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Santiago, veintiséis de julio del año dos mil once.

Vistos:
En estos autos rol Nº 5455-2009, sobre juicio sumario regido por el
artículo 171 del Código Sanitario, el Instituto de Salud Pública ha
interpuesto recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia
de la Corte de Apelaciones de Santiago que confirmó el fallo que
acogió la reclamación deducida por Alberto Albala Weissmann por sí y
en representación de la sociedad Elías Albala Franco, Laboratorio
Maver Ltda., dando lugar a la alegación de prescripción de la
resolución sancionatoria.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso de nulidad denuncia la infracción de los
artículos 94 del Código Penal y 2515 del Código Civil.
Explica el recurrente que yerra la sentencia al concluir que la
infracción administrativa tiene naturaleza de falta penal dado que su
comisión se sanciona con multa. Expresa que examinado el artículo 21
del Código Penal, éste divide las penas en penas de crímenes, de
simples delitos y de faltas, indicando seguidamente que la multa es
una pena común a las tres clases anterio res. Señala que el sólo
hecho que un acto ilegal sea castigado con una sanción de multa no lo
convierte en una falta, pues bien pueden sancionarse con multa los
crímenes o simples delitos. Agrega que el artículo 20 del Código Penal
establece que no se reputan penas las multas que los superiores
impongan a sus administrados en uso de sus atribuciones
gubernativas. Concluye entonces que la multa administrativa no es una
pena y por ello no puede ser utilizada como elemento para determinar
la naturaleza jurídica de falta atribuida a la infracción administrativa.
Aduce que además es necesario tener en cuenta los siguientes
elementos: a) Las normas establecidas en los artículos 94 y 95 del
Código Penal se encuentran insertas dentro del título denominado ?De
la extinción de la responsabilidad penal?, tipo de responsabilidad que
emana de la comisión de un delito penal, específicamente de una falta;
b) No es posible sostener la naturaleza jurídico penal de la infracción
denunciada, puesto que las normas infringidas por el reclamante no
contemplan un tipo penal expreso y en consideración a que el
conocimiento de aquélla es entregado al Instituto de Salud Pública
como ente administrativo y al juez civil competente como ente judicial;
c) Existe regulación administrativa de otros entes dotados de
facultades fiscalizadoras y sancionatorias que establecen normas
contrarias a los principios penales invocados por los actores, a modo
ejemplar, el artículo 44 inciso segundo del D.F.L. Nº 251 de 1931, el
cual dispone que ?las sanciones señaladas en los números 1º y 2º
podrán ser aplicadas a la sociedad o a las personas que ocuparen los
cargos de directores, gerentes u otros apoderados a la época del
hecho constitutivo de infracción, a menos que constare su falta de
participación o su oposición al mismo?, disposición de la cual no
resulta sostenible la pretensión de asimilación al derecho penal,
cuando se permite sancionar por infracciones administrativas a
personas jurídicas; d) Además existen normas que establecen plazos
de prescripción distintos y muy superiores a los seis meses, como por
ejemplo, el artículo 33 del D.L. Nº 3538 de 1980, que dispone que ?la
Superintendencia no podrá aplicar multa a un infractor, luego de
transcurridos cuatro años desde la fecha en que hubie re terminado de
cometerse el hecho penado o de ocurrir la omisión denunciada? y que
?la acción de cobro de una multa prescribe en el plazo de dos años
contados desde que se hizo exigible, conforme a lo establecido en los
artículos 30 y 31 de este decreto ley?; y e) El Código Penal regula los
delitos contra la salud pública, cuestión que resulta congruente con
nuestro sistema normativo, en cuanto cada vez que el legislador ha
estimado necesario establecer tipos penales respecto de ciertos
ordenamientos jurídicos, los ha establecido expresa y separadamente
de la
s infracciones administrativas correspondientes, como sucede, por
ejemplo, en el caso de la legislación tributaria.
Asegura el recurrente que sólo cabe aplicar el único derecho común
existente, esto es el Código Civil, el cual en su artículo 2515 inciso
primero establece que la prescripción de las acciones ordinarias es de
cinco años. Por consiguiente, habiendo transcurrido entre la fecha de
ocurrencia de los hechos materia del sumario sanitario -30 de junio de
1999- y la fecha de inicio del sumario sanitario -1 de agosto de 2000-
un plazo menor a los cinco años, la alegación de prescripción debió
ser desestimada.
Segundo: Que al explicar la forma como el error de derecho
denunciado influyó en lo dispositivo de la sentencia, el recurso señala
que de aplicarse correctamente los preceptos precitados la decisión
habría sido la contraria a la que se asentó. Esto es, se habría
desestimado la alegación de prescripción y en definitiva se habría
rechazado la reclamación deducida.
Tercero: Que la sentencia de primera instancia ?confirmada sin
modificaciones- estableció que en la especie se trataba de hacer
efectiva la responsabilidad infraccional del reclamante, dada la
publicidad y/o promoción de los productos ?Tapsin Caliente Día? y
?Tapsin Caliente Noche? en medios televisivos y periodísticos
escritos, en contravención a lo dispuesto en los artículos 23, 89 y 90
del D.S. Nº 1876 de 1995. Agregó que el artículo 174 del Código
Sanitario dispone que la infracción de las disposiciones de dicho
Código, sus reglamentos y a las resoluciones que dicte el Director
General de Salud, salvo las disposiciones que tengan una sanción
especial, lo que no ocurre e n la especie, serán sancionadas con
multa. Concluyó que habiéndose determinado que la sanción impuesta
tiene naturaleza jurídica de multa respecto de la falta cometida por el
reclamante y en ausencia de disposición expresa que regule el tiempo
en que prescriben las acciones del Instituto de Salud Pública para
perseguir la aplicación de sanciones pecuniarias como ocurre en la
especie, deberá aplicarse el derecho común, en el caso, los artículos
94 y 95 del Código Penal. Así, teniendo por establecido que el hecho
constitutivo de la infracción tuvo lugar el día 30 de junio de 1999,
conforme al acta e informe inspectivo de visita efectuada por
funcionarios del Instituto de Salud Pública al Laboratorio Maver Ltda. y
que el sumario sanitario se ordenó instruir mediante la resolución Nº
5686 de 1º de agosto de 2000, debe acogerse la demanda por cuanto
transcurrieron más de seis meses desde la comisión del hecho
infraccional y el inicio del sumario respectivo, plazo de prescripción de
la falta que sanciona la infracción administrativa materia sub lite.
Cuarto: Que el análisis de la materia en referencia debe iniciarse
desestimando toda posición que propugne la imprescriptibilidad de las
infracciones y sanciones administrativas, respecto de aquellas
situaciones donde la ley correspondiente no haya establecido de
manera expresa un plazo determinado para que opere la prescripción.
Como lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema,
la prescripción extintiva constituye un principio general de derecho que
adquiere presencia plasmándose positivamente en todo el espectro de
los distintos ordenamientos jurídicos, resultando excluida sólo en
aquellos casos donde por ley o atendida la naturaleza de la materia, se
establece la imprescriptibilidad de las acciones.
Ella representa, en efecto, junto a otras instituciones como la
caducidad, los plazos, el abandono del procedimiento y la preclusión,
una manifestación determinante, en el ámbito de las relaciones
jurídicas, del factor tiempo.
Mediante la prescripción extintiva se propende al resguardo del orden
social y a la seguridad, estabilidad y consolidación de las relaciones
jurídicas. De allí que juristas como Savigny hayan afirmado que se
trata de una de las instituciones más importantes y saludables en el
campo del derecho y que s
e haya ag regado que resulta condición insustituible para la
tranquilidad colectiva, desde que sin ella la sociedad sería un caos o
un estado de conflicto permanente.
Quinto: Que aceptándose, entonces, como premisa que, aun en el
silencio de la ley ?tal como ocurre en el caso de que se trata en estos
autos? las infracciones y sanciones administrativas han de someterse
a los efectos jurídicos de la prescripción, corresponde determinar la
modalidad del plazo o extensión del tiempo con que cuenta la
Administración para ejercer las acciones destinadas a fiscalizar y
sancionar los ilícitos ubicados en el ámbito de su potestad represiva.
Sexto: Que semejante cuestión se encuentra íntimamente vinculada
con la naturaleza de las sanciones administrativas y del Derecho
Administrativo Sancionador, bajo cuyo imperio aquéllas se investigan y
aplican por la Administración.
Se entiende que el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho
Penal tienen un origen común en el ius puniendi único del Estado, del
cual constituyen manifestaciones específicas tanto la potestad
sancionatoria de la Administración como la potestad punitiva de los
Tribunales de Justicia.
De esta similitud se desprende como consecuencia la posibilidad de
aplicar supletoriamente en el ámbito de las sanciones administrativas
algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal.
Séptimo: Que corresponde desestimar, asimismo, la opinión ?que
también suele sustentarse? proclive a aplicar supletoriamente en el
derecho administrativo sancionador el plazo de 5 años establecido en
el artículo 2515 del Código Civil para la prescripción de largo tiempo
propia de las acciones ordinarias vinculadas al derecho de las
obligaciones, tanto por la distinta naturaleza que ostentan las acciones
relativas al ámbito sancionatorio ?de indiscutible pertenencia al campo
del Derecho Público? y aquéllas que sirven para salvaguardar las
acreencias del derecho común, inspiradas en principios jurídicos
pertenecientes al orden privado y reguladas en dicho Código, como si
se atiende a los fundamentos sobre los que reposa el instituto de la
prescripción extintiva.
En efecto, para que ésta pueda operar deben conjugarse dos factores:
por un lado el transcurso del tiempo y, por el otro, la inactividad del
acreedor, cuya desid iaen la cautela de su derecho es castigada por el
legislador con la prescripción de la acción pertinente.
Desde esta última perspectiva, no parece razonablemente justificada la
sujeción de ambas clases de acciones al plazo común de prescripción
de 5 años previsto en el Código Civil, puesto que no es dable exigir el
mismo grado de diligencia y esmero en el resguardo de sus intereses a
personas con patrones medianos de cultura, como son, en general, los
destinatarios del derecho común, que a los órganos de la
Administración institucionalmente encargados de ejercer las
potestades sancionatorias, cuyos integrantes necesariamente deben
contar con capacidades, destrezas y recursos jurídicos, materiales y
tecnológicos adecuados para cumplir con oportunidad el mandato que
la ley les impone en orden a fiscalizar y perseguir las conductas que
transgreden el ordenamiento administrativo en procura de su
adecuada sanción.
La conclusión, obvia, que de ello se sigue no puede ser otra que los
agentes fiscalizadores en lo administrativo deben contar con un
régimen general de plazos más exiguos en el ejercicio de sus
funciones de supervisión que los que el ordenamiento reconoce al
acreedor común para la cautela de sus derechos.
Octavo: Que en el orden de los principios rectores de los
razonamientos desarrollados precedentemente, no corresponde dar
cabida a las argumentaciones que a veces suele aducirse acerca de
que un plazo de prescripción de seis meses resultaría exiguo para
sanciones relativas a contravenciones que afectan a bienes jurídicos
de trascendencia en el ámbito social y económico. Consideración que,
resultando atendible, corresponde atender al legislador, el cual cu
enta para ello con dos vías: establecer, con carácter general, una
gradación en los plazos de prescripción, atendida la gravedad de las
infracciones, como se postula en el Proyecto de Ley sobre Bases de
los Procedimientos Administrativos Sancionatorios; o bien fijar en la ley
particular un término de prescripción acorde con la entidad de las
contravenciones a sancionar, según ocurrió con la Ley N° 20.361, que,
modificando el artículo 20 del D.L. N° 211 de 1973 que fija normas
sobre Protección a la Libre Competencia, elevó a cinco años el plazo
de prescripción de las acciones destinadas a perseguir las conductas
previstas en la letra a) del ar tículo3° de dicho cuerpo legal
(relacionadas con acuerdos colusivos entre agentes económicos en
desmedro de la libre competencia en los mercados).
Noveno: Que al término de las reflexiones anteriores no cabe sino
concluir, en congruencia con las ideas en ellas expresadas, ?que han
sido, en lo esencial, compartidas por la jurisprudencia reiterada de esta
Corte? que, en ausencia de una regla específica sobre el punto, las
infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el plazo
de seis meses establecido para las faltas en los artículos 94 y 97 del
Código Penal.
Décimo: Que, acorde con lo razonado, en la especie la autoridad
sanitaria tomó conocimiento de los hechos constitutivos de la
infracción el 30 de junio de 1999, iniciándose el sumario sanitario el 1º
de agosto de 2000, el cual concluyó con la resolución exenta N°
006245 de 8 de agosto de 2003 que impuso al reclamante una multa
ascendente a doscientas unidades tributarias mensuales (200 UTM),
por infracción a los artículos 23 y 24 del Decreto Supremo N° 1876 de
1995 del Ministerio de Salud. En consecuencia, aplicando el artículo 94
del Código Penal, la infracción imputada a la reclamante se encontraba
prescrita al momento de ejercer el ente fiscalizador la acción
persecutoria correspondiente.
Undécimo: Que por lo precedentemente expuesto y razonado el
recurso de casación en el fondo debe rechazarse, puesto que los
sentenciadores al acoger la prescripción opuesta por el actor no han
incurrido en las transgresiones de ley denunciadas.
De conformidad asimismo con lo que disponen los artículos 764, 767 y
805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de
casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de
fojas 244 en contra de la sentencia de dos de junio del año dos mil
nueve, escrita a fojas 243.
Acordada con el voto en contra del Ministro señor Pierry, quien estuvo
por acoger el recurso de casación en el fondo deducido y rechazar la
petición de prescripción extintiva de la acción infraccional ejercida por
la demandada, por las siguientes consideraciones:
1°) Que el disidente no está de acuerdo en aplicar en el presente caso
la prescripción de seis meses que, respecto de las faltas contempla el
artículo 94 del Código Penal. En efecto, la sola circunstancia deque la
infracción conlleve una sanción pecuniaria no transforma ese ilícito en
una falta penal o deba reputársele como tal, toda vez que esta sanción
es, según el artículo 21 del Código Penal, una pena común para los
crímenes, simples delitos y también para las faltas.
2°) Que si bien la potestad sancionadora de la Administración forma
parte del denominado ?ius puniendi del Estado , no es menos cierto
que la sanción administrativa es independiente de la sanción penal,
por lo que debe hacerse una aplicación matizada de los principios del
derecho penal en materia de sanción administrativa, no siendo
razonable aplicar el plazo de prescripción de las faltas, porque al ser
una prescripción de corto tiempo ?seis meses? resultaría eludida la
finalidad del legislador de dar eficacia a la Administración en la
represión de estos ilícitos y la sanción contemplada en la ley carecería
de toda finalidad preventiva general.
3°) Que esta independencia entre la sanción administrativa y la
sanción penal queda claramente establecida si se considera
que la primera puede afectar a las personas jurídicas, en cambio en la
legislación penal chilena ello resultaría imposible.
4°) Que aceptar la prescripción de seis meses para la aplicación de la
sanción administrativa atenta contra la debida relación y armonía que
debe guardar la legislación, ya que no resulta coherente que la acción
disciplinaria por responsabilidad administrativa de los funcionarios
públicos prescriba en cuatro años, de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 158 del Estatuto Administrativo y 154 del Estatuto
Administrativo para Funcionarios Municipales y, en cambio, tratándose
de la acción sancionatoria dirigida contra particulares, prescriba en el
plazo de seis meses.
5°) Que al no existir una norma especial de extinción de esta clase de
acciones, sólo cabe acudir a las normas generales del derecho común
y dentro del ámbito civil y, en ese entendido, cabe hacer aplicación a la
regla general de prescripción extintiva de cinco años a que se refiere el
artículo 2515 del Código Civil, con lo cual, ninguno de los hechos
denunciados como constitutivos de infracciones a la reglamentación
sanitaria se hallan prescritos.
6°) Que, finalmente, conviene destacar que la aplicación de la no
rmativa del ordenamiento ordinario en materia de prescripción de las
acciones que aquí se tratan no lo es en carácter supletorio, basada en
principios generales del derecho, sino en virtud de un mandato
expreso del legislador, consignado en el artículo 2497 del Código Civil,
conforme al cual las reglas relativas a la prescripción se aplican
igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las
municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales y
de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo
suyo.
7º) Que entonces, habida consideración que desde la fecha en que la
autoridad sanitaria tomó conocimiento del hecho constitutivo de la
infracción, el día 30 de junio de 1999, y la fecha en que inició sumario
sanitario el día 1º de agosto de 2000 no ha transcurrido el plazo de
cinco años contemplado en el artículo 2515 del Código Civil, para que
la presente acción se encuentre prescrita.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo de la Abogada Integrante señora Maricruz Gómez
de la Torre y el voto disidente a cargo de su autor.
Rol Nº 5455-2009.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por

los Ministros Sr. Héctor Carreño, Sr. Pedro Pierry, Sr. Haroldo Brito y
los Abogados Integrantes Sr. Jorge Medina y Sra. Maricruz Gómez de
la Torre. No firma el Abogado Integrante Sr. Medina, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por estar ausente.
Santiago, 26 de julio de 2011.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintiséis de julio de dos mil once, notifiqué en

Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.