MÓDULO I: Contextualización al fenómeno migratorio:

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MÓDULO I:
Contextualización al fenómeno migratorio.

Curso “Intervención Socioeducativa con

Menores Extranjeros No Acompañados”
Formación
2020

NOMBRE
DEL CURSO

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Índice:

1. Introducción ................................................................................... 5
2. Recorrido histórico de la protección a la infancia y adolescencia . 6
2. Estructura del sistema de acogimiento residencial ..................... 11
2. El. Menores extranjeros no acompañados en España:
contextualización y necesidades ..................................................... 22

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1. Introducción
En la sociedad actual, al igual que en épocas anteriores, existe una serie de
colectivos a los que se trata de proteger y atender, a través de distintos
mecanismos y estrategias de acción, dentro del marco normativo y legislativo
existente, que permite que se organicen recursos y servicios específicos y
adecuados a las características de estos colectivos.

Uno de estos colectivos es el de la infancia y la adolescencia. Como veremos a

lo largo de este módulo, es la Convención de las Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño, del 20 de noviembre de 1989, la responsable de que se
modifique el enfoque de atención hacia la población mencionada; pasando las
personas menores de edad de ser un objeto de protección a un objeto de
derechos, convirtiéndose la protección en uno más de los derechos que les
amparan.

A raíz de esta Convención, que supone una evolución en cuanto al enfoque

tradicional de protección centrado en la educación y la sanidad, se pone de
relieve la importancia de desarrollar un marco normativo estatal y autonómico
que garantice la promoción y protección de los derechos de estas personas,
especialmente de aquéllas que se encuentran en situación de riesgo o de
desamparo.

Las diferentes comunidades autónomas, en virtud de la competencia asignada

en materia de Bienestar Social, han aprobado, a lo largo de los últimos años,
diferentes leyes, en este ámbito, que estructuran y rigen la actuación que se lleva
a cabo con este colectivo.

En este módulo, nos centraremos en aquellos aspectos del marco internacional,

estatal y autonómico que se refieren a la actuación con personas jóvenes en
centros de acogimiento residencial, con el objetivo de contextualizar la acción
sociolaboral que se puede plantear y desarrollar con este colectivo.

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2. Recorrido histórico de la protección a la

infancia y adolescencia
El colectivo de la infancia y adolescencia es uno de los grupos de población que
mayor atención y protección recibe, por parte de la sociedad, dada su
vulnerabilidad y riesgo de desamparo del núcleo familiar.

En España, las primeras instituciones de acogimiento residencial surgen en el

siglo XII. Se trataba de macroinstituciones, tales como Casas de Expósitos, de
Misericordia, Casas Cuna y Hospicios, entre otros, que recogían a menores, en
sustitución de un ambiente familiar inexistente o deficitario. Se trataba de
macrocentros, en los que se contaban con todos los servicios necesarios, desde
la escuela hasta, por ejemplo, la capilla. Sin embargo, a excepción del personal
de la escuela, la diversidad de la población atendida no se veía compensada por
la profesionalización del personal, lo que provocaba que no todos los problemas
de las personas menores, especialmente en los apartados emocional y de
adaptación social, fueran abordados.

Si bien no se puede juzgar negativamente la labor que se realizaba durante esta

época, la evolución de la sociedad ha provocado una alta especialización de los
servicios de protección a la infancia y la adolescencia, lo que permite ofrecer una
mejor respuesta a las diferentes problemática que surgen en este colectivo.

Durante el siglo XX, se produjo un desarrollo normativo en los planos

internacional, nacional y autonómico, en lo que se refiere a la garantía de los
derechos de las personas menores de edad. Este desarrollo legislativo,
favorecido por la dimensión social que adquiere el colectivo de la infancia y la
adolescencia, tiene su origen en la Convención de las Naciones Unidas sobre
los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España, el 30
de noviembre de 1990, e incluida en el ordenamiento jurídico español, tras su
publicación en el B.O.E., el 31 de diciembre de ese mismo año.

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Con anterioridad a esta Convención, se habían comenzado a considerar los

derechos de la infancia, de acuerdo con la declaración sobre los Derechos del
Niño, de Ginebra, de 1924, y la Declaración de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1959. Sin embargo, todavía se seguía
considerando al niño o niña como un objeto de protección, centrándose la acción
profesional en aquellos casos en que no se cumplen ciertos derechos, como la
educación o la salud, por ejemplo.

En el ámbito internacional, existen textos de diferente tipología que contribuyen

a reconocer jurídicamente el papel social de la infancia y la adolescencia:

- La Carta de Derechos Fundamentales de la UE, que dedica el artículo 24

a los derechos del niño.
- Las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de menores
privados de libertad, aprobadas en la Asamblea General de las Naciones
Unidas, en 1990.
- La Resolución sobre los problemas de los niños en la Comunidad
Europea, aprobada por el Parlamento Europeo, el 13 de diciembre de
1991.
- La Recomendación del Consejo de las Comunidades Europeas sobre el
cuidado de los niños y las niñas, de 31 de marzo de 1992.
- El Dictamen sobre la adopción, aprobado por el Consejo Económico y
Social, el 1 de julio de 1992.
- La Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada por el Parlamento
Europeo, en Resolución del 8 de julio de 1992.
- El Convenio sobre Protección de Menores y Cooperación en materia de
Adopción Internacional, aprobado, el 29 de mayo de 1993, por la
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, y ratificado por
España, mediante instrumento de 30 de junio de 1995.
- La Recomendación de la Reunión de Ministros del Consejo de Europa
sobre los derechos de los menores que viven en instituciones
residenciales, de 2005.

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- Las Recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño, aprobadas

en la Asamblea de las Naciones Unidas, en 2010.

Dentro de España, el desarrollo de la legislación, con sus consiguientes

reformas y novedades, supone un acercamiento a los planteamientos
progresistas internacionales mencionados en materia de atención a la infancia y
adolescencia.

Si bien la Constitución de 1978, en su artículo 39 se refiere explícitamente a la

protección de las personas menores de edad, no es hasta 1987, cuando se
aprueba una ley específica de protección a la infancia. No obstante, hay otras
leyes, aprobadas entre 1978 y 1987 y después, que han contribuido a desarrollar
el marco normativo español en esta materia. Cabe destacar las siguientes Leyes
y Reformas:

o La Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificación del Código Civil en

materia de Filiación, Patria Potestad y Régimen Económico del
Matrimonio, que supone el comienzo del desarrollo legislativo en este
ámbito. Suprime la distinción entre filiación legítima e ilegítima; equipara
al padre y a la madre, a efectos del ejercicio de la patria potestad, e
introduce la investigación de la paternidad.
o La Ley sobre la Tutela, de 1983.
o La Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican
determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil,
en materia de adopción. Esta Ley supone un gran avance en la protección
a la infancia y adolescencia, en tanto que produce las siguientes
consecuencias:
§ Que la adopción se conciba como un elemento de plena integración
familiar.
§ Que el acogimiento familiar se configure como una nueva
institución de protección.
§ Que se generalice la primacía del interés superior del niño, niña o
adolescente.

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§ Que se protejan sus derechos, en orden a garantizar su desarrollo

en todas las actuaciones administrativas o judiciales relacionadas
con él o ella.
§ Que se amplíen las competencias de la figura del defensor de la
infancia y adolescencia.
§ Que se sustituya el concepto de abandono por el de desamparo (el
cual es declarado por las Entidades Públicas de las Comunidades
Autónomas).
§ Que se agilicen los procedimientos de protección, al posibilitar la
asunción de la tutela automática, por parte de la entidad pública
competente.
§ En conclusión, supone el inicio de la organización del actual
sistema de protección de menores, al otorgar amplias
competencias a las Comunidades Autónomas en esta materia, y la
pérdida de protagonismo del internamiento de menores en centros
o acogimiento residencial, en beneficio del acogimiento familiar.

o La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del

Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de
Enjuiciamiento Civil. Esta Ley supone un avance, en cuanto a la anterior
Ley, al adecuarse a las nuevas necesidades de la sociedad y establecer
las pautas de actuación que deberán presidir los desarrollos normativos
en la materia y la intervención de las administraciones públicas.
Concretamente, la Ley manifiesta que “la mejor forma de garantizar social
y jurídicamente la protección de la infancia es promover su autonomía
como sujetos”. A lo largo de la Ley, encontramos el desarrollo expreso del
derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen; el derecho a la
información; a la libertad ideológica; a la participación, asociación y
reunión; el derecho a la libertad de expresión y el derecho a recibir una
respuesta por parte de la Justicia. Es especialmente relevante el derecho
a emitir su opinión y a que ésta se tenga en cuenta, cuando la persona
menor de edad tenga suficiente juicio, ya que confirma y afianza el
principio de democratización en aquellas cuestiones que les afectan más

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allá del ámbito familiar. Esta democratización de las relaciones se ve

reforzada por el hecho de que las limitaciones que se puedan derivar del
desarrollo evolutivo deben interpretarse restrictivamente y paliarse
recurriendo a los procedimientos y a los instrumentos de interpretación
más adecuados a la edad de la persona.
o Además, esta Ley eleva a rango normativo la distinción entre situaciones
de riesgo y situaciones de desamparo, otorga prioridad al principio de
agilidad e inmediatez en todos los procedimientos administrativos y
judiciales, articula diferentes tipos de acogimiento familiar e introduce, en
materia de adopción, el requisito de idoneidad de las personas
adoptantes, según expresa textualmente propio Boletín Oficial del
Estado.

Podemos hablar, por tanto, de tres modelos de actuación diferentes, en toda

España, tal y como menciona Fernández del Valle (2009):

o El Modelo Institucionalizador, que se corresponde con las

macroinstituciones que pretendían cubrir todas las necesidades básicas,
dentro de la misma institución, y que dominaron el panorama de la
protección infantil, hasta bien entrados los años 80.
o El Modelo Familiar, que comienza, a principios de los años 80,
desarrollándose muy paulatinamente, y que se basa en unidades
residenciales más pequeñas y ajustadas al máximo posible a un modelo
familiar, creando entornos que puedan considerarse sustitutivos de las
familias.
o El Modelo Especializado, que comienza a partir de los años 90, y supone
importantes cambios en el sistema de protección, que afectan
directamente al modelo de acogimiento residencial. Apuesta por las
medidas preventivas y de intervención en el entorno familiar, antes de
cualquier separación. En el caso de que ésta se produzca, orienta toda la
intervención a garantizar el retorno del menor a su familia, en el menor
tiempo posible, o, en su defecto, a su integración en una familia
acogedora o adoptiva.

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Esta nueva concepción de la intervención va a producir cambios significativos en

la regulación legal y en las políticas dirigidas a la infancia y, como consecuencia
de ello, modificaciones importantes en los perfiles de las personas menores que
se atenderán en los centros, que pasarán a ser mayoritariamente adolescentes,
un aspecto particularmente importante, ya que, en muchos casos, tienen origen
inmigrante, provienen de adopciones truncadas o cuentan con un historial de
graves conflictos sociales, familiares y personales.

2. Estructura del sistema de acogimiento

residencial
La Ley 3/2005, 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la
Adolescencia, de la Comunidad Autónoma del País Vasco, define el acogimiento
residencial como “una medida alternativa de guarda, de carácter administrativo
o judicial, cuya finalidad es ofrecer una atención integral en un entorno
residencial a niños, niñas y adolescentes cuyas necesidades materiales,
afectivas y educativas no pueden ser cubiertas, al menos temporalmente, en su
propia familia”.

Como vemos, el acogimiento residencial implica la asunción de la Guarda por

parte de la Administración Pública, lo que no puede confundirse con la asunción
de la Tutela. La Guarda es asumida por la Administración, de forma temporal,
previa solicitud de los padres y/o madres de las personas menores, ante
circunstancias que impidan su cuidado, o previo acuerdo del sistema judicial
correspondiente. A diferencia de lo que ocurre con la Tutela Administrativa, no
se suspende la patria potestad o la tutela, sino que sólo se delegan en la
Administración aquellas funciones de la patria potestad que se derivan de la
convivencia con la persona menor.

La Tutela Administrativa es una de las medidas recogidas en el Código Civil,

que se produce en situaciones de desamparo, a causa del incumplimiento o
inadecuado ejercicio de los deberes de protección marcados por las leyes

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para la guarda de las personas menores. No es necesario ningún procedimiento

judicial, sino que se constituye automáticamente, siendo notificada a los padres,
madres, tutores o guardadores, en un plazo de 48 horas. En principio, tiene un
carácter provisional, hasta que se adopten las medidas de protección definitivas,
suspendiéndose la patria potestad o tutela ordinaria, que recae, por ley, en la
entidad pública del territorio que corresponda.

Antes de continuar con los principios y en el modo de organización del sistema

de protección de menores, en referencia al acogimiento residencial, es
importante detenerse a analizar algunos cambios que se están produciendo en
la Atención Residencial y que se citan en el “Manual de Buena Práctica para
la Atención Residencial a la Infancia y Adolescencia”, elaborado por la
Federación de Asociaciones para la Prevención del Maltrato Infantil:

o El nuevo encuadre de la Atención Residencial, dentro de la

intervención que se lleva con la infancia y como complemento de los
recursos que existen para esta intervención.
o El descenso en el uso del acogimiento residencial. En Europa, ha
bajado el número de niños en Centros, fruto de las acciones preventivas,
de las intervenciones en el propio medio familiar, del incremento de otros
recursos como el acogimiento y la adopción (apoyándose en la
constatación de que los niños obtienen mayor beneficio de la atención
dispensada en ámbitos similares al familiar). Tampoco hay que desdeñar
que el recurso como tal se ha encarecido, debido especialmente a la
profesionalización.
o La influencia que, de manera específica, han tenido movimientos como
el que se conoce como “Permanency Planning”, desarrollado, hace
una veintena de años, en el mundo anglosajón y que ha tenido una gran
incidencia en el campo de la atención a la infancia maltratada y
abandonada. La filosofía de este movimiento resalta la necesidad de
establecer un plan de actuación que tenga como objetivo el integrar al
niño en un contexto familiar, con carácter permanente, tan pronto como
sea posible.

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o La tendencia a la “desaparición” de las grandes instituciones, tanto

en lo referido al número de niños, niñas o adolescentes y el aspecto físico
– arquitectónico, como el de planificación y organización, así como la
diversificación del tipo de Centros, en función de las necesidades de la
población a atender.
o Los cambios experimentados por el personal de la Atención
Residencial, en la profesionalización, la formación, la especialización, la
interdisciplinariedad, la disminución de la ratio educadores – menores,
etc.
o El cambio de la población. La población atendida en los servicios
residenciales es diferente a la de hace unos años. Esto ha sido debido,
por una parte, a la utilización de otros recursos de protección y, por otra,
a la corriente de desinstitucionalización en los campos de la justicia y la
salud mental. En resumen, nos encontramos con una población de niños,
niñas y adolescentes que presentan importantes problemas familiares,
problemas emocionales y de adaptación social, al tiempo que se observa
un incremento de las edades adolescentes. A todo ello, habría que añadir
la aparición de niños y niñas extranjeros ilegales, con necesidades
específicas de orden cultural y religioso.

Por su parte, la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de la Junta de

Andalucía, junto con la Federación de Asociaciones para la Prevención del
Maltrato Infantil, complementan la definición y los principios del acogimiento
residencial, al afirmar que:

o El concepto de protección inherente a la intervención dirigida a la infancia

ha de ampliarse, hasta incluir el de promoción del bienestar infantil,
integrando la dimensión del desarrollo evolutivo y la dimensión educativa,
para poder satisfacer las necesidades de la persona menor de edad.
o Se mantendrá, durante el tiempo estrictamente necesario, conforme a
cada plan individualizado.
o Fomentará la relación entre hermanos.

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o Procurará la estabilidad residencial, así como la ubicación en la misma

provincia de origen
o El interés de los y las menores presidirá todas las decisiones que se
adopten, en relación con su acogimiento residencial, desde la
o perspectiva de sus derechos y necesidades y prevaleciendo sobre el
paterno, durante el tiempo que sea necesario, para garantizar su
protección.
o Se potenciará la preparación escolar y ocupacional de los y las menores,
con el fin de facilitar la inserción laboral.

Hay que resaltar que la familia es el entorno más adecuado para satisfacer las
necesidades de las personas menores de edad, puesto que se configura como
un contexto natural básico para el desarrollo evolutivo y el proceso de
socialización de las personas. Por este motivo, la intervención familiar se erige
como un recurso primario y preventivo, cara a garantizar los derechos de
cualquier menor de edad. Sólo en aquellos casos en los que el núcleo familiar
no responda a las necesidades de la persona menor de forma adecuada o no
existan personas adultas que puedan hacerse cargo de las mismas, se valora la
separación (temporal o definitiva), como solución a dicha problemática. No
obstante, esta separación debe repercutir lo mínimo posible en el desarrollo del
niño, niña o adolescente, por lo que se debe determinar cuál de las siguientes
opciones favorece sus intereses: adopción, acogimiento en familia extensa,
acogimiento familiar o acogimiento residencial.

Sin ánimo de restar importancia a las valoraciones individuales de cada caso,

pero sí con la intención de conocer en qué casos puede ser aconsejable el
acogimiento residencial y en cuáles no, exponemos a continuación una serie de
ejemplos de casos, en los que dicho tipo de acogimiento es favorable, y otros,
en los que no se recomienda, por existir otros recursos que responden mejor a
las necesidades de las personas menores y sus familias.

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Tabla 1: Características de lo recursos favorables y no adecuados

RECURSO FAVORABLE RECURSO NO ADECUADO
- Adolescentes. Menores con - Existencia de garantías acerca de la
dificultades de adaptación que a un protección de la persona menor, a
sistema familiar. través de la intervención familiar.
- Intervención especializada en - Separaciones definitivas de la
contexto estructurado y organizado. familia.
- Casos urgentes que requieran - No necesidad de un tiempo de
contexto de protección. preparación para la integración de la
- Grupos de hermanos, cuya unión no persona menor en un nuevo contexto
se puede garantizar en un recurso familiar.
familiar. - En los periodos de valoración de la
- Problemáticas de relación con situación (menor y familia) para
iguales y/o adultos. determinar una situación de
- Casos de abandono y/o maltrato en desprotección, sin razones que
sus familias o repetidas experiencias aconsejen una separación familiar.
de separación. - Niños y niñas menores de seis años;
- Casos de fracaso en acogimiento necesidades de desarrollo y apego se
familiar. satisfacen mejor en contextos
- Separaciones temporales de la similares al familiar.
familia.
- Necesidades de preparación para el
acogimiento familiar.
- Preparación para la vida
independiente, para adolescentes que
no pueden reintegrarse a su familia.

Fuente: Manual de Buena Práctica para la Atención Residencial a la

Infancia y Adolescencia

Las personas menores de edad que acceden al sistema de protección a la

infancia y adolescencia deben ser atendidas, por tanto, en función de sus
características y su plan de intervención, en el programa más adecuado para su

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desarrollo personal y social. Es importante diferenciar los conceptos de “centro”

y “programa”: cada persona menor de edad que accede al sistema de protección
a la infancia es sujeto de una evaluación profesional que permite determinar qué
tipo de programa se adecua a sus características y necesidad.

En consecuencia, se realizará el ingreso en un centro de acogimiento

residencial, donde se desarrolle dicho programa, pero, en un mismo centro,
pueden llevarse a cabo diferentes programas de atención residencial, en función
de los perfiles y casos que existan. Por ejemplo, puede haber casos, en los que
se esté ofreciendo protección de carácter urgente, a la vez que a otras personas
menores se les está preparando para la reagrupación familiar y a otras, para la
vida autónoma. En este ejemplo, todas estas personas podrían residir en el
mismo centro de acogimiento residencial, aunque estuvieran insertos en
programas de atención residencial diferentes.

Los programas de atención residencial presentan una serie de características

generales que definen su función y la población que puede acogerse a ellos.

Sin embargo, los servicios de protección a la Infancia y Adolescencia

competentes en cada Comunidad Autónoma ajustan estos programas a su
propia organización, condicionada, en muchas ocasiones, por las características
de la red de centros de acogimiento residencial que se disponga. Es decir,
muchas veces, se da el caso de que aspectos como la situación o el tamaño de
los centros determinan qué tipo de programa se llevará a cabo en ellos.

En líneas generales, los tipos de programa de atención residencial que se

ponen en práctica son:

I. Programa Residencial Básico

A través de este programa, se proporciona un contexto de protección y atención

residencial a personas menores de edad que no requieren una intervención
especializada. Se adapta a las necesidades evolutivas de estas personas,

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tratando de mantener las relaciones con su entorno natural, cuando se prevea la

reintegración familiar, o preparando la integración en otros contextos alternativos
al familiar, cuando no se prevea dicha reintegración.

Más concretamente, las personas que pueden beneficiarse de este tipo de

programa son:

o Menores que no requieren una intervención especializada.

o Menores y familias que requieren un “tratamiento de respiro”, para
prevenir la separación definitiva (o cuando se necesita ese “respiro” para
un acogimiento familiar).
o Menores que no pueden integrarse en su familia o en otro tipo de
acogimiento, tras cumplir los objetivos de otra clase de programa.
o Y/o menores que presentan diferentes edades y necesidades evolutivas,
ya que el grado de estructuración del programa es flexible.

La duración de este programa debe ser la estrictamente necesaria, para

responder a las necesidades detectadas y tratar de cumplir los objetivos
planteados: desde periodos cortos en “tratamientos de respiro”, hasta largos
periodos de tiempo, cuando hay que responder a las necesidades evolutivas de
las personas menores, ofreciéndoles un contexto de protección. Se recomiendan
periodos de media duración, en los casos de transición a otros programas de
Atención Residencial.

Dentro del programa básico de atención residencial, se realiza una atención y

supervisión de las personas menores, durante las 24 horas del día, así como la
intervención que se requiera en base a cada Plan de Intervención
Individualizado. La configuración de este programa como básico implicará que,
en caso de que se detecten necesidades que requieran una mayor
especialización de la intervención, ésta se realizará en coordinación con otros
servicios y/o se valorará la derivación a otros programas.

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Dada su flexibilidad en cuanto a población atendida, es conveniente que este

tipo de programa se realice en centros de acogimiento reducidos, como pisos u
hogares; o unidades de convivencia, en el caso de centros amplios. Esto facilita
una mayor supervisión y atención de las personas acogidas, por parte de la
plantilla profesional que desempeñe su labor en los mismos.

II. Programa de atención a la primera infancia

Este programa se dirige a menores entre 0 y 3 años que requieren un contexto

de protección fuera de su entorno familiar. Debido a su nivel evolutivo,
determinado por su cortísima edad, estas personas se encuentran en una
situación de alta vulnerabilidad. Ello hace precisa una intervención especializada
que, además de los servicios del programa residencial básico, incida en la
promoción de la salud, la seguridad y el desarrollo evolutivo, incluyendo el
desarrollo físico, psicomotor, cognitivo, lingüístico y socioemocional. Todo ello,
teniendo en cuenta, de forma especial, las diferencias de edad, dentro de este
grupo, para poder diversificar la atención y especializar la intervención.

Como hemos señalado a lo largo de este módulo, el entorno familiar (bien propio
o bien ajeno) se erige como uno de los pilares fundamentales para el desarrollo
de las personas menores de edad, especialmente, en los primeros años de vida.
Por ese motivo, se intenta que las personas que acceden a este programa de
atención residencial permanezcan el menor tiempo posible en un centro de
acogimiento, convirtiéndose en objetivo prioritario su inserción en un medio
familiar propio o ajeno.

Hasta lograr este objetivo, se deben procurar, a través del programa de atención
a la primera infancia, todos aquellos servicios que favorezcan el desarrollo de
los niños y niñas acogidos, teniendo en cuenta sus necesidades físico–
biológicas, cognitivo–lingüísticas y su seguridad emocional.

Para ello, los centros en donde se lleve a cabo este programa tienen que
disponer de la infraestructura y los elementos necesarios, para poder garantizar

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un entorno de protección que posibilite la realización de actividades de forma

segura, higiénica y positiva para las personas de estas edades acogidas. Así
mismo, se recomienda que el número de niños y niñas sea el menor posible, de
modo que el personal, suficientemente preparado, pueda proporcionar los
servicios necesarios de forma competente y a tiempo. A este respecto, se
realizarán las coordinaciones necesarias con otros servicios, especialmente
sanitarios, que enriquezcan la intervención que se realiza.

III. Programa de atención de urgencia

Este programa responde a situaciones, en las que se valora la necesidad de

ofrecer un contexto de protección y atención, de forma inmediata, a una persona
menor, durante el tiempo que se realiza la valoración que permita determinar
cuál es la medida y/o el recurso más adecuado para garantizar su desarrollo, de
acuerdo siempre con su Plan de Intervención, con la propia persona menor y con
su familia.

A partir del momento en que una persona menor de edad accede a este
programa (que debe estar disponible, durante las 24 horas del día, los 365 días
del año), el tiempo que permanezca en el centro debe limitarse a ser el
estrictamente necesario para determinar qué programa y/o servicio es el
adecuado para dicha persona menor, a través de la valoración que se realice
entre las personas profesionales que intervienen en el caso.

Los centros en los que se desarrolla el programa de atención de urgencia deben

ubicarse en un lugar de fácil acceso. Dadas las características de este programa,
en el que se atiende a personas menores en momentos críticos, de las que se
tienen escasos conocimientos acerca de sus antecedentes y necesidades y
durante un breve periodo de tiempo que no permite su adaptación, los centros
deberán estar dotados de una infraestructura y organización capaz de garantizar
la intervención individualizada. De esta forma, deben contar con espacios donde
se puedan realizar visitas familiares (en los casos que proceda) y otros espacios
interiores y exteriores, habilitados para realizar actividades recreativas. En

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cuanto a su tamaño, se debe garantizar que no sea tan pequeño como para
presentar problemas de saturación, pero tampoco tan grande como para que se
despersonalice la intervención.

IV. Programa de preparación para la vida independiente

Este tipo de programa se dirige a adolescentes que, una vez cumplidos los
objetivos de otros programas de atención, carecen de un medio familiar que les
pueda acoger y, por lo tanto, se encaminan hacia su vida autónoma, a través de
la participación comunitaria.

La duración de este programa se extiende, durante el tiempo necesario para

lograr que la persona adolescente se prepare para la vida independiente, pero
debe ampliarse hasta que se pueda desenvolver por sí misma o cuente con los
apoyos oportunos. No obstante, el hecho de que el programa se alargue, durante
un periodo demasiado extenso, puede llegar a provocar un cierto grado de
dependencia en el niño o niña acogido. Sin embargo y por el contrario, en el caso
de que el programa deba darse por finalizado, antes de haber alcanzado los
objetivos, se deberá facilitar la derivación a otros servicios, en los que se deberá
continuar con la intervención.

Este programa desarrolla aspectos relacionados con la organización de la vida

cotidiana, el manejo del dinero, el alojamiento y, especialmente, el apoyo
comunitario (conocimiento y utilización de redes de apoyo comunitario,
asertividad social, etc.) y las habilidades laborales.

La organización de los centros en los que se lleva a cabo este tipo de programa
debe fomentar la participación, responsabilidad y autonomía de las personas
adolescentes. Asimismo, los centros deben estar integrados en la comunidad,
de modo que se favorezca la interacción autónoma con los servicios de la
comunidad.

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V. Programa de tratamiento

El programa de tratamiento ofrece un contexto de atención y protección a las

personas menores de edad con dificultades de comportamiento, sociales o
especiales, mediante una intervención terapéutica que no se convierta en
institucionalizadora ni despersonalizada.

La intensidad de la intervención en este tipo de programa, combinada con el

riesgo de institucionalización, hace que el periodo conveniente para desarrollarlo
tenga que ser el estrictamente necesario (ni mayor ni menor), de modo que se
puedan lograr los objetivos planteados, que pasan por alcanzar cambios
positivos en las dificultades que presentan. Es la vía para acceder a programas
menos intensivos.

Estos programas se deben llevar a cabo en centros que permitan el grado más
adecuado de control, por parte de la plantilla profesional, y permitan ofrecer los
servicios necesarios para responder a las necesidades de las personas
acogidas, garantizando la atención individualizada.

A continuación, presentaremos la estructura de este sistema y sus programas

en dos Comunidades Autónomas: Canarias, Andalucía y País Vasco. La
elección de estas tres Comunidades se ha realizado por su importancia
cuantitativa, en relación al número de personas atendidas y por su relevancia
cualitativa, en base al desarrollo legislativo y normativo. Si bien todas las
Comunidades Autónomas de España disponen de una organización propia del
sistema de protección, conocer y analizar dos de ellas nos ayudará a
aproximarnos a la generalidad del acogimiento residencial en España. (Ver en
ANEXO I).

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2. El. Menores extranjeros no acompañados en

España: contextualización y necesidades
Si hay un colectivo de personas con el que se trabaja en situación de especial
vulnerabilidad son los niños, niñas y adolescentes que han llegado solos/as
hasta nuestro país. Aunque no es un fenómeno fácil de cuantificar, en junio de
2019 había contabilizados en España por el Ministerio del Interior un total de
12.301 menores migrantes no acompañados.

Referidos en el argot técnico como ‘MENA’ (menores extranjeros no

acompañados), estamos hablando de chicos y chicas menores de 18 años,
migrantes, que se encuentran separados/as de sus padres y que tampoco
están bajo el cuidado de ningún otro adulto.

Actualmente, y después de que la generalización del uso de este término

(‘MENA’) en la esfera pública haya derivado en la deshumanización primero y la
criminalización después de un colectivo en situación de extrema vulnerabilidad,
debemos hablar de ellos y ellas como lo que son: niños, niñas y adolescentes
que están solos/as y expuestos/as a un grave riesgo de exclusión y de
desamparo.

En España, la realidad de los niños y niñas migrantes que se encuentran sin

acompañamiento adulto está mayoritariamente asociada a los países del Magreb
y, en particular, de Marruecos y Argelia. Sin embargo, también están presentes
en nuestro país menores no acompañados que han llegado procedentes del
África Subsahariana, Europa del Este y Oriente Medio.

Entre los motivos que llevan a estos niños y niñas a salir de sus países de origen
se encuentran la pobreza y la falta de futuro y expectativas; situaciones de
desestructuración familiar y desprotección institucional; catástrofes naturales; la
guerra, la persecución, la violencia y situaciones de violación generalizada de
los derechos humanos.

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La prioridad de las instituciones y diferentes entidades que trabajan con este

colectivo es la de garantizar la protección y el bienestar de cada niño y niña
acogidos/as, su desarrollo personal y su inserción, potenciando su
autonomía y actuando sobre los factores que dificultan los procesos de
integración social y laboral. Además de acercar a la ciudadanía la realidad de
unos/as niños/as y jóvenes que tuvieron que tomar muy pronto decisiones de
adultos/as; que aprendieron a sobrevivir en la adversidad y siguieron adelante;
que tuvieron la valentía de soñar una vida mejor y se lanzaron en su busca. Pero
que, a pesar de todo, siguen siendo niños, niñas y jóvenes en situación de
especial vulnerabilidad, con necesidad de apoyo y protección y con una ilusión
enorme por una oportunidad y un futuro.

La numerosa llegada de menores extranjeros no acompañados (MENA) a

nuestro país durante los últimos 20 años ha supuesto un reto para los sistemas
de protección, que se han visto en la necesidad de adaptar sus procedimientos
a las necesidades concretas de estos adolescentes. En este sentido, en este
curso, vamos a contextualizar las características y necesidades de los MENA
acogidos en España, así como el proceso de intervención llevado a cabo en
comparación con otros países. Se describirán las similitudes y diferencias en
cada una de las fases del proceso de atención a la vez que se señalan las
específicas necesidades de estos adolescentes en cuanto a educación, salud,
alojamiento, transición a la vida adulta y apoyo social. Se puede adelantar la
existencia de importantes diferencias en el modelo de actuación de cada región,
la creación de programas y servicios específicamente dirigidos a estos
adolescentes que han favorecido su adaptación al contexto de acogida, así como
la necesidad de profundizar un poco más en la necesidad en el apoyo a la
transición a la vida adulta y en la atención a su malestar emocional.

Como se ha comentado en el párrafo anterior, la llegada de menores extranjeros

no acompañados (MENA) a los países desarrollados durante las 2 últimas
décadas ha supuesto un fenómeno migratorio con importantes implicaciones
éticas y políticas. Investigadores de diferentes países han ahondado en el
significado de este proceso migratorio, analizando la experiencia vivida por estos

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jóvenes, su bienestar emocional, las respuestas ofrecidas por los sistemas de

protección social y la tensión mantenida con las políticas de control migratorio.

La revisión de la literatura internacional arroja un interesante debate sobre los

aspectos clave en la intervención con esta población, así como un análisis de las
similitudes y diferencias en las respuestas y atención ofrecida en los diferentes
países de la Unión Europea (UE).

La interpretación y aplicación de la Convención de las Naciones Unidas sobre

los Derechos del Niño (UNICEF, 2006
) en cuanto a la consideración de estos
menores migrantes como «niños primero y ante todo» ha sido desigual en los
países miembros de la UE, siendo evidente la tensión entre la necesidad del
control migratorio y la aplicación de las políticas de protección. Esta tensión ha
vuelto a ponerse de manifiesto recientemente en los países de la UE ante la
necesidad humanitaria de acoger a numerosos refugiados que huyen de países
en guerra -tal es el caso de Siria- y entre los que se encuentran muchos menores,
algunos de ellos sin ninguna compañía adulta.

La intervención desarrollada con estos adolescentes y cómo se expresa la

tensión entre ambos sistemas ha generado numerosas publicaciones,
Cemlyn y Nye (2012)
especialmente en el Reino Unido, donde estudios como los de ,
Hek, Hughes y Ozman (2012) Kralj y Goldberg (2005) Shamseldin (2012)
, , y Westwood (2012) analizaron las
discrepancias entre los protocolos de buena práctica y la legislación vigente,
haciendo especial hincapié en la situación de los mayores de 16años alojados
en «bed and breakfast» y con escasos apoyos. En su revisión, al igual que
Wade (2011)
refleja , se describen importantes carencias en el apoyo prestado a su
proceso de transición a la vida adulta.

Con el fin de identificar los componentes de buena práctica en la atención a los

Newbigging y Thomas (2011)
MENA, desarrollaron una amplia investigación donde
apuntan como claves la provisión de un alojamiento seguro y apropiado, el apoyo
para la realización de actividades educativas y de ocio, y la atención al bienestar
emocional.

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Una de las cuestiones más abordadas en la investigación internacional por su

fundamental repercusión en la atención que se les ofrece es la valoración de la
Cemlyn y Nye (2012)
edad de los MENA. Este tema ha sido estudiado por ,
concluyendo que la atención a factores físicos no es suficiente para valorar la
edad de un menor, y que deben tenerse en cuenta otros factores individuales,
sociales y culturales.

Otro aspecto que incide en el tipo de intervención que reciben es el modo en que
se llevan a cabo las evaluaciones iniciales de los MENA a su llegada al país,
así como las dificultades que entraña esta evaluación debido a la desconfianza
y la falta de apoyo que perciben los adolescentes. Así, las investigaciones de Kohli
(2006a) Mitchell (2003)
, y Westwood (2012) ahondan en la importancia del uso de intérpretes,
del empleo de la lengua materna y de claves culturales que faciliten el
acercamiento a estos adolescentes, así como en la necesidad de erradicar la
suspicacia con que las autoridades -y en ocasiones los trabajadores sociales- se
acercan a los menores extranjeros. En concreto, algunos autores como Kohli (2002,
2006a)
y Papadopoulos (2002) examinan en sus investigaciones el significado del silencio
y de las escuetas historias relatadas por estos jóvenes. También con relación a
este tema, y mediante el empleo de entrevistas a proveedores de servicios y a
Hopkins y Hill (2010)
MENA, exploraron en Escocia las principales necesidades de
estos adolescentes, y entre ellas destaca la necesidad de abordar los efectos
traumáticos de su historia de vida y del viaje. Las experiencias vividas antes
de la llegada al país de acogida también han sido analizadas en varias
investigaciones en el Reino Unido. Es el caso del estudio de Thomas, Thomas, Nafees y
Bhugra (2004)
sobre las experiencias de 100 MENA que llegaron al Reino Unido, y el
posterior estudio de Hopkins y Hill (2008), que analiza el carácter traumático de dichas
vivencias en adolescentes que llegaron a Escocia.

Aunque menor en número, también en otros países se han realizado estudios

que han identificado temas de preocupación importante relativos al cuidado y a
la protección de esta población. Una visión del impacto que el fenómeno tiene
sobre los servicios sociales y expresión de este fenómeno en otros países

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Derluyn y
europeos nos la ofrecen las siguientes publicaciones: en Bélgica, la de
Broekaert (2005 2008)
, sobre la importancia de atender las necesidades emocionales
en un contexto donde las consideraciones jurídicas han prevalecido como
principio de intervención; en Irlanda, Christie (2003) describe el reto que supuso para
los trabajadores sociales la llegada de MENA al país, la ausencia de políticas
claras y la inconsistencia en los estándares aplicados, mientras que Ní Raghallaigh y
Gilligan (2010)
analizan un tema apenas abordado con esta población, su resiliencia,
identificando 6 tipos de estrategias de afrontamiento. En Noruega y Dinamarca,
Engebrigtsen (2003)
examina la aplicación del principio del interés superior del menor
en estos casos, concluyendo la falta de sensibilidad sobre los antecedentes
Vitus y Liden
y las circunstancias en las decisiones adoptadas. Más adelante,
(2010)
revisan las diferentes políticas llevadas a cabo en estos 2 países con los
MENA en cuanto a escolarización, derecho a becas y permisos de residencia.
Finalmente, es importante destacar el estudio de seguimiento realizado en
Suecia por Wallin y Ahlström (2005) a 34 MENA que habían conseguido su permiso
de residencia en el país 7 años antes. Su análisis aborda las principales
claves en el proceso de integración de estos jóvenes: el trabajo y la
educación, las relaciones familiares, red social, estrategias de afrontamiento,
expectativas de futuro y bienestar general, entre otros.

Sin embargo, a pesar del enorme impacto que este proceso migratorio ha tenido
en el Estado español y especialmente en su sistema de protección a la infancia
desde los años noventa, apenas se han publicado estudios donde se
describan las particularidades del fenómeno en España, la intervención
desarrollada y las principales necesidades detectadas desde una perspectiva
comparativa con los países vecinos de la UE.

Entre las escasas investigaciones llevadas a cabo en nuestro país se encuentran

las del grupo de investigación IFAM, que ha desarrollado una importante labor
representando a España en investigaciones europeas (Proyecto CON RED, 2004; Quiroga,
Alonso y Armengol, 2005
) o analizando el fenómeno MENA (Quiroga, Alonso y Sòria, 2009, 2010), y
en especial sobre la invisibilidad de las chicas (Quiroga y Sòria, 2010). Desde el punto
de vista legislativo, destaca el trabajo de la Cátedra Santander de Derecho y

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Menores (Lázaro, 2007; Lázaro y Moroy, 2010

). Además, se han publicado otros estudios,
Setién y Barceló (2008 Gimeno (2013)
como los desarrollados por ) y , acerca del tipo de
recursos en los que suele acogerse a estos menores. También se han
desarrollado investigaciones sobre la importancia del trabajo con la familia (Ochoa
de Alda, Antón, Rodríguez y Atabi, 2009
), acerca del consumo de drogas en esta población
(Markez y Pastor, 2009) y sobre su bienestar psicosocial (Manzani y Arnoso, 2014).

I. Los menores extranjeros no acompañados en el Estado español

La definición de la población de menores migrantes a la que hace referencia este

manual responde a la descrita en la Resolución del Consejo de Europa del 26
de junio de 1997: «menores de 18 años, nacionales de terceros países, que
llegan a territorio español sin ir acompañados de un adulto responsable de ellos,
ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto no se
encuentran efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable».

Partiendo de esta definición y de la asunción de los principios de Convención de

las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (UNICEF, 2006), así como de lo
establecido por las leyes nacionales de protección a la infancia, la llegada de un
menor migrante no acompañado a cualquier territorio del Estado español supone
la asunción de su tutela por parte de las autoridades locales, responsables
de la protección a la infancia en cada territorio.

El fenómeno de la inmigración infantil irrumpe en España a partir de mediados

de los años noventa (Goenechea, 2006; Lázaro, 2007; Proyecto CON RED, 2004), si bien es a partir
de 2002 y 2003 cuando las cifras comienzan a multiplicarse, aunque a diferente
ritmo en cada región. El número de MENA en España es un dato difícil de
estimar. La falta de coordinación entre las comunidades y la ausencia de rigor
en el cálculo de estadísticas han contribuido a la aparición de cifras muy diversas
(Jiménez y Izquierdo, 2013). Según señalan estos mismos autores (Jiménez y Izquierdo, 2013),
parece que una de las cifras más elevadas se alcanzó en España a finales de
2004, cuando se cuantificaron 9,117 MENA. Desde entonces se documenta un
notable descenso debido, entre otros factores, al impacto de la crisis económica.

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Así, Fuentes (2014) señala que, según datos facilitados por el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social, a finales de 2012 se contabilizaban un total de 2,319 MENA,
mientras que el Ministerio de Interior en las mismas fechas contabilizaba 3,261
menores.
Como puede apreciarse en la figura 1, la llegada de MENA a España tuvo un
enorme impacto en el uso del acogimiento residencial como medida protectora,
desbordando las previsiones y los recursos de los sistemas de protección del
país. El acogimiento familiar no era aún una medida suficientemente consolidada
para dar respuesta a esta población, por lo que se optó por el uso prácticamente
exclusivo de los centros de acogida en todas las regiones. Esto explica el
incremento en las cifras de altas en acogimiento residencial desde esta época
hasta el año 2008, momento en que la llegada de estos adolescentes comienza
a disminuir.

Figura 1 Incidencia de las medidas de protección.

Por otro lado, no podemos perder de vista que hay menores en la calle que nunca
han tenido contacto con las instituciones de protección (Jiménez, 2003) y que no
aparecen cuantificados en las estadísticas.

La dispersión entre las diferentes regiones del país es muy desigual (Quiroga y Sòria,
2010
). Por un lado, la proximidad geográfica, y por otro la disparidad de criterios y
servicios empleados en su atención, parecen haber contribuido a esta
distribución (Gimeno, 2013).

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¿Un fenómeno que crece?

Respecto al número de migrantes que llegan a España, más concretamente de

menores extranjeros no acompañados, existen imprecisiones e
incongruencias en torno a los datos que ofrecen distintas administraciones
públicas. De acuerdo con una investigación realizada por Ana Rodrigo para la
agencia EFE “¿Cuántos MENAS hay en España?” publicada el 6 de agosto de
2019, los datos proporcionados por el Registro MENA del Ministerio del
Interior no coinciden con los datos oficiales por ejemplo con los de la Junta de
Andalucía. En este mapa extraído de un artículo del ABC del 15 de Julio de
2019 se muestran los datos oficiales del Ministerio del Interior por Comunidades
Autónomas:

Fuente: elaborado por ABC, datos extraídos del Registro MENA 2019 del Ministerio del Interior

En el mapa podemos ver que, en cifras generales el número de MENA se ha

incrementado en los últimos tres años, pasando de 3.997 en 2016, a 6.414 en
2017, y 12.303 en 2019. Sin embargo, las incongruencias surgen a nivel
autonómico. Por ejemplo, la cifra de MENAS atribuida a Andalucía es de 5.183,
mientras que desde la Junta reconocen bajo su tutela a 2.712 menores, según
fuentes contactadas por Ana Rodrigo para el trabajo de investigación publicado

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en EFE anteriormente mencionado. Claro está que esta falta de coordinación

entre los diferentes niveles administrativos para ofrecer unos datos claros y
concretos sobre el número de MENA no ayuda a la hora de esclarecer la
situación de los Menores extranjeros no acompañados entre las Comunidades
Autónomas, como en el caso de Andalucía, y el Estado Español.

Del origen al destino

Para entender la situación de los menores que llegan a nuestras costas es

necesario ser consciente de dónde vienen, qué caminos recorren y los destinos
finales hacia los que se dirigen. ¿Es España el destino final de la mayoría de
menores migrantes o es un país de paso?
En primer lugar, conocer la procedencia de estas personas ayuda a comprender
la situación que motiva su migración. Los migrantes que llegan a España, como
hemos comentado previamente, son mayoritariamente de Marruecos, Gambia,
Senegal y Argelia.

Países de procedencia de los migrantes

Fuente: elaborado por ABC con datos recogidos por la BBC de FRONTEX 2012

Existen tres rutas a través de las que acceden al continente europeo los
migrantes provenientes del continente africano: la ruta mediterránea
occidental, la ruta mediterránea central, y la ruta mediterránea oriental. Es
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la primera de estas, la occidental, desde la que acceden a España las personas

migrantes que provienen del continente africano, desde la costa de Marruecos,
y desde la costa occidental de Argelia.

Diferentes rutas migratorias

Gráfico de las diferentes rutas migratorias. Fuente: elaboración propia de Arezo Malakooti (investigadora
especializada en rutas migratorias), año 2019.

En el próximo módulo, entraremos más en detalle sobre la situación de los

MENAs en España: derechos y deberes que tienen, además de los principales
recursos que proporciona el Estado y sus necesidades de mejora. Para terminar,
una frase para seguir tomando conciencia de esta situación:

“A quienes me preguntan la razón de mis viajes les contesto que sé bien de

qué huyo, pero ignoro lo que busco”.
Michel Eyquem de Montaigne

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