Se ha dicho que, como proceso, la administración pública es tan antigua como
el gobierno, tan pronto como se produce la evolución y diferenciación
institucionales suficientes para que pueda existir el gobierno de una sociedad.
Las antiguas civilizaciones (Egipto, China, Grecia, Roma) confirman este
aserto.
Un modo de definir la función de la administración pública ha consistido en
enunciar el objetivo que se espera logar con la acción administrativa y se
afirma a menudo que dicha función es realizar, ejecutar o instrumentar el
programa político, coordinar la actividad para alcanzar algún objetivo común
o simplemente hacer posible la cooperación para conseguir una meta
colectiva. Estos elementos nos ayudan a establecer una diferenciación que
puede arrojar luz acerca de lo que es la administración pública y su estudio.
el respecto es preciso aceptar cuando meros las siguientes cuatro situsciones:
1. La administración pública es la organiza-ción gubernamental y básicamente
su rama ejecutiva. Es la estructura del gobierno y el conjunto de recursos
humanos, materiales y financieros que la integran, es decir, el con-junto de
instituciones, personas y recursos que conforman la administración
gubernamental.
2. Cumple la función de ejercer, ejecutar el programa político a través de los
procesos de planeación, programación, coordinación, eje-ción, evaluación y
control administrativo.
3. Es una técnica o un arte que primordial. mente consiste en saber distinguir,
entre la información disponible, la que es útil para la toma de decisiones
político administrativas, y al mismo tiempo en saber tomar estas
oportunamente para implementarlas sin causar conflictos sociales o de
intereses.
4. Puede ser la teoría o el conjunto de conocimientos, métodos y
procedimientos científicos que se organizan de alguna manera para estudiar,
analizar y predecir los hechos o fenómenos que suceden en el gobierno de un
país.
En el supuesto de que se aceptara esta arbitraria diferenciación, entiendo que
todavía no es posible captar un concepto de administración pública
precisamente debido a que resulta cuando menos riesgoso definirle fronteras.
Si la administración pública es todo lo que hemos mencionado, siento que no
es en si misma una teoría o disciplina científica y mucho menos una ciencia
autónoma. Por ello considero que no tiene relaciones con otras ciencias
sociales, sino que, por el contrario, su estudio se nutre específicamente de las
ciencias sociales. Lo que quiero destacar, entonces, es que el análisis de la
administración pública es por necesidad multidisciplinario.
Prácticamente todas las ciencias sociales convergen en el estudio de la
administración pública, debido a que la actividad político administrativa se
relaciona con el conjunto de la sociedad. Sin embargo, quisiera hacer mención
a lo que cuatro ciencias sociales en particular aportan a la conformación del
estudio de la administración pública: el derecho, la economía, la sociología y
la ciencia política. También deseo referirme a las aportaciones que la técnica
administrativa proporciona al estudio de la administración pública, así como
establecer ciertas diferencias y similitudes entre los procesos administrativos
de carácter público y privado. En el análisis dejaré para el final a la ciencia
política por considerar que ello me permitirá arribar a las conciusiones que
pretendo elaborar.
El Derecho y sus aportaciones al estudio de la Administración Pública
Se insiste en que la sociedad tiene su origen en un contrato, pacto o convenio
explícito o tácito: el contrato social (Hobbes, Locke, Rousseau), al cual presta
su consentimiento cada individuo abandonando así el "estado de naturaleza" y
poniendo en marcha un régimen de derecho sometido a leyes de justicia
administrada con imparcialidad y moralidad cívica.
En El espíritu de las leyes, Montesquieu trata específicamente al derecho
relacionado con el Estado. La rama del derecho que estudia estos fenómenos
se denomina derecho público y éste se divide en derecho constitucional y
derecho administrativo.
El primero tiene que ver con la legislación, esto es, con la creación o
elaboración de las leyes que van a regir a una sociedad en su con-junto, y el
segundo norma las actividades el proceso administrativo- que se ejecutan para
aplicar la legislación.
El poder es unitario aunque se divide en tres órganos que cumplen diferentes
funciones: la rama legislativa elabora la ley; la judicial vigila su estricto
cumplimiento y la ejecutiva precisamente ejecuta o lleva a cabo la acción
admi-nistrativa. "La función administrativa será la actividad que el Estado
realiza por medio del poder ejecutivo". Por lo tanto, la ejecución de las leyes
constituye la función administrativa y, así, lo más característico de esta
función es que se realiza bajo un orden jurídico.
De esta manera el derecho administrativo regula:
a. La estructura y organización del poder público, encargado normalmente de
realizar la función administrativa.
b. Los medios patrimoniales y financieros que la administración pública
requiere para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su
actuación.
c. El ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la
forma de la función administrativa.
d. La situación de los particulares con respecto a la administración pública.
Se puede ver, entonces, que las aportaciones del derecho a la administración
pública son bien importantes tanto en la teoría como en la práctica. El derecho
constitucional da las atribuciones y el administrativo brinda el marco jurídico
de referencia a las acciones administrativas.
Hay que subrayar, sin embargo, que el de derecho público en su conjunto no
explica suficientemente los fenómenos que suceden en la administración
pública; es frecuente encontrar inconsistencias al comparar el análisis jurídico
con la realidad, toda vez que el derecho se queda siempre, ineludiblemente, en
el campo del "deber ser". No obstante, en el análisis de la administración
pública el derecho es indispensable para la explicación de la realidad, objeto
de su estudio.
En la práctica es imposible actuar sin el respaldo jurídico ya sea constitucional
o ad-ministrativo. En suma, es a través del derecho como se establece el
marco de referencia jurídico para el proceso de administración pública.
Las Aportaciones de la Economía al Estudio de la Administración Pública.
En su concepto más amplio, la economía es la "ciencia que trata de la
producción, la distribución y el consumo de las riquezas de una nación, tanto
si hablamos de bienes como de servicios". Ahora bien, en cualquier sociedad
existe -en un momento histórico determinado-la escasez de uno o varios
recursos, de manera que la política económica será eficiente y efectiva en la
medida que, a pesar de la escasez, se alcancen los propósitos de bienestar
colectivo y desarrollo económico.
Al referirnos a tal desarrollo, no solamente pensamos en un incremento del
producto nacional bruto o del producto per cápita, sino también "en una
distribución más equitativa del producto, en un aumento de los niveles de vida
de la población, de su nutrición, de su salud, de su indumentaria, de su
educación, etcétera!"
Hay dos tipos de análisis en las ciencias sociales contemporáneas que quizá
son incompletos: el de los economistas que diseñan programas o planes de
desarrollo y redistribución del ingreso sin tomar en cuenta las variables del
desarrollo económico entendido como lo apuntamos y la redistribución del
ingreso. Yo agregaría que con frecuencia los economistas, sociólogos y
politólogos no consideran los problemas a los que se enfrenta cotidianamente
el proceso administrativo público. En política pocas decisiones pueden tener
un mayor efecto sobre la estructura de la administración pública, que las
involucradas en la planeación y conducción de la economía del país, pues ellas
significan, en primer término, la extensión del contenido de las actividades del
gobierno.
Hay dos posiciones que se enfrentan en el análisis de la economía desde el
punto de vista político: la capitalista y la marxista. En esta ultima, el Estado
debe dirigir toda la vida económica del pais para garantizar los niveles de
inversión, ocupación y distribución equitativa del ingreso. En cambio, el
enfoque capitalista sostiene que sólo debe existir una "relativa" participación
gubernamental, más bien. "orientadora", en los procesos económicos de un
mercado libre regido por la oferta y la demanda.
En este sistema se estipula que el gobierno debe actuar exclusivamente
mediante el establecimiento de controles e incentivos que fomenten la
producción dejando que la distribución equitativa del ingreso se logre
mediante la orientación de los impuestos recaudados.
Nótese que ambas tesis coinciden en que la organización gubernamental debe
resolver los problemas económicos de la sociedad.
Pero aún existe una tercera posición, la cual apoya la teoría del desarrollo
económico. Esta exige, como condición ineludible, que el Estado sea el único
instrumento promotor y responsable de alcanzar el desarrollo total, sectorial y
regional mediante la elaboración de planes y su ejecución. La teoría del
desarrollo económico apunta que es preciso atacar integramente el problema
de la escasez. Es decir, no puede manifestarse el desarrollo económico sin ir
acompañado de un desarrollo político, social y cultural. Consecuentemente, no
es difícil imaginar que el único agente social capaz de tener esta Óptica
integral en términos de información, y el único agente capaz de impulsar el
desarrollo por cualquier medio (incentivos, convencimiento o coacción) en
términos de autoridad, es el gobierno: el mismo problema integral del
desarrollo en sus aspectos económicos, políticos, sociales y culturales, recae
en el Estado.
Pero aquí volvemos a reafirmar nuestra posición: ni la economía ni la teoría
del desarrollo económico, por sí mismas, explican la realidad de la
administración pública. Es más, en su análisis la minimizan dando por hecho
que al formular el plan de desarrollo éste se va a llevar a cabo casi
automáticamente. De ahí los fracasos en infinidad de países del tercer mundo.
El optimismo de los economistas consiste en creer que el desarrollo, en tanto
que implica una más equitativa distribución del ingreso, se va a lograr por una
racionalidad puramente económica y esto es un error. La tesis es
singularmente trunca toda vez que ignora los requisitos políticos, sociales y
administrativos.
Sin embargo, la economía y la teoría del desarrollo económico ofrecen una
fuente riquísima de métodos y técnicas de investigación, de estadísticas y
conclusiones que sin duda ayudan a entender nuestra realidad administrativa.
La Sociología, elemento indispensable para el estudio de la Administración
Pública
Hace un siglo la ciencia que estudiaba a la sociedad lo hacía desde todos los
puntos de vista. Actualmente, el desarrollo de la ciencia social ha producido
una serie de disciplinas entre las que destacan, desde luego, el derecho, la
ciencia política, la economía y la psicología. Se afirma que no es posible
establecer relación con la sociedad sobre la que inciden.
De ahí que para cualquier ciencia social sea imperativo acudir a la sociología
como punto de apoyo para lograr sus explicaciones o sus objetivos Cualquier
tipo de sociedad, sea ésta "tradicional" "carismática" o "racional", enfrenta a
un primer problema: su forma de gobierno. Una vez establecido
“legitimamente" un gobierno, se le plantea la dificultad de responder al
"mandato" del pueblo de manera eficaz, es decir. gobernar para toda la
sociedad que está legitimando su ejercicio de poder. La sociedad se compone,
de acuerdo a su estructura, de clases sociales diferentes que obedecen a
distintos estímulos y persiguen objetivos no siempre coincidentes. El Estado
debe gobernar a través de la ejecución eficaz y eficiente de las políticas
mediante la estructura administrativa que tenga organizada para ello. Todo
gobierno, a mi juicio, debe orientar su esfuerzo a cumplir principalmente dos
objetivos funda-mentales:
1. Mitigar la escasez económica en los diferentes grupos sociales, y
2. Atenuar el conflicto social entre las diferentes clases.
Esto quiere decir que cuanto más heterogénea sea la sociedad, tanto en
términos económicos como sociales, más difícil será alcanzar el desarrollo
integral y más difícil aún gobernar. Si los objetivos del gobierno consisten en
distribuir equitativamente el ingreso para brindar iguales oportunidades de
vida a todos los habitantes de una comunidad, no se está haciendo otra cosa
que homogeneizar a la sociedad para estar en condiciones de fijar, en lo
posible, la consecución de objetivos comunes de desarrollo.
Ahora bien, al gobierno le urge, obviamente, satisfacer la necesidad de
conocer la sociedad a la que pretende gobernar. Por lo tanto, ne cesita estudiar
y definir las características de los grupos sociales que la componen. Sólo a
partir del conocimiento de esta realidad, el gobierno podrá ordenar a su
administración pública que tome acciones concretas dentro de planes y
programas establecidos, para que sean explotados en forma racional los
recursos naturales y se fomenten, por ejemplo, la agricultura, la ganadería, la
industria, el comercio, etc., en los lugares adecuados y con la intensidad
debida. El gobierno puede pro-« mover y lograr la construcción de obras de
infraestructura, centros comerciales, ciudades industriales, parques
recreativos, habitaciones,
Él gobierno puede intentar que el consumo sea racional, etc. En la práctica,
ningún Estado puede gobernar si no conoce a sus gobernados.
Un conocimiento pleno y racional se logra solamente aplicando los métodos,
técnicas y procedimientos que brinda la sociología.
La Técnica Administrativa como Instrumento de apoyo en el proceso de
Administración Pública Desde finales del siglo pasado, particularmente
debido a la explosión industrial, se ha venido mejorando una técnica que
resulta indispensable para el funcionamiento de las organizaciones, cualquiera
que sea su tipo y en especial tratándose de grandes organizaciones: se conoce
como "gestión" o "administración" ("management"). De acuerdo con los
estudios de esta técnica, concurren a ella varios procesos (planeación,
programación, presupuestarían, organización, coordinación, evaluación, con-
trol, etc.), cada uno de los cuales históricamente ha sufrido múltiples
transformaciones, en particular por el desarrollo tecnológico contemporáneo
que más que nada ha modernizado y, en muchos casos, sofisticado su
aplicación e interpretación.
La estructura administrativa gubernamental no ha sido ajena a este desarrollo,
aunque sus propias limitaciones legales, su complejidad, su dimensión, etc.,
muchas veces le impiden asimilar el cambio con celeridad y de acuerdo al
ritmo propio del desarrollo. De ahí que el término "burocracia".
• en una de sus acepciones, tenga un sentido peyorativo sinónimo de lentitud y
tradicionalmente se aplique a la administración del gobierno. La técnica
administrativa, sin embargo, ha permitido a los gobiernos a unos más que a
otros- modernizarse para hacer eficientes sus funciones en la orientación y
desarrollo de sus recursos humanos, materiales, financieros y técnicos, y de
esta manera lograr mayor eficacia en el sistema político y social.
Es indudable que las aportaciones de la técnica administrativa son
indispensables para el funcionamiento de la administración gubernamental, y
su conocimiento teórico permite analizar el fenómeno administrativo público
en sus aspectos más prácticos. Pero es importante asentar que la técnica
administrativa no se juzga por su filosofía o valores, sino por sus resultados.
La técnica administrativa obviamente concurre tanto al sector público como al
privado. Este hecho ha conducido a algunos estudiosos a pensar que existe una
ciencia de la administración, lo que considero exagerado por tratarse de meros
instrumentos de implementación dentro de una organización. Quienes así
piensan consideran que la administración es independiente del ámbito en
donde se aplica, lo cual es aceptable como técnica; pero la diferencia estriba
en los criterios de aplicación, tanto en la administración privada como en la
pública.
Muchos autores se han puesto de acuerdo al decir que existen cuando menos
cuatro diferencias fundamentales entre la administración pública y la privada:
1. el ámbito de acción.
tanto en su extensión como en su complejidad:
2. los fines que persiguen: 3. la responsabilidad administrativa y política; y 4.
la supeditación del interés privado al interés público.
La administración pública es tan extensa como el gobierno, tanto si se juzga
por la territorialidad como por la funcionalidad.
La administración privada, en cambio, está ligada a territorios perfectamente
delimitados y restringidos en comparación con los de la administración
pública. Su función se limita a dominar el conocimiento de los procesos de los
bienes o servicios que ofrece y de cómo los ofrece. Por otra parte, la extensión
territorial
y el manejo de muy diversos asuntos que ata fen a toda la sociedad, provocan
que la administración pública sea mucho más compleja y en algunas ocasiones
sea difícil alcanzar niveles de eficiencia y eficacia en ella. Asimismo, a veces
no se comprende su desarrollo y, en última instancia, la planeación del mismo.
Los territorios delimitados, el manejo de asuntos que atafien a un sector de la
sociedad perfectamente definido en el mercado, facilitan la operación de la
administración privada y le otorgan óptimas condiciones para planear su
desarrollo.
Desde otro ángulo, la administración pública persigue finalidades de interés
público, que se plantean desde el momento en que se establece un gobierno
legítimo. Se ha visto que hay que gobernar para toda la sociedad, lo cual
supone problemas como alimentación, vivienda, edu-cación, empleo,
recreación, racionalización de la producción agropecuaria e industrial, del
comercio interno y externo, lucha contra problemas de contaminación, contra
desastres naturales, etc. En otras palabras, el gobierno debe solucionar las
demandas de la sociedad en su conjunto a través de su operador
administrativo.
La administración privada persigue fines lucrativos. Al producir un bien o
servicio se busca "cautivar" un mercado dado en la sociedad.
Para ahondar aún más las diferencias entre ambos tipos de administración,
partiremos de la afirmación anterior de que el gobierno debe perseguir
principalmente dos objetivos funda-mentales: a) mitigar la escasez económica,
y b) atenuar el conflicto social. Si fracasa en este intento, las distancias y las
brechas entre las clases sociales provocarán resentimientos y conflictos. En
cambio, si la administración privada falla en sus procesos administrativos, lo
más que pueden perder los dueños del negocio es un mercado (así sea
cautivo), y ese mercado a lo sumo perderá un bien o servicio algunas veces
superfluo.
Todo lo que se ha señalado lleva a la conclusión de que, en primera y última
instancia, el interés privado no sólo está supeditado al público, sino también
regulado y sancionado por el gobierno. Este hecho, en cualquier sistema en el
que se elige a un gobierno, es reconocido y aceptado por la sociedad. Hay
ocasiones, sin embargo, en que el interés privado se limita a aparentar una
genuina preocupación por el bienestar social, Pero no debemos olvidar una
situación: la autoridad del interés privado proviene fundamentalmente del
capital. La autoridad del gobierno provine del pueblo que lo ha elegido y, por
ello, el gobierno tiene la facultad para usar la fuerza legítimamente cuando así
lo requiera.
La Ciencia Política, Fundamental para la Comprensión de la Administración
Para hablar de ciencia política considero necesario, en primer término,
precisar lo que entendemos por "política"
• Todo ciudadano
se encuentra frente a la política de un gobier-no, un municipio, una escuela,
una iglesia, una empresa, un sindicato, un club, un partido, una asociación
civil, etc. La política es común a la existencia humana. Todo el mundo se
encuentra relacionado de alguna forma, en un momento dado, con cierto tipo
de sistema político. Si nadie puede escapar a la política y a sus consecuencias,
y esto es evidente sobre todo en los tiempos actuales, es obvio que debe existir
el análisis político. Un sistema político es un "conjunto de relaciones
políticas". Pero. ¿en qué consiste una relación política? Aristóteles, en su
Política, sostiene que la autoridad del líder político es diferente a la que
ejercen los otros entes sociales, como sería la autoridad del amo sobre los
esclavos, la del marido sobre la mujer, la de los padres sobre los hijos, etc.
Aristóteles apunta, en otros términos, que en cualquier relación política la
autoridad que gobierna es siempre uno de los protagonistas.
Muchos años después, Max Weber diría que una asociación política existe
sólo si hay órdenes que son llevadas a cabo continuamente dentro de un
territorio determinado y si "la fuerza física está del lado del gobierno". Aquí
también aparecen dos conceptos: "órdenes" y "fuerza física". Ambos implican
autoridad.
David Easton afirma que la política consiste en "la asignación autoritaria de
valores en una sociedad". Aparecen nuevamente las implicaciones de
autoridad en este concepto. Finalmente, Harold Lasswell señala que la
"ciencia política es una disciplina empírica que estudia cómo se forma y se
comparte el poder. y que un acto político es "aquel que se realiza con
perspectivas de poder, o en torno al poder". De esto se puede concluir que un
sistema político puede ser cualquier conjunto de relaciones humanas que
implican poder, gobierno o autoridad
Este camino lleva a discernir la autoridad del gobierno, para definir a éste
como todo aquel que "efectivamente regule el legítimo uso de la fuerza física
para que su autoridad sea, en última instancia, indiscutible dentro de un
territorio determinado".
Esta acepción supone necesariamente que el gobierno monopolice el uso de la
fuerza e implica que el gobierno cuente con la autoridad exclusiva para fijar
los límites dentro de le-cuales se determine qué tipo de fuerza y con qué
intensidad puede ser utilizada legítimamente.
La política, en su sentido más amplio, implica búsqueda y ejercicio del poder.
El poder se utiliza para servir a ciertos intereses representados por grupos
sociales que prácticamente persiguen objetivos muchas veces en conflicto.
Quien tenga el gobierno, tendrá el poder para alcanzar los objetivos e inducir
los cambios sociales. Mientras no acceda al gobierno, lo más que puede hacer
un ente político es influir o propiciar cambios para la satisfacción de sus
intereses.
Esta problemática de búsqueda y ejercicio del poder ha originado que cada
sistema poli-tico estructure su forma de organización, con objeto de inducir la
lucha política dentro de límites institucionales que impidan la utiliza ción de la
violencia. Por ello, dentro del sistema social, surge el gobierno como
representante legítimo de los intereses de las mayorías dentro del sistema
político. Y, por su parte, los partidos, los grupos de presión y los medios de
opinión pública, entre otros, organizan a los ciudadanos y les brindan medios
de expresión y organización política con la intención de presionar al gobierno
o alcanzar el poder, El análisis político, entonces, está dedicado
permanentemente al estudio de las instituciones políticas de la sociedad y de
los procesos políticos.
Como la administración pública se localiza principalmente en la rama
ejecutiva del gobierno, tiene la tarea de ejecutar las decisiones políticas que se
generan en el ámbito del sistema social. Por este único hecho, la ciencia po
lítica guarda una estrecha relación con el estudio de la administración pública.
Esta como proceso político, no sólo es materia de estudio de la ciencia
política, sino que en la práctica la política es su alimento o insumo.
Quizá sea preciso recordar que el gobierno de un país es la única instancia
donde se cristaliza con toda evidencia el poder, y solamente a través del
gobierno, es decir, de la administración pública, una política puede realizarse
y concretarse.
Conclusiones
1. Siento que se ha suscitado una confusión en el sentido de creer que existe
una teoría científica autónoma denominada administración pública, por el
hecho de que sus procesos se estudien en prácticamente todas las
universidades del mundo. Lo que sucede es que el fenómeno político
administrativo de la sociedad es tan complejo y vasto que su comprensión
requiere de una especialización. Así, al estudio de la administración pública lo
podemos considerar como una especialidad académica.
2. Realizar investigaciones sobre la administración pública no necesariamente
nos conduce a formar teoría propia, ya que en todo caso aquella está limitada
por la cultura en la que incide y de la que recibe sus estímulos. Esta situación
impide establecer leyes de carácter universal
3. Lo más que se ha logrado en el terreno teórico es explorar la comparación
entre distintos gobiernos, lo cual ha conducido a establecer ciertas categorías
de análisis que no dejan de ser arbitrarias.
4. El proceso de administración pública es dialéctica y, por lo tanto, producto
de las contradicciones de una sociedad. Su estudio. entonces, debe de ser
igualmente dialéctico, esto es, no puede aceptar que exista uniformidad en el
comportamiento político administrativo, y en consecuencia, la comprobación
se dificulta hasta el grado de ser prácticamente imposible.
5. Por último, como estudioso de la administración pública, espero que algún
día su análisis alcance la categoría de ciencia: pero dada la naturaleza y objeto
del proceso gubernamental, lamento expresar mis serías dudas al respecto.
Concluyo, entonces, que son las ciencias sociales las que se relacionan entre sí
para conformar el estudio de la administración pública.
