LA RAMA EJECUTIVA Y SUS ATRIBUCIONES

Diego A. Dolabjian

Dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible,

pero dádselo por medio de una Constitución.
Juan B. Alberdi1

El Artículo II es el capítulo más indefinido de la Constitución.

Para aquellos que piensan que una Constitución
debe establecer todo de antemano, sería una pesadilla;
por la misma razón, para aquellos que opinan
que los forjadores de una Constitución deben
dejar considerable libertad para
el juego futuro de las fuerzas políticas,
sería una profecía realizada.
Edward S. Corwin2

I. INTRODUCCIÓN
Diversos factores hacen que la rama ejecutiva exhiba una posición preponderante
dentro de nuestro sistema constitucional, a tal punto que es un lugar común hablar de
hiperpresidencialismo. Como no podía ser de otra manera, todos los tratados y manuales
de Derecho Constitucional —como así también de Derecho Administrativo y de Derecho
Político— desarrollan su naturaleza, composición y competencias3 y, a la vez, existen

1Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, Imprenta del Mercurio,
Valparaíso, 1852, p. 158.
2 The President. Office and Powers. 1787-1957, Nueva York, New York University Press, 1957, pp. 3-4 (El Poder
Ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Buenos Aires, Editorial Tipográfica Argentina, 1959, p. 5). El Artículo II de
la Constitución estadounidense equivale a la Sección II del Título I de la Segunda Parte de la Constitución argentina.
3 A modo de bibliografía general, véase Linares Quintana, Segundo V., Gobierno y Administración de la República
Argentina, t. I, Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1959, pp. 415, 441 y ss.; íb., Tratado de la ciencia del
Derecho Constitucional argentino y comparado, t. 9, Buenos Aires, Plus Ultra, 1987, pp. 541 y ss.; Bielsa, Rafael,
Derecho Administrativo, t. I, Buenos Aires, La Ley, 1964, pp. 60 y ss.; Fayt, Carlos S., Derecho Político, t. II, Buenos
Aires, Depalma, 1988, pp. 81 y ss.; Nino, Carlos S., Fundamentos de Derecho Constitucional. Análisis filosófico,
jurídico y politológico de la práctica constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992, pp. 504 y ss.; Marienhoff, Miguel S.,
Tratado de Derecho Administrativo, t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, pp. 41 y ss.; Bidart Campos, Germán J.,
Lecciones elementales de política, Buenos Aires, Ediar, 1996, pp. 214 y ss.; íb., Tratado elemental de Derecho
Constitucional argentino, t. II-B, Buenos Aires, Ediar, 2005, pp. 247 y ss.; Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado de Derecho
Constitucional. Constitución de la Nación Argentina comentada y anotada con legislación, jurisprudencia y doctrina,
t. V, Buenos Aires, Depalma, 1999, pp. 1 y ss.; Bidegain, Carlos M. et al., Curso de Derecho Constitucional, t. IV,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2003, pp. 215 y ss.; Cassagne, Juan C., Curso de Derecho Administrativo, t. I, Buenos
Aires, La Ley, 2018, pp. 53, 277 y ss.; Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ciudad Argentina,
2009, pp. 97 y ss.; Comadira, Julio R., et al., Curso de Derecho Administrativo, t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
2012, pp. 265 y ss.; Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Parte general, t. I, Buenos
Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2017, pp. XII-26 y ss.; Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho
Constitucional, t. II, Buenos Aires, La Ley, 2006, pp. 1635 y ss.; Quiroga Lavié, Humberto et al., Derecho
Constitucional argentino, t. II, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2009, pp. 1151 y ss.; Sagüés, Néstor P., Derecho
Constitucional, t. 2, Buenos Aires, Astrea, 2017, pp. 337 y ss.; Gelli, María A., Constitución de la Nación Argentina.
Comentada y concordada, t. II, Buenos Aires, La Ley, 2018, pp. 3, 389 y ss.; Rosatti, Horacio D., Tratado de Derecho
Constitucional, t. II, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2011, pp. 327 y ss.; Dalla Vía, Alberto R., Instituciones de Derecho
Político y Constitucional, t. I-A, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2013, pp. 78, 411 y ss.; Ferreyra, Raúl G., Fundamentos
constitucionales, Buenos Aires, Ediar, 2015, pp. 490 y ss.; Balbín, Carlos F., Tratado de Derecho Administrativo,
Buenos Aires, La Ley, 2015, t. I, pp. 82 y ss. y t. II, pp. 106 y ss.; Ivanega, Miriam M., Principios de la Administración
1
varios estudios específicos4, de donde emerge una enorme cantidad de aportes diversos.
A la luz de ello, no tendría mucho sentido tratar de resumir aquí, con otras palabras, lo
que ya puede encontrarse explicado en esas obras con mayor erudición. En cambio, sí
podría intentarse alguna contribución que sirva para revisar y profundizar ciertos puntos
relevantes5.
En tal sentido, el núcleo de este trabajo se dirige a analizar la rama ejecutiva y sus
atribuciones según el diseño de nuestra Constitución federal. Ahora bien: aquí se
considera que un enfoque apropiado para examinar cabalmente tal tópico requiere dar
cuenta de una serie de cuestiones indispensables. Ello así, en la convicción de que no se
pueden estudiar las atribuciones del Presidente y de las demás figuras que lo acompañan
sin tener a la vista los marcos que surgen de los rasgos esenciales, las formas de Estado y
de Gobierno, los controles de los poderes y las garantías de los derechos que se consagran
en nuestro Derecho Constitucional. Consecuentemente, en las líneas que siguen se
exploran ciertos aspectos relativos a la rama ejecutiva en cuanto a la caracterización de
sus coordenadas de base (§ II), la sistematización de sus atribuciones constitucionales (§
III) y la explicitación de sus mecanismos de contención (§ IV), con el propósito de ofrecer
un cuadro más acabado sobre la materia.

II. COORDENADAS DE BASE

Para ingresar al examen de la rama ejecutiva y sus atribuciones se entiende
necesario desplegar una serie de consideraciones preliminares a modo de coordenadas de
base para su adecuada contextualización.

1. DEFINICIONES
De manera general, suele afirmarse que entre las palabras y las cosas no hay una
relación natural o verdadera, sino una conexión artificial o consensuada6. En nuestro
ámbito, las denominaciones de Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete, Ministros y

Pública, Buenos Aires, Ábaco, 2005; Barraza, Javier I., Manual de Derecho Político, Buenos Aires, La Ley, 2007, pp.
43 y ss.; Gargarella, Roberto y Guidi, Sebastián (coords.), Constitución de la Nación argentina comentada, t. II, Buenos
Aires, La Ley, 2019, pp. 510 y ss.; García Pullés, Fernando, Lecciones de Derecho Administrativo, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 2020, pp. 1 y ss.; Manili, Pablo L., Tratado de Derecho Constitucional argentino y comparado, t. VI,
Buenos Aires, La Ley, 2021, pp. 3 y ss.
4 En tal sentido, pueden verse los siguientes textos: Pérez Guilhou, Dardo (dir.), Atribuciones del Presidente argentino,
Buenos Aires, Depalma, 1986; Vanossi, Jorge R. A., “¿Régimen mixto o sistema híbrido?: el nuevo presidencialismo
argentino”, en AA. VV., Comentarios a la reforma constitucional, Buenos Aires, Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, 1995, pp. 339-348; Dalla Vía, Alberto R., “El presidencialismo argentino”, Jurisprudencia Argentina,
t. 1997-II, pp. 972-990; íb., “Ensayo sobre la situación actual del hiperpresidencialismo”, Revista de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional del Litoral, n° 9, 2015, pp. 161-190; Rosatti, Horacio D., El
presidencialismo argentino después de la reforma constitucional, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2001; Ferreyra, Raúl
G., “Sobre el Poder Ejecutivo”, Revista Derechos en Acción, año 4, nº 11, 2019, pp. 29-90; Bianchi, Alberto B., “El
poder del Poder Ejecutivo”, en Anales de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, t. XLVIII, 2014, pp. 77-
113; íb., “El modelo argentino”, en La separación de poderes. Un estudio desde el Derecho Comparado, Editorial
Cathedra Jurídica, 2019, pp. 265 y ss.; Sabsay, Daniel A., “El presidencialismo argentino”, Revista de Derecho Público,
“El Poder Ejecutivo”, n° 2020-1, pp. 11-58; entre otros.
5 En tal sentido, el análisis desplegado en este trabajo retoma y avanza sobre varias líneas exploradas en textos
anteriores, cfr. Dolabjian, Diego A., Derecho Constitucional Profundizado, Buenos Aires, Ediar, 2017; íb.,
“Constitución, control y garantía (un mapa elemental)”, en Balbín, Carlos F., Temas de Derecho Administrativo,
Erreius, n° 2022-9, pp. 711-740.
6Cfr. Hospers, John, Introducción al análisis filosófico, Madrid, Alianza, 1982, pp. 17 y ss.; Guibourg, Ricardo A. et
al., Introducción al conocimiento científico, Buenos Aires, Eudeba, 2001, pp. 34 y ss.
2
Administración Pública dependiente parecen responder a figuras bien definidas7. Sin
embargo, cuando se ahonda en la investigación, surgen importantes dudas acerca del
contorno de cada cual y de sus relaciones mutuas8. Más aún: muchas veces resulta
necesario referirse a tales autoridades y órganos de manera global, pero no parece haber
una palabra adecuada para ello. En efecto, los nombres que se utilizan habitualmente —
a saber: “Poder Ejecutivo”, “Gobierno”, “Administración”— resultan problemáticos por
razones de supra e infra inclusión9.
Así, en sentido estricto, la expresión “Poder Ejecutivo” se referiría exclusivamente
al Presidente conforme a la tesis mayoritaria que le asigna carácter unipersonal, por lo
que no abarcaría a las demás figuras. Acaso para tratar de sortear tal dificultad, es común
que se afirme que el Presidente es el “titular” del Poder Ejecutivo. Sin embargo, tal vía
no resuelve el problema porque tal expresión podría significar que el Presidente es la
persona que encarna el Poder Ejecutivo, que corresponde exclusivamente a él; o que el
Presidente es la persona natural del Poder Ejecutivo, no obstante sus eventuales
reemplazantes legítimos; o que el Presidente es la persona que encabeza el Poder
Ejecutivo, en cuanto este se compone con otros integrantes también.
A su vez, el término “Gobierno” se referiría a las autoridades superiores encargadas
de adoptar las decisiones políticas, por lo que necesariamente abarcaría a los tres grandes
poderes estatales. Paralelamente, la voz “Administración” se referiría a los órganos
subordinados encargados de implementar las políticas públicas, por lo cual también
abrazaría a la misma tríada. De modo que tales términos tampoco servirían a los fines
pretendidos. Por lo demás, aun cuando se admita la complejidad del deslinde entre el
gobierno y la administración10, lo cierto es que ni una ni otra palabra podría usarse con
propiedad para abarcar a la totalidad de las figuras de la rama ejecutiva, dadas las
diferencias que median entre ellas11.
En función de lo expuesto, aquí se estipula una alternativa12. Si se quiere aludir
genéricamente al conjunto que integran el Presidente, el Vicepresidente, el Jefe de

7 En este punto cabe advertir de entrada que, a falta de otra solución más satisfactoria, en este trabajo se mantiene el
uso genérico del masculino como neutro para hacer mención a tales figuras que surgen de la Constitución, dejando
expresa constancia de que tal formulación abarca a todas las personas, con independencia de su género. Asimismo, se
aclara que la referencia a la Administración Pública dependiente se hace de manera genérica, en el sentido de abarcar
diversos órganos y entes que se encuentran vinculados en términos organizativos al Presidente, al Jefe de Gabinete o
los Ministros, sin que implique necesariamente que aquellos estén subordinados a estos en términos jerárquicos.
8 Así, por ejemplo, en relación con el Presidente, se discute si él ejerce el poder ejecutivo de manera unipersonal o en
forma colegiada con el concurso del Jefe de Gabinete e, incluso, de los Ministros. Asimismo, en cuanto al Jefe de
Gabinete y a los Ministros se debate si aquel se ubica en un grado jerárquico respecto de estos o si todos se hallan en
un plano equiparado. A su turno, con relación al Vicepresidente se discute si está ligado al Presidente, si integra el
Congreso, si funciona como puente entre uno y otro, si tiene carácter híbrido o si asume una posición de extrapoder.
9 Cfr. Bielsa, Rafael, Los conceptos jurídicos y su terminología, Buenos Aires, Depalma, 1961, pp. 101, 143, 148 y ss.
10 Cfr. Bullrich, Rodolfo, “El Gobierno y la Administración. El Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo”,

Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, vol. 3, 1924, pp. 917-930.

11En tal sentido, por ejemplo, sería claramente impropio entremezclar al Presidente y a la Administración Pública
dependiente bajo un mismo rótulo, sea como “gobierno” (lo cual peca por exceso respecto de aquella) o sea como
“administración” (lo cual peca por defecto respecto de aquel).
12 La reagrupación que se presenta implica simplificar —y, con ello, transgredir— algunos puntos de la organización
del poder público que programa nuestra Constitución. Sin embargo, aquí se considera que ello es excusable en cuanto
tal trazado permitiría una mejor exhibición de la posición y de las relaciones que corresponden a las autoridades y a los
órganos constitucionales. A todo evento, vale advertir que todo modelo constituye una representación esquemática de
la realidad en el cual se busca reflejar ciertos aspectos, aunque resulten distorsionados otros (cfr. Bunge, Mario, Teoría
y realidad, Ariel, Barcelona, 1981, pp. 13 y ss.). En esta línea, por ejemplo, cabe recordar la conocida propuesta de
Karl Loewenstein de reemplazar la “antigua” separación de los poderes —i. e., ejecutivo, legislativo y judicial— por
una “nueva” división tripartita — i. e., decisión política conformadora, ejecución de la decisión y control político—
3
Gabinete, los Ministros y la Administración Pública dependiente no cabe hablar de
“Poder Ejecutivo”, ni de “Gobierno”, ni de “Administración”, sino —simpliciter—de la
“rama ejecutiva” que se encuentra conducida por el Presidente a cargo del poder ejecutivo
y compuesta con otras figuras que lo acompañan en el ejercicio de diversas atribuciones
de gobierno y de administración. De manera semejante, cabe referirse a la “rama
legislativa” para abarcar al Congreso —integrado con la Cámara de Senadores y la
Cámara de Diputados—, la Auditoría General, el Defensor del Pueblo y la Comisión
Bicameral Permanente; y, asimismo, a la “rama judicial” para incluir a la Corte Suprema,
los tribunales inferiores, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento y el
Ministerio Público13. Por cierto, las tres ramas —“ejecutiva”, “legislativa” y “judicial”—
ejercen atribuciones de gobierno y de administración a través de las autoridades y los
órganos que las integran14.

(cfr. Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1964, pp. 54 y ss.), la cual podría ser una construcción más precisa
para comprender las diferentes competencias y funciones estatales en abstracto, pero menos clara para explicar las
distinciones entre autoridades y órganos estatales en concreto. En cualquier caso, es importante aclarar que estas líneas
intentan mantenerse en el terreno de la descripción de nuestro sistema y no avanzar en el campo de la ideación de algún
otro sistema imaginable (por todos, cfr. Ackerman, Bruce, La nueva separación de poderes, México D. F., Fondo de
Cultura Económica, 2007).
13 A más de lo señalado en la nota anterior, y dado que la conformación que se presenta acerca de las ramas legislativas
y judicial puede parecer extravagante en una primera mirada, vale la pena advertir que el mismo Congreso —que
indudablemente es Poder Legislativo— no solo cumple funciones legislativas, sino también de otras tareas
preconstituyentes, representativas y de control político (cfr. Ferreyra, Raúl G., Notas sobre Derecho Constitucional y
garantías, Buenos Aires, Ediar, 2016, pp. 185 y ss.) y que, asimismo, los jueces —que indudablemente son Poder
Judicial— no solo se ocupan de resolver conflictos, sino también de otras tareas de control jurisdiccional y de
autogobierno (cfr. Zaffaroni, E. Raúl, Estructuras judiciales, Buenos Aires, Ediar, 1994). Paralelamente, los otros
órganos que se mencionan en cada caso pueden considerarse integrantes de las respectivas ramas aunque no cumplan
con funciones estrictamente legislativas o judiciales. Para profundizar respecto de la “rama legislativa”, véase Pérez
Guilhou, Dardo (dir.), Atribuciones del Congreso argentino, Buenos Aires, Depalma, 1986; Gentile, Jorge H. et al., El
Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina, Montevideo, Asociación
Argentina de Derecho Constitucional - Fundación Konrad Adenauer, 2008; Luna, Eduardo F., Congreso y control,
Mendoza, Ediciones Jurídicas Cuyo, 2007; Midón, Mario A. R., Prerrogativas de los legisladores, Buenos Aires,
Astrea, 2018; Menem, Eduardo, Derecho Procesal parlamentario, Buenos Aires, La Ley, 2020; Maiorano, Jorge L.,
El ombudsman. Defensor del Pueblo y de las instituciones republicanas, Montevideo, B de F., 2022; Schafrik, Fabiana
H., “La Auditoría General de la Nación y el control externo del presupuesto al fin del milenio”, en Bidart Campos,
Germán J. (dir.), El Derecho Constitucional del siglo XXI: diagnóstico y perspectivas, Buenos Aires, Ediar, 2000, pp.
197-218; Pérez Hualde, Alejandro, “La Comisión Bicameral Permanente y el sistema de control de la ‘Legislación del
Poder Ejecutivo’”, en Cuestiones de acto administrativo, reglamento y otras fuentes del Derecho Administrativo,
Buenos Aires, RAP, 2009, pp. 821-847. Asimismo, para ahondar en la “rama judicial”, véase Pérez Guilhou, Dardo
(dir.), El Poder Judicial, Buenos Aires, Depalma, 1989; Bielsa, Rafael y Graña, Eduardo, Manual de la Justicia
Nacional, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1999; Tribiño, Carlos R., La Corte Suprema. Competencia y vías de acceso,
Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2010; Palacio, Lino E., Derecho Procesal civil, t. I, Camps, Carlos E. (act.), Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 2021, pp. 379 y ss.; Clariá Olmedo, Jorge A., Derecho Procesal penal, t. I, Vázquez Rossi,
Jorge E. (act.), Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2008, pp. 269 y ss.; Bianchi, Alberto B., Control de constitucionalidad, 2
ts., Buenos Aires, Ábaco, 2002; Laplacette, Carlos J., Teoría y práctica del control de constitucionalidad, Buenos
Aires, B de F, 2016; Corcuera, Santiago H. y Rascioni, Nora V., El Consejo de la Magistratura, órgano del Poder
Judicial de la Nación, Buenos Aires, LexisNexis, 2005; Santiago, Alfonso et al., La responsabilidad judicial y sus
dimensiones, 2 ts., Buenos Aires, Ábaco, 2006; Ferrara, Guillermo H., Ministerio Público de la Nación. Régimen
Jurídico, Buenos Aires, La Ley, 2002. Complementariamente, pueden verse algunos datos cuantitativos —necesarios
de actualización— acerca de las tres ramas en la siguiente obra: Molinelli, N. Guillermo et al., Congreso, Presidencia
y Justicia en Argentina. Materiales para su estudio, Buenos Aires, Temas, 1999.
14Ello resultaría obvio, pero vale la pena explicitarlo pues muchas veces se encuentra en los textos de estudio que,
incluso cuando se aclara que los tres poderes ejercen funciones de gobierno y que los tres poderes cumplen tareas de
administración, luego solo se puntualiza respecto del Presidente que sus funciones se desglosan en dos especies —la
actividad gubernativa y actividad administrativa—, como si ello no ocurriera también en las otras ramas.
4
2. ENCUADRES
Establecido lo anterior, se avanza en las claves que enmarcan a la rama ejecutiva y
sus atribuciones. En tal sentido, las nociones que hacen a los rasgos esenciales de nuestro
Derecho Constitucional, como así también las definiciones acerca de la forma de Estado
y de Gobierno, se presentan como elementos imprescindibles para tal exploración.

2.1. Rasgos esenciales

2.1.1. Constitucionalismo
De manera inicial, el constitucionalismo puede concebirse como un movimiento
que brega por la racionalización del poder mediante la sumisión de la política al Derecho,
de modo que el Derecho Constitucional aparece como un cauce que procura ordenar el
establecimiento y el ejercicio del poder político de manera comprehensiva15. Ahora bien:
ciertamente, hay diversos sentidos acerca del “constitucionalismo”.
Así, puede distinguirse entre un sentido “mínimo” y otro “pleno”. El primero
alcanza a todos los sistemas donde el poder público está formalmente organizado por una
Constitución, sin más. El segundo abarca solo a los sistemas regidos por una Constitución
y que, además, satisfacen sustancialmente determinados contenidos específicos —v. gr.,
rigidez constitucional, derechos fundamentales, régimen democrático, Estado de
Derecho, separación de poderes, control de constitucionalidad—16. Desde otra
perspectiva, cabe diferenciar entre una concepción “negativa” y otra “positiva” del
constitucionalismo. La primera se concentra solo en las limitaciones que el sistema
constitucional impone al uso del poder estatal. La segunda, se preocupa también por la
efectividad del ejercicio de las atribuciones que se le confieren17.
A su vez, pueden constatarse diversos modelos de constitucionalismo que han ido
apareciendo en distintos lugares y momentos18. Así, brevemente, cabría mencionar los

15 Cfr. Grimm, Dieter, Constitutionalism. Past, present and future, Oxford University Press, Oxford, 2016, pp. 200 y
ss.; Pérez Royo, Javier y Carrasco Durán, Manuel, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2021, p.
41; Sagüés, Néstor P., Derecho Constitucional, t. 1, Buenos Aires, Astrea, 2017, pp. 1 y ss. Tradicionalmente, el
constitucionalismo se asocia a la idea de la “limitación” del poder público (por todos, cfr. McIlwain, Charles H.,
Constitutionalism. Ancient and modern, Nueva York, Cornell University Press, 1947); no obstante, aquí se opta por
definiciones que aluden a la “racionalización”, “sumisión” o “cauce” del poder político por considerarlas formulaciones
más adecuadas para describir la complejidad del fenómeno.
16 Cfr. Nino, Carlos S., Fundamentos…, op. cit., pp. 2 y ss; Waluchow, Wilfrid J., “Constitutionalism”, Stanford

Encyclopedia of Philosophy, 2017 (disponible en https://plato.stanford.edu/entries/constitutionalism). Por cierto, entre

uno y otro extremo, podrían reconocerse diversos grados según se observen criterios más o menos exigentes (cfr. Nino,
Carlos S., La Constitución de la democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa, 1997, pp. 15 y ss.). Más allá de tales
distinciones, lo cierto es que el significado central del constitucionalismo moderno se asocia al sentido “pleno” (cfr.
Biscaretti di Ruffìa, Paolo, Introducción al Derecho Constitucional comparado, México D. F., Fondo de Cultura
Económica, pp. 124-125; Matteucci, Nicola, “Constitucionalismo”, en El Estado moderno. Léxico y exploraciones,
Madrid, Unión Editorial, 2010, pp. 136 y ss.).
17 Cfr. Barber, Nick W., The principles of constitutionalism, Oxford, Oxford University Press. 2018. En este sentido,
cabría observar que el poder es una “necesidad social”, pero también un “peligro social” (cfr. de Jouvenel, Bertrand,
El poder, Madrid, Editora Nacional, 1956, pp. 325 y ss.). De ahí que el constitucionalismo, para satisfacer las
expectativas de la comunidad, deba procurar no solo que el poder político sea limitado y controlado, sino también
operativo y eficaz (cfr. Bidart Campos, Germán J., El poder, Buenos Aires, Ediar, pp. 161 y ss.). Como afirmaba
Alexander Hamilton: “el vigor del gobierno es esencial para asegurar la libertad” (cfr. El Federalista [nº 1], México D.
F., Fondo de Cultura Económica, 2001).
18En este punto, es habitual que la historia del constitucionalismo se desarrolle como una evolución bastante lineal de
diferentes etapas sucesivas, v. gr., McIlwain, Charles H., Constitutionalism…, op. cit.; Jiménez Asensio, Rafael, El
constitucionalismo. Proceso de formación y fundamentos del Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2005;
5
siguientes tipos, con sus notas esenciales: i) “liberal”, caracterizado por plasmar los
derechos de abstención y perseguir la limitación del Estado; ii) “conservador”,
caracterizado por acotar los derechos individuales y aumentar la intervención del Estado;
iii) “democrático”, caracterizado por extender los derechos de participación y remozar la
legitimación del Estado; iv) “social”, caracterizado por consagrar los derechos de
prestación y acrecentar la burocratización del Estado; v) “neoliberal”, caracterizado por
retraer los derechos sociales y propiciar la contracción del Estado; y vi) “cosmopolita”,
caracterizado por rubricar los derechos humanos y promover la internacionalización del
Estado19. Por cierto, también ha habido trágicas experiencias de anticonstitucionalismo
que ensombrecieron a Europa y a América Latina.
En Argentina, puede afirmarse que el constitucionalismo ha ido consolidando los
rasgos del concepto pleno, si bien su desarrollo muestra escenarios de vigencia global del
sistema, aun con dificultades (1853-1930 y 1983-actualidad), con recurrentes
continuidades y discontinuidades (1930-1976) y un interregno de profunda oscuridad
(1976-1983)20. En tal devenir, el constitucionalismo argentino exhibe hoy una fusión de
componentes de tipo liberal, social, democrático y cosmopolita, que repelen elementos
de molde conservador o neoliberal. Y, sin dudas, procura la racionalización del poder
público, de modo que su despliegue sea limitado (no absoluto) y eficaz (no inoperante).
Es claro que esta caracterización del constitucionalismo incide en el cariz de la rama
ejecutiva y sus atribuciones. En tal sentido, la extensión de las incumbencias del Estado
y la intensificación de su interacción con la sociedad civil y la comunidad internacional,
implican formas y contenidos que tienden a amplificar el rol del Presidente y de las demás
figuras que lo acompañan en la dirección política y en la gestión administrativa21.

Fioravanti, Maurizio, Constitucionalismo. Experiencias históricas y tendencias actuales, Madrid, Trotta, 2014;
Jaramillo Pérez, Juan F. et al., El Derecho frente al poder. Surgimiento, desarrollo y crítica del constitucionalismo
moderno, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2018). Sin embargo, tal enfoque conduce a una representación
demasiado esquemática que no alcanza a abarcar las diversas manifestaciones del fenómeno, en particular, en cuanto
al espacio latinoamericano (cfr. Dippel, Horst, “Constitucionalismo moderno. Introducción a una Historia que necesita
ser escrita”, Historia Constitucional, n° 6, 2005, pp. 181-199). Por ello, resultan valiosos los trabajos que se preocupan
en aclarar de dónde parten y hacia dónde van (v. gr., Revenga Sánchez, Miguel, “Sobre el Derecho Constitucional y
sus fundamentos”, Revista Derechos en Acción, año 4, n° 12, 2019, pp. 48-104; año 4, n° 13, 2019, pp. 29-73 y año 5,
n° 14, 2020, pp. 27-78) y, asimismo, los aportes que procuran ofrecer reconstrucciones que reparan en el
constitucionalismo regional, v. gr., Gargarella, Roberto, La sala de máquinas de la Constitución. Dos siglos de
constitucionalismo en América Latina (1810-2010), Buenos Aires, Katz, 2014; Marquardt, Bernd, Historia
constitucional comparada de Iberoamérica, Bogotá, Ibáñez, 2016; Cyrillo, Carolina, Fuentes-Contreras, Édgar H. y
Legale, Siddharta, “The Inter-American Rule of Law in South American constitutionalism”, Seqüência. Estudos
jurídicos e políticos, vol. 42, nº. 88, 2021, pp. 1-27.
19En los últimos tiempos también pueden encontrarse alusiones al “neoconstitucionalismo”, “constitucionalismo
popular” y “nuevo constitucionalismo latinoamericano” (cfr. Alterio, Ana M., “Corrientes del constitucionalismo
contemporáneo a debate”, Anuario de Filosofía y Teoría del Derecho, n° 8, 2014, pp. 227-306.2014), aunque parecen
construcciones de teoría constitucional más que modelos en la historia constitucional.
20Para un recorrido por la evolución histórica del constitucionalismo argentino, véase Bidart Campos, Germán J.,
Historia política y constitucional argentina, 3 ts., Buenos Aires, Ediar, 1976/1977; López Rosas, José R., Historia
constitucional argentina, Buenos Aires, Astrea, 1996; Leiva, Alberto D. y Abásolo, Ezequiel, El constitucionalismo
argentino en el siglo XX, Buenos Aires, Dunken, 1998; Moreno, Guillermo R. et al., Manual de historia constitucional
argentina (1492-2011), Buenos Aires, Redea/Edulp, 2021.
21En tal sentido, de manera general, véase Böckenförde, Ernst W., “Origen y cambio del concepto del Estado de
Derecho”, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, Madrid, Trotta, 2000, pp. 17 y ss.; Etzioni-Halevy,
Eva, Bureaucracy and democracy. A political dilemma, Nueva York, Routledge, 2010; Cárdenas Gracia, Jaime, Del
Estado absoluto al Estado neoliberal, México D. F., Universidad Nacional Autónoma de México, 2017; Sánchez
Morón, Miguel, Derecho Administrativo. Parte general, Madrid, Tecnos, 2013, pp. 44 y ss.; Balbín, Carlos F.,
Tratado…, t. I, op. cit., pp. 1 y ss.
6
2.1.2. Constitución y Estado Constitucional
Expuesto lo anterior, cabe advertir que existe una pluralidad de conceptos sobre la
“Constitución”22. Así, puede distinguirse entre una acepción “fáctica” y otra “jurídica”.
La primera se dirige a la manera en que una comunidad política se encuentra organizada
según el plano de la realidad. La segunda se focaliza en el modo en que debería estar
ordenada según el plano de la normatividad. A su vez, dentro de este enfoque jurídico,
puede contrastarse un significado “formal” y otro “material”. El primero alude al texto
normativo que, independientemente de su contenido, sobresale en el sistema jurídico por
su especial jerarquía —i. e., supremacía y rigidez—. El segundo comprende los textos
normativos que, independientemente de su jerarquía, se distinguen por versar sobre
contenidos peculiares —i. e., organización del Estado, derechos de las personas—.
Asimismo, puede señalarse la contraposición entre una concepción “programática” y otra
“normativa” de la Constitución que ha ido evolucionando en distintos lugares y
momentos. La primera entendería los contenidos constitucionales como principios con
valor declarativo, cuya operatividad depende del legislador, sin la garantía de un control
de constitucionalidad. La segunda los asumiría como normas con valor jurídico, que
resultan vinculantes para el legislador, bajo un sistema de control de constitucionalidad.
La Constitución argentina responde al paradigma normativo: i) se trata de la norma
fundamental de todo el sistema jurídico; ii) sus disposiciones delinean la organización de
los poderes públicos del Estado y el reconocimiento de los derechos fundamentales de las
personas; iii) vincula a todas las autoridades públicas y a las personas privadas; iv) solo
el Poder Constituyente puede modificar válidamente el texto constitucional; v) el
Congreso debe concretar las disposiciones constitucionales mediante leyes; vi) el
Presidente debe implementar esas leyes mediante actos, sin perjuicio de que puede decidir
ciertos asuntos por sí solo o postergando la intervención congresual; vii) los tribunales
deben aplicar tales leyes y actos mediante sentencias, sin perjuicio de que pueden fallar
ciertos casos inaplicando las determinaciones del Congreso y del Presidente; y viii) las
demás figuras que integran las ramas legislativa, ejecutiva y judicial deben ejercer sus
competencias de acuerdo con la Constitución, las leyes y su reglamentación.
En tal sentido, la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema muestra definiciones que
se proyectan en este sentido: i) la Constitución asume el carácter de norma jurídica, es la
ley de las leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo; ii) la voluntad
mayoritaria debe respetar los principios fundamentales que hacen al Estado de Derecho,
a la organización republicana y a la protección de los ciudadanos; iii) la actuación de los
poderes del Estado encuentra como límite el respeto al proyecto de república democrática
que establece la Constitución; iv) los mandatos establecidos por el Poder Constituyente
condicionan la actividad de los poderes constituidos, de modo que el obrar del Estado
debe estar dirigido al más amplio acatamiento de los principios, declaraciones, derechos
y garantías reconocidos en la Constitución; v) los poderes constituidos deben realizar
todos los esfuerzos necesarios para asegurar el desarrollo del proyecto de organización
institucional que traza el texto constitucional; vi) la Constitución, en cuanto reconoce
derechos, lo hace para que estos resulten efectivos y no ilusorios; vii) las declaraciones,
derechos y garantías no son simples fórmulas teóricas, sino que poseen fuerza obligatoria,

22 Cfr. García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y el tribunal constitucional, Madrid, Civitas, 1983;
Acosta Sánchez, José, Formación de la Constitución y jurisdicción constitucional. Fundamentos de la democracia
constitucional, Madrid, Tecnos, 1998; de Otto, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Barcelona, Ariel,
1998, pp. 17 y ss.; Ferreyra, Raúl G., Fundamentos…, op. cit., pp. 183 y ss.; Grimm, Dieter, Constitutionalism…, op.
cit., pp. 4 y ss.; Volkmann, Uwe, Elementos de una teoría de la Constitución alemana, Madrid, Marcial Pons, 2019,
pp. 33 y ss.
7
de manera que corresponde al legislador y a las demás autoridades públicas darles
efectividad y a los jueces aplicarlas en la plenitud de su sentido; viii) es atribución y deber
del legislador fijar el contenido concreto de los derechos fundamentales, pero ellos tienen
un contenido proporcionado por la propia Constitución, cuya amplitud no puede ser
desconocida por la legislación reglamentaria; ix) la protección de los derechos
fundamentales actúa no solo frente a ataques que provengan de autoridades públicas, sino
también respecto de agravios de otras personas particulares; y x) el desarrollo y la
implementación de los derechos fundamentales corresponde al Poder Legislativo y al
Poder Ejecutivo, bajo el control del Poder Judicial23.
A su turno, se entiende por “Estado Constitucional” a un modelo estatal
contemporáneo, en el que la Constitución se asume con carácter normativo como el orden
jurídico fundamental de la comunidad destinado a regir las esferas esenciales de la “vida
estatal y no estatal” para la convivencia pacífica y que incluye una serie de notas centrales:
i) el reconocimiento de la dignidad humana como premisa básica; ii) la afirmación de la
soberanía popular; iii) la instauración de una democracia pluralista; iv) la articulación de
un Estado social de Derecho; v) la garantía de los derechos fundamentales —previstos a
nivel constitucional e internacional—; vi) la división de poderes en sentido estricto y
amplio; vii) la independencia de la jurisdicción; y viii) el control de constitucionalidad24.
En Argentina, puede convenirse que la idea del Estado Constitucional comenzó a
recrearse con la recuperación democrática de 1983 y, especialmente, con la reforma
constitucional de 1994 que fortaleció las notas características del modelo25.
En este punto, la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema ofrece algunas alusiones
al “Estado Constitucional” —como así también al Estado de Derecho y a la Democracia
Constitucional— que remiten a las siguientes piezas26: i) el respeto a la dignidad del ser

23Cfr. Fallos: 326:417; 327:3677; 328:1602; 329:3089; 330:1989; 330:4866; 331:2691; 332:111; 332:2043; 333:2306;
335:452; 336:1756; 337:1564; 337:388; 337:611; 338:249; 339:1077; 342:2236; 342:2389; 342:287; 344:1102;
344:3011; entre otros.
24Cfr. Häberle, Peter, El Estado constitucional, México D. F., Universidad Nacional Autónoma de México, 2004, pp.
1 y ss.; Vanossi, Jorge R. A., El Estado de Derecho en el constitucionalismo social, Buenos Aires, Eudeba, 2000, pp.
44-45; Bazán, Víctor, “Estado Constitucional de Derecho, democracia y protección de los Derechos Humanos”, El
Derecho Constitucional, t. 2010, pp. 250-284; Ferreyra, Raúl G., Fundamentos…, op. cit., pp. 344 y ss.; Santiago,
Alfonso, “El Estado Constitucional de Derecho. Una aproximación histórica, constitucional y iusfilosófica”, en
Estudios de Derecho Constitucional. Aportes para una visión personalista del Derecho Constitucional, Madrid,
Marcial Pons, 2017, pp. 59 y ss.
25 En este punto, dado que la expresión “Estado Constitucional” aparece muchas veces asociada a las perspectivas del
neoconstitucionalismo que exacerban un enfoque iusmoralista, principialista, interpretativista y judicialista de la
Constitución y del Derecho en general (v. gr., Gil Domínguez, Andrés, Escritos sobre neoconstitucionalismo, Buenos
Aires, Ediar, 2009; Vigo, Rodolfo L., “Del Estado de Derecho legal al Estado de Derecho constitucional”, en La Ley,
t. 2010-A, pp. 1165-1176), conviene aclarar aquí que el Estado Constitucional no es un Estado neoconstitucional. En
efecto, la construcción jurídica del Estado Constitucional no ha requerido ni requiere asumir los compromisos teóricos
del neoconstitucionalismo (para profundizar en tal discusión, véase Carbonell, Miguel et al., Teoría del
neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Madrid, Trotta/Universidad Nacional Autónoma de México, 2007;
Pozzolo, Susanna, Neoconstitucionalismo y positivismo jurídico, Lima, Palestra, 2011; Ferrajoli, Luigi et al., Un debate
sobre el constitucionalismo, Madrid, Marcial Pons, 2012; Rodríguez, Jorge L., Teoría analítica del Derecho, Buenos
Aires, Marcial Pons, 2021, pp. 519 y ss.).
26Cfr. Fallos: 237:38; 239:459; 241:291; 248:291; 291:472; 294:152; 297:338; 300:1282; 301:771; 303:1522; 305:504;
305:1045; 306:63; 306:126; 306:1113; 306:1892; 308:1160; 311:268; 311:1438; 311:1517; 312:122; 313:1305;
313:1596; 314:424; 314:760; 314:881; 315:1260; 315:2771; 315:2386; 316:2454; 318:1894; 318:2002; 319:3148;
321:2288; 324:3219; 326:417; 326:1355; 326:2805; 327:1532; 327:2048; 327:4376; 327:4943; 328:175; 328:1146;
328:1491; 329:2316; 329:2737; 329:3680; 329:4677: 329:5266; 330:2361; 330:3447; 330:4988; 331:1530; 331:1622;
331:2343; 331:2797; 332:111; 332:433; 332:1963; 332:2559; 333:633; 333:1023; 333:1331; 334:1216; 334:1302;
334:1387; 334:1722; 334:1302; 334:1387; 335:1126; 336:145; 336:760; 336:954; 336:1127; 336:1756; 337:47;
337:388; 337:580; 337:627; 337:771; 337:790; 337:1420; 337:1447; 338:249; 338:601; 338:1322; 339:515; 340:1111;
8
humano y la consecuente protección de sus derechos es un rasgo de esencial
diferenciación entre el Estado de Derecho y las formas autoritarias de gobierno; ii) la
distinción primordial entre el Poder Constituyente y los poderes constituidos implica que
estos deben realizar todos los esfuerzos necesarios para asegurar el desarrollo del
proyecto de organización institucional fijado por aquel; iii) la efectiva participación de
los electores, la pluralidad de opciones y la transparencia de los actos electorales
destinados a expresar la voluntad popular conforman ideas esenciales; iv) la voluntad
mayoritaria debe respetar los principios fundamentales que hacen a la organización
republicana y a la protección de los ciudadanos; v) la denegación de personería a una
agrupación política solo puede fundarse en circunstancias graves e insuperables que
prueben la conculcación de los contenidos de la Constitución y de los Derechos Humanos;
vi) el reconocimiento de la libertad de prensa y su responsabilidad, son aspectos
fundamentales; vii) el Estado de Derecho y el imperio de la ley son esenciales para el
logro de una Nación con instituciones maduras; viii) la respetuosa observancia del Estado
de Derecho, en cuanto supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas
al deslinde de competencias fijadas por la Constitución, garantiza una estabilidad
calculable de las relaciones entre gobernantes y gobernados; ix) por el contrario, de un
gobierno que entroniza la arbitrariedad y se coloca fuera de la Constitución, solo cabe
esperar la anarquía o la tiranía, con sus ominosos, multiformes y esencialmente
imprevisibles excesos represivos; x) el Estado de Derecho se caracteriza no solo por su
elemento sustantivo, es decir, por el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos,
sino también por la forma en cómo ese objetivo intente alcanzarse, lo cual se vincula con
el orden e interés público y con los principios de legalidad y razonabilidad; xi) el Estado
moderno se encuentra sometido no solo a la norma jurídica en sentido formal, sino a todo
el ordenamiento jurídico; xii) el Estado de Derecho existe cuando ningún derecho
constitucional resulta sacrificado para que otro permanezca, en tanto que ellos no son
absolutos ni pueden actuar en forma aislada; xiii) la efectiva vigencia del Estado de
Derecho supone el goce y el ejercicio pleno de las garantías individuales e impone a los
jueces el deber de asegurarlas; xiv) el poder de policía debe entenderse como una potestad
pública tendiente a la protección de la vida e integridad física y patrimonial de los
particulares; xv) el resguardo de los derechos de conciencia, culto, privacidad, expresión,
reunión, asociación, como así también la tutela del ambiente y el desarrollo humano, entre
otras libertades y derechos, configuran componentes centrales; xvi) el acceso a la
jurisdicción, el debido proceso legal, la defensa en juicio, la tutela judicial efectiva, el non
bis in idem, la fundamentación de las sentencias, la razonabilidad de los actos públicos,
la celeridad procesal, entre otras garantías, son pilares fundamentales; xvii) deben
observarse limitaciones al accionar de las fuerzas policiales y al sometimiento de civiles
a tribunales militares; xviii) las garantías procesales mínimas deben ser respetadas no solo
por el Poder Judicial, sino por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido
asignadas funciones materialmente jurisdiccionales; xix) la existencia de garantías
constituye uno de los pilares básicos del Estado de Derecho, pero no basta con que los
recursos existan formalmente, sino que es preciso que sean efectivos; xx) la
proporcionalidad, en el sentido de prohibición de exceso, resulta principalmente
significativa frente a las medidas de injerencia del legislador y de la administración
respecto de los derechos fundamentales, pero constituye un requisito de toda la actividad
del Estado como efecto esencial del principio de razonabilidad; xxi) las potestades
estatales no pueden imponer sobre los habitantes cargas que superen a las requeridas por

341:898; 342:343; 342:584; 342:654; 342:1938; 342:2009; 343:195; 343:2184; 344:174; 344:1411; 344:3573; 345:951;
entre otros.
9
la solidaridad social; xxii) solo se pueden imponer penas para sancionar delitos —i. e.,
derecho penal de acto, no de autor— y siempre que ellas resulten razonables y
proporcionadas de acuerdo a su gravedad de los delitos; xxiii) las carencias
presupuestarias, aunque deban tenerse en cuenta, no pueden justificar transgresiones a los
derechos constitucionales y a los derechos humanos elementales; xxiv) el Estado de
Derecho es necesariamente un Estado de poderes limitados, en el que las razones de
emergencia no pueden servir de fundamento para sacrificar los derechos del individuo en
pos de la supervivencia de las instituciones del gobierno; xxv) la emergencia debe estar
sujeta a los mismos principios que amparan la propiedad en épocas normales; xxvi) la sola
invocación de razones de seguridad, sin más, no puede justificar nunca la privación del
pleno goce de los derechos constitucionales; xxvii) el Estado de Derecho impone
reconocer la responsabilidad estatal por los daños y perjuicios derivados de su accionar;
xxviii) el respeto por la división de poderes, su control recíproco y su equilibrio armónico
son pilares fundamentales; xxix) las normas jurídicas deben ser respetadas por los propios
poderes públicos con el fin de procurar su vigencia real y no solamente formal, lo cual
conduce a generar seguridad jurídica para los particulares respecto de la actuación de los
gobernantes; xxx) las leyes configuran los actos de gobierno por antonomasia pues
expresan la voluntad general representada en el Congreso; xxxi) la publicación oficial de
las leyes es un resorte básico; xxxii) el Poder Ejecutivo no puede suplir libremente las
decisiones legislativas propias del Poder Legislativo, ni por decretos de necesidad y
urgencia, ni por decretos delegados; xxxiii) la actividad administrativa debe ser ejercida
conforme a la ley, es decir, con sujeción al orden jurídico; xxxiv) la vigencia de los
principios de legalidad y de razonabilidad, como también la exigencia de la motivación
respecto de los actos administrativos, son condiciones elementales, máxime cuando estos
son dictados en ejercicio de facultades discrecionales; xxxv) la transparencia y la
publicidad en la gestión pública, como así también el riguroso control sobre los
funcionarios públicos, constituyen mandatos indeclinables y vigas maestras de una
sociedad democrática; xxxvi) el Poder Ejecutivo no puede disponer un arresto sin alguna
norma constitucional que lo autorice, asumiendo funciones que son propias del Poder
Judicial; xxxvii) la propia Corte Suprema debe respetar cuidadosamente su propia
competencia reglada; xxxviii) la independencia, la imparcialidad y la objetividad del
Poder Judicial son requisitos imprescindibles; xxxix) las decisiones de los tribunales
colegiados no deben constituir una colección de opiniones individuales y aisladas de los
jueces, sino el producto de un intercambio racional de ideas entre ellos; xl) la plenitud del
Estado de Derecho no se agota en la sola existencia de una adecuada y justa estructura
normativa general, sino que exige esencialmente la vigencia real y segura del Derecho en
el seno de la comunidad y, por ende, la posibilidad de hacer efectiva la justiciabilidad
plena de las transgresiones a la ley y de los conflictos jurídicos; xli) todos los sujetos,
públicos y privados, están sometidos al ordenamiento jurídico vigente y solamente
pueden ejercer sus atribuciones dentro de los límites que les imponen las normas; xlii)
todos los ciudadanos están sometidos a las leyes y ninguno puede invocar en su favor
derechos supralegales, es decir, derechos que existirían por encima y con prescindencia
de las normas que integran el derecho positivo; xliii) las instituciones públicas —incluso
las que gozan de autonomía— están inmersas en el ordenamiento jurídico general y deben
responder a los controles institucionales propios del Estado de Derecho; xliv) la Corte
Suprema debe asegurar el principio que ordena la subordinación de todos, incluidos los
jueces, a las normas constitucionales y legales; xlv) debe asegurarse la posibilidad de
obtener una revisión amplia y suficiente luego de agotadas las instancias administrativas;
xlvi) la protección del funcionamiento de las instituciones republicanas y las garantías del
ciudadano definen el rol fundamental de la Corte Suprema; xlvii) al Poder Judicial le
10
corresponde desempeñar una de las funciones primordiales de la actividad jurídica del
Estado y garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las personas frente al
poder estatal; y xlviii) la garantía de la tutela judicial efectiva conduce a que no pueda
admitirse la existencia de bloques o conjuntos temáticos exentos de control judicial, sino
solo la irrevisabilidad de algunos aspectos bien delimitados. Complementariamente, cabe
agregar dos sentencias muy pertinentes, pero que no se encuentran publicadas en la
colección de Fallos, en la cuales se sostuvo: xlix) la existencia de un Estado de Derecho
implica la subordinación de los órganos estatales al ordenamiento jurídico y esto no puede
ser desconocido por las autoridades invocando la voluntad popular, puesto que nada
contraria más los intereses del pueblo que la propia transgresión constitucional; y l) el
sistema argentino emerge no como un mero “Estado legal de Derecho” sino como un
auténtico “Estado constitucional de Derecho”, por cuanto conoce desde siempre el
recurso que permite a los ciudadanos impetrar de sus jueces la supremacía de la Ley
Fundamental de la Nación por sobre la voluntad coyuntural del legislador ordinario27.
De nuevo aquí resulta evidente que esta comprensión de la Constitución normativa
y del Estado Constitucional impacta en el perfil de la rama ejecutiva y sus atribuciones28.
En concreto, el Presidente y las demás figuras que lo acompañan deben ejercer sus
competencias con sujeción directa a las disposiciones de la Constitución y las leyes, lo
cual implica que su actuación debe cuadrarse en el reconocimiento de los derechos
fundamentales y en la organización de los poderes públicos que ordena el sistema
constitucional29.

27 Cfr. “Veliz”, 15/06/2010 y “UCR v. Pcia. de Santiago del Estero”, 05/11/2013.

28 De manera general, acerca de la irradiación del Derecho Constitucional sobre el Derecho Administrativo, véase
Balbín, Carlos F., Tratado…, t. I, op. cit., pp. 67 y ss.; Cuadros, Oscar Á., Administración y Constitución. Contenido y
aplicaciones de la división del Derecho en público y privado, Buenos Aires, Astrea, 2014, pp. 93-122; Cassagne, Juan
C., Los grandes principios del Derecho Público (constitucional y administrativo), Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni,
2021. Asimismo, pueden verse los siguientes textos: Bianchi, Alberto B., “Constitución y Administración (una relación
sustancial, compleja y difícil)”, Documentación administrativa, n° 267-268, 2003-2004, pp. 73-92; íb., “Las relaciones
entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo”, en Viale, Claudio M. (dir.), Derecho Común y Derecho
Administrativo. Diferencias y contactos, Córdoba, Lerner, 2009, pp. 241-302; Sammartino, Patricio Marcelo E., “La
noción de acto administrativo en el Estado Constitucional”, El Derecho Administrativo, t. 2007, pp. 639-659; íb., “El
procedimiento administrativo en el Estado constitucional social de Derecho”, en Pozo Gowland, Héctor (dir.),
Procedimiento administrativo, t. I, Buenos Aires, La Ley, 2012, pp. 609-644; íb., “Precisiones introductorias en torno
a las bases del proceso administrativo en el Estado constitucional social de Derecho”, El Derecho Administrativo, t.
2015, pp. 777-802; Sarmiento García, Jorge H., “La Constitución como fuente del Derecho Administrativo”, en
Boullaude, Gustavo (dir.), Fuentes de Derecho Administrativo, Buenos Aires, LexisNexis, 2007, pp. 337-366; Rosatti,
Emilio, “Derecho Constitucional y Derecho Administrativo en el siglo XXI. Ni unidos ni dominados”, en Alonso
Regueira, Enrique M. (dir.), Estudios de Derecho Público, Buenos Aires, Asociación de Docentes, Facultad de Derecho
y Ciencias Sociales, 2013, pp. 99-107.
29 Ahora bien, tal posicionamiento no está exento de algunos problemas. Así, por ejemplo, no es fácil definir la posición
de la rama ejecutiva ante los actos y las omisiones del Congreso —o de otras autoridades y órganos— que pudieran
resultar inconstitucionales o inconvencionales. Al respecto, de manera general, véase Comadira, Julio P., “La
Administración Pública frente a la ley inconstitucional o inconvencional en el procedimiento administrativo”, en Pozo
Gowland, Héctor (dir.), Procedimiento administrativo, t. II, Buenos Aires, La Ley, 2012, pp. 833-857; Buteler, Alfonso,
“La interpretación de la Constitución en sede administrativa”, Revista de Investigações Constitucionais, vol. 2, n° 3,
2015, pp. 169-182; Sagüés, Néstor P., “Notas sobre el control ejecutivo de constitucionalidad”, en Anuario de Derecho
Constitucional Latinoamericano, año XXI, 2015, pp. 141-149; Monti, Laura M., “La Administración Pública frente a
la ley inconstitucional e inconvencional. Reflexiones. Interrogantes”, El Derecho Administrativo, t. 2021, pp. 429-436;
Gutiérrez Colantuono, Pablo Á., Control de convencionalidad en la Administración Pública, Buenos Aires, Astrea,
2022.
11
2.2. Formas de Estado y de Gobierno
Seguidamente, conviene examinar la clásica distinción entre la forma de Estado y
la forma de Gobierno. A grandes rasgos, se entiende que la primera caracteriza al diseño
constitucional en cuanto ordena el ejercicio del poder en relación con el territorio y la
población que conforman la entidad estatal. En cambio, la segunda caracteriza al diseño
constitucional en cuanto ordena el ejercicio del poder en relación con los órganos que
componen el aparato gubernamental. Ahora bien: dado que no existe una idea universal
acerca de las definiciones y de las tipologías de una y otra categoría, aquí se ensaya un
sendero propio30.
De manera general, la forma de Estado respecto del territorio puede ser “unitaria”
o “compuesta” —sea federal, regional, autonómica, plurinacional—, según que el poder
se incline hacia la centralización o descentralización de la autoridad política. A su vez,
respecto de la población, puede ser “totalitaria”, “autoritaria” o “democrática” —en
sentido sustancial—, según que el poder se anteponga o subordine al respeto de las
personas y de sus derechos fundamentales. Complementariamente, la ordenación estatal
puede ser “estrictamente soberana” o “internacionalizada”, según que el poder se cierre o
abra al reconocimiento de instancias supranacionales.
Por su parte, la forma de Gobierno, puede ser “monárquica” —sea absolutista o
constitucional— o “republicana”, según que el poder se desenvuelva en ausencia o con
observancia de ciertos límites a la acción de las autoridades instituidas. A su vez, puede
ser “autocrática” o “democrática” —en sentido procedimental—, según que el poder se
motorice con prescindencia o con basamento en la participación ciudadana —sea directa
o representativa—. Adicionalmente, la configuración gubernamental puede ser
“parlamentaria”, “presidencialista”, “semipresidencialista” o “semiparlamentaria”, según
que el poder se instituya con o sin la distinción entre el jefe de Estado y el de Gobierno,
la elección popular del jefe de Gobierno y la conexión entre este y sus Ministros y el
Parlamento o el Congreso. Por fin, puede ser con o sin “justicia administrativa y
constitucional”, según que el poder se organice con o sin la posibilidad de discutir ante
los jueces la legalidad y constitucionalidad de los actos públicos.
La Constitución argentina adopta una tipología de Estado y de Gobierno que se
define por los siguientes axiomas, con sus facetas esenciales31: i) “federal”, porque el

30Cfr. Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo (dirs.), Derecho Constitucional comparado, t. 2-A. Sistemas constitucionales,
Buenos Aires, Astrea, 2018, pp. 85, 481, 568 y ss. Para constatar el panorama de coincidencias y discordancias en la
caracterización de las formas de Estado y de Gobierno véase Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la ciencia del
Derecho Constitucional argentino y comparado, t. 7, Buenos Aires, Plus Ultra, 1985, pp. 13 y ss.; Bidart Campos,
Germán J., Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino, t. I-A, Buenos Aires, Ediar. 2000, pp. 634 y ss.;
íb., t. II-A, 2003, pp. 429 y ss.; Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado de Derecho Constitucional. Constitución de la Nación
Argentina comentada y anotada con legislación, jurisprudencia y doctrina, t. I, Buenos Aires, Depalma, 2000, pp. 121
y ss.; Bidegain, Carlos M. et al., Curso de Derecho Constitucional, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2003, pp. 71 y
ss.; Rosatti, Horacio D., Tratado…, t. II, op. cit., pp. 183 y ss.; Ferreyra, Raúl G., Fundamentos…, op. cit., pp. 466 y
ss.; Gargarella, Roberto, “Republicana, representativa y federal”, en Gargarella, Roberto y Guidi, Sebastián (dirs.),
Constitución de la Nación argentina comentada, t. I, Buenos Aires, La Ley, 2019, pp. 31-47, Barrera Buteler, Guillermo
E. et al., Derecho Constitucional, Córdoba, Advocatus, 2019, pp. 525 y ss.; entre otros.
31Tales definiciones se desprenden de todo el texto constitucional, en especial: arts. 1, 14, 16, 19, 22, 29, 31, 36, 37-
40, 43, 44, 75: 22 y 24, 87, 109, 116-117, 121, 129, CN. Respecto de cada una de tales caracterizaciones, como
bibliografía básica, véase Vanossi, Jorge R. A., El Estado de Derecho…, op. cit.; Ferreyra, Raúl G., “Poder, democracia
y configuración constitucional”, en Bercholc, Jorge (dir.), El sistema político e institucional en la Argentina, Buenos
Aires, Lajouane, 2006, pp. 33-72; Sagüés, Néstor P., Compendio de Derecho Procesal Constitucional, Buenos Aires,
Astrea, 2009, pp. 47 y ss.; Hernández, Antonio M., “El federalismo argentino”, en Manili, Pablo L. (coord.), Derecho
constitucional, Buenos Aires, Errepar, pp. 257-331; Cámpora, Mario, “República”, en Risso, Guido I. (dir.), Derecho
Político profundizado, Buenos Aires, Hammurabi, 2014, pp. 59 y ss.; Vanossi, Jorge R. A. y Dalla Vía, Alberto R.,
Tratados internacionales, integración y derechos humanos. Régimen constitucional de los tratados, Buenos Aires,
12
poder se distribuye entre una autoridad central —el Estado nacional— y veinticuatro
autoridades locales —las veintitrés Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires—
; ii) “democrática en sentido sustancial”, porque el poder se orienta hacia el respeto de las
personas y la satisfacción de sus derechos; iii) “internacionalizada”, porque el poder se
abre al campo del orden internacional —en especial, en materia de derechos humanos—
y a los pliegues del derecho de integración —en particular, respecto del Mercosur—; iv)
“republicana”, porque el poder se sujeta a un esquema de separación de funciones y a los
principios de juridicidad, igualdad, publicidad, periodicidad, responsabilidad; v)
“democrática en sentido procedimental”, porque el poder se apoya en la voluntad de la
ciudadanía por vía representativa o semidirecta; vi) “presidencialista”, porque el poder se
instaura con un Presidente elegido popularmente, que reúne la condición de jefe de Estado
y de Gobierno, sin dependencia del Congreso; y vii) con “justicia administrativa y
constitucional”, porque el poder se ordena reconociendo a los jueces la atribución de
examinar la legalidad y constitucionalidad de las demás autoridades y órganos estatales.

Tales determinaciones acerca de la forma de Estado y de Gobierno se condicionan

recíprocamente y, en lo que aquí interesa, moldean la fisonomía de la rama ejecutiva y
sus atribuciones. A continuación se desarrollan tales implicancias.
Para comenzar, cabe repasar las notas diferenciales básicas entre los tipos puros del
parlamentarismo y del presidencialismo32. En ambos casos —por regla— el poder reposa
en la ciudadanía33, pero se construye de modo distinto. Los sistemas parlamentaristas se
articulan contemplando las siguientes reglas: i) la elección del Parlamento por el voto de
la ciudadanía; ii) la separación de los roles de jefe de Estado y de jefe de Gobierno en dos
personas distintas; iii) la designación del jefe de Gobierno y del gabinete ministerial por
decisión del Parlamento; y iv) la posibilidad de que el Parlamento remueva al Premier y

Abeledo-Perrot, 2019; Serrafero, Mario D., Presidencialismo y parlamentarismo en Argentina, Buenos Aires, Ediar,
2019.
32 Cfr. Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, México D. F., Fondo de Cultura Económica, 2003, pp.
97 y ss.; Molinelli, N. Guillermo, “Presidencialismo y parlamentarismo”, en Di Tella, Torcuato S., et al., Diccionario
de Ciencias Sociales y Políticas, Buenos Aires, Emecé, 2008, pp. 572-576. Para ampliar, véase Fix‐Fierro, Héctor y
Salazar Ugarte, Pedro, “Presidentialism” y Bradley, Anthony W. y Pinelli, Cesare, “Parliamentarism”, en Rosenfeld,
Michel y Sajó, András, The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford, Oxford University Press,
2012, pp. 628, 650 y ss.; Lanzaro, Jorge (ed.), Presidencialismo y parlamentarismo. América Latina y Europa
Meridional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012; Solá Torino, Victorino F., “Los regímenes
políticos en la democracia constitucional: parlamentarismo vis-à-vis presidencialismo”, Revista de la Facultad, nueva
serie, vol. VI, n° 1, 2015, pp. 75-122. En este punto, vale la pena introducir una aclaración que, para algunos puede ser
sobreabundante, pero para otros no tanto. Mientras que en el presidencialismo el Jefe de Estado y de Gobierno se llama
“Presidente”, sin más; en el parlamentarismo, en cambio, aparecen diversos títulos que no deben confundirse: en efecto,
el Jefe de Estado puede ser un “Rey” (Reino Unido, España) o un “Presidente” (Alemania, Austria), en tanto que el
Jefe de Gobierno puede designarse como “Primer Ministro” (Reino Unido), “Canciller” (Alemania, Austria) y también
“Presidente” (España). Incluso ambos roles pueden denominarse “Presidente”, pero con la salvedad de que uno es de
la República y otro del Consejo de Ministros, respectivamente (Italia).
33 Acerca del problema de quiénes constituyen el colectivo soberano, véase Aláez Corral, Benito, Nacionalidad,
ciudadanía y democracia ¿A quién pertenece la Constitución?, Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2006.
13
sus Ministros, y que este disuelva a aquel, por falta de apoyo político. Los sistemas
presidencialistas se asientan observando estas reglas: i) la elección del Parlamento y del
Presidente por el voto de la ciudadanía; ii) la concentración de los roles de jefe de Estado
y de jefe de Gobierno en una misma persona; iii) la designación del gabinete ministerial
por decisión del Presidente; y iv) la imposibilidad de que el Congreso sea disuelto por el
Presidente, ni que este y sus Ministros sean removidos por aquel, salvo por juicio
político34.

Es evidente que tales diferencias entre los sistemas políticos repercuten en el

examen de la rama ejecutiva y sus atribuciones. Nuestro modelo presidencialista dota al
Presidente de una legitimación democrática directa emanada del voto popular35 y lo
reviste de importantes funciones de gobierno y de administración. Todo ello le confiere
una presencia particularmente intensa y extensa en la dinámica institucional. Además, el
Presidente puede ejercer muchas de tales atribuciones por sí mismo, sin necesidad de
ningún aval del Congreso. Más aún: incluso cuando se requiere el acuerdo congresual, su
falta conduciría tan solo a la eventual invalidación de la decisión presidencial. Pero
difícilmente la disconformidad del Congreso con la actuación del Presidente acarree la
remoción de su cargo36. En otro orden, también es cierto que el Presidente requiere la
aprobación por parte del Congreso de la legislación necesaria para poner en marcha su
programa político —v. gr., leyes sobre presupuesto general, organización ministerial,
políticas públicas, etc.—. Pero aquí nada garantiza que el Presidente cuente con mayorías

34 Más allá de tales distinciones, se ha planteado que el desenvolvimiento de los modelos parlamentaristas y
presidencialistas convergen en una suerte de continuum con diferencias de grado a la luz de la “parlamentarización” de
los presidencialismos latinoamericanos y la “presidencialización” de los parlamentarismos europeos (cfr. García Roca,
Javier, “Control parlamentario y convergencia entre presidencialismo y parlamentarismo”, Cuestiones constitucionales,
n° 37, julio-diciembre 2017, pp. 3-49). Para ampliar, véase Poguntke, Thomas y Webb, Paul (eds.), The
Presidentialization of Politics. A comparative study of modern democracies, Oxford, Oxford University Press, 2005;
Valadés, Diego, La parlamentarización de los sistemas presidencialistas, México D. F., Universidad Nacional
Autónoma de México, 2008. Adicionalmente, en este punto cabe mencionar las alternativas a las formas típicas que
plantean los modelos del semipresidencialismo y del semiparlamentarismo.
35La Constitución histórica de 1853/60 preveía un sistema de elección presidencial indirecta a través de un Colegio
Electoral, lo cual fue reformado en 1994 fijando el actual régimen de elección directa con un mecanismo de eventual
doble vuelta (arts. 94 a 98, CN).
36 Ello así, dado que no es fácil que ello pueda dar lugar a un juicio político a su respecto. De igual modo, es difícil que
tal mecanismo se active contra el Jefe de Gabinete, el Vicepresidente o los Ministros como fusibles del Presidente, aun
cuando la reforma constitucional de 1994 también incorporó el instituto de la moción de censura respecto del primero
(art. 53, 59, 101, CN).
14
favorables en el Congreso a lo largo de todo su mandato. Y esto abre la posibilidad de un
conflicto duradero entre dos autoridades con legitimación democrática directa que no
puede saldarse con la caída de una o de otra. Como es evidente, tal hipótesis también
influye en el despliegue de las atribuciones de la rama ejecutiva37. Llegado este punto,
aflora la tentación de preguntarse —en general— si sería mejor el presidencialismo o el
parlamentarismo y —en particular— si podría virarse del presidencialismo al
parlamentarismo en la Argentina. Más allá de si tales preguntas guardan sentido, se trata
de cuestiones que aquí pueden quedar abiertas38. Porque lo que importa es advertir que
las atribuciones de la rama ejecutiva operan de manera distinta en un sistema
presidencialista y en uno parlamentarista —v. gr., no es lo mismo habilitar el dictado de
decretos de naturaleza legislativa en uno modelo que en el otro—39.
Expuesto lo anterior, corresponde avanzar en las otras notas que delinean la materia.
Porque, aunque sea obvio, vale la pena advertir que no es inherente a todo
presidencialismo la adopción de una fórmula democrática —sustancial y
procedimental—, republicana, federal, internacionalizada y con justicia administrativa y
constitucional, en los términos aquí señalados40.
En tal sentido, no siempre el modelo presidencialista implica un sistema
democrático; ni en sentido sustancial, ni aun en sentido procedimental41. Es que, por un

37 A su turno, tal escena suele ser completada con la invitación a la rama judicial, ya sea a demanda de la rama ejecutiva
o de la rama legislativa, en el afán de dirimir en la justicia lo que no se logra resolver en la política. Luego,
alternativamente, quienes hayan impulsado la judicialización de la política criticarán la politización de la justicia, como
si no se supiera que una cosa llega a la otra.
38 Tales inquietudes se debaten en nuestro medio desde hace mucho tiempo —con especial énfasis desde mediados de
la década del 80—, con visiones a favor y en contra del presidencialismo y del parlamentarismo, como así también
respecto de la conveniencia y de la posibilidad de cambiar el sistema político en la Argentina. Ciertamente, la
“atenuación” del presidencialismo intentada en la reforma constitucional de 1994 fue, para bien o para mal, un resultado
de tales discusiones. Al respecto, para ampliar, véase Nino, Carlos S., et al., Presidencialismo vs. parlamentarismo.
Materiales para el estudio de la reforma constitucional, Buenos Aires, Consejo para la Consolidación de la
Democracia, 1988; Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo, Las crisis del presidencialismo, 2 ts., Madrid, Alianza, 1998;
Zaffaroni, E. Raúl, “Elogio del parlamentarismo”, Le Monde Diplomatique. Ed. Cono Sur, nº 98, 2007; Alegre,
Marcelo, “Democracia sin presidentes”, en Alegre, Marcelo et al., Poder ejecutivo, Buenos Aires, Ed. del Puerto, 2007,
pp. 3-24; Dalla Vía, Alberto R., “Presidencialismo v. parlamentarismo: reminiscencias de un debate”, Jurisprudencia
Argentina, t. 2008-III, pp. 1182-1192; Hirschmann, Pablo G., “¿Presidencialismo o parlamentarismo?, en Anales de la
Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, t. XXXVI-II, 2009, pp. 511-533; García-Mansilla, Manuel J. y
Ramírez Calvo, Ricardo, “Presidencialismo vs. parlamentarismo. Una discusión acerca del sexo de los ángeles”, en
Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, t. XXXVI-II, 2009, pp. 627-669; Vanossi, Jorge R.
A., “¿Presidencialismo o parlamentarismo?: un circunloquio para distraer la atención”, en Anales de la Academia
Nacional de Ciencias Morales y Políticas, t. XXXVIII-I, 2011, pp. 25-56; Serrafero, Mario D., Presidencialismo y
parlamentarismo…, op. cit. En este punto, no puede dejar de alertarse acerca de los experimentos que se dirigen al
cambio de la estructura política de la Constitución para que nada cambie en la dinámica del poder político (v. gr.,
Turquía, Rusia).
39 En este sentido, cabe señalar que varias innovaciones introducidas en la reforma constitucional de 1994 implicaron
trasplantar piezas de modelos parlamentarios en el engranaje del modelo presidencial adoptado en 1853/60, lo cual da
lugar a problemas de histocompatibilidad. Al respecto, en general, véase Perju, Vlad, “Constitutional transplants,
borrowing, and migrations”, en Rosenfeld, Michel y Sajó, András, The Oxford Handbook…, op. cit., pp. 1304 y ss.;
Pegoraro, Lucio, “Trasplantes, injertos, diálogos. Jurisprudencia y doctrina frente a los retos del Derecho comparado”,
en Teoría y modelos de la comparación. Ensayos de Derecho Constitucional comparado, Santiago de Chile, Ed.
Jurídicas Olejnik, 2016, pp. 97 y ss.
40Un ejemplo paradigmático de lo expuesto sería el peculiar régimen presidencialista chino. Al respecto, cfr. Jihong,
Mo, “El Derecho Constitucional en China” y “El Derecho Administrativo en China”, en Fix Fierro, Héctor y Oropeza
García, Arturo (coords.), El sistema jurídico en la República Popular China, México D. F., Universidad Nacional
Autónoma de México, 2009, pp. 119-152 y 153-193.
41Acerca de las dos dimensiones de la democracia, véase Kelsen, Hans, De la esencia y valor de la democracia, Oviedo,
KRK, 2009; Bobbio, Norberto, “Democracia”, en Bobbio, Norberto et al., Diccionario de política, t. A-J, México D.
F., Siglo XXI, 2008, pp. 451 y ss.; Böckenförde, Ernst W., “La democracia como principio constitucional”, Estudios
sobre el Estado de Derecho y la democracia, Madrid, Trotta, 2000, pp. 47 y ss.; Peces-Barba Martínez, Gregorio,
15
lado, pueden verificarse presidencialismos autoritarios o totalitarios y, por el otro lado,
aun cuando la elección popular del Congreso y del Presidente sea inherente al sistema, lo
cierto es que la sola representación no asegura la necesaria deliberación, sino que puede
envolver una mera delegación42. Sin embargo, a nivel constitucional, el presidencialismo
argentino responde a un modelo democrático —tanto en sentido sustancial como
procedimental— lo cual, sin dudas, incide en la posición de la rama ejecutiva. Ello así,
pues, en lo que aquí interesa, los ideales de la democracia sustancial deben verificarse en
cuanto el Presidente y las demás figuras que lo acompañan tienen que respetar y promover
los derechos fundamentales de las personas en el ejercicio de sus atribuciones43. En
paralelo, las reglas de la democracia procedimental deberían constatarse en cuanto se
reserva al Congreso un rol político protagónico, de modo que el Presidente y las demás
figuras que lo acompañan deben sujetarse a las determinaciones del cuerpo legislativo,
fuera de sus facultades privativas44. Ahora bien: evidentemente, una democracia integral

“Reflexiones sobre la democracia en la sociedad”, en López García, José A., et al. (coords.), La democracia a debate,
Dykinson, Madrid, 2002, pp. 43-56; Ferrajoli, Luigi, Principia iuris. Teoría del Derecho y de la democracia, t. 2.
Teoría de la democracia, Madrid, Trotta, 2011, pp. 9 y ss.; Bidart Campos, Germán J., Doctrina del Estado democrático,
Buenos Aires, Ed. Jurídicas Europa-América, 1961; Farrell, Martín D., La democracia liberal, Buenos Aires, Abeledo-
Perrot, 1988; Nino, Carlos S., La Constitución…, op. cit., pp. 101 y ss.; Vanossi, Jorge R. A., El Estado de Derecho…,
op. cit., pp. 513 y ss. Complementariamente, cabe señalar que —en nuestro medio— es común que la “democracia en
sentido sustancial” sea llamada “democracia liberal”, pero entonces se hace necesario diferenciarla de las concepciones
libertarias; a la vez que es habitual que “la democracia en sentido procedimental” sea llamada “democracia
representativa”, pero entonces se hace necesario incorporar las formas semidirectas.
42Cfr. O’Donnell, Guillermo, “¿Democracia delegativa?”, Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización,
Buenos Aires, Paidós, 1997, pp. 287-304; O’Donnell, Guillermo et al., Democracia delegativa, Buenos Aires,
Prometeo, 2011. En contraste, se ha dicho que nuestro presidencialismo no es nada similar a una “dictadura electiva”,
aunque a veces lo parezca, porque si bien el Presidente tiene importantes recursos de gobierno que le permitirían
sobrepasar la división de poderes, el funcionamiento del régimen mostraría que él solo puede usar tales recursos en
cuanto no destruya la misma separación de poderes (cfr. Bonvecchi, Alejandro y Zelaznik, Javier, “Argentina: recursos
de gobierno y funcionamiento del presidencialismo”, en Lanzaro, Jorge [ed.] Presidencialismo y parlamentarismo…,
op. cit., pp. 63-102).
43 De manera general, acerca de los derechos fundamentales como pilares para el ejercicio del poder público, véase
Schmidt-Assmann, Eberhard, La teoría general del Derecho Administrativo como sistema. Objeto y fundamentos de la
construcción sistemática, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública/Marcial Pons, 2003; Ferreyra, Raúl
G., Fundamentos…, op. cit., pp. 47, 54 y ss.; Balbín, Carlos F., Tratado…, t. I, op. cit., pp. 144 y ss. Respecto de la
afirmación de que la rama ejecutiva debe bregar por la satisfacción de los derechos fundamentales, vale la pena recordar
las disposiciones que prescriben la rigidez y la supremacía constitucional, el juramento presidencial de fidelidad a la
Constitución y las garantías frente a los actos u omisiones administrativas que desconozcan tales derechos (cfr. arts.
30, 31, 43, 86, 93, CN). Sin embargo, también parece cierto que —cada vez con mayor frecuencia— son las autoridades
y órganos de la rama ejecutiva quienes, de alguna manera, terminan por dibujar el alcance de los derechos
fundamentales (cfr. Boto Álvarez, Alejandra, “La determinación administrativa de derechos fundamentales:
autoridades independientes y órganos de resolución de recursos especiales”, en Punset Blanco, Ramón y Álvarez,
Leonardo [coords.], Cuatro décadas de una Constitución normativa [1978-2018]. Estudios sobre el desarrollo de la
Constitución española, Navarra, Civitas, 2018, p. 477). Por lo demás, aquí quedaría latente la pregunta acerca de si un
sistema hiperpresidencialista es una opción consistente con un supercatálogo de derechos (cfr. Gargarella, Roberto, La
sala de máquinas…, op. cit., pp. 282 y ss.).
44 En tal sentido, como ya se mencionó, la CSJN ha afirmado que el Poder Legislativo es el depositario de la mayor
suma de poder, el representante más inmediato de la soberanía y que, en el debate legislativo, se traduce de forma más
genuina la participación de todas las voces sociales y se consolida la idea fundamental de la deliberación y la decisión
democrática (cfr. Fallos: 344:3156). Adicionalmente, en diversas oportunidades expresó que toda nuestra organización
política y civil reposa en la ley, de modo que los derechos y las obligaciones de cualquier clase, solo existen en virtud
de sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas, ni el Poder Judicial aplicarlas, si falta la ley que las
establezca (cfr. Fallos: 178:355; 237:636; 311:2553; 327:388). A su vez, en cuanto a los decretos de necesidad y
urgencia y los decretos delegados, la CSJN señaló que la Constitución reformada consagra un principio contrario al
dictado de disposiciones legislativas por el Presidente, de modo que este no puede valerse de aquellos para suplir
libremente las decisiones legislativas que son propias del Congreso, puesto que el texto de la Constitución no habilita
a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por
medio de un decreto (cfr. Fallos: 331:2406; 333:633; 337:388; 338:1048). No obstante, puede observarse que el uso
de tales vías no suele ajustarse a su excepcionalidad. Por lo demás, también aparece el problema de que el Congreso
delega sus facultades legislativas en figuras distintas del Presidente y que este también subdelega las atribuciones que
recibe en aquellas, lo cual aparecería admitido —con límites— en la jurisprudencia de la CSJN (cfr. Fallos: 318:137;
16
debería ser —a un mismo tiempo— necesariamente sustancial y procedimental; aun
cuando la armonización de las dos dimensiones pueda generar tensiones que no siempre
resultan fáciles de resolver en la teoría y en la práctica45.
A su vez, los sistemas presidencialistas no necesariamente se asocian a un régimen
republicano, ni tampoco a un diseño federal46. En cambio, el modelo presidencialista de
la Argentina se engarza constitucionalmente con una fórmula republicana y federal, de
donde resultan importantes definiciones para la materia. En concreto, la rama ejecutiva
del Estado nacional no puede hacer todo lo que corresponde al Estado, ni todo lo que
corresponde a la Nación, porque sus atribuciones encuentran límites, por un lado, en las
competencias reservadas a las autoridades locales —i. e., las Provincias y la Ciudad de
Buenos Aires47— y, por el otro, en las competencias asignadas a las demás autoridades
federales — i. e., el Congreso, la Corte Suprema, etc.48—. Sin embargo, a lo largo del
tiempo se ha impuesto un estilo de hiperpresidencialismo que —a través del uso
permanente de facultades excepcionales y otras vías— ha desbordado el referido esquema
republicano y federal que debería ceñir la actuación de la rama ejecutiva, tanto en sentido
horizontal como vertical49.
A su turno, ninguna conexión necesaria exhibe el presidencialismo con la impronta
de la internacionalización. Pero el diseño constitucional del presidencialismo argentino
se impone con tal horizonte y ello también se proyecta sobre la rama ejecutiva. En efecto,
al margen de la discusión acerca de si las relaciones exteriores deberían ser conducidas
por el Congreso o por el Presidente, lo cierto es que este tiene un rol dominante —además

328:940; 335:1227). Sobre estos puntos, para ampliar véase Midón, Mario A. R., Decretos de necesidad y urgencia.
En la Constitución Nacional y en los ordenamientos provinciales, Buenos Aires, Cathedra Jurídica, 2021; Castro
Videla, Santiago M. y Maqueda Fourcade, Santiago, La delegación legislativa y el Estado regulatorio. Una mirada
crítica al agujero negro de la regulación, Buenos Aires, Ábaco, 2017. Finalmente, respecto de los decretos
reglamentarios, la CSJN ha señalado que son válidos aquellos que se expiden para la mejor ejecución de las leyes,
cuando la norma de grado inferior mantenga inalterable los fines y el sentido con que la ley haya sido sancionada, pues
la potestad reglamentaria habilita para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que, aun cuando
no hayan sido contemplados por el legislador de una manera expresa, se ajustan al espíritu de la norma reglamentada o
sirven, razonablemente, a la finalidad esencial que ella persigue, de modo que son parte integrante de la ley
reglamentada y tienen la misma validez y eficacia que esta (cfr. Fallos: 340:437; 341:1390; 344:2779). Con todo, aquí
también hay excesos reglamentarios.
45Cfr. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México D. F., Fondo de Cultura
Económica, 2006; Manili, Pablo L., Tratado…, op. cit., t. I, pp. 319 y ss. En tal sentido, paradigmáticamente, la rama
ejecutiva no debería contrariar las leyes del Congreso con la excusa de satisfacer derechos fundamentales, pero tampoco
debería dejar de satisfacerlos con la excusa de que la cuestión compete al legislador.
46En tal sentido, así como pueden encontrarse presidencialismos que no se ajustan a los parámetros republicanos ni
federales, también hay parlamentarismos que sí satisfacen tales formas, cfr. Blondel, Jean, The Presidential Republic,
Londres, Palgrave Macmillan, 2015; Watts, Ronald L., Comparing federal systems, Montreal, McGill-Queen‘s
University Press, 2008.
47 En este punto, resulta oportuno recordar que la jurisprudencia de la CSJN sostiene que los poderes de los Estados
locales son “originarios e indefinidos” y los delegados al Estado nacional son “definidos y expresos”, lo cual exige que
estos sean interpretados estrictamente, pero sin que el alcance de aquellos pueda enervar el ejercicio razonable de las
competencias federales o negar los medios instrumentales indispensables para su concreción real y efectiva (cfr. Fallos:
312:1437; 326:3899; 329:2975; 332:66; 344:1557).
48 En este aspecto, resulta pertinente recordar que la jurisprudencia de la CSJN enseña que, siendo un principio
fundamental de nuestro sistema político la división del Gobierno en tres departamentos —i. e., el Legislativo, el
Ejecutivo y el Judicial—, que resultan “independientes y soberanos” en su esfera, se sigue que las atribuciones de cada
uno le son “peculiares y exclusivas”, pues el uso concurrente o común de ellas haría necesariamente desaparecer la
línea de separación entre los tres altos poderes políticos y destruiría la base de nuestra forma de Gobierno (cfr. Fallos:
1:32; 333:633; 338:1060; 339:1077).
49Cfr. Hernández, Antonio M., “Presidencialismo y federalismo en la Argentina”, en Sabsay, Daniel A. (dir.) y Manili,
Pablo L. (coord.), Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y
jurisprudencial, t. 4, Buenos Aires, Hammurabi, 2009, pp. 37-69.
17
del lugar que puedan asumir el Ministro de Relaciones Exteriores y otras figuras de la
rama ejecutiva— que apenas se amortigua con la participación del cuerpo legislativo.
Incluso más: la circunstancia de que los compromisos de nuestro país respecto del
Derecho Internacional general, los Derechos Humanos y el Derecho de Integración
tengan jerarquía superior a las leyes del Congreso llevaría, como efecto colateral, a
fortalecer el poder del Presidente dado que tales obligaciones se asumen por su impulso
y no siempre con intervención congresual (v. gr., por vía de acuerdos ejecutivos,
declaraciones conjuntas, soluciones amistosas, actos unilaterales, etc.)50.
Finalmente, los sistemas presidencialistas no necesariamente contemplan una
justicia administrativa, ni tampoco una justicia constitucional51. En contraste, el modelo
presidencialista de la Argentina se articula con un particular esquema de control judicial
respecto de la legalidad y de la constitucionalidad de los actos públicos, que trae
aparejadas relevantes consecuencias para el estudio de las atribuciones del Presidente y
las demás figuras que lo acompañan. Es que, ni más ni menos, ello determina la
posibilidad de que los jueces controlen el ejercicio de las atribuciones de la rama ejecutiva
a la luz de la Constitución y de las leyes y, a la vez, la admisibilidad de que la rama
ejecutiva ejerza atribuciones jurisdiccionales en el marco de aquellas52.
Las formas de Estado y de Gobierno que erige nuestra Constitución, caracterizadas
por un diseño federal, democrático —sustancial y procedimental—, republicano,

50 Cfr. Vanossi, Jorge R. A. y Dalla Vía, Alberto R., Tratados internacionales…, op. cit.; Saldivia, Laura, “La
globalización y la transformación del Poder Ejecutivo argentino”, en Alegre, Marcelo et al., Poder ejecutivo, op. cit.,
pp. 101-126; Barón Knoll, Silvina, “Poder Ejecutivo y relaciones exteriores”, Revista RyD República y Derecho, n°
2017-II, pp. 1-17; Muñiz, Carlos M., “La conducción de las relaciones exteriores: el rol del ministro: atribuciones
constitucionales y legales”, Anales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, año XXXV, nº 28, 1991,
Buenos Aires, pp. 25-73. Para una mirada orientada a rescatar el protagonismo del Congreso, véase Barreiros, Lucas y
Maisley, Nahuel, “Las relaciones exteriores en la Constitución Argentina”, en Gargarella, Roberto y Guidi, Sebastián
(coord.), Comentarios de la Constitución de la Nación argentina. Jurisprudencia y doctrina: una mirada igualitaria,
t. I, Buenos Aires, La Ley, 2016, pp. 385-404. Una cuestión semejante se presenta en el sistema estadounidense, véase
Hathaway, Oona A., “Presidential power over International Law: restoring the balance”, Yale Law Journal, vol. 119,
n° 2, 2009, pp. 140-268; Bradley, Curtis A. y Goldsmith, Jack L., “Presidential control over International Law”,
Harvard Law Review, vol. 131, n° 5, 2018, pp. 1203-1297. Adicionalmente, en nuestro caso debería repararse también
en las considerables diferencias que existen entre la asunción de compromisos internacionales en el campo de los
Derechos Humanos y en el terreno de los intereses económicos (cfr. Balbín, Carlos F., Crisis del Derecho
Administrativo, Buenos Aires, Astrea, 2020, pp. 209 y ss.).
51Acerca de la justicia administrativa y constitucional, véase Thio, Li-Ann, “Courts and judicial review”, en Cane,
Peter et al., The Oxford Handbook of Comparative Administrative Law, Oxford, Oxford University Press, 2021, pp.
721-746; Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo (dirs.), Derecho Constitucional comparado, t. 4. Sistemas de justicia
constitucional, Buenos Aires, Astrea, 2020. Aquí también se ha planteado que el desarrollo de los diferentes sistemas
de control de constitucionalidad ha tendido a la convergencia de los modelos puros por su mixtura e hibridación (cfr.
Fernández Segado, Francisco, La justicia constitucional ante el siglo XXI. La progresiva convergencia de los sistemas
americano y europeo-kelseniano, México D. F., Universidad Nacional Autónoma de México, 2004).
52Cfr. Bosch, Jorge T., ¿Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administración Pública?,
Buenos Aires, Zavalía, 1951; Tawil, Guido S., Administración y justicia. Alcance del control judicial de la actividad
administrativa, 2 ts., Buenos Aires, Depalma, 1993; García Pullés, Fernando R., Tratado de lo Contencioso
Administrativo, 2 ts., Buenos Aires, Hammurabi, 2004; Luqui, Roberto E., Revisión judicial de la actividad
administrativa, 2 ts., Buenos Aires, Astrea, 2005; Cassagne, Juan C., “El sistema judicialista argentino”, en Cassagne,
Juan C. (dir.), Tratado general de Derecho Procesal administrativo, t. I, Buenos Aires, La Ley, 2011, pp. 63-93;
Sammartino, Patricio M. E., Amparo y Administración en el Estado constitucional social de Derecho, 2 ts., Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 2012; Balbín, Carlos F., “El alcance del control judicial sobre las decisiones estatales”, en
Balbín, Carlos F. (dir.), Proceso contencioso administrativo federal, t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2014, pp. 68-
107; Mairal, Héctor A., Control judicial de la Administración Pública, Buenos Aires, La Ley, 2021. Asimismo, véase
Bianchi, Alberto B., Control…, op. cit.; Laplacette, Carlos J., Teoría y práctica…, op. cit.; Sagüés, Néstor P.,
Compendio…., op. cit.; Trionfetti, Víctor, “El sistema de control de constitucionalidad en Argentina”, en Falcón,
Enrique M. (dir.), Tratado de Derecho Procesal Constitucional, t. I, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2010, pp. 465 y ss.;
Midón, Mario A. R., El vicio de la inconstitucionalidad. Directivas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
Buenos Aires, Ediar, 2017.
18
presidencialista, internacionalizado y con justicia administrativa y constitucional, marcan
ejes centrales para la comprensión de la rama ejecutiva y sus atribuciones. Tales notas
gravitan, directa o indirectamente, en la posición y en la actividad del Presidente y las
demás figuras que lo acompañan, en un difícil equilibrio que oscila entre su
fortalecimiento y su atenuación53.

III. ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES

Con las coordenadas de base desarrolladas hasta aquí, y bajo los mecanismos de
contención que se detallan más adelante, es posible enfocarse ahora en la sistematización
de las atribuciones de la rama ejecutiva. En este punto, se aclara que el interés no pasa
por desplegar un examen exhaustivo sobre el contenido de una de ellas en particular54,
sino por ofrecer un panorama general que permita una visión de conjunto. Desde ya,
tampoco se busca ahondar en las formas que canalizan su ejercicio55.
Así, seguidamente se presenta un mapa elemental del presidencialismo argentino
actual, en el que se intentan reflejar las relaciones que se dan entre la ciudadanía, el
Congreso y las distintas figuras que componen la rama ejecutiva, con sus mayores o
menores intensidades (según se ilustra con distintos tipos de líneas, en cada caso).

53 La dificultad del equilibrio entre tales determinaciones constitucionales tal vez no desaparecería del todo, pero
indudablemente se canalizaría mucho mejor si fuera el Congreso —y no el Presidente— la usina generadora de las
decisiones políticas fundamentales.
54Para un análisis pormenorizado de las distintas atribuciones de la rama ejecutiva corresponde remitirse a los demás
capítulos que integran esta obra colectiva y a la bibliografía citada en las notas n° 2 y 3.
55 Por regla, las atribuciones de la rama ejecutiva se ejercen administrativamente a través de procedimientos que
culminan con la concreción material de ciertas declaraciones formales que deciden sobre situaciones o relaciones
jurídicas —sean de carácter unilateral o bilateral, de alcance individual o general (i. e., actos, contratos y
reglamentos)—, luego de otras actuaciones que opinan, informan o certifican sobre cuestiones necesarias para adoptar
las decisiones (i. e., dictámenes, informes, actas, etc.). Es cierto que también se constatan otros modos, algunos que
están previstos por el sistema (v. gr., hechos, omisiones, silencios) y otros que, por el contrario, están prohibidos (v.
gr., vías de hecho). Ante ello, valdría recordar aquí que, en un Estado de Derecho, el principio de juridicidad preside
todo el accionar estatal, por lo que no debería haber lugar para tales vías de hecho (cfr. Bastons, Jorge L. y Eliades,
Analía, “Estado de Derecho y abuso del poder. Una mirada desde el Derecho Administrativo”, La Ley, t. 2017-D, pp.
1236-1239).
19
 A continuación, se abordan esquemáticamente las atribuciones constitucionales del
Presidente y de las demás figuras que lo acompañan, con una importante aclaración: los
cuadros diagramados no solo tratan de sistematizar tales atribuciones, sino también de
remarcar si su desempeño corresponde de manera ordinaria o ante habilitaciones
excepcionales, para lo cual se usan distintas tipografías en cada caso (“normal” o
“cursiva”, respectivamente)56.

1. PRESIDENTE

1.1. ¿Un poder superior?

Una primera cuestión para entrar en tema es si la posición del Presidente envuelve
un poder superior en el diagrama constitucional. En tal sentido, se enseña que el Poder
Ejecutivo concentraba originariamente todas las funciones estatales de modo que, al
desprenderse luego los poderes legislativo y judicial, en él se mantuvo toda la masa del
poder residual57. Asimismo, se sostiene que el Poder Ejecutivo ejerce un liderazgo natural
en razón de su carácter unipersonal, funcionamiento permanente, actuación inmediata,
competencia omnímoda y poderes indefinidos58. A su vez, se afirma que el Poder
Ejecutivo ostenta una posición de superioridad institucional en la conducción política del

56Las habilitaciones que conducen al ejercicio de atribuciones excepcionales por parte del Presidente pueden resultar
de circunstancias ya definidas por el Poder Constituyente o cuya definición se encomienda al Congreso en el marco de
la Constitución. En el caso del Jefe de Gabinete, los Ministros y la Administración Pública dependiente, las
habilitaciones pueden resultar de determinaciones del Presidente —y hasta del Congreso— a modo de delegaciones.
57 Cfr. Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental…, op. cit., t. II-B, pp. 247-248.
58 Cfr. Bianchi, Alberto B., “El poder del Poder Ejecutivo”, op. cit., pp. 92-93.
20
país en su carácter de jefe supremo de la Nación, tanto en cuanto al gobierno federal como
también sobre cada uno de los gobiernos locales59.
Sin embargo, tales explicaciones merecen algunas objeciones, a saber: i) el relato
acerca del surgimiento progresivo de la separación de poderes parece más propio de las
monarquías constitucionales que de las repúblicas presidencialistas donde la tríada se
erigió coetáneamente en su misma fundación; ii) en nuestro sistema, las autoridades y los
órganos que integran las tres ramas —no solo el Presidente— ejercen importantes
atribuciones de gobierno y de administración; iii) del hecho de que la estructura y la
dinámica de las tres ramas sean diferentes no se deriva necesariamente que en una haya
más poder que en las otras; iv) a la vez, del hecho de que el Presidente reciba muchas
potestades en el reparto de la Constitución tampoco se deriva necesariamente que él tenga
poder por sobre las potestades que esta atribuye a sus demás autoridades y órganos; v) la
jefatura suprema del Presidente se proyecta sobre la esfera de las competencias que le
pertenecen, pero no respecto de las competencias que le son ajenas; y vi) nuestra
Constitución confiere al Congreso —y no al Presidente— todos los poderes del Estado
nacional que no corresponden a sus demás autoridades y órganos (art. 75: 32, CN) y, en
paralelo, reserva a los Estados locales —y no al Estado nacional— todos los poderes no
delegados expresamente (art. 121, CN)60.
Es cierto que el Presidente tiene un rol preponderante en nuestro sistema
constitucional con importantes atribuciones de gobierno y administración que hacen
propiamente al ámbito ejecutivo e, incluso, otras que se extienden al terreno legislativo y
jurisdiccional. Pero si es verdad que él tiene mucho poder, también lo es que no tiene todo
el poder, ni está por sobre los demás.

1.2. Atribuciones presidenciales

Es habitual que las atribuciones del Poder Ejecutivo se distingan según su
naturaleza política o administrativa y, a su vez, se clasifiquen en funciones
representativas, gubernativas, administrativas, legislativas, reglamentarias,
jurisdiccionales, de control, etc. Sin embargo, en tal exposición no queda claro si se está
aludiendo de manera estricta al Presidente o en forma laxa a la rama ejecutiva, lo cual
tiene evidente relevancia (v. gr., no es lo mismo que las atribuciones legislativas o
jurisdiccionales se asignen al Presidente o a las demás figuras que lo acompañan). Por
ello, en estas líneas se ofrece una sistematización distinta que procura dar cuenta de las
atribuciones constitucionales que específicamente corresponden al Presidente61, bajo las
siguientes pautas: i) el esquema se ordena a partir de las jefaturas de Estado, de Gobierno
y de las Fuerzas Armadas que ostenta el Presidente; iii) las competencias se reagrupan
como proyecciones de tales jefaturas; y iii) en cada caso, se aclara si el Presidente puede
consumar su ejercicio por sí mismo o con alguna intervención congresual.

59Cfr. Barra, Rodolfo C., Derecho Administrativo. Acto administrativo y reglamentos, t. I, Buenos Aires, Astrea-RAP,
2018, pp. 269 y ss.
60En este punto, resulta conveniente recordar que la jurisprudencia de la CSJN expresa que nuestro sistema supone la
existencia de tres poderes estatales con funciones bien definidas, de manera que ningún departamento del Gobierno
puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas expresamente o que deben considerarse
conferidas por necesaria implicancia de aquellas (cfr. Fallos: 137:47; 316:2940; 342:1632; “UCR v. Pcia. de Santiago
del Estero”, 05/11/2013; entre otros).
61Cfr. arts. 6; 21; 23; 40; 63; 72; 75: 25, 26, 29 y 31; 76; 77; 78; 80; 81; 83; 99; 109; 114, CN. También suele
mencionarse que el Presidente asume con frecuencia la jefatura del partido oficialista.
21
22
2. VICEPRESIDENTE
En cuanto al Vicepresidente se contemplan dos funciones constitucionales62: i) de
manera ordinaria, presidir el Senado con voz, pero sin voto salvo en caso de empate; y ii)
ante circunstancias excepcionales, reemplazar al Presidente cuando este no pueda ejercer
el cargo transitoria o permanentemente63. Para ambos casos cabe una misma pregunta:
¿el Vicepresidente debe seguir los designios del Presidente o puede seguir su propia
vocación? Y en ambos casos valdría la misma respuesta: la regla es que si bien pueden
haber matices, no deberían haber grietas entre el Presidente y el Vicepresidente en cuanto
ellos fueron elegidos por la ciudadanía como una fórmula detrás de una determinada
plataforma electoral64. El rol del Vicepresidente no es representar la visión del Presidente,
pero tampoco una mirada de oposición.

3. JEFE DE GABINETE, MINISTROS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEPENDIENTE

Las atribuciones del Jefe de Gabinete, de los Ministros y de la Administración
Pública dependiente pueden resumirse en un mismo apartado a la luz de la directa
conexión que guardan con el Presidente y entre sí65. En el caso del Jefe de Gabinete y de
los Ministros, pueden detallarse puntualmente las atribuciones que surgen de la
Constitución66. En el caso de la Administración Pública dependiente ello no es posible,
pero sí puede ensayarse una categorización general distinguiendo entre las actividades de

62 Cfr. arts. 57 y 88, CN. También suele recordarse que el Vicepresidente también puede participar en otras actividades,
v. gr., actos protocolares, reuniones de gabinete, misiones diplomáticas, etc.
63Aquí se reitera la nota nº 54. Adicionalmente, véase Serrafero, Mario D., El poder y su sombra. Los Vicepresidentes,
Ed. de Belgrano, Buenos Aires, 1999; íb., “La vicepresidencia (nuevamente en escena)”, El Derecho Constitucional, t.
2008, pp. 447-454; Hirschmann, Pablo G., “El vicepresidente de la Nación como presidente del Senado”, en Rennella,
Ma Paula, El Poder Legislativo. Cuestiones de organización y funcionamiento, Buenos Aires, Fabián J. Di Plácido,
2011, pp. 309-326.
64 En nuestro sistema, las plataformas electorales deben ser presentadas oficialmente (art. 22, Ley 23.298) y discutidas
públicamente por los candidatos (art. 64 bis y ss., Código Electoral Nacional, cfr. Ley 27.337); y si bien no hay
dispositivos jurídicos para que la ciudadanía pueda compeler al cumplimiento de las promesas de campaña, ello no
significa que aquellas carezcan de todo valor vinculante en la lógica del régimen representativo (cfr. Manin, Bernard,
Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza, 1998, pp. 201 y ss.).
65 Aquí también se repite la nota nº 54. Adicionalmente, véase Barraza, Javier I. y Schafrik, Fabiana H., El Jefe de
Gabinete de Ministros, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1999; Castells, Alberto, Los Ministros en el sistema
presidencialista, Buenos Aires, Astrea, 2016; Álvarez, Fernando D., “El Jefe de Gabinete de Ministros: la experiencia
institucional” y Mata, Ismael, “El órgano ministro”, en Comadira, Julio R. et al., Organización administrativa, función
pública y dominio público, Buenos Aires, RAP, 2005, pp. 155-176 y 177-186.
66Cfr. arts. 99 a 107, CN. Asimismo, véase la Ley 22.520, el Decreto 977/95 y sus normas modificatorias y
complementarias.
23
gestión interna y externa que se cumplen hacia la propia Administración y hacia los
administrados, respectivamente67.

67La Administración Pública dependiente se integra con diversos órganos de la “administración central”, organismos
de la “administración desconcentrada” y entes de la “administración descentralizada”, que llevan variadas
denominaciones que no pocas veces se prestan a confusión (v. gr., Secretarías, Subsecretarías, Direcciones, Unidades,
Agencias, Institutos, Superintendencias, Comisiones, Consejos, Entes, Empresas, etc.). Al respecto, véase el Decreto
50/2019 y sus normas modificatorias y complementarias. También puede consultarse la página web oficial destinada a
brindar la información correspondiente (cfr. https://mapadelestado.jefatura.gob.ar). Para ampliar, véase Muratorio,
Jorge I., “Centralización, descentralización, concentración, desconcentración (algunos aspectos del régimen jurídico de
los entes descentralizados)”, en Comadira, Julio R. et al., Organización administrativa…, op. cit., pp. 221-246.
24
VI. MECANISMOS DE CONTENCIÓN
El repaso de las atribuciones de la rama ejecutiva merece también una serie de
consideraciones complementarias en torno a sus mecanismos de contención para entender
la materia en toda su amplitud. Aquí, las nociones de “control” y “garantía” emergen
como dos palabras claves68. A veces, tales términos se usan indistintamente —v. gr.,
cuando se alude a la garantía jurisdiccional de la Constitución o al control judicial de
constitucionalidad (v. gr., Kelsen69)—; y, otras veces, se diferencian sin demasiada
precisión. Al respecto, pueden proponerse aquí algunas estipulaciones.
Así, en sentido amplio, cabría pensar que los controles y las garantías serían
equivalentes como expresiones que aluden esencialmente a los mecanismos diseñados
por la propia Constitución para asegurar la realización de su normatividad70. A la vez, en
sentido estricto, se ha afirmado que los mecanismos de resguardo de las formas o
contenidos constitucionales pueden distinguirse como “controles” o como “garantías”
68En este sentido, se ha afirmado que la Constitución fija las grandes reglas del juego político y social de una comunidad
organizada a través de la normación de los poderes estatales y sus controles y de los derechos personales y sus garantías
(cfr. Vanossi, Jorge R. A., El Estado de Derecho…, op. cit., p. 102).
69Cfr. Kelsen, Hans, “La garantía jurisdiccional de la Constitución (La Justicia constitucional)” (1928) y “El control
de la constitucionalidad de las leyes. Estudio comparado de las constituciones austríaca y norteamericana” (1942), en
Sobre la jurisdicción constitucional, Lima, Universidad Inca Garcilaso de la Vega, 2017, pp. 39-106 y 107-128.
70Cfr. Aragón Reyes, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control,
Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1995; Ferreyra, Raúl G., Notas sobre Derecho Constitucional y garantías, Buenos
Aires, Ediar, 2016.
25
según que el impulso para su activación provenga del lado de los depositarios del poder
o del lado de los titulares de los derechos71. Al respecto, aquí se ofrece la siguiente
caracterización básica: i) los controles se orientan más a resguardar la organización de los
poderes públicos del Estado y suelen obrar por la acción de los respectivos órganos; y ii)
las garantías se dirigen más a salvaguardar el reconocimiento de los derechos
fundamentales de las personas y suelen operar por la acción de los respectivos
interesados72. Con tales bases, a continuación se exploran los controles de los poderes y
las garantías de los derechos que programa nuestra Constitución.

1. CONTROLES
A fin de avanzar en la definición y sistematización de los distintos controles73
consagrados en nuestro Derecho Constitucional que se vinculan a la rama ejecutiva

71 Cfr. Vanossi, Jorge R. A., El Estado de Derecho…, op. cit., pp. 50 y 102.
72 Por supuesto, tal estipulación expresa una regla que exhibe ciertas excepciones. Así, entre nosotros, es habitual usar
la fórmula “control de constitucionalidad” para aludir al tipo de garantía que sirve para tutelar el reconocimiento de los
derechos fundamentales frente a normas u actos inconstitucionales; y a la vez, es frecuente usar la expresión “garantía
federal” para remitir al tipo de control que sirve para asegurar la organización de los poderes públicos respecto de las
Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (por todos, cfr. Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental…,
t. I-A, op. cit., pp. 401, 702 y ss.). Pero más allá de las denominaciones, resulta que habría controles que actúan en
razón del reconocimiento de los derechos fundamentales a las personas (v. gr., los “controles extraorgánicos”) y habría
garantías que actúan en función de la organización de los poderes públicos del Estado (v. gr., las “garantías no
jurisdiccionales”). Por cierto, es claro que todos los controles sobre el poder sirven a la garantía de los derechos, así
como todas las garantías de los derechos conducen al control del poder. Sin perjuicio de lo expuesto, y aun sosteniendo
como valiosa la sistematización presentada que se basa en los binomios “poderes-controles” y “derechos-garantías”,
también cabría pensar en la viabilidad de una propuesta alternativa según la cual los controles obrarían en “sentido
horizontal”, en cuanto se orientan a resguardar el diseño constitucional referido a la forma de Gobierno, mientras que
las garantías operarían en “sentido vertical”, en cuanto se dirigen a salvaguardar el diseño constitucional relativo a la
forma de Estado (en esta línea, véase Loewenstein, Karl, Teoría…, op. cit., pp. 232, 353 y ss.).
73 Respecto de los controles, para una teoría general, véase Aragón Reyes, Manuel, Constitución y control…, op. cit.;
Valadés, Diego, El control del poder, México D. F., Universidad Nacional Autónoma de México, 1998; Huerta Ochoa,
Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder político, México D. F., Universidad Nacional Autónoma
de México, 2010. Asimismo, para puntualizar en el sistema argentino, pueden indicarse las siguientes lecturas para una
visión panorámica: Salvadores de Arzuaga, Carlos, Los controles institucionales en la Constitución Argentina. 1853-
1994, Buenos Aires, La Ley, 1999; Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado…, t. I, op. cit., pp. 8 y ss.; Bidart Campos, Germán
J., Tratado elemental…, t. II-A, op. cit., pp. 433 y ss.; Bidegain, Carlos M. et al., Curso…, t. IV, op. cit., pp. 26 y ss.;
Alice, Beatriz L., “Control sobre el desempeño en el ejercicio de la función pública de los órganos de poder previstos
en la Constitución Nacional: las normas de la Constitución de 1853 y las reformas constitucionales posteriores”,
Jurisprudencia Argentina, t. 2003-II, pp. 827-835; Comadira, Julio R. et al., Control de la Administración Pública.
Administrativo, legislativo y judicial, Buenos Aires, RAP, 2009; Albertsen, Jorge et al., Cuestiones de control de la
Administración Pública, Buenos Aires, RAP, 2010; Atchabahián, Adolfo, Régimen jurídico de la gestión y del control
en la hacienda pública, Buenos Aires, La Ley, 2013; Ivanega, Miriam M., Control público. Administración. Gestión.
26
conviene formular algunas precisiones, a saber: i) en estas líneas se entiende que hay
control cuando un ente o agente depende de otro, en el sentido de que éste último puede
incidir sobre aquel en cuanto a la estructura o la actividad que le corresponde o sobre los
cargos o conductas de las personas que lo integran; ii) en función de nuestro sistema
federal, se distinguen los controles que se refieren al Estado nacional y los que se dan
entre este y los Estados locales —las veintitrés Provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires—; iii) a nivel del Estado nacional, el diagrama de los controles puede
esbozarse mediante la delineación de tres ámbitos elementales —“intraorgánico”,
“interorgánico” y “extraorgánico”—, la reagrupación de los poderes y los órganos
públicos en las tres grandes ramas ya planteadas —“ejecutiva”, “legislativa” y
“judicial”— y su exposición según se proyecten en dos campos principales —
“institucional” y “personal”—74; y iv) la focalización sobre los controles constitucionales
no implica desconocer la existencia de controles de diversa naturaleza, pero que —en
todo caso— deben encuadrarse dentro del marco de la Constitución.

1.1. Controles dentro del Estado nacional

1.1.1. Controles intraorgánicos

A nivel institucional, se observan los siguientes puntos: i) el Presidente se encuentra
en el vértice de la rama ejecutiva como jefe de Estado y de Gobierno, responsable político
de la administración general y comandante en jefe de las fuerzas armadas (art. 99: 1 y 12,
CN); ii) no obstante ello, el ejercicio de la administración general corresponde al Jefe de
Gabinete, como también la recaudación de rentas, la ejecución del presupuesto y otras

Responsabilidad, Buenos Aires, Astrea/RAP, 2016; Alonso Regueira, Enrique M. et al., El control de la actividad
estatal, 2 ts., Buenos Aires, Asociación de Docentes, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos
Aires, 2016; Tawil, Guido S. et al., Responsabilidad del Estado, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2019; Galli Basualdo,
Martín, La responsabilidad política de los funcionarios públicos, jueces, fiscales y legisladores, Buenos Aires, Marcial
Pons, 2014; Donna, Edgardo A., Delitos contra la Administración Pública, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2018.
74 De entre las múltiples clasificaciones que pueden ensayarse sobre los controles, aquí se opta por distinguir entre
aquellos de tipo “institucional” que impactan sobre la estructura orgánica y dinámica funcional del ente controlado (v.
gr., conformación y organización del ente; o autorización, aprobación, revisión, información u otro tipo de fiscalización
respecto de sus actos) y aquellos de tipo “personal” que impactan sobre las personas que lo integran (v. gr., designación,
evaluación, remoción u otro tipo de sanción respecto de sus agentes). Al margen, pueden recogerse otras clasificaciones
valiosas: i) “formales” o “materiales”, según que se apunte a su mera consagración normativa o a su efectiva realización;
ii) “internos” o “externos”, según que se inscriban dentro del propio sujeto controlado o se desplieguen desde fuera de
él; iii) “unidireccionales” o “bidireccionales”, según que se tracen con una trayectoria únicamente unilateral o
bilateralmente recíproca; iv) “constructivos” o “limitativos”, según que se diseñen como complementos para que el
sujeto controlado pueda actuar, o como restricciones para que no pueda hacerlo; v) “previos”, “progresivos” o
“posteriores”, según que se impongan antes, durante o después de la actuación del sujeto controlado; vi) “sistemáticos”
o “esporádicos”, según que se realicen con una regularidad predeterminada o ante circunstancias ocasionales; vii)
“obligatorios” o “potestativos”, según que se operativicen de manera imperativa y forzosa o de modo facultativo y
discrecional; viii) “de oficio” o “a instancia de parte”, según que se impulsen por decisión del propio sujeto controlante
o a petición de otro sujeto legitimado; ix) “globales” o “parciales”, según que se extiendan a toda la actividad del sujeto
controlado o solo a determinados sectores; x) “genéricos” o “especializados”, según que se asigne a un sujeto
controlante con competencia general o específica; xi) “vinculantes” o “no vinculantes”, según que se resuelvan con
efectos preceptivos o meramente indicativos; xii) “preventivos”, “correctivos” o “sancionatorios”, según que se diseñen
a modo de condiciones para influir en el sujeto controlado o en forma de respuestas para subsanar o reprender su
actuación; xiii) de “validez jurídica”, “valoración política”, “adecuación económico-financiera”, “evaluación de
gestión” o “consideración técnica”, según que se centren en el análisis de la constitucionalidad, convencionalidad,
legalidad y razonabilidad, o de la legitimidad, oportunidad, mérito y conveniencia, de la conformidad patrimonial y
contable, de la eficacia o eficiencia, o de otros saberes especializados respecto de la actuación del sujeto controlante;
xiv) “constitucionales” o “extraconstitucionales”, según que se prevean por la Constitución o por otras normas y
prácticas institucionales; xv) “formalizados” o “informales”, según que se apunte a los mecanismos institucionales
explícitamente previstos o a otras vías de influencia no regladas.
27
atribuciones que pueda delegarle el Presidente, para que las ejerza por sí solo o en acuerdo
de gabinete (art. 100: 1, 2 y 4, CN); iii) el Presidente debe aprobar el diseño orgánico-
funcional referido al Jefe de Gabinete y a los Ministros, el cual debe proyectarse en
acuerdo de gabinete para su posterior envío al Congreso a efectos de que lo sancione
como ley (art. 100: 6, CN y Ley 22.520 con sus reformas); iv) con idénticas condiciones
debe aprobar el proyecto de ley de presupuesto general (art. 100: 6, CN y Ley 24.152); v)
el Presidente también organiza y dispone de las fuerzas armadas (art. 99: 14, CN y Ley
23.554 y cctes.); vi) el Presidente encabeza las reuniones de Ministros, las cuales deben
ser coordinadas por el Jefe de Gabinete y presididas por este en ausencia de aquel (art.
100: 5, CN); vii) el Presidente supervisa al Jefe de Gabinete en cuanto a la recaudación e
inversión de las rentas y puede pedirle informes, al igual que a los Ministros y demás
organismos dependientes (art. 99: 10 y 17, CN); viii) en sentido inverso, determinados
actos del Presidente requieren el refrendo por parte del Jefe de Gabinete y, en su caso, de
los Ministros (art. 100: 8, 12, 13 y art. 102, CN y Ley 22.520 con sus reformas); y ix)
paralelamente, ciertos actos del Jefe de Gabinete requieren el refrendo por parte de los
Ministros competentes (art. 100: 2, CN y Ley 22.520 con sus reformas)75.
A nivel personal: i) el Presidente designa y remueve —por sí solo— al Jefe de
Gabinete, a los Ministros, a los cónsules y a otros agentes de la Administración Pública
dependiente (art. 99: 7, CN); ii) de igual modo a los militares, aunque tratándose de
oficiales superiores exige el acuerdo del Senado fuera del campo de batalla (art. 99: 13,
CN); iii) el mismo acuerdo requiere respecto de los diplomáticos (art. 99: 7, CN); iv) al
margen de lo anterior, el nombramiento de los demás agentes administrativos corresponde
al Jefe de Gabinete (art. 100: 3, CN); y v) finalmente, fuera de la responsabilidad política
que alcanza al Jefe de Gabinete, a los Ministros y a otras autoridades, la responsabilidad
disciplinaria del personal de la Administración Pública dependiente debe ser establecida
por las autoridades competentes a través del correspondiente sumario (art. 14 bis, CN y
Ley 25.164)76.

1.1.2. Controles interorgánicos

- Control de la “rama legislativa” sobre la “rama ejecutiva”

A nivel institucional, se detallan los siguientes ítems: i) corresponde al Congreso
aprobar el proyecto de ley de presupuesto elaborado por la rama ejecutiva y, a la vez,
aprobar la cuenta de inversión (art. 75: 8 y art. 100: 6, CN y Ley 24.152); ii) también
incumbe al Congreso aprobar el proyecto de ley de ministerios (art. 100: 6, CN y Ley
22.520 con sus reformas), crear y suprimir empleos de la Administración Pública
dependiente (art. 75: 20, CN) y fijar las fuerzas armadas y dictar las leyes para su
organización y gobierno (art. 75: 27, CN y Ley 23.554 y cctes.); iii) a su vez, el Presidente

75 Complementariamente, corresponde indicar que el control interno de la rama ejecutiva se encuentra a cargo de la
Sindicatura General de la Nación y de diversas unidades de auditoría interna (cfr. Ley 24.152). Asimismo, cabe hacer
referencia a la figura del Procurador del Tesoro quien depende directamente del Presidente con rango de Ministro y se
erige en el director del Cuerpo de Abogados del Estado y máxima autoridad en cuanto al asesoramiento jurídico, la
defensa judicial y los sumarios administrativos (cfr. Leyes 12.954, 17.516 y 24.667 y Decreto 467/1999 y normas
complementarias).
76Otras disposiciones que refuerzan el control son las que aluden a la prohibición del Jefe de Gabinete de desempeñar
simultáneamente otro ministerio (art. 100: 12, CN), a la responsabilidad de los Ministros por los actos que legalizan y
acuerdan (art. 102, CN) y la prohibición de que estos tomen resoluciones por sí solos, salvo en lo concerniente al
régimen administrativo y económico de sus departamentos (art. 103, CN).
28
debe dar cuenta del estado de la Nación y anunciar las medidas que considere necesarias
y convenientes en la apertura de sesiones del Congreso (art. 99: 8, CN); iv) luego, el Jefe
de Gabinete y los Ministros deben presentar una memoria detallada del estado de la
Nación en lo relativo a sus respectivos departamentos (art. 100: 10 y art. 104, CN); v)
fuera de ello, el Congreso puede requerir informes y explicaciones a la rama ejecutiva,
que deben ser respondidos por el Jefe de Gabinete (art. 100: 11, CN); vi) a su vez, el Jefe
de Gabinete debe concurrir, una vez por mes y de manera alternada, a la Cámara de
Senadores y de Diputados para informar sobre la marcha del gobierno (art. 101, CN); vii)
sin perjuicio de ello, cada Cámara puede hacer concurrir a su sala al Jefe de Gabinete y a
los Ministros, en cualquier momento, para recibir explicaciones e informes que se estimen
pertinentes (art. 71, CN) y también conformar comisiones investigadoras sobre cuestiones
que involucren a la rama ejecutiva (art. 75: 32, CN); viii) asimismo, en cuanto al
Presidente, el Congreso debe aprobar o rechazar los instrumentos internacionales que
sean celebrados por él (art. 75: 22 y 24 y art. 99: 11, CN); ix) también el ejercicio de sus
atribuciones relativas a los decretos de necesidad y urgencia, los decretos delegados y la
promulgación parcial de las leyes se encuentra sujeta al control inicial de la Comisión
Bicameral Permanente y posterior de las Cámaras (arts. 76, 82, 99: 3; 100: 12 y 13, CN)77;
x) por lo demás, el veto total del Presidente respecto de una ley sancionada puede ser
rebatido por el Congreso mediante su insistencia con mayorías calificadas (art. 83, CN);
xi) a su vez, el Congreso debe autorizar al Presidente a declarar la guerra o hacer la paz y
ordenar represalias (art. 75: 25 y 26; y art. 99: 15, CN) y darle permiso para ausentarse
del territorio nacional (art. 99: 18, CN); xii) asimismo, compete al Congreso aprobar o
rechazar el estado de sitio y la intervención federal que hubiera decidido el Presidente
durante su receso (art. 75: 29 y 31 y art. 99: 20, CN); xiii) en cambio, solo se requiere el
acuerdo de la Cámara de Senadores para que el Presidente pueda designar diplomáticos
y militares de rango superior (art. 99: 7 y 13, CN), nombrar jueces de la Corte Suprema
y de los tribunales inferiores (art. 99: 4, CN) y declarar el estado de sitio cuando mediare
ataque exterior (arts. 61 y 99: 16, CN)78; y ivx) finalmente, la actividad de la rama
ejecutiva se encuentra alcanzada —según el caso— por el control externo de la Auditoría
General y del Congreso en cuanto a los aspectos patrimoniales, económicos, financieros
y operativos (art. 85, CN y Ley 24.152)79.
A nivel personal: i) corresponde al Congreso admitir o desechar los motivos de
dimisión del Presidente o Vicepresidente y declarar la precedencia de su nueva elección
(art. 75: 21, CN); ii) también, en caso de acefalía que afecte a ambos, le cabe determinar
qué funcionario público desempeñará la Presidencia hasta que cese la causa de
inhabilidad o se elija un nuevo Presidente (art. 88, CN y Ley 20.972 con sus reformas);
iii) a su vez, ante supuestos de mal desempeño, delitos funcionales o delitos comunes, el
Congreso puede destituir al Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete y a los Ministros
por juicio político (arts. 53 y 59, CN); iv) además, en razón de la responsabilidad política
que pesa sobre el Jefe de Gabinete frente al Congreso, éste puede interpelar y remover a
aquel con una moción de censura (art. 100 y 101, CN); y v) adicionalmente, cabe señalar
que la remuneración del Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete y Ministros debe
77En particular, la delegación legislativa preexistente, que no tenga plazo para su ejercicio, requiere la ratificación
expresa del Congreso para evitar su caducidad (cláusula transitoria 8ª, CN).
78
No obstante, el Presidente puede llenar las vacantes de los empleos que requieran acuerdo de la Cámara de Senadores
mediante nombramientos en comisión que expirarán al fin del siguiente período legislativo (art. 99: 19, CN).
79 Aquí vale advertir que, aunque el art. 85 de la CN proyecta la competencia de la Auditoría General sobre todo el
“sector público nacional”, la Ley 24.152 prescribe que el control respecto de los funcionarios pasibles de juicio político
—en lo que aquí interesa: Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete y Ministros— será ejercido exclusivamente por
el Congreso (art. 117).
29
ser determinada por ley del Congreso, pero ella no puede ser alterada durante su mandato
(arts. 92 y 107, CN)80.

- Control de la “rama judicial” sobre la “rama ejecutiva”

A nivel institucional, se advierten los siguientes puntos: i) corresponde a los jueces
el examen de la constitucionalidad de los actos y omisiones de la rama ejecutiva en el
marco de los pleitos que se presenten (arts. 43 y 116, CN y leyes 27 y 48, entre otras); ii)
fuera de ello, cabe agregar que —de manera general— las decisiones del Presidente, Jefe
de Gabinete, Ministros y la Administración Pública dependiente pueden dar lugar a
diversas demandas contra la Nación (arts. 116 y 117, CN); y iii) por lo demás, incumbe
al Consejo de la Magistratura elevar al Presidente una terna vinculante para el
nombramiento de los jueces de los tribunales inferiores (art. 99: 4 y art. 114, CN y Ley
24.937 con sus reformas).
A nivel personal: i) el Presidente, el Vicepresidente, el Jefe de Gabinete y los
Ministros que resultaren destituidos por juicio político, quedan sometidos a la justicia
(art. 60, CN); y ii) más allá de ello, los jueces deben conocer y decidir —en su caso, por
impulso del Ministerio Público81— acerca de la responsabilidad civil y penal que pudiera
caber a los agentes que integran la rama ejecutiva (arts. 17, 18, 19, 29 y 36, art. 75: 12 y
arts. 116, 117 y 120, CN).

- Control de la “rama ejecutiva” sobre la “rama legislativa”

A nivel institucional, se enumeran los siguientes ítems: i) el Presidente hace la
apertura anual de las sesiones del Congreso y puede convocarlo a sesiones extraordinarias
o de prórroga (arts. 63 y art. 99: 8 y 9, CN); ii) asimismo, respecto de las leyes del
Congreso, el Presidente tiene la potestad de iniciativa legislativa (art. 77, CN), la
atribución de promulgarlas o vetarlas —total o parcialmente— y el deber de publicarlas
(art. 77, 78, 80, 83 y 99: 3, CN); y iii) por lo demás, el Vicepresidente ejerce la presidencia
de la Cámara de Senadores, con voz aunque sin voto salvo en caso de empate (art. 57,
CN); iv) el Jefe de Gabinete y los Ministros pueden concurrir al Congreso y participar en
sus debates, pero no votar (art. 100: 9 y art. 106, CN).
A nivel personal, el texto constitucional no explicita controles en esta dirección,
sino más bien lo contrario, a la luz de las inmunidades conferidas a los legisladores (art.
68, CN) y la prohibición de que ellos puedan recibir empleos o comisiones de carácter
político por parte del Presidente, sin consentimiento de la Cámara respectiva (art. 72,
CN). Sin embargo, es innegable que el Presidente puede influir sobre los legisladores a
través de diversos mecanismos que se abren dentro de la Constitución (v. gr., conducción
partidaria, respaldo de candidaturas, apoyo a proyectos, etc.).

- Control de la “rama ejecutiva” sobre la “rama judicial”

80 Otras disposiciones que refrenan el control son las que aluden a la prohibición de que el Presidente y el Vicepresidente
ejerzan otro empleo o reciban otro emolumento de parte del Estado nacional ni de los Estados locales (art. 92, CN) y a
la prohibición de los Ministros de desempeñarse simultáneamente como legisladores (art. 105, CN).
81En este sentido más allá de las competencias generales de los fiscales, se encuentra la Procuraduría de Investigaciones
Administrativas como órgano especializado en materia de hechos de corrupción y otras irregularidades que resulten
cometidas por agentes de la rama ejecutiva (cfr. Leyes 24.946 y 27.148).
30
 A nivel institucional, se encuentran los siguientes puntos: i) el Presidente no puede
arrogarse funciones judiciales —ni aun durante estado de sitio— (arts. 23 y 109, CN),
pero sí puede indultar o conmutar las penas que se impongan por delitos federales (art.
99: 5, CN)82; y ii) por lo demás, el Consejo de la Magistratura —a diferencia del Jurado
de Enjuiciamiento— debe integrarse con representación del Presidente, entre otros
miembros (arts. 114 y 115, CN y Ley 24.937 con sus reformas).
A nivel personal: i) corresponde al Presidente —con acuerdo del Senado— el
nombramiento de los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores; en este
caso, en base a la terna vinculante que le eleve el Consejo de la Magistratura (art. 99: 4;
y art. 114: 1 y 2, CN y Ley 24.937 con sus reformas); ii) asimismo, luego de que los
jueces cumplan 75 años, incumbe al Presidente renovar su nombramiento cada 5 años —
con acuerdo del Senado— para que mantengan su cargo (art. 99: 4, CN); y iii) también
respecto del Ministerio Público se instituye un mecanismo parecido (art. 120 CN y 24.946
con sus reformas)83.

1.1.3. Controles extraorgánicos

A continuación, se reseñan una serie de disposiciones constitucionales que dan pie
a controles que impactan sobre la rama ejecutiva desde la sociedad civil84. En tal sentido,
varios de estos mecanismos de control actúan en razón del reconocimiento de distintos
derechos fundamentales a las personas. Así, de manera paradigmática, emerge el derecho
de sufragio para la elección —y, eventualmente, reelección— del Presidente y
Vicepresidente (arts. 90, 94, CN), pero también para la elección de “medio término” de
Senadores y Diputados (arts. 50 y 56, CN), por cuya vía se canaliza el examen eminente
de la ciudadanía sobre la rama ejecutiva. Adicionalmente, cabe reparar en estos ítems: i)
la libertad de opinión y expresión (art. 14, CN); ii) el derecho de petición (art. 14, CN);
iii) el periodismo independiente (arts. 14, 32, 43, CN); iv) la libertad de reunión y
asociación política (arts. 14 y 38, CN); v) el derecho de resistencia contra actos de fuerza
contra el orden institucional y el sistema democrático (art. 36, CN); vi) el acceso a la
información pública (arts. 38 y 43, CN y Ley 27.275); y vii) la consulta popular (art. 40,
CN y Ley 25.432). Fuera de ello cabe agregar también lo siguiente: viii) los organismos
de control en materia de derechos de usuarios y consumidores deben contemplar la
participación de las asociaciones dedicadas a ellos (art. 42, CN y Ley 24.240 con sus
reformas); ix) los pueblos originarios deben participar en la gestión de los asuntos que los
afecten (art. 75: 19, CN); y x) las familias y la sociedad en general deben participar en las
políticas educativas (art. 75: 19, CN y Ley 26.206). Finalmente, vale computar aquí los

82Complementariamente, la CSJN ha validado la posibilidad de que se establezcan “tribunales administrativos” en

cuanto sean creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y político tenido
en cuenta por el legislador para crearlos haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial
amplio y suficiente (cfr. Fallos: 247:646, 328:651).
83 En este punto, cabe hacer mención al procedimiento establecido por el propio Presidente a fin de ejercer sus

atribuciones en el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema, de los tribunales inferiores y del Ministerio
Público (cfr. Decretos 222/03, 588/03 y cctes.).
84En el marco de este análisis, solamente interesa dar cuenta de las disposiciones constitucionales que erigen controles
de la sociedad civil sobre la rama ejecutiva, por lo que aquí no se explora la senda inversa. A la vez, tampoco se analizan
los controles de la comunidad internacional sobre la rama ejecutiva que podrían resultar de la internacionalización que
admite la Constitución.
31
juramentos que la Constitución exige para la asunción de los cargos de Presidente y
Vicepresidente (art. 93, CN)85.

1.2. Controles entre el Estado nacional y los Estados locales

Para concluir el examen de los controles, corresponde mencionar que también hay
disposiciones constitucionales que se refieren a la rama ejecutiva del Estado nacional y a
las autoridades gubernativas de los Estados locales —las Provincias y la Ciudad de
Buenos Aires—. En tal sentido, cabe mencionar los siguientes puntos: i) la configuración
del régimen de coparticipación exige, entre otras cosas, que sus reglas surjan de acuerdos
entre las partes, que los fondos se remitan automáticamente y que se erija un organismo
fiscalizador (art. 75: 2, CN); ii) los gobernadores locales se erigen en “agentes naturales”
del gobierno nacional para hacer cumplir la Constitución y las leyes (art. 128, CN); y iii)
el Presidente puede disponer una intervención federal en el territorio de los Estados
locales, cuando se verifiquen las causales y el Congreso esté de receso (art. 6, art. 75: 31
y art. 99: 20, CN).

2. GARANTÍAS
Reseñado lo anterior, resta abocarse a la definición y sistematización de las distintas
garantías86 previstas en nuestro Derecho Constitucional que se enlazan a la rama
ejecutiva, para lo cual también conviene hacer algunas aclaraciones, a saber: i) en estas
líneas se entiende que hay garantías cuando existen mecanismos que respaldan y aseguran
la realización de los derechos fundamentales imponiendo el respeto y la promoción de su
vigencia o la prevención y el remedio de sus violaciones87; ii) en razón de nuestro sistema

85En este sentido, la CSJN ha afirmado que el juramento es un acto de naturaleza constitutiva con el cual concluye el
procedimiento de designación del agente y así entra en funciones, pero que la autoridad encargada de tomarlo debe
limitarse a recibirlo sin que tal actuación le confiera atribuciones para opinar o juzgar respecto de la validez del trámite
o título concretado, el cual —eventualmente— debe ser discutido por las vías pertinentes (cfr. Acordadas 46/2015 y
11/2022). Desde tal perspectiva, se justificaría la consideración del juramento como un control extraorgánico, pues
hacen a los compromisos que asumen los funcionarios designados respecto de su conciencia y sus creencias, pero de
cara a toda la sociedad.
86 Respecto de las garantías, para una teoría general, véase Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil,

Madrid, Trotta, 1999; Peña Freire, Antonio M., La garantía en el Estado constitucional de Derecho, Madrid, Trotta,
1997; Bastida Freijedo, Francisco et al., Teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española de
1978, Tecnos, Madrid, 2004, pp. 196 y ss. Asimismo, para puntualizar en el sistema argentino, pueden indicarse las
siguientes lecturas para una visión panorámica: Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado de Derecho Constitucional.
Constitución de la Nación Argentina comentada y anotada con legislación, jurisprudencia y doctrina, t. II, Buenos
Aires, Depalma, 1994, pp. 271 y ss.; Bidegain, Carlos M. et al., Curso de Derecho Constitucional, t. V, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 2001, pp. 59, 335 y ss.; Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental…, op. cit., t. II-A, pp. 11 y ss.;
Ferreyra, Raúl G., Notas…, op. cit., pp. 155 y ss.; Sagüés, Néstor P., Compendio…, op. cit.; Falcón, Enrique M. et al.,
Tratado de Derecho Procesal constitucional, 2 ts., Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2010; Dolabjian, Diego A., Derecho
Constitucional profundizado, Buenos Aires, Ediar, 2017, pp. 317 y ss.
87 En el campo de la teoría jurídica se debate si hay auténticos derechos solo cuando existen garantías para reclamar su

efectivización, o si hay verdaderos derechos aun cuando no existan tales garantías. Al margen de tal disputa, una mirada
sobre nuestro Derecho Constitucional permitiría afirmar que positivamente no existen derechos sin garantías. Ello así
pues: i) si las garantías se definen en sentido “amplio”, siempre podría verificarse la presencia de dispositivos
garantistas no jurisdiccionales para la tutela de los derechos, aun cuando estos no sean exigibles jurisdiccionalmente;
y ii) si las garantías se definen en sentido “restringido”, siempre podría abrirse el acceso a la jurisdicción en cuanto es
inviolable la defensa en juicio de la persona y sus derechos (art. 18, CN) y toda persona puede interponer acciones
judiciales para defender sus derechos contra actos u omisiones que exhiban arbitrariedad o ilegalidad manifiesta (art.
43, CN), lo cual se refuerza desde los instrumentos de Derechos Humanos (arts. 8 y 25, CADH, entre otros). En esta
senda, conviene recordar que la CSJN ha afirmado que las garantías individuales existen y protegen a los individuos
por el solo hecho de estar consagradas por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias (cfr.
32
constitucional, concurren garantías de fuente interna, resultantes de las disposiciones del
Derecho Constitucional, y garantías de fuente internacional, derivadas de las
disposiciones de los Derechos Humanos jerarquizados (art. 75: 22, CN)88; iii) de manera
general, el esquema de las garantías puede bosquejarse mediante la distinción de dos
ámbitos elementales —“nacional” y “supranacional”—, la reagrupación de los
mecanismos en dos grandes campos —“no jurisdiccionales” y “jurisdiccionales”— y su
exposición según se irradien con dos alcances principales —“comunes” o “específicas”—
; y iv) la focalización sobre las garantías constitucionales no implica desconocer la
existencia de garantías de diversa naturaleza, pero que —en todo caso— deben
encuadrarse dentro del marco de la Constitución.

2.1. Garantías del ámbito nacional

2.1.1. Garantías no jurisdiccionales

De conformidad con el trayecto propuesto, aquí se exhiben las distintas
disposiciones constitucionales que implican garantías no jurisdiccionales. Ciertamente,
varios de estos mecanismos de garantía actúan en función de la organización de los
poderes públicos del Estado: en definitiva, la ingeniería estatal debe servir a los derechos
fundamentales. Así, pues, en esta sección cabe mencionar los siguientes puntos: i) la
rigidez constitucional y, eventualmente, la irreformabilidad de ciertos contenidos (art. 30,
CN); ii) la supremacía de la Constitución federal y de los Derechos Humanos
jerarquizados (arts. 31 y 75: 22, CN); iii) la gradación jerárquica de las demás normas y
actos (arts. 27, 28, 31, art. 75: 22 y 24, art. 76, art. 99: 1, 2 y 3 y art. 100: 2, CN); iv) la
privacidad como límite infranqueable (art. 19, CN); v) la separación de funciones estatales
(art. 1, 29, 109 y cctes., CN); vi) la nulidad de actos contrarios al orden constitucional
(arts. 29 y 36, CN); vii) la publicidad de los actos públicos (art. 1 y cctes., CN); viii) la
interdicción de la arbitrariedad (art. 1, 18, 28 y cctes., CN); ix) la seguridad jurídica (arts.
1 y 19, CN); x) la responsabilidad del Estado y sus agentes (arts. 17, 18, 19, 29 y 36, art.
75: 12, arts. 116 y 117, CN); xi) la reserva de ley formal (arts. 18, 19, 76 y 99: 3, CN);
xii) la proporcionalidad y contenido esencial (arts. 1 y 28, CN); xiii) la legalidad,
razonabilidad y debido proceso en la actividad administrativa (arts. 1, 18, 28 y 75: 22,
CN y art. 8 de la CADH); xiv) los cauces y límites para la emergencias constitucionales
(arts. 23, 76 y 99: 3, CN); xv) la intervención del Defensor del Pueblo (art. 86, CN); xvi)
control de convencionalidad89; y xvii) en general, todos los controles relativos al ejercicio
del poder político.

Fallos: 239:459, 315:1492, 321:2767; 332:111) y que reconocer un derecho, pero negarle un remedio apropiado,
equivale a desconocerlo (cfr. Fallos: 325:524; 326:2868; 334:198; 345:50).
88 Complementariamente, en razón de nuestro sistema federal, también se encuentran garantías desarrolladas a nivel

del constitucionalismo local que pueden recoger y ampliar las garantías previstas a nivel federal, lo cual no siempre es
de sencilla concreción. Sobre este aspecto, véase Arballo, Gustavo, “Alcance, tutela y efectividad de los derechos
locales en el sistema federal”, en Rivera, Julio C. (h) et al. (dirs.), Tratado de los derechos constitucionales, t. III,
Buenos Aires, La Ley, 2014, pp. 1127-1162.
89 El control de convencionalidad se computa dentro de este apartado porque, en los términos acuñados por la Corte
IDH, su realización no se ciñe a la actuación judicial, sino que también involucra a todas las demás autoridades estatales
e, incluso, a las instancias democráticas (cfr. casos “Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú”, 2006; “Almonacid
Arellano y otros vs. Chile”, 2006; “Fernández Ortega y otros. vs. México”, 2010; “Gelman vs. Uruguay”, 2011 y 2013;
“Mendoza vs. Argentina”, 2013; “Fernández Prieto y Tumbeiro vs. Argentina”, 2020; entre otros). Ahora bien: nuestra
CSJN ha receptado la noción para la interpretación y decisión de las causas judiciales (cfr. Fallos: 330:3248; 333:1657;
335:2333; 342:584), aunque también ha esgrimido una suerte de margen de apreciación para sus pronunciamientos (cfr.
33
 En este tópico, con especial proyección sobre la rama ejecutiva, puede mencionarse
que la Corte Suprema ha aludido a los siguientes aspectos90: i) el principio de legalidad
en la actuación administrativa; ii) el principio de razonabilidad en los actos y reglamentos
administrativos; iii) el requisito de motivación de los actos administrativos, especialmente
en ejercicio de facultades discrecionales; iv) el principio de publicidad de las resoluciones
administrativas; v) las garantías mínimas del debido proceso en los procedimientos
administrativos y tutela administrativa efectiva; vi) la presunción de invalidez de
actuaciones basadas en ciertas categorías sospechosas de discriminación; vii) el rechazo
de la desviación del poder, en cuanto intento de encubrir una relación jurídica bajo el
ropaje de otra diferente; viii) la afirmación de la responsabilidad del Estado —contractual
y extracontractual, por actividad ilícita y lícita— y de la responsabilidad de los agentes
públicos —administrativa, penal y civil—; ix) la obligación de la Administración Pública
de revocar en su propia sede los actos irregulares que se dictasen, con excepción de los
supuestos en que debe acudirse a la sede judicial; x) la protección de los usuarios y
consumidores en el campo de los servicios públicos; xi) el derecho de acceso a la
información pública; y xii) la exigencia de que las gestiones de la Administración Pública
—tanto realizadas por sí misma como mediante la colaboración de los particulares— se
encuentren presididas por el respeto a la buena fe, a la ética y a la transparencia91.

2.1.2. Garantías jurisdiccionales

Seguidamente, se procede a la exposición de las disposiciones constitucionales que
muestran garantías jurisdiccionales comunes a los procesos de cualquier naturaleza92. En
tal sentido, se incluyen mínimamente las siguientes garantías, v. gr.: acceso a la
jurisdicción; juicio previo; tutela judicial efectiva; juez natural; imparcialidad e
independencia del juez; limitación al ejercicio de funciones judiciales por la rama
ejecutiva; debido proceso; defensa en juicio; bilateralidad; igualdad procesal; derecho a
ser oído; prohibición de confesión coercitiva; derecho a ofrecer, producir y controlar las
pruebas; inviolabilidad del domicilio, correspondencia y papeles privados; legalidad,

Fallos: 326:2968; 340:47). Al respecto, véase Dolabjian, Diego A., “Sobre el ‘margen de apreciación nacional’”,
Revista Jurídica de la Universidad de Palermo, año 18, n° 2, 2020, pp. 85-130.
90Cfr. Fallos: 305:1045; 306:1409; 314:322; 315:2771; 319:1034; 325:1787; 327:4943; 327:5118; 329:2986;
330:3853; 331:735; 331:1715; 333:311; 333:600; 334:1909; 335:2393; 337:256; 337:548; 337:790; 339:1077;
341:1679; 342:1393; 343:1447; 344:802; 344:2779; 345:477.
91Para ampliar acerca de la jurisprudencia relevante de la CSJN para el Derecho Administrativo, véase Marienhoff,
Miguel S., “Temas de Derecho Administrativo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, La
Ley, t. 1984-A, pp. 757-767; Comadira, Julio R., et al., Curso…, t. I, op. cit., pp. 20 y ss.; Cassagne, Juan C. (dir.),
Máximos precedentes. Derecho Administrativo. Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2 ts., Buenos Aires, La Ley,
2013; Cassagne, Juan C. (dir.), Summa de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2013, t. VI; Balbín,
Carlos F., Tratado…, t. I, op. cit., pp. 35-37; íb., Manual de Derecho Administrativo, La Ley, Buenos Aires, 2021, pp.
885 y ss.; Sesín, Domingo J. y Sosa, Daniela S., Manual de jurisprudencia en Derecho Administrativo, Córdoba,
Lerner, 2016; Majul, Pablo J., “La jurisprudencia de la Corte Suprema como fuente del Derecho Administrativo”,
Balbín, Carlos F. (dir.), Temas de Derecho Administrativo, n° 2021-6, pp. 431-448.
92 En cuanto a los procesos de tipo civil, véase Morello, Augusto M. et al., Códigos Procesales en lo Civil y Comercial

de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación. Comentados y anotados, t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2015, pp.
85 y ss.; Gozaíni, Osvaldo A., El debido proceso, 2 ts., Santa Fe, Rubinzal-Culzoni. 2017; Palacio, Lino E., Derecho…,
op. cit., pp. 47 y ss. Asimismo, respecto de los procesos de tipo penal, véase Maier, Julio B. J., Derecho Procesal penal,
t. I. Fundamentos, Buenos Aires, Ed. del Puerto, 2004, pp. 46 y ss.; Clariá Olmedo, Jorge A., Derecho…, pp. 60 y ss.;
Carrió, Alejandro D., Garantías constitucionales en el proceso penal, Buenos Aires, Hammurabi, 2014. Por fin, en
relación con los procedimientos administrativos, véase Thea, Federico G., “Las garantías del debido proceso en la toma
de decisiones públicas”, La Ley, t. 2009-D, pp. 791-817; García Pullés, Fernando, “Garantías constitucionales
procesales, procedimiento administrativo y potestad sancionatoria de la Administración”, El Derecho Administrativo,
t. 2007, pp. 623-638.
34
razonabilidad y fundamentación en la actividad jurisdiccional; plazo razonable (arts. 16,
18, art. 75: 22, art. 109, CN). Asimismo, se computan diferentes acciones y recursos
constitucionales que pueden actuar en diversos tipos de controversias, v. gr.: amparo
individual; acciones colectivas; habeas data; recurso extraordinario federal; planteo de
inconstitucionalidad, como acción y como excepción (arts. 43, 116 y 117, CN).
Asimismo, se reseñan una serie de disposiciones constitucionales que consagran
garantías jurisdiccionales específicas de los procesos dirigidos a la sustanciación de
acusaciones penales —y disciplinarios, en general—. En este sentido, pueden señalarse
los siguientes resguardos: i) garantías en favor de todas las partes: sistema acusatorio;
principio de publicidad; respeto de las formas sustanciales del proceso; habeas corpus
(arts. 18, 43 y 75: 22, CN); ii) garantías en favor del acusado: principio de legalidad;
interpretación estricta; presunción de inocencia; in dubio pro reo; condiciones para la
admisibilidad de la confesión; principio de culpabilidad; principio de lesividad;
irretroactividad de la ley; retroactividad de la ley más benigna; asistencia de intérprete o
traductor; defensa técnica particular u oficial; juicio por jurados; exclusión de la prueba
ilícitamente obtenida; non bis idem; doble conforme; limitaciones a la prisión preventiva;
personalidad, proporcionalidad y progresividad de la pena; condiciones dignas de
detención; prohibición de tratos crueles o inhumanos y sanciones prohibidas; etcétera
(arts. 18, 24, art. 75: 12 y 22, art. 118, CN); y iii) garantías en favor de la víctima: derecho
a impulsar la acción; seriedad de la investigación; imprescriptibilidad de los crímenes de
lesa humanidad (arts. 18 y 75: 22, CN).
Aquí también, con especial impacto sobre la rama ejecutiva, cabe señalar que la
Corte Suprema se ha referido a las siguientes cuestiones93: i) la garantía de acceso a la
jurisdicción, debido proceso y tutela judicial efectiva respecto de la actuación
administrativa; ii) el control jurisdiccional sobre el ejercicio de facultades discrecionales
de la Administración Pública, el cual habilita a examinar los elementos reglados y la
razonabilidad de la decisión; iii) la posibilidad de revisión judicial sobre los actos
disciplinarios emanados de la Administración Pública, tanto en cuanto al control de su
regularidad como de su razonabilidad; iv) la prohibición de que la Administración Pública
revoque por sí misma ciertos actos administrativos en desmedro del interesado, de modo
que ello solo puede ser requerido por vía judicial; v) los requisitos normativos y control
judicial amplio y suficiente para la validez del ejercicio de facultades jurisdiccionales por
parte de la Administración Pública; vi) la prohibición de que la Administración Pública
decida unilateralmente la traba de medidas precautorias sobre los bienes de los
administrados, de modo que ellas solo pueden ser ordenadas en sede judicial; vii) los
condicionamientos a los requisitos que pueden establecerse para demandar al Estado, los
cuales pueden admitirse en tanto configuren regulaciones razonables, pero no en cuanto
impliquen privilegios írritos que menoscaben las garantías de los habitantes; viii) la
admisión de la acción de amparo y de los procesos colectivos contra actos y omisiones
de autoridades públicas; ix) la procedencia de medidas cautelares para obtener la tutela
urgente de los derechos que pudieran resultar lesionados por actos u omisiones estatales;
y x) el principio pro actione como criterio rector en los procesos de tipo contencioso
administrativo.

93Cfr. Fallos: 175:368; 252:293; 293:133; 306:2060; 308:727; 312:1306; 314:1202; 316:2454; 327:4185; 328:651;
330:5032; 331:1369; 331:2925; 332:111; 333:935; 333:2251; 335:1126; 343:1605; 344:1013; 344:2307.
35
2.2. Garantías del ámbito supranacional
Para finalizar, dado que es evidente que los Derechos Humanos también inciden en
la actuación de la rama ejecutiva94, cabe aludir a diversas garantías emergentes de los
sistemas internacionales de promoción y de protección de Derechos Humanos que
complementan las disposiciones de nuestra Constitución (art. 75: 22, CN), a saber: la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) con la Comisión y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y sus
Protocolos Facultativos, con el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; y, asimismo, las demás Convenciones que establecen
sus respectivos organismos de interpretación y aplicación95.
En este punto, interesa reparar en una serie de decisiones de la Corte Interamericana
de evidente proyección para el estudio de la rama ejecutiva, a saber96: i) todas las

94 Acerca de la inserción de los Derechos Humanos en el Derecho Administrativo, véase Gordillo, Agustín, Tratado…,
t. I, op. cit., pp. VI-1 y ss.; Balbín, Carlos F., Tratado…, t. I, op. cit., pp. 481 y ss.; González Moras, Juan M., “Los
tratados de Derechos Humanos y su incidencia en el Derecho Administrativo argentino”, Documentación
administrativa, nº 267-268, 2003-2004, pp. 55-72; íb., “El pacto de San José de Costa Rica y el procedimiento
administrativo”, en Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo. Procedimiento administrativo, a 20 años de la
reforma constitucional, Buenos Aires, Astrea/RAP, 2015, pp. 87-114; Gutiérrez Colantuono, Pablo Á., Administración
Pública, juridicidad y Derechos Humanos, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2009, íb., Control de convencionalidad…,
op. cit.; Alonso Regueira, Enrique, El control de convencionalidad de la actividad administrativa, Buenos Aires,
Lajouane, 2017; Treacy, Guillermo F., “Los principios supranacionales de Derechos Humanos en el procedimiento
administrativo”, en Pozo Gowland, Héctor et al. (dirs.), Procedimiento administrativo, t. I, op. cit., pp. 857-899; Flax,
Gregorio. “La sumisión del Derecho Administrativo a los tratados internacionales de Derechos Humanos”, Revista de
la Asociación Internacional de Derecho Administrativo, nº 16, 2014, pp. 353-382.
95Para un recorrido por los diversos sistemas de Derechos Humanos que han sido asumidos por la Argentina, véase
Pinto, Mónica, Temas de derechos humanos, Buenos Aires, Ed. del Puerto, 1997; Nowak, Manfred, Introducción al
régimen internacional de los Derechos Humanos, ASDI/Raoul Wallenberg Institute/Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2009; González Napolitano, Silvina S. et al., Introducción al estudio de
los Derechos Humanos, Errepar, Buenos Aires, 2011; Salvioli, Fabián, El sistema interamericano de protección de los
Derechos Humanos. Instrumentos, órganos, procedimientos y jurisprudencia, Querétaro, Instituto de Estudios
Constitucionales, 2020. En especial, respecto de las garantías judiciales desde la óptica del Derecho internacional de
los Derechos Humanos, véase Albanese, Susana, Garantías judiciales, Buenos Aires, Ediar, 2010; Toledo, Pablo R.,
El proceso judicial según los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Buenos Aires, Ad-Hoc,
2017.
96 Cfr. Opiniones Consultivas n° 6/1986, 8/1987, 9/1987, 17/2002, 18/2003, 24/2017, 21/2021 y 28/2021; y Casos
Contenciosos: “Velásquez Rodríguez vs. Honduras”, 29/07/1988; “Tribunal Constitucional vs. Perú”, 31/01/2001;
“Baena Ricardo y otros vs. Panamá”; 02/02/2001; “Ivcher Bronstein vs. Perú”, 06/02/2001; “Cantos vs. Argentina”,
28/11/2002; “Ricardo Canese vs. Paraguay”, 31/08/2004; “Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay”,
02/09/2004; “Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay”, 17/06/2005; “Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs.
Paraguay”, 29/03/2006; “Claude Reyes y otros vs. Chile”, 19/09/2006; “Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado
Alfaro y otros) vs. Perú”, 24/11/2006; “Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador”, 21/11/2007; “Salvador
Chiriboga vs. Ecuador”, 06/05/2008; “Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs.
Venezuela”, 05/08/2008; “Castañeda Gutman vs. México”, 06/08/2008; “Acevedo Buendía y otros (“cesantes y
jubilados de la Contraloría”) vs. Perú”, 01/07/2009; “Escher y otros vs. Brasil”, 06/07/2009; “González y otras (“Campo
Algodonero”) vs. México”, 16/11/2009; “Comunidad indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay”, 24/08/2010; “Vélez Loor
vs. Panamá”, 23/11/2010; “Gelman vs. Uruguay”, 24/02/2011 y 20/03/2013; “Chocrón vs. Venezuela”, 01/07/2011;
“López Mendoza vs. Venezuela”, 01/09/2011; “Barbani Duarte y otros vs. Uruguay”, 13/10/2011; “Atala Riffo y niñas
vs. Chile”, 24/02/2012; “Forneron e hija vs. Argentina”, 27/04/2012; “Furlan y familiares vs. Argentina”, 31/08/2012;
“Suárez Peralta vs. Ecuador”, 21/05/2013; “Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador”,
23/08/2013; “Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador”, 28/08/2013; “Granier y otros (Radio
Caracas Televisión) vs. Venezuela”, 22/06/2015; “Gonzales Lluy vs. Ecuador”, 01/09/2015; “Maldonado Ordoñez vs.
Guatemala”, 03/05/2016; “Ximenes Lopes vs. Brasil”, 04/07/2016; “Lagos del Campo vs. Perú”, 31/08/2017; “Barrios
Altos y La Cantuta vs. Perú”, 30/05/2018 y 07/04/2022; “Rico vs. Argentina”, 02/09/2019; “Comunidades indígenas
miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina”, 06/02/2020; “Petro Urrego vs. Colombia”,
08/07/2020; “Fernández Prieto y Tumbeiro vs. Argentina”, 01/09/2020; “Moya Solís vs. Perú”, 03/06/2021; “Buzos
Miskitos (Lemoth Morris y otros) vs. Honduras”, 31/08/2021; “Vera Rojas y otros vs. Chile”, 01/10/2021;
“Extrabajadores del Organismo Judicial vs. Guatemala”, 17/11/2021; “Guevara Díaz vs. Costa Rica”, 22/06/2022. Para
ampliar acerca de la jurisprudencia de la Corte IDH en torno a la CADH, véase Steiner, Christian y Fuchs, Marie-
36
autoridades estatales deben ejercer un control de convencionalidad, de forma tal que la
interpretación y aplicación que hagan del derecho nacional sea consistente con las
obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y a fin de adecuar el
derecho interno a las disposiciones de la CADH, deben suprimir las normas o prácticas
que sean contrarias a ellas y desplegar las normas o prácticas que sean conducentes a su
efectiva observancia; ii) se requiere ley formal para que las restricciones a los derechos
humanos sean válidas, aunque ello no descarta forzosamente la posibilidad de
delegaciones legislativas habilitadas por las Constituciones; iii) las decisiones de las
autoridades administrativas que puedan afectar los derechos de las personas deben
respetar las garantías del debido proceso legal, a fin de que ellas puedan defenderse
adecuadamente; iv) aun cuando quepa presumir que el comportamiento de las autoridades
estatales es conforme a Derecho y que la actuación irregular de ellas requiere ser probada,
las decisiones administrativas deben estar debidamente fundamentadas para asegurar que
no impliquen una actuación arbitraria o desviación del poder, permitiendo conocer cuáles
fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión
en la idea de que la motivación implica exteriorizar la justificación razonada que permite
llegar a su conclusión; v) la discrecionalidad de los órganos estatales —en cualquier
materia— tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos
humanos; vi) la actuación de la autoridades estatales debe encontrarse regulada y ella no
puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los
administrados; vii) el procedimiento administrativo debe ser efectivo, es decir, mostrar
una posibilidad real de que los interesados puedan ejercer sus derechos; viii) ciertos
derechos no pueden restringirse mediante actos administrativos dada la necesidad de que
medien decisiones judiciales —v. gr., derechos colectivos del trabajo— y, a la vez, otros
derechos deben tutelarse mediante procedimientos administrativos sin necesidad de
recurrir a vías judiciales —v. gr., derechos de identidad de género—; ix) los órganos
administrativos que ejerzan funciones jurisdiccionales —que competen eminentemente
al Poder Judicial— deben adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
proceso legal para asegurar que su decisión no sea arbitraria; x) en particular, deben
observarse las garantías de jurisdiccionalidad, competencia, legalidad, irretroactividad de
la norma desfavorable, presunción de inocencia, comunicación previa y detallada de la
acusación, ser oído, defensa técnica, plazo razonable, imparcialidad, independencia,
motivación, proporcionalidad, etc.; xi) los principios del debido proceso legal no pueden
suspenderse con motivo de las situaciones de excepción en cuanto constituyen
condiciones necesarias para que los instrumentos procesales, regulados por la CADH,
puedan considerarse como garantías judiciales; xii) se deben proveer recursos efectivos
que permitan a las personas impugnar aquellos actos de autoridad que consideren
violatorios de los derechos humanos; xiii) todo recurso interpuesto contra un acto
administrativo debe ser resuelto de manera motivada y fundamentada, bajo pena de violar
las garantías del debido proceso; xiv) en la jurisdicción contencioso administrativa deben
existir recursos efectivos, para lo cual no basta con que hayan remedios previstos por las
Constituciones o las leyes, o con que sean formalmente admisibles, sino que se requiere
que sean realmente idóneos para establecer si se ha incurrido en una violación a los
derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla, sin obstáculos o trabas que
impidan o dificulten injustificadamente el acceso a los tribunales; xv) el amparo, como
procedimiento sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de los derechos
fundamentales, es un instituto recogido por la CADH, por lo que las personas deben

Christine (eds.) y Uribe Granados, G. Patricia (coord. acad.), Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Comentario, Bogotá, Fundación Konrad Adenauer, 2019.
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contar con un recurso judicial efectivo de tal naturaleza contra los actos que violen sus
derechos; xvi) el trámite del amparo no puede estar sujeto a la intervención previa de una
autoridad administrativa para que recién luego pueda ser conocido por una autoridad
judicial, pues ello implicaría generar obstáculos que no condicen con un recurso que, por
su propia naturaleza, debe ser sencillo; vxii) las autoridades estatales deben adoptar
medidas tendientes a prevenir, investigar, reparar y sancionar toda violación de los
derechos reconocidos en la CADH; xviii) el ejercicio de la función pública tiene límites
que derivan de los derechos humanos reconocidos en la CADH que los Estados deben
respetar; xix) es ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos
reconocidos por la CADH, por lo que siempre que un órgano o funcionario del Estado o
de una institución de carácter público lesione indebidamente alguno de tales derechos, se
está ante un supuesto de inobservancia del deber de respeto de los derechos humanos; xx)
la obligación de garantizar los derechos de la CADH presupone obligaciones positivas
para el Estado, a fin de proteger los derechos inclusive en la esfera privada, por lo que las
autoridades administrativas también tienen el deber de revisar, supervisar y fiscalizar si
las actuaciones o decisiones que se ejercen en el ámbito privado acarrean consecuencias
a derechos y, en su caso, corregir la vulneración a estos derechos y brindarles una
adecuada protección —v. gr., condiciones laborales, medio ambiente—; xxi) los Estados
deben organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través
de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces
de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos, lo cual se
extiende a todos los niveles de la Administración Pública, así como a otras instituciones
a las que los Estados delegan su autoridad; xxii) la obligación de garantizar el libre y pleno
ejercicio de los derechos humanos no se agota con la existencia de un orden normativo
dirigido a hacer posible su cumplimiento, sino que requiere el despliegue de una conducta
gubernamental que asegure su existencia en la realidad; xxiii) de tal modo, no solo son
imputables al Estado las violaciones a los derechos humanos resultantes de un acto del
poder público o de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su
carácter oficial, sino también aquellas violaciones que no resultarían imputables
directamente al Estado —v. gr., por ser obra de un particular o por no haberse identificado
al autor de la trasgresión—, pero que pueden acarrear la responsabilidad estatal por falta
de debida diligencia en su prevención o tratamiento; xiv) la prestación de servicios
públicos implica la protección de bienes públicos como una de las finalidades de los
Estados y, si bien estos pueden delegar su prestación a través de la llamada tercerización,
siempre mantienen su titularidad y la responsabilidad en la fiscalización para asegurar
que sean brindados en forma efectiva, sin discriminación y con observancia de los
derechos humanos; xxv) la Administración Pública debe dar cumplimiento íntegro a las
condenas judiciales en su contra y, por lo tanto, deviene inadmisible la excusa de las
insuficiencias presupuestarias para justificar su incumplimiento durante años; xxvi) en la
aplicación del régimen para el pago de las condenas contra el Estado, las autoridades
administrativas deben tener en consideración la situación de vulnerabilidad de la persona
afectada y actuar con mayor diligencia para prever impactos desproporcionados e intentar
alternativas menos lesivas en la forma de ejecución; xxvii) la expropiación debe cumplir
con los requisitos de utilidad pública o interés social y de pago de una justa indemnización
para su validez; xxviii) se debe asegurar a toda persona el derecho de acceso a la
información pública que se encuentre bajo el control del Estado como derivación de los
derechos a buscar y recibir informaciones; xix) la facultad de indultar penas se encuentra
limitada respecto de las condenas por crímenes de lesa humanidad, pues esa medida
implicaría incumplir con la obligación de investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los derechos humanos; y xxx) la reelección presidencial indefinida no tiene
38
cabida dentro del sistema interamericano de Derechos Humanos. A todo ello se agrega la
exigencia de que la Administración Pública tenga en cuenta la protección especial que
requieren ciertas personas en situación de vulnerabilidad, v. gr., mujeres, niños, niñas y
adolescentes, indígenas, personas con discapacidad, migrantes, personas en situación de
pobreza, etc.97. Complementariamente, pueden mencionarse contenidos de diversa
naturaleza que han sido receptados en el sistema interamericano y que impactan en la
consideración de la rama ejecutiva, v. gr., la protección del sistema democrático98, la
lucha contra la corrupción99, la orientación de las finanzas públicas100, etc.

VII. CONCLUSIÓN
En estas líneas se ha desplegado un panorama general sobre la rama ejecutiva y sus
atribuciones con el afán de exhibir una visión de conjunto. En tal sentido, se ha tratado
de mostrar que el estudio acabado de las atribuciones del Presidente y de las demás figuras
que lo acompañan requiere tener a la vista los marcos que surgen de los rasgos esenciales,
las formas de Estado y de Gobierno, los controles de los poderes y las garantías de los
derechos que se consagran en nuestro Derecho Constitucional. En efecto, tal cuadro
permite contemplar las diversas atribuciones de la rama ejecutiva en toda su dimensión.
El resultado del análisis confirma que nuestro sistema plantea un modelo
hiperpresidencialista, marcado por el desequilibrio entre los elementos que tienden a la
expansión y el fortalecimiento de la rama ejecutiva y los que aspiran a su atenuación y
contención. Con tales tensiones subyacentes, la vivencia del diseño constitucional
muestra, a cada paso, diversas dificultades para asegurar la racionalización del poder
mediante la sumisión de la política al Derecho. Ante ello, por cierto, sería posible pensar
en una serie de cambios —no necesariamente a nivel constitucional, sino, en lo inmediato,
en el orden legislativo, reglamentario y hasta conductual— que expresarían un arreglo
más satisfactorio; pero esto sería tema para otra exploración.

97 Cfr. García Ramírez, Sergio, “Los sujetos vulnerables en la jurisprudencia ‘transformadora’ de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos”, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, n° 41, 2019, pp. 2-34.
98Cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “La protección de la Democracia desde la Corte Interamericana de Derechos
Humanos”, Parlamento y Constitución. Anuario, nº 21, 2020, pp. 85-126.
Cfr. Nash, Claudio, “Sistema interamericano de Derechos Humanos y corrupción”, en Nash, Claudio y Fuchs, Marie-
99

Christine (eds.), Corrupción, Estado de Derecho y Derechos Humanos. Manual de casos, Bogotá, Fundación Konrad
Adenauer, 2019, pp. 279-316.
100 Cfr. Corti, Horacio, “La política fiscal en el Derecho internacional de los Derechos Humanos: presupuestos públicos,
tributos y los máximos recursos disponibles”, Revista Institucional de la Defensa Pública de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, n° 17, 2019, pp. 154-229.
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