“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia, y de la conmemoración de las heroicas batallas de Junín y Ayacucho”
INFORME
INFORME
N° 00005-2024/SBN-DNR-SDNC
Nº XXXXX-XXXX/XXX
PARA : CLAUDIA MICAELA PANTOJA MEGO
Subdirectora (e) de la Subdirección de Normas y Capacitación
DE : BRIAN JOHNNY CÁCERES SILVA
Especialista Legal II de la Subdirección de Normas y Capacitación
ASUNTO : Absuelve consulta sobre espacios públicos
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Documento electrónico firmado digitalmente en el marco de la Ley N° 27269, Ley de Firmas y Certificados Digitales, su Reglamento y modificatorias.
REFERENCIA : S.I. N° 33190-2023
FECHA : San Isidro, 11 de enero de 2024
Me dirijo a usted, en atención al documento de la referencia, mediante el cual el Director
General de la Dirección de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación
consulta sobre la factibilidad de aplicar el procedimiento especial de saneamiento físico
legal sobre espacios públicos que se encuentran ocupados por instituciones educativas.
Al respecto, informo lo siguiente:
I. ANTECEDENTE:
Mediante Oficio N° 02060-2023-MINEDU/VMGI-DIGEIE (S.I. N° 33190-2023) el Director
General de la Dirección de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación
consulta a esta Superintendencia sobre la posibilidad de que su representada pueda
aplicar el Procedimiento Especial de Saneamiento Físico Legal regulado en el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 29151, respecto de aquellos inmuebles destinados a
espacios públicos que se encuentran ocupados por instituciones educativas.
II. OBJETO DEL INFORME:
Absolver la consulta formulada por la Dirección de Infraestructura Educativa del
Ministerio de Educación en relación a las acciones conducentes para regularizar la
posesión ejercida sobre un espacio público.
III. ANÁLISIS:
Sobre la competencia de la SBN para emitir opinión:
3.1. De conformidad con el artículo 5 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151,
Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 019-2019-VIVIENDA (en adelante “TUO de la Ley N° 29151”), se crea el
Sistema Nacional de Bienes Estatales - SNBE como el conjunto de organismos,
garantías y normas que regulan, de manera integral y coherente, los bienes estatales,
en sus niveles de Gobierno Nacional, Regional y Local, a fin de lograr una
administración ordenada, simplificada y eficiente, teniendo a la SBN como ente rector.
3.2. De acuerdo con lo dispuesto por el literal j) del numeral 14.1 del artículo 14 del
“TUO de la Ley N° 29151”, concordante con lo previsto en el inciso 3 del numeral 10.1
del artículo 10 del Reglamento de la Ley N° 29151, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 008-2021-VIVIENDA (en adelante “Reglamento de la Ley N° 29151”) y lo
establecido en el literal e) del artículo 44 del Texto Integrado del Reglamento de
Organización y Funciones de la SBN, aprobado mediante Resolución N° 0066-
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2022/SBN, es función de la SBN, en su condición de Ente Rector del Sistema Nacional
de Bienes Estatales –SNBE absolver, a través de la Subdirección de Normas y
Capacitación - SDNC consultas sobre la interpretación, alcance y aplicación de la
normativa del SNBE, con carácter orientador y están referidas al sentido y alcance de
la normativa que regula la adquisición, administración, disposición, registro y
supervisión de los predios estatales y demás normas complementarias y conexas del
SNBE, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión
a asuntos concretos o específicos.
De los espacios públicos en el marco de la Ley N° 31199
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3.3. Existen predios estatales que cuentan con una protección legal especial al
constituir espacios públicos, de conformidad con la Ley N° 31199, Ley de gestión y
protección de los espacios públicos, publicada el 22.05.2021 (en adelante “Ley N°
31199”), y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 001-2023-
VIVIENDA, publicado el 03.03.2023 (en adelante el “Reglamento de la Ley N° 31199”).
3.4. Al respecto, conforme el artículo 3 de la Ley N° 31199 son espacios públicos las
zonas para la recreación pública activa o pasiva, calles, playas del litoral, plazas,
parques, áreas verdes, complejos deportivos, áreas de protección, así como todas
aquellas que son definidas como tales por la autoridad competente. El Estado privilegia
la creación y mantenimiento de espacios públicos que aporten valores ambientales,
culturales, de recreación en favor de los ciudadanos o doten de identidad a la ciudad.
3.5. Asimismo, conforme a la indicada Ley, y su Reglamento, los espacios públicos, al
ser bienes de dominio público, son inalienables, inembargables e imprescriptibles,
confiriendo además la condición de intangible a las áreas verdes de uso y dominio
público (artículo 4). De igual manera, los espacios públicos constituyen patrimonio
colectivo de gran valor social y cultural, por lo que las municipalidades distritales y
provinciales promueven la participación ciudadana en su manejo sostenible y
recuperación (artículo 9).
Procedimientos iniciados con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 31199
(23.05.2021)
3.6. Es importante mencionar que de acuerdo a lo dispuesto en la Segunda
Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 31199, vigente desde el
23.05.2021, existen supuestos que, por su ubicación temporal preexistente a la vigencia
de la Ley N° 31199 (norma especial), permiten que se apliquen las disposiciones que
contienen las normas generales:
“Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 31199
Los procedimientos administrativos iniciados antes de la vigencia de la ley, continuarán
con el procedimiento que regía desde su inicio hasta su conclusión, respetando las
condiciones establecidas antes de la vigencia de la presente ley".
3.7. En tal sentido, en el caso de que existan solicitudes, trámites, actos o actuaciones
administrativas iniciados o realizados con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 31199,
es decir, antes del 23.05.2021, sobre predios estatales que, actualmente, son
considerados como “espacios públicos”, no les alcanzará las reglas contempladas en
la Ley N° 31199, ni en su Reglamento.
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3.8. Lo señalado en el párrafo precedente se evidencia con la formula regulatoria
prescrita en la Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley N°
31199, la cual faculta a la SBN regularizar situaciones fácticas sobre espacios públicos
que vienen siendo destinados a otro uso o servicio público, siempre que dicha situación
fáctica se haya originado con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 31199.
Del Procedimiento Especial de Saneamiento Físico Legal – PESFL en el marco del
SNBE
3.9. En la actualidad, el procedimiento central y general en materia de saneamiento de
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la propiedad estatal, es el denominado procedimiento especial de saneamiento físico-
legal (en adelante el “PESFL”), el cual se rige por los artículos 21 al 23 del TUO de la
Ley N° 29151 y los artículos 242 al 262 del Reglamento de la indicada Ley. Este
procedimiento se encuentra a disposición de todas las entidades que conforman el
SNBE para el saneamiento de los predios e inmuebles estatales de su propiedad o bajo
su administración.
3.10. Es importante destacar que, bajo esta regulación, se define al saneamiento
físico-legal como “las acciones destinadas a lograr que en el Registro de Predios figure
inscrita la realidad jurídica actual de los inmuebles del Estado y de las entidades, en
relación a los derechos reales que sobre los mismos ejercen las entidades”, conforme a
lo establecido en el numeral 21.2 del artículo 21 del TUO de la Ley N° 29151.
3.11. Cabe precisar que el numeral 21.1 del artículo 21 del TUO de la Ley N° 29151 y
el artículo 242 del Reglamento de la Ley N° 29151, disponen que las entidades que
conforman el SNBE se encuentran obligadas a efectuar de oficio y en forma progresiva
el saneamiento físico legal de los predios e inmuebles estatales de su propiedad o
posesión, hasta obtener su inscripción registral.
3.12. Para cumplir tal cometido, el régimen jurídico del PESFL se encuentra tutelado
por ciertas reglas sustantivas y procedimentales. Las reglas sustantivas regulan los
distintos supuestos materia de saneamiento, los supuestos excluidos (por ejemplo, los
predios e inmuebles estatales sobre los que existe algún proceso judicial en el que se
cuestione la propiedad del Estado), la determinación del titular registral producto del
saneamiento (el Estado o la entidad pública, según el caso), entre otros. Por su parte,
las reglas procedimentales regulan los requisitos para ejecutar el trámite, así como el
conjunto de acciones concatenadas que de modo obligatorio deben ejecutar las
entidades públicas para llevar a cabo el procedimiento hasta lograr la inscripción
registral del acto de saneamiento —y, desde luego, su registro en el SINABIP—.
3.13. Es necesario destacar que las referidas reglas sustantivas y procedimentales se
encuentran dirigidas a generar la agilidad del procedimiento de saneamiento, así como
la agilidad de la etapa de inscripción registral propiamente, pero asegurando un balance
que permite garantizar y cautelar los derechos fundamentales de los administrados.
3.14. En suma, la esencia funcional del PESFL radica en ofrecer a las entidades
públicas una vía especial para que puedan ser exceptuadas de las exigencias,
formalismos y requisitos del procedimiento registral común u ordinario, con la finalidad
de viabilizar y acelerar la inscripción registral de una determinada situación jurídica o
física de los predios o inmuebles estatales; pero siempre teniendo en consideración que
sus reglas imperativas así como su respectiva interpretación deben asegurar: (a) una
racionalidad que permita la adecuada y ordenada distribución y publicidad de los
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derechos reales y demás situaciones jurídicas y físicas que recaigan sobre los predios
e inmuebles estatales, y (b) un balance que permita garantizar y cautelar los derechos
fundamentales de los administrados.
3.15. Cabe precisar que, el PESFL se encuentra compuesto por una serie de etapas,
aplicables según el tipo de acto, previstas en el artículo 245 del Reglamento de la Ley
N° 29151: i) Diagnóstico físico legal del predio o inmueble materia de saneamiento físico
legal; ii) Elaboración de documentos; iii) Notificación; iv) Anotación preventiva de los
actos de saneamiento físico legal; v) Oposición en los actos de saneamiento físico legal;
vi) Inscripción registral definitiva; y, vii) Actualización del SINABIP.
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De la consulta formulada
3.16. Hasta este punto, ha quedado claro que los espacios públicos son predios
estatales de dominio público destinados a fines recreacionales, sobre los cuales, a la
actualidad, existe un régimen jurídico especial, conformado por la Ley N° 31199 y su
Reglamento, y cuyas disposiciones imperan sobre cualquier acto que recaiga sobre los
espacios públicos.
3.17. Sin perjuicio de ello, a fin de mitigar el drástico impacto de las disposiciones
especiales del marco jurídico de la Ley N° 31199 sobre los predios estatales que, a su
entrada en vigencia empezaron a ser considerados como espacios públicos; dicha
norma reconoció la existencia de una realidad preexistente a su vigencia cuyo status
jurídico ha debido de ser resguardado.
3.18. Es así que, la Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N°
31199 ha habilitado a las entidades continúen aplicando el marco jurídico ordinario ante
procedimientos, solicitudes, trámites, actos o actuaciones administrativas iniciados o
realizados con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 31199, es decir, antes del
23.05.2021.
3.19. Por su parte, tenemos que el PESFL busca armonizar aquello que existe en la
realidad con lo que se encuentra publicitado registralmente, a fin de que exista una fiel
correspondencia. Tal es así que las entidades que apliquen tal mecanismo, por ejemplo,
buscarán trasladar a la esfera registral una situación fáctica como la posesión sobre un
predio o inmueble inscrito como bien estatal sobre el cual no se cuenta con un título
comprobatorio de dominio (por ejemplo, sería el caso del numeral 4 del artículo 243 del
Reglamento de la Ley N° 29151).
3.20. Como se advierte, en dicho supuesto de hecho se busca que un derecho
sustantivo que la entidad saneadora ha consolidado sobre un predio o inmueble estatal
a través de la posesión, se encuentre debidamente saneado a través de su
cognoscibilidad en la esfera registral. En ese sentido, podemos convenir que para este
supuesto de hecho, un presupuesto para iniciar el PESFL es que la entidad
efectivamente ejerza la posesión sobre el predio estatal, prestando un servicio público
o destinarlo para una finalidad pública; siendo por tanto, el umbral al inicio del
procedimiento de saneamiento físico legal regulado en el SNBE.
3.21. Siguiendo esa línea, considerando que, para el supuesto de hecho antes
propugnado, se haya convenido que la posesión sobre el predio estatal sea un elemento
liminar al inicio del PESFL, entonces no se advierte obstáculo para que las entidades
puedan aplicar el PESFL sobre espacios públicos sobre los cuales ejercen posesión;
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siempre que dicha situación fáctica sea anterior a la vigencia de la Ley N° 31199, es
decir, antes del 23.05.2021.
IV. CONCLUSIONES:
4.1. En el marco del SNBE, el PESFL constituye el procedimiento central de
saneamiento de la propiedad estatal, encontrándose a disposición de todas las
entidades públicas integrantes del SNBE. Este puede aplicarse sobre bienes de dominio
público que competen a las entidades responsables del uso público del predio o a la
prestación del servicio público, según corresponda.
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4.2. De acuerdo a la Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N°
31199, Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos, los procedimientos
administrativos iniciados antes de la vigencia de la citada ley, continúan con el
procedimiento que regía antes de su vigencia; en tal sentido, en caso que existan
solicitudes, trámites, actos o actuaciones administrativas iniciados o emitidos con
anterioridad a la vigencia de la Ley N° 31199 (23.05.2021), no les alcanzan las reglas
contempladas en la Ley N° 31199, ni en su Reglamento.
4.3. Las entidades conformantes del SNBE puedan aplicar el PESFL sobre espacios
públicos sobre los cuales ejercen posesión; siempre que dicha situación fáctica sea
anterior a la vigencia de la Ley N° 31199, es decir, antes del 23.05.2021, en virtud de la
Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 31199. Para ello deberán
de seguir las reglas sustantivas, procedimentales y requisitos que se regulan en el TUO
de la Ley N° 29151, y su Reglamento.
Es todo cuanto tengo que informar.
Atentamente,
Firmado digitalmente por:
CACERES SILVA Brian Johnny FAU
20131057823 hard
Fecha: 11/01/2024 [Link]-0500
Firmado por
BRIAN JOHNNY CÁCERES SILVA
Especialista Legal II
Subdirección de Normas y Capacitaciones
Visto el presente informe, la Subdirectora (e) de Normas y Capacitación expresa su
conformidad; en consecuencia, remítase a la Dirección de Infraestructura Educativa del
Ministerio de Educación, para los fines correspondientes.
Firmado digitalmente por:
PANTOJA MEGO Claudia Micaela FAU
20131057823 hard
Motivo: Firma
Fecha: 11/01/2024 [Link]-0500
Firmado por
CLAUDIA MICAELA PANTOJA MEGO
Subdirectora (e)
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