La economía y la política económica: del viejo
al nuevo endurecimiento
En el año 2001, antes del colapso del régimen de convertibilidad, el valor del
producto anual por habitante era apenas igual al de 1975, medido a precios
constantes. Además, las desigualdades en su distribución se habían acentuado
considerablemente
El endeudamiento y la desindustrialización son otros de los ejes temáticos que tiene
la historia económica de Argentina. a través de sucesivos gobiernos y su
perspectiva tensión entre el Estado y el del Mercado
2 profundas crisis azotaron la Argentina en el siglo 20; El Rodrigazo, de mediados
de 1975 con una época de hiperinflación y la crisis del 2001 que puso fin a la
década de convertibilidad, la diferencia esencial en estas 2 crisis es que mientras
que en El Rodrigazo los componentes financieros de la crisis tuvieron poco peso y
que fue tomado como el ultimo respiro de la economía cerrada de la segunda
posguerra, caso contrario ocurrió en el 2001 donde los problemas con los créditos
internacionales y el endeudamiento externo como interno fueron cruciales,
tomándolo como una crisis de una economía con un alto grado de movilidad de
capitales.
Desde el comienzo de los 30’. La Argentina había experimentado escasos ingresos
de capitales exteriores mientras que las salidas de fondo estaban limitadas por
medidas del control de cambios, una manifestación de esto, es la cantidad de deuda
externa que poseía pre-1970, donde la cantidad era minúscula. Considerando que el
siglo XX se inició con una economía abierta al comercio, donde el principal fuente
económica era el sector agroexportador y que concluyó con la depresión mundial y
el cierre de los mercados externos en el 30’ - 32’.
Es así que durante los siguientes años, la economía nacional se movió hacia un
esquema distinto al anterior, el papel del sector agropecuario se debilitó y, en
cambio, la actividad industrial adquirió mayor importancia, apuntando hacia el
mercado interno ahora protegido de la competencia extranjera, con la idea de
industrializar al país con la fase de “industrialización sustitutiva de importaciones” y
que concluyó de cierta forma con la crisis del 1975.
Comenzó una economía más abierta en la que se gestaba el problema de
endeudamiento monetario, este periodo se desarrolla en articulación con una fase
de globalización financiera mundial, donde con la inclusión de los fondos prestables,
los llamados “Petrodólares”. Esto permite a las economías latinoamericanas acceder
al financiamiento externo privado, en cantidades apreciables y con tasas
relativamente bajas.
Si bien el valor del PIB entre 1975 y los 2000 's no varió, la participación de los
sectores productivos del país se alteraron de una manera notable. Los hechos más
llamativos son el sector manufacturero que perdió un ⅓ de lo que era e 1975,
generando en el 2000 un 16%, como también hubo una caída importante en el
sector de construcción representando un 3,7%, aunque el sector agrícola había
aumentado su representación a 8,7%.
Esta tendencia recesiva del sector industrial desde los 70’ es uno de los factores
que explican el pobre desempeño de la generación de empleos nacionales.
Sin embargo, aun entre la época comprendida de 1990 y 1994 donde la velocidad
de expansión del sector manufacturero se incrementó masivamente, resultó
insatisfactoria la creación de puestos de trabajo en el sector. Aunque en este caso
pesó el hecho de que los aumentos de la productividad laboral fueron muy grandes,
merced a la incorporación de bienes de capital importados favorecida por el "dólar
barato". De modo que se necesitaba menos horas laborales para producir los
mismos bienes y que en el mismo sentido se operaron procesos de reorganización
productivos con las cuales las empresas intentan afrontar las nuevas condiciones al
comercio abierto y que en muchos casos, estas empresas no tuvieron exito,
terminando quebrando
El empeoramiento del panorama laboral y la tendencia declinante de los salarios se
cuentan entre los factores que alimentaron al deterioro de la equidad distributiva,
otros indicadores de vulnerabilidad social también empeoraron a la par que
desmejoran la equidad. Así, el porcentaje de individuos por debajo de la línea de
pobreza era de 4,4% en 1974, pero había pasado a 8,3% en 1980, y saltaría luego a
21,8% en 1991, y a 35,4% en 2001.
En estas aproximaciones, cabe distinguir entonces 3 subperíodos principales;
Una fase inicial de apertura financiera, endeudamiento y crisis, que se cierra en
1982, y que se desarrolla enteramente durante el gobierno militar del Proceso. Una
fase intermedia, entre 1982 y 1990, durante la cual queda comprendido
enteramente el primer gobierno democrático, con la presidencia de Raúl Alfonsín.
En estos años ya no se cuenta con acceso a los mercados externos de crédito
privado, pero se tiene que hacer frente al peso de la deuda adquirida en la etapa
anterior, lo que condiciona y limita grandemente los márgenes de acción de las
políticas económicas. Y una fase final cuyos elementos dominantes se asemejan a
los de la primera: apertura comercial y financiera, endeudamiento y crisis; ésta es la
década de convertibilidad, que se desarrolla desde entrado el primer gobierno de
Carlos Menem hasta el caótico fin del encabezado por Fernando de la Rúa
● LA ECONOMÍA DEL PROCESO:
REFORMA FINANCIERA Y APERTURA,
ENDEUDAMIENTO Y CRISIS
● Acumulación con "represión financiera"
El modo de acumulación dominante de la economía Argentina, con el eje en la
industrialización sustitutiva de importaciones, había conformado una economía
semicerrada, con un sector industrial protegido y fuertemente oligopolizado y un
sector agroexportador de escaso dinamismo. Un primer hecho destacable fue el
ritmo del crecimiento del PBI en los años posteriores, entre 1946 y 1974 el PBI se
incrementó a un ritmo de 3,5% al año sin atravesar una sola recesión, y que
contrasta vivamente con el estancamiento que le seguiría post-75’.
Aquella expansión económica se apoyaba en la acumulación financiada casi
exclusivamente con el ahorro generado internamente. En todo el lapso 1961-1975 la
inversión se mantuvo próxima a 20 puntos del PBI, de los cuales sólo el equivalente
a 0,3% del producto por año. Este relativo éxito de las políticas de promoción de
exportaciones no tradicionales provoco que las exportaciones industriales, que
apenas eran el 3% en el 60’, alcanzará el 24% en 1975.
Si el balance de pagos mostraba una tendencia de largo plazo relativamente
favorable, en el plano fiscal, por el contrario, se acumulaban tensiones y problemas,
vinculados con las formas de financiamiento de la acumulación que caracterizaban
al modelo sustitutivo. La inversión era financiada en parte a través de mecanismos
de ahorro forzoso y transferencias de riqueza financiera entre sectores, como el
llamado "impuesto inflacionario". Las regulaciones de tasas de interés, los
mecanismos de crédito dirigido y los controles de cambios conformaban un régimen
que suele designarse como "de represión financiera".
● Alta inflación
En 1975, se atravesaba una crisis, con un cuadro de inflacion reprimido y un muy
elevado deficit fiscal, cubierto en gran medida con emisión monetaria.
El Rodrigazo un intento de producir una fuerte devaluación real y de incrementar las
tarifas públicas mediante un shock nominal, para corregir los desequilibrios de
balance de pagos y fiscal que presentaba por entonces la economía, coincidió con
esa grave crisis política ( La muerte de Perón) y encontró una intensa resistencia
salarial. La aceleración inflacionaria que tuvo lugar como consecuencia de ese
conjunto de factores marcó el inicio de una nueva etapa.
Esta persistencia de tasas de inflación muy elevadas durante un período prolongado
favoreció la extensión de prácticas, instituciones y mecanismos de formación de
expectativas muy adaptados a la alta inflación. Se caracterizó centralmente según
Frenkel por una trama de contratos en los que predominan a la indexación
automática a la inflación pasada, y por mecanismos de formación de expectativas
congruentes con tales prácticas.
De tal modo, el conjunto de normas y prácticas que resultan de las conductas
microeconómicas defensivas produce un resultado global de mayor inestabilidad
económica e incertidumbre. Si la inestabilidad de corto plazo era un rasgo
característico de la economía argentina en la fase de acumulación heterodoxa, la
configuración del régimen de alta inflación creó condiciones en las que la intensidad
de las fluctuaciones macroeconómicas podría tornarse aún mayor.
● De la apertura financiera a la crisis
El golpe militar orquestado por el Proceso de Reorganización Nacional se inició un
intento de cambio radical en el funcionamiento de la economía, El modelo de
desarrollo semicerrado y el papel decisivo del Estado en la asignación de recursos y
en la distribución del ingreso fueron entonces cuestionados globalmente. El sesgo
nacionalista-intervencionista de los estamentos militares y sus tradicionales
resistencias a las críticas liberales al modelo heterodoxo cedieron ante el
convencimiento de que éste había creado las condiciones en que la subversión
política y social se desarrolló desde finales de los años sesenta.
En el plano económico se trataba de dar a los mercados el papel central en la
asignación de recursos, se apuntaba así al menos en el discurso, puesto que en la
práctica se distanció largamente al plasmarla, La breve fase de 1976 - 1977
presentó un rasgo esencial: antes que un cambio drástico en el modo de
acumulación, se produjo entonces una recomposición de las condiciones de
funcionamiento del modelo vigente con anterioridad. El resultado del comercio con
el exterior mejoró rápidamente, y lo mismo sucedió con la situación fiscal.
En esos años la oferta agropecuaria aumentó considerablemente, por cambios de
tipo tecnológico y de organización de la producción cuya adopción generalizada
coincide con el inicio del Proceso.
Sin embargo, el gobierno militar no encaró medidas sustantivas para modificar
algunos de los problemas estructurales visibles ya con claridad en la primera mitad
de los años setenta, como los relativos al financiamiento del sistema previsional y de
los regímenes de promoción industrial vigentes. Además, contradictoriamente con el
discurso antiestatista adoptado por la conducción económica de la época, luego de
una reducción inicial del gasto público basada en el congelamiento de los salarios,
se observó un fuerte incremento de aquél, debido a una notable expansión de la
inversión pública. Esta política favoreció el crecimiento de diversos sectores
empresariales proveedores y contratistas del Estado, beneficiarios también, en
algunos casos, de la promoción industrial.
A mediados de 1977 una reforma financiera cambió profundamente la forma de
funcionamiento del sistema financiero, liberando las tasas de interés y colocando en
manos de los bancos las decisiones de asignación del crédito, que anteriormente
correspondía en gran medida al Banco Central. Es decir, se procuró establecer
reglas de mercado para el funcionamiento financiero interno.
La política macroeconómica puso el acento en la creación de dinero: el Banco
Central comenzó a aplicar medidas monetarias muy restrictivas. En las nuevas
condiciones financieras, eso dio lugar también a un hecho novedoso: se produjo una
suba muy fuerte y rápida de las tasas de interés, ahora libres.
A pocos meses de andar, esa política monetaria restrictiva no estaba aún dando
buenos resultados en materia de control de la inflación. Pero, al aumentar
fuertemente el costo del crédito, amenazaba con abortar la recuperación económica.
Esto no la hizo popular entre los militares, que veían con malos ojos el riesgo de una
recesión, la que podía poner dificultades en el proceso represivo que venían
desarrollando.
Es entonces cuando comienza a perfilarse una política de estabilización novedosa,
diseñada sobre bases completamente distintas. Una política de estabilización "de
economía abierta", que habría de basarse en el llamado "enfoque monetario del
balance de pagos". Esta nueva etapa durante el gobierno militar abarca el decisivo
lapso 1978-1981. Políticas de diseño similar, que habrían de tener destinos
semejantes, se aplicaron casi simultáneamente en Chile y en Uruguay, configurando
lo que se conoce como "las experiencias de apertura financiera del Cono Sur de
América latina", de fines de los años setenta.
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El problema que las prácticas de indexación significaban para la política de
estabilización fue reconocido explícitamente hacia 1978 por las autoridades
económicas. Desde fines de ese año se llevó a cabo un intento de quebrar la trama
de contratos indexados y los mecanismos de formación de expectativas en función
de la inflación pasada, utilizando el tipo de cambio nominal como instrumento
antiinflacionario. Se optó por no intervenir directamente sobre los contratos privados.
El "disciplinamiento" de los formadores de precios y de los asalariados debería
provenir de la apertura comercial, cuyo ritmo se decidió acelerar. La apertura
llevaría a un aumento de la competencia, particularmente en el sector industrial
hasta entonces protegido. Con la apertura y la prefijación de las tasas de
devaluación mensuales según una secuencia decreciente (la
"tablita"), la inflación interna debería tender a igualarse a la inflación internacional.
El plan implicaba más impuestos o aranceles y menos subsidios. Así, a la larga, con
la paridad cambiaría fija, la inflación interna y la internacional resultarían iguales.
Al momento de lanzarse el nuevo plan, a fines de diciembre de 1978, las tasas de
inflación mensuales eran del orden de 9%. Sin embargo, la corrección
del tipo de cambio fue de 5,2% en el primer mes de vigencia de esta política, muy
por debajo de la inflación de los meses previos, y decrecería luego mes a mes,
tendiendo a cero, según la secuencia anunciada con cierta anticipación.
Mientras el "disciplinamiento" de los formadores de precios y de los asalariados
parecía progresar con lentitud puesto que los precios internos y los salarios en
dólares subían, un nuevo elemento, que resultaría decisivo por sus efectos de largo
plazo sobre la economía, aparecía con intensidad en la escena económica:
los movimientos internacionales de capitales. En la fase de acumulación
heterodoxa, los movimientos de capitales eran limitados y estaban normalmente
sujetos a restricciones. El cambio en este período fue drástico. Los controles a los
movimientos de capitales fueron progresivamente eliminados, y la economía pasó a
estar financieramente abierta.
La tasa de cambio fue utilizada como instrumento de la estabilización de precios y
no para alcanzar determinado saldo del comercio. Las tasas negativas incentivaron
la demanda de crédito interno y externo, lo que alimentó a su vez la
demanda agregada y favoreció la expansión de la economía.
Hacia fines de 1979, sin embargo, la ya notoria sobrevaluación de la moneda
parecía tornar cada vez más riesgoso el endeudamiento en dólares. Esto repercutió
en las tasas de interés internas, que se elevaron impulsadas por las mayores
expectativas de devaluación y por el mayor riesgo, y pasaron a ser positivas en
términos reales.
El sector agropecuario y el sector industrial fueron en especial víctimas de los
factores. El término "desindustrialización" se acuñó en estos años, en los
que la producción interna de manufacturas fue desplazada crecientemente
por importaciones de bienes producidos en el resto del mundo. El sector
agropecuario es también afectado por la caída de su tasa de rentabilidad.
En ese contexto crítico, la expectativa de quiebra de la política cambiaría y de
abandono de las pautas prefijadas de devaluación ganaban cuerpo con el paso del
tiempo y condujeron a la reversión de los movimientos de capitales.
Las empresas estatales cancelaron créditos internos recurriendo a fondos obtenidos
mediante endeudamiento en el exterior. Con ello mejoraban la situación de los
bancos locales, al devolver fondos obtenidos previamente en préstamo de
modo que los bancos contaban con mayores recursos para reintegrar
a su vez los depósitos al público, que procuraba cambiarlos por dólares.
Con el fin de paliar en parte la crisis financiera en curso, el Banco Central concedía
créditos (redescuentos) a los bancos que enfrentaban dificultades para hacer frente
al drenaje de depósitos. Dada la escasa confianza reinante en la continuidad de la
política cambiaría, esta creación monetaria realimentaba la corrida contra el peso.
Las notables fugas de capitales ocurridas en 1980-1981 convirtieron a la argentina
en una economía dolarizada, en el sentido de que una fracción importante de las
tenencias financieras totales del sector privado interno pasó a estar constituida por
moneda extranjera o activos en el exterior.
El ajuste caótico y la herencia económica de la democracia
A partir de esta crisis se inició la fase final de la economía del régimen militar. Es la
etapa llamada de "ajuste caótico", extendida entre 1981 y 1983, es decir, hasta el
comienzo de la transición democrática. condujo a una situación de creciente
descontrol de la economía. Operando dentro de márgenes estrechos, las políticas
económicas estuvieron dominadas en este lapso por dos elementos básicos: en
primer lugar, por los intentos de reequilibrar el balance de pagos, que se había
deteriorado sensiblemente entre 1978 y 1980, mediante fuertes devaluaciones y la
utilización de diversos mecanismos que significaron masivos subsidios al
endeudamiento externo privado, como los seguros de cambio; en segundo lugar,
por las acciones orientadas a reducir el sobreendeudamiento de importantes
sectores de empresas privadas que había resultado de la fase anterior, y que fue
agravado por el efecto de las devaluaciones sobre las deudas en moneda
extranjera. los shocks tarifarios orientados a paliar el desequilibrio
fiscal, combinados con las masivas devaluaciones nominales, tensaron el régimen
de alta inflación colocando a la economía permanentemente al borde de la
hiperinflación. el balance de pagos, se verificó un cambio estructural. Como
consecuencia de los nuevos y muy elevados niveles de endeudamiento del país, y
de las subas de las tasas de interés internacionales a partir de 1979, la cuenta
corriente pasó a ser crónicamente deficitaria, a pesar de la importante
mejora que se alcanzó en el saldo del comercio.
