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Resumen Pegoraro- Gobierno
Teoría Política Contemporánea (Universidad de Buenos Aires)
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GOBIERNO (Pegoraro)
Se entiende al gobierno como el ámbito donde individuos e instituciones poseen
autoridad para tomar decisiones, formular políticas públicas, y conducir una sociedad
(este ultimo se relaciona al origen etimológico de la palabra como ´´el timón´´ en griego).
El gobierno se encuentra relacionado de modo directo con los conceptos de poder legitimidad
y política. La relación entre gobernados y gobernantes existe solo en la medida en que existe
poder; la autoridad de los gobernantes emana de la legitimidad de un gobierno, entendida
como su capacidad para transformar la obediencia en adhesión voluntaria (Weber); por
último el gobierno se relaciona fuertemente con la política entendida como el conjunto de las
decisiones soberanas y sancionables, el Gobierno seria el lugar donde estas decisiones son
tomadas. Desde la política, el Gobierno es el espacio por excelencia donde esta actividad se
desarrolla.
La legitimidad del gobierno se vincula la transformación de la obediencia en adhesión,
entendiendo que el elemento esencial es el consenso (Weber). Notamos diferentes tipos
ideales de legitimidad como la tradicional, carismática, y racional legal (Weber).
El estudio del Gobierno se puede abordar considerándolo como un Conjunto de Actores,
Funciones, e Instituciones.
Conjunto de Actores:
Se refiere al conjunto de personas que poseen el poder de autoridad en un determinado
orden político (los gobernantes). El gobierno se vuelve una red de funcionarios públicos
ligados al ejecutivo que participan en los procesos de diseño y ejecución de políticas. Según
Bobbio, en toda sociedad el poder político, es decir el poder de tomar e imponer decisiones, le
pertenece siempre a un circulo restringido de personas.
Igualmente, en la modernidad el poder político pierde su cariz personal y yace en el cargo, se
traslada a la persona solo en la medida que este lo ocupa. Son ahora las Instituciones las que
imponen los limites dentro de los cuales los actores pueden moverse. Esto podría llevar a
pensar que el análisis del gobierno como un conjunto de actores no es válido en la
modernidad. Pero, hoy en día ocurren dos fenómenos que ponen en duda esta ultima
reflexión. Uno es la crisis de los partidos políticos y la consecuente personalización de la
política. En segundo lugar, está el fenómeno de la mediatización de la política y el cada vez
mayor poder que toma la imagen, que vuelve difusa la separación entre el cargo y la persona
que lo ocupa.
Conjunto de Funciones:
El gobierno tiene por función dirigir políticamente una sociedad. Posee dos responsabilidad
exclusivas y constantes, la tutela de la comunidad frente al exterior, y el mantenimiento de la
unidad hacia el interior. Para hacer esto emplea acciones de coerción o de cohesión
proveyendo bienes y servicios.
Podemos diferenciar la política de la administración y ver que son dependientes entre si.
La política será asociada al gobierno electo y la administración (burocracia Weber) al
gobierno permanente, esta garantizará el desarrollo concreto de la dirección política.
Desde una dimensión cualitativa, analizando las responsabilidades y funciones que un
Gobierno adquiera, podemos relacionar los distintos tipos de gobierno con los modelos
de
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estado conocidos. El Estado Mínimo procurara solamente la defensa exterior y el orden interno
(las dos responsabilidades elementales de todo gobierno); el Estado Productor se caracteriza
por la intervención económica y provisión de servicios públicos; por ultimo el Estado de
Bienestar se relaciona al rol esencial que el gobierno le da a los servicios sociales.
Una critica que se realiza a la perspectiva del gobierno como conjunto de funciones es la
sobrecarga que este puede tener, el exceso de demandas y la incapacidad de procesarlas y
resolverlas. Igualmente, la sobrecarga seria causa de las funciones ampliadas del Gobierno,
nunca se ponen en duda las dos funciones elementales (defensa exterior y orden interno).
Conjunto de Instituciones:
Las instituciones son construcciones sociales funcionales a objetivos específicos. Son el marco
en el que se toman las decisiones políticas, el poder reside en ellas.
Las instituciones poseen atribuciones para el ejercicio del poder con independencia de las
personas que temporalmente las integran. La acción de los gobernantes no será ya ejecutada
en su propio nombre, sino en el de la autoridad conferida, mientras que la obediencia no se
debe a la persona sino a la institución de gobierno de la que la autoridad emana.
El gobierno remite a las estructuras de toma de decisión. Dentro del sistema política hay varios
componentes, la comunidad política, la autoridad, y el régimen político. El gobierno es un
elemento constituyente del régimen político, de sus estructuras de autoridad, y mas
precisamente de aquellas encargadas de tomar decisiones.
La Distribución del poder y la organización del gobierno
Pensando en la relación entre gobierno y poder, se puede ver que, dentro del gobierno, el
poder se distribuye de dos formas: (no se relaciona a Sartori).
• Horizontal:
Se da con la división de los tres poderes del estado: ejecutivo, legislativo y judicial. Hablamos
de separación del poder porque en las repúblicas modernas, esta separación buscaba formar
un sistema de frenos y contrapesos mediante el cual se daba a las 3 esferas una capacidad de
acción sobre un tema, pero se le restringía sobre el otro. Busca crear esferas separadas donde
cada poder se controle mutuamente y no haya un poder con más injerencia que el otro (esto
no funciona en la práctica).
• Vertical:
Se da a través de la determinación de la forma de gobierno federal, unitaria o confederada.
La estructura federal implica una distribución del poder hacia el interior de las unidades
subnacionales, a diferencia de los gobiernos unitarios. En esta separación vertical, los
gobiernos locales y nacionales tienen distinto poder. En federal el poder se divide entre
unidades subnacionales.
Unitarios:
Francia, UK, Italia, Colombia y Chile. En Los gobiernos unitarios, los gobiernos locales en líneas
generales dependen del gobierno central. Los gobiernos locales (unidades subnacionales)
dependen del gobierno nacional. Los gobiernos locales no tienen autonomía financiera. La
toma de decisión es vertical, suele tomarse en el centro de administración nacional y bajar a
las unidades nacionales sin posibilidad de autonomía para tomar decisiones en algunas
materias. La autoridad política nacional suele designar a gobernantes locales. El tipo de
gobierno unitario es el primer estilo de gobierno que se dio en la historia. Surgió en Europa en
el siglo XV con la consolidación de Estados nacionales. Unicamerales, una sola cámara.
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Federales:
A lo largo del tiempo hay países que se van federalizando, a través de un proceso de
descentralización. Esto se da quitando el centro de poder y distribuyendo las funciones de
gobierno al interior del territorio nacional, las subnacionales pueden ejecutar políticas
públicas . Su aparición fue por primera vez en la conformación del Estado americano.
Se plantea que existan dos o más niveles de gobierno de autoridad. Las provincias son
autónomas. El gobierno nacional o central es soberano a nivel internacional, con respecto de
otros estados (como Ozslak, atributo de ser reconocido como estado soberano x otros). El
gobierno central es soberano internacionalmente, aunque las provincias tengan autonomía.
La estructura del gobierno se representa a través del bicameralismo (dos cámaras),
conformada por diputados que representan a los individuos de cada provincia y senadores
que representan a la provincia en sí.
Otra característica es la descentralización del poder, el gobierno nacional no tiene poder por
sobre todo el territorio.
En Argentina hay una sobrerrepresentación de las provincias chicas con poca población en el
senado, esto viene a salvar la diferencia de representación que se da en los diputados. En
diputados las provincias chicas tienen menos representación que otras provincias mayores,
pero al existir el senado todas las provincias tienen la misma cantidad de funcionarios. En
Argentina hay 257 diputados. Tiene que haber un diputado cada tal cantidad de habitantes.
El gobierno confederal no importa no lo toma
.
Formas de Gobierno
La importancia del análisis yace en reconocer la forma de gobierno mas estable y que mejor se
adapta al contexto en el que actúa. No existen formas de gobierno buenas o malas per se.
Parlamentarismo:
No existe una separación del poder entre el gobierno y el parlamento, el poder ejecutivo-
legislativo se comparte. Los gobiernos son designados, apoyados, o destituidos a merced del
parlamento.
La naturaleza de la legitimidad en la elección del gobierno es indirecta, la elección del
parlamento es directa.
Sus características son:
1- Legitimidad indirecta del gobierno.
2- Carácter colegiado del órgano ejecutivo.
3- Fusión de poderes entre los órganos ejecutivo y
legislativo. 4- Elección directa y por un periodo flexible del
parlamento.
El poder ejecutivo es dual, integrado por el gobierno y la Jefatura de Estado. El Jefe de
Gobierno se encarga de la orientación político-administrativa, mientras que el Jefe de Estado
es la representación simbólica y de corte ceremonial (Reina). El mandato del ejecutivo no se
halla sujeto a ningún tipo de plazo y su duración depende del apoyo del Parlamento.
El poder legislativo es el parlamento, el único de los órganos de gobierno con posibilidad de
reclamar una legitimidad democrática directa a partir de su elección popular.
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Existen varios tipos de Parlamentarismo, el modelo de Westminster, el modelo clásico de
gobierno por asamblea, y el parlamentarismo controlado.
En el modelo de Westminster (parlamentarismo ingles), el poder ejecutivo prevalece por
sobre la asamblea legislativa, el Jefe de Gobierno es quien realmente dirige el gobierno, y es
también el jefe de su partido, por lo que difícilmente sea destituido por el Parlamento
En el parlamentarismo de asamblea el primer ministro es un primero entre iguales, el Jefe de
Gobierno se renuevo junto con todo su gabinete (caso italiano).
En el Parlamentarismo Controlado, el Jefe de Gobierno puede no ser el líder del partido, y su
permanencia en el cargo es esperable ante recambios en el gabinete, dado que este
(gabinete) no es designado por el parlamento. El Jefe de Gobierno puede destituir a los
ministros y el sistema electoral es no mayoritario. El ejemplo es el caso alemán luego de la
segunda guerra. Las características que distinguen este caso son la prohibición constitucional
de partidos antisistema, una barrera electoral alta, y el ´´voto constructivo de censura´´ que se
refiere a la imposibilidad de destitución del primer ministro sin antes designar a su sucesor.
Presidencialismo:
Sus características son:
1- Elección popular directa del presidente y su congreso.
2- Unipersonalidad del cargo ejecutivo.
3- División de poderes
4- Mandato fijo para el presidente y el congreso.
El poder ejecutivo es unipersonal, concentra la jefatura de estado y de gobierno, y la
conformación del gabinete depende pura y exclusivamente de él. Lowestein sostiene que el
gabinete es una agrupación de los jefes de departamento y consejeros del presidente, carece
de carácter colectivo. Si bien la legitimidad es directa existen diferentes formas de elección,
elección directa, indirecta a través de un colegio electoral, e indirecta en la cual existe un
cuerpo intermedio entre la voluntad de los votantes y la elección del presidente que si tiene la
potestad de alterar el resultado (Bolivia).
En cuanto al poder legislativo, los mandatos son fijos y el presidente no cuenta con las
facultades para disolverlo.
Al haber dos poderes de Gobierno con competencias exclusivas y sin medidas de intervención
reciprocar se configura un escenario en el que los incentivo para la cooperación son bajos.
Semipresidencialismo:
Se basa en la idea de poder compartido, el presidente debe compartir el poder con un primer
ministro, y a la vez el primer ministro debe conseguir un apoyo parlamentario constante.
La naturaleza de la legitimidad es una combinación de la elección popular directa de un
presidente con la elección indirecta de un primer ministro, a la vez con un parlamento elegido
directamente.
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El poder Ejecutivo presenta una estructura dual, mientras que el resto de las estructuras de
toma de decisión presentan una compleja relación entre jefe de estado, jefe de gobierno, y
parlamento. Hay varias formas de interacción entre los tres actores, una situación que cabe
remarcar es la cohabitación, en ella hay un gobierno dividido donde el presidente cumple una
función reguladora y prima el primer ministro. Otro caso es el de un gobierno unificado donde
el presidente no es el líder de su partido y asumiría funciones simbólicas, mientras que el
primer ministro es poseedor del poder, líder real de la mayoría en el parlamento. Por último,
si el presidente es el líder del partido entonces esta forma se asemejaría al presidencialismo,
Reflexiones y críticas a cada Forma:
Según Linz, el Parlamentarismo resulta mas propicio para el mantenimiento de un régimen
democrático que el presidencialismo. El autor evalúa los siguientes rasgos del Presidencialismo
como negativos:
1- Legitimidad dual: Tanto el presidente como el congreso pueden reclamar la
legitimidad proveniente de la elección popular
2- Periodo Fijo: conduce a la rigidez, permite que se mantenga en el poder
presidentes débiles.
3- Unipersonalidad del cargo: La presidencia es el premio mayor, no incentiva a
la cooperación.
4- Bidimensionalidad del cargo: El presidente condensa las funciones de Jefe de
Gobierno y de Estado, y las funciones de estos cargos pueden entrar el colisión.
5- Dos Principios Constitucionales opuestos: el primero apunta a la creación de un
poder ejecutivo estable y poderoso; mientras que el segundo manifiesta un temor a
la personalización del poder y una tendencia a limitarlo.
Esta forma observa una tendencia a la parálisis y el bloque gubernamental de políticas.
Mientras que el parlamentarismo no presenta estos problemas. En cuanto a la legitimidad
dual, no existe independencia del ejecutivo respecto del Parlamento. El parlamento tiene la
posibilidad de remover al primer ministro, y el jefe de gobierno puede disolver la asamblea,
habiendo así una flexibilidad que garantiza un procesamiento institucional de la crisis.
Además, la lógica parlamentaria se basa en la cooperación entre órganos de gobierno y lideres
partidarios, la pertenencia del primer ministro al parlamento lo obliga a relacionarse de forma
permanente con este.
Igualmente, otros autores como Shugart rescatan al Presidencialismo. Cuestionan la tesis de
Linz argumentando que este se basó en los quiebres democráticos de América Latina, y que la
inestabilidad corresponde mas al subdesarrollo que a la forma de gobierno.
Argumentan que el mandato fijo otorga previsibilidad y estabilidad en el proceso de toma de
decisiones, y que el sistema de contrapesos limita la posibilidad de que el partido que gana se
quede con todo. El presidencialismo les otorga dos opciones a los votantes, permitiéndoles
posiciones diferentes partidos en el ejecutivo y legislativo. Además, en cuanto a la inmovilidad,
al presidente se le atribuyen poderes de decreto que contrarrestan una falta de apoyo del
congreso. Otra característica es que por la unipersonalidad del cargo el electorado podrá
identificar fácilmente un responsable directo por las acciones del gobierno, evitando así la
diseminación de la responsabilidad en un cuerpo tan amplio como el parlamento.
El Parlamentarismo ingles es criticado por la imposibilidad de imitación en otros países y por la
creación artificial de mayorías parlamentarias.
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Gobernabilidad y Gobernanza
La gobernabilidad apunta a evaluar el rendimiento de un gobierno, concentrándose en las
capacidades estructurales que el gobierno posee para desempeñarse de modo eficiente y
eficaz. Silva la define como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus
instituciones de gobierno actúan eficazmente de un modo legítimo.
La capacidad de un gobierno se mide en el nivel de equilibrio alcanzado entre las demandas
de la sociedad y las respuestas desde las estructuras encargadas de tomar decisiones. Para
medir el equilibrio se analiza la eficacia (la capacidad de dar respuesta a las demandas que
recibe), la eficiencia (la posibilidad de implementar estas medidas del mejor modo posible), y
la estabilidad (la facultad que el gobierno posee de adaptarse a los cambios y exigencias de la
sociedad).
La gobernabilidad es una cualidad problemática en regímenes democráticos, esto se debe a
que la sociedad es una fuente inagotable de demandas dirigidas al gobierno y este se ve
obligado a responderlas adecuadamente, por lo que se produce una sobrecarga. En los
regímenes autocráticos esto no ocurre ya que el gobierno posee la capacidad de controlar las
demandas ciudadanas. Bobbio dice ´´la democracia tiene la pregunta fácil y respuesta difícil,
mientras que la autocracia esta en condiciones de hacer la pregunta más difícil y tiene mayor
facilidad para la respuesta´´.
La gobernanza también remite a la capacidad de gobernar, pero en la forma en que se articulan
las interacciones de los actores involucrados en las problemáticas a resolver a la hora de
construir los consensos previos necesarios para la formulación de políticas. Es el medio a través
del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios
intereses y objetivos.
La gobernanza indica un estilo de gobierno, alude a la idea de conducción. Esta permite
evaluar el nivel de participación social así como el grado de responsabilización. Implica la
generación de consensos, la convivencia entre el gobierno y los actores públicos y privados en
la decisión e implementación de políticas.
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