INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO

URBANO
Virtual SOSTENIBLE DESDE LA GESTIÓN

M02
Curso Contenido
MUNICIPAL
Instrumentos Y METROPOLITANA
de Financiamiento
Urbano Sostenible desde la gestión
Módulo 1. Gestión urbana y el papel
gubernamental
Municipal y Metropolitana. Módulo 2. Instrumentos fiscales y de
financimiento por distribución del
Objetivo suelo
Contribuir con el fortalecimiento de Módulo 3. Instrumentos de
capacidades de los gobiernos locales financiamiento para el fomento de la
con respecto a los instrumentos de vivienda
financiamiento urbano, a través de Módulo 4. Mecanismos de
conocimiento teórico-práctico sobre financiamiento climático para
instrumentos fiscales, de distribución municipios

INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO
Curso Virtual
de suelo, para el fomento de la vivienda
Instrumentos
y el de Financiamiento
desarrollo sostenible.
Contenido
Módulo 1. Gestión urbana y el papel
Modalidad

URBANO SUSTENTABLE DESDE LA GESTIÓN

Urbano Sostenible desde la gestión
Municipal Dirigido
y Metropolitana.
a
gubernamental
Módulo 2.
Virtual, bajo un modelo de
Instrumentos
aprendizaje fiscales yAdemás,
autodidacta. de se
Personal de servicio público que se financimiento por distribución
realizarán del
3 sesiones sincrónicas en
MUNICIPAL Y METROPOLITANA
Objetivo desempeña en áreas de desarrollo
Contribuir urbano
con el fortalecimiento de estudiantes,
suelo
Módulo 3.
las que participarán personas
Instrumentos departiculares.
y gestión de suelo, expertas en temas
capacidades de los gobiernos locales
personas de la academia y público financiamiento para el fomento de la
con respecto a los instrumentos de
general. vivienda Duración
financiamiento urbano, a través de Módulo 4.40Mecanismos
horas de
Inicio
conocimiento de curso
teórico-práctico sobre financiamiento climático para
15 15 de
instrumentos enero de
fiscales, de2024
distribución municipios
de suelo, para el fomento de la vivienda Inscripción
y el desarrollo sostenible. Modalidad Hasta el 5 de enero de 2024
Virtual, bajo un modelo de
Dirigido a aprendizaje autodidacta. Además, se
[Link]
Personal de servicio público que se
moodle/course/[Link]?id=51 realizarán 3 sesiones sincrónicas en
desempeña en áreas de desarrollo las que participarán personas
urbano y gestión de suelo, estudiantes, expertas en temas particulares.
personas de la academia y público
general. Duración
40 horas
Inicio de curso
15 15 de enero de 2024
Inscripción
Hasta el 5 de enero de 2024

[Link]
moodle/course/[Link]?id=51

[Link]/sedatu
MÓDULO 02
INSTRUMENTOS FISCALES Y DE
FINANCIAMIENTO DE SUELO

Este documento ha sido elaborado en el marco del curso virtual Instrumentos de financiamiento
urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana con una finalidad exclusiva de
divulgación. Fue realizado en colaboración entre la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano, el Instituto Nacional del Suelo Sustentable y la Cooperación al Desarrollo Sustentable Giz-
México. Agradecemos los comentarios recibidos de parte de Lidia González Malagón y Julio César
Fuentes Quezada, colaborades del Instituto Linconl de Políticas del Suelo, a la versión final.

Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento están basados en la

información compilada por la Sedatu y colaboradores. No obstante, la Sedatu, GIZ y colaboradores
no garantizan la precisión o integridad de la información en este libro y no pueden ser responsables
por errores, pérdidas u omisiones que surjan de su uso.

2024

Queda prohibida su reproducción total o parcial sin previa autorización de las instituciones
mencionadas.
M02 INSTRUMENTOS FISCALES Y DE
FINANCIAMIENTO DE SUELO

OBJETIVOS

• Comprender los instrumentos de financiamiento urbano.

• Conocer los instrumentos de carácter fiscal y de distribución de suelo.
• Presentar algunos mecanismos de compensación que contribuyan con un desarrollo urbano
inclusivo.
TEMARIO

Introducción y bienvenida
05
2.1 Instrumentos de carácter fiscal 07
• Impuesto predial
• Contribución de Mejoras

2.2 Instrumentos de financiamiento por 35

distribución del suelo
• Zonificación flexible
• Derecho de preferencia
• Reagrupamiento parcelario
• Planes Parciales de Desarrollo Urbano

2.3 Otros mecanismos de captura de la

valorización del suelo
60
• Transferencia de derechos de desarrollo
• Venta de derechos de desarrollo
• Grandes intervenciones urbanas

Resumen
81
Bibliografía
83
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Introducción
y bienvenida

Te damos la bienvenida al Módulo 02 del curso. En el módulo

01 tuviste una introducción a algunos preceptos importantes
relacionados con el financiamiento urbano, la gestión del
territorio, la planeación urbana, la economía del suelo y
las finanzas municipales. Una vez comprendida esa parte,
comenzaremos a hablar de distintos tipos de instrumentos
que posibilitan el financiamiento de las ciudades.

Es pertinente recordar que el suelo es escaso y limitado,

razón por la que es un bien cotizado y cuyo precio es definido
tanto por su localización como por la oferta y demanda.
Al mismo tiempo, las acciones que son realizadas por el
Estado y la ciudadanía sobre el control, aprovechamiento y
mejoramiento del entorno, generan un impacto en el valor
del suelo, es decir, genera una valorización del suelo (Donado,
2019). Por tales motivos, existen instrumentos relacionados
tanto con la propiedad y con la valorización del suelo, como
con su gestión, con los cuales es posible financiar el desarrollo
urbano.

Tomando en cuenta las desigualdades que persisten en

las ciudades, en Latinoamérica se han implementado
diversos instrumentos que permiten costear proyectos
de intervención urbana que implican tanto rezonificación
como mejoramiento de infraestructura, particularmente en
las periferias o zonas centrales deterioradas. De igual forma,
los megaproyectos urbanos o de renovación también han
estado motivados por los procesos de globalización y los
nuevos enfoques de la planeación urbana. Ejemplos de este
tipo de proyectos son la renovación de centros históricos,
rehabilitación de áreas como parques industriales, creación
de infraestructura para el transporte público, rehabilitación
de viviendas, entre otros. En general la magnitud de proyectos
de este tipo representa un gran reto para los gobiernos
locales para gestionarlos y financiarlos (Lungo, 2002).

05
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Existen múltiples instrumentos que se han ido adaptando de

acuerdo con los contextos de las ciudades. Más allá de una
clasificación estricta, es importante comprenderlos como
Gestión del suelo:
instrumentos flexibles que sus características serán definidas
de acuerdo con el objetivo que se busque perseguir. Un Proceso que conjunta
la creación de canales
mismo instrumento puede ser utilizado con objetivos de comunicación con
diferentes, por ejemplo, el predial puede ser un instrumento diversos actores, y el uso de
leyes, normas, políticas e
fiscal pero también de control de la especulación. Aun así, para instrumentos para la ejecución
facilitar la identificación de instrumentos, en este módulo de acciones integrales de
incorporación, ocupación y
se presentarán aquellos que se entienden como fiscales o uso del suelo en el desarrollo
de contribución, algunos relacionados con la zonificación o urbano .
(Política Nacional de Suelo).
distribución de suelo y otros mecanismos.

Metrópoli de Campeche. Imagen tomada de Sedatu

(2022) Metrópolis de México 2020.

06
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

2.1 Instrumentos de carácter

fiscal

Los instrumentos que persiguen fines fiscales, ya sean

a modo de impuestos o de contribuciones, son los más
comunes para gravar los costos de la ocupación del suelo.
Estos instrumentos responden a la idea de que es necesario
que los actores que hacen uso del suelo, cuya conformación
es de carácter social, retribuyan a la sociedad los costos que
sufre ésta por la actuación que realizan. De igual manera es
aplicable que la sociedad retribuya a los actores parte de los
beneficios que otorgan a la sociedad por su actuación en el
suelo urbano (Prud’homme, 1976).

Según las teorías de la tributación equitativa, se reconocen

dos principios que rigen los sistemas fiscales, el principio del
beneficio y el principio de la capacidad de pago. El principio
del beneficio argumenta que un sistema equitativo es aquel
en donde la contribución se alinea con los beneficios recibidos
de los servicios públicos, mientras que el principio de la
capacidad de pago supone que cada contribuyente debe
de aportar conforme a su capacidad económica de hacerlo.
Casi todos los sistemas tributarios son una combinación de
elementos de ambos (Kamiya & Zhang, 2017).

El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), establece que es
obligación de todas las personas mexicanas contribuir al
gasto público, de forma equitativa y proporcional, según
como lo dispongan las leyes. En este sentido, existen cuatro
principios tributarios:

Proporcionalidad: las personas deben contribuir al gasto

público de acuerdo con su capacidad contributiva. Es así que
la distribución de impuestos se debe aplicar a la capacidad
de pago, partiendo de la exención del “mínimo vital”, es
decir, aquellos recursos que son necesarios para cubrir las
necesidades vitales.

07
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Equidad: favorecer la igualdad jurídica de todas las personas,

es decir, quienes contribuyen con el gasto público tienen
derecho a recibir el mismo trato y beneficios.

Legalidad: las contribuciones deben establecerse en una ley.

Destinado al gasto público: las autoridades deben destinar lo
recaudado a aquello que sea de interés colectivo.

Por una parte, los instrumentos fiscales son una forma

de control del crecimiento urbano, ya que, al asignar los
costos al actor responsable, las decisiones sobre su actuar
en el suelo urbano estará limitada. Asimismo, este tipo de
instrumentos son útiles para articular la política territorial y
las finanzas urbanas, puesto que, de ser bien aplicados, es
posible aumentar la transparencia del mercado inmobiliario,
penalizar el uso inadecuado del suelo, facilitar el acceso a la
vivienda a los grupos más vulnerables, distribuir el acceso
al suelo a las actividades económicas, entre otras (Kunz, I. y
Eibenschutz, H., 2001).

Por otra parte, la gestión de la valorización del suelo parte

de la idea de que dicha valorización es producida por la
urbanización y puede redirigirse para financiar tanto los
servicios como la infraestructura que la sostiene. Es decir, el
valor del suelo se encuentra en relación con las características
que tiene el espacio y las acciones públicas que se realizan
para mejorarlo, por lo que a mayor calidad en servicios e
infraestructura, son mayores los beneficios que tiene un
terreno o propiedad. Esta valorización puede ser capturada
para beneficios de la sociedad a través de nuevas inversiones
de mejoramiento (Blanco, A., et. al. 2016)

A continuación, ahondaremos en la definición y procedimiento

de dos instrumentos con algunas de sus variantes: el predial
y la contribución de mejoras.

08
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Impuesto Predial
¿Qué es?

El predial, o relativo al predio según la RAE, es un gravamen

a un bien inmueble. Se considera un impuesto local ya que
el municipio es el encargado de la recaudación, es directo
ya que actúa directamente sobre la persona propietaria, y es
también de carácter obligatorio y periódico, ya que es anual.
Tiene el objetivo de aportar los recursos para la prestación
de servicios públicos municipales (Kunz Bolaños & González
Herrera, 2022).

Antecedentes

Desde el siglo XIX, después de la Independencia de México,

han existido en el país disputas entre niveles de gobierno
e intentos recurrentes, aunque poco exitosos, en torno a
la aplicación de impuestos directos, específicamente los
concernientes a la propiedad rústica y urbana. Con la llegada
del porfiriato, el impuesto sobre la propiedad terminó en
manos del gobierno estatal, mientras que el gobierno federal
recaudaba los impuestos del comercio exterior.

Las discusiones sobre el impuesto a la propiedad son

retomadas después de la Revolución, con el gobierno de
Álvaro Obregón, cuando decretó un impuesto federal
“del uno al millar” bajo la justificación de la creación de un
catastro federal. Este intento fue fallido ya que nunca se puso
en práctica. Desde 1922 y durante 60 años más, el gobierno
estatal continuó siendo el encargado del impuesto predial.
Sin embargo, no fue hasta 1982, con la reforma constitucional
del artículo 115, que el predial se vuelve de carácter municipal
con el fin de otorgar mayor autonomía a los municipios. Este
artículo se reforma nuevamente en 1999 en donde se reconoce
al ayuntamiento como órgano de gobierno municipal capaz
de proponer las cuotas, tarifas y tablas de valores de suelo y
construcciones, otorgando una mayor autonomía financiera
(Unda Gutiérrez & Moreno Jaimes, 2015).

Importancia del predial

El impuesto predial es una de las principales cargas

fiscales tanto para personas físicas como morales. Al gravar
directamente a la persona propietaria, hace eficaz identificar
al padrón de contribuyentes. Además, es periódico y
permanente, lo que lo hace ideal para el financiamiento

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

gubernamental. El predial promueve y regula el desarrollo

urbano ya que considera tasas fiscales diferenciales
que atienden distintos objetivos de política como tasas
preferenciales para viviendas de interés social o tasas
adicionales para fines industriales (INDETEC, 1995).

En el 2022, el impuesto predial representó en México en

promedio 38% del total de los impuestos recaudados, 7% del
total de los ingresos y 0.18% del PIB (INEGI, 2022). Aunque
la recaudación del predial no es muy alta al momento de
relacionarla con el Producto Interno Bruto (PIB), es la principal
fuente de ingresos tributarios propios de los municipios.

Recaudación del predial

Si bien los impuestos a cargo de los municipios son su

principal fuente de ingreso, también es importante tomar
en cuenta algunos de los factores que influyen en los
niveles de recaudación (Blanco, et. al. 2016): 1. el nivel de
descentralización y auton totalomía financiera de los niveles
locales; 2. los niveles de ingreso de la población que habita el
municipio, ya que eso influye en su capacidad de pago; 3. la
capacidad técnica del municipio para administrar y recaudar
el impuesto; 4. la efectividad en la provisión de servicios e
infraestructura, puesto que esto influye en la disposición de
la población para pagar el tributo.

En la primera tabla se muestran los municipios con mayor

recaudación del impuesto predial per cápita en el país. En
primer lugar se encuentra San Pedro Garza García en Nuevo
León que ha sido clasificado como uno de los municipios con
mayor poder adquisitivo de América Latina. Por otro lado hay
tres municipios de Quintana Roo que representan las zonas
con mayor actividad turística en el territorio. Por último,
Dzemul es un municipio yucateco con poca población pero
con un alto grado de desarrollo inmobiliario. En la segunda
tabla se muestran los municipios de mayor recaudación
sin tomar en cuenta a la población. Por ejemplo, podemos
observar municipios que, aunque tienen una recaudación
alta, al momento de relacionarla con el tamaño de su
población esta resulta ser una recaudación per cápita no
muy alta.

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Tabla. Municipios con mayor recaudación del impuesto

predial per cápita a nivel nacional en México al año 2022

Municipio Estado Recaudación Recaudación Lugar nacional

total per cápita per cápita
San Pedro Nuevo León $868,048,269.00 $6,568.00 1
Garza García
Isla Mujeres Quintana Roo $95,902,474.00 $4,227.00 2
Puerto Quintana Roo $111,993,547.00 $4,160.00 3
Morelos
Tulum Quintana Roo $180,982,954.00 $3,874.00 4
Dzemul Yucatán $10,424,155.00 $2,878.00 5

Fuente: Presidencia de la República y Secretaría de Hacienda y Crédito

Público. (2022). Recaudación Local. Transparencia Presupuestaria. https://
[Link]/Recaudacion-Local

Tabla. Municipios con mayor recaudación de impuesto

predial en México al año 2022

Municipio Estado Recaudación Recaudación per Lugar

total cápita nacional
Querétaro Querétaro $1,548,758,897.00 $1,475.00 18
Zapopan Jalisco $1,534,298,172.00 $1,039.00 45
Monterrey Nuevo León $1,530,787,885.00 $1,339.00 23
Guadalajara Jalisco $1,528,115,053.00 $1,103.00 41
Juárez Chihuahua $1,280,979,958.00 $847.00 68

Fuente: Presidencia de la República y Secretaría de Hacienda y Crédito

Público. (2022). Recaudación Local. Transparencia Presupuestaria. https://
[Link]/Recaudacion-Local

Elementos

Antes de saber cómo se calcula el impuesto predial, vale

la pena entender cada uno de sus elementos. Como todo
impuesto, su estructura está conformada por sujeto, objeto,
base fiscal, tarifa fiscal y periodo de pago. Cada elemento en
este tipo de impuesto se define como:

Sujeto: Persona física o moral propietaria o poseedora del

bien raíz, así como quien tenga derechos reales sobre la
propiedad.

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Objeto: Propiedad y/o posesión de predios ya sean urbanos

o rurales incluyendo las construcciones. Las propiedades
pueden ser públicas, privadas o sociales. De la misma manera,
la propiedad privada puede ser urbana o rural y la propiedad Tipos de propiedad en México
social puede ser ejidal o comunal. Propiedad pública
• Bienes de dominio público
• Bienes de dominio privado
Base Gravable: Es el elemento que se toma como base para
fijar el tributo. Lo más común es que esté dada por el valor Privada
• Urbana
catastral del predio. Algunas entidades toman como base • Rural
el valor fiscal que puede ser igual al valor catastral o una
proporción de este. Otras toman el valor más alto entre el Social
• Ejidal
valor catastral, valor fiscal, valor de operación, valor declarado • Comunal
y valor de renta. Algunos municipios más pequeños
Fuente: Adaptado del Instituto
consideran como base la superficie del inmueble (INDETEC, para el Desarrollo Técnico de las
1995). Haciendas Públicas INDETEC.
(1995). Administración del impuesto
Predial. Indetec.
Tasa, Cuota o Tarifa Fiscal: Este es el elemento que se fija como
tributo. Cuando se habla de la tasa, se refiere al porcentaje
de la base que se fija como tributo y también es conocida
como alícuota Si se habla de la cuota, esta es una cantidad
absoluta. Por su parte, la tarifa es la estructura escalonada de
cuotas y tasas que se aplican en conjunto. Más adelante se
explica de manera más detallada cómo calcularla.

Periodo de Pago: El tiempo en el que se debe pagar el

impuesto. El predial es de carácter anual aunque los pagos se
pueden hacer de forma anual, mensual, bimestral, trimestral
o semestral dependiendo de la legislación de cada municipio
(INDETEC, 1995).

Exenciones: Son las eliminaciones totales o parciales de

la obligación de pagar el impuesto. En 2019 se aprobó
una reforma al artículo 28 constitucional en donde se
prohíben “las condonaciones y exenciones de impuestos
en los términos y condiciones que fijan las leyes” (CPEUM,
2020). Por su parte, en el artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que
están exentos de las contribuciones “los bienes de dominio
público de la Federación, de las entidades federativas o
los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por
entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier
título, para fines administrativos o propósitos distintos a los
de su objetivo” (CPEUM, 2016).

Esquema de funcionamiento

Desde la publicación de 1879 del libro “Progreso y Miseria” del

economista Henry George, se ha argumentado el gravamen
a la tierra. George proponía un impuesto único con el fin de

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que no se acumulara la riqueza por parte de los terratenientes.

En la actualidad, existe una discusión importante acerca de
si gravar el suelo únicamente o al suelo y sus construcciones.

El valor del suelo, como se mencionó anteriormente, está

influenciado por las expectativas de obtener beneficios
de él mientras que la construcción o edificación es una
herramienta para acceder a estos beneficios. Su cualidad
de indestructible es la que le otorga beneficios de manera
permanente, cosa que no sucede con las construcciones
que, al contrario, se van deteriorando con el tiempo. Para
el suelo, los costos de habilitación casi siempre se asumen
por el gobierno mientras que en las construcciones son
asumidas por el propietario. Por consiguiente, el valor del
suelo es resultado de un esfuerzo social o colectivo y el valor
de las construcciones es resultado de un esfuerzo individual
(Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

En la siguiente tabla se resumen las implicaciones

del impuesto aplicado sólo al suelo o al suelo con sus
construcciones.

Tabla. Implicaciones del impluesto con base gravables

diferentes

Gravar solo el suelo Gravar el suelo y sus construcciones

Se cobra el valor generado por el esfuerzo Se cobra el valor generado por el esfuerzo
social. individual.
Desincentiva la especulación. Como la carga Favorece la especulación. Como las
fiscal se encuentra sólo sobre el suelo, existe construcciones generan carga fiscal, es
la presión de aprovecharlo al máximo. más económico retener los predios como
estrategia especulativa.
Favorece la ocupación y aprovechamiento No favorece la ocupación y
intensivo del suelo resultando en ciudades aprovechamiento del suelo. Los terrenos
más compactas ya que las construcciones baldíos sin construcción generan menor
no tienen efecto sobre el impuesto. carga fiscal.
Hace más fácil la retención de la Dificulta la retención de la recaudación ya
recaudación ya que el valor del suelo tiende que el valor de las construcciones tiende a
a incrementarse con el tiempo. depreciarse con el tiempo.
La recaudación de las grandes inmobiliarias Genera grandes recaudaciones
se pierde ya que normalmente utilizan poco inmobiliarias ya que realizan mayores
suelo. construcciones en menor área.
Aumenta el costo para actividades Favorece la ocupación extensiva del suelo ya
extensivas como el deporte y recreación. que reduce su costo.

Tabla creada a partir de Kunz Bolaños, I., & González Herrera, G. (2022).
Instrumentos para el Financiamiento de la Ciudad: Manual para su Gestión (Banco
Interamericano de Desarrollo & Secretaría de Desarrollo Agrario, territorial y Urbano
(SEDATU), Eds.). México.

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

¿Cómo se calcula la base gravable?

La base gravable es indispensable ya que a partir de esta se

calcula el impuesto. Cuando el impuesto es una cuota única,
no es necesario calcularla. En la mayoría de los casos, la base
gravable es el valor catastral del bien inmueble aunque hay
municipios que consideran también factores como la renta
que genera el bien. Hay instrumentos muy sofisticados para
determinar los valores inmobiliarios que incluso consideran
factores como los precios del mercado. Pero no todos los
ayuntamientos tienen los recursos suficientes para aplicarlos
y actualizarlos año con año ya que, en ocasiones, por su
complejidad, resultan muy costosos. Cabe destacar que, en
México se grava el suelo y toda construcción permanente
edificada sobre el predio.

Hay excepciones como es el caso de Mexicali, donde se

adoptó hace ya un par de décadas un sistema basado
exclusivamente en los valores del suelo, que son más
sencillos y objetivos de determinar que los valores de las
construcciones; de tal manera que, cada contribuyente paga
con base en la ubicación y superficie de su propiedad (Perló
y Zamorano, 2001, pp. 163-164).

El valor catastral se determina a través de un avalúo catastral.

Se consideran factores como ubicación, antigüedad,
superficie de terreno, superficie de construcción, servicios
de la zona, tipo de inmueble (habitacional o comercial) y un
análisis de mercado.

¿Cómo se fija la tarifa?

El primer aspecto en torno a la complejidad administrativa

del impuesto predial es fijar la tarifa. Al ser un impuesto
municipal, cada ayuntamiento está encargado de establecer
las tasas y cuotas aplicables que conforman la tarifa del
impuesto predial.

Como mencionamos anteriormente, la tasa fiscal es el

elemento tributario a manera de porcentaje aplicado a la
base fiscal. Puede ser proporcional cuando es un porcentaje
fijo de la base, progresiva cuando este porcentaje aumenta
conforme aumenta la base o regresiva cuando este
porcentaje disminuye conforme aumenta la base. Al mismo
tiempo, puede ser única cuando es de aplicación general o
diferencial cuando se aplica una tasa diferente dependiendo
del tipo y/o uso o destino de la propiedad (urbano, rural o
ejidal). De la misma manera funciona con las cuotas que, a
diferencia de las tarifas, es una cantidad absoluta impuesta

14
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

sobre la base fiscal ya sea por el valor del inmueble o por sus
metros cuadrados de superficie y construcción (INDETEC,
1995). Usualmente se utilizan rangos de valores del bien raíz
para fijar las cuotas.

Algunos estímulos fiscales pueden beneficiar a los

contribuyentes con menor capacidad de pago y así responder
a los principios de equidad y proporcionalidad como las
tasas diferenciales para sectores de población vulnerable
(INDETEC, 1995).

Recaudación, administración y fiscalización

Una vez fijada la tarifa, la administración del impuesto predial

recae en las capacidades institucionales para la recaudación,
administración y fiscalización. La administración de los
Catastros multifinalitarios
catastros presenta la gran oportunidad de actualizarse con
los avances tecnológicos que se encuentran al alcance. Hoy Son sistemas digitales con
en día existen sistemas digitales automatizados que articulan bases de datos que integran
la información territorial
la cartografía con el padrón de contribuyentes (Kunz Bolaños desde múltiples disciplinas
& González Herrera, 2022). incluyendo características
como el registro y la propiedad
del suelo, características
Como cualquier impuesto, debe existir un mecanismo de físicas, valoración de
propiedades, zonificación,
fiscalización con la finalidad de identificar las diferentes áreas sistemas de transporte, datos
de oportunidad como las propiedades que no se encuentran ambientales, socioeconómicos
y demográficos, entre otros
inscritas en el padrón o que no han declarado su superficie con el fin de mejorar la gestión
construida (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022). local (Carrera, 2022)..

Para la recaudación, existen diversas herramientas que

incentivan el pago de los contribuyentes. El sistema de
información al contribuyente constituye otra tarea importante
de la administración ya que contribuye a reducir la evasión.
Esto se relaciona directamente con la complejidad del
sistema tributario ya que, entre más complejo, mayor será la
necesidad de un sistema eficiente de información (INDETEC,
1995). Los descuentos a inicios de pago han sido populares
para incentivar el pago del tributo y se aplican en un gran
número de municipios. Además, cada vez más trámites se
realizan de manera remota haciéndolos más sencillos para la
población en general.

15
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Caso: Cómo se calcula el predial en Mérida, Yucatán

Mérida ha sido objeto de estudio en múltiples disciplinas. En el 2022, tuvo una recaudación
de predial per cápita de $931.00 que representó alrededor de 8.9% del total de ingresos
municipales (INEGI, 2022). En las últimas décadas, se han implementado diversas estrategias
para incentivar el pago oportuno de esta contribución, tales como descuentos por pronto
pago en los primeros meses del año. Por ejemplo, en 2007 se llevó a cabo un programa
denominado “círculos de calidad” en donde se analizó la cartera de morosos y se les visitó
para preguntar las razones de la falta de pago. Uno de los hallazgos fue el desconocimiento
de cómo, cuándo y por qué pagar el predial. Esto permitió a la administración tomar acciones
en respuesta (Unda, 2017). Cabe destacar que la capital del estado yucateco cuenta con un
sistema de pago en línea.

En Mérida Yucatán, el impuesto predial tiene dos bases: el valor catastral y la contraprestación
producida por el bien inmueble. Está compuesto de acuerdo con rangos de valores
catastrales sobre los que se tienen cuotas y tasas por excedente al límite inferior o por una
tasa diferenciada por uso. Se tienen cuotas para los valores catastrales y tasas progresivas
para los rangos de valores catastrales.

Cuando se calcula el predial con base al valor catastral se utiliza la siguiente tabla:

Fuente: Ayuntamiento de Mérida.

(2022, diciembre 28). Ley de Hacienda
del Municipio de Mérida [Diario Oficial
del Gobierno del Estado de Yucatán].
México.

La diferencia entre el valor catastral y el límite inferior se multiplican por la tasa aplicable y el
producto se suma a la cuota fija.

Por ejemplo, a un predio con valor catastral de $3,000,000.00 le corresponde un límite inferior
de $2,800,000.01, una tasa de 0.00282 y una cuota fija $6,900.50. Por lo que el monto a pagar
de predial se calcula de la siguiente manera:

16
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Total=(Valor catastral-límite inferior)tasa aplicable+cuota fija

Total=(3,000,000.00-2,800,000.0)0.00282+6,900.50
Total=(199,999.99)0.00282+6,900.50
Total= 563.99+6,900.50
Total= 7464.49

Por lo que el contribuyente tiene que pagar $7,464.49 por el año o su equivalente a $622.42
mensuales.

Cuando de un inmueble se recibe una renta o frutos civiles, se debe calcular el impuesto con
base a la contraprestación y compararla con el total de pago con base catastral. Se elige la
que tenga mayor valor. Se utiliza la siguiente tabla:

Destino Factor
Habitacional 0.03 mensual sobre el monto de la contraprestación
Otro 0.05 mensual sobre el monto de la contraprestación

Por ejemplo, tomando el ejemplo anterior, un predio tiene un predial mensual con base al
valor catastral es de $622.42 pero percibe una renta habitacional mensual de $17,000.00. Se
debe calcular el impuesto con base a contraprestación. El monto total a pagar se calcula de
la siguiente manera:

Total=17,0000.03
Total=510

Se comparan ambos valores y se elige el mayor.

Predial con base al valor catastral: $622.42
Predial con base a contraprestación: $510.00
El impuesto predial a pagar sería $622.42 mensuales

←Fotografía página del ayuntamiento de Mérida https://

[Link]/serviciosinternet/predial/[Link]

17
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Financiación por Incremento de Impuestos (TIF)

Una aplicación del impuesto a la propiedad inmobiliaria es la

financiación por incremento de impuestos, TIF por sus siglas
en inglés Tax Increment Financing. Este es un mecanismo
para utilizar el incremento futuro de los impuestos a la
propiedad producidos por una intervención pública. Ha sido
utilizado mayormente en Estados Unidos para proyectos de
rehabilitación pero se han realizado algunas investigaciones
de su potencial de aplicación en América Latina. Se basa en
que un proyecto de desarrollo urbano aumenta el valor de
la tierra y esta valorización es capturada en un aumento al
El BID publicó en el 2020 una
predial. En este tipo de herramientas, se delimita la zona a investigación sobre el potencial
intervenir definiendo los distintos usos de suelo así como la de uso de las TIF en las ciudades
de América Latina y el Caribe a
infraestructura y equipamiento necesarios para desarrollar la partir de las capacidades de los
zona. Se realiza también un estudio del mercado inmobiliario gobiernos locales y de sus finanzas
para proyectar los impactos en el valor de las propiedades y municipales utilizando los casos de
Colombia, México y Uruguay (Lopez
el aumento en el predial por la valorización ocasionada por el Ghio, R. et al, 2020).
proyecto. Este incremento recaudado se utiliza para financiar
el proyecto. Cabe recalcar que la tasa del impuesto no es la
que aumenta sino el recaudo de la plusvalía generada (Blanco
et al., 2016). Recientemente, el proyecto piloto del Tranvía de
la Carrera 80 en Medellín, Colombia considera este tipo de
financiamiento para un porcentaje de la obra.

Claves para el éxito en la recaudación de predial

El predial en México, como ya bien se expresó, es de gran

importancia para los ingresos municipales y es la principal
fuente de recaudación local. Junto con los instrumentos
que se estudiarán más adelante, tiene el potencial de
contribuir a la autonomía municipal para generar una menor
dependencia de los recursos federales. Para ello, es clave el
fortalecimiento de las capacidades recaudatorias municipales
así como fortalecer y actualizar los catastros para mejorar
los indicadores de recaudación y de valuación. Además,
la transparencia juega un papel crucial ya que incentiva
la participación ciudadana y vuelve la tarea recaudatoria
más sencilla. Una tarifa fácil de comprender permite a la
ciudadanía tener claridad en su contribución. Aunado a esto,
la cercanía con los contribuyentes puede incentivar también
el pago oportuno y permite conocer las causas de la falta
de pago. Por último, reconocer la capacidad de pago de los
contribuyentes y las características particulares del municipio
y su población para responder a los principios de equidad y
proporcionalidad tributaria.

18
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Contribución de Mejoras
¿Qué es?

La contribución de mejoras es la aportación que realiza la

persona propietaria (o un conjunto de propietarios) de un
predio para financiar la construcción de una obra pública
que aumenta el valor de su propiedad. En otros países
se conoce también como contribución especial por obra
pública (CEOP), contribución por valorización o betterment
contributions en Estados Unidos.

La contribución de mejoras no es un impuesto ni una tasa sino

un instrumento temporal para financiar específicamente
una obra pública. En algunos contextos se percibe como Obras por cooperación:
un instrumento solidario y participativo, pues se caracteriza Son una variante de las
por responder de manera directa a una necesidad social y, contribuciones de mejoras
por esto, crea un vínculo directo entre el beneficio y el costo en donde la ciudadanía tiene
un papel fundamental desde
de la obra. A diferencia de otros instrumentos tributarios, el diagnóstico, definición,
el contribuyente recibe directamente el beneficio y esto gestión, financiamiento e
implementación de la obra
exige su participación directa (Borrero Ochoa & Rojas Ruiz, pública (Kunz Bolaños &
2020). Algunos ejemplos de las obras más comúnmente González Herrera, 2022). Se
caracterizan por ser iniciativas
financiadas por contribución de mejoras son pavimentación de la comunidad.
o repavimentación, alumbrado, alcantarillado, sistemas de
transporte masivo, entre otros.

Antecedentes

La contribución de mejoras es uno de los instrumentos de

recaudación fiscal con amplia trayectoria en América Latina.
En Colombia, este instrumento ha sido reconocido en la
legislación desde 1921, y en Brasil desde 1967. Casi todos los
países de América Latina cuentan con sustento legal para su
aplicación (Borrero Ochoa & Rojas Ruiz, 2020). En México, así
como el impuesto predial, la contribución de mejoras cuenta
con soporte legal constitucional y tiene autonomía municipal
como lo establece el artículo 115 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Aunque su uso es limitado,
se ha utilizado a nivel estatal y municipal representando el
0.18% del ingreso municipal en el 2021 y el 0.21% en el 2022
(INEGI, 2022).

Esquema de funcionamiento

Se reconocen varias etapas cuando se elabora una

propuesta para realizar una obra pública financiada a
través de contribución de mejoras. Estas etapas, descritas a
continuación, no necesariamente siguen siempre el mismo
19
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

orden (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022; Borrero Ochoa

& Rojas Ruiz, 2020).

1 Definir la obra. Se identifica la necesidad de la obra

pública ya sea por iniciativa de la autoridad o solicitud
ciudadana. En esta etapa conviene que se someta a
la opinión de la ciudadanía aunque no es obligatorio
cuando la ciudadanía es parte activa en todo el proceso,
casi siempre resulta en una mejor participación y
aceptación.

2 Calcular el costo de la obra. Se realizan los estudios

técnicos pertinentes para calcular el costo de ejecución.
Existen costos directos (material, mano de obra y
equipo), indirectos (estudios, diseños y honorarios)
y administrativos (administración, imprevistos y
utilidades).

3 Definir el beneficio de la obra ya sea local, cuando

impacta sólo a una zona, o general, cuando impacta
a toda la ciudad. Entre más extendido y difuso sea el
beneficio de la obra, el gobierno asume una mayor
proporción del gasto ya que es más difícil identificar a
los beneficiados y viceversa.

4 Definir el área de influencia que se beneficia de la

obra y que son quienes van a contribuir. El alcance
depende del tipo de obra y se considera un gradiente
de proporción en la contribución, entre más lejos de la
obra menor el porcentaje de contribución.

5 Asignar montos de las contribuciones a realizar por

los beneficiarios conforme al beneficio y capacidad de
pago.

6 Definir las formas de pago en cuanto a plazo,

periodicidad y los mecanismos de cobro a utilizar.

7 Aprobación de la propuesta por parte de las autoridades

y, en ocasiones, también contar con la aprobación de
los ciudadanos.

Cálculo del beneficio

Uno de los aspectos más controvertidos sobre la contribución

de mejoras es la manera en que se calculan los beneficios a la
ciudadanía. La obra pública financiada por este instrumento
puede tener beneficios de manera directa e indirecta.
Directa ya que los ciudadanos disfrutan de ella y mejoran sus

20
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

condiciones de vida, e indirecta porque aumenta el valor de

las propiedades; por eso se considera una herramienta de
recuperación de los incrementos del valor del suelo.
Método de doble avalúo:
El beneficio directo puede ser muy subjetivo ya que no todas
Avalúo del impacto del valor
las personas se pueden considerar beneficiadas con todo tipo del suelo con y sin proyecto de
de obra. Por ejemplo, una persona que no utiliza el transporte obra pública utilizando varios
puntos muestrales (Borrero
público pudiera considerar irrelevante una parada de Ochoa & Rojas Ruiz, 2020).
autobús pues no le es útil de manera directa, pero de manera
indirecta la cercanía al transporte público incrementa el valor
de su propiedad. El beneficio directo se puede observar de
manera más sencilla pero es más impreciso, mientras que el
beneficio indirecto es más complejo pero más preciso (Kunz
Bolaños & González Herrera, 2022). La medición del beneficio
indirecto o del aumento de la valorización de la propiedad
es complejo, sobre todo cuando el cobro de la contribución
sucede antes de que se produzca la valorización. Cuando
el cobro se realiza después, ex post, resulta un poco más
sencillo ya que se puede determinar mediante un avalúo,
usualmente por muestreo, antes y después de concluido el
proyecto (Borrero Ochoa & Rojas Ruiz, 2020).

El beneficio también puede ser local o general cuando se

identifica el impacto sólo en una zona o cuando impacta
a toda la ciudad. La discusión sobre qué personas son
beneficiadas y en qué medida se benefician, es un debate
que sigue latente aunque ya existen instrumentos diversos
que buscan medir el beneficio y las aportaciones de manera
más equitativa.

Cálculos de los montos a pagar y su distribución

Como se mencionó previamente, los montos asignados a los

propietarios beneficiados se calculan con base al beneficio
de la obra y a la capacidad de pago en línea con los principios
de una tributación equitativa. Entre mayor sea el beneficio
del contribuyente, mayor será su aportación. Es importante
que el monto asignado sea menor al costo de la obra, al
beneficio o al incremento del valor del suelo generado y a
la capacidad de pago. Al asignar los montos se recomienda
considerar:

1. El costo de la obra, ya sea el costo total o la parte

correspondiente a la ciudadanía cuando el gobierno sea
partícipe del gasto.
2. El tipo de obra.
3. El principio de redistribución considera que el propietario
paga según su capacidad y se cobra una menor proporción
a las personas de menores recursos, aunque todos y todas

21
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

deben aportar de alguna manera. A pesar de que no es

obligatorio en la legislación, las diversas experiencias en
Latinoamérica indican que es conveniente estudiar la
capacidad de pago para que el proceso de cobro no se
vuelva un problema político.
(Borrero Ochoa & Rojas Ruiz, 2020; Kunz Bolaños & González
Herrera, 2022)

Algunos de los métodos utilizados para calcular la distribución

de la contribución son los siguientes.

Método de los frentes: Se distribuye la contribución en

proporción al beneficio según los metros de frente de los
predios beneficiados.

Método de áreas: Se distribuye la contribución en proporción

al beneficio según la superficie de los predios beneficiados.
Método de frentes y áreas: Algunos rubros se distribuyen en
función a los metros de frente de los predios, y otros a las
áreas.

Método de doble avalúo: Se distribuye la contribución en

proporción a los predios con mayor valor dictados por avalúos
comerciales realizados antes y una vez concluida la obra. Este
método se puede aplicar sólo cuando la distribución se hace
al finalizar la obra. Se utiliza una muestra en varios puntos del
área beneficiada.

Método de las zonas: Se trazan zonas y se les asigna un

porcentaje por su cercanía decreciendo conforme se alejan
los predios de la obra. La contribución es proporcional al área
del predio.

Método de los factores de beneficio: Se distribuye

la contribución con base a factores dados a distintas
características de los predios como el uso del suelo (comercial,
residencial o industrial), densidad (número de pisos), estrato
del barrio y beneficio (cercanía a la obra) (Borrero Ochoa &
Rojas Ruiz, 2020).

22
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Caso: Plan de obras por Contribución de Valorización en Bogotá,

Colombia en 2018
Colombia es de los países referentes en cuanto a aceptación y documentación en la
aplicación de la Contribución de Mejoras. Una gran parte de la malla arterial de Bogotá se ha
construido por medio de la captura de la valorización del suelo. Es importante aclarar que,
en Bogotá, la hacienda pública que administra el predial es diferente al que está a cargo
de captar la valorización, que le corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano. Además se
debe de considerar que la Contribución de Mejoras es una fuente de co-financiamiento por
su naturaleza tributaria ya que los tiempos de construcción son diferentes a los tiempos de
recaudación (Arenas, 2021).

En el 2018 se aprobó el Acuerdo 724 con el cual se establece el cobro por Contribución
de Mejoras por beneficio local para la construcción de un plan de obras con un valor de
$907,579 millones de pesos colombianos. El plan de obras se conformó por 16 proyectos de
infraestructura vial, aceras, ciclorutas, conexiones peatonales, corredores ambientales y un
centro cultural que abarcan 3 ejes principales: Eje Oriental El Cedro, Eje Córdoba y Eje Zona
Industrial. Esta contribución se proyectó para una plazo de 5 años pero para el 2019 más del
20% de la población había decidido pagar en una sola cuota (Borrero Ochoa & Rojas Ruiz,
2020).

Imagen. Método de avalúo por distancia

Arenas, Hernando. (2021). Contribución de Valorización en Colombia y América Latina: Fronteras del
conocimiento sobre el instrumento. En Colombia: El método de avalúo catastral por distancia y el
cobro de grandes obras. [Webinar]. Lincoln Institute of Land Policy. 23
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Para el Eje Oriental El Cedro se proyectaron 3 obras de infraestructura vial, 5 obras de aceras
y ciclorrutas que incluyen el Ciclopuente Canal Molinos de la Autonorte, 3 conexiones
peatonales transversales al subsistema de transporte y un centro cultural. Por su parte,
para el Eje Córdoba fue un corredor ambiental, una obra de infraestructura vial y una de
aceras y ciclorruta. Finalmente, para el eje Zona Industrial se incluyó la reconstrucción de
infraestructura vial.

El monto distribuible para cada Eje del proyecto se despliega en la siguiente tabla. Estos
montos ya incluyen un 8% de la contribución para la administración del recaudo.

Eje Monto distribuible (en millones

de pesos colombianos)
Eje Oriental El Cedro $396,819
Fuente: Concejo de Bogotá D. C. (2018).
Eje Córdoba $280,260 Acuerdo 724 de 2018. Registro Distrital
No. 6449. .
Eje Zona Industrial $229,500

Distribución de los montos

Uno de los factores para asignar los montos de la Contribución de Mejoras, fue por
estratificación. Bogotá define su estratificación socioeconómica en la Ley 142 de 1994 como
“la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio” y los clasifica en 6 estratos
de acuerdo a las metodologías del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE) basados en las características físicas de los predios y los servicios públicos como
alcantarillado, energía eléctrica, acueducto, entre otros. Los estratos que se reconocen son 1)
bajo-bajo, 2) bajo, 3) medio-bajo, 4) medio, 5) medio-alto y 6) alto.

Imagen. Estratificación de
acuerdo con el Decreto 55/2019

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá. (2023).

Estratificación Decreto 551/19. Estudio
de la relación entre la estratificación
socioeconómica, el bienestar de los hogares
bogotanos y el ordenamiento del territorio.

24
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Respondiendo al principio de capacidad de pago del propietario, junto con un análisis de

gasto en los hogares, se concluyó que los estratos 1 y 2 no tenían capacidad de pago entonces
se decidió que éstos no pagarían la contribución. Para el estrato 3, que está permeado en gran
medida por el uso comercial, se decidió excluir de la contribución a los predios residenciales
a excepción de aquellos que excedieran los 500 millones de pesos colombianos en su valor
catastral o que el propietario fuera dueño de varios predios. Se realizó una distribución para
los estratos 4, 5 y 6. Cabe destacar que el Eje Oriental El Cedro y el Eje Córdoba cuentan con
una concentración mayor de estratos 4, 5 y 6 lo que se traduce en una mayor capacidad de
pago y la mayoría de los predios son residenciales. En contraste, para el Eje Zona Industrial la
mayoría de los predios son no residenciales. (Acuerdo 274, 2018; Arenas, 2021)

Además de los predios excluidos por su estrato socioeconómico, también quedaron excluidos
de pago los predios destinados al funcionamiento de las Juntas de Acción Comunal,
monumentos nacionales, propiedades del Distrito Capital, áreas destinadas a tumbas,
propiedades de la Defensa Civil Colombiana y los Cuerpos de Bomberos, bienes de uso público,
propiedades de misiones diplomáticas establecida en tratados internacionales ratificados
por Colombia, áreas dedicadas al culto y a la vivienda de las comunidades religiosas, predios
ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, predios que total o parcialmente vayan a
ser adquiridos por entidades distritales para la ejecución de obras públicas y proyectos
urbanísticos de interés público, los parqueaderos y depósitos anexos a unidades inmobiliarias
residenciales y los inmuebles o predios restituidos o formalizados para las víctimas de
desplazamiento interno forzado por la violencia (Acuerdo 274, 2018).

Otro de los factores considerados para la distribución de la contribución fue la distancia de los
predios, ya que es uno de los principales factores de beneficio. Se utilizaron distancias lineales
para facilitar la comprensión del contribuyente. Se utilizó el avalúo catastral ponderado por
la distancia multiplicado por un factor asociado a la distancia y/o accesibilidad del predio a
éstas con la fórmula que se presenta a continuación.

Donde:

Ci : Contribución individualizada para cada predio i

Ai : Avalúo catastral de cada predio i
di : Distancia más cercana de cada predio i a la obra que lo
beneficia
MD : Monto distribuible o costo de las obras a financiar por
Valorización
FC : Factor de Conversión, cociente obtenido entre la
división del monto distribuible y la sumatoria de los avalúos
divididos por la distancia de cada uno de los predios i
β: Parámetro que muestra la relación entre distancia y
avalúo a partir de los efectos en el valor del suelo producto
de la cercanía a bienes públicos, que se construirán con la
contribución de valorización cuyo recaudo se ordena en
este Acuerdo.

Fuente: Concejo de Bogotá D. C. (2018).

Acuerdo 724 de 2018. Registro Distrital
No. 6449. .

25
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Además, se estableció que las contribuciones máximas para el uso residencial no podían
exceder el valor de un impuesto predial unificado y 2.5 veces para los no residenciales.

El total de predios incluidos en el proyecto fue de 691,563 de los cuales 371,111 participaron en la
distribución de la contribución. La mayoría de estos, alrededor de un 75%, fueron residenciales.
De acuerdo a la Memoria Técnica del Acuerdo 724, la distribución por la contribución por
destinación económica fue la siguiente:

Destinación Número de % de Avalúo Total de Participación Contribución

económica predios predios promedio contribución en la promedio
(pesos col) (pesos col) contribución (pesos col)
Residencial 278,675 75.09% $394,190,993 $448,218,814,056 49.44% $1,608,393

Comercial 86,870 23.41% $587,268,376 $312,083,551,536 34.42% $3,592,535

Industrial 1,390 0.36% $3,083,126,261 $85,418,077,647 9.42% $64,272,444
Dotacional 1,976 0.33% $5,954,196,624 $53,055,448,119 5.85% $26,849,923
Lotes 2,181 0.39% $621,694,771 $6,906,606,807 0.76% $3,166,716
Otros 80 0.02% $1,327,620,125 $896,501,835 0.10% $11,206,273
Total 371,111 100.00% $906,579,000,000 100.00%

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano. (2018). Memoria Técnica V1: Distribución de la contribución de la valorización por
beneficio local Acuerdo 724 de 2018. Alcaldía Mayor Bogotá D.C.

Para los predios residenciales, la distribución por estratos fue la siguiente:

Código de Número de % de predios Total de contribución Participación en Contribución

estrato predios (pesos col) la contribución promedio (pesos
col)
1 - 0.00% - 0.00% -
2 - 0.00% - 0.00% -
3 12,257 4.40% $11,417,605,18 2.55% $931,51
4 119,621 42.92% $122,941,484,019 27.43% $1,027,758
5 79,541 28.54% $164,550,279,493 36.71% $2,068,748
6 67,256 24.13% $149,309,445,360 33.31% $2,220,017
Total 278,675 100.00% $906,579,000,000 100.00% -

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano. (2018). Memoria Técnica V1: Distribución de la contribución de la valorización por
beneficio local Acuerdo 724 de 2018. Alcaldía Mayor Bogotá D.C.

Se estableció que el pago podía ser total o por cuotas. Para los residenciales el plazo máximo
fue de entre 12 y 36 cuotas mensuales y para los no residenciales el plazo máximo fue de
entre 12 y 60 cuotas mensuales.

La participación ciudadana fue también un elemento clave en el desarrollo del proyecto.

Durante el proceso se llevaron a cabo 91 espacios de diálogo con la ciudadanía para socializar
el proyecto a través de reuniones, talleres, mesas de diálogo, socialización en espacios
interinstitucionales, recorridos urbanos, entre otros. En Colombia y otros países de América
Latina existe la figura de las Veedurías Ciudadanas que son mecanismos que tienen como

26
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

objetivo propiciar la participación ciudadana y ejercer vigilancia sobre la gestión pública.

Estas Veedurías elaboran un plan para la vinculación con los propietarios y poseedores
involucrados y propician los procesos participativos en las diferentes fases de la obra.

En cuanto a la rendición de cuentas, se estableció que el Instituto de Desarrollo Urbano debe

de presentar, en febrero de cada año, un informe detallado sobre el cobro de la valorización y
el avance de las obras financiadas. De igual modo, de manera mensual se actualizó la página
web con la información detallada de la construcción del plan para garantizar a los ciudadanos
su ejercicio constitucional.

Imagen. Ciclopuente en Bogotá

Imagen tomada de la Alcaldía de Bogotá.

Este caso está basado en las siguientes fuentes:

• Borrero Ochoa, Ó. A., & Rojas Ruiz, J. K. (2020). Contribución de mejoras en América Latina: experiencias,
desafíos y oportunidades. Lincoln Institute of Land Policy.
• Arenas, Hernando. (2021). Contribución de Valorización en Colombia y América Latina: Fronteras del
conocimiento sobre el instrumento. En Colombia: El método de avalúo catastral por distancia y el cobro de
grandes obras. [Webinar]. Lincoln Institute of Land Policy. [Link]
courses/2021-10-serie-webinarios-contribucion-valorizacion-colombia-america-latina
• Congreso de la República de Colombia. (1994). Ley 142 de 1994. Diario Oficial 41.433. [Link]
[Link]/sisjur/normas/[Link]?i=2752
• Concejo de Bogotá D.C. (2018). Acuerdo 724 de 2018. Registro Distrital No. 6449. [Link]
[Link]/sisjur/normas/[Link]?i=81745&dt=S
• Instituto de Desarrollo Urbano. (2018). Memoria Técnica V1: Distribución de la contribución de la valorización
por beneficio local Acuerdo 724 de 2018. Alcaldía Mayor Bogotá D.C. [Link]
sites/default/files/2022-06/MEMORIA%20TECNICA%20AC%20724-2018%20CON%[Link]

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Aplicación en México

En México se han documentado algunas aplicaciones de

las Contribuciones de Mejoras, algunas más exitosas que
otras, en el ámbito urbano y rural. Aunque cuenta con
sustento jurídico Constitucional, no en todas las entidades
federativas se incluye en reglamentación local. Asimismo, la
falta de comprensión de todos los alcances y beneficios del
instrumento puede ser una de las razones por las que no se
ha ampliado su implementación.

Caso: Proyecto Avenida Presidente Masaryk en Polanco, CDMX

El proyecto de rehabilitación de la Avenida Presidente Masaryk en 2014 fue uno de los primeros
intentos de aplicar la Contribución de Mejoras en la CDMX después de mucho tiempo. Se
considera una experiencia sin éxito ya que finalmente fue financiada por recursos públicos,
pero importante por las reflexiones que surgen de ella.

La calle Presidente Masaryk es una calle emblemática en Polanco, una de las zonas de mayores
ingresos en la ciudad. En ella se encuentran algunos de los restaurantes y boutiques más
exclusivos. El proyecto de rehabilitación intervino 6.4 km lineales de avenida que conforman
61 manzanas e incluyó ampliación de banquetas, cruces seguros, bahías de seguridad y
accesibilidad universal, equipamiento urbano, incorporación y saneamiento de vegetación,
integración de la zona comercial e instalaciones subterráneas (Pérez, 2021).

Imagen. Propuesta de regeneración Presidente Masaryk

←Fotografía tomada de Bgp Arquitectos. (2014).

Regeneración Presidente Masaryk.

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Marco Legislativo de la contribución de mejoras en la CDMX

En la Ciudad de México, la contribución de mejoras, se ha utilizado desde 1941 bajo el título

de derechos de cooperación para obras públicas. Aunque aparece en el Código Fiscal, en
la Ciudad de México se dejaron de utilizar desde mediados de los ochenta (Pérez Torres,
2021). La contribución de mejoras está presente en el artículo 122 de la CPEUM y en el Código
Fiscal de la Ciudad de México. Uno de los aspectos a considerar es que, en esta entidad
federativa, el pago de las contribuciones es obligatorio tanto para personas físicas como
morales propietarias o, en caso de no haber, poseedoras de un bien inmueble beneficiado
directamente por la obra pública. Además, se puede implementar las contribuciones cuando
las construcciones o ampliaciones representen cuando menos un 10% del total de las obras
originales y sólo se puede cobrar hasta un 50% del costo total de la obra. Al costo total de la
obra se le disminuye cualquier aportación de dependencias o entidades paraestatales. No se
debe cobrar contribución a mejoras por obras iguales dentro de un periodo de 5 años.

En la Ciudad de México, se calcula el monto a pagar de cada propietario beneficiario con base
a la ubicación en la zona de beneficio, el tipo de obra y el valor del inmueble. Para identificar
la zona de beneficio, se utiliza la ubicación respecto a la obra de acuerdo a la siguiente tabla:

Obras nuevas y remodelaciones

Zona Básicos Complementarios y
equipamiento
A Frente o colindancia Frente o colindancia Fuente: Gobierno de la Ciudad
de México. (2009). Código Fiscal
B Hasta 250 m excepto zona A Hasta 250m excepto zona A
de la Ciudad de México. Gaceta
C De 251m a 500m De 251m a 500m Oficial de la Ciudad de México.

Se considera un predio dentro de la zona de beneficio cuando el 20% de la superficie se

encuentre dentro de esta.

En el Código Fiscal se distribuyen los porcentajes de la contribución por zonas y de acuerdo

al tipo de obra. En la siguiente tabla se muestra parte de esta clasificación.

Clasificación de obra pública

Rehabilitación, ampliación, adecuación o remodelación de obras existentes A B C
% % %
De servicios De agua Agua potable en red secundaria 100
básicos De instalaciones Drenaje en aguas servidas en red 100
sanitarias secundarias
Alcantarillado pluvial 72 28
De alumbrado público Obra nueva 72 28
De servicios Vialidad Arterias principales (excepto ejes viales) 48 32 20
Vías secundarias 72 28
Calles coelctoras 53 30 17
Calles locales 72 28
Carpeta asfáltica 72 28
Banquetas 100
Guarniciones 100

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

De la misma manera, se distribuye el monto en proporción al valor catastral de la propiedad

al momento de finiquitar la obra.

En esta entidad federativa el plazo para pagar las contribuciones es de 6 bimestres en

cantidades iguales aunque se permite el pago total en una sola exhibición dentro del
primer mes con un descuento igual al del predial. En caso de que la situación económica
del contribuyente no le permita cumplir con los pagos correspondientes, las autoridades
pueden fijar un plazo de hasta 48 meses para realizarlos con un interés. Los inmuebles que
son propiedad del gobierno están exentos de estos pagos y el jefe de gobierno puede reducir
el pago de manera total o parcial cuando las personas sean de escasos recursos y se trate de
servicios indispensables (Gobierno de la Ciudad de México, 2009).

En el caso específico del proyecto en Avenida Masaryk, la contribución de mejoras se debía

distribuir en 2,700 cuentas prediales con un rango de pago desde $737 (zona B) a $55,000
pesos (zona A), proporcional al valor del predio, financiando el 50% del total de la obra. Los
predios de uso comercial, cerca de 400 predios, fueron los que debían absorber alrededor
del 80% de la contribución y el resto por parte de los predios habitacionales. Se otorgaba un
plazo de 48 meses para pagar con un descuento del 7% para pagos de una sola exhibición
(Pérez Torres, 2021).

Imagen. Rehabilitación de Masaryk.

Rehabilitación de Masaryk. Fotografía de Milenio. Recuperada de: [Link]

[Link]/estados/perdonan-nuevo-impuesto-a-los-vecinos-de-masaryk

30
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Controversia alrededor de la obra

Durante la obra surgieron una serie de inconformidades por parte de los propietarios que se
socializaron a través de los medios de comunicación. Por un lado, durante la ejecución de la
obra a lo largo de 12 meses, los dueños de los negocios reportaron a los medios periodísticos
un 30% de cierre de negocios con pérdidas de ganancias de hasta 90% (Pérez Torres, 2021).
Esto aunado a los inconvenientes característicos de inhabilitación de calles de cualquier obra
pública vial. Además, algunos vecinos reportaron daños en las tuberías de edificios por la
operación de maquinaria. Por otro lado, a pesar de que la obra fue promovida por la Asociación
de Propietarios de Inmuebles de Masaryk, surgió una fuerte crítica hacia la falta de consulta
ciudadana y hacia la comunicación entre el gobierno y los propietarios. Algunos vecinos
alegaban que sólo se consultó a los empresarios y no al resto de la comunidad y que fueron
los empresarios quienes solicitaron la obra y no los vecinos. Otro aspecto controversial fue el
costo de la obra y el uso de materiales de lujo que fueron considerados un gasto excesivo.
Inicialmente, el costo estimado fue de $480 millones de pesos pero al final se elevó a $567
millones de pesos. Todo esto propició la movilización vecinal, quienes entregaron una carta al
Jefe de Gobierno con 180 firmas oponiéndose al pago de la obra (Pérez Torres, 2021).

En respuesta a las inconformidades, se publicó un Acuerdo el 28 de julio en donde se establece

otorgar apoyo económico mensual durante 6 meses a las personas trabajadoras afectadas
directamente por las obras por parte de la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo.
Además, en marzo del 2014 se abrió la posibilidad de exentar el pago de los propietarios de
predios habitacionales.

Finalmente, el Gobierno de la Ciudad decide no aplicar la Contribución de Mejoras (Pérez

Torres, 2021). El caso del proyecto de rehabilitación de la Avenida presidente Masaryk invita
a reflexionar acerca de los factores de éxito en la aplicación de este instrumento, desde el
marco jurídico hasta la importancia de la participación ciudadana desde las fases iniciales
del proyecto.

Este caso está basado en las siguientes fuentes:

• Gobierno de la Ciudad de México. (2009). Código Fiscal de la Ciudad de México. Gaceta Oficial de la Ciudad
de México. [Link]
• Pérez Torres, D. (2021). Contribución de Valorización en Colombia y América Latina: Fronteras del conocimiento
sobre el instrumento. In Intentos recientes de aplicación de contribuciones de mejoras en la Ciudad de
México: el caso del proyecto Masaryk [Webinar]. Lincoln Institute of Land Policy. [Link]
es/courses-events/courses/2021-10-serie-webinarios-contribucion-valorizacion-colombia-america-latina
• Bgp Arquitectos. (2014). Regeneración Presidente Masaryk. [Link]
publica-y-servicios/item/av-presidente-masaryk

Aunque los casos no tan exitosos son útiles para reflexionar sobre los aciertos y desaciertos
en los proyectos para el desarrollo urbano, existen también en el país iniciativas que buscan
establecer las pautas de la aplicación de la Contribución de Mejoras y que se sustentan
en legislar a favor de una normativa que promueva el uso de estos instrumentos para el
financiamiento urbano. Además, esfuerzos importantes se han hecho para incluir la
implementación de proyectos e iniciativas metropolitanas y rurales.

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Caso: Consejo de Colaboración Municipal de Guadalajara

En Jalisco México, existe el Consejo de Colaboración Municipal de Guadalajara (CCMG) que
es un Organismo Público Descentralizado, que busca participar en las acciones urbanísticas
y promover la participación ciudadana en pro del interés colectivo a través de la ejecución de
obras por colaboración y concertación en vías y espacios públicos.

En 1943 con la Ley del Consejo de Colaboración Municipal de Guadalajara bajo el decreto 4882
se constituyó en CCMG como organismo para coordinar y representar la iniciativa privada con
las autoridades municipales. En sus inicios se realizaron obras de drenaje y tuberías de agua
potable subterráneas. En 1949 se aprobó el decreto 5515 que derogaba al anterior y se definió
al CCMG como un organismo autónomo de participación ciudadana y vecinal. Para el 2007
se consolidó el Reglamento del Organismo Público Descentralizado de la Administración
Pública Municipal de Guadalajara denominado CCMG.

El CCMG está compuesto por:

Consejo directivo Comité de obra Comité de Comité de

adquisiciones transparencia
Encargado de Encargado de Encargado Encargado de
aprobar las obras. autorizar los de aprobar la cumplir con las
proyectos definitivos adquisición obligaciones
de obra. de bienes o en materia de
contratación transparencia
de servicios y acceso a la
necesarios para el información pública.
funcionamiento del
Consejo.

Los pasos para solicitar una obra por colaboración al CCMG son:
1. Presentación de la solicitud de obra.
2. Análisis de viabilidad y aprobación por el Consejo Directivo.
3. Elaboración y validación del proyecto.
4. Socialización del proyecto con los propietarios o poseedores de los predios beneficiados
por la obra.
5. Votación de los propietarios para la realización de la obra.
6. En caso de resultar favorable la votación, establecer cuotas y plazos para cubrirlas.
7. Contratación y realización de la obra.

Algunas obras importantes a cargo del CCMG son:

• Iluminación de la Glorieta Colón.
• Intervención de infraestructura y equipamiento en Avenida Pablo Neruda.
• Rehabilitación del Parque Valle del Álamo.
• Equipamiento e infraestructura del Andador Pedro Moreno.
• Acueducto en la Colonia Álamo Industrial.
• Renovación de vialidades en la Colonia Monraz.
• Renovación de calles, redes de agua potable y drenaje y mantenimiento en Colinas de
San Javier.
• Renovación de calles, redes de agua potable y drenaje y mantenimiento en Ángela Peralta.
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• Renovación de infraestructura y equipamiento de la calle Milo.

• Renovación de calle Juan de la Barrera
• Renovación de infraestructura y equipamiento de la zona industrial.

Imagen. Renovación Avenida Pablo Neruda

Fuente: Consejo de Colaboración Municipal de Guadalajara. (2023)

Este caso está basado en las siguientes fuentes:

• Consejo de Colaboración Municipal de Guadalajara. (2023). Consejo de Colaboración Municipal. [Link]
[Link]/
• Demerutis Arenas, Juan Ángel. (2021). Contribución de Valorización en Colombia y América Latina: Fronteras
del conocimiento sobre el instrumento. In El Consejo de Colaboración Municipal de Guadalajara [Webinar].
Lincoln Institute of Land Policy. [Link]
webinarios-contribucion-valorizacion-colombia-america-latina

Claves para el éxito

Las diversas experiencias en América Latina han propiciado algunas reflexiones sobre la
aplicación de las contribuciones de mejoras. Tomando como base casos documentados por
el Lincoln Institute of Land Policy se pudieran resumir algunas de las claves para el éxito de
la implementación de este instrumento.

Primeramente, es importante garantizar que exista una voluntad política para implementar el
instrumento. Por un lado, muchas veces no se trata de falta de intención sino desconocimiento
del instrumento. Asimismo, una mejor comprensión de esta contribución puede llevar a
un mejor entendimiento de la naturaleza de la misma y de los beneficios que tiene para el
desarrollo urbano. Las herramientas para capturar la valorización son una posibilidad para
fortalecer los recursos municipales para obras que beneficien a la comunidad y no tienen por

33
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

qué representar un costo político.

Otro factor es la presencia de un sustento jurídico robusto en

las leyes locales que permitan guiar y regular los proyectos
de contribución de mejoras y así facilitar su implementación
respondiendo a las necesidades específicas del territorio.
Esto brinda una mayor legitimidad a las obras públicas
que se traduce en una mayor confianza por parte del
contribuyente y, por consiguiente, una mayor apertura al
pago de las cuotas. De la misma manera y para este fin, es
de vital importancia que los procesos de transparencia de
las obras estén claramente establecidos y la información sea
accesible.

A la par, un buen diseño del instrumento con una fuerte

planeación permite que exista claridad desde un inicio, se
minimicen los costos de ejecución y las contribuciones se
perciban como justas y equitativas. Así también se evitan
reajustes que generan incertidumbre en la población (Borrero
& Rojas, 2020; Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

En los casos de éxito de la contribución de mejoras, parte

importante ha sido la participación ciudadana desde las
fases iniciales de los proyectos, sobre todo en aquellos que
no son impulsados por la ciudadanía. Esto requiere de
un trabajo social bien planeado y ejecutado. En la medida
que los miembros de una comunidad se sienten parte del
proyecto, adquieren un mayor sentido de responsabilidad
y compromiso para que las obras se lleven a cabo. Hay que
recordar que el éxito de este instrumento es en gran medida
la participación de los propietarios a través de su contribución
(Borrero & Rojas, 2020).

Finalmente, cabe destacar que el uso de este tipo de

herramientas puede estar basado en la diversidad de
experiencias a lo largo del tiempo que se han aplicado en los
diferentes países, pero siempre adaptando los mecanismos
a la realidad específica del territorio (Borrero & Rojas, 2020).

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2.2 Instrumentos de
financiamiento por
distribución del suelo

Como se ha mencionado anteriormente, dado que el suelo es

un bien cuyo valor es determinado tanto por la localización
como la oferta y la demanda, la distribución que se hace de
éste a través de los planes de desarrollo urbano, puede tener
un impacto considerable en la valorización del suelo y la
posibilidad de financiamiento.

A continuación, abordaremos la definición y aplicación

de los diferentes tipos de zonificación flexible, el derecho
de preferencia, el reagrupamiento parcelario y los Planes
Parciales de Desarrollo Urbano.

Zonificación flexible
¿Qué es?

La zonificación o zoning ha sido uno de los instrumentos

base de la planeación urbana, ya que permite regular el uso
de suelo y el volumen de edificación; es decir, a través de la
zonificación las autoridades guían o limitan lo que se puede
o no construir en determinadas zonas. Con esta delimitación,
también se logra capturar parte de la valorización y fortalecer
la planeación urbana.

En México, la LGAHOTDU define a la zonificación como

“la determinación de las áreas que integran y delimitan
un territorio; sus aprovechamientos predominantes y las
reservas, usos de suelo y destinos, así como la delimitación
de las áreas de crecimiento, conservación, consolidación y
mejoramiento” (art. 3, fracción XXXVIII).

Además, las autoridades tienen la obligación de integrar en

los planes de desarrollo lo que se conoce como zonificación
primaria y secundaria, siendo la primera la determinación
de áreas que integran y delimitan un centro de población,

35
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

comprendiendo las Áreas Urbanizadas y Áreas Urbanizables,

y la segunda, la determinación de los usos de suelo en
espacio edificable y no edificable, al igual que los destinos
específicos (LGAHOTDU, artículo 3, fracción XXXIX y XL).

La zonificación ha consistido en racionalizar el desarrollo

de la ciudad, a través de planes de urbanismo que clasifica
zonas de acuerdo con su productividad inmobiliaria y como
un recurso jurídico que permite garantizar el orden (Tella,
2009). Sin embargo, también se han realizado múltiples
críticas respecto a la zonificación tradicional, principalmente
señalando que ha contribuido a la creación y permanencia
de la segregación social, puesto que generó zonas específicas
con un acceso inequitativo al equipamiento y los servicios
públicos (Forman, et. al. 2023).

A finales del siglo XIX, se llevaron a cabo planes de

zonificación en ciudades californianas, a través de los
cuales se establecía la prohibición de ubicar lavanderías
en aquellas zonas que eran habitadas por la población
blanca. El caso llegó a la Suprema Corte de Justicia de
Estados Unidos, en donde la medida fue rechazada en
1886, puesto que la disposición estaba basada en una
discriminación racial, ya que tenía como objetivo evitar
que la población china se estableciera y habitara las
zonas residenciales blancas (Pérez, 2020).

Ante la rigurosidad de la zonificación se ha propuesto una

flexibilidad que permite implementar procedimientos que
den respuesta a situaciones imprevistas o que se plantearon
mal inicialmente. Esto se realiza a través de esquemas
reglamentados que busquen cumplir con los objetivos de los
planes de desarrollo y que forman parte de la administración
de los municipios (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

Antecedentes

La zonificación flexible tiene antecedentes tanto en 1916 en

Nueva York como en 1881 en Frankfurt y los planteamientos
de R. Baumeister. A través del libro Stadterweiterungen
in Technischer, Baupolizeilicher und Wirthschaftlicher
Beziehung (Urban Expansion with Respect to Technology,
Policing of Building and Economy) publicado en 1876,
Baumeister buscaba separar las actividades que generaban
externalidades negativas, particularmente separar la
industria de la vivienda de los trabajadores (Schulze y Webb,
2020).

En 1933, la Carta de Atenas pone como centro fundamental la

36
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

zonificación en el ordenamiento territorial; es un manifiesto

que buscaba que la ciudad fuera más ordenada y sobre todo
con las mejores condiciones para sus habitantes. En sus
exigencias incluye que los espacios para vivienda ocupen
los mejores emplazamientos en donde se tenga la mejor
calidad del aire, luz solar y acceso a múltiples áreas verdes, las
densidades razonables, la prohibición de alinear la vivienda a
lo largo de las vías de comunicación, liberación de superficies,
entre otros. El diseño de Brasilia ha estado fuertemente
influenciado por los preceptos de este manifiesto. Además,
propone un esquema fijo de ordenamiento territorial que
no permite considerar los procesos de cambio permanente
que atraviesan las ciudades y no considera las determinantes
sociales, económicas y políticas.

La mayoría de los modelos actuales de zonificación son fijos

y no dan espacio a la incertidumbre ni a los procesos de
cambio que enfrentan naturalmente las ciudades. Esto se
presta a que se ejecuten proyectos al margen de los planes
de desarrollo urbano con sus respectivas repercusiones no
consideradas inicialmente. La zonificación debería funcionar
como una forma de regular el mercado inmobiliario pero este
modelo rígido se enfrenta a otro problema: la especulación.
Al momento en que se asignan los derechos de desarrollo
por zonas, se crean ciertas expectativas de riqueza en
los particulares, o bien, las limitan. Esto puede dar pie a
irregularidades y procesos de corrupción en busca de un
mejoramiento en los derechos de desarrollo. (Kunz Bolaños
& González Herrera, 2022)

En México se puede observar que la zonificación ha

legitimado y permitido la exclusión social, ya que los grupos
vulnerables han tenido menor capacidad de acceso a suelo,
vivienda, servicios y espacios que los grupos con mayor poder
adquisitivo sí han logrado (Kunz Bolaños & González Herrera,
2022).

La flexibilización de la zonificación

La flexibilidad es la posibilidad de alternar las prescripciones

de zonificación en el proceso de planeación. Si bien los planes
proporcionan certidumbre y salvaguardan los intereses
públicos, también es necesaria una flexibilidad suficiente
para garantizar que las necesidades del presente pueden
ser satisfechas. (Muñoz y Tasan, 2010) Pero ¿cuál es el límite
para la flexibilización? Esta es una pregunta que múltiples
estudiosos de la planeación urbana se han planteado. Al
respecto Faludi (1987) señalaba la distinción entre flexibilidad
y oportunismo: “Al aceptar la incertidumbre y aplicar una

37
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

previsión sobre cómo afrontarla, la flexibilidad ayuda a lograr

la mayor certeza posible en un mundo en constante cambio.
El oportunismo, por otra parte, simplemente reacciona a la
incertidumbre dondequiera y cuando llegue”.

Ante las críticas realizadas a la zonificación tradicional, se han

planteado diversas técnicas de zonificación que permiten
promover ciudades más saludables, resilientes y seguras.
Con la adecuada flexibilidad ha sido posible lograr en algunas
ciudades la producción de diversos tipos de vivienda, bajar
el costo de la vivienda, promover construcciones bajas en
carbono, implementar modelos de movilidad sustentable,
proveer parques y espacios abiertos, entre otras (Forman, et.
al. 2023).

Cabe decir que las técnicas de zonificación flexible pueden ser

útiles para reacomodar los derechos de propiedad y fortalecer
la participación ciudadana, a través de la consulta. También
es importante tomar en cuenta que las modificaciones
que se pueden plantear a través de estas técnicas deben
ser reglamentadas y si la rezonificación desencadena una
valorización, debe considerarse la captura de ésta (Kunz
Bolaños & González Herrera, 2022).

Algunas de las técnicas de zonificación flexible son:

Zonas especiales

Son aquellas que cuentan con alguna característica especial

que puede dar pie a algún plan o aplicar alguna norma
particular. Muchas veces surgen por exigencias de los
vecinos. Hay dos tipos: las que se pueden incluir desde el plan
de desarrollo urbano y las complementarias que modifican
algunas características de la zona; además, pueden ser
temporales o permanentes. (Kunz Bolaños & González
Herrera, 2022).

Es importante que los incentivos, certificados y licencias se

acoten a un tiempo razonable para no dar pie a la especulación
o que los desarrollos queden detenidos. También es
necesario tomar en cuenta que si el proyecto especial genera
valorización, el gobierno debiera apropiarse de una parte;
al igual que si el proyecto genera costos o externalidades
negativas, el gobierno puede asignar responsabilidades a
quienes lo promovieron (Kunz Bolaños & González Herrera,
2022).

38
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Caso: Distritos con propósitos especiales en Nueva York

En los años setenta, la ciudad de Nueva York comenzó a tener múltiples cambios en la ciudad.
Las construcciones que comenzaron a realizarse tuvieron impactos en las características de
los barrios más antiguos. Ante ello se crearon los distritos con propósitos especiales, con la
finalidad de definir normas que se aplicarían únicamente a ciertas áreas. Así, en los distritos
se aplicaron las normas básicas de zonificación, pero también se definieron algunas normas
que permitieron mantener las características de los barrios.

Cada distrito tenía un objetivo diferente, como por ejemplo:

• Little Italy buscaba preservar el carácter histórico.
• Garment District tenía un uso de industria de fabricación de prendas de vestir y se
deseaba continuar con él.
• Brooklyn Heights pretendía proteger la vista de Manhattan.
• Shore Acres tenía como objetivo preservar el paisaje natural.
• Theater District se concibió como una forma de preservar la vocación cultural y de
entretenimiento de la zona.

En el caso de Garment District, su historia data desde finales del siglo XIX, cuando la
industria de la producción de ropa creció con la invención de la máquina de coser. Esta zona
aglomeraba múltiples empresas de la industria de la ropa, sin embargo, tras los cambios en
la producción global, la guerra y el crimen organizado, el distrito comenzó a sufrir múltiples
efectos negativos. En noviembre de 1984 se aprobó el plan para reconstruir Times Square, pero
tras analizar los posibles impactos en el Garment District, identificaron que la zona atraería
inversión para la construcción de oficinas, lo cual incrementaría las rentas y expulsaría a los
locales de manufactura. Ante ello se creó el Distrito Especial, con el propósito de reducir la
conversión del uso de suelo y destinar 8 millones de pies cuadrados para el uso de fabricación.

Este Distrito Especial generó inconformidad entre los promotores inmobiliarios, quienes
demandaron a la ciudad porque argumentaban que dicho plan no era acorde con la
zonificación establecida. Después de 4 años de proceso judicial la medida de zonificación
del distrito especial fue confirmada en 1990.

El Garment District es considerado como uno de los eventos más importantes en la historia
de la planeación urbana en Estados Unidos y que ha dado una identidad a la ciudad de
Nueva York. Ahora es conocido también como el Distrito de la Moda, pero más allá de ser un
ejemplo de la preservación histórica de un área, es también la historia de la participación de
una gran comunidad migrante por definir un espacio en el cual vivir y trabajar.

Información obtenida de:

• Center for Urban Pedagogy. 2013. What is zoning?
• Montero, Gabriel. 2022. A stitch in time. A History of New York’s Garment District. Publicación de Garment
District Alliance.
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Zonificación flotante

Es un área donde se pueden desarrollar ciertas actividades

con su respectiva regulación, pero que no está ligada a
una ubicación geográfica específica; es decir, se mantiene
“flotando” hasta que se presenta la necesidad de ser aplicada.
Lo anterior debido a que en ocasiones no se desarrollan
actividades porque no están estipuladas en el PMDU aunque
hay voluntad de los propietarios y, en otras, están en el PMDU
pero no hay voluntad para implementarlas (Kunz Bolaños &
González Herrera, 2022).

La Ley de Desarrollo Urbano de Sinaloa indica que la

zonificación flotante es un área de uso de suelo predominante
que mezcla usos complementarios, pero no está vinculada
a una localización. Esta zonificación se mantiene flotando
hasta que los particulares la solicitan y es entonces que se
vincula a los bienes inmuebles.

Caso: Parque de Investigación y Desarrollo Biotecnológico en

Culiacán, Sinaloa
En el PMDU de la ciudad de Culiacán, Sinaloa, se recurrió a la zonificación flotante como
parte de la zonificación primaria, para definir el proyecto del Parque de Investigación y
Desarrollo Biotecnológico.

Se definió que la zonificación flotante del parque debía cumplir con algunos lineamientos,
como: ubicarse en algún sitio con frente a la carretera Culiacán - El Dorado; una superficie
mínima de 10 hectáreas; y crear un plan maestro que integre 25% de área libre, altura
máxima de 4 niveles, servicios médicos, área comercial no mayor a 10%, vivienda no mayor a
15%, entre otras especificaciones.

También en el PMDU se indicó que la forma de ejecución del proyecto sería a través de
la figura de polígono de actuación y que el gobierno municipal deberá cobrar el 40% del
aumento del valor de suelo.

Información obtenida de: Programa Municipal de Desarrollo Urbano de Culiacán (2014).

Imagen. Ciudad de Culiacán, Sinaloa. Recuperada de Encyclopædia Britannica

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Zonificación condicional

Es una modificación a la zonificación que responde a la

solicitud de propietarios, desarrolladores o inversionistas bajo
ciertas condiciones a cumplir. Cualquier cambio aprobado
debe ser regulado y sometido a consulta pública, además se
deben contemplar los alcances, zonas de protección ambiental
y los posibles riesgos. En caso de que se genere valorización,
es necesario calcular el cambio de contraprestación, pagos
que deben ser por adelantado o entregando alguna garantía
(Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

Zonificación sobrepuesta

En la zonificación sobrepuesta se imponen normas

adicionales, modificaciones o variantes a las de la zona base,
que pueden ser temporales o permanentes. Es importante
que no exista oposición entre las zonificaciones. Se puede
utilizar para señalar áreas en donde se deba aplicar un
reagrupamiento parcelario, por ejemplo, o la protección
ambiental (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022). Un
ejemplo de aplicación son los polígonos de protección
patrimonial o para proyectos de mitigación y adaptación al
cambio climático.

Caso: Distrito Histórico de Gastonia, Carolina del Norte, Estados

Unidos
En Gastonia, Carolina del Norte se establecieron los Distritos Históricos para proteger y
conservar el patrimonio histórico y cultural, realzar el valor de las propiedades y contribuir
al bienestar de sus residentes. Estos distritos constan de una zonificación superpuesta
que afecta los usos permitidos en el distrito para zonas identificadas con valor histórico.
Esta zonificación protege al barrio de cambios no controlados estableciendo lineamientos
específicos con estándares de diseño establecidos. Estos estándares, que buscan mantener
la identidad del barrio, incluyen las características del paisaje, arbolado, iluminación, fachadas,
estacionamientos, entre otros. Los Distritos Históricos son designados por el Concejo
Municipal por iniciativa de organización vecinal o de grupos de preservación. Actualmente,
en Gastonia existen dos Distritos Históricos locales: York-Chester y Brookwood.

Información obtenida de: Comisión de Distritos Históricos de Gastonia. (2021). Distrito Histórico: Principios y estándares de
Diseño. Gastonia Historic District Commission [GHDC]
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Caso: Polígonos con Normatividad Superior en San Juan del Río,

Querétaro
En el Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población San Juan del Río 2018 - 2033
en la zonificación secundaria se considera la zonificación sobrepuesta o polígonos con
normatividad superior a los polígonos que tienen la capacidad de modificar las condiciones
de la zonificación. En el programa se establecen 3 zonificaciones sobrepuestas: Restricciones
en zonas susceptibles de inundación, protección de sitios arqueológicos y protección
del patrimonio cultural. Esta zonificación permite reconocer el impacto de los riesgos
de inundación para la tomar las precauciones necesarias en los proyectos de desarrollo
estableciendo restricciones ligadas a las autoridades pertinentes. Tiene una función de
conservación para la protección y cuidado de sitios arqueológicos ya que se contemplan los
21 asentamientos prehispánicos y los 11 Polígonos de Protección del Patrimonio Cultural y se
otorgan condiciones a cargo del Instituto NAcional de Antropología e Historia y la autoridad
municipal.

Información obtenida de: Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población San Juan del Río 2018-2023 (2020). Gaceta
Municipal Tomo 19 No. 176

Polígonos de acción inmediata

Este instrumento está diseñado para áreas en situación de

deterioro extremo en donde no hay interés de inversión.
Busca generar condiciones con un alto grado de libertad en
materia normativa para incentivar la inversión. La ventana
de temporalidad para estos polígonos debe estar bien
establecida y restringida al corto plazo. En este caso, ya
que invertir en una zona deteriorada es riesgoso para los
inversionistas, el incremento del valor del suelo generado
por los proyectos en los polígonos de acción inmediata
puede ser retenido por los actores participantes. En el caso
de los propietarios cuyas propiedades se ven beneficiadas
del desarrollo, pero no participaron en ningún proceso ni
tomaron ningún riesgo, se puede establecer una tasa de
cobro de la valorización de hasta el 100%. (Kunz Bolaños &
González Herrera, 2022)

La LGAHOTDU, en su artículo 85, señala que las entidades

federativas y los municipios pueden declarar polígonos para el
desarrollo o aprovechamiento prioritario o estratégico. Estos
pueden ser implementados bajo los sistemas de actuación
pública o privada y deberán ajustarse a los programas de
desarrollo urbano o metropolitano.

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Caso: Polígono Campana-Altamira, Monterrey, Nuevo León

Imagen. Colonia La Campa

​​

Fotografía de la Colonia La Campana. Tomada de Campana Altamira.

Desde 2016 se creó una iniciativa de gobernanza que reúne los esfuerzos del Gobierno de
Nuevo León, el Municipio de Monterrey, CEMEX y el Tecnológico de Monterrey. La iniciativa
Campana-Altamira busca mejorar la calidad de vida de quienes habitan este polígono.

Este polígono, ubicado en la zona central del municipio, se ha caracterizado por una exclusión
urbana y altos niveles de inseguridad. Ante ello, la iniciativa planteó 7 ejes prioritarios:
seguridad y paz social, inclusión social, inclusión urbana, vivienda, inclusión económica,
educación y salud.

En temas relacionados con la inclusión urbana y la vivienda, se han realizado diferentes

proyectos que abarcan mejoramiento de vivienda, rehabilitación de parques, establecimiento
de red de agua, construcción de espacios públicos, entre otros. Asimismo, se elaboró un
Programa Parcial de Desarrollo Urbano, aprobado por el cabildo en mayo de 2023, con la
finalidad de dar continuidad a los proyectos y ampliar las oportunidades de presupuesto.

Información obtenida de la página web de la iniciativa Campana-Altamira

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Zonas especiales de interés social

No es una zonificación que tenga flexibilidad sino que define

áreas para uso exclusivo de viviendas de interés social o de
bajo costo. Es una estrategia para asegurar el derecho a la
ciudad que desacelera los procesos de gentrificación (Kunz
Bolaños & González Herrera, 2022).

Este tipo de zonificación ha sido utilizada principalmente

en Brasil, en donde los municipios recurren a flexibilizar la
ocupación y regulación del suelo, con la finalidad de facilitar
la producción de suelo urbanizable asequible y también
promover la regulación de asentamientos irregulares. De
igual manera municipios como Miraflores en Lima, Perú,
han implementado este tipo de zonificación con los mismos
objetivos.

En el módulo 03 sobre financiamiento para la promoción

de vivienda, ahondaremos más respecto de las experiencias
latinoamericanas.

Permisos especiales

Son modificaciones a lo establecido en los Planes y Programas

de Desarrollo Urbano. Atienden todo aquello que no se puede
prever y pueden fungir como un mecanismo para limitar
o controlar actividades que tengan un alto impacto. Por
ejemplo, ciertas actividades que son difíciles de establecer
una compatibilidad como los rastros, ciertos tipos de granjas,
industrias o el manejo de residuos peligrosos requieren de un
permiso especial. Algunos desarrollos de viviendas requieren
también de permisos especiales cuando son catalogados
como de alto impacto urbano. (Kunz Bolaños & González
Herrera, 2022)

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Derecho de preferencia
¿Qué es?

El derecho de preferencia es un instrumento que facilita

al poder público la adquisición de suelo, que sea objeto de
venta, para llevar a cabo algún proyecto prioritario, como
ejecución de planes de vivienda de interés social, protección
medio ambiental, reubicación de asentamientos humanos,
creación de espacios públicos, etc. Todo ello de acuerdo
a como lo indique la ley. En el caso de México, el artículo
84 de la LGAHOTDU, señala que la federación, entidades
Reservas
federativas, municipios y demarcaciones territoriales tendrán
el derecho de preferencia en igualdad de condiciones para Áreas de un centro de
población que serán
adquirir predios que se encuentren en las zonas de reserva utilizadas para su crecimiento
territorial, cuando éstos sean objeto de enajenación a título (LGAHOTDU, 2021)
oneroso, para destinarlos preferentemente a la constitución
de Espacio Público.

De manera similar, en el artículo 89 de la Ley Agraria, se

establece el derecho de preferencia en favor de los gobiernos
estatales y municipales en la enajenación de tierras ejidales
a personas ajenas al ejido cuando estas se encuentren en
zonas de crecimiento de población.

Los derechos de preferencia otorgan a las entidades

públicas un poder de intervención en el mercado de suelo,
de manera que les permite adquirir áreas o inmuebles en
sectores que puedan ser de interés para alcanzar los objetivos
planteados en los programas de ordenamiento territorial o
desarrollo urbano. Asimismo, este instrumento le permite
a las autoridades conocer y monitorear transacciones
inmobiliarias en zonas determinadas, así como garantizar la
función social de la propiedad (Furtado y Acosta, 2012).

Antecedentes

Este instrumento remonta sus orígenes en el derecho

romano y ha tenido presencia a nivel internacional. Por
ejemplo, en Francia se identifican zonas diferidas de
desarrollo en donde el gobierno tiene el derecho de tanteo
o droit de préemption urbaine o en inglés right of first
refusal para cualquier transacción de tierra en un tiempo
establecido (Van der Krabben et al., 2020). En los Países
Bajos, los derechos de adquisición preferente o pre-emption
rights le dan al municipio la facultad de declarar un interés
en áreas de renovación o expansión urbana para que,
cuando se pongan en venta, puedan ser ofrecidas primero
al gobierno aunque cuenta con algunas excepciones como

45
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

cuando un familiar cercano quiere comprar. En Suecia se

introdujo en 1968 como una alternativa a la expropiación y
la compraventa tradicional por su simplicidad, bajo costo y
corto tiempo de implementación ante el rápido crecimiento
urbano (Zevenbergen, Ferlan & Mattason, 2007). En México el
derecho de preferencia, al que se ha referido como derecho
del tanto o del tanteo, existe en la legislación federal desde
1984 en la Ley General de Asentamientos Humanos para
cualquier predio en venta en áreas de crecimiento de los
centros de población. (Azuela, 2020)

Esquema de funcionamiento

El proceso para ejercer el derecho de preferencia se basa

en que un propietario que tiene la intención de vender un
bien inmueble dentro de una zona declarada como reserva
territorial tiene la obligación de notificar a las autoridades
para que estas puedan adquirirla de manera preferente. Cabe
destacar que primeramente debe existir una declaratoria
en donde se haya establecido la zona de reserva territorial
en los programas respectivos. En caso en que el Estado
decida ejercer el derecho de preferencia, se debe llegar a un
acuerdo con el propietario respecto al precio y establecer las
condiciones de pago. (Furtado & Acosta, 2012)

Resulta importante recalcar que el derecho de preferencia

no exige la oferta de venta del bien inmueble sino que está
sujeto a la venta voluntaria. Es obligación del propietario
hacer la oferta preferente al Estado pero no está obligado a
vender si no está de acuerdo con las condiciones o el monto
de pago. Esto diferencia este instrumento de otros como las
expropiaciones (Furtado & Acosta, 2012).

Este instrumento presenta un gran potencial de aplicación

ya que ya se encuentra presente en la ley federal y en la
mayoría de las leyes locales y, además, es aplicable a tierras
que provienen de propiedad social como ejidales o de
uso común. Es importante destacar que la aplicación de
este instrumento requiere de monitoreo del mercado y
de capacidades financieras para realizar las adquisiciones
cuando salgan a la venta (Azuela, 2020). Además, como
muchos otros instrumentos en México, existe la necesidad
de la definición de indicadores de desempeño para poder
documentar las experiencias derivadas de éste así como
evaluar su desempeño. Por último, cabe destacar que los
procesos de transparencia y la articulación de la política
de comunicación social con los procesos de planeación,
juegan también un papel fundamental en la estrategia de
aplicación del derecho de preferencia como instrumento de
financiamiento (Azuela, 2020).
46
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Caso: Bancos de tierras apoyados en el derecho de preferencia en

Bogotá Colombia
Más que un instrumento que pueda aplicarse por sí solo, el derecho de preferencia ha sido
utilizado para potenciar otros instrumentos y hacerlos más eficaces. Un ejemplo de esto es el
caso de los bancos de tierras apoyados en el derecho de preferencia en Colombia.

El derecho de preferencia en Colombia se estableció por primera vez en el artículo 73 de la

Ley 9 de 1989 con el fin de adquirir suelo para el banco de tierras. Es importante destacar
que en la legislación colombiana, no se establecen las fuentes de financiamiento para la
adquisición de los bienes inmuebles. Para efectos del precio de negociación, se descuenta la
plusvalía generada por el anuncio del proyecto u obra que representa el motivo de la utilidad
pública (Furtado & Acosta, 2012)

Desde 1991, Bogotá cuenta formalmente con un banco de tierras pero fue hasta 1998, mediante
el Acuerdo 15 del Concejo Distrital, que se creó la Empresa Metrovivienda con la intención de
intervenir suelos urbanos con potencial de desarrollo para la expansión de la ciudad y se le
otorgaron las funciones de adquisición, habilitación y promoción de suelos para la vivienda
social. Para el cumplimiento de sus objetivos, el banco de tierra Metrovivienda utilizó diversos
instrumentos de gestión de suelo entre los que destacan los Planes Parciales de Desarrollo
Urbano, transferencias de derechos, reajuste de suelos, expropiación administrativa y judicial,
declaratoria de construcción prioritaria y el derecho de preferencia. Este último con un doble
propósito, facilitar la adquisición de inmuebles y fomentar el desarrollo de sectores inactivos
de la ciudad (Cleves, 2016).

Como resultado de la combinación de los diferentes instrumentos, de 1999 a 2010 se

adquirieron alrededor de 481 hectáreas para diferentes proyectos de vivienda social. En 2016,
Metrovivienda se fusionó con la Empresa Renovación Urbana ampliando sus capacidades.
(Cleves, 2016)

Este caso está basado en las siguientes fuentes:

• Cleves V., G. . (2016). Instrumentos de gestión de suelo y producción de suelo para vivienda de interés social en Colombia:
El caso de Bogotá D. C. Máster en gestión y valoración urbana. Universitat Politécnica de Catalunya.
• Furtado, F. & Acosta, C. (2012). Recuperación de plusvalías urbanas en Brasil, Colombia y otros países de América Latina:
Legislación, instrumentos e implementación. Documento de Trabajo. Lincoln Institute of Land Policy.

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Caso: Marco jurídico del derecho de preferencia en Puebla

El derecho de preferencia en México se considera como un instrumento subutilizado ya que
no existen casos concretos bien documentados de su aplicación. A pesar de esto, cuenta con
un marco jurídico en los diferentes órdenes de gobierno. Se le puede encontrar en las leyes
Estatales y en algunas leyes locales.

Un ejemplo de esto es la legislación de Puebla en donde, a demás de sustentarse en las leyes

federales, cuenta con presencia en las siguientes leyes y reglamentos locales:

• Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Puebla

• Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Puebla
• Ley de Ingresos del Estado de Puebla, para el ejercicio fiscal 2024
• Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente, Desarrollo Sustentable y
Ordenamiento Territorial

En la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Puebla se establece

el derecho de preferencia en el artículo 139 a favor del Estado y el Municipio en igualdad
de condiciones para la adquisición de predios en reservas territoriales cuando estos estén
sujetos a enajenación, remate judicial o administrativo. Este suelo adquirido debe ser utilizado
preferentemente para constituir espacio público. En caso de que ambos, Gobierno Estatal
y Municipal, quieran ejercer el derecho de preferencia, es el Gobierno del Municipio quien
tiene preferencia. El plazo para el ejercicio del derecho de preferencia, en caso de que se
considere conveniente, es de 30 días naturales garantizando el respectivo pago..

Los propietarios de los predios, los notarios públicos, jueces y autoridades administrativas
deben notificar a la Secretaría de Medio Ambiente, Desarrollo Sustentable y Ordenamiento
Territorial del Gobierno del Estado de Puebla y al Municipio el monto de la operación.

Actualmente el trámite para la obtención de una Constancia de Derecho de Preferencia

tiene un costo de $350.00. Su procedimiento es el siguiente:

• Presentación de solicitud a la Secretaría de Medio Ambiente, Desarrollo Sustentable

y Ordenamiento Territorial indicando el monto de la operación y la documentación
requerida.
• Pago del trámite.
• Visita de campo por parte del Departamento de Usos de Suelo y Reservas.
• Expedición de la Constancia de Derecho de Preferencia.

Además, en 2011, se creó el fideicomiso público “Banco Estatal de Tierras” cuya función es la
adquisición de suelo para generar un portafolio de reservas territoriales del Estado de Puebla
para su desarrollo. Es una entidad paraestatal con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Así como en el caso de Colombia, este instrumento tiene el potencial de de contribuir en la
constitución de reservas territoriales para el desarrollo de las ciudades.

Este caso está basado en las siguientes fuentes:

• Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Puebla. (2022). Gobierno del Estado de Puebla. Orden
Jurídico Poblano
• Gobierno de Puebla. (2024). Constancia de derecho de preferencia. Ventanilla Digital Puebla.
• Banco Estatal de Tierra. (2024). Portafolio de Reservas Territoriales.

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Reagrupamiento parcelario
¿Qué es?

El reagrupamiento parcelario, también conocido como

reajuste de suelo o reajuste de terrenos, es una herramienta
de gestión del suelo que se basa en la reconfiguración de
parcelas individuales con diferentes dueños para desarrollar
su unificación y relotificación de una manera óptima.
Involucra un ajuste en donde se provee suelo para uso
público, así como superficie que se coloca en el mercado
para ser reinvertido en las obras del proyecto. Se asocia
directamente a la planeación del desarrollo del territorio y se
puede vincular con otros instrumentos de financiamiento.
El reagrupamiento parcelario es principalmente utilizado
en las periferias en donde se busca convertir zonas rurales a
urbanas, aunque también ha sido utilizado en zonas urbanas.
(Blanco et al., 2016; Smolka, 2013; Kunz Bolaños & González
Herrera, 2022) La siguiente figura muestra un ejemplo de
esta herramienta.

Antecedentes

El concepto se originó en Alemania a inicios del siglo XIX por

Franz Adickes quien propuso una ley que permitía el reajuste
de tierras rurales para el uso común, con el fin de amainar el
rápido crecimiento de la ciudad y combatir la especulación
de los terratenientes. Ha sido ampliamente utilizado por
países como España, Japón (kukaku-seiri) y Corea del Sur en
donde cuenta con un amplio soporte legislativo. (Smolka, Fuente: BID 2019-JFP& Asociados
Derecho Urbano adaptado de Kiyotaka
2013; UN-Habitat, 2016) Hayashi, Land readjustment in
international perspectives [Link]/
pd99xb
En el artículo 86 de la LGAHOTDU se establece que los
municipios, así como la federación y las demarcaciones
territoriales, tienen la capacidad de promover la integración
de propiedades a través del reagrupamiento parcelario
en el marco de las respectivas leyes locales. Los predios
reagrupados pueden formar polígonos de actuación.
Asimismo, el reagrupamiento se sujeta a las normas
establecidas en el artículo 87:

I. Cumplir con las determinaciones del Plan de Desarrollo

Urbano y contar con un dictamen de impacto urbano;

II. La administración y desarrollo de los predios reagrupados

se realizará mediante fideicomiso o cualquier otra forma de
gestión o instrumento legal que garantice la distribución
equitativa de beneficios y cargas que se generen, la
factibilidad financiera de los proyectos y la transparencia

49
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

en su administración;

III. La habilitación con infraestructura primaria y, en su

caso, la urbanización y la edificación se llevará a cabo bajo
la responsabilidad del titular de la gestión común;

IV. Sólo podrán enajenarse los predios resultantes una

vez que hayan sido construidas las obras de habilitación
con infraestructura primaria, salvo en los casos en que se
trate de proyectos progresivos autorizados con base en la
legislación vigente, y

V. La distribución de cargas y beneficios económicos entre

los participantes se realizará con base en un estudio de
factibilidad financiera, que formulará el promovente del
reagrupamiento de predios”.

Esquema de funcionamiento

Cada propietario debe aceptar la reconfiguración de su

parcela, tanto en localización como en tamaño, con base en
las necesidades del proyecto y recibirá a cambio un nuevo lote.
Aunque puede darse que el propietario reciba una parcela de
menor tamaño, el nuevo lote tendría mayores posibilidades
de desarrollo rentable y un mayor valor por metro cuadrado
gracias a la infraestructura y equipamiento dotados. La
reasignación de los predios se debe hacer en proporción
a sus aportaciones. Este instrumento es considerado de
captura de la valorización, ya que parte de la infraestructura
y equipamiento son financiados por el mismo proyecto en
donde los propietarios contribuyen en especie, con una
porción de su tierra, mientras que el valor del lote restante
aumentará para su captura (Blanco et al., 2016; Smolka, 2013)..

Las fases principales para realizar un reagrupamiento

parcelario pueden resumirse como (Arcia, 2022):

• Iniciativa de aplicación del reagrupamiento parcelario.

• Formulación del proyecto urbanístico.
• Vinculación con los propietarios y residentes de los
predios involucrados.
• Ensamblaje del suelo y asignación de cargas y beneficios.
• Subdivisión del suelo y generación de infraestructura
de soporte.
• Reasignación del suelo.

En México, en la LGAHOTDU el agente responsable de la

implementación se denomina titular de la gestión común.
Es necesario contar con un plan de ejecución alineado con
el plan de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de
50
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

la localidad e incluir sus posibles impactos en la ciudad.

Este plan debe incluir el polígono a intervenir, la provisión
adecuada de infraestructura y equipamiento, y la nueva
configuración de los predios, vialidades y espacios públicos
con precisión. (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022)

Para asegurar una sostenibilidad financiera del proyecto, es

necesario considerar los costos de infraestructura pública
necesaria y la capacidad de cubrir los costos. En los planes
de ejecución también se deben incorporar las valuaciones de
las aportaciones iniciales, de los productos inmobiliarios y el
reparto de estos productos obtenidos. Las valuaciones nunca
deben ser con base en la expectativa sino en el valor actual
(Arcia, 2022; Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

Caso: Reagrupamiento parcelario en el Área Metropolitana de

Guadalajara
En el 2019, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) junto con Instituto Metropolitano
de la ciudad (IMEPLAN) y un despacho jurídico privado (JFP&Asociados) realizaron una
cooperación técnica en el Área Metropolitana de Guadalajara que resultó en una hoja de
ruta para la incorporación del reagrupamiento parcelario en la regulación metropolitana y se
publicó como una monografía titulada “Instrumentos de gestión de suelo para el desarrollo
urbano: El caso del reagrupamiento parcelario en el Área Metropolitana de Guadalajara,
México”. A continuación, se describe de manera general el proyecto.

Se utilizó como caso piloto un área de 267,593.42 m2 en la zona industrial de Agua Azul de
Guadalajara, Jalisco. El polígono se conforma por 105 predios en donde 30% es de uso de
suelo público y 70% privado. La propuesta de proyecto incluye el aumento del área de uso de
suelo pública a un 65% reduciendo la cantidad de predios a 89 (Arcia, 2022).

Fuente: BID 2019-JFP& Asociados Derecho Urbano

La zona seleccionada del sector Agua Azul cuenta con un nivel de fraccionamiento bajo,
alrededor de 12 predios por manzana y sólo un predio en copropiedad, lo que facilita la
vinculación entre los propietarios pues a mayor número de participantes, más difícil el

51
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

proceso de adquisición. Se realizó también un análisis de cargas y beneficios para establecer

un esquema de reparto y así determinar la factibilidad financiera del proyecto. Este punto es
importante ya que el desarrollo de infraestructura pública por parte del municipio se financia
del mismo proyecto.

Un pilar importante en el proyecto propuesto fueron los ejercicios colaborativos con los
distintos actores involucrados ya que permitieron identificar y dimensionar las problemáticas
reales para implementar mecanismos efectivos. Se llevó a cabo un taller participativo con
los actores públicos y privados y un encuentro de presentación de resultados en donde se
aplicó un juego de roles. En el taller participaron el IMEPLAN, funcionarios municipales, el
Congreso del Estado y asociaciones profesionales de distintos sectores. Los participantes
reflexionaron sobre el entendimiento del reagrupamiento parcelario y propusieron rutas
para su implementación (Arcia, 2022).

A partir del análisis del marco legislativo y conceptual y el caso piloto se construyó un escenario
de implementación de la herramienta, que permita flexibilidad para las particularidades
de cada territorio, con la finalidad de orientar a estados y municipios hacia un marco legal
específico sobre el reagrupamiento parcelario. En este escenario se resalta la importancia
de contar con reglamentación estatal o metropolitana para facilitar su aplicación a nivel
municipal. Además, la inclusión de precisiones regulatorias en torno a las subdivisiones de
predios, las obras de urbanización, la infraestructura y equipamiento y las áreas sujetas a
cesión por su destino son temas a considerar.

También se puntualiza que los procesos de autorización de proyectos deben ser específicos
para este instrumento ya que se incorporan decisiones de planeación urbana. Por último, la
reglamentación debe considerar el alcance del instrumento en torno a las modificaciones
de los usos de suelo, los porcentajes y alternativas de cumplimiento de áreas de cesión y
normas de control de densidad. En el escenario de implementación, un elemento importante
para la implementación de un reagrupamiento parcelario es la determinación de las áreas
susceptibles para su aplicación y los polígonos a reajustar.

Se propone una clasificación general que se basa en la normativa estatal: áreas de reserva
urbana donde se disponga el crecimiento del centro de población, áreas urbanizadas que
requieran transformación y áreas urbanizadas que se necesite regularizar. En este aspecto se
sugiere que los criterios se orienten hacia relacionar el tipo de área con el tipo de proyecto y
asegurar que se permita realizar un solo proyecto completo para que la provisión de servicios
públicos sea óptima. (Arcia, 2022)

Por último, se realizaron una serie de recomendaciones para los diferentes niveles de gobierno
ante los retos actuales de la implementación del reagrupamiento parcelario:

52
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

1. Desarrollar o mejorar guías que faciliten la comprensión del instrumento y su

implementación, así como los beneficios.
2. Promoción y acompañamiento federal de las iniciativas para incentivar a los municipios a
desarrollar sus propios marcos normativos.
3. Brindar asistencia técnica y capacitación a los funcionarios sobre el instrumento para
fortalecer las capacidades institucionales.
4. Asegurar en la regulación que el instrumento esté ligado explícitamente a las decisiones
de planificación urbana.
5. Establecer reglas explícitas en la toma de decisiones para garantizar el desarrollo del
proceso cuando la mayoría calificada de los propietarios estén de acuerdo.

Imagen. Ciudad de Guadalajara

Imagen tomada del video: [Link]

Este caso está basado en la siguiente fuente:

• Arcia, Diego A., Pinilla, Juan F., Rojas, María J., Herrera Montes, S., Romero Lopez, Tania. (2022). Instrumentos
de gestión del suelo para el desarrollo urbano: El caso del reagrupamiento parcelario en el Área Metropolitana
de Guadalajara, México. Banco Interamericano de Desarrollo BID.

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Planes Parciales de Desarrollo Urbano

¿Qué son?

Los Planes Parciales de Desarrollo Urbano (PPDU) son

instrumentos donde se hace una planeación detallada
para el desarrollo de zonas particulares y que conjugan la
planeación urbana, la gestión de suelo y la financiación
(Maldonado et al., 2006). Esto permite responder al contexto
específico del área que comprenden y a sus necesidades.
Aún cuando se centran en delimitaciones concretas, deben
de formar parte de la estrategia de ordenamiento territorial y
estar en concordancia con los Planes y Programas de mayor
jerarquía como lo son los Planes de Ordenamiento Territorial. Cargas y beneficios
Un Plan Parcial no solo delimita el área de las operaciones
Se refiere al aporte de cada
urbanas sino que, a la par, diseña un plan para un reparto actor y al aprovechamiento
equitativo de cargas y beneficios buscando que el mismo potencial producto de la
intervención respectivamente
desarrollo financie las necesidades urbanísticas y se tenga (Pardo, Paz y Ramos, 2015).
una menor dependencia en la inversión pública (Maldonado
et al., 2006; Pardo, Paz y Ramos, 2015).

Dentro de sus funciones principales está establecer las normas

urbanísticas que rigen el uso de suelo y la propiedad y regular
el uso de los recursos para el desarrollo urbano. Además,
tienen el potencial de vincular a distintos actores, como
promotores o inversionistas, en operaciones inmobiliarias en
donde se involucran recursos públicos y privados. Permiten
visibilizar los incrementos de valor del suelo producidos por
la urbanización asegurando su distribución. (Maldonado et
al., 2006).

Antecedentes

La planeación y gestión de porciones de suelo ha sido

utilizada en diferentes países a lo largo de la historia con
figuras similares a los planes parciales. En Alemania,
después de los estragos de la Segunda Guerra Mundial, los
gobiernos se vieron en la necesidad de hacer planificaciones
regionales, provinciales y municipales que respondieran a las
necesidades postguerra. En España los Planes Parciales se
encuentran en la ley desde 1956 con la finalidad de abordar
los problemas socioeconómicos como la especulación y,
en sus inicios se utilizaba principalmente para suelos no
desarrollados. En Colombia, se introdujeron en la Ley 388
hasta 1997 y han sido referente para otros países de América
Latina (García, 2016). En México son ampliamente usados por
las autoridades municipales y cuentan con un marco legal
en diversas entidades federativas entre las que resaltan el
Estado de México y Jalisco.

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Esquema de funcionamiento

Los requerimientos de contenido de los PPDU varían

dependiendo del marco legislativo de su lugar de aplicación.
En algunos casos los lineamientos son específicos como en
el caso de Jalisco en México y otros lo enuncian de manera
más generalizada. Lo que tienen en común es que integran
la planeación, la gestión y el financiamiento para detallar las
acciones en torno al cumplimiento de los objetivos de los
planes y programas de desarrollo urbano en áreas específicas.
Los PPDU pueden contemplar diferentes instrumentos
relativos a la planeación, gestión y financiamiento como los
instrumentos de carácter fiscal, reajuste de tierras, venta o
transferencia de derechos de desarrollo, entre otros.

En las experiencias internacionales como la de Colombia se

ha destacado la importancia de definir de manera clara las
cargas y beneficios para su distribución equitativa siguiendo
una lógica en donde primero se delimita el área de suelo del
PPDU, luego se hace un análisis de los sistemas estructurales
existentes para, después, definir las cargas y beneficios y
finalmente conformar áreas nuevas para los nuevos proyectos
urbanísticos (Pardo, Paz y Ramos, 2015).

Además, se recomienda que se incluyan los elementos de la

estructura del tejido urbano como (Maldonado et al., 2006):

Sistema vial. Incluye las jerarquías, función y capacidad de las

vías para asegurar una movilidad incluyente. Se debe tomar
en cuenta la jerarquía de movilidad y privilegiar el transporte
colectivo y los medios de transporte no motorizados.

Malla urbana. Da forma a la ciudad y está fuertemente

relacionada con el aprovechamiento del suelo.

Observaciones de las relaciones entre el tejido urbano y la

topografía.

Diseño de la red vial. Da referencia a los espacios construidos

para definir la edificación y debe vincularse con estudios de
circulación.

Redes de abastecimiento de servicios. Las redes de

abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y
otros de manera detallada de modo que se pueda calcular
la capacidad y características de los sistemas existentes y los
previstos en el programa.

55
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Caso: Planes Parciales de Zapopan, Jalisco

Jalisco es uno de los estados que contiene lineamientos concretos para la elaboración de
PPDU en su legislación. Zapopan es el municipio más poblado de la entidad con más de 1.47
millones de habitantes y, ante una tendencia de crecimiento, se han unido esfuerzos para
fijar el rumbo hacia una ciudad más compacta y ordenada. Desde el año 2000, se publicó por
primera vez una “Guía técnica para la elaboración de planes parciales de urbanización” en
respuesta a la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco de 1993 que estableció las bases
para los Planes Parciales en la entidad. Actualmente, en el contexto de Jalisco, los PPDU se
definen en el Código Urbano del Estado como los instrumentos que regulan las “acciones de
conservación, mejoramiento y crecimiento previstas en los programas y planes de desarrollo
urbano” que aplican a un centro de población.

El marco legal de los PPDU en Zapopan toma como punto de partida la Agenda 2030 de
la ONU y Nueva Agenda Urbana y se sustentan en el marco jurídico nacimiento, estatal y
municipal que se resume en la siguiente tabla:

Nacional Estatal
• Constitución Política de los Estados • Constitución Política del Estado de
Unidos Mexicanos Jalisco
• Ley de Planeación • Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la
• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Protección al Ambiente (LGEEPA) • Ley para la Acción ante el Cambio
• Ley General de Cambio Climático (LGCC) Climático del Estado de Jalisco
• a Ley General de Asentamientos • Código Urbano para el Estado de Jalisco
Humanos, Ordenamiento Territorial y (CUEJ)
Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) • Ley de Coordinación Metropolitana
• Ley de Vivienda • Ley de Movilidad, Seguridad Vial y
Transporte del estado de Jalisco
• Ley de Patrimonio Cultural
Municipal
• Reglamento de la Administración Pública Municipal de Zapopan, Jalisco
• Reglamento del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco
• Código Ambiental para el Municipio de Zapopan, Jalisco
• Reglamento de Protección al Medio Ambiente y Equilibrio Ecológico para el Municipio
de Zapopan, Jalisco
• Reglamento de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Municipio
de Zapopan
• Reglamento de Urbanización del Municipio de Zapopan, Jalisco
• Reglamento de Construcción para el Municipio de Zapopan, Jalisco
• Reglamento del Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Vivienda de Zapopan,
Jalisco
• Reglamento Interno del Consejo Municipal de Seguimiento e Instrumentación de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Zapopan, Jalisco
• Reglamento para la Protección al Patrimonio Edificado y Mejoramiento de la Imagen
del Municipio de Zapopan, Jalisco
• Reglamento de la Comisión Municipal de Directores Responsables y Corresponsables
de Zapopan, Jalisco
Fuente: Tabla creada a partir de Gaceta Vol. XXX No. 236_1 ZPN-1 Zapopan Centro_opt [Link]
56
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

En el Código Urbano para el Estado de Jalisco se le atribuye a los municipios la elaboración,

aprobación, ejecución y evaluación de los PPDU. Las asociaciones vecinales y otras formas
de organización ciudadana, así como los propietarios de predios, tienen la capacidad de
promover un PPDU ante el Ayuntamiento presentando propuestas específicas para la zona
a la que pertenecen. En el Artículo 120 de este Código se establece que los PPDU tiene por
objeto:

1. Precisar la zonificación de las áreas que componen el centro de población.

2. Regular las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento de los
programas y planes de desarrollo urbano.
3. Determinar los usos y destinos generados por las acciones urbanísticas.
4. Precisar las normas de uso de suelo.
5. Regular la urbanización y edificación.
6. Determinar las obligaciones de los propietarios de predios derivadas de las
acciones de los programas y planes.
7. Establecer indicadores para evaluación y seguimiento a la aplicación y
cumplimiento de los objetivos del plan.

La Dirección de Ordenamiento del Territorio del Ayuntamiento de Zapopan, en concordancia

con las recomendaciones de ONU-Hábitat, el Gobierno de México, el Consejo Ciudadano del
Área Metropolitana de Guadalajara (POTmet), elaboró 12 PPDU para sus diferentes distritos
urbanos para el año 2023.

ZPN-1 Zapopan Centro

Urbano
ZPN-2 Arroyo Hondo.
ZPN-3 Los Robles.
ZPN-4 La Tuzanía.
ZPN-5 Vallarta-Patria.
ZPN-6 Las Águilas.
ZPN-7 El Colli.
ZPN-8 Santa Ana Tepetitlán.
ZPN-9 Base Aérea - El Bajío.
ZPN-10 Copala.
ZPN-11 Tesistán
ZPN-12 El Nixticuil.

57
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

En el caso de Zapopan, con base al Artículo 122 del Código Urbano, se estructuraron los PPDU
integrando los siguiente elementos:

1. Delimitación del área de aplicación del PPDU.

2. Marco normativo aplicable.
3. Concordancia con los Planes y Programas al que pertenecen.
4. Diagnóstico de la situación actual de las zonas y predios incluyendo sus principales
problemáticas. Algunos aspectos relevantes a incluir son las características
relativas al medio físico, estructura urbana y las dinámicas sociodemográficas y
económicas.
5. Pronóstico a corto, mediano y largo plazo con sus respectivos requerimientos
en equipamiento que atraviesan el ámbito sociodemográfico y de los sistemas
estructurales existentes.
6. Objetivos que persigue el PPDU
7. Estrategias de ordenamiento territorial y zonificación para el cumplimiento de los
objetivos y su conformidad con las Normas Generales.
8. Acciones específicas.
9. Medidas e instrumentos jurídicos y de financiamiento para la ejecución de planes.
Cabe destacar que se hace énfasis particular en incluir los mecanismos para la
adquisición de inmuebles y los derechos de desarrollo y sus estímulos.
10. Seguimiento y evaluación

Como parte de la estructura urbana es importante incluir de manera específica elementos

como los principales centros urbanos, barriales o vecinales, tenencia de la tierra, uso de suelo,
infraestructura de redes de abastecimiento de agua, drenaje, alcantarillado, alumbrado, entre
otros, sistema de movilidad y transporte, equipamiento urbano, vivienda y sus densidades,
zonas de valor patrimonial, manejo de residuos, riesgos y vulnerabilidad, por nombrar
algunos. Además deben estar inscritas las obligaciones y responsabilidades por parte de las
autoridades y de los propietarios de los predios así como los mecanismos de defensa en la
presencia de inconformidades.

En los PPDU de Zapopan se utilizan instrumentos de financiamiento como el predial,

contribución de mejoras, impuesto por plusvalía, obras por colaboración, transferencia de
derechos de desarrollo, asociaciones público-privadas y el C.U.S.-MAX. Con respecto a este
último, los PPDU de Zapopan permiten la posibilidad de implementar proyectos en predios
ubicados en zonas con potencial de desarrollo autorizando incrementos en la densidad por
medio de la aplicación del CUS-MAX como forma de captura de la valorización del suelo. El
pago de este derecho se destina en un 50% al área de procedencia de la aplicación y 50% a
áreas de escasos recursos.

Coeficiente de Utilización del Suelo Máximo ([Link]): Instrumento aplicable a áreas con
potencial de desarrollo que aumenta la densidad de la edificación y genera valor sobre el
suelo.

En la siguiente figura se muestra un ejemplo de los mapas contenidos en el PPDU ZPN-

1 Zapopan Centro Urbano para el Sistema Verde y Movilidad Activa como una de las
estrategias utilizadas por el plan que consolida una red de corredores verdes que contemplan
infraestructura ciclista.

58
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Imagen. Sistema Verde y Movilidad Activa - Plan Parcial de Desarrollo Urbano ZPN 1

Fuente: Ayuntamiento de Zapopan. (2023). Plan Parcial de Desarrollo Urbano Distrito Urbano ZPN-1 “Zapopan
Centro Urbano”. Tomo III. Gaceta Municipal. Vol XXX No. 236.

Para más información de los PPDU de Zapopan: Ordenamiento del Territorio ([Link])

Este caso está basado en las siguiente fuente:

• Gobierno del Estado de Jalisco. (2023). Código Urbano del Estado de Jalisco. Periódico Oficial del Estado de
Jalisco.
• Ayuntamiento de Zapopan. (2023). Plan Parcial de Desarrollo Urbano Distrito Urbano ZPN-1 “Zapopan
Centro Urbano”. Tomos I, II y III. Gaceta Municipal. Vol XXX No. 236.

59
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

2.3 Otros mecanismos de

captura de la valorización del
suelo

La zonificación que se establece en los Planes de Desarrollo

también establece derechos de desarrollo, los cuales tienen
un importante potencial para ser fuente de compensación
no financiera. Los instrumentos de compensación también
son conocidos como orientados al mercado, y generalmente
tienen el objetivo de generar recursos para invertir en
acciones que fortalezcan el derecho a la ciudad (Pérez, 2021).

El fundamento de este tipo de instrumento parte del

hecho de que, conceptualmente, los propietarios de bienes
inmuebles cuentan con derechos de propiedad para vender,
arrendar, usar, edificar, etc. Sin embargo, el Estado establece
limitaciones mediante la zonificación, por lo que se puede
entender como compensación cuando un gobierno
concede a quien ha perdido sus derechos de propiedad, la
posibilidad de transferirlos a otro propietario de un inmueble
que demande derechos de desarrollo (Janssen-Jansen et al,
2008).

A continuación, ahondaremos en la definición y aplicación de

la venta y transferencia de derechos de desarrollo y grandes
intervenciones urbanas.

Transferencia de derechos de desarrollo

Derecho de desarrollo:

¿Qué es? Cantidad de superficie

edificable en cada predio
como resultado de la
La lógica de la transferencia de derechos de desarrollo tiene combinación de los
coeficientes de ocupación
su base en la premisa de que todos los bienes inmuebles y utilización de suelo y la
tienen derechos de desarrollo o de edificación y, por lo tanto, superficie. Para la zonificación
aquellos que se encuentran restringidos por ser parte del secundaria también se
considera el uso de suelo y
patrimonio histórico, cultural o natural de la ciudad pueden densidad de vivienda
ser transferidos. (SEDATU, 2022).

Estos derechos están limitados a una proporción del tamaño

del terreno y en caso de que se requiera construir más es

60
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

necesario adquirirlo.

La transferencia de derechos de desarrollo es un

instrumento que se basa en incentivar que los propietarios
de bienes inmuebles que no pueden desarrollarse por
alguna restricción (zonas o áreas emisoras), transfieran sus
derechos de desarrollo o edificabilidad a otros con una mayor
demanda de desarrollo (zonas o áreas receptoras). También
se conoce como transferencia de derechos por edificabilidad,
transferencia de potencial constructivo o transferencia de
derechos de construcción.

Algunos de los objetivos son: salvaguardar el suelo

protegido por su valor patrimonial y generar recursos para
el financiamiento del desarrollo urbano y así mantener un
equilibrio entre la conservación y el desarrollo urbano; evitar
el desarrollo en zonas de alto riesgo de desastre; conservar
áreas de valor ambiental; favorecer áreas de crecimiento
urbano; entre otros.

Las áreas emisoras pueden incluir bienes inmuebles con

un valor histórico, ambiental, agrícola, ambiental, espacios
abiertos o cualquiera que la comunidad quiera preservar.
Para las áreas receptoras, un gran beneficio es que amplían
sus posibilidades de desarrollo que no sería posible sin la
aplicación del instrumento. Estas áreas normalmente se
ubican cerca de empleos, comercios, espacio público y
demás comodidades.

La transferencia de derechos de desarrollo se considera

un instrumento de captura de valorización ya que tiene la
capacidad de generar recursos para financiar infraestructura
y equipamiento público y también para compensar a los
propietarios emisores sin la necesidad de recurrir a recursos
públicos. Es por esto que también se denominan como
compensación no financiera1 (Hobbs & van Doorn, 2023;
Pérez Torres, 2020).

Antecedentes

El modelo de zonificación tradicional tuvo efectos

importantes en la formación de valor en los bienes inmuebles.
En la misma línea, en 1968 se establecen los Derechos de
Desarrollo Transferibles, o TDR (por sus siglas en inglés,
Transferable Development Rights), en Nueva York, como
un mecanismo para transferir densidad con el objetivo de
1 La compensación no financiera se refiere a la indemnización por parte del
gobierno a un propietario de suelo por la pérdida de algún derecho de propiedad
otorgándole un nuevo derecho que pudiera transferir a otro propietario (Pérez
Torres, 2020).

61
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

preservar puntos de interés “histórico, escénico o cultural” en

la ciudad siendo Estados Unidos uno de los países pioneros
en la materia. Para el 2007, el uso de los TDR se extendió y
se registraron 181 experiencias en 33 estados diferentes. Esto
marcó un precedente para transitar hacia una concepción
de la zonificación que va más allá del ordenamiento o
la regulación,incorporando un impacto en el mercado
inmobiliario. (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022; Pérez
Torres, 2020)

En la Ciudad de México se estableció el Sistema de Transferencia

de Potencialidad en 1989 con el objetivo de restaurar los
bienes inmuebles del Instituto Nacional de Antropología e
Historia (INAH), donde se aplicó la transferencia de derechos
de los predios del centro histórico (zonas emisoras), hacia
los predios de los subcentros y corredores urbanos (zonas
receptoras) (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

Esquema de funcionamiento

Para que la transferencia de derechos pueda operar, es

necesario un reglamento de zonificación en donde se
establezcan los derechos que no se pueden aplicar en
las áreas emisoras. Para las zonas receptoras debe estar
establecida una densidad base. (Pérez Torres, 2020)

La transferencia de derechos de desarrollo se puede clasificar

como intra-zonal o inter-zonal.

Transferencia intra-zonal
En el esquema intra-zonal la transferencia se realiza al interior
de un polígono determinado con la finalidad de mantener
las capacidades de infraestructura, servicios y vialidad. Una
de las desventajas de esto es que propicia la heterogeneidad
poco armónica entre los bienes inmuebles en donde se
observan grandes edificios modernos junto a las edificaciones
históricas que se buscaba conservar. Por el contrario, en la
aplicación de este esquema para la preservación de las áreas
naturales se produce un efecto distinto en donde se puede
observar la zona de conservación y la zona de desarrollo
concentrada (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

Transferencia inter-zonal
En el esquema inter-zonal las zonas emisoras y receptoras son
distintas permitiendo mayor flexibilidad. Uno de los riesgos
asociados a este esquema es que se violen las normas de la
zona receptora. Este sistema requiere de establecer zonas
receptoras y las limitantes de la transferencia, así como la
cantidad máxima de derechos que puede recibir la zona.
(Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).
62
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

¿Cómo se calcula la equivalencia de los derechos

transferidos?

Las unidades de transferencia casi siempre se expresan en

metros cuadrados de la superficie edificable. La ventaja
de usar esta unidad es que evita depender de procesos
de valuación costosos y complejos. Una administración
más sencilla permite también una mejor comprensión al
momento de la rendición de cuentas.

Coeficiente de Ocupación del Suelo (C.O.S): Superficie

edificable expresada en porcentaje. (SEDATU, 2022)

Coeficiente de Utilización de Suelo (C.U.S.): Cantidad

de veces que se pueda edificar en proporción a la
superficie del predio. Un coeficiente de 1 significa que
se puede construir una vez la superficie del terreno
(Kunz Bolaños & González Herrera, 2022; SEDATU, 2022)

Para establecer la equivalencia entre los valores de las

zonas emisoras y receptoras, se pueden establecer tasas
de transferencia proporcionales. Por ejemplo, una tasa 1:1
representa 1 unidad de edificabilidad emitida equivale a 1
unidad recibida. Cuando la diferencia en los valores es muy
marcada se pueden establecer tasas que compensen esta
diferencia como 2:1 que se traduce en 2 metros cuadrados que
se pagan en la zona de emisión equivalen a 1 metro cuadrado
en la zona de recepción. Las tasas se fijan dependiendo del
mercado y de los objetivos específicos que se persiguen
(Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

Además del objetivo original de preservación patrimonial,

este instrumento ha sido utilizado para otras finalidades. Por
ejemplo, ha sido usado para revitalizar áreas centrales para
capitalizar zonas deterioradas. También puede ser utilizado
junto a otros instrumentos como el reajuste parcelario para
aumentar su capacidad financiera (Kunz Bolaños & González
Herrera, 2022).

Algunos ejemplos de aplicaciones diversas concretas de

estos mecanismos a nivel internacional son los siguientes.
En Japón se aplica el reajuste parcelario para intercambiar
derechos de desarrollo entre distintos predios. En Estados
Unidos y Corea del Sur se asignan bonos para el aumento
de densidad a cambio de proyectos de beneficio público.
En España se establecen derechos equitativos para todas
las propiedades a través de un “aprovechamiento medio”
para luego determinar coeficientes de utilización del suelo
diferenciados que requieran la adquisición de derechos de

63
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

desarrollo para edificar (Pérez Torres, 2020).

Uno de los retos de las transferencias de derechos de

desarrollo es que su aplicación es limitada a ciertos tipos de
proyectos ya que se utiliza para preservar tipos de terrenos
específicos. Así como sucede con otros instrumentos, la
aplicación está sujeta a la existencia de un marco jurídico que
regule su uso a nivel municipal y que facilite la rendición de
cuentas. Aunado a esto, también es importante considerar
las capacidades técnicas y administrativas municipales para
llevar a cabo los procesos para la implementación. Además,
no siempre existe una demanda para comprar los derechos
de los propietarios.

Es importante contar con una planeación cuidadosa y

mecanismos de regulación, así como la participación de
los diferentes actores involucrados para aplicar con éxito
el instrumento. Una crítica alrededor de esta herramienta
es que beneficia solamente a los propietarios que pueden
vender sus derechos y no a la comunidad en general, por ello
es importante que se utilice junto con otras herramientas
que amplíen los beneficios (Hobbs & van Doorn, 2023).

Caso: Transferencia de Derechos de Construcción para la

adquisición de inmuebles en Porto Alegre, Brasil

Uno de los casos documentados más exitosos que utilizó la Transferencia de Derechos de
Construcción (TDC) es la 3a Avenida Perimetral en Porto Alegre en Brasil en 2002. Porto
Alegre es una de las ciudades más importantes al sur de Brasil. Es la capital del Estado
de Río Grande y de gran importancia geográfica para el MERCOSUR. Ha sido reconocida
internacionalmente por su experiencia en democracia participativa.

En Brasil, la legislación otorga autonomía financiera y legislativa a los municipios con respecto
a temas de interés local. En 1979 el Porto Alegre empezó a hacer cargos por derechos de
construcción a tierras adquiridas. Los derechos comprados podían ser aplicados dentro
de la misma zona o en otras designadas. Desde 1989 ya se tenía una política en torno a la
recuperación de la valorización para el financiamiento urbano y redistribución para el
beneficio común. Las TDC en Porto Alegre operan por medio de la adquisición total o parcial
de un lote para llevar su potencial de construcción a otra zona (Smolka, 2013; Vejarano, 2007).

El proyecto de la 3a Avenida Perimetral en Porto Alegre fue promovido por la alcaldía y

alineado con el plan de desarrollo de la ciudad. Se realizó la Declaración de Transferencia de
Construcción Potencial y el Certificado de Transferencia de Construcción Potencial a cargo
de la División de Supervisión del Uso del Suelo de la Secretaría Municipal de Licencias y
Urbanismo (Hobbs & van Doorn, 2023).

El organismo financiero a cargo del proyecto fue el Banco Interamericano de Desarrollo.

64
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Se autorizó un financiamiento federal de 153 millones de dólares. La obra incluía 12.3 km

de longitud y 40 m de ancho de vías, pavimentación, canal para transporte colectivo y la
ampliación de las redes de infraestructura existentes. Se adquirió un área de 13.2 hectáreas.
El 50% del costo fue cubierto por TDC, aunque inicialmente se proyectó un 33%, y representó
el 65% de la tierra adquirida. La 3a Avenida recorre 20 barrios de poder adquisitivo variado de
los que participaron alrededor de 6,000 propietarios. Ha sido la mayor obra vial ejecutada en
un plazo corto (Smolka, 2013; Vejarano, 2007)

Fuente: Hobbs, Jason A., Van Doorn, Stephanie. (2023). ¿Cuáles son los beneficios de las Transferencias de Derechos
de Desarrollo?. blog de la División de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) del Banco Interamericano de Desarrollo
BID. [Link]

Un hito que caracterizó este proyecto fue que, en 1998 se creó una estructura administrativa
para optimizar los contratos de compra-venta y brindar atención personalizada a los
involucrados. Esto permitió dar claridad a los propietarios al mismo tiempo que se socializaron
sus ventajas. Esto también sentó las bases para un mercado formal de compra-venta del
potencial de construcción que, a su vez, puede fomentar el uso de otros instrumentos
de captura de la valorización. Aparte, se creó la Oficina de Adquisiciones vinculada con la
Secretaría de Hacienda con el fin de crear un catastro de los bienes inmuebles, negociar
las adquisiciones, realizar expropiaciones judiciales en caso de ser necesario y promover la
desocupación de áreas durante la ejecución de las obras (Vejarano, 2007).

El uso de este instrumento respondía a dos cuestiones. La primera era que, al ser un recurso
no presupuestario, el impacto en el presupuesto municipal sería menor. La segunda era
asegurar la adquisición de los inmuebles antes de la obra para evitar pagar incrementos en
el valor de los predios (Vejarano, 2007).

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Una de las preocupaciones importantes en este tipo de proyectos es la adquisición de una

gran cantidad de predios en un tiempo determinado ya que es importante contar con una
posesión formal antes de iniciar las obras. Se realizó un plan de incentivos en la Ley Municipal
409/98 en donde se otorgaba un porcentaje de suelo para los propietarios que firmaron
contrato en un plazo de 60 días desde la presentación de la propuesta.

El discurso de la valorización fue un factor importante para que muchos propietarios aceptaran
la indemnización en potencial constructivo. Asimismo, los propietarios no enfrentaron
problemas al momento de vender los potenciales ya que el mercado fue favorable. Algunos
incluso guardaron su derecho para utilizarlo en otro predio y así beneficiarse de la valoración
(Vejarano, 2007).

Los resultados del proyecto fueron muy favorables principalmente porque la opción de las
TPC representaron el 65% del área total adquirida cuando el pronóstico era que fuera un
46%. Las TPC mostraron una buena aceptación ya que los terrenos negociados a través de
estas resultaron en un valor de alrededor de 9.75 millones de dólares lo cual (Vejarano, 2007).
El éxito del proyecto se le puede atribuir a diversos factores siendo uno de ellos el contacto
previo personalizado con los propietarios involucrados.

Este caso está basado en las siguiente fuente:

• Kunz Bolaños, I., & González Herrera, G. (2022). Instrumentos para el Financiamiento de la Ciudad: Manual
para su Gestión (Banco Interamericano de Desarrollo & Secretaría de Desarrollo Agrario, territorial y Urbano
(SEDATU), Eds.).
• Smolka, Martim O.. (2013). Implementación de la Recuperación de Plusvalías en América Latina Políticas e
Instrumentos para el Desarrollo Urbano. Lincoln Institute of Land Policy. [Link]
default/files/pubfiles/implementacion-recuperacion-de-plusvalias-full_0.pdf
• Vejarano, María Clara. (2007). Movilización social de la valorización de la tierra: casos Latinoamericanos.
Lincoln Institute of Land Policy. [Link]
[Link]
• Hobbs, Jason A., Van Doorn, Stephanie. (2023). ¿Cuáles son los beneficios de las Transferencias de Derechos de
Desarrollo?. blog de la División de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) del Banco Interamericano de Desarrollo
BID. [Link]

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Venta de derechos de desarrollo

¿Qué es?

La venta de derechos de desarrollo es un instrumento en

donde los propietarios de un bien inmueble realizan un pago
a cambio del derecho a construir por encima del coeficiente
de utilización de suelo básico (Kunz Bolaños & González
Coeficiente de Utilización de
Herrera, 2022). También es conocido como venta de derechos Suelo Básico (C.U.S.B.):
edificatorios o venta de mayores densidades. Tiende a ser
Derecho de desarrollo de todos
utilizado en torno al desarrollo más intensivo de las ciudades los propietarios de bienes
resultando en ciudades más compactas. inmobiliarios sin tener que
pagar por la edificabilidad. En
muchas ocasiones está fijado
Este instrumento responde a la premisa de que las acciones en 1. (Kunz Bolaños & González
Herrera, 2022)
gubernamentales resultan en aumentos en el valor de
la tierra, y por lo tanto, se puede recuperar parte de ésta a Densidad:
través de cargos por el uso de los derechos para edificar, por Relación entre la cantidad de
lo que también es un mecanismo de captura del valor del viviendas permitidas en una
extensión territorial (SEDATU,
suelo (Smolka, 2013). 2022).

Antecedentes

Uno de los antecedentes importantes de los pagos por

edificabilidad se remonta a 1971, en Italia, cuando se propuso
una planificación urbana que separara los derechos de
propiedad de los derechos de construcción, ya que estos
últimos deberían ser otorgados por la autoridad pública
pues pertenecen a la comunidad. Más tarde, en 1975, surge
el instrumento de política de suelo francés Plafond Légal
de Densité que tuvo una gran influencia en Brasil años más
tarde (Smolka, 2013).

Alrededor del mundo existen instrumentos muy similares

que se caracterizan por capturar parte de la valorización
cuando los derechos de desarrollo sobrepasan la norma.
Estos son solo algunos de los más reconocidos:

En Estados Unidos y Canadá se utilizan Bonos de

Densidad para edificar más allá de lo establecido en los
planes de desarrollo urbano. Este pago está vinculado
al incremento en el valor de suelo y no a la construcción
en sí (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

Las operaciones interligadas, que se han utilizado en

Estados Unidos y Brasil, consisten en la autorización de
la construcción de mayor densidad a cambio de una
contribución en forma de vivienda u otro beneficio
social (Smolka, 2013). Se operan al calcular el valor de
la propiedad antes y después de la valorización, y

67
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

establecer un porcentaje como contribución al sector

público (Blanco et al., 2016).

En Colombia también existe un instrumento similar

conocido como Participación de Plusvalías que
consiste en una contribución sobre la valorización
de la tierra cuando ésta es producto de acciones
administrativas, llamadas ‘hechos generadores de
plusvalías’, como cambios en el uso de suelo, en la
densidad, en la zonificación, entre otros. Se establece
en la Ley Colombiana 388, de 1997, que entre un 30 a
50% de contribución sobre la valorización se destine
al financiamiento de obras públicas en beneficio de la
comunidad (Smolka, 2013).

En Brasil existe el instrumento, Otorga Onerosa del

Derecho a Construir (OODC) o Suelo Creado, en donde
para construir por encima del CUSB, se debe pagar
una contribución cuyo valor está basado en la cantidad
de suelo que tendría que comprarse para construir el
excedente (Kunz Bolaños & González Herrera, 2022).

También en Brasil, los Certificados de Potencial

Adicional de Construcción (CPAC) son un tipo de
venta de derecho de desarrollo a través de subastas
públicas de la Bolsa de Valores para obtener recursos
para operaciones inmobiliarias. Tienen su antecedente
en las operaciones interligadas (Blanco et al., 2016).

Esquema de funcionamiento

La venta de derechos de desarrollo parte de un derecho básico

igual para toda persona propietaria. Casi siempre se establece
un coeficiente de utilización de suelo básico de 1 de manera
general. Cualquier construcción que pretenda edificar a un
nivel mayor a lo establecido debe pagar el derecho, ya sea
en valor monetario o en especie. Es importante recalcar
que, de la misma manera que la transferencia de derechos
de desarrollo, tiene un efecto directo sobre la densidad de
una zona y es primordial considerar los posibles efectos de
esta. Así como se establece un CUS Básico, también se debe
establecer un coeficiente de utilización de suelo máximo
(CUSM) por zona para garantizar que el aumento de densidad
pueda ser cubierto por la infraestructura existente (Vejarano,
2007).

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

En México, este instrumento no se usa de manera generalizada

aunque existen algunas ciudades que lo incluyen en su
legislación y algunos ejemplos de aplicación, por lo tanto
representan un instrumento en potencia. En Ciudad Juárez
Chihuahua, existen las “Aportaciones por incremento del
potencial de densificación” en donde los ingresos van
a un fondo municipal destinado para infraestructura y
equipamiento urbano. En San Pedro Garza García,Nuevo
León, existen los “Aprovechamientos urbanos optativos”
en los que los propietarios pueden solicitar, a cambio de
una aportación que se destina para financiar mejoras en
el espacio público, un incremento en el C.U.S. siempre que
presenten un estudio detallado de factibilidad. En Zapopan,
Jalisco existe la “Recaudación por incremento en el C.U.S.” o
[Link] en donde se cobra por el incremento en derecho
de edificabilidad. Este instrumento se estableció desde 2012
en los Planes Parciales de Desarrollo Urbano y es uno de los
instrumentos más consolidados en el país para la captura de
la valorización del suelo (ONU-Hábitat, 2023).

Caso: CEPAC en Avenida Água Espraiada en São Paulo, Brasil

El término de Operación Urbana (OU) es utilizado en Brasil para referirse a la herramienta
que promueve en conjunto la autoridad pública y promotores privados para la
transformación de un sector de la ciudad de manera estructural. Las OU son intervenciones
en extensas áreas de la ciudad por lo cual los CEPAC presentan una oportunidad de
contribuir a su financiamiento (Sandroni, 2010).

Los CEPAC, como se describió anteriormente, son los Certificados de Potencial Adicional
de Construcción. Estos certificados son emitidos por el Concejo Municipal y son vendidos
en la Bolsa de Valores para obtener recursos para el financiamiento en beneficio de la
ciudad. Se venden como bonos financieros de derechos de construcción. Es importante
destacar que, el uso de los CEPAC está limitado dentro de la misma OU en donde fue
emitida. El instrumento entró en vigor en el 2004 cuando fue incluido en La Ley de la
Ciudad aunque ya se había utilizado con anterioridad.

La ciudad de Sao Paulo se ha caracterizado por tener un amplio crecimiento a inicios del
nuevo milenio. Asimismo, atravesó la transición de una ciudad industrial a concentrar gran
parte de su actividad en el comercio y prestación de servicios. Fue por esto que se presentó
la oportunidad de la aplicación de las OU para responder a las nuevas necesidades de la
ciudad. Una de ellas fue la OU en Avenida Agua Espraiada.

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Imagen. Perímetro de influência direta e Setores da Operação Urbana

Fuente: Transparência São Paulo. (2012). Perímetros e Mapas | Secretaria Municipal de Urbanismo e
Licenciamento | Prefeitura da Cidade de São Paulo

Las primeras subastas de CEPAC en Sao Paulo se llevaron a cabo en el 2004, en donde se
vendieron todos los certificados, y se continuaron realizando hasta el 2012. En la siguiente
tabla se muestran los resultados de las subastas junto con las ganancias generadas en cada
una de ellas.

Año CEPAC Ofrecidos CEPAC Vendidos Precio (BRL) Ingresos (BRL)

100.000 100.000 300 30.000.000
2004
70.000 16.899 310 5.238.690
2005 56.500 56.500 371 20.961.500
180.000 125.969 370 48.608.530
2006
22.657 371 8.405.74
50.000 50.000 411 20.550.000
100,000 100,000 411 41.100.000
2007 167.781 158.773 411 65.255.703
9.008 411 3.702.288
68.322 411 28.080.342
186.740 186.740 1.110 207.281.400
2008 650.000 379.650 535 203.112.750
36.113 411 14.842.443
73.500 73.500 615,50 45.239.250
2009
175.000 72.270 700 50.589.000

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

170.000 137.346 715 98.202.390

30.000 30.000 721,50 21.645.000
2010
100.000 70.000 750 51.450.000
439.075 336.914 735,00 252.685.500
600.000 600.000 1.261 756.600.000
2012
900.000 760.338 1.282 974.763.316
TOTAL 2.548.596 2.263.071 [Link]

Fuente: Adaptación de Blanco, A. G., Fretes Cibilis, V., & Muñoz M., A. F. (2016). Expandiendo el uso de la valorización
del suelo: la captura de plusvalías en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo BID.

La cantidad obtenida de las subastas está vinculada a usos específicos establecidos en la

Ley de cada OU limitándose principalmente a actividades en beneficio de la ciudadanía
(Blanco, et al., 2016). De la misma manera, la cantidad de CEPAC emitidos está sujeta a los
metros cuadrados que puede soportar la infraestructura cada OU antes y después de su
implementación.

Aunque en el caso de la OU en Av. Água Espraiada logró incrementar los recursos para el
financiamiento urbano, es importante considerar que la replicabilidad de los instrumentos
está sujeta a las realidades específicas de cada contexto así como su sustento jurídico.
Además, al ser un instrumento que se involucra en el mercado, también se somete a los
riesgos de este.

Este caso está basado en las siguiente fuente:

• Blanco, A. G., Fretes Cibilis, V., & Muñoz M., A. F. (2016). Expandiendo el uso de la valorización del suelo: la
captura de plusvalías en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo BID.
• Sandroni, Paulo. (2010). Municipal Revenues and Land Policies”, Ed. Gregory Ingram and Yu-Hung
Hong. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, Mass. CEPACs: Certificados de Potencial Adicional de
Construcción » Blog do Sandroni

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 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

Caso: Recaudación por incremento en el CUS en Zapopan, Jalisco

En Zapopan, desde el 2012 se establecieron en los Planes Parciales las Áreas con Potencial de
Desarrollo que representan áreas delimitadas en donde se pueden llevar a cabo proyectos de
impacto urbano por sus capacidades de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos,
así como por su accesibilidad. En estas Áreas es posible aplicar el Coeficiente de Utilización
Máximo (CUSMAX). El CUSMAX aumenta el coeficiente de utilización de suelo lo que genera
valorización sobre el suelo y esta es capturada a través del instrumento de Recaudación por
aumento en el potencial de desarrollo (Iracheta et al., 2019).

El valor del [Link] se determina en los PPDU con respecto a las capacidades de las Áreas
con Potencial de Desarrollo. Tomando como ejemplo el PPDU ZPN-1 Zapopan Centro Urbano,
se establecen los valores para C.O.S., C.U.S. y [Link] como se muestra en la siguiente tabla:

Tabla. Coeficientes para las Áreas de Actuación con Potencial de Desarrollo en el PPDU ZPN-1
Zapopan Centro Urbano

Superficie (m2) 500-1,000 1,001-2,500 2,501-5,000 Mayor a 5,000

Frente mínimo (ml) 32
C.O.S .60
C.U.S. 2.40
C.U.S. MAX 2.40 5.60 6.80 8.00

Fuente: Ayuntamiento de Zapopan. (2023). Plan Parcial de Desarrollo Urbano Distrito Urbano ZPN-1 “Zapopan
Centro Urbano”. Tomos I. Gaceta Municipal. Vol XXX No. 236.

En el siguiente mapa se puede observar un ejemplo de las Áreas con Potencial de Desarrollo
correspondientes al PPDU ZPN-1 Zapopan Centro Urbano en donde es aplicable el
instrumento.

Imagen. Polígonos con Potencial de Desarrollo

Fuente: Ayuntamiento de Zapopan. (2023). Plan Parcial de Desarrollo Urbano Distrito Urbano ZPN-1 “Zapopan
Centro Urbano”. Tomo II. Gaceta Municipal. Vol XXX No. 236. 72
 Instrumentos de financiamiento urbano sustentable desde la gestión municipal y metropolitana | M02

El proceso para su aplicación se define en el Reglamento de Desarrollo Urbano y consta de

5 pasos:

1. El desarrollador solicita el aumento del CUS.

2. El gobierno local solicita al desarrollador una evaluación de impacto ambiental.
3. Se determinan las medidas de mitigación del impacto ambiental.
4. Se establece el costo de las medidas de mitigación y se comparan con el valor de
los bonos de densidad de la zona por metro cuadrado.
5. El desarrollador paga el monto determinado para construir por encima del CUS.

La contribución por el incremento en el C.U.S. se establece en la Ley de Ingresos para el

ejercicio fiscal vigente. Para el 2023, la base de la contribución fue el excedente en metros
cuadrados de edificación resultado de la diferencia entre el C.U.S. y el [Link]. La cuota
se estableció en $1,397.00 por metro cuadrado. El pago se realiza dentro de los 15 días
siguientes al dictamen favorable para la aplicación del instrumento. La contribución puede
realizarse de manera directa para el Fondo de Desarrollo Municipal o a través de una
donación de una porción de terreno.

Este instrumento presenta una oportunidad para fortalecer las finanzas municipales a favor
de la ciudadanía a través de la captura de la valorización del suelo. De la misma manera,
permite aprovechar la función social del suelo para distribuir la riqueza de las ciudades. Por
último, permitiendo incrementos en la densificación, favorece la construcción de ciudades
más compactas y más eficientes.

Este caso está basado en las siguientes fuentes:

• Ayuntamiento de Zapopan. (2023). Plan Parcial de Desarrollo Urbano Distrito Urbano ZPN-1 “Zapopan
Centro Urbano”. Tomos I, II y III. Gaceta Municipal. Vol XXX No. 236.
• Iracheta C., Alfonso, López, Laura J & Soto A., Enrique. (2019). Suelo urbano en México: Retos y oportunidades
para su administración y registro. Universidad Nacional Autónoma de México. Posgrado en Urbanismo.
• Ley de Ingresos del municipio de Zapopan, Jalisco para el ejercicio fiscal del año 2023. No. 29109/LXIII/22 Ley
de Ingresos del Municipio de Zapopan, Jalisco para el ejercicio Fiscal [Link] ([Link])

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Grandes intervenciones urbanas

¿Qué son?

Las Grandes Intervenciones Urbanas o Grandes Proyectos

Urbanos (GPU) son proyectos a gran escala de reurbanización
de iniciativa pública en el contexto de un mundo globalizado
(Cuenya & Ziccaldi, 2020). Se caracterizan por tener un gran
impacto en la ciudad. Es común que integren el uso de
instrumentos fiscales y de regulación y en algunos países se
utiliza también el concepto de megaproyectos (Biderman,
Sandroni y Smolka, 2006).

La definición de los megaproyectos se diferencia de los

GPU en el sentido en que depende de una cuantificación
monetaria o del tamaño físico de la operación (Cuenya
& Ziccaldi, 2020).

En este tipo de proyectos participan una gama amplia de

actores que van desde las instituciones gubernamentales,
empresas nacionales y transnacionales hasta organizaciones
de la sociedad civil y movimientos sociales (Biderman,
Sandroni y Smolka, 2006).

Este instrumento tiene la capacidad de afectar los precios del

suelo y atraer construcciones nuevas (Biderman, Sandroni
y Smolka, 2006). Al afectar la estructura central de las
ciudades, se produce un gran aumento en la rentabilidad de
los usos de suelo lo que le otorga al proyecto la capacidad de
refuncionalización para cierto mercado. Algunos elementos
de los GPU también generan aumentos en la valorización del
suelo como las inversiones en infraestructura, cambios en
los usos de suelo, cambios en las densidades y edificaciones
de alto nivel. Esto se encuentra sujeto a las capacidades
municipales para capturar esta valorización generada
(Cuenya & Ziccaldi, 2020).

Antecedentes

Los GPU surgen en Europa y algunas ciudades

norteamericanas en el contexto de la reconstrucción de
ciudades después de la Segunda Guerra Mundial. Tuvieron
un auge entre la década de los 50 y los 70 y un posterior
declive producto de fuertes controversias alrededor de los
impactos que generan (Cuenya & Ziccaldi, 2020).

En América Latina, los GPU tomaron relevancia desde

finales del siglo XX ante la creciente popularidad de políticas
económicas neoliberales en donde la globalización ha jugado
un papel importante en la construcción de las ciudades. Los
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procesos de descentralización y privatización contribuyeron a

que los gobiernos locales comenzaron a gestionar en mayor
medida su propio desarrollo y se convirtieron en promotores
de atracción de capital e inversiones. Esto impulsó la presencia
de GPU en la región (Cuenya & Ziccaldi, 2020).

De manera general, los GPU han sido asociados con los

cambios económicos a nivel global y con la competencia
de las ciudades por atraer inversiones. Dentro de algunos
casos documentados se encuentran el distrito de negocios
La Défense en París, la renovación del área portuaria en
Baltimore, Docklands en Londres, Faria Lima en Sao Paulo y
Santa Fe en Ciudad de México (Cuenya & Ziccaldi, 2020).

Esquema de funcionamiento

Para que un Gran Proyecto Urbano pueda implementarse,

es necesaria una fuerte iniciativa pública que sea capaz
de realizar los procesos de planeación, gestión de suelo,
coordinación entre los diferentes actores, facilitar las
operaciones inmobiliarias y atraer inversiones para el
financiamiento del proyecto.

La planificación estratégica ha tenido efectos positivos en

los GPU en la gestión del suelo. Las grandes intervenciones
urbanas deben estar alineadas a las estrategias que van
construyendo la ciudad como puede ser una ciudad
compacta o corredores urbanos para la articulación espacial
(Lungo, 2011).

La gestión del suelo en los GPU está condicionada por la

escala y la complejidad del proyecto y de la ciudad en donde
se desarrolla. En algunos casos el proyecto se inserta en un
espacio vacío o sin utilizar y, en otros, en el tejido urbano
que ya se encuentra edificado y poblado, lo que implica
restricciones diferentes. Un ejemplo claro de la dimensión y
complejidad de la gestión del suelo de este tipo de proyectos
son los que se desarrollan en el ámbito metropolitano.
Existen otros proyectos que se componen por un conjunto
de intervenciones pequeñas en distintas partes de la ciudad
que se coordinan en torno a un mismo objetivo de mayor
impacto y por ello son también considerados GPU. Estos
tienen otros efectos en el mercado y la valorización del suelo
(Lungo, 2011).

La intervención de una diversidad de actores, multinacionales,

nacionales y locales presenta una dinámica compleja para
las negociaciones de los GPU. Aunque presenta dificultades,
tiene el potencial para coordinar sus intereses intereses en

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torno al desarrollo de la ciudad en su conjunto. En los modelos

de planeación tradicionales, el gobierno juega un papel
predominante, pero esto ha sido poco a poco desplazado
por modelos más descentralizados en donde existe más
participación de las colectividades locales y organizaciones
ciudadanas. La participación social es fundamental para la
aceptación de los proyectos y facilitar su ejecución. Algunas
consideraciones alrededor de la descentralización son: Se
deben implementar mecanismos para establecer acuerdos y
consensos, se debe evitar la atomización de responsabilidades
y los actores sociales y privados no deben sustituir al sector
público en la conducción del proyecto. Cabe mencionar que
los GPU de carácter metropolitano requieren de un mayor
esfuerzo para gestionar las dinámicas entre los actores en el
marco de la planeación (Lungo, 2011).

En los modelos más tradicionales el mayor peso del

financiamiento de un GPU recae en el sector público que
muchas veces resulta en endeudamientos de los gobiernos
y depende fuertemente de las capacidades recaudatorias
del Estado. La tendencia actual de este tipo de proyectos
es un financiamiento conjunto por parte de inversiones
privadas, nacionales y extranjeras. La implementación de
instrumentos de financiamiento urbano como los que
capturan la valorización del suelo resulta fundamental por la
importancia del papel de la tierra como recurso económico y
de soporte para las intervenciones urbanas. Las asociaciones-
público privadas (APP) resultan también útiles para impulsar
los proyectos ya que implican compartir los riesgos asociados
a la intervención (Lungo, 2011).

Impactos de los GPU

Uno de los aspectos más controversiales de los GPU son

los altos impactos que tienen, tanto favorables como
desfavorables, en materia social, económica, ambiental,
cultural y urbanística. Estos proyectos tienen la capacidad
de incentivar grandes inversiones en las ciudades que
incrementen su competitividad pero también pueden
generar fragmentación si no se articulan con una visión
integral del desarrollo de la ciudad. En la estructura social
urbana, por un lado, los GPU proveen de infraestructura
que tiene el potencial de mejorar las condiciones de vida
de un sector de la población. En contraste, se les asocian
consecuencias que generan procesos de gentrificación,
en donde se desplaza a la población originaria, que
refuerzan la segregación socioespacial y aumentan la
desigualdad estructural que caracteriza a muchas ciudades
Latinoamericanas. En algunos proyectos, dada su naturaleza,

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se les atribuyen impactos negativos en el medio ambiente

mientras que en otros se produce el saneamiento de áreas
deterioradas. Por su parte, la valorización del suelo que
generan estas intervenciones puede representar un impacto
positivo si se cuenta con los mecanismos para su captura y
posterior inversión en beneficio de la ciudad y un impacto
negativo si esta solo es captada individualmente (Cuenya &
Ziccaldi, 2020; Lungo, 2011).

Caso: Santa Fe en Ciudad de México

El caso de Santa Fe en Ciudad de México es uno de los más emblemáticos en América Latina
ya que se refuncionalizó una zona degradada para crear una nueva centralidad urbana que
actualmente es una de las zonas de mayor plusvalía de la ciudad. Desde la década de los
80, esta zona se ha caracterizado por albergar capital financiero ya que es sede de grandes
corporaciones multinacionales, universidades y hospitales privados y vivienda para población
de ingresos altos (Cuenya & Ziccaldi, 2020).

El GPU Santa Fé surge en el contexto mexicano de la crisis urbana posterior a los sismos
de 1985 y una tendencia mundial hacia los procesos de globalización. Este proyecto fue el
primero de su clase y respondía a las políticas neoliberales adoptadas por el gobierno. El
proyecto se ubicó en un territorio rural ocupado por algunos pueblos prehispánicos como
Santa Fé de los Naturales, de donde el proyecto obtuvo su nombre. Dentro de las actividades
que se identificaron en la zona fueron el procesamiento de desechos sólidos, agricultura,
minería y la producción de pólvora por lo que se consideraba un área deteriorada (Cuenya &
Ziccaldi, 2020; Valenzuela, 2007).

Imagen. Distrito Santa Fe

Fuente: Santa Fe (2022). Creative Commons File:Mexico City - Santa Fe [Link] - Wikimedia Commons

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El GPU Santa Fe inició a finales de los 80 y contemplaba ser un desarrollo urbano moderno
con proyectos como universidades y bancos en el poniente de la ciudad. Contempló 931.64
hectáreas en las alcaldías Álvaro Obregón y Cuajimalpa. La adquisición de los terrenos se
inició desde principio de los 80 hasta que se conformó un predio continuo de 850 hectáreas
colindantes con zonas populares y zonas de altos ingresos. Además, es una zona de transición
hacia un área forestal denominada como suelo de conservación (Cuenya & Ziccaldi, 2020;
Valenzuela, 2007).

Los diferentes actores involucrados representaron, desde las instancias gubernamentales,

empresarios e inversionistas, propietarios y organizaciones sociales. En primera instancia el
Gobierno del Distrito Federal fue el principal promotor y la empresa SERVIMET 1 fungió como
agente inmobiliario. Un hito importante de resaltar fue la presencia de movimientos sociales
de resistencia que se opusieron a las reubicaciones de los habitantes originarios para la
liberación de predios para el proyecto. Por otra parte, en 1994 surge la Asociación de Colonos
Zedec compuesta por empresas nacionales y trasnacionales incentivadas para localizar sus
sedes en la zona de Santa Fe entre los que destacan Hewlett Packard, Bimbo, Banca Ser¤n y
la Universidad Iberoamericana, entre otros (Cuenya & Ziccaldi, 2020).

En el plan maestro se contempló la distribución de los usos de suelo como se muestra en la

siguiente tabla:

Tabla. Usos de suelo en el plan maestro del GPU Santa Fe

Destino Héctareas
Áreas verdes de preservación ecológica 215
Vivienda de todos los niveles 170
Zonas comerciales 32
Parques corporativos 80
Servicios educativos 32
Centro de Ciudad 16
Vialidades y equipamiento urbanos 298
Fuente: (Valenzuela, 2007)

Se establecieron criterios de venta como licitaciones públicas para predios únicos, la no

utilización de recursos crediticios, preferencia en desarrollos comerciales a los promotores
que atendieran a los criterios inmobiliarios, aceptación de criterios de diseño establecidos,
entre otros.

En el marco legal del entonces Distrito Federal, se consideraban ya la zonificación secundaria

en los Planes Parciales, tablas para los distintos usos de suelo y se incorporaron las Zonas
Especiales de Desarrollo Controlado (ZEDEC). Este instrumento, que se utilizó posteriormente
en otros megaproyectos, se compone de programas detallados que permiten una
administración del suelo a niveles muy específicos con aplicaciones flexibles. Los mecanismos
de apropiación de suelo utilizados fueron la adquisición a cambio de explotación del material

1 Servicios Metropolitanos (SERVIMET): Empresa inmobiliaria de carácter público-privado.

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pétreo que se producía en los terrenos, la expropiación, la negociación entre particulares

(Valenzuela, 2007).

Desde sus inicios, el proyecto planteó un esquema de autofinanciamiento que evitara una
dependencia en los recursos municipales. Otra fuente fueron los recursos del sector privado.
Los recursos ejercidos por SERVIMET permitieron gestionar programas de obra pública
como Locatel y el Papalote Museo del Niño y la remodelación del Auditorio Nacional. Uno de
los mecanismos de financiamiento que utilizó el proyecto fue el polígono de mejoramiento
empresarial o Business Improvement District (BID) en donde se cobra un porcentaje
extra sobre el predial que es devuelto a la población contribuyente por medio de obras de
mejoramiento urbano utilizando la figura del fideicomiso. En el caso de Santa Fe, se utilizó
para financiar seguridad privada, iluminación, control del ambulantaje, limpieza de vialidades,
arreglo de banquetas, entre otros. Los vecinos se encargan de administrar el fideicomiso
mientras que el Gobierno local tiene la función supervisora (Valenzuela, 2007).

Algunos resultados del GPU Santa Fe fue la transformación económica de la zona en

donde se instalaron empresas, tiendas y restaurantes de talla internacional. En la década
comprendida entre el 2000 y el 2010, la población de Santa Fe se duplicó. La vivienda
desarrollada posteriormente en la zona muestra un proceso de migración de población con
ingresos altos ya que está clasificada como residencial plus y cuentan con áreas comunes
equipadas con elementos como alberca, gimnasios, clubes de golf, etc.

Por otro lado, desde el inicio del proyecto, existieron conflictos debido al desplazamiento
de habitantes originarios de la zona para la liberación de los predios donde 300 familias
fueron reubicadas bajo el argumento de liberación de predios y para permitir los trabajos de
urbanización (Cuenya & Ziccaldi, 2020; Valenzuela, 2007).

Este caso está basado en las siguientes fuentes:

• Cuenya, B., Ziccardi, A. (cords.). (2020). Grandes Proyectos Urbanos Conceptos clave y casos de estudio.
Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad. Universidad NAcional Autónoma de México.
• Valenzuela, Alfonso. (2007). SANTA FE (México): Megaproyectos para una ciudad dividida. Cuadernos
Geográficos, 40 (2007-1), 53-66.

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Conclusiones o Claves para el éxito de los GPU

Los GPU son instrumentos, que se pueden presentar en

una diversidad de proyectos, que requieren una serie de
consideraciones para su implementación debido a su
complejidad y gran escala. Deben estar fuertemente ligados
con la planeación bajo una visión integral de la ciudad. Una
fuerte base legal que sustente los instrumentos de captura
de la valorización del suelo que están insertos en el GPU,
así como las capacidades municipales para ejecutar cada
instrumento es clave para su implementación. De manera
similar, la presencia de un marco legal flexible para los GPU
a nivel nacional y trasnacional para enfrentar los retos del
mundo globalizado. Además, es un instrumento que permite
la coordinación de diversos actores de múltiples sectores
lo que enriquece las experiencias. Las tendencias actuales
apuntan a considerar diversas fuentes e instrumentos para
el financiamiento que se traduzcan en beneficios para la
sociedad y contribuyan al desarrollo de las ciudades. Como
lo han mostrado las experiencias alrededor del mundo, son
instrumentos controvertidos por sus impactos así que es
importante una gestión de riesgos desde los procesos de
planeación e incluir procesos participativos en donde los
actores sociales se involucren en las diferentes etapas de los
proyectos.

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Resumen

2.1 Instrumentos de carácter fiscal

• Los instrumentos fiscales son una forma de control del crecimiento urbano y
son útiles para articular la política territorial y las finanzas urbanas.
• El predial es un impuesto local, directo, obligatorio y periódico a un bien
inmueble con la finalidad de aportar los recursos para la prestación de servicios
públicos municipales.
• El predial es una de las fuentes principales de ingresos municipales
propios y uno de los impuestos más importantes en México.
• Algunos de los factores que influyen en los niveles de recaudación son
el nivel de descentralización y autonomía financiera del municipio,
la capacidad de pago de la población, las capacidades técnicas del
municipio y la efectividad de los gobiernos de proveer infraestructura y
servicios.
• La Contribución de Mejoras es la aportación que realiza la persona propietaria
(o un conjunto de propietarios) de un predio para financiar la construcción de
una obra pública que aumenta el valor de su propiedad.
• La Contribución de Mejoras está directamente ligada al beneficio que el
propietario obtiene del actual público por lo que los montos asignados a
los propietarios beneficiados en la Contribución de Mejoras se calculan
con base al beneficio de la obra y a la capacidad de pago
• Algunas de las claves para el éxito de la implementación de la
Contribución de Mejoras es garantizar que exista una voluntad política
para implementar el instrumento, la presencia de un sustento jurídico
robusto en las leyes, un buen diseño del instrumento, la participación
ciudadana y la transparencia.

2.2 Instrumentos de financiamiento por distribución de suelo

• La distribución de suelo puede tener un impacto considerable en la valorización

del suelo y por ello tiene el potencial de financiar la ciudad.
• La zonificación o zoning permite regular el uso de suelo para capturar parte de
la valorización y fortalecer la planeación urbana.
• Una flexibilidad en la zonificación permite implementar procedimientos
que den respuesta a situaciones imprevistas o que se plantearon mal
inicialmente.
• Algunas de las técnicas de zonificación flexible son: zonas especiales,
zonificación flotante, zonificación condicional, zonificación sobrepuesta,
polígonos de acción inmediata, zonas especiales de interés social y
permisos especiales.

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• El derecho de preferencia es un instrumento que facilita al poder público la

adquisición de suelo, que sea objeto de venta, para llevar a cabo algún proyecto
prioritario.
• El reagrupamiento parcelario es un instrumento de gestión del suelo que se
basa en la reconfiguración de parcelas individuales con diferentes dueños para
desarrollar su unificación y relotificación de una manera óptima proveyendo
suelo para uso público y para financiar el proyecto.
• Los Planes Parciales de Desarrollo Urbano (PPDU) son instrumentos donde se
hace una planeación detallada para el desarrollo de zonas particulares y que
conjugan la planeación urbana, la gestión de suelo y la financiación.

2.3 Otros mecanismos de captura de la valorización del suelo

• La transferencia de derechos de desarrollo es un instrumento que se basa
en incentivar que los propietarios de bienes inmuebles que no pueden
desarrollarse por alguna restricción (zonas o áreas emisoras), transfieran sus
derechos de desarrollo o edificabilidad a otros con una mayor demanda de
desarrollo (zonas o áreas receptoras).
• Dentro los objetivos de las transferencias de derechos de desarrollo se
encuentran salvaguardar el suelo protegido por su valor patrimonial y
generar recursos para el financiamiento del desarrollo urbano.
• La transferencia de derechos de desarrollo puede ser dentro de la
misma zona o hacia zonas receptoras diferentes de las emisoras.
• La venta de derechos de desarrollo es un instrumento en donde los propietarios
de un bien inmueble realizan un pago a cambio del derecho a construir por
encima del coeficiente de utilización de suelo básico.
• Los Grandes Proyectos Urbanos (GPU) son proyectos a gran escala de
reurbanización de iniciativa pública que transforman espacios de la ciudad en
nuevas centralidades en el contexto de un mundo globalizado.
• Para que un GPU pueda implementarse, es necesaria una fuerte
iniciativa pública que sea capaz de realizar los procesos de planeación,
gestión de suelo, coordinación entre los diferentes actores, facilitar las
operaciones inmobiliarias y atraer inversiones para el financiamiento
del proyecto.
• Los GPU tienen altos impactos que tienen, tanto favorables como
desfavorables, en materia social, económica, ambiental, cultural y
urbanística.

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85
 Curso Virtual Contenido
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Urbano Sostenible desde la gestión gubernamental
Municipal y Metropolitana. Módulo 2. Instrumentos fiscales y de
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