialmente
interesadas en formar parte de la Red.
t Proceso de sensibilización e identificación de socios estratégicos. Capacitación.
t Elaboración de una propuesta de acción.
t Ejecución de actividades.
t Evaluación del quehacer de la Red y nuevas propuestas de acción.
¿Qué es la revocatoria del mandato?
La revocatoria del mandato o plebiscito revocatorio constituye un procedimiento a través del
cual los electores pueden destituir a un cargo de elección con anterioridad a la expiración del
período por la cual fue elegido. Puede darse en las áreas que dependan de una elección por
mayoría en el sector público, el sector privado o el sector voluntario.
sustentar procesos de contraloría social
Sistema de información para sustentar procesos de contraloría Social
Normas sobre participación
En la actual Constitución se reconoce a la participación ciudadana en todos los niveles de
gobierno, como iniciativas ciudadanas y se las entiende como el rol ciudadano que decide
tomar acciones orientadas al bienestar general, o al buen vivir; son las ideas y propuestas na-
cidas del ciudadano común que expresa su deseo de involucrarse en la gestión de lo público.
En ocasiones el objetivo es claro, conciso y definido, sin embargo la mayoría de casos requiere
de una orientación técnica que fortalezca la propuesta ciudadana y la encamine hacia una
correcta y efectiva ejecución.
Rol del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social
t Facilita, acompaña y respalda los procesos de veedurías.
t El financiamiento de las actividades propias de la veeduría con un presupuesto
especial determinado de acuerdo al objeto y plazo.
t La asesoría técnica y metodológica permanente (antes y durante) y una vez finalizado
el proceso (seguimiento de los informes).
t Conjuntamente con los veedores/as realiza el seguimiento y monitoreo de las
recomendaciones y sugerencias de los informes presentados.
t Facilita, acompaña y respalda los procesos de conformación de observatorios.
57
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
t La asesoría técnica y metodológica permanente.
t Facilitación de espacios de encuentro con autoridades, aliados estratégicos sociales e
institucionales.
t Apoyo logístico para la conformación del observatorio.
Los mecanismos de control social
De acuerdo con el CPCCS, su afán es promover una mayor y mejor participación ciudada-
na, para ello ha revisado las distintas herramientas y las ha mejorado con criterios técnicos,
profesionales y humanos. Su aporte a la conceptualización de estos mecanismos conjuga un
lenguaje amigable con el ciudadano.
Como mecanismos podemos citar: foros, asambleas, espacios de deliberación pública, , mesas
de diálogo, silla vacía, entre otros.
Los actores sociales, las organizaciones y las distintas formas de expresión, dan origen a las
diferentes formas de participación.
Lo importante es el despertar de hombres y mujeres, de jóvenes adolescentes, de niños y
niñas, que cada vez más evidencian su deseo de aportar desde cualquier espacio de participa-
ción, capaz de lograr cambios significativos en la gestión de lo público.
Su compromiso inicia aquí, con la iniciativa, cualquiera que ésta sea. Para ello, el CPCCS
como institución oficial para el ejercicio de la participación ciudadana, acoge con profesio-
nalismo y sensibilidad, las iniciativas ciudadanas, para transformarlas en acciones conjuntas
con la ciudadanía.
¿Qué puede hacer el Consejo con respecto a este tema?
El CPCCS basado en sus principios legales, objetivos y mandato constitucional, tiene el com-
promiso de apoyar toda forma de participación ciudadana que esté dentro de su competencia
y, en el caso de que no le corresponda, brindará la orientación hacia los diferentes organismos
de la Función de Transparencia y Control Social, u otras funciones del Estado.
El CPCCS está facultado para desarrollar acciones que den vida a las iniciativas ciudadanas.
Cuenta con un equipo de profesionales y técnicos capacitados en el manejo de los referidos
mecanismos, para llevar adelante planes, programas, proyectos y acciones, conjuntamente
con la ciudadanía, en un correcto y acertado ejercicio de participación.
.FEJBOUFMBEJGVTJØOZQSPNPDJØOEFEJTUJOUBTBDUJWJEBEFT FM$1$$4QPESÈNPUJWBSBMBDJV-
dadanía para que se integre a esta nueva era de co-gobernabilidad, haciendo prevalecer su
derecho a la participación.
¿Sobre qué se puede ejercer el control social a través de las veedurías?
Se puede ejercer el control en entidades del sector público en todos los niveles de gobierno;
sobre planes, programas, procesos, obras y servicios públicos; en actuaciones de los servicios
públicos; procesos de selección o designación de autoridades publicas; personas naturales o
jurídicas del sector privado que presten servicios públicos, manejen recursos públicos o rea-
58
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
licen actividades de interés público.
Atribuciones de las veedurías
Una veeduría tiene autoridad para solicitar información o documentación necesaria para el
desempeño de su actividad, a cualquier funcionario público o persona natural o jurídica que
tuviere vinculación con el objeto de la veeduría, así como a interventores, autoridades contra-
tantes y aquellas personas que tuvieren alguna vinculación cumpliendo los respectivos pro-
gramas, contratos o proyectos.
De igual manera en todas las entidades públicas de cualquier nivel o sector de la administra-
ción y sobre particulares que tengan vínculo con el sector público en la ejecución de un plan,
programa, proyecto o contrato de prestación se algún servicio público.
Así como también vigilar los proceso de planeación, presupuesto y ejecución del gasto públi-
co, conoce los planes, proyectos o programas, contratos, recursos presupuestarios asignados,
metas fiscales y financieras.
Se considerarán también procedimientos técnicos y administrativos y los cronogramas de
ejecución previstos para los mismos desde el momento de su iniciación. Se vigilará que los
procesos de contratación se realicen de acuerdo con normas legales vigentes.
Se evaluará obras físicas y servicios públicos en lo concerniente a impactos que puedan afec-
tad la calidad de vida.
Conocerán sobre procesos que correspondan al antes, durante y después de la ordenación de
gastos en la ejecución de programas, proyectos, sujetos a contratación pública.
Se considerará necesario contar con el aporte de conocimientos, experiencias y criterios para
el correcto desarrollo del proceso, plan, programa u otro objeto de veeduría.
Realizar el acompañamiento, seguimiento y vigilancia del proceso, proyecto, programa o po-
lítica antes y después, como puede ser el caso de los procesos de selección, concursos públicos
de oposición y méritos, contratación, designación de autoridades, conformación de comisio-
nes ciudadanas de selección, evaluación, y otros informar ante el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social, las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos y
de los participantes que ejerzan funciones públicas, que configuren posibles delitos, contra-
venciones, irregularidades o faltas en materia de contratación pública.
La Red ¿Cuáles son sus atribuciones?
t Articular y sistematizar los esfuerzos de la ciudadanía para la exigibilidad de la implanta-
ción de una política de Estado, que protegiendo la plena vigencia de los derechos y deberes
de participación, pueda incidir en el fomento de eficiencia y transparencia de los actores y
espacios públicos y privados, previniendo actos de corrupción y poniéndolos al servicio del
mejoramiento de la calidad de vida de los y las ecuatorianos/as
t Concienciar a la ciudadanía mediante acciones informativas y educativas que propendan
59
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
a la práctica de valores éticos, morales y cívicos que contribuyan al efectivo ejercicio de sus
derechos y a la prevención de la corrupción.
t Promover una actitud responsable y honrada de los funcionarios en la administración y
gestión de los bienes y servicios públicos, poniéndolos al servicio del buen vivir.
t Ejercer en forma legítima la contraloría social de los recursos y servicios públicos y priva-
dos, vigilando y exigiendo la rendición de cuentas a los funcionarios de la administración
pública y privada, amparados en el derecho de acceso a la información.
t Denunciar y reportar al Consejo de Participación Ciudadana y más órganos de control,
actos que infrinjan la ética pública honesta y eficiente.
t Coordinar con instituciones nacionales y extranjeras, mediante la cogestión de fondos para
su ejecución, programas e iniciativas de organización y movilización en el ámbito de defensa
de derechos y prevención de la corrupción.
¿Cómo dice la Constitución que se debe proceder en caso de revocatoria de mandato o con-
vocatoria a consulta popular?
Lo que establece la Constitución en el art. 104, es que la ciudadanía podrá solicitar la convoca-
toria a consulta popular sobre cualquier asunto, cuando sea de carácter nacional, que deberá
estar respaldado de un número no inferior al cinco por ciento de personas inscritas en el re-
gistro electoral, cuando sea de carácter local el respaldo será de un número no inferior al diez
por ciento del correspondiente registro electoral.
En todos los casos, se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitu-
cionalidad de las preguntas propuestas.
Causas idóneas para que el electorado pueda solicitar la convocatoria de una consulta revo-
catoria son:
t Voto pragmático
t Actos de Corrupción
t Violación de los Derechos Humanos
t Pérdida de legitimidad
t Democracia directa
t Votación
t Referéndum
¿De qué manera el CPCCS requerirá la atención a estos procesos?
t Verificando la autenticidad de los documentos presentados por el denunciante
t Estableciendo la competencia, oportunidad e idoneidad de la información presentada.
t Canalizando los resultados a instancias competentes para trámite y resolución de peticiones.
t Velar por el cumplimiento de las disposiciones otorgadas por las instancias competentes,
realizando su respectivo seguimiento.
60
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Propuestas a través de la planificación comunitaria
Probablemente el cuello de botella en el ejercicio de las contralorías sociales sea la participa-
ción de la comunidad, esta práctica si bien cuenta con experiencias sobresalientes en todo el
territorio ecuatoriano, son de carácter excepcional.
El asunto medular en lo relativo a las propuestas es que requieren de formas de organización cuyo nivel
de compromiso participativo y alcance de convocatoria, incidirá en los resultados y en la propia legiti-
mización de su accionar e incluso de lo público.
El dilema del huevo o la gallina se reproduce en la participación, y de las charlas realizadas
con los participantes en el curso, podemos arribar a una alternativa cual es la generación de
contralorías sociales con el apoyo, mediación, incentivación, o promoción incluso desde el
propio gobierno autónomo local; entendiendo que esto de la participación en localidades
poco comprometidas con esta práctica, puede tener un punto de arranque, entendiendo que
esto es un proceso en el que paulatinamente se incorporarán más sectores de la sociedad.
Como se mencionó anteriormente, uno de los riesgos de este tipo de prácticas, y ya se ha visto
algo de esto con las convocatorias a revocatoria del mandato, es que la contraloría social, en
cualquiera de sus expresiones pueda ser aprovechada como plataforma política.
Constituidas las contralorías sociales, en cualquiera de sus formas, el asunto de la elaboración
de informes y la socialización de sus resultados, pasa a ser correspondiente al ejercicio partici-
pativo de la planificación; y, cualquier mecanismo, incluso el más sencillo e informal de todos,
puede legitimar o deslegitimar una acción, ejecución o decisión en el ejercicio de lo público
en el gobierno autónomo local.
Procesos de rendición de cuentas del gobierno local a la ciudadanía: genera-
ción de indicadores sobre presupuestos, asignación de recursos, ejecución de
recursos y resultados de gestión.
¿Qué es la Rendición de Cuentas?
La Constitución de la República del Ecuador establece que la Rendición de Cuentas es un pro-
ceso participativo, estructurado, periódico y oportuno, mediante el cual quienes toman deci-
siones sobre la gestión de lo público (autoridades, servidores públicos, corporaciones priva-
das, instituciones financieras internacionales y organizaciones de la sociedad civil), ya sea en
el ámbito político, programático u operativo, cumplen su deber y responsabilidad de explicar,
dar a conocer o responder sobre el manejo de lo público encomendado a ellos y los resultados
logrados o no ante la ciudadanía, sometiendo a ésta la evaluación de dicha gestión o manejo.
¿En qué consiste?
La Rendición de Cuentas consiste en generar sinergia para construir confianza entre la ges-
tión pública y la ciudadanía, a través de mecanismos que permitan transparentar la adminis-
tración pública, lo público y la utilización de recursos de interés público así como si esta ges-
tión cumple o no con los requerimientos, necesidades y expectativas de la sociedad a la que se
61
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
debe. La sinergia es la integración de elementos que da como resultado algo más grande que
la simple suma de éstos mediante la cooperación.
¿Con base en lo que señala la Constitución y la Ley, quién y a quién se informa a través de
la Rendición de Cuentas?
Tienen obligación de rendir cuentas todas las personas naturales o jurídicas que manejen
recursos públicos y/o que tengan la responsabilidad de gestionar lo público.
La Rendición de Cuentas va dirigida en primera instancia a la ciudadanía (organizada o no) y,
también, a las instituciones responsables del control de los recursos públicos desde la estruc-
tura del Estado como la Contraloría General del Estado..
Generación de indicadores sobre presupuestos, asignación de recursos
Únicamente desde la planificación participativa puede definirse la asignación de recursos y
de ellos la generación de indicadores; sin embargo dado que aun no se ha generalizado la
planificación participativa en muchas parroquias rurales y cantones, es algo frecuente que se
ejercite una rendición de cuentas relativa al gasto corriente de la instancia del gobierno local,
evidentemente ésta dará cuenta en una proporción del cien por ciento o cercana a este por-
centaje, sobre gastos operativos.
Gastos de inversión y gastos operativos
Es importante entender que en la gran mayoría de gobiernos locales, particularmente en can-
tones y parroquias rurales, el presupuesto que se contaba cubría limitadamente gastos co-
rrientes; las asignaciones presupuestarias o la ejecución de obras en las juntas parroquiales,
estaba relacionada con el nivel de acuerdo que se mantenía con el cantón de su jurisdicción;
pero a partir de la nueva Constitución, el CCOOTAD y leyes conexas, se generan una serie
de principios y disposiciones que otorgan un papel más protagónico a las juntas parroquiales
rurales; se contarán con recursos y de allí con la posibilidad de inversión, para la correspon-
diente generación de iniciativas para el desarrollo. En el caso de los gobiernos cantonales, la
situación no es muy diferente.
Para lo venidero, y considerando que aun no se cuentan con todos los instrumentos necesarios
para viabilizar la asignación de recursos, pese a los plazos y otras definiciones establecidas,
se podría afirmar que nos encontramos aun en una fase de definiciones; una de las mayores
carencias para el ejercicio de asignación de recursos, es el relativo a los procedimientos; la pla-
nificación participativa, es una limitante, otro tanto lo es la aprobación de la planificación con
los correspondientes planes o proyectos de inversión aprobados por SENPLADES, la solución
está mediada por la urgente capacitación de los servidores públicos, incluidas las autoridades
elegidas, para capacitarse, sea para comprender el nuevo marco normativo conceptual en
que se desenvuelve la propuesta de desarrollo, sea para comprender el procedimiento que se
requiere para la asignación de recursos.
Los indicadores en este contexto, son totalmente correspondientes primero al ejercicio de pla-
nificación participativa; segundo al formato SENPLADES de inversiones; tercero, el proyecto
aprobado incluye el protocolo de contratación pública a través del INCOP; y éste finalmente
62
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
define responsables, tanto en el gobierno local como en el contratista, predios, calidad de
materiales, plazos y otros.
Ejecución de recursos y resultados de gestión
La asignación de recursos lo define el SENPLADES, y el INCOP define en última instancia los
resultados de la gestión; la “Rendición de Cuentas” tiene dos vertientes para dar explicaciones:
t2VFMBBTJHOBDJØOEFSFDVSTPTQSPWFOHBEFMBEFDJTJØODPNVOJUBSJBEFQMBOJĕDBDJØOQBSUJDJ-
pativa, sea vía presupuestos participativos o programas o proyectos de asignaciones especia-
les, y que sea cumplida;
2VFZRVFQSPZFDUPHFOFSFMPTSFTVMUBEPTQSFWJTUPT-BSFTQPOTBCJMJEBEEFMHPCJFSOPBVUØOP-
mo local de entregar a la comunidad un informe detallado de su gestión anual.
63
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
64
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Módulo 5:
Diseño y evaluación de proyectos de desa-
rrollo social y productivo
65
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Contenidos
1. Enfoque del Marco Lógico
t2VÏFTVOQSPZFDUPDBSBDUFSÓTUJDBT DPNQPOFOUFT UJQPT
t&MDJDMPEF1SPZFDUPT
t1BTPTQBSBFMEJTF×PEFQSPZFDUPTEFEFTBSSPMMP
t&OGPRVFEF.BSDP-ØHJDP
t-B.BUSJ[EFM.BSDP-ØHJDP
2: Evaluación ex - ante de proyectos de desarrollo
t{2VÏFTMBFWBMVBDJØOEFQSPZFDUPT
t{$VÈOEPTFSFBMJ[BMBFWBMVBDJØOEFQSPZFDUPT
t{2VJÏOSFBMJ[BMBFWBMVBDJØOEFQSPZFDUPT
t-BFWBMVBDJØOFYBOUFEFQSPZFDUP
t5JQPTEFWJBCJMJEBEBQMJDBCMFTBMBFWBMVBDJØOFYBOUF
t1SPDFEJNJFOUPQBSBSFBMJ[BSMBFWBMVBDJØOFYBOUF
3: Planificación operativa y presupuesto
t%FĕOJDJØOEFQMBOPQFSBUJWP
t1BTPTQBSBMBFMBCPSBDJØOEFMQMBOPQFSBUJWP
t&MBCPSBDJØOEFQSFTVQVFTUPTEFMQSPZFDUP
t1VOUPEFFRVJMJCSJP
t&WBMVBDJØO&YBOUFEFQSPZFDUPTEF%FTBSSPMMP4PDJBM
t-BFWBMVBDJØOFOVOFTDFOBSJPJOĘBDJPOBSJP
t"QMJDBDJØOFJNQPSUBODJB
66
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Presentación
El presente tema se enmarca en el marco del Plan Nacional del Buen Vivir que tienen como
uno de sus objetivos fundamentales reducir la pobreza.
Para su tratamiento en el curso de Desarrollo de Capacidades en Veeduría, Participación,
Control social y Rendición de cuentas, se partió del siguiente diagnóstico.
1. Ecuador ocupa la posición 100 entre 177 países del mundo en lo que se refiere al Índice de
Desarrollo Humano, con un ligero incremento en la tendencia a su mejoramiento advertida
FOUSF Z FTUP FT EF B 1/6% *OGPSNF TPCSF FM %FTBSSPMMP )VNBOP
2004, pp 140, 144), de acuerdo al Informe Anual de Desarrollo Humano del año 2004, elabo-
rado por Naciones Unidas.
-BQPCSF[BFOFMQBÓTBMDBO[BBMEFMBQPCMBDJØO BGFDUBOEPBMEFMBQPCMBDJØOSVSBM
ZBMEFMTFDUPSVSCBOP TFHÞOEBUPTEFMB&ODVFTUBEF$POEJDJPOFTEF7JEB */&$ NBS-
[PEFM -BQPCMBDJØOSVSBMFRVJWBMFBM EFMBQPCMBDJØOUPUBMEFMQBÓT
&OMPTÞMUJNPTDJODPB×PT FMDSFDJNJFOUPEFMTFDUPSBHSPQFDVBSJP BHSJDVMUVSB
ganadería, silvicultura, caza y pesca) tuvo una tasa promedio anual de crecimiento menor a
MBEFMBFDPOPNÓBFDVBUPSJBOB DPOVOQSPNFEJPEFBQSPYJNBEBNFOUFFM #$&
FMBCPSBDJØO **$" EFCJEP QSJODJQBMNFOUF B MPT FGFDUPT EFM 'FOØNFOP EFM /J×P EF
MBDSJTJTĕOBODJFSBEF MBEPMBSJ[BDJØOPDVSSJEBFOFMRVFQSPWPDØBVNFOUPT
importantes en los costos de producción, las fluctuaciones de los precios relativos y baja de los
precios internacionales de los principales productos agropecuarios.
4. La situación ambiental del país también es crítica. De acuerdo al documento “Políticas y Es-
trategias ambientales para el Gobierno de Rafael Correa” (Alianza País, “Políticas y estrategias
BNCJFOUBMFTQBSBFM(PCJFSOPEF3BGBFM$PSSFBw 2VJUP OPWJFNCSF FMFTQBDJPOBUVSBM
TFIBSFEVDJEPFONÈTEFMFOMB$PTUBZMB4JFSSB TFIBQFSEJEPFMEFMBTVQFSĕDJFEF
QÈSBNPT FM EFMPTTVFMPTFOMB4JFSSBFTUÈEFUFSJPSBEPNJFOUSBTRVFTPMPTFDPOTFSWBFM
EFMBTÈSFBTEFNBOHMBS-BTGVFOUFTEFBHVBOPTPMBNFOUFFTUÈODPOUBNJOBEBT TJOPRVF
el acceso a ellas es limitado para los pequeños y medianos productores campesinos. Los con-
flictos socio ambientales generados por la explotación minera, hidrocarburífera y maderera
se han multiplicado en las dos últimas décadas.
5. La situación de pobreza en el campo ha agravado el fenómeno de la migración, la misma
que ya no es solo de hombres adultos como fue en sus inicios, sino también de mujeres y hom-
bres jóvenes y adolescentes. Pese a que las remesas enviadas por los emigrantes constituyen
un importante ingreso monetario, este no se ha traducido en una mejora significativa de la
calidad de vida de las familias de los emigrantes, marcadas por la des-estructuración familiar
y la agudización de problemas sociales especialmente en niños/as y jóvenes (alcoholismo,
drogadicción, suicidio, deserción escolar, por ejemplo).
El Plan de Gobierno del Economista Rafael Correa Delgado (Alianza País, Plan de Gobierno
EFM .PWJNJFOUP 1"*4 6O QSJNFS HSBO QBTP QBSB MB USBOTGPSNBDJØO SBEJDBM EFM
&DVBEPS.BZP FTUBCMFDFRVFQBSBTVQFSBSMBTDPOEJDJPOFTEFQPCSF[BZFYDMVTJØOTP-
67
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
cial es necesario emprender una estrategia que combine el fortalecimiento de los procesos de
desarrollo local, con la generación de empleo y la reactivación productiva. El fomento de la
productividad y competitividad se basa, señala el Plan de Gobierno, en el mejoramiento de las
capacidades humanas a través de la educación, capacitación, innovación y adaptación tecno-
lógica, para dinamizar las economías locales y, de manera agregada y articulada, la economía
nacional.
Esta estrategia de desarrollo sostenible reconoce y busca potenciar la diversidad social, eco-
lógica, económica y cultural del país, por lo cual actúa en territorios articulados por vínculos
sociopolíticos, ambientales y productivos. El desarrollo local territorial es la alternativa para
activar las transformaciones requeridas para alcanzar el bienestar de la población nacional,
a partir de las fortalezas y oportunidades existentes en cada territorio, de las experiencias
acumuladas por los actores locales y de las iniciativas que, autónomamente, las familias em-
pobrecidas desarrollan para enfrentar esta situación.
El Plan Nacional de Desarrollo Social y Productivo 2007-2015, establece que el desarrollo
debe entenderse desde un enfoque de derechos, en tanto estos representan responsabilidades
jurídicas de los estados para sus ciudadanos/as y por lo tanto, su cumplimiento es obligatorio
e internacionalmente exigible. La planificación desde este enfoque, señala el Plan Nacional,
ofrece la oportunidad de emplear estándares internacionales en la definición de políticas pú-
blicas. (Presidencia de la República, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SEN-
1-"%&4 1MBO/BDJPOBMEF%FTBSSPMMP4PDJBMZ1SPEVDUJWPo 2VJUP
En el marco de esta política nacional de desarrollo es imprescindible la articulación e inte-
gración de los programas, proyectos y entidades que trabajan en tal ámbito, para evitar la
duplicación de esfuerzos y recursos a la par de potenciar los mejores desempeños específicos
y alinear las valiosas experiencias de desarrollo local existentes hacia el logro de un objetivo
nacional.
Los antecedentes señalados dan cuenta de la necesidad que tienen los líderes locales de for-
marse en temas relacionados con el diagnóstico de la situación económico-social del país y de
las poblaciones locales y adquirir las destrezas necesarias para la formulación de sus respecti-
vos planes de desarrollo local y proyectos productivos.
Contenidos
Enfoque de marco lógico
Qué es un Proyecto: Características, componentes, tipos, etc.
t 4FHÞOFM#BODP.VOEJBMi6OQSPZFDUPFTVOBBDUJWJEBEEFJOWFSTJØOBMBRVFTFEFT-
tinan recursos financieros para crear bienes de capital que producen beneficios durante un
período prolongado, y una actividad en la que se invertirá dinero con la esperanza de obtener
un rendimiento y que desde un punto de vista lógico, parece prestarse a su planificación, fi-
nanciamiento y ejecución como una unidad.”
68
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
El ciclo de Proyectos
t Identificación de ideas
t Preparación
t Evaluación ex - ante
t Negociación
t Ejecución
t Evaluación ex - post
Pasos para el diseño de proyectos de desarrollo
t Diagnóstico situacional
t Análisis de involucrados
t Análisis de problemas
t Análisis de objetivos
t Análisis de alternativas
t &MBCPSBDJØOEF.BUSJ[EF.BSDP-ØHJDP
t Plan operativo
t Presupuesto
t Evaluación ex ante
Enfoque de Marco Lógico
Paso 1: Diagnóstico situacional
Paso 2: Análisis de involucrados
1BTP"OÈMJTJTEFQSPCMFNBT
Paso 4: Análisis de objetivos
Paso 5: Análisis de alternativas
&M&OGPRVFEFM.BSDP-ØHJDPFTVOBIFSSBNJFOUBBOBMÓUJDBQBSBGBDJMJUBSFMQSPDFTPEFEJTF×P
ejecución y evaluación de proyectos, es decir que puede ser utilizada en las tres fases del ciclo
de vida de un proyecto.
Fase de Diseño, Ejecución y Evaluación
t Es un sistema estructurado
t Para planificar
t Comunicar
t En un solo cuadro la información más importante sobre un proyecto
La Matriz del Marco Lógico
Existen varias metodologías para el diseño de proyectos, en la presente cartilla se utiliza la
NFUPEPMPHÓBEFM&OGPRVFEFM.BSDP-ØHJDP &.- QPSDPOTJEFSBSMBEFTVNBVUJMJEBEQBSB
la presentación de proyectos. Su ventaja consiste en ofrecer un formato uniforme y gozar del
reconocimiento de las agencias de cooperación técnica internacional.
69
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
&M&.-GVFFMBCPSBEPQBSBTPMVDJPOBSMPTQSPCMFNBTRVFQSFTFOUBCBOMPTQSPZFDUPTZBRVFDB-
recían de la precisión requerida, incorporando objetivos múltiples que no estaban claramente
relacionados con las actividades del proyecto, como consecuencia de la imprecisión en la fase
de planificación.
Jerarquía de objetivos
Los objetivos se derivan del árbol de problemas, convirtiendo todos los problemas en objeti-
vos (futuras soluciones de los problemas) y las relaciones causa - efecto en relaciones medios-
fines.
El análisis de objetivos es un proceso metodológico de carácter participativo que a través del
árbol de objetivos permite:
t Describir una situación futura que será alcanzada luego de la solución de los problemas.
t Identificar y jerarquizar los objetivos.
t Visualizar las relaciones medios-fines.
Supuestos
Factores que están fuera del control de la entidad ejecutora pero que son necesarios para que
el proyecto logre sus objetivos.
t Los supuestos pueden derivarse del análisis de involucrados, el árbol de objetivos o
cualquier otra fuente de información sobre las condiciones del entorno del proyecto.
t Los supuestos deben ser formulados como condiciones positivas (como un objetivo).
t Los supuestos: no deben ser parte de la estrategia del proyecto; pero son importantes
para el éxito del proyecto.
t Hacer explícitos los supuestos ayuda a mejorar la comunicación entre la gerencia del
proyecto.
t Los supuestos identifican claramente lo que está fuera del control de la agenda ejecutora.
Indicadores
La especificación cuantitativa y cualitativa utilizada para medir el logro de un objetivo, éstos
pueden ser:
t *OEJDBEPSFTEF'JO.JEFOFMJNQBDUPEFTQVÏTEFB×PTEFUFSNJOBEPFMQSPZFDUP
t *OEJDBEPSFTEF1SPQØTJUP.JEFOFMJNQBDUPBMUFSNJOBSMBFKFDVDJØOEFMQSPZFDUP
t Indicadores de Componentes: Las Actividades de cada componente constituyen los
indicadores y miden el avance del proyecto.
Medio de Verificación
$PNPPCUFOFSMBFWJEFODJB
Los indicadores y medios de verificación deben ser prácticos y económicos, proporcionan la base
70
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
para supervisar y evaluar a futuro el proyecto.
Evaluación ex - ante de proyectos de desarrollo
¿Qué es la evaluación de proyectos?
Evaluación es un proceso permanente y continuo de indagación y valoración de las etapas
de diseño, ejecución y finalización del proyecto. Su finalidad es generar información, cono-
cimiento y aprendizaje dirigidos a alimentar la toma de decisiones oportunas y pertinentes
para garantizar la eficiencia, la eficacia y la calidad de los procesos, resultados y los impactos
de los proyectos, todo ello en función del mejoramiento de las condiciones de vida de sus
poblaciones beneficiarias.
De esta manera la evaluación de un proyecto de desarrollo es un proceso permanente que se
inicia en el mismo momento de identificar el problema que da origen al proyecto y acompaña
toda la vida del mismo hasta finalizar su ejecución.
¿Cuándo se realiza la evaluación de proyectos?
Durante la etapa de ejecución/operación podemos aplicar: monitoreo y evaluación diagnós-
tica y desde la perspectiva de los beneficiarios; y por último en la finalización del proyecto
deberíamos realizar una evaluación de resultados y de impacto.
¿Quién realiza la evaluación de proyectos?
Debido a que evaluación es aplicada en todas las etapas del ciclo del proyecto, conlleva a que
los equipos de gestión del proyecto, así como todos los actores involucrados en el mismo,
intervengan en todos los momentos metodológicos de la evaluación aportando criterios y
definiendo prioridades acerca de lo que se va a evaluar, cómo se va a evaluar, cómo interpretar
la información, los juicios valorativos a ser construidos y las decisiones que se derivan de la
evaluación.
La evaluación ex ante de proyecto
La evaluación ex ante consiste en un análisis del diseño del proyecto para conocer si los ele-
mentos operativos del mismo (objetivos, resultados, actividades, tareas, recursos, presupues-
to, otro) son consistentes. Además indaga la viabilidad de los componentes y las actividades
planificadas, al mismo tiempo propone alternativas para aquellas que tengan menor nivel de
viabilidad y selecciona la opción de inversión más eficiente, buscando optimizar la inversión
social.
Tipos de viabilidad aplicables a la evaluación ex ante
Es necesario tomar en cuenta que no todos los resultados ni todas las actividades del proyecto
requieren de una evaluación de viabilidad y esto depende de:
t La importancia de los resultados o la actividad del proyecto
71
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
t El costo que representa ese resultado o esa actividad en el total del presupuesto
t La detección inicial de un entorno socio-político adverso al resultado o la actividad
t La detección inicial de un marco institucional problemático para la ejecución del resultado
o actividad
Procedimiento para realizar la evaluación ex ante
Para realizar la evaluación ex ante de un proyecto de desarrollo se sugieren 11 pasos metodo-
lógicos, los cuales los vamos a detallar a continuación
1. Recolección de la información
2. Análisis de Pertinencia del Proyecto
Análisis de la consistencia interna del proyecto
4. Evaluación de la viabilidad política del proyecto
5. Evaluación de la viabilidad organizativa e institucional del proyecto
6. Evaluación de la sostenibilidad del proyecto
7. Evaluación de viabilidad ambiental del proyecto
8. Análisis de género
Identificación y selección de alternativas para los resultados y actividades con menor nivel
de viabilidad
10. Evaluación de la viabilidad económica-financiera
11. Redacción del informe con conclusiones y recomendaciones de la ex ante del proyecto
Planificación operativa y presupuesto
Definición de plan operativo
La planificación operativa de un proyecto de desarrollo es un proceso mediante el cual se de-
fine el conjunto de actividades y tareas relacionadas secuencialmente con el objeto de obtener
los resultados previstos en el diseño del proyecto. La importancia de la planificación operativa
radica en que nos permite establecer con mucha precisión las acciones concretas que desarro-
llaremos en el tiempo para alcanzar determinados resultados.
El plan operativo además de ser formulado en la etapa del diseño del proyecto es una herra-
mienta de monitoreo o seguimiento del proyecto, que permitirá presentar informes trimes-
trales, semestrales o anuales de la ejecución del proyecto.
Pasos para la elaboración del plan operativo
Para la realización del plan operativo debemos desarrollar los siguientes pasos:
a) Ordenar las actividades según los resultados, desagregar las actividades
en tareas y codificarlas
b) Ubicar los indicadores señalados en el marco lógico para cada actividad y tarea
c) Estimar la duración de cada actividad del proyecto y calendario de trabajo
72
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
d) Determinar quiénes serán los responsables de cada actividad y tarea
e) Definir los costos por actividad
t Las actividades se codifican con dos dígitos al igual que las tareas.
t El primer dígito de cada actividad y/o tarea corresponde al código del resultado de la
matriz del marco lógico.
Elaboración de presupuestos del proyecto
Una definición de presupuesto es un informe financiero que valora monetariamente las acti-
vidades. Es un instrumento que permite el seguimiento y control de actividades del proyecto.
El objetivo de la elaboración de un presupuesto en la etapa del diseño de un proyecto consiste en:
Asegurar que estén disponibles los recursos monetarios para alcanzar los objetivos contem-
plados en la matriz del marco lógico
Determinar el costo de operación del proyecto
Requisitos para elaborar el Presupuesto
Conocimiento Organizacional: conocimiento de las actividades, relaciones de recursos y
sus volúmenes. Ejm: relaciones entre volumen de ventas y las necesidades de materia prima,
mano de obra, insumos.
Directrices Superiores: conocimiento de las políticas y lineamientos a corto, mediano y largo
plazo, de quienes dirigen la entidad, con el fin de coordinar las diferentes áreas de responsa-
bilidad en la formulación y ejecución presupuestaria.
Sincronización: aspecto que se logra con una programación calendarizada de las actividades
a ser realizadas.
Período Presupuestario: el lapso de la estimación es otro requisito, generalmente es de 1 año.
Consistencia y Continuidad: uniformidad de conceptos a través del tiempo.
7JODVMBDJØO1MBO0QFSBUJWP"OVBMZ1SFTVQVFTUPT
Como revisamos anteriormente el Plan Operativo incluye una serie de actividades y tareas,
para las cuales se requiere de costos e inversiones monetarias. De acuerdo al tipo de rubro que
se produzca se lo ubicará en el presupuesto respectivo.
Los 2 tipos de presupuestos y el Flujo de Efectivo que debe incluir un proyecto son:
t Presupuesto de Situación o General
t Presupuesto de Resultados o de Ingresos y Costos
t Flujo de Efectivo
73
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Punto de equilibrio
Objeto del Cálculo del Punto de Equilibrio: el análisis del punto de equilibrio se realiza con
el objeto de conocer el volumen físico de producción/ cantidad de prestaciones, el monto de
ventas/ingresos y el porcentaje de la capacidad utilizada requeridos por el proyecto para que
los costos totales se igualen a los ingresos, y por lo tanto, la entidad/empresa no tenga ni uti-
lidades ni pérdidas.
Los datos necesarios para el cálculo del punto de equilibrio entre ingresos y costos provienen
del presupuesto y de diferenciar a los costos en fijos y variables.
Costos Fijos: son los costos que no sufren variación a corto plazo cualquiera sea la magnitud
de la prestación de los servicios o nivel de producción. Ej: sueldos del personal de planilla,
el pago de alquiler de oficinas, depreciaciones de muebles, equipos, mano de obra indirecta
(supervisor, guardia).
Costos Variables: son los costos que varían directamente con el nivel de prestación de los ser-
vicios o la magnitud de la producción. Ej: costo para la contratación de personal para tareas
específicas, materias primas, mano de obra directa, energía eléctrica.
Evaluación ex ante de proyectos de Desarrollo Social
Evaluación es un proceso permanente y continuo de indagación y valoración de las etapas de
diseño, ejecución y finalización del proyecto.
Su finalidad es generar información, conocimiento y aprendizaje dirigidos a alimentar la toma
de decisiones oportunas y pertinentes para garantizar la eficiencia, la eficacia y la calidad de
los procesos, resultados y los impactos de los proyectos, todo ello en función del mejoramien-
to de las condiciones de vida de sus poblaciones beneficiarias.
De esta manera la evaluación de un proyecto de desarrollo es un proceso permanente que se
inicia en el mismo momento de identificar el problema que da origen al proyecto y acompaña
toda la vida del mismo hasta finalizar su ejecución.
Técnicas para la evaluación (ex ante) de la viabilidad económica-financiera
La evaluación ex ante consiste en un análisis del diseño del proyecto para conocer si los ele-
mentos operativos del mismo (objetivos, resultados, actividades, tareas, recursos, presupues-
to), son consistentes. Además indaga la viabilidad de los componentes y las actividades pla-
nificadas, al mismo tiempo propone alternativas para aquellas que tengan menor nivel de
viabilidad y selecciona la opción de inversión más eficiente, buscando optimizar la inversión
social.
Para poder realizar la evaluación se debe haber identificado el propósito del proyecto, la al-
ternativa óptima, resultados, actividades, indicadores, medios de verificación, supuestos y
presupuesto del proyecto.
74
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Esta evaluación implica los siguientes análisis:
Análisis de la viabilidad económica-financiera: hay dos aspectos claves que son identifica-
bles en la viabilidad económica-financiera:
Económico, es decir, se relaciona con la escasez de recursos monetarios, conocer si los re-
cursos que disponemos son suficientes para alcanzar los resultados previstos en la matriz del
marco lógico. Para esto es fundamental el análisis del costo4, y
Financiero, es decir, concierne a los flujos monetarios que resultan de la utilización de los
recursos (presupuesto, flujo de caja, plan de financiamiento).
Análisis costo beneficio (ACB)
Es una metodología aplicable en aquellos proyectos cuyos productos (sean bienes o servicios)
son equivalentes a beneficios que se expresan en unidades monetarias.
Es importante indicar que el ACB puede y, muchas veces es, una útil herramienta para la
evaluación ex ante de proyectos sociales. Por ejemplo de aquellos proyectos sociales que en su
diseño implica una obra física (inversión) para que pueda operar.
Pero existen diversos proyectos sociales que no requieren obra física alguna, entonces hay
restricciones en el ABC para evaluar estos proyectos.
Análisis costo beneficio (ACB). Indicadores
El ACB consiste en comparar los beneficios y los costos de un proyecto y si los primeros exce-
den a los segundos entrega un elemento de juicio inicial para su aceptabilidad.
Cuando hay varios proyectos con los mismos objetivos o diversas alternativas para un proyec-
to, el ACB proporciona una guía para jerarquizarlos, al establecer la magnitud de las diferen-
cias entre beneficios y sus costos.
El ACB permite determinar si los proyectos son o no rentables, comparando los flujos actua-
lizados de beneficios y costos que derivarían de su implementación.
Para efectuar el análisis costo beneficio (ACB) se debe tomar en cuenta lo siguiente:
Valoración, consiste en expresar las variables implícitas en un proyecto en términos monetarios.
Vida útil del Proyecto, es decir, tomar en cuenta la duración u horizonte.
Homogeneidad, como un proyecto puede tener una duración de algunos meses o años, los
valores monetarios deben ser comparables.
Tasa de descuento, corresponde la tasa de interés que el ejecutor deja de ganar por invertir sus
recursos en el proyecto.
75
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Valor residual: Se presenta al final de la vida económica del proyecto.
Elaboración del Flujo de Caja, consiste en estimar las entradas y salidas de dinero durante la
vida útil del proyecto.
Análisis costo beneficio (ACB). indicadores
Para comparar los costos y beneficios de un proyecto se utilizan principalmente los siguientes
indicadores:
t Valor Actual Neto (VAN)
t Tasa Interna de Retorno (TIR)
t Relación Beneficio Costo (B/C)
Análisis costo efectividad (ACE)
Análisis Costo Efectividad (ACE), que es una técnica que presenta mayores potencialidades
para la evaluación de proyectos sociales8 (ejem: capacitación en planificación familiar, pro-
moción nutricional, proyecto cultural, otros).
Es una metodología aplicable a aquellos proyectos cuyos productos no son equivalentes a
beneficios financieros y no vienen expresados en unidades monetarias.
Esta técnica permite superar las limitaciones del análisis costo beneficio porque no impone
como prerrequisito que los productos del proyecto deban ser traducidos a moneda.
Procedimiento para el análisis costo efectividad de actividades (ACE)
En el ACE su particularidad radica en comparar los costos con la potencialidad de alcanzar
más eficientemente los objetivos no expresables en moneda o la eficiencia real que las distin-
tas formas de implementación han mostrado en el logro de sus indicadores.
t El ACE permite jerarquizar alternativas (requisito básico de comparabilidad es que tengan
la misma población objetivo) según las diferentes magnitudes de recursos (costos) que cada
una de ellas requiere para el logro de una unidad de producto.
t La evaluación basada en el ACE no calcula la rentabilidad del proyecto o actividad, sino
determina la alternativa más eficiente para alcanzar los objetivos.
t El ACE permite comparar el grado de eficiencia que tienen los proyectos diferentes para
obtener los mismos productos.
t En caso de existir diversas alternativas para alcanzar los objetivos de un proyecto, con el
ACE puede descubrirse la óptima, sea minimizando los costos para cierto nivel dado de lo-
gros, sea maximizando el alcance de los fines para un nivel de presupuesto prefijado.
Para efectuar el ACE se sugiere el siguiente procedimiento:
76
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
a. Identificar la/s actividad/es a la/s que, por su alto costo o por otras razones, se considere
necesario analizar.
b. Identificar los servicios o prestaciones que van a generar las actividades seleccionadas para
el análisis.
c. Analizar si en la documentación del proyecto existe una desagregación de os costos por
actividades y por componentes del proyecto.
d. En caso de que el proyecto no presente costos por actividad o por componente, realizar
los cálculos.
e. Calcular el costo por beneficiario de las actividades que se evalúan.
f. Generar el mismo servicio o prestación y obtener el mismo resultado. Calcular el costo por
beneficiario de las alternativas propuestas.
g. Analizar si el servicio o prestación que pueden ofrecer las alternativas propuestas.
h. Se considerará a la alternativa más eficiente a aquella de menor costo y que tiene igual o
mejor calidad que el servicio de la actividad que se analiza.
La evaluación en un escenario inflacionario
La inflación se define como el aumento persistente en el nivel general de precios, o el proceso
de deterioro permanente en la capacidad adquisitiva del dinero.
Una de las mayores dificultades que debe enfrentar el equipo o persona que diseña un pro-
yecto, es decidir si trabajará con precios corrientes, es decir, tomará en cuenta los efectos
inflacionarios; o aplicará los precios constantes haciendo abstracción de tal efecto. De todas
maneras se requerirá de transformar los precios corrientes a precios constantes, mediante el
proceso denominado deflactación.
Aplicación e importancia
Los contenidos de esta asignatura son aplicables en todos los ámbitos y para todo tipo de pro-
ZFDUPT CBKPMBNFUPEPMPHÓBEFMB.BUSJ[EF.BSDP-ØHJDP&TUBIFSSBNJFOUBEFMBQMBOJĕDB-
ción permite delimitar las Estrategias; es el medio de establecer propósitos de la organización
en términos de objetivos de largo plazo respondiendo a oportunidades y amenazas externas,
a fortalezas y debilidades internas, pero siempre con la intención de conseguir ventaja com-
petitiva y adaptarse a los cambios del entorno. La estrategia incluye el reconocimiento formal
de que los destinatarios de los resultados de las transacciones de la firma serán sus accionistas,
sus trabajadores y la sociedad en general.
77
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
78
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
TESINAS
RECOMENDADAS PARA
PUBLICACIÓN
79
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Presentación
En esta parte de la publicación se presenta una muestra de lo que fue el trabajo de los estu-
diantes del curso. Para ello se ha seleccionado un par de tesinas que se adjuntan a los conteni-
dos centrales de la publicación. Es necesario aclarar que los tutores que revisaron las tesinas
han recomendado la publicación de varias de ellas; sin embargo, el espacio de este documento
no permite cumplir con esa recomendación y por ello se han seleccionado solo dos. Ojalá
haya una nueva oportunidad para dar a conocer públicamente el esfuerzo de los estudiantes.
La Coordinación
80
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Evaluación del proceso de presupuestación participativa
del Gobierno Municipal de Cotacachi para el año 2011
.BSUIB4FHVSB5SPZB
.BS[PEFM
Ibarra
Resumen
.FEJBOUFFOUSFWJTUBTDVBMJUBUJWBTBDJVEBEBOPT GVODJPOBSJPTNVOJDJQBMFTZ1SFTJEFOUFTEF
Juntas Parroquiales se realiza una evaluación ex post del proceso de Presupuestación Par-
ticipativa en varios aspectos como: información difundida acerca del proceso, espacios de
discusión, reglamentación, metodología aplicada, toma de decisiones, plazos de ejecución
y seguimiento.
-PTSFTVMUBEPTTPOFYQMPSBUPSJPTZTJSWFOEFHVÓBQBSBRVFFM.VOJDJQJPJNQMFNFOUFMBTNF-
joras que crea convenientes.
La conclusión general de la investigadora es que la ciudadanía no tiene la suficiente informa-
ción sobre el desarrollo de la actividad ni de sus diferentes fases. Igualmente falta fortalecer la
formación de las autoridades y funcionarios sobre los criterios de priorización así como sobre
la metodología a aplicar.
Sumario
1. Introducción
2. Explicación de los lineamientos metodológicos aplicados por
&M(PCJFSOP.VOJDJQBMEF$PUBDBDIJ
Resultados del proceso de presupuesto participativo en cuanto
A priorizacion de necesidades
4. Analisis de las entrevistas cualitativas
5. Conclusiones
81
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
1. Introducción
Todos los procesos sociales pueden ser evaluados con diferentes herramientas y criterios, la presupues-
tación participativa no es la excepción. En este caso, se escogieron como herramientas las entrevistas
a profundidad a personas que, de alguna manera, han participado en esta actividad impulsada por el
(PCJFSOP.VOJDJQBMEF$PUBDBDIJ
En este caso se aplicaron entrevistas a ciudadanos que viven en las zonas andina y subtropical –Intag-,
cuatro a ciudadanos que participaron en la presupuestación y tres ciudadanos que no lo hicieron. tres
entrevistas se llevaron a cabo con los Presidentes de las Juntas Parroquiales y cinco entrevistas con fun-
cionarios municipales.
-PTSFTVMUBEPTTPOFYQMPSBUPSJPTZTJSWFOEFHVÓBQBSBRVFFM.VOJDJQJPJNQMFNFOUFMBTNFKPSBTRVFDSFB
convenientes.
La conclusión general de la investigadora es que la ciudadanía no tiene la suficiente información sobre
el desarrollo de la actividad ni de sus diferentes fases. Igualmente falta fortalecer la formación de las
autoridades y funcionarios sobre los criterios de priorización así como sobre la metodología a aplicar.
2. Explicación de los lineamientos metodológicos aplicados por el Gobierno
Municipal de Cotacachi
2.1. El ciclo del presupuesto participativo
&M(PCJFSOP.VOJDJQBMEF$PUBDBDIJIBEFUFSNJOBEPVODJDMPNVZDPNQMFUPQBSBMBSFBMJ[B-
ción del presupuesto participativo, lo más destacable es el involucramiento de los directores
en el proceso, el esfuerzo por analizar los criterios que la ley propone para la priorización
de las necesidades sentidas por la población y la inclusión de la veeduría a la ejecución del
presupuesto.
A continuación se incluye el gráfico realizado por la Dirección de Participación Ciudadana.
82
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
2.2. Monto asignado para la presupuestación participativa
El monto de presupuesto asignado para la priorización ciudadana para el año 2011 es de dos
millones de dólares.
2.3. Criterios de priorización
-BSFĘFYJØOJOUFSOBEFM.VOJDJQJPMFMMFWØBFNQMFBSMPTTJHVJFOUFTDSJUFSJPTQBSBQSJPSJ[BSMBT
necesidades de la población:
' CRITERIOS DE ' VALORACIÓN
PRIORIZACIÓN
' %
' Población ' 35
' Densidad poblacional ' 15
' Pobreza por NBI ' 45
' Jefatura de hogar ' 10
femenina
' TOTAL ' 100
Elaboración Dirección de Participación Ciudadana, GMC
De acuerdo al peso de los criterios que anteceden se distribuyó el presupuesto para las distin-
tas zonas geográficas:
DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTO %
POR ZONA GEOGRÁFICA
Urbana 24
Andina 33
Intag 43
Total 100
Elaboración Dirección de Participación Ciudadana, GMC
Sin embargo se reflexionaron sobre los criterios que exigen las leyes vigentes al respecto, los
cuales son:
t Población,
t Densidad poblacional
83
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
t Pobreza por NBI,
t Atención a grupos prioritarios (Jefatura de hogar femenina)
t Protección ambiental
t Tributación
(Elaboración Dirección de Participación Ciudadana, GMC)
2.4. Resultados que el Gobierno Municipal de Cotacachi espera obtener del
ejercicio de Presupuesto Participativo
t Ordenar y mejorar el proceso del gasto municipal
t Distribuir el presupuesto municipal con participación ciudadana
t Disminuir las prácticas clientelares.
t .FKPSBSZBVNFOUBSMBSFDBVEBDJØOEFM.VOJDJQJP
t Sensibilizar a la ciudadanía sobre la importancia del agua
t Aumentar la captación de fondos nacionales e internacionales.
t Incrementar la capacidad de planificación y ejecución del Gobierno Local.
(Elaboración Dirección de Participación Ciudadana, GMC)
2.5. Facilitación de los talleres de presupuesto participativo
a. La facilitación contó con un manual el cual fue difundido a cada equipo responsable de las
zonas geográficas, lo más importante de este manual es el haber puesto a consideración de
los participantes los criterios de priorización del presupuesto, sin embargo la priorización se
realizó únicamente en base a la siguiente pregunta ¿Cuáles son los principales problemas que
BGFDUBOBTVDPNVOJEBE
b. Otro punto destacable de la metodología es la votación utilizando banderas de colores con
el fin de evitar que el votante sea influenciado al ver los votos que se dan alzando la mano, o
pegando adhesivos frente a cada problema.
c. La aplicación de la matriz identificación de proyectos –que es descripción de los proyectos
priorizados- es un paso que permite visualizar a los asistentes en qué consiste el compromiso
QSPQVFTUPQPSFMMPTZBDFQUBEPQPSFM.VOJDJQJP
4FBOFYBFM.BOVBMEF'BDJMJUBDJØO
2.6. Número de asambleas realizadas
De las 54 asambleas realizadas, 44 se hicieron en la zona andina, 6 en la zona subtropical –In-
tag-, las demás en la zona urbana.
84
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
3. Resultados del proceso de presupuesto participativo en cuanto a prioriza-
ción de necesidades
-VFHPEFIBCFSSFBMJ[BEP"TBNCMFBTTFDUPSJBMFT FM.VOJDJQJPMFWBOUØMBTJHVJFOUFFTUBEÓT-
tica de obras priorizadas:
Se observa que la mayoría solicitó agua potable, alcantarillado; le sigue en importancia la
vialidad rural; y, en tercer lugar están el alumbrado, la recreación y las casas comunales.
4. Analisis de las entrevistas cualitativas
4.1. Resultados de las entrevistas a siete ciudadanos
Tanto los ciudadanos que participaron como los que no participaron en el proceso de pre-
supuesto participativo tienen la idea de que éste es un sistema de distribución de recursos y
lo relacionan con la ejecución de obras físicas. Nadie conoce cuando empezó este ejercicio
de participación, sólo un entrevistado ubica el inicio de la actividad con la Alcaldía de Auki
Tituaña. .
Al haberse realizado el ejercicio en el 2010, todos, menos uno, creen que la presupuestación
corresponde a dicho año. Esto puede influir en la percepción de que la ejecución de lo deci-
dido tarda mucho.
Tres de los 7 ciudadanos conocieron de la realización del ejercicio presupuestario por conver-
TBDJØODPOSFMBDJPOBEPTDPOPDJFSPOEFMBJOWJUBDJØOEFM.VOJDJQJP
No hay conversaciones previas entre los actores pero hay la sensación de que la comunicación
de los montos que les corresponde solo es entregada a los Presidentes de las Juntas o de las
comunidades y que la ciudadanía los desconoce.
85
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
La mayoría opina que este es un espacio de participación ciudadana. Un ciudadano mencio-
na que el presupuesto participativo “es democracia transparente.”
Todos coinciden que no hay una reglamentación para aplicar. 5 de los 7 ciudadanos indican
que en las Asambleas se explican los criterios de distribución del presupuesto. Las decisiones
se toman mediante votación. Solo dos ciudadanos creen que los compromisos tienen plazo.
Tres de los cuatro ciudadanos que participaron opinan que la asistencia que recibieron de los
funcionarios municipales fue buena, e igualmente opinan que se entendieron las resoluciones
UPNBEBT-BNJUBEEVEBEFRVFFM.VOJDJQJPDVNQMBTVTDPNQSPNJTPT
5PEPT MPT DJVEBEBOPT DSFFO RVF FM QSFTVQVFTUP QBSUJDJQBUJWP BZVEB BM .VOJDJQJP B JODMVJS
áreas de desarrollo que no se tomaron en cuenta antes –todos entienden por áreas de desa-
rrollo a sectores geográficos-. Los ciudadanos que no participaron opinan que el presupuesto
QBSUJDJQBUJWPTJSWFQBSBDPOPDFSMPRVFOFDFTJUBOMBTDPNVOJEBEFT MBTÈSFBTEPOEFFM.VOJ-
cipio debe intervenir y para mejorar la toma de decisiones
Se debe difundir más la realización del proceso de participación, un ciudadano no partici-
pante opina que se debe agilitar la ejecución de obras pues esta toma al menos 2 años.
Todos coinciden en que la participación en el proceso aumentó su interés en participar y en
los asuntos públicos.
No hay una opinión uniforme sobre quienes deben realizar el seguimiento de la ejecución del
proceso presupuestario.
$VBUSPEFMPTTJFUFDJVEBEBOPTDSFFRVFFMQSPDFTPOPNPSJSÈTJOPFTDPOWPDBEPQPSFM.V-
nicipio. Creen que deben defender este derecho.
4.2. Entrevistas a cuatro presidentes de las juntas parroquiales
La definición sobre presupuesto participativo al igual que la de los ciudadanos se refiere a la
distribución del presupuesto. Tampoco conocen cuando comenzó este proceso. Todos parti-
ciparon en el proceso realizado para el 2011. Se conoce de la realización de esta actividad por
comunicación entre autoridades municipales o parroquiales.
Todos afirman que no hay espacios de discusión previa. Dos creen que el PP es un espacio
de participación y dos que es una conquista social. Todos afirman que no hay un reglamento
para la PP pero dos indican que ésta es respaldada por regulaciones legales.
Todos coinciden en que en esta actividad se priorizan necesidades, la mitad indica que se
EBOBDPOPDFSMPTNPOUPTFOMB"TBNCMFBEFMPTPQJOBORVFMBTEFDJTJPOFTTFUPNBOQPS
mayoría de votos. Ninguno conoce con certeza el plazo de ejecución de las decisiones hechas.
5SFTEFMPTDVBUSPPQJOBORVFFMBQPZPSFDJCJEPEFMPTUÏDOJDPTEFM.VOJDJQJPGVFCVFOB VOP
disiente en cuanto no se aclaró a la gente acerca de las competencias que esta Institución tiene
a su cargo lo cual provoca que la gente haga pedidos que están fuera de su alcance, sin embar-
go creen que todos entendieron las resoluciones tomadas.
86
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
Tres de los cuatro opinan que el presupuesto participativo sirve para incorporar áreas de
desarrollo que no han sido consideradas –áreas geográficas, solo uno mencionó a adultos
mayores y niños.
Se cree que se debe mejorar la socialización del ejercicio de presupuestación así como la for-
mación de la gente y funcionarios también se sugirió que cuando el costo de lo solicitado
rebase el presupuesto asignado, esta obra sea programada para un tiempo más largo de tal
manera que se la complete.
Las Juntas Parroquiales son quienes deben realizar el seguimiento de la ejecución del PP.
$SFFORVFFMQSPDFTPEFQSFTVQVFTUBDJØOOPNPSJSÓBTJFM.VOJDJQJPOPMPDPOWPDBZBRVFFTUÈ
obligado por la Ley.
4.3. Entrevistas a cuatro funcionarios del Municipio
La definición de presupuesto participativo se relaciona con la satisfacción de necesidades,
uno menciona la realización de obras de inversión. Ningún funcionario conoce cuando co-
menzó este proceso en el Cantón, todos conocen que se hizo el ejercicio para el 2011, esta
BDUJWJEBEFTQPMÓUJDB.VOJDJQBM
Previa a la realización del PP se discutieron los pasos metodológicos que se darían durante
las reuniones.
Todos coinciden en que el PP es un espacio de participación.
Aunque se discutió la metodología no hay un consenso en cuanto a su aplicación. Los crite-
rios aplicados variaron con cada grupo de funcionarios que se desplazaron para realizar esta
actividad. Todos opinan que el criterio de priorización son las necesidades básicas insatisfe-
chas. Las decisiones se toman por votación y el plazo de cumplimiento es el ejercicio fiscal.
Hubo lineamientos generales para la realización del ejercicio de presupuesto, creen que están
capacitados.
Se cree que todas las decisiones tomadas fueron entendidas y estas serían cumplidas excepto
cuando la factibilidad técnica o presupuestaria lo impida.
Dos funcionarios opinan que el Presupuesto Participativo sirve para incluir áreas de desarro-
llo que no han sido tomadas en cuenta, uno considera que mejora el gasto y otro agrega que
ayuda a una mejor planificación debido a la participación ciudadana.
Las sugerencias para mejorar el proceso se refieren a dedicar más tiempo a realizar el ejerci-
cio, tener una participación más amplia de los ciudadanos, ampliar el equipo municipal y la
educación a la ciudadanía en cuanto a las competencias y a la coordinación que debe haber
entre la presupuestación y el Plan de Desarrollo Cantonal.
No hay coincidencia en quién se debe responsabilizar en realizar el seguimiento de la ejecu-
ción de la PP.
Dos funcionarios coinciden en que el proceso de presupuestación moriría si no lo convoca el
87
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
.VOJDJQJP
5. Conclusiones
1. Los ciudadanos conocen para qué sirve el ejercicio de presupuestación participativa
2. Hay confusión acerca del año fiscal al cual corresponde el ejercicio de presupuesto
participativo. Para la ciudadanía el año de arranque es el año en el cual se realiza el
ejercicio de participación, por eso la percepción de que la ejecución de obras tarda al
menos 2 años.
La ciudadanía en general no se informa de la realización del presupuesto participativo,
los más informados son las autoridades y los ciudadanos que están interesados en un
tema en especial.
4. Hace falta difundir la realización del proceso y los montos que se van a entregar, las
resoluciones tomadas y el posible plazo de ejecución, esto abonaría a la credibilidad
IBDJBFM.VOJDJQJPQVFTTFQPESÓBNPOJUPSFBSFMDVNQMJNJFOUPEFTVTDPNQSPNJTPT
5. Todos los grupos relacionan al presupuesto participativo con la ejecución de obras
físicas, lo cual es apenas natural debido a que hay altos índices de necesidades básicas
insatisfechas.
6. El empleo de criterios de priorización no está claro para ellos, la mejor guía es la necesidad.
7. Todos coinciden en que la participación en el proceso aumentó su interés en participar
y en los asuntos públicos.
8. Todos los grupos entrevistados desconocen quién es el responsable de realizar el seguimiento
de la ejecución del proceso presupuestario, sin embargo los Presidentes de las Juntas
Parroquiales están convencidos de que ellos deben realizar el seguimiento.
Los Presidentes de las Juntas Parroquiales tienen más claridad acerca del desarrollo de
las etapas del proceso de participación, sin embargo consideran que se debe formar e
informar a la gente acerca de las nuevas competencias de los GADs.
10. Es importante el empoderamiento de los funcionarios municipales en la realización
del presupuesto participativo.
11. La aplicación de la metodología acordada es manejada con cierta libertad. Los criterios
de priorización no son internalizados a los grupos de ciudadanos participantes quienes
no realizan la combinación de estos para tomar las decisiones.
12. La participación se percibe como limitada, solo las autoridades tienen acceso a la
JOGPSNBDJØORVFQVFEFOQSPQPSDJPOBSFM.VOJDJQJPVPUSBJOTUJUVDJØO
Se debe crear en la ciudadanía la conciencia de la necesidad de planificar.
88
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
El rol efectivo de la participación ciudadana y rendición de cuentas en la
Unión de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Cotacachi (UNORCAC)
-FOJO&EVBSEP'VFOUFT.PSFOP
.BS[P
Ibarra
1. Antecedentes de la organización UNORCAC en el contexto de la
participacion ciudadana.
1.1 Introducción
En la década de los años 70, el Ecuador vivía una dura crisis en el contexto político; pasamos
por una dictadura que impedía la organización de la gente, pues se tenía la certeza que podían
levantarse en contra del régimen.
En Cotacachi, provincia de Imbabura, la realidad no era menos cierta, las comunidades y
pueblos de este importante cantón de la provincia estaban pasando por momentos bastante
difíciles. Los indígenas y campesinos sufrían todo tipo de discriminación, especialmente ra-
cial, razón por la cual fueron excluidos y explotados.
Siendo ésta la realidad de la época, con el objetivo de frenar tal discriminación, empiezan las
reuniones de líderes comunitarios que analizaban y discutían la realidad de su gente y la hu-
millación en la cual sucumbían y observaban que no existía una organización que las respalde
en la defensa de sus derechos.
De esta forma personajes celebres como Alberto Anrango, hoy alcalde de Cotacachi, Alberto
-JNB #MBODB$IBODPTP .BSDP#BSBIPOB .BSJBOP(VBOEJOBOHP 1FESP#POJMMBFOUSFPUSPT
empiezan la organización de lo que luego de varias reuniones da origen a la FICI ( Federa-
ción Indígena y Campesina de Imbabura) de la cual Cotacachi se separa luego de pocos años
para crear su propia organización denominada en ese entonces Federación de Comunas del
$BOUØO$PUBDBDIJ NJTNBRVFB×PTNÈTUBSEF FTQFDÓĕDBNFOUFFMEFBCSJMEFUPNBSÓB
el nombre de UNORCAC.
Años más tarde la UNORCAC, se afilia a la FENOC, actual FENOCIN, y unen sus esfuerzos
en la proclama de la lucha por la tierra y la reivindicación de los derechos de los pueblos, para
nunca más ser humillados.
Desde ese entonces a la actualidad la participación de la UNORCAC en la política local y
nacional ha sido de verdadera importancia, es así que cuando el Ecuador retorna a la vida de-
mocrática a finales de la década de los 70s, la UNORCAC decide participar con sus propios
DBOEJEBUPT ZFTFODVBOEPDPOFMBQPZPEFMBPSHBOJ[BDJØOFMQVFCMPJOEÓHFOBDBNQF-
sino gana las elecciones de concejales y coloca al primer concejal indígena en la historia de
la vida democrática cotacacheña, recayendo esa responsabilidad en el Lic. Alberto Anrango,
89
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
fundador de la UNORCAC.
De igual forma en años posteriores la UNORCAC respalda la candidatura del Economista
Auki Tituaña, quien por tres ocasiones gana las elecciones de alcalde de la Ciudad de Cota-
cachi, con el apoyo de la UNORCAC. Por desgracia, en su cuarta postulación como candidato
a la Alcaldía desconoce a la organización y pierde la alcaldía justamente frente al candidato
de la UNORCAC, Lic. Alberto Anrango.
En el mismo sentido, han sido tan importantes los aportes en la política que personajes que
han formado parte de la UNORCAC, han llegado a ocupar importantes espacios en la política
nacional, como lo ha sido el señor Pedro De La Cruz, Ex Presidente de la UNORCAC, quien
ocupó el cargo de presidente de la FENOCIN, siendo hoy asambleísta nacional; de igual
forma el señor Luis Anrango, quien es y ha sido parte de la UNORCAC, el mismo que ostenta
hoy la representación de la FENOCIN como presidente.
1.2 La UNORCAC y su papel dentro de la participacion ciudadana
El cantón Cotacachi es reconocido a nivel provincial, nacional e internacional por su modelo
de gestión basado en la Participación ciudadana.
La UNORCAC ha creído importante que los cabildos conozcan los diferentes espacios donde
nosotros como organización participamos y tomamos decisiones.
1.2.1 Congreso de la UNORCAC
Siendo el Cabildo la máxima autoridad de la comunidad, es responsable del adelanto de la
misma, teniendo como responsabilidad la de hacer participar a la mayor cantidad de comu-
neros, también a las juntas de agua, comités de mujeres, organización de jóvenes entre otros,
para conversar sobre las acciones para el adelanto de la comunidad y elegir a sus cabildos y
representantes.
Así también es responsabilidad de la UNORCAC velar por el adelanto de sus comunidades,
para lo cual se realizan reuniones cada tres años a través de un CONCRESO, en el cual par-
ticipan los dirigentes de las organizaciones de base, cabildos y representantes de los grupos
organizados como grupos de mujeres, grupos de jóvenes, deportistas, juntas de agua, guardia-
nes de la naturaleza, grupos agrícolas, grupos de créditos, padres de familia, catequistas, entre
otros. En dicho congreso se elige la Directiva de la UNORCAC a más de evaluar y sugerir
acciones y actividades para la buena marcha de la organización y de sus comunidades.
&OFMB×PEFTFSFBMJ[BMB1SJNFSB"TBNCMFB$BOUPOBMDPNPVOFTQBDJPEFNPDSÈUJDP
de análisis y planificación participativa de las tres zonas, claramente definidas en Cotacachi:
Andina-UNORCAC, Urbana y de Intag. Se tratan distintos temas de interés (ambiente, salud,
educación, producción, turismo, juventud, mujeres, niños/as). Participan la UNORCAC, FE-
DERACION DE BARRIOS, ARTESANOS, JUNTAS ANDINAS, SINDICATOS, FLORICUL-
503&4 )"$&/%"%04 &.13&4"4 *(-&4*" 4&(630$".1&4*/0
Como se puede observar el papel de la UNORCAC en la participación ciudadana ha sido
90
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
de verdadera importancia, pues no únicamente se remite a poner o no alcaldes y concejales,
sino que tras ello existe un proceso organizativo de verdadera importancia que se ha logrado
a través de treinta y cuatro años de lucha desde la creación de la UNORCAC.
2. La participación ciudadana y la rendición de cuentas a nivel de la UNORCAC
Para hablar de la participación ciudadana y la rendición de cuentas, debemos partir desde el
concepto mismo de estas dos palabras y nos preguntamos:
2.1 ¿Qué es la Participación Ciudadana?
“Es la integración de la ciudadanía en el proceso de adopción de decisiones del gobierno de
su ciudad, autonomía o país. O dicho de otro modo, para que una ciudad o un país modernos
proporcionen los mejores servicios y oportunidades a la población, debe contar con gobier-
nos abiertos y receptivos, dispuestos a escuchar lo que los ciudadanos y ciudadanas les quie-
ren transmitir para contribuir a mejorar la política y la gestión de los asuntos públicos. Eso es
Participación Ciudadana: la imprescindible participación de todos los hombres y mujeres que
quieran implicarse en los problemas que les afectan, aportando puntos de vista, inquietudes y
soluciones.” (Alberich, T. (2004): Guía fácil de la participación ciudadana).
De igual forma, como lo establece el doctor Juan pablo Aguilar, dentro de la participación
ciudadana lo que importa “es preguntar cómo se toman las decisiones y , sobre todo, quién
MBTUPNBw "HVJMBS + -BOVFWB$POTUJUVDJØOEFM&DVBEPS
Como podemos observar, del concepto desarrollado por Alberich y Juan Pablo Aguilar la
participación ciudadana no es más que el fenómeno social donde hombres y mujeres parti-
cipan en la toma de decisiones a nivel no solo local, sino, regional, nacional e internacional.
Llevando esta práctica al interno de la organización podemos observar que la UNORCAC
está conformada por 45 comunidades filiales las cuales deciden sobre el destino de la organi-
zación, no solo eligiendo a sus representantes sino participando activamente en las asambleas
de comunidades para plantear propuestas hacia los gobiernos locales para mejorar la calidad
de vida de sus habitantes.
A nivel de la organización existen dos tipos de asamblea donde la gente de las comunidades
QBSUJDJQBO BDUJWBNFOUF MB )"56/ 5"/5"/",6: 0 (3"/ "4".#-&" RVF TF SFÞOF
cada tres años para elegir la nueva dirigencia, y la KATY TANTANAKUY, denominándose
así a la Asamblea extraordinaria que puede reunirse en cualquier momento, pero que por
experiencia de la organización se realiza al menos dos veces al año, de manera obligatoria,
asamblea donde la dirigencia o cabildo central rinde cuentas ante sus comunidades.
Dentro de estas asambleas, la participación de los comuneros es activa y no se remite úni-
camente a escuchar, aunque existen algunos que lo hacen únicamente por curiosidad; sea lo
uno o lo otro, la participación es importante, pues la gente frente a frente de sus dirigentes
exigen las cuentas de la administración y hacen los reclamos en caso de no haber sido toma-
dos en cuenta en la toma de decisiones de la organización.
Habiéndonos contestado sobre el concepto de participación ciudadana, ahora la pregunta es:
91
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
2.2 ¿Qué es la rendicion de cuentas?
La rendición de cuentas no es nada más que el conjunto de informes técnicos y financieros
que deben ser presentados por aquel o aquellos que tiene bajo su responsabilidad un trabajo
específico, el mismo que debe ser validado por la asamblea, cuando su trabajo depende de
ellos, es decir cuando se desempeña un trabajo para el cual ha sido elegido mediante elección
popular.
En el caso de la UNORCAC, la rendición de cuentas se realiza cada año en asambleas genera-
les de comunas llamadas KATY TANTANAKUY, donde se presentan los informes de labores
que son validados por la Asamblea, la misma que tiene la potestad de impugnar dichos infor-
mes y de exigir de los dirigentes mayores detalles para aprobar dichos informes.
De igual forma la rendición de cuentas se relaciona directamente con el control social, puesto
que en este caso, son las comunidades quienes realiza en ese control social, el mismo que radi-
ca en exigir diligencia en las funciones directivas y apertura hacia las comunidades buscando
mecanismos que lleven a mejorar las capacidades de la gente de las comunas.
3. Objetivos de la UNORCAC a corto plazo
La UNORCAC, a nivel interno cuenta con un conjunto de técnicos y promotores encargados
de diseñar proyectos en beneficio de la gente de las comunidades filiales de la organización.
Para mejor funcionamiento interno y mejorar la calidad del servicio a las comunidades, la
UNORCAC ha implementado su PLAN PLURIANUAL, con el objetivo de visualizar a futuro
el cambio estructural y emprender nuevos proyectos que mejoren la situación de la Organi-
zación hacia adentro y hacia fuera, que se fundamenta en cinco objetivos estratégicos.
Cuando hablamos de establecer objetivos estratégicos dentro de una institución, lo que se
está halando es de planificación interna para visualizar a corto plazo los cambios, en beneficio
de los beneficiarios.
La planificación es una herramienta importante dentro del tan anhelado objetivo de enrum-
barnos al Sumak Kawsay, pues todo lo que se planifica conlleva a lograr éxitos dentro de la
administración a cargo de la dirigencia en beneficio de los dirigidos. Es por esto que “las po-
líticas publicas exigen una planificación cíclica que concatene tiempos de ejecución, acciones
y logro de resultados con el objetivo final del Vivir Bien” (BOAVENTURA de Sousa.(2010)
Refundación del Estado en América Latina).
Como bien lo dice el profesor Boaventura, la planificación en las políticas públicas es indis-
pensable, y de igual forma a nivel de las organizaciones, puesto que permite visualizar los
logros en busca del vivir bien.
3.1 Objetivo estrategico 1: Fortalecer la organización, la participación ciuda-
dana y electoral
La UNORCAC, no solo desde hoy sino desde años atrás se ha preocupado de la participación
de su gente en los cambios sociales y en introducirlos como actores permanentes en la toma
92
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
de decisiones de la organización y a nivel local, es por esto que ha emprendido en la elabora-
ción de un plan plurianual, para guiar a futuro las actividades de la organización en beneficio
de su gente, es por esto que en el tema de participación ciudadana se pretende llegar a los
siguientes resultados en el plazo de cuatro años:
1.*ODSFNFOUBSZNBOUFOFSBOVBMNFOUFBMNFOPTVOMBQBSUJDJQBDJØOEFMPTNJFNCSPTEF
los cabildos y grupos organizados en los espacios de participación ciudadana y comunitaria.
2.*ODSFNFOUBSBVOMBBSUJDVMBDJØOEFMBTBDDJPOFTEFEFTBSSPMMPEFMBTDPNVOJEBEFT FM
plan estratégico de la UNORCAC, el plan de desarrollo cantonal y el plan de desarrollo pro-
vincial.
3.2 Objetivo estrategico 2: Acceder y manejar racionalmente el agua, tierras y
biodiversidad.
Es tan importante la participación de la gente en el proceso de mejoramiento de la calidad
de vida a nivel comunitario, que la UNORCAC siempre trabaja buscando mejorar el acceso
de la gente a los recursos naturales que hasta el dos mil trece se pretende:
1.3FEVDJSBMNFOPTBVOEFOJ×PTBGFDUBEPTQPSFOGFSNFEBEFTHBTUSPJOUFTUJOBMFTQSP-
ducto de mejorar el acceso y manejo del agua.
2.)BTUBFMB×P &MUFSSJUPSJPEF6/03$"$FTEFDMBSBEP1BUSJNPOJPDVMUVSBMEFBHSP
biodiversidad.
3.3 Objetivo estrategico 3: Mejorar la Producción y productividad Agropecua-
ria y otras alternativas productivas.
La gente de las comunidades son el pilar fundamental del mejoramiento hacia la búsqueda
del buen vivir, es por esto que los comuneros son los partícipes en las propuestas de la UNOR-
CAC, para mejorar la situación del empleo, por lo cual la organización se ha propuesto:
1. *ODSFNFOUBS FO VO MB HFOFSBDJØO EF FNQMFP FO MB QPCMBDJØO BOEJOB EF $PUBDBDIJ
1&" ZBMNFOPTFMPSJFOUBEPBNVKFSFTNFEJBOUFMBTNJDSPFNQSFTBTFYJTUFOUFT
2. *ODSFNFOUBSFOVOMPTJOHSFTPTGBNJMJBSFTFOMBTBDUJWJEBEFTQSPEVDUJWBTBHSPQFDVB-
rias y otras iniciativas de las comunidades de la UNORCAC del cantón Cotacachi.
3.4 Objetivo estrategico 4: Fortalecer la identidad, justicia y gestión del cono-
cimiento.
La UNORCAC cuenta con un departamento jurídico a disposición de la gente de sus comu-
nidades, el mismo que se encarga de la asesoría, capacitación en el tema de derechos colecti-
vos, y sobre todo patrocina las causas en defensa de los derechos de la mujer y la familia.
Siendo que existe un departamento jurídico a disposición de la gente, la organización por
medio de esta instancia pretende:
93
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
1."MNFOPTVOEFMBQPCMBDJØOEFMBTDPNVOJEBEFTBOEJOBTEFMB6/03$"$GPSUBMF-
cerá su identidad cultural.
2. "MNFOPTFMEFMBQPCMBDJØOBOEJOBBQMJDBSÈMBKVTUJDJBJOEÓHFOBCBTBEBFOFMEFSFDIP
consuetudinario a través de un procedimiento claro.
"VNFOUBSBVOFMBDDFTPEFMBQPCMBDJØOBOEJOBEFMB6/03$"$BMBKVTUJDJBBUSBWÏT
del asesoramiento jurídico, basada en su derecho consuetudinario y fortalecimiento de la
cultura de paz.
La característica primordial en este trabajo es fortalecer la identidad cultural de sus miem-
bros, para que se sientan valorados y con autoestima en crecimiento, con gente conocedora
de sus derechos y capaz de exigirlos en cualquier ámbito público y privado.
3.5 Objetivo estrategico 5: Construir un modelo de la salud intercultural
Para finalizar con este pequeño trabajo, otra de las características propias del trabajo de la
organización es rescatar la rasgos culturales como la salud ancestral, motivo por el cual la
UNORCAC ha participado con la gente en la formación de sanadores, mamas parteras y
demás logrando el rescate de este importante aspecto cultural, en función de los siguientes
objetivos:
1.*ODSFNFOUPBMEFMPTOBDJNJFOUPTCBKPFMNPEFMPJOUFSDVMUVSBM
2.4FJODSFNFOUBFOMBDPCFSUVSBEFBUFODJØOBFOGFSNFEBEFTDPNVOFTDPOTBOBEPSFT
ancestrales.
Todos los aspectos detallados a través de los cinco objetivos estratégicos emprendidos por la
organización ya se están trabajando, y el reto es que hasta el 2014 se cumplan.
Como podemos observar, la organización tiene un concepto distinto de la participación ciu-
dadana, pues la participación ciudadana es el pilar fundamental en el trabajo por mejorar
la calidad de vida de su gente, y se ha demostrado que a través de la organización y partici-
pación social se consigue protagonismo en el cambio social y por ende mejorar la calidad de
vida, con participación y control permanente del trabajo de las autoridades.
Conclusiones:
t La participación ciudadana es el mecanismo por excelencia través del cual el pueblo puede
expresar sus opiniones y ser partícipe principal en la toma de decisiones en los cambios po-
líticos y sociales.
t En la participación ciudadana lo importante es qué decisiones se toma y de quién provie-
nen estas decisiones.
94
“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
t Es importante fortalecer la participación ciudadana a nivel de las comunidades filiales de
la UNORCAC, para que la toma de decisiones de la dirigencia sea fortalecida con la gente del
campo perteneciente a la organización.
t La planificación es importante, por ende debe fortalecerse a nivel interno de la UNOR-
CAC, ya que solo planificando puede observarse y evaluar las metas propuestas.
Bibliografía:
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Andrade Santiago, Grijalva Agustín Storoni Claudia, La Nueva Constitución del Ecuador,
$PSQPSBDJØOFEJUPSB/BDJPOBM 2VJUP
De Sousa Santos Boaventura, Refundación del Estado en América Latina, Asociación Grafica
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Ley Orgánica de Participación Ciudadana, Corporación de Estudios y Publicaciones,
2VJUPo&DVBEPS
Los Pueblos Indígenas del Ecuador, FLACSO – Ecuador, 2007
Propuesta Política y Plan Estratégico UNORCAC 2008 – 2018, UNORCAC, 2008
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“Desarrollo de capacidades en veeduría, participación, control social y rendición de cuentas”.
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