UNIDAD 1

LA POLÍTICA CRIMINAL: CONCEPTO, OBJETO E HISTORIA Y

POLÍTICAS RELACIONADAS

“El límite de la Política Criminal es el Derecho Penal”

(Von Listz).

Imagen con fines didácticos

En el siguiente esquema podrás ver de forma integrada los contenidos temáticos que
conforman la primera unidad de aprendizaje correspondiente a Política Criminal, y que te
permitirán tener una idea clara sobre la definición, alcance y repercusiones que ha tenido
en nuestro país y a nivel internacional. Esta idea servirá luego para que comprendas las
diferencias y particularidades de Política Criminal y Política Social.

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 MAPA DE CONTENIDOS TEMÁTICOS <<UNIDAD 1>>

INTRODUCCIÓN

El contenido temático de esta unidad de aprendizaje tiene como propósito central que el
estudiante se introduzca de manera reflexiva en el estudio de la política criminal y sus
principios rectores. Su objetivo primordial es lograr la seguridad, creando un organismo o
ente coordinador, con autonomía presupuestaria y administrativa, denominado, Comisión
Coordinadora de la Política Criminológica de Estado, que será la entidad encargada de
implementar de manera científica y técnica, planificada, coordinada, supervisada,
debidamente evaluada. Esta oficina estará adscrita al Órgano Ejecutivo, y contará con la
participación del Órgano Judicial, la Asamblea Nacional, Ministerio Público, Defensoría del
Pueblo, Colegio Nacional de Abogados, Instituto de Criminología y Sociedad Civil,
explicando al estudiante la política judicial, política Legislativa y la Política Ejecutiva que
intervienen en este proceso.

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La unidad se encuentra estructurada de manera lógica que va desde las cuestiones de
interés más general, como la definición y sentido de la política criminal sus diferencias,
entes que participan para lograr una adecuada coordinación y lograr una seguridad pública.

Como parte del estudio de la unidad, conocerás las principales argumentaciones que han
sido elaboradas para darle un sentido más amplio y definitivo respecto a cómo la política
criminal ha trascendido de manera global (nacional y trasnacional) y los procesos
criminógenos que se han implementado para una adecuada coordinación.

Es importante resaltar que cada contenido temático de esta unidad ha sido diseñado
apegado a la nueva estrategia de enseñanza-aprendizaje por competencias, en dónde por
sus características de modalidad a distancia o virtual y caracterizado por el auto
aprendizaje, es necesario que sigas todas las instrucciones, que des seguimiento a tus
actividades complementarias y de aprendizaje, a la realización y entrega de tus proyectos,
así como a poner interés en las evaluaciones y asesorías para que puedas alcanzar el éxito
y cumplas tu meta.

En cada uno de los contenidos que se te presentan, es importante que apliques tus
capacidades cognoscitivas como: pensamiento, conocimiento, comprensión, aplicación,
análisis, síntesis y evaluación, para su máximo aprovechamiento.

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 VINCULACIÓN DIDÁCTICA

CONTENIDO-COMPETENCIAS

El estudiante

Analiza concepto, historia y objeto de la política criminal, lo que le sirve

para caracterizar el entorno que tiene con otras ramas de política afines
a la materia para vincular cada una al área que le corresponde.

Es momento de iniciar los contenidos de la primera unidad… suerte y

adelante.

1.1. POLÍTICA CRIMINOLÓGICA

1.1.1. Concepto

Política Criminal

Franz Von Liszt, (s/f), define a la política criminal como el conjunto sistemático de los
principios fundados en la investigación científica de las causas del delito y de los efectos de
la pena, según los cuales el Estado ha de llevar a cabo la lucha contra el delito por medio
de la pena y de las instituciones con ella relacionadas (Borja, 2003).

En cambio, Mezger, refiere que, a la política criminal, en un sentido amplio, considerándola

como el conjunto de todas las medidas estatales para la prevención del delito y la lucha
contra el delito. (Heing, 1979).

Para Hans-Heinrich Jescheck, (1993), considera que la política criminal se ocupa de cómo
debe conformarse el derecho penal para cumplir mejor con su misión de proteger a la

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sociedad. Esta disciplina está asociada con las causas del delito, analiza los elementos
que conforman los tipos penales para que den una mejor respuesta a la realidad, intenta
conocer los efectos que causan las sanciones penales aplicadas, considera hasta qué el
límite el legislador pude restringir la esfera de libertad de los ciudadanos más allá de lo
indispensable, y examina si el derecho penal material se encuentra configurado de una
manera que pueda realizarse en el proceso penal.

Características de la política criminal

Es una ciencia axiológica (valorativa). El Derecho Penal expone, la Política

Criminal opina y cuestiona, critica.

La Política Criminal es diacrónica. Estudia el pasado y proyecta la reforma

para el futuro; el Derecho Penal es sincrónico, se preocupa de lo vigente.

La Política Criminal debe actuar siempre dentro del Derecho Penal. No

puede propugnar soluciones que no estén en el Derecho Penal. La Política
Criminal, quiere criticar y reformar el Derecho Penal.

Relaciones entre la política criminal y el resto de las ciencias penales

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Para entender de manera concreta cuales son las relaciones que hay entra la política
criminal con otras ciencias penales, lo especificaremos en los siguientes puntos.

Con la Dogmática

▪ Critica la dogmática con objeto de transformar el texto legal.

▪ Las leyes con el tiempo se han transformado pero el Derecho Penal, es mucho más
rígido. Admite mal la interpretación. El principio de legalidad es básico en él (no
puede aplicarse por analogía).

▪ La interpretación del Derecho Penal está muy apegada al texto de la ley. Precisa de
reforma legislativa.

Con la Filosofía Penal Positiva (Constitución)

▪ La Constitución, pide protección para unos derechos y fija límites de penalidad.

Con la Criminología

▪ La Criminología, como ciencia empírica aporta datos que deben ser aceptados,
aunque no es una ciencia exacta, pero puede mejorarse mediante mejoras
metodológicas. Pero sus conclusiones, una vez realizadas, no marcan un camino
unívoco sino ambivalente.

▪ La Estadística habla del dark number, es un número muy amplio y depende del tipo
de delito (más alto en el aborto y menor en el robo de vehículos, por ejemplo). A
la Política Criminal un dato único le marca dos pautas posibles:

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 Principios rectores de la Política Criminológica

PRINCIPIOS EXPLICACIÓN

Se deben desarrollar las siguientes estrategias: Fortalecer los

valores de vida y la unidad familiar como base de la sociedad.
Mejorar y actualizar el proceso enseñanza aprendizaje,
estableciendo la educación como pilar fundamental para la
realización de todo el potencial humano. Emplear los medios de
PREVENCIÓN comunicación como instrumentos de servicio y elevación del
nivel cultural. Atender con eficacia y promover las políticas
sociales del Estado.

Se deben desarrollar las siguientes estrategias: Fortalecer los

mecanismos del control social en la seguridad ciudadana.
SEGURIDAD Desarrollar acciones convincentes y sostenibles en el tiempo en
CIUDADANA materia de seguridad ciudadana. Definir claramente la Política de
Estado en materia de seguridad ciudadana. Fomentar la cultura
de paz para disminuir la espiral de violencia. Mejorar el acceso a
los servicios básicos de subsistencia ciudadana.

Los Derechos Humanos se deben desarrollar las siguientes

estrategias: Respetar el Derecho a la vida como valor
DERECHOS HUMANOS fundamental. Hacer efectivo el respeto a los Derechos
Humanos. Fortalecer el compromiso y la voluntad de toda la
sociedad, en la defensa de la dignidad humana. Sensibilizar a la
comunidad respecto al impacto negativo de la promoción de la
violencia generalizada. Implementar políticas de retribución a las
víctimas de la violencia.

Se deben desarrollar las siguientes estrategias: Equilibrar la

distribución de las riquezas del Estado. Incrementar la
JUSTICIA SOCIAL participación del Estado en las Políticas Sociales.

Establecer mayor accesibilidad, independencia e imparcialidad en

la administración de justicia. Promover la solidaridad nacional
como internacional. Fomentar la política de la no exclusión por
pertenecer a un determinado grupo social.

Se deben desarrollar las siguientes estrategias: Promover la

inversión nacional y extranjera, a fin de crear más y mejores
plazas de empleo que permitan ese desarrollo. Optimizar y
DESARROLLO racionalizar el uso de los recursos del Estado. Disminuir la
pobreza y extrema pobreza en un ámbito real y no ficticio.

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HUMANO SOSTENIBLE Promover la igualdad de oportunidades. Atender los sectores
más vulnerables como lo son: niños, niñas, jóvenes, indígenas,
jóvenes, discapacitados y en general los grupos más
desfavorecidos para garantizar su desarrollo e integración social.

Se deben desarrollar las siguientes estrategias: Promover las

participaciones ciudadanas en los problemas que le afecten y
ofrecer soluciones institucionales rápidas y adecuadas.
PARTICIPACIÓN Incrementar la participación de la comunidad en la consolidación
CIUDADANA de comunidad democrática. Incluir a la ciudadanía en las
actividades de prevención del delito. Promover la participación
ciudadana en determinadas decisiones que debe adoptar el
Estado. Adoptar medios alternos de resolución de conflictos en
aquellos delitos que lo permita la Ley. Apoyar el desarrollo de
programas orientados a la participación ciudadana por parte de
grupos organizados de la sociedad civil.

Se deben desarrollar las siguientes estrategias: Rescatar y

fortalecer los valores humanos. Fomentar la convivencia pacífica
de los asociados a través de programas integrales. Respetar las
EDUCACIÓN PARA normas de convivencias sociales a través de otros medios de
UNA CULTURA DE PAZ, control social distinto al punitivo. Incrementar la capacidad
operativa de las organizaciones responsables de la salud mental
de la población. Establecer políticas públicas para el desarrollo
de una Cultura de Paz, impulsando el deporte y otras actividades
sociales en los diversos sectores con especial atención en las
poblaciones de alto riesgo social.

1.1.2 La Política Criminal de los Siglos XIX y XX

A mediados del siglo XIX se acercaba un cambio fundamental para México: la formación
una liberación de importantes, pero ya opresivas tradiciones, y la penetración de una
moderna administración, junto con nuevas vías de comunicación en casi todo el vasto
territorio.

La pena privativa de libertad a través de la reclusión en el establecimiento carcelario,

presentada como una opción y humanizada para el sistema punitivo vigente hasta el siglo
XVII, que tenía como base las penas de muerte y corporales, desde su nacimiento se ha

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demostrado ineficiente para cumplir sus finalidades formalizadas por el ordenamiento,
principalmente los que se refieren a la reinserción del penado a la sociedad.

La función resocializadora, sin embargo, expresada por las ideas de reintegración y

regeneración, que la ley atribuye a la pena de reclusión, más allá de las funciones de
control social a través de políticas de prevención y retribución del acto lesivo a un bien
jurídico y tutelada por la normativa legal, no se encuentra viable dentro de la estructura
común a los establecimientos carcelarios. Sobrepoblación de los presidios, promiscuidad,
falta de recursos materiales, insuficiencia de trabajo para los penados, el efecto sobre el
auto concepto del individuo preso, la cuestión sexual, la violencia, el ocio, la ruptura
completa con la sociedad y el contacto con la criminalidad organizada, en general son
elementos del día a día de los condenados al régimen cerrado de la reclusión.

Reiteradamente, las ciencias humanas tienen dicho que el problema de la prisión es la

propia prisión, es decir, el problema de esta institución es el propio confinamiento. La
prisión, según Fragoso, representa un trágico equivoco histórico, constituyendo la
expresión más característica del vigente sistema de justicia criminal. Válidamente sólo es
posible pleitear que ella sea destinada exclusivamente para los casos en que no haber, en
el momento, otra solución (Fragoso, 1980).

Las mismas ciencias, llegaron a la conclusión que el sistema de confinamiento no recupera

el criminoso, muchas veces lo especializa como delincuente y, cuando no lo hace, aun
lanza sobre él, al término de su ejecución, el estigma de expresidiario, su segunda
condenación, lo que acarrea la discriminación y la marginalización social adquirida en el
establecimiento prisional. Por ello, la pena privativa de libertad, en los moldes actuales, es
un instituto que denigre, corrompe, desmoraliza y embrutece a la persona.

Es a finales del siglo XIX que realmente empieza a procrear el pensamiento de que la pena
privativa de libertad no es el mejor medicamento de los sistemas punitivos de los más
diversos Estados en el combate a la criminalidad. En Alemania, por ejemplo, Von Liszt,
desde una apuesta por una ciencia universal del Derecho Penal (Gesamte
Strafrechtwissenschaft (s.f.) citado en Nunes Apolinário, M. (2008)), aboga por la

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eliminación de las penas carcelarias de corta duración y por la necesidad de
potencializar nuevos sustitutos a las formas clásicas de cumplimiento condenatorio. Para el
creador del Programa de Marburgo, las penas cortas de prisión “no corrigen, ni intimidan,
al contrario, arrojan frecuentemente al delincuente primario en el camino definitivo al
crimen”.

Imagen tomada con fines didácticos

A finales del siglo XIX, Ferri (1985), emprende la primera y fuerte campaña contra la pena
privativa de libertad, sintetizada en su manifestación sobre el régimen de aislamiento
celular, al afirmar que este régimen caracterizaba una de las grandes aberraciones de aquel
momento histórico.

Este posicionamiento crítico comenzaría a germinar en finales del mismo siglo, llegando a
su madurez en mediados del XX, cuando, precedido de una atención doctrinal que se
destinaba a los aspectos negativos de la prisión, se empieza a plantearse la necesidad de
buscar mecanismos alternativos.

Con origen en el positivismo criminológico del siglo XIX, las penas alternativas a la
prisión, más allá de los presupuestos humanísticos de la pena, son reflejos de las
alteraciones que el Estado viene sufriendo respecto de sus concepciones sobre el sistema

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de justicia penal y los fines de la pena en una sociedad compleja y llena de variaciones.
Sin embargo, las alternativas penales, adquieren mayor dimensión y grado de importancia
con la globalización del modelo norteamericano de control social sobre el delito.

Con todo, el abordaje propuesto no se limita al análisis del derecho positivo en vigor en
los países centrales y del entorno, tampoco pretende interpretar sistemáticamente las
alternativas a la prisión existentes en el sistema con el objetivo de construir nuevos
conceptos. Tratase, antes, de una investigación que aprovecha las contribuciones de las
demás ciencias humanas, tales como la sociología y la criminología para identificar el
origen y las influencias determinantes en sus concepciones y prácticas, pesquisando los
objetos oficiales y efectivos de la política de control social subyacente a su utilización
como especie de punición y su discurso legítimante, contextualizándolos en el actual
momento histórico.

Roxin (1998) observando el avance y retroceso de la historia de las ideas penales, arrisca
un pronóstico para el derecho penal del siglo XXI, creyendo que el mismo continuará
existiendo como instrumento de control social secularizado: la gradual sustitución de la
pena de prisión por otras consecuencias jurídicas al ilícito; la supresión definitiva de las
penas corporales, porque se caracterizan en atentar a la dignidad humana; el retroceso de
la utilización de la pena privativa de libertad y el surgimiento de nuevas formas de control
electrónico y de medidas terapéuticas sociales, además de la mayor utilización del trabajo
comunitario y de la reparación civil del daño. El autor, justifica esta previsión por la
inexistencia de plazas y recursos financieros para ejecutar la pena privativa de libertad de
modo que respecte el principio humanitario común a todas las penas en el Estado
democrático y por la imposibilidad de punir la mayoría de los delitos con ella.

A partir de esta perspectiva del siempre reverenciado autor, cabe señalar que la
sustitución de la pena privativa de libertad por nuevos sustitutos penales no genera
necesariamente la humanización de las reacciones punitivas al ilícito penal, tampoco tiene
como consecuencia necesaria la disminución del sistema penal en las sociedades
modernas, y, en Brasil y también por el que se percibe en España, viene siendo realizada
con el incumplimiento del principio de la legalidad de las condenas y demás garantías

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constitucionales, sin que tales presupuestos sean suficientemente mencionados y
combatidos por los aplicadores y pensadores del derecho penal.

El incumplimiento oficial de la humanización de las condenaciones penales que acompañan

sobre todo el discurso de las alternativas a la pena de prisión sea compatible con la
finalidad sui generis del Estado de Derecho, es fundamental llevar en consideración los
mitos no explicitados que sustentan el sistema de justicia criminal y que son reproducidos.

Se sabe, de todas las formas, de la existencia de algunos elementos tramposos sobre los
cuales se justifica la intervención punitiva, entre ellas: que el sistema de justicia criminal es
neutralizador de la criminalidad; que la elevación de las tajas de encarcelamiento reduce la
criminalidad; que la población, en especial la brasileña, quiere todos los delincuentes en la
cárcel. Tales afirmaciones, conforme Lemgruber, son contestadas por encuestas y estudios
internacionales y nacionales que no reciben la debida divulgación o no son llevados en
consideración en Brasil (Lemgruber, 2001).

En especial, cabe resaltar que los sustitutos penales fueron idealizados aun dentro del
paradigma centrado en el crimen y en el hombre delincuente. Mencionado enfoque aun
ignoraba el conocimiento advenido de las teorías sociológicas del Labelling Approach y del
reconocimiento del papel de los procesos sociales de definición y selección de los
delincuentes, que llevan a la relativización del objeto y función del derecho penal, la
superación de la concepción ontológica del delito y del delincuente, así como la
contribución de la perspectiva criminológica crítica al entendimiento del fenómeno
criminal.

Nótese, por tanto, que las respuestas penales utilizadas en función de la razón mitológica
del derecho penal igualitario, garantista y terapéutico, son equivalentes a los sustitutos
penales, fieles a las propuestas del positivismo italiano y a la tendencia correccionalista
subsiguiente, impermeables a los nuevos enfoques atribuidos a la pena introducidos por el
pensamiento contemporáneo. Además, al ser aplicados a las personas clasificadas como
recuperables, ya que no han cometido crímenes violentos y, por tanto, no peligrosos,
autorizan su convivencia social. Su incapacitación, de este modo, no interesa a penas para

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la manutención de su estatus de consumidores en potencial, pero también porque
acarrea un costo muy superior a su valor en el mercado.

Así, la búsqueda de resultados a la cuestión social por medio del derecho penal con vistas
a una eficacia social lleva a la sustitución de determinación legal de la sanción criminal
judicialmente impuesta por técnicas indeterminadas de defensa social con naturaleza
pedagógica y terapéutica. En este sentido, conforme Ferrajoli, es que se dice que uno de
“los síntomas de la crisis de las penas privativas de libertad es, sin duda, el desarrollo de
las medidas alternativas y de las sanciones sustitutivas, que representan quizá las
principales innovaciones de este siglo en materia de técnicas sancionadoras. Pero este
desarrollo es también un signo de la resistencia tenaz del paradigma carcelario. Medidas
alternativas y sanciones sustitutivas no han sustituido en realidad a la pena de cárcel como
penas o sanciones autónomas, pero se han sumado a ella como su eventual correctivo,
terminando así por dar lugar a espacios incontrolables de discrecionalidad judicial o
ejecutiva.” (Ferrajoli,1995).

De la misma forma, conviene destacar el desarrollo de las penas pecuniarias en sustitución

a la cárcel o, incluso, como pena autónoma, en sede consensual o condenatoria. Así, tanto
en Alemania como en los países anglosajones, constatase estadísticamente la preferencia
por estos tipos de consecuencias jurídicas, sea por la multa o por otro tipo de prestación,
teniendo en vista la no necesidad de un desarrollado soporte organizacional para su
ejecución con relación a las penas a ser cumplidas en provecho de la comunidad.

Sin embargo, al privilegiar la aplicación de condenas pecuniarias, en atención a la

potencialidad económica del individuo sometido al sistema penal, así como en los
crímenes culposos practicados en la dirección de vehículos automotores, en la
criminalidad económica y en los crímenes del cuello blanco, resta comprobada la
observación sobre el aumento de la utilización de la pena de multa en Europa del siglo
XIX como característica de la política criminal sustitutiva típica del capitalismo.

En este sentido, se puede observar que la pena de multa surge entre las modalidades
sustitutorias como la más apropiada en una sociedad focalizada en el capital. La

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diferenciación de tratamiento que esta pena proporciona entre individuos de capacidad
económica diversa, en situación desfavorable a los menos afortunados, cuya exigencia de
cumplimiento de la condena puede sobretodo estimular el acometimiento de nuevos
crímenes; la real posibilidad de la pena ser paga por terceros, y afectar otros diferentes
del condenado y finalmente la ausencia de cualquier objetivo reformador. Así, la multa a
favor de la víctima o sus representantes, al utilizar la norma punitiva como instrumento
compensatorio de naturaleza civil, contribuye para una disfunción axiológica entre el
ámbito penal y el civil.

Ampliación de la red de control por intermedio de la justicia penal

En los países centrales, una de las principales consecuencias de la utilización de los

sustitutos penales fue el aumento del control social por el sistema de justicia penal. En
este sentido, aun en el inicio de la década de los 70, se comprueba en un estudio
estadístico, que la adopción de las puniciones alternativas a la cárcel, al revés de acarrear
una disminución de la incidencia del sistema penal, resultó en la ampliación del alcance de
la red del control social, a través de un sistema disciplinar más difuso y de calibres más
estrechos, el esquema institucional de las prisiones del siglo XIX, con la nueva
implementación de nuevas modalidades y sub-modalidades de desvío y control; agencias
especializadas, privadas o estatales, administrativas y profesionales delimitando nuevos
ámbitos de competencia en la ejecución de las sanciones alternativas, independiente o bajo
supervisión de la justicia criminal; una nueva comunicación y con ella lo que era derecho
se transforma en condición consensualmente acordada o judicialmente determinada. Los
individuos antes denominados de condenados actualmente son considerados clientes,
beneficiarios o asistidos; el conocimiento producido por los diagnósticos y tratamientos,
escalas de evaluación, asemejase en todo aquel utilizado por el sistema carcelario.

Con el mismo punto de vista, Foicault, prevé esta incidencia del control penal sobre
individuos por la vía de las alternativas, una lógica reproductiva panóptica del sistema
penal, así como el discurso de los reformadores de los siglos XVIII y XIX: reformar el

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sistema penal, humanizar las condenaciones, incentivando alternativas a la pena
privativa de libertad que deberán ser destinadas a los individuos violentos o como castigo
a los reincidentes, ampliando el espectro de la ilegalidad punible y el control sobre el
cuerpo y alma de los individuos, mejorándoles al revés de destruidlos (Foucault., 1999).

Por tanto, la cuestión principal que debe ser considerada en esta tendencia de política
criminal de utilización cada vez mayor de las condenas alternativas a la cárcel es la
consciencia de que no representan una disminución o modificación del sistema criminal,
pues al revés de excluir o diferenciar el tratamiento concedido a las poblaciones
tradicionalmente infractoras, estas continúan a ser tradicionalmente procesadas, y las
nuevas poblaciones son acogidas por la maquina punitiva; al revés de los individuos
quedaren libres del sistema de justicia criminal, son atingidos por él, con todas las
consecuencias del etiquetamiento y exclusión social que deriva de esta incidencia.

Si esta dinámica es positiva o negativa, es difícil decir, estando todos inmersos en el

proceso de mudanza social. Si las alternativas a la cárcel, ejecutadas por agencias
seleccionadas y plenamente fiscalizadas, por intermedio de profesionales preparados y
bien intencionados, bajo supervisión judicial constante, en el interés del penado y de la
colectividad, pueden ser alternativas genuinas a la prisión, más humanas, evitando los
efectos perversos del cárcere, son transformaciones positivas de las especies de punición
en las sociedades democráticas avanzadas.

La construcción de la nueva Política Criminal de la intolerancia

Según Bottoms, hubo tres significativos desarrollos en los sistemas penales occidentales en
la segunda mitad del siglo XX: el crecimiento del uso de penas pecuniarias, el surgimiento
de los trabajos en beneficio de la comunidad como pena autónoma y el crecimiento de
elementos de compensación de los daños causados por el crimen. Señala, también, que en
las últimas décadas ocurrió el movimiento pendular inverso, con el aumento de tasas
anuales de encarcelamiento proporcional, bajo influencia del modelo americano, al mismo
tiempo en que permanece el discurso de las alternativas a la cárcel (Bottoms, 1983).

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La emergencia de esta nueva mentalidad de punición trajo consigo un discurso
gerencial, de probabilidades y riesgos, basado en estadísticas criminales y con la finalidad
explicita de control de segmentos poblacionales, que de espacio sustituye el lenguaje
clínico y los juzgamientos éticos retributivos, centralizados en el individuo, por un lenguaje
gerencial, con el desarrollo de nuevas tecnologías que tratan los individuos sometidos al
control penal como clientes, destinados más a la eficiencia del propio sistema que a
cualquier finalidad externa al sistema penal. De esta forma, Feeley – Simon observan que
las prácticas y el discurso penal se han tornado más fuertes y conservadores durante los
años 70 y 80, originando lo que se conoce por la nueva penología. La crítica a la ideología
del tratamiento y contra la utilización de la cárcel como principal medio empleado llevó a
la crisis del modelo resocializador, que culminó en los años 70 con el abandono de la
creencia en la fuerza de recuperación de la pena. Así en los Estados Unidos, por ejemplo,
donde se había impuesto con gran importancia el ideal del tratamiento, se observa un
retorno a la culpabilidad como fundamento y límite de la condenación, en un nuevo
contexto retribucionista bajo el lema Just Desert, el uso de la pena privativa de libertad
como última ratio del derecho penal y la gradual introducción de alternativas a la privación
de libertad, tales como períodos de pruebas bajo supervisión, servicios comunitarios y
prisión domiciliar.

El cambio de finalidades de este tipo de abordaje da menos relevancia a la reincidencia,

antes un criterio universal de evaluación del suceso o fracaso de determinada política
criminal, en la perspectiva del ideal resocializador. Ello pasó a considerar los niveles de
encarcelamiento como un resultado del control efectivo realizado sobre las camadas
sociales monitoreadas. Este abordaje, en la medida que modifica el foco del sujeto y
evidencia la existencia de grupos sociales más propensos a la criminalidad, o menos
sometidos a la normalidad, fortalece el discurso de la pobreza como potencial productor
de la criminalidad, no cuestionando los valores y el orden social impuestos como patrón,
lo que ya fue fuertemente criticado por las teorías del etiquetamiento. Ello, incluso, uno
de los objetivos de los programas de supervisión intensiva creados para posibilitar el
cumplimiento de penas no carcelarias, en un ideal integrador, pasan a ser considerados
como técnicas eficaces de vigilancia y monitoreo.

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1.1.3 El positivismo criminológico

La escuela Positiva postulaba:

1. Método científico (observar, medir, calcular).

2. Cuestionaban el Derecho natural.

3. No admitían el libre albedrío. El hombre determinado por su constitución “genética”.

4. El Derecho Penal pasa a estudiar al delincuente y no el delito.

5. La pena como herramienta de la Sociedad para defenderse del delincuente. La pena

como doble finalidad: − Primero regeneración. − Si no funciona lo anterior, dureza se
aplicaba pena de muerte. En cualquier caso, evitar que se vuelva a delinquir.

6. Cuestionar el ordenamiento social de su tiempo, la política imperante.

Integrantes de la escuela Positiva

Escuela positiva. Cuerpo orgánico de concepciones que estudian al delincuente, al

delito y su sanción, primero en su génesis natural, y después en sus efectos jurídicos, para
adaptar jurídicamente a las varias causas que lo producen los diversos remedios, que por
consiguientes serán eficaces.

“La escuela criminal positiva no consiste únicamente, en el estudio antropológico del

criminal, pues constituye una renovación completa, un cambio radical de método científico
en el estudio de la patología social criminal, y de los que hay de más eficaz entre los
remedios sociales y jurídicos que nos ofrece.

La ciencia de los delitos y de las penas era una exposición doctrinal de silogismos, dados a
luz por la fuerza exclusiva de la fantasía lógica; nuestra escuela ha hecho de ello una ciencia
de observación positiva, que, fundándose en la antropología, la psicología y la estadística

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criminal, y así de como el derecho penal y los estudios penitenciarios, llega a ser la
ciencia sintética que yo mismo la llamo sociología criminal, y así esta ciencia, aplicando el
método positivo al estudio del delito, del delincuente y del medio, no hace otra cosa que
llevar a la ciencia criminal clásica el soplo vivificador de las últimas e irrefragables
conquistas hechas por la ciencia del hombre y de la sociedad, renovada por las doctrinas
evolucionistas.

Representantes de la escuela positiva

CESARE LOMBROSO (Verona 1835-1909)

Médico militar. Medidas antropológicas estableciendo tipologías. L’uomo criminale y La

donna delincuente. Fuertemente influido por August Comte (la única máxima absoluta es
que no hay nada absoluto), esta idea desmorona toda la escuela clásica. Al no haber nada
absoluto no hay ley divina. Influido también por Darwin (represión atávica, escalón
perdido en la evolución). La aportación de Lombroso es que por primera vez afronta el
estudio científico del delito, en sus conclusiones propugnó reformas en el Derecho Penal.
Por tanto, es el primer político criminal. Lombroso da a la Criminología una orientación
antropológica. De hecho, es el autor de la Antropología criminal. Con la publicación en
1866 de L’uomo criminale aparece su primera teoría del criminal.

Imagen tomada con fines didácticos

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Lombroso intenta distinguir el tipo de delincuente: − Criminal nato. − Loco moral. −
Epilepsia latente. − Delincuente loco (con subdivisiones como los mattoides). Pero con
ellas Lombroso sólo cubre el 30% de la delincuencia (quedan fuera ocasionales,
pasionales…). En su última época incluye la categorización del delincuente político.
Consecuencias en el Derecho Penal: − Si el delincuente nace no podemos pretender su
rehabilitación, Lombroso es partidario de la pena indeterminada y en casos extremos de la
capital. Válida la rehabilitación para delincuentes ocasionales. − Las teorías de Lombroso
están plenamente superadas (no absolutamente arrinconadas) pero con dos grandes
méritos: haber fundado el estudio del delito basado en el delincuente y haber asentado
una metodología. − Una de las críticas: muestra no representativa de la población de sus
estudios.

RAFFAELO GAROFALO (1862-1934)

Imagen tomada con fines didácticos

Jurista de clase alta, barón. Catedrático de Derecho Penal. En los finales de su vida dio
apoyo al movimiento fascista. Dentro de la Escuela positiva es el único con estudios
jurídicos y es por tanto quien más nos interesa. Populariza el término Criminología en sus
libros. Garofalo distingue: − Delitos naturales: los que suponen una lesión de los
sentimientos

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altruistas esenciales de piedad y probidad en la justa medida en que son poseídos por
una comunidad. −Delitos artificiales: los definidos por el legislador porque se ha creído
oportuno. Garofalo entiende que el delincuente natural presenta anomalías (no tan duro
como Lombroso en este tema) bien de carácter somático bien psíquico. Consecuencias en
los efectos de la pena − Para Garofalo la pena es vista como un elemento de disuasión
para el sujeto (prevención especial) y para el resto (prevención general). − La justifica por
la temibilitá (otros hablarían de pericolositá) del delincuente.

Garofalo propugna la pena de muerte, en tanto que es un darwinista social (los elementos
anómalos deben ser eliminados) en los casos más graves, proponiendo también penas
perpetuas y deportaciones a las colonias. − También apunta a que en delitos contra la
propiedad se debe penar con la reparación de los daños causados.

ENRICO FERRI (1856-1929)

Imagen tomada con fines didácticos

Sociólogo italiano de origen modesto. Va a París (con los estadísticos), vuelve a Italia y
estudia en Pisa con Carrara, al que sucede en la Cátedra. Hace una monografía contra el
Jurado. Hace un proyecto de Código penal (el proyecto Ferri, que influirá en el Código
penal 1930) en los años 20, poco antes de morir. Sociología criminal (1900). Doctrina de
Ferri − Creación de la Sociología penal con base científica. − Incluye las aportaciones de
Garofalo y Lombroso. − De metodología claramente científica: mide Imagen con fines
didácticos

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y cuantifica. Adopta una actitud de neutralidad ante los fenómenos. Renuncia a los
prejuicios y a las ideas preconcebidas en la elaboración de las leyes. − Niega el libre
albedrío (es una ilusión), cuestiona la idea del castigo por hacer un mal uso de la libertad,
como decía la escuela clásica, sino que el hombre debe ser castigado porque vive en
sociedad. − La finalidad de la pena no es castigar, sino que es una medida para defender a
la Sociedad y se toma en función de la peligrosidad del delincuente.

Conlleva dos consecuencias:

1. La pena debe ser objeto de la máxima individualización. La peligrosidad es un

pronóstico, una probabilidad no definitiva; y

2. Las penas deben ser de carácter indeterminado (en función de la evolución del interno).
− El delito es producto de anomalías físicas (base biológica de Lombroso), influye el clima
y demás factores ambientales, y también el contexto social donde se desarrolla (densidad,
clase social).

1.2. OBJETO Y DISTINCIÓN CON LA POLÍTICA SOCIAL

Concepto de Política Social

La política social es el segmento de la política general (de la acción de gobierno, de las

propuestas programáticas de los partidos políticos y de la actividad de los denominados
agentes sociales -sindicatos y patronal-) orientado a la sociedad, como una sociedad
unida.

La Política Criminal es una parte de la Política Social General del Estado, es todo lo que el
Estado hace a la Sociedad.

1.2.1. Objeto de la Política Social

Más concretamente, la política social es la intervención del Estado en la sociedad. Como

planteamiento reactivo, busca la protección social frente a los efectos de la desigualdad

21
social y los desequilibrios, se enfoca a la resolución de los denominados problemas
sociales o asuntos sociales (en el siglo XIX y primera mitad del XX recibieron la
denominación de cuestión social, los problemas generados en las clases bajas por las
transformaciones sociales derivadas del paso de la sociedad preindustrial a la sociedad
industrial-; mientras que desde la segunda mitad del XX se les añaden los derivados del
paso de la sociedad industrial a la sociedad posindustrial). Como planteamiento proactivo,
busca el progreso social.

La política social oficial en México se ha desarrollado con múltiples matices a lo largo de la

historia, donde han utilizado mecanismos para impulsar la inserción social como son:

Universalidad
La integridad
de la política
social

Focalización

Universalidad de la política social. Se busca materializar los derechos sociales

contemplados en la Constitución Política de 1917. La acción pública debe contribuir a la
generación de mecanismos para que la población logre obtener los medios necesarios

22
para aumentar con solidez la calidad de vida y al mismo tiempo fortalecer la formación
de recursos humanos para el desarrollo y la cohesión social.

Focalización de la política social. La escasez de recursos públicos, en particular

durante los periodos de crisis y ajustes, la focalización se ha ido adoptando como una
forma eficaz de asegurar que los servicios sociales lleguen a la población que menos tiene
y se logre mayor equidad y eficacia en el uso de los recursos.

Los programas focalizados y diferenciados son útiles y necesarios cuando la pobreza está
concentrada en ciertos grupos de la población o en ciertos espacios geográficos, y cuando
las personas o familias no son cubiertas por los esquemas de protección y seguridad
social, entonces estos se convierten en mecanismos proveedores de bienestar.

Integralidad de la política social. Lograr una buena integración de instrumentos, junto

con una relación explícita y coherente con la política económica general, es una condición
para la eficacia de la política social. Se trata de unos vínculos movibles, que cambian en
función del ciclo económico, pero también del político, sobre todo en condiciones de
democracia y alternancia.

1.2.2. Distinción de la Política Social con la Política criminal

Política social Política criminal

La política social ingresa a la triada (Estado- El objetivo principal de la política criminal es la

grupos de poder-población) de la siguiente prevención del delito.
manera: sus objetivos concretos se nutren de la
estrategia de desarrollo, y la instrumentación La ciencia que estudia la política criminal y la
toma su sesgo a partir del peso relativo de los prevención del delito es la criminología.
grupos de interés.

La política social en general, y el gasto social en

particular, aparece como el combustible que
alimenta -y hace posible- la relación entre el Los estudios que resalían la criminología son
ejecutivo, los intermediarios políticos y la denominados estudios político criminal o
población en su conjunto. preventivo y en general son llamados estudios
criminológicos.

Es la herramienta principal del Estado Esta ciencia abarca y supera el estudio del

23
moderno, porque el, constituye el marco derecho penal, el derecho procesal- penal y el
donde aquélla surge y se devuelve, ya que por penitenciario. Ello no implica, en modo alguno,
medio de esta el Estado asegura la capacidad de que la criminología pueda prescindir, en sus
competencia económica, análisis, de los límites de impuesto a la acción
del Estado por los principios garantizadores de
los derechos humanos, si no que los debe tener
siempre en cuenta (como cualquier disciplina
social) con relación a todo lo que implique
acciones de intervención del Estado sobre los
individuos.

Por medio de esta el Estado asegurar la

integridad territorial y la seguridad de este.

Política social en materia de previsión del delito

Prevenir el delito es la intervención ex-ante, antes que el delito se produzca, evitar que
suceda.

Para desarrollar estas finalidades, la política criminal pone en movimiento diversos

recursos que delimitan a su vez esferas en las prácticas sociales e institucionales.

El recurso penal, sin duda, se asocia inmediatamente al objetivo de reprimir al delito.

El resultado obtenido, histórica y socialmente, es que el sistema de justicia penal se

manifiesta incapaz de resolver lo concerniente a sus capacidades declaradas.

Expliquémonos:
La justicia penal no ha sido capaz, en sus diversas versiones: prevención especial positiva y
negativa/prevención general positiva y negativa, de prevenir la criminalidad.
La pena, por consiguiente, como instrumento principal de este sistema, resulta insuficiente
para inhibir las conductas delictivas.

Este estado de crisis se registra en todos los frentes: sea el de la prevención negativa
general, es decir de la intimidación de los potenciales delincuentes; sea el de la prevención
positiva especial, es decir, de la llamada reinserción social de los actuales infractores de la

24
ley penal.
Así, la pena sólo representa una afirmación simbólica de la validez de las normas que
favorecen el proceso de integración social, poco tiene que ver con las bases
constitucionales del estado social y democrático de derecho (Baratta, M. 1998).

El recurso penal, por consiguiente, sólo se asocia exclusivamente con la represión del
delito; no tanto como finalidad declarada, sino como efecto o consecuencia social. Es
decir, el abandono de la justificación del recurso penal como “pena útil”, no significa en
esta clave teórica asumir el paradigma opuesto de la “pena justa”.

Así, por ejemplo, una política de seguridad urbana no es enteramente equiparable a una
política de prevención del delito –siempre pensada desde el terreno de los objetivos-, ya
que sólo abarcaría la primera esfera de aquélla, siempre atrapada en la punición del delito.
Un ejemplo emblemático de los límites de la órbita penal lo es el encierro, como corolario
de la reacción estatal. Citemos las descripciones de John Haward, que hace más de dos
siglos retrato a la prisión donde, cuando visitó la cárcel, quedó horrorizado por las
condiciones que ahí privaban.

Tácticas alternativas de prevención del delito

Dentro de las fronteras conceptuales es posible distinguir dos tácticas alternativas de

prevención del delito:

1. La táctica situacional y ambiental

2. La táctica social

Modelo de prevención del delito situacional y ambiental:

▪ Esta táctica surgió en los años 80 en los Países Bajos y en diversos contextos del
mundo anglosajón.

▪ Su objetivo central pude ser sintetizado como la reducción de oportunidades para

la realización de los delitos.

25
El éxito de esta táctica depende de la posibilidad de que los potenciales ofensores sean
efectivamente afectados por las intervenciones sobre la situación y el ambiente.

De tal manera que se perciban a estos elementos como influencias adversas con respecto
a la facilidad, el riesgo o las recompensas de la realización de los delitos.
En la década de los 70, se destaca una clasificación que construyeron por analogía con
respecto a la prevención en salud pública y que tiene especialmente en cuenta la
intervención preventiva.

Así aparecen:

▪ La prevención primaria: dirigida la población general.

▪ La prevención secundaria: dirigida a grupos sociales en riesgo de realizar delitos –

delincuentes potenciales.

La prevención terciaria: dirigida a aquellos que ya realizaron delitos - delincuentes

conocidos.

El enfoque bidimensional, consistente en que no sólo en tener en cuenta la intervención

preventiva dirigida a evitar que las personas cometan delitos, sino también que la
intervención preventiva, sea dirigida a evitar que las personas sean víctimas de delitos.

Además de introducir la procuración por la víctima, plantearon una tercera categoría: las
intervenciones preventivas dirigidas no a las “personas” sino a las “situaciones”.
La clasificación de las intervenciones preventivas en primaria, secundaria y terciaria se
unifica con la clasificación de la orientación hacia la víctima.

Modelo de prevención social del delito:

Esta táctica de prevención del delito se ha manejado con algunos rasgos que le dan signos
positivistas, ya que esta corriente solía señalar a la “reforma social” como un instrumento

26
de la prevención antidelincuencia, y que la criminalidad se reconocía como efecto de
las desigualdades sociales.

Reducir o eliminar esas contradicciones sociales implicaba reducir o eliminar la

criminalidad. Salarios más altos, menos desocupación, más educación, igual a menos
criminalidad y más seguridad.

Como táctica de prevención del delito está difundida en horizontes culturales muy
diferentes, y en el marco de la “crisis del estado social” se reconstruye de diferentes
maneras de acuerdo con las contingencias y a las circunstancias de cada contexto.
El delito es en esta perspectiva el resultado de una socialización defectuosa. Las
instituciones claves a través de las cuales se produce la socialización son: la escuela y la
familia, por lo que la prevención del delito debe apuntar a fortalecer las actividades de
control social que ambas llevan adelante.

1.3. GENERALIDADES DE LA POLÍTICA SOCIAL O PREVENTIVA

1.3.1. Generalidades

Podemos observar en el periodo analizado (1970-2004) en México, se dieron tres grandes

momentos, que responden a diferentes comportamientos por parte del Estado respecto a
la política social:

1) En el modelo económico centrado hacia el mercado interno, la política social se basó

en una política salarial, la cual estaba basada en la creación de empleos, y su acción social
fue general e indiscriminada, manteniendo una visión urbana y macroeconómica.

2) En el periodo de crisis y transición hacia un modelo económico exportador, la política

social al igual que en el modelo anterior, se basó en una política salarial, pero, a diferencia
del anterior, este modelo fue de pauperización, sujetando el salario mínimo por debajo de
los ajustes inflacionarios, manteniendo el Estado el rol de empleador.

27
3) A partir de la administración de Salinas de Gortari a la administración actual, se
reafirma el modelo exportador y su política salarial. A partir de este año los aumentos
salariales han sido condicionados a la productividad. Dejando a las empresas y a sus
trabajadores esta negociación. El papel del Estado se centra en servir de intermediario
para los acuerdos de estas negociaciones, así como el ser negociador de los mínimos
salariales. La política social cambia radicalmente al concentrarse, con criterios
microeconómicos, en programas específicos hacia la pobreza extrema.

La descentralización, la focalización y el re-direccionamiento del gasto han sido una

constante en las principales acciones del sector público para atender a la población más
vulnerable. En México, el proceso de incorporar este tipo de características en las
acciones de gobierno se ha dado a partir de la denominada reforma del Estado, iniciada en
los años ochenta.

En este sentido, en México existen 2,456 municipios, de los cuales, el 7% tienen más de
50,000 habitantes, un 13% entre 10, 000 y 50,000 habitantes, un 19% entre 2,500 y 10,000
habitantes, mientras el 61% restante cuenta con menos de 2,500 habitantes. Asimismo, es
importante considerar la relación entre el número de habitantes y los recursos de la
administración municipal; los municipios con mayor población tienen un promedio de
1,600 trabajadores y un plan de desarrollo, mientras que los de menor población tienen en
promedio 60 empleados (en algunos casos menos de 20) y sólo una quinta parte cuenta
con un plan de desarrollo. De la misma forma, el grado de autonomía de los gobiernos
municipales difiere según el número de habitantes, dado que los de mayor población
obtienen casi la mitad de sus ingresos de impuestos y derechos locales, mientras los
demás provienen de transferencias del gobierno federal.

Por otra parte, en los municipios convergen acciones de programas diseñados por
entidades del gobierno federal, estatal y municipal. Las actividades derivadas son
regularmente sostenidas con recursos gubernamentales que provienen de algunos ramos
del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), particularmente del Ramo 33 y del
Ramo 20. En la mayoría de los casos los gobiernos locales sólo participan como

28
implementadores de las labores que se aplican en sus espacios.

Por otro lado, en cada municipio, se verifica la implementación de funciones para actuar
de manera directa; sin embargo, en estos casos, también la eficacia puede resultar afectada
ante las deficiencias en el diseño -sin un diagnóstico pertinente- o en la carencia de
evaluación de los resultados.

Adicionalmente, los Ayuntamientos, frecuentemente muestran dificultades derivadas de la

administración de los recursos humanos, misma que tiene que ver con las capacidades
operativas y humanas para operar acciones de manera autónoma. Para que esta situación
rinda los resultados favorables, resulta necesario el conocimiento de los perfiles de los
puestos vinculados con el desarrollo social, así como la capacitación permanente a los
funcionarios que se ubican en estas áreas en el municipio, ya que su impacto está
directamente vinculado con la eficiencia de las acciones que se emprenden desde lo local
para atender a la población asentada en su territorio.

Por otro lado, las acciones que diseña el gobierno federal en materia social suponen una
serie de características descentralizadoras, lo cual involucra tanto a los gobiernos de las
entidades federativas como de los municipios, conllevando a una redistribución de las
funciones cuya coordinación se dificulta frente a la heterogeneidad de las condiciones
locales y regionales.

La política social en México se concentra en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL),

la cual distribuye los recursos de los programas de acuerdo con diversos criterios. En este
sentido, la Ley General de Desarrollo Social establece en el Artículo 39 que es la
SEDESOL quien “diseñará y ejecutará las políticas generales de desarrollo social”, y
coordinará el Sistema Nacional de Desarrollo Social con la concurrencia de
“dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las
entidades federativas, así como de las organizaciones”.

Sin embargo, para lograr estos objetivos, se requiere del buen funcionamiento de la
política de desarrollo social que implica la cooperación y coordinación entre los tres

29
órdenes de gobierno; en este sentido, en el Plan Sectorial de Desarrollo Social 2007-
2012, se enfatiza la importancia de la participación de los gobiernos locales y los retos que
aún persisten:

Se buscará mejorar la coordinación con las instituciones del gobierno federal que realizan
acciones que contribuyen al desarrollo social, con el fin de crear actividades conjuntas y
brindar una atención integral y efectiva a la población. Se buscará que los gobiernos locales
participen activamente en la identificación de estrategias coordinadas y de los mecanismos
e instrumentos de colaboración, en atención a la Ley General de Desarrollo Social.
Además de buscar la complementariedad entre los programas federales y locales, se
apoyará la consolidación de ejercicios de desarrollo social con impactos de mediano y
largo plazo con una lógica regional” (SEDESOL, 2007).

Se puede decir que México se ha caracterizado por mantener una centralización del
diseño de las políticas en el Ejecutivo Federal, una escasa intervención de los Estados y
Municipios en el diseño y ejecución de programas sociales, un bajo porcentaje de
participación ciudadana y de actores sociales en los mismos, y una postura del gobierno
federal dominante sobre la utilización de los recursos descentralizados.

La clasificación de los recursos federales para Estados, Municipios y beneficiarios directos

son las participaciones federales (Ramo 28); aportaciones federales (Ramo 33); excedentes
de ingresos federales; convenios de reasignación de recursos y programas federales. En el
caso de este último, los recursos no son partidas regulares que el gobierno federal tenga
que transferir en el marco de la Ley de Coordinación Fiscal, son recursos que se
distribuyen de acuerdo con los criterios que se definen en las propias dependencias. Es
decir, son recursos asignados de acuerdo con fórmulas, políticas, programas y estrategias
de cada dependencia y entidad federal. Lo que significa que los programas impactan de
manera diferente a los estados y municipios, debido a las diferencias existentes entre ellos,
como la población, grado de marginación y de nivel económico (SEGOB, 2008).

Actualmente los programas que integran la política social en México son los siguientes: el
Programa Hábitat; Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa; Programa de

30
Abasto Rural a Cargo de Diconsa; Programa de Opciones Productivas; Programas de
Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART); Programa de Ahorro, Subsidio y
Crédito para la Vivienda "Tu Casa"; Programa 3x1 para Migrantes; Programa de Atención
a Jornaleros Agrícolas; Programa de Coinversión Social; Programa de Empleo Temporal
(PET); Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; Programa de Vivienda Rural;
Programa de Apoyo Alimentario; Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las
Entidades Federativas para Implementar y Ejecutar Programas de Prevención de la
Violencia Contra las Mujeres; Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras; Rescate de Espacios Públicos; Programa de Atención a los Adultos
Mayores de 70 Años y más en Zonas Rurales; Programa de Apoyo a los Avecindados en
Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares
(PASPRAH); Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria; Programa Alimentario
para Zonas Marginadas Gobierno Federal (SEDESOL, 2009).

En el siguiente esquema se menciona como se distribuye:

Gobierno Federal Gobierno Federal y Gobierno Federal, Gobierno federal,

municipios estados y gobiernos locales y
municipios actores sociales

Atención a Jornaleros Vivienda rural Hábitat 3 x 1 migrantes

Agrícolas

Atención Adultos Guarderías y estancias Rescate de espacios Tu casa

Mayores 70 y más infantiles públicos

Abasto Social de Programa de empleo Microrregiones Coinversión social

Leche temporal

Abasto rural PAZAP (Programa de

apoyo a zonas de
atención prioritaria)

Opciones productivas Vivienda rural

Fonart

Oportunidades

31
Apoyo alimentario

1.3.2. Política Social o Preventiva

Por prevención en el contexto más simple de la palabra entendemos como la acción de

preparar, aparejar y disponer con anticipación lo necesario para un fin, así como precaver,
evitar, estorbar o impedir algo. En cambio, de acuerdo con la ciencia criminológica es el
conocer con anticipación la probabilidad de una conducta criminal disponiendo los medios
necesarios para evitarla.

Como se ha podido constatar, la Reforma del Estado ha tendido a privilegiar las decisiones
del mercado para la asignación de la producción y la riqueza en el país, lo anterior ha
agravado, entre muchas otras cosas, la polarización y la desigualdad social.

En este contexto, la descentralización como un instrumento de distribución y reparto del

poder en la toma de decisiones, se ha alineado con la tendencia hacia las modificaciones
marcadas por el Estado.

Lo anterior ha propiciado que, en la aplicación de la política social diseñada por la

federación, se transfieran algunas tareas para que sean desempeñadas por los gobiernos
subnacionales y locales, bien sea para que participen a través de la conformación de bolsas
de recursos para atender a la población, o bien para la realización de algunas funciones
particulares, sin que ello se refleje en una mejor distribución del poder político.

En general, estas acciones de política pública se centran en los ámbitos de la atención de la

población más vulnerable a través de los sectores de educación, salud, vivienda, e
infraestructura social entre otros, en las cuales se hace evidente que existen condiciones
heterogéneas entre cada uno de los sectores y regiones, de tal manera que cada uno de
los rubros a través de los cuales se atiende la política social tiene una condición particular.

32
1.4. POLÍTICA JUDICIAL, LEGISLATIVA Y PENITENCIARIA

1.4.1. Política Judicial

El ejercicio del Poder Judicial de la Federación de los Estados Unidos Mexicanos se

deposita en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Electoral, los Tribunales
Colegiados y Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito. Su fundamento se encuentra
en el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Jurado
Federal de Ciudadanos y los tribunales de los Estados y del Distrito Federal, pueden
actuar en auxilio de la Justicia Federal, en los casos previstos por la Constitución y las
leyes. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Electoral, está a cargo
del Consejo de la Judicatura Federal.

Funciones inmediatas

➢ Resolver conflictos (mediante proceso, órgano jurisdiccional del Estado tiene

facultades para resolver el conflicto que una de las partes somete a su
consideración, así como para imponer coactivamente su decisión).

➢ Proteger derechos de los ciudadanos

➢ Arbitrar entre los órganos del Estado

➢ Atribuciones mediatas

➢ El control social (regular y generar el cambio social, equilibrar a la sociedad y

legitimar el sistema político

➢ La creación y desarrollo del Derecho

El modelo tríadico (tres elementos: dos partes en conflicto y un juez imparcial que dirime
la controversia, respetando las leyes y derechos humanos).

33
 ➢ El juez independiente

➢ Las partes confrontan sus posiciones

➢ La aplicación de la ley

➢ Resolución dicotómica

La definición de los contenidos y alcances de las normas:

➢ La creación de nuevas normas

➢ La construcción de la seguridad jurídica

Control social

➢ Regular a la sociedad

➢ Generan cambio social

➢ Equilibrio social

➢ Legitimación del sistema político

➢ Impacto en la economía

Servicios adicionales en la impartición de justicia

➢ La defensoría pública

➢ La capacitación y la carrera judicial

➢ Los medios alternativos de solución de conflictos

34
La carrera judicial, sus elementos y sus sistemas

SISTEMA POLÍTICO COORDINADO SISTEMA BUROCRÁTICO-

JERÁRQUICO

Ingreso abierto Méritos para la elección y para el desarrollo

posterior

Ingreso de profesionales con experiencia Ingreso en fase inicial del desarrollo profesional

Profesionales con valores propios Inicia en la base de la pirámide

Lazos sociales con el grupo de origen No hay especialización al inicio

No hay expectativas de crecimiento Desarrollo de lazo al interior de la organización

El derecho no se separa de la política Refleja la noción de la separación de la política

de los derechos

Control político, posiciones frente al poder judicial

➢ Aceptarlo

➢ Oponerse al poder judicial

➢ Límites competenciales y sistemas paralelos

➢ La jurisdicción administrativa.

➢ Cambios estructurales

➢ Intervención en la integración de los tribunales

➢ Quitar casos a los tribunales

➢ Amnistías

35
1.4.2. Política Legislativa

El poder legislativo, es el grupo de representantes populares que se ocupan tanto de

proponer, estudiar, discutir, votar y aprobar o rechazar las iniciativas de Ley que presente
el propio poder Legislativo, las legislaturas de los estados, el poder ejecutivo.
El legislativo tiene la función de resolver algunos asuntos de la vida pública como la
vigilancia del desempeño del Ejecutivo dentro del marco legal, o bien la ratificación de las
elecciones populares de funcionarios públicos, comenzando por la Presidencia de la
República.

El Poder Legislativo se ocupa de crear y recrear constantemente un marco de acción para

las principales relaciones económicas, políticas y sociales del país, como son las leyes que
determinan la propiedad, algunos mecanismos económicos o políticos que influyen en la
distribución de la riqueza (como pueden ser los presupuestos de ingresos y egresos de las
dependencias del gobierno), el uso del suelo, la administración de los recursos, las
garantías individuales, los tratados y relaciones con otros países, etcétera.
La descripción esquemática de cómo el Estado ha reaccionado legislativamente frente al
fenómeno delictivo, no puede ser bien comprendida si no se tiene en cuenta el contexto
socio-político en que se produce.

Aunque sea una verdad trivial, no se puede dejar de decir, que el orden jurídico, en
general, y el penal, en particular, están vinculados, estrechamente, a la realidad social,
económica y cultural del país. Todo cambio socio económico y político repercute en la
legislación y en la administración de justicia. Esta vinculación, se refleja, igualmente, en
relación con la labor que realizan los juristas. La concepción doctrinaria que elaboren no
puede dejar de tener en cuenta estas circunstancias. De igual manera, no es posible -sin un
adecuado conocimiento de la realidad- elaborar y aplicar una Política criminal coherente y
eficaz.

La severidad de la pena prevista en la ley respecto al acto imputado al detenido determina

las condiciones de su detención. Lo mismo puede decirse que la pena requerida por el
Ministerio Público –determinada a su vez por la fijada legislativamente- condicione el

36
juzgamiento del acusado. Así se origina un círculo vicioso de consecuencias desastrosas
para quien es detenido como simplemente sospechoso.

La Cámara de Diputados se compone de representantes de la Nación electos en su

totalidad cada tres años. Son 500 Diputados en total.

La Cámara de Senadores, se compone de dos miembros por cada estado y dos por el
Distrito Federal (64 en total), nombrados en elección directa, se renueva por mitad cada
tres años.

Estas Cámaras las integran grupos de ciudadanos, y su función primordial es representar al

pueblo en las labores políticas y la elaboración de las leyes. Tanto diputados como
senadores son electos por el pueblo mexicano a través del voto directo y secreto.

Las facultades del Congreso de la Unión son las siguientes:

▪ Elaborar iniciativas de ley, discutirlas y aprobarlas en su caso.

▪ Dictar leyes sobre salubridad general de la república.

▪ Admitir nuevos estados en la federación.

▪ Aprobar las contribuciones para cubrir el gasto público

▪ Aprobar las bases y condiciones para la celebración de empréstitos (préstamo que

toma una entidad).

▪ Legislar sobre hidrocarburos, minería, comercio y otros aspectos.

▪ Crear y suprimir empleos públicos de la federación.

▪ Expedir leyes sobre las características y usos de la Bandera, Escudo e Himno

Nacionales.

Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados las siguientes:

▪ Discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federación.

37
 ▪ Erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones respecto a la elección
de presidente de la República.

Son facultades exclusivas del Senado las siguientes:

➢ Aprobar los tratados internacionales.

➢ Aprobar los nombramientos de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación.

➢ Admitir nuevos estados en la federación.

Ahora la relación de la política criminal, con la política legislativa, es la descripción

esquemática de cómo el Estado ha reaccionado legislativamente frente al fenómeno
delictivo, no puede ser bien comprendida si no se tiene en cuenta el contexto
sociopolítico en que se produce. Esta no es la obra en que debe analizar exhaustivamente
esa realidad. Pero, así como el estudio la evolución histórica de nuestro derecho penal,
creemos necesario hacer las siguientes reflexiones.

Aunque sea una verdad trivial, no se puede dejar de decir, que el orden jurídico, en
general, y el penal, en particular, están vinculados, estrechamente, a la realidad social,
económica y cultural del país. Todo cambio socio económico y político repercute en la
legislación y en la administración de justicia. Esta vinculación, se refleja, igualmente, en
relación con la labor que realizan los juristas. La concepción doctrinaria que elaboren no
puede dejar de tener en cuenta estas circunstancias. De igual manera, no es posible -sin un
adecuado conocimiento de la realidad- elaborar y aplicar una Política criminal coherente y
eficaz.

La severidad de la pena prevista en la ley respecto al acto imputado al detenido determina

las condiciones de su detención. Lo mismo puede decirse que la pena requerida por el
Ministerio Público –determinada a su vez por la fijada legislativamente- condicione el
juzgamiento del acusado. Así se origina un círculo vicioso de consecuencias desastrosas
para quien es detenido como simplemente sospechoso.

38
El problema se origina no tanto, debido a la incapacidad funcional de los órganos de
juzgamiento o del número de funcionarios, sino, sobre todo, al carácter eminentemente
represivo del sistema penal. Además, su aplicación es realizada de acuerdo con reglas
procesales deficientes e incompletas que los magistrados interpretan de manera
demasiado legalista. Aunque las leyes procesales y también la Constitución consagran los
principios fundamentales del derecho liberal; y a pesar de que éstos son, frecuentemente,
invocados por los jueces en sus resoluciones, es innegable que dichos principios son
desnaturalizados. Por ejemplo, la presunción de inocencia del inculpado pierde casi toda
su significación cuando, antes de declararlo inocente, se le somete a una larga detención
preventiva y no se le indemniza en forma alguna. Lo mismo sucede con el principio in
dubio pro reo: en los casos de tráfico de drogas o de terrorismo, por ejemplo, los jueces
de primera instancia prefieren -en caso de duda sobre la responsabilidad del inculpado-
condenarlo para evitar -en caso de absolución- la sospecha de corrupción; y dejar, de esta
manera, la decisión definitiva en manos del tribunal superior.

1.4.3. Política Penitenciaria

La idea del "sistema penitenciario", algunos desarrollos en el final del siglo XIX

La disposición adoptada por el Constituyente en 1857 subsistió hasta 1901. La reforma

constitucional del 14 de mayo de ese año suprimió la primera frase del precepto, que en
lo sucesivo sólo diría: "... Queda abolida la pena de muerte para los delitos políticos...". De
esta suerte se afianzó en la ley fundamental la posición favorable a la pena de muerte -o en
todo caso la admisión desganada-, aunque su recepción se hiciera discretamente; por
cierto, esa fórmula perdura en el artículo 22 de la carta de 1917.

Bajo las ideas que gobernaron la carta de 1857 se trabajó en la última mitad del siglo XIX
y los primeros años del XX. Dominó, sin concretarse plenamente, la ilusión de constituir
el famoso sistema penitenciario, conditio sine qua non para la abolición de la pena de
muerte. En eso estaba comprometido el dictador Díaz cuando anunció a la nación, en
1877, que pronto se establecería el sistema penitenciario. Varios estados pusieron manos

39
a la obra, como fue en Guadalajara; años más tarde se agregaron otras grandes
prisiones: Salamanca, Mérida, Saltillo, Chihuahua, San Luis Potosí. No deja de llamar la
atención que en un informe del presidente Díaz ante el Congreso, el 16 de septiembre de
1878, se haya ocupado en manifestar que México participaría en el Congreso Penitenciario
de Estocolmo por conducto de su representante diplomático en Alemania. Entre los
proyectos más notables de esa etapa figura el de Antonio y Carlos Medina y Ormaechea.

Un caso notable se vio en Puebla. El 2 de abril de 1891 -aniversario de la batalla de Puebla

ganada por el general Díaz para la República- se inauguró la penitenciaría de aquella
ciudad, con asistencia del dictador. En esa misma fecha se promulgó el decreto que abolía
la pena de muerte en Puebla. Se había cumplido el compromiso contraído, casi cuarenta
años antes, bajo el artículo 23 de la Constitución federal.

Otra poderosa prisión de aquel tiempo, en la que pusieron esperanzas los penalistas y
penitenciaristas del porfiriato, fue la Penitenciaría de Lecumberri, que llegó a relevar -en lo
correspondiente a reos sentenciados- al reclusorio de Belén. Éste subsistiría hasta 1933
como cárcel para procesados. Lecumberri se inauguró el 1 de septiembre de 1900. Fue día
de discursos y festejos. El gobernador del Distrito Federal, Rafael Rebollar, dijo que ese
reclusorio se sujeta "al sistema penitenciario, reconocido como mejor por la mayor parte
de los sabios en todos los congresos internacionales; al sistema conocido en Irlanda y
ensayado con éxito por el capitán Croffton...". Entusiasta, Miguel Macedo advirtió que el
penal de Lecumberri "marcará una etapa en la historia de las instituciones penales de
nuestro país: aquí por vez primera va a implantarse un régimen completo, orientado hacia
la corrección moral y que abarque todas las fases de la vida del hombre a quien la justicia
ha declarado delincuente...".

No sólo se fueron poblando los grandes reclusorios construidos bajo la consigna de

modernizar el régimen penitenciario, sino se utilizó profusamente el instrumental paralelo,
sin miramientos técnicos; me refiero a San Juan de Ulúa, la llamada "cárcel particular" de
don Porfirio, así como la transportación a Valle Nacional y Quintana Roo, e incluso el
traslado a la colonia penal de Islas Marías, cuya adquisición anunció al Congreso el

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presidente Porfirio Díaz. Por cierto, la idea de enviar a los sentenciados a las islas
mexicanas había atraído a los analistas del problema desde muchos años antes.

En la siguiente etapa hubo más desarrollos penitenciarios. Se formó la Dirección General

de Reclusorios y Centros de Readaptación Social del Distrito Federal -en sustitución de la
Comisión Técnica de los Reclusorios, que a su vez había relevado a la correspondiente
Comisión Administrativa-, se expidió el primer reglamento moderno para esas
instituciones, se erigió el Reclusorio Preventivo Sur de la ciudad de México y entró en
servicio la nueva Penitenciaría de Guadalajara, sustituta del antiguo penal de Oblatos.

El progreso de las instituciones penales y penitenciarias en el Estado de México informó

otros avances que incidieron sobre el régimen de las penas y su ejecución; primero, en el
proyecto de Código Penal para Veracruz, del Instituto Nacional de Ciencias Penales
(1979), y en el Código Penal de la misma entidad (1980); luego, y sobre todo, en las
reformas de 1983 al Código Penal federal y del Distrito Federal, que son las más
importantes que se hayan incorporado a ese ordenamiento en todo el tiempo
transcurrido entre 1931 y 1997, que en su turno influyeron en la revisión de las leyes
penales del país y en la adopción de sustitutivos de la prisión, como el tratamiento en
libertad, la semilibertad y el trabajo en favor de la comunidad. De esta forma se inició, con
vigor y profundidad, el nuevo capítulo de las sanciones en el sistema mexicano: sustitución
de la privación de libertad por medidas restrictivas o no privativas de la libertad.

En años recientes se han construido más prisiones, como respuesta a un incremento

notable de la criminalidad y al envejecimiento de los reclusorios existentes, muchos de
ellos asentados en antiguas e inadecuadas construcciones. Destacan los Centros Federales
de Readaptación Social (Ceferesos). Estos constituyen las primeras instituciones de
seguridad máxima con que cuenta el país, independientemente de los viejos reclusorios-
fortaleza y de las secciones de seguridad máxima en las prisiones comunes. Atienden a la
existencia de reos que difícilmente podrían quedar alojados en los reclusorios ordinarios.

Los penales de alta seguridad han suscitado una polémica que no cesa. En el juicio que
sobre ellos se produzca entran en colisión diversas consideraciones; por una parte, la

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persistente tesis de la readaptación social, acogida por la propia Constitución, así como
la necesidad de respetar con escrúpulo las normas de trato digno a los individuos privados
de la libertad; y por otra, la lucha contra una delincuencia poderosa y agresiva, en la que a
menudo figuran sujetos con graves perturbaciones de personalidad.

Actualmente, se ha intensificado el interés por asegurar el respeto a los derechos

humanos en los reclusorios, que son un escenario propicio a la decadencia o el franco
desconocimiento de estas prerrogativas fundamentales. De ello dan cuenta sendas
atribuciones de vigilancia a cargo del Ministerio Público, federal y local, establecidas en las
correspondientes leyes orgánicas, así como las funciones que en este sector cumplen -por
conducto de una visitaduría ad-hoc, en muchos casos- la Comisión Nacional de Derechos
Humanos y los organismos equivalentes en las entidades federativas, inclusive el Distrito
Federal.

En los años que corren, el Gobierno federal ha impulsado nuevamente la construcción de

reclusorios, bajo el Programa de Infraestructura Penitenciaria. En la primera etapa figuran
los de Nogales, Chihuahua, Ciudad Nezahualcóyotl, Puerto Vallarta, Ciudad Guzmán,
Morelia, Aguascalientes, Manzanillo, Tepic, San Luis Potosí, Monclova y Cuernavaca, así
como el establecimiento para enfermos mentales delincuentes en la circunscripción de
Cuautla, Morelos. Hay que agregar las obras locales; entre ellas, los reclusorios del Estado
de México: uno en Ecatepec y otro en Chalco. En septiembre de 1997, la Federación se
aprestaba a emprender otro conjunto de reclusorios y proseguía las tareas de formación
de personal penitenciario.

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 RESUMEN

Franz Von Liszt, define a la política criminal como el conjunto sistemático de los principios
fundados en la investigación científica de las causas del delito y de los efectos de la pena,
según, el Estado ha de llevar a cabo la lucha contra el delito por medio de la pena y de las
instituciones con ella relacionadas.

Existieron tres significativos desarrollos en los sistemas penales occidentales en la segunda

mitad del siglo XX: el crecimiento del uso de penas pecuniarias, el surgimiento de los
trabajos en beneficio de la comunidad como pena autónoma y el crecimiento de
elementos de compensación de los daños causados por el crimen. Señala, también, que en
las últimas décadas ocurrió el movimiento pendular inverso, con el aumento de tasas
anuales de encarcelamiento proporcional, bajo influencia del modelo americano, al mismo
tiempo en que permanece el discurso de las alternativas a la cárcel.

En los años que corren, el Gobierno federal ha impulsado nuevamente la construcción de

reclusorios, bajo el Programa de Infraestructura Penitenciaria. En la primera etapa figuran
los de Nogales, Chihuahua, Ciudad Nezahualcóyotl, Puerto Vallarta, Ciudad Guzmán,
Morelia, Aguascalientes, Manzanillo, Tepic, San Luis Potosí, Monclova y Cuernavaca.

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 BIBLIOGRAFÍA

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