SENTENCIA T-695A/10

(Bogotá, D.C., Septiembre 3)

ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO

DE DERECHOS PRESTACIONALES-Reiteración de jurisprudencia
sobre procedencia excepcional

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Beneficiarios

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE

SOBREVIVIENTES-Protección a quienes no reúnen requisitos legales

IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA-Reiteración de jurisprudencia

SEGURIDAD SOCIAL-Doble connotación/SEGURIDAD SOCIAL-

Naturaleza asistencial, prestacional y progresiva

REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION

DEFINIDA-Establecimiento de indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez, invalidez y sobrevivientes por falta de requisitos legales

REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-

Opera la devolución de saldos por falta de requisitos legales

PRINCIPIO DE IRRENUNCIABILIDAD DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL-Exigibilidad en cualquier tiempo de la pensión
de vejez, invalidez y sobrevivientes una vez reunidos los requisitos
legales

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE

SOBREVIVIENTES-Irrenunciabilidad e imprescriptibilidad

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía

DEBIDO PROCESO-Naturaleza

DEBIDO PROCESO EN MATERIA PENSIONAL-Relevancia

VIA DE HECHO EN MATERIA PENSIONAL-Eventos que se

pueden presentar
Expediente T-2.641.898 2

IRRENUNCIABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS

DERECHOS PENSIONALES-Vía de hecho administrativa por omitir
aplicación y correcta interpretación de norma constitucional

ACCION DE TUTELA DE CONYUGE SUPERSTITE CONTRA

EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES PARA
RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE
LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Vulneración del debido
proceso administrativo por supuesta prescripción del derecho

Referencia: Expediente T-2.641.898.

Accionante: Aura Elena Muñoz de Ruiz
Accionado: Instituto de Seguros Sociales Seccional
Cundinamarca.
Tema:
Derechos fundamentales invocados: seguridad social en
pensiones, vida digna, mínimo vital, igualdad y debido
proceso.
Conducta que causa la vulneración: negativa del Instituto de
Seguros Sociales Seccional, en adelante “ISS”, de otorgarle
la pensión de sobreviviente o la indemnización sustitutiva a
la cual considera tiene derecho.
Pretensión: ordenar al ISS reconocer y pagar la pensión de
sobreviviente o en su defecto la indemnización sustitutiva de
dicha pensión.
Fallos de tutela objeto revisión: Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, del 08 de marzo de 2010 que
confirmó el fallo del Juzgado Catorce Penal del Circuito de
Bogotá, del 11 de diciembre de 2009.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de tutela

1.1. Fundamentos de la pretensión

Expediente T-2.641.898 3

1.1.1. El señor Víctor Eduardo Ruiz Monroy cotizó al Sistema General de

Pensiones en el ISS de forma interrumpida1 desde el 10 de julio de 1967 hasta
el 30 de julio de 1997, un total de 752 semanas2.

1.1.2. El 9 de febrero de 2001 falleció3 el señor Víctor Eduardo Ruiz Monroy,

debido a una enfermedad de tipo común4, el cual tenía un vínculo
matrimonial5 con la señora Aura Elena Muñoz de Ruiz, actora de la presente
tutela.

1.1.3. La accionante en su condición de cónyuge supérstite, solicita el 16 de

mayo de 2008 al ISS el reconocimiento, liquidación y pago del derecho
pensional, o la correspondiente indemnización sustitutiva. La solicitud fue
negada mediante la resolución No. 000480 del 8 de enero de 2009 6, por lo cual
interpuso recurso de apelación decidido el 14 de septiembre de 2009 por
medio de la resolución No. 0050147, en la cual se confirmó la resolución
impugnada.

1.1.4. La resolución No. 000480 del 8 de enero de 20098 y la resolución No.

005014 del 14 de septiembre de 2009 9 expedidas por el Instituto de Seguro
Social, no reconocieron la pensión de sobrevivientes a la tutelante, al
establecer que el asegurado no dejó causado el derecho a la pensión de
sobrevivientes en aplicación del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, ya que no
se encontraba cotizando al sistema y no efectuó aportes durante por lo menos
26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produjo el
deceso.

1.1.5. En cuanto a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes

los mencionados actos administrativos dieron aplicación a la prescripción
extintiva consagrada en el artículo 50 del Decreto 758 de 1990, en donde se
estipula que el reconocimiento de una mesada pensional prescribe en cuatro
(4) años y la acción para el reconocimiento de las demás prestaciones y el
derecho a cobrar cualquier subsidio, prestación o mesada pensional ya
reconocida, prescribe en un (1) año. Por lo cual, la indemnización sustitutiva
también se negó por parte del ISS, en razón de que trascurrieron más de siete

1 Folio 42 del cuaderno 1.

2Acorde con las resoluciones que reposan en los folios 24 al 29 del cuaderno 1. Expediente T-2.641.898.
3No adjuntó certificado de defunción.
4 No se especifica el tipo de enfermedad.
5Folio 41 del cuaderno 1.
6 Folio 24-26 del cuaderno 1.
7 Folio 27-29 del cuaderno 1.
8 Folio 24-26 del cuaderno 1.
9 Folio 27-29 del cuaderno 1.
Expediente T-2.641.898 4

(7) años entre el momento del fallecimiento del causante 10 y la solicitud

presentada por la accionante ante el ISS.

1.1.6. La accionante manifiesta en el escrito de tutela, presentado el día 13 de

noviembre de 2009, que el ISS no tuvo en cuenta que su esposo estaba
cubierto por el régimen de transición por cuanto a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, tenía más de 40 años, siendo el régimen aplicable el
establecido por el Decreto 758 de 1990. Este exigía en el artículo 6° para
consolidar la pensión de sobrevivientes haber cotizado dentro de los seis (6)
años anteriores a la causación 150 semanas o 300 semanas en cualquier
tiempo11, razón por la cual considera que es beneficiaria de la pensión de
sobreviviente o de la respectiva indemnización sustitutiva.

2. Respuesta de la entidad accionada

2.1. A pesar de que el Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá, que avocó el
conocimiento de la acción de tutela, dio traslado de la demanda al director de
la entidad accionada librándose las comunicaciones pertinentes, remitiéndole
copia de la demanda y de sus respectivos anexos, a fin de que ejerciera el
derecho de defensa y contradicción, la entidad accionada no respondió.12

3. Decisiones objeto de revisión

3.1. Primera Instancia (Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá del 11

de diciembre de 2009)

El Despacho declaró improcedente la acción de tutela argumentando que la

accionante cuenta con otra vía de defensa judicial (jurisdicción ordinaria
laboral), a la cual no ha acudido luego de agotar la vía gubernativa. Además,
considera que no hay inminencia frente al perjuicio irremediable que alega, ni
afectación al mínimo vital, al no obrar en el plenario, elementos de juicio que
demuestren que la Sra. Aura Elena Muñoz Ruiz no cuenta con otra fuente de
ingresos para asumir sus gastos de manutención y sostenimiento.

3.2. Segunda Instancia (Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá

del 8 de marzo de 2010)

Confirmó la decisión de primera instancia ya que “la naturaleza de la acción

de tutela no es declarar, reconocer o proteger derechos de orden legal a los

10 El señor Víctor Eduardo Ruiz Monroy falleció el 9 de febrero de 2001.

11 Debe destacarse que la accionante cita el artículo 6 del Decreto 758 de 1990 que regula la pensión de
invalidez, pero es claro que sus pretensiones giran en torno al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
o su respectiva indemnización sustitutiva.
12 Folio 54 y 58 del cuaderno 1.
Expediente T-2.641.898 5

administrados, pues, para tales fines, existen los medios procesales ordinarios
establecidos en cada caso por el legislador, de lo contrario se sustituiría el
sistema jurídico ordinario y los procedimientos judiciales expresamente
contemplados para solucionar determinadas controversias.”13

Según el Tribunal la accionante debe acudir para la declaración o

reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o en su defecto, de la
indemnización sustitutiva, a la jurisdicción contenciosa administrativa,
mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al tratarse de un
asunto de rango legal y no constitucional.
II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela antes reseñada,

con base en la Constitución Política, artículos 86 y 241 numeral 9; en el
Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36 y en el auto del trece de mayo de
2010 de la Sala de Selección de Tutela Número Cinco de la Corte
Constitucional.

2. Problema jurídico

La Sala de Revisión debe determinar si el Instituto de Seguros Sociales

vulneró el derecho a la seguridad social en pensiones y derecho al debido
proceso administrativo de la accionante, al negarle el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes y la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes, invocando para esta ultima, el artículo 50 del Decreto 758 de
1990, que establecía la prescripción de las demás prestaciones derivadas de
derechos pensionales.

Para lo anterior, la Sala procederá a analizar los siguientes temas: (i) La

procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el
reconocimiento y pago de derechos prestacionales; (ii) El derecho a la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes; (iii)
Imprescriptibilidad de la indemnización sustitutiva; (v) El derecho al debido
proceso en las actuaciones administrativas relacionado con la solicitud de
derechos pensionales; (vi) finalmente la resolución del caso concreto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el

reconocimiento y pago de derechos prestacionales. Reiteración de
Jurisprudencia

13Folio 7-11 del cuaderno 2.

Expediente T-2.641.898 6

Antes de estudiar los planteamientos sustanciales del caso concreto, es

necesario determinar la procedibilidad de la acción de tutela en materia de
derechos pensionales. De conformidad con la jurisprudencia constitucional y
en virtud del artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario para la
protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales. De lo anterior
se deriva que la acción de tutela no es la vía idónea para obtener el
reconocimiento de pretensiones de orden legal, ya que las personas cuentan
con otros mecanismos judiciales, tanto por la vía administrativa como por la
vía ordinaria, dependiendo del caso de que se trate; a menos que se busque
evitar un perjuicio irremediable o sean ineficaces los otros mecanismos
judiciales.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte ha establecido algunas excepciones,

en los siguientes términos:

(…) la regla general a la cual hacemos referencia, presenta

algunas excepciones cuando se niega el reconocimiento,
reestablecimiento y pago del derecho a la pensión o a la
indemnización sustitutiva, a saber:
 Cuando el afectado sea un sujeto de especial protección
constitucional14, como lo son: los niños y las niñas, las personas
que sufren alguna discapacidad, las mujeres embarazadas o los
ancianos, por cuanto su situación de debilidad manifiesta impone
el amparo mayor que la Constitución les brinda y, por ende, el
estudio de fondo de sus asuntos. En tales casos, el juicio de
procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso15 o
menos restrictivo16, y debe atender a las circunstancias fácticas y
probatorias que releve el asunto bajo examen.
 Cuando la vulneración al derecho a la seguridad social
implique un agravio a un derecho fundamental como la vida, el
mínimo vital o el debido proceso17; y,
 Cuando los medios de defensa con los cuales cuenta el
accionante, se tornan ineficaces para lograr la protección

14Al respecto, consultar las sentencias T-1233 de 2008, T-850 de 2008, T-1088 de 2007 y T-668 de 2007.
15 Sentencia T-1088 de 2007. En un aparte de esa sentencia, la Corte puntualizó que: “El hecho de que se
trate de un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en un estado de debilidad manifiesta,
necesariamente implica que no se pueda reclamar de él la misma diligencia que se exige de las demás
personas, por lo que no podría evaluarse con la misma rigurosidad el ejercicio oportuno de las acciones
respetivas”.
16 Sentencias T-456 de 2004, T-789 de 2003, T-850 de 2008 y T-515A de 2006.
17Sentencias T-905 de 2008, T-850 de 2008, T-1083 de 2001 y T-038 de 1997.
Expediente T-2.641.898 7

inmediata de los derechos fundamentales comprometidos 18 o se

pueda prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable19.20

Con base en los anteriores criterios, la Sala considera que en el presente caso
es procedente estudiar de fondo la solicitud de tutela, por las siguientes
razones: (i) la accionante es una persona de 68 años; (ii) padece de lupus
eritematoso sistémico desde hace 8 años 21, además (iii) se le ha negado el
derecho a la pensión de sobrevivientes y a la indemnización sustitutiva con lo
cual, en principio, parece no tener acceso alguno al sistema de seguridad
social en pensiones por razones que, prima facie, se perciben como
constitucionalmente cuestionables desde el punto de vista del debido proceso.
Finalmente, esta Corporación da cuenta que los hechos descritos, no fueron
controvertidos durante ninguna etapa del tramite de esta acción de tutela por la
entidad accionada y, en consecuencia, serán dados por ciertos, conforme con
lo dispuesto por el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.

4. El derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de

sobrevivientes

La pensión de sobrevivientes hace parte de las pensiones establecidas por el

sistema general de seguridad social y tiene como finalidad amparar a la familia
del trabajador que dependía económicamente de aquel, para que pueda seguir
sufragando sus necesidades. El artículo 46 de la Ley 100 de 1993, antes de la
reforma de la Ley 797 de 2003, se aplica al caso examinado, ya que el
momento de la causación del derecho, fue el nueve (9) de febrero de 2001 22.
El mencionado artículo consagraba los requisitos para obtener la pensión de
sobrevivientes, en los siguientes términos:

Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de

sobrevivientes.

Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:

1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o
invalidez por riesgo común que fallezca.
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca,
siempre que este hubiere cumplido con alguno de los
siguientes requisitos:

18Sentencia T-1268 de 2005.

19Sentencia T-1083 de 2001.
20Sentencia T-080 de 2010.
21Folio 44 cuaderno 1.
22No adjuntó certificado de defunción.
Expediente T-2.641.898 8

a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y

hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al
momento de la muerte y
b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26)
semanas del año inmediatamente anterior al momento en que
se produzca la muerte.

Parágrafo.- Para efectos del cómputo de las semanas a que se

refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los
parágrafos del artículo 33 de la presente ley.

Por su parte, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, antes de la reforma de la

Ley 797 de 2003, enumera los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes,
así:

Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente supérstite

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte

del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida
marital con el causante por lo menos desde el momento en que
éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión
de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el
fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a
su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el
pensionado fallecido.

b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18

años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de
sus estudios y si dependían económicamente del causante al
momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían
económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones
de invalidez.
c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e
hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si
dependían económicamente de éste.
d. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente,
padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos
inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
Expediente T-2.641.898 9

Por otra parte, el Artículo 49 de la ley 100 de 1993 establece una

indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes para proteger a
aquellas personas que no hubiesen reunido los requisitos anotados
anteriormente, de la siguiente manera:

Artículo 49. Indemnización Sustitutiva de la Pensión de

Sobrevivientes.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de
su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la
pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera
correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente ley.

Como se explicó en el capítulo de antecedentes el Instituto de Seguros

Sociales expidió la resolución No. 000480 del 8 de enero de 2009 23 y la
resolución No. 005014 del 14 de septiembre de 2009 24, en las cuales no se
reconoció la pensión de sobrevivientes a la tutelante debido a que el
asegurado no dejó causado el derecho a la pensión de sobrevivientes por no
cumplir el requisito exigido concerniente a no encontrarse cotizando al
sistema al momento de su muerte y no haber efectuado aportes durante por lo
menos 26 semanas del año inmediatamente anterior del deceso.

Por otro lado, los mencionados actos administrativos negaron no sólo la

pensión de sobrevivientes sino la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes, al aplicar la prescripción extintiva establecida en el artículo 50
del Decreto 758 de 1990, en donde se estipula que el reconocimiento de una
mesada pensional prescribe en cuatro (4) años y la acción para el
reconocimiento de las demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier
subsidio, prestación o mesada pensional ya reconocida, prescribe en un (1)
año. Debido a que trascurrieron más de siete (7) años entre el momento del
fallecimiento del causante y la solicitud ante el ISS presentada por la
accionante.

Como se verá enseguida, las razones invocadas por el ISS para negar la
indemnización sustitutiva son inconstitucionales.

5. Imprescriptibilidad de la indemnización sustitutiva. Reiteración de

Jurisprudencia

23 Folio 24-26 del cuaderno 1.

24 Folio 27-29 del cuaderno 1.
Expediente T-2.641.898 10

El artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social

tiene una doble connotación: de un lado, es un servicio público que debe ser
prestado de manera obligatoria por parte del Estado y de los particulares
autorizados para tal fin y, del otro, es un derecho que debe ser garantizado a
todos los habitantes. Desde la arista del servicio público al Estado le compete
la dirección, coordinación y control de su prestación, en aras de lograr la
protección de todas las personas y de contribuir a su desarrollo y bienestar 25;
desde la perspectiva de la seguridad social como derecho, esta Corporación ha
destacado su naturaleza asistencial y prestacional, cuya garantía debe
materializarse de manera progresiva26.

El régimen solidario de prima media con prestación definida estableció la

indemnización sustitutiva de la pensión de vejez27, invalidez28 y
sobrevivientes29, como un derecho derivado, en sustitución de la
correspondiente pensión a la que no es posible acceder por falta de requisitos
legales establecidos.

Por su parte, el régimen de ahorro individual con solidaridad, refiere una

figura distinta a la indemnización sustitutiva, denominada “devolución de

saldos” que opera cuando los afiliados no han alcanzado a cotizar las semanas

mínimas, ya sea para que sea concedida la pensión de vejez, de invalidez o

cuando no reúne los requisitos para causar una pensión de sobrevivientes,

disponiendo la entrega de “la totalidad del saldo abonado en su cuenta

25Sentencias T-221 de 2006 y C-125 de 2000.

26 Sentencias SU-623 de 2001, T-566 de 2006.
27Art. 37, Ley 100 de 1993, dispone: “INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ.
Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de
semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado
por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los
porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”
28La Ley 100 de 1993 (Art. 45), dispone: “INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE
INVALIDEZ. El afiliado que al momento de invalidarse no hubiere reunido los requisitos exigidos para la
pensión de invalidez, tendrá derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le
hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo
37 de la presente ley.”
29La Ley 100 de 1993 (Art. 49), dispone: “INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE
SOBREVIVIENTES. Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese
reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente Ley.”
Expediente T-2.641.898 11

individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos financieros y

adicionado con el valor del bono pensional si a ello hubiere lugar.”30

Las dos figuras, indemnización sustitutiva o la devolución de saldos, son

beneficios pensionales que se otorgan a las personas que cumplen
parcialmente con los requisitos para acceder de manera definitiva a la pensión
de vejez, invalidez o sobrevivientes -en el régimen de prima media- o que no
tienen el capital requerido para acceder al derecho a la pensión -en el régimen
de ahorro individual-.

La jurisprudencia constitucional, en armonía con los mandatos

constitucionales, ha permitido la exigibilidad en cualquier tiempo de la

pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes una vez reunidos los requisitos

para solicitar el otorgamiento, conforme al principio de irrenunciabilidad del

derecho a la seguridad social formulado en el art. 48 de la Constitución.

Al respecto, esta Corporación sostuvo en sentencia C-230 de 1998:

Así las cosas, la pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre

otras, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí

mismo como cualquier otra clase de derechos, lo cual no

significa que se atente contra el principio de seguridad jurídica;

por el contrario, constituye un pleno desarrollo de principios y

valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe

regir en la sociedad, la protección y asistencia especial a las

30 Ver Sentencia T-546/08.

Expediente T-2.641.898 12

personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de

vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad

social (C.P., arts. 1, 46 y 48), determinando a su vez una

realización efectiva del valor fundante que impone la vigencia de

un orden económico y social justo, dentro de un Estado Social de

Derecho.

Esta regla jurisprudencial es extensible a la figura de la indemnización

sustitutiva, y así lo ha establecido la Corte Constitucional:

La indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, invalidez o

sobrevivientes se trata de una garantía establecida por el

legislador que busca sustituir la prestación, cuando no se

cumplen los requisitos para su reconocimiento, es claro, mutatis

mutandis, que puede equipararse a un derecho pensional…31

En fallo de tutela, más reciente, se reiteró esta posición en los siguientes

términos:

La indemnización sustitutiva hace parte del Sistema Integral de

Seguridad Social en pensiones, convirtiéndose en una especie de
ahorro que pertenece al trabajador por los aportes efectuados
durante un periodo de su vida laboral, razón por la cual se

31 Sentencia T-546 de 2008.

Expediente T-2.641.898 13

traduce en una garantía con que cuentan los afiliados a este

sistema que no han podido cumplir con uno de los requisitos
para adquirir su derecho a la pensión.32

En consecuencia, la indemnización sustitutiva se guía por los

principios que rigen la seguridad social en pensiones. Es decir, es
de carácter irrenunciable e imprescriptible, y son aplicables -en
la medida en que sea posible- los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad del sistema.33

En este orden de ideas, se concluye que el derecho a la indemnización

sustitutiva de la pensión de sobrevivientes es irrenunciable y por lo tanto
imprescriptible34. Sin perjuicio de la prescripción de la que habla el artículo 50
del Decreto 758 de 1990, la cual se refiere exclusivamente a las mesadas
pensionales y no al derecho como tal.

6. El derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas con

relación a solicitudes pensionales

La Constitución Política de 1991 estableció en el artículo 29 35 el derecho

fundamental al debido proceso no sólo en actuaciones judiciales sino
administrativas, lo cual significa la sujeción de los procedimientos
establecidos a los preceptos constitucionales y legales, para así garantizar, en
el ámbito administrativo, la expedición de actos que no sean arbitrarios, ni
contrarios al ordenamiento jurídico.

En términos generales el debido proceso es “el que se cumple con arreglo a

los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que
protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación
o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa
deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo

32 Sentencia T-981 de 2003.

33 Sentencia T-1046 de 2007. En el mismo sentido, la T-974 de 2006.
34El derecho a la indemnización sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas en el sistema general
de pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que puede ser reclamada en cualquier tiempo Ver entre
otras las sentencias T-974 de 2006, T-888/01, T-609/02, T-259/03 y T-495/03.
35 Artículo 29 de la Constitución Política. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante
juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio,
durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a
no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del
debido proceso.
Expediente T-2.641.898 14

cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la

imposición de una obligación o sanción...”36

Ahora bien, el debido proceso en materia pensional tiene gran relevancia,

puesto que los derechos que hacen parte de lo que se denomina seguridad
social en pensiones, protegen a las personas que por su condición física o
mental dada la vejez, la enfermedad o la incapacidad laboral, ya no tienen la
posibilidad de obtener por sí mismos los medios de subsistencia, requiriendo
un auxilio pensional para poder vivir de manera digna.

En sentencia T-632 de 2009, se reiteró que:

...A pesar de que las autoridades administrativas se encuentran

obligadas a observar el debido proceso y a respetar los derechos
fundamentales de las personas, pueden, al expedir un acto
administrativo, incurrir en vía de hecho cuando constriñen de
manera arbitraria el ordenamiento jurídico y quebrantan derechos
fundamentales. En tales casos, es viable su protección por medio
de la acción de tutela, pues su desconocimiento u oposición
manifiesta a las normas constitucionales o legales aplicables al
caso, puede devenir en la violación o amenaza de los derechos
fundamentales de los asociados.

La jurisprudencia constitucional ha determinado “dos eventos en los cuales

podrían configurarse vías de hecho en el acto administrativo proferido con
ocasión de la solicitud pensional:

i. Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define

el reconocimiento de una pensión de jubilación se declara que el
peticionario cumple con los requisitos establecidos por la ley
para acceder al status de pensionado pero se le niega el
reconocimiento del derecho por razones de trámite
administrativo, por ejemplo la expedición del bono pensional.

ii. Cuando en el acto administrativo por medio del cual se

define el reconocimiento de la pensión de jubilación se incurre
en una omisión manifiesta al no aplicar las normas que
corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos
favorable para el trabajador, en franca contradicción con la
orden constitucional del principio de favorabilidad. Por
ejemplo, cuando se desconoce la aplicación de un régimen
especial o se omite aplicar el régimen de transición previsto en el

36 Sentencia C-214 de 1994.

Expediente T-2.641.898 15

sistema general de pensiones. Se configura la vía de hecho por

omisión manifiesta en la aplicación de las normas porque al
tratarse de derechos provenientes de la seguridad social son
irrenunciables y si la persona cumple con los requisitos
previstos por la ley para que le sea reconocido su derecho de
pensión conforme a un régimen especial o de transición, esta
es una situación jurídica concreta que no puede ser
menoscabada. La posición de quien cumple con lo exigido por
la ley configura un auténtico derecho subjetivo exigible y
justiciable.37 (Subrayado fuera del texto).

De lo anterior, se deduce que al omitir la aplicación y la correcta interpretación

de una norma constitucional como lo es la imprescriptibilidad de los derechos
pensionales, se configura una vía de hecho administrativa, ya que los derechos
pensionales son irrenunciables e imprescriptibles y pretenden procurar una
garantía efectiva para el goce y disfrute de un derecho causado.

7. Caso concreto

Con base en las consideraciones expuestas, la Sala determinará sí la entidad

accionada al proferir la resolución No. 000480 del 8 de enero de 2009 38 y la
resolución No. 005014 del 14 de septiembre de 2009 39 que niegan el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y la indemnización
sustitutiva de la misma, vulnera los derechos fundamentales de la accionante.

Se aclara que la Sala no se pronunciará acerca del reconocimiento de la

pensión de sobrevivientes pues los mencionados actos administrativos
determinaron que la accionante no reunía los requisitos para obtener la
pensión de sobrevivientes y no se aportaron medios probatorios que den
certeza sobre la existencia del derecho pensional, por lo que en sede de tutela
no se entrará a determinar derechos inciertos o discutibles.

Con relación a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes el

ISS negó su reconocimiento y pago, considerando que había operado la
prescripción extintiva establecida en el artículo 50 del Decreto 758 de 1990 40

37 Sentencia T- 571 de 2002.

38 Folio 24-26 del cuaderno 1.
39 Folio 27-29 del cuaderno 1.
40 El reconocimiento de una mesada pensional prescribe en cuatro (4) años y la acción para el
reconocimiento de las demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier subsidio, prestación o mesada
pensional ya reconocida, prescribe en un (1) año.
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por haber trascurrido más de 7 años entre el momento del fallecimiento del
causante y la solicitud ante el ISS presentada por la accionante.

Es precisamente esta segunda decisión la que permite a la Sala dar cuenta de

la vulneración al debido proceso administrativo y al derecho a la seguridad
social en el presente caso, puesto que el ISS al declarar la prescripción
extintiva de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente,
tomando como sustento normativo el artículo 50 del Decreto 758 de 1990,
configura una vía de hecho administrativa, pues el sustento objetivo y jurídico
no es razonable y se adoptó una decisión que no tiene en cuenta la debida
aplicación e interpretación de la norma mencionada.

La decisión administrativa desconoce la reiterada jurisprudencia

constitucional relacionada con la imprescriptibilidad e irrenunciabilidad de los

derechos pensionales, en este caso, del derecho derivado consistente en la

indemnización sustitutiva, lo que significa que puede solicitarse su

reconocimiento en cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas de

prescripción, una vez ha sido efectuado su reconocimiento por parte de la

autoridad correspondiente.

En este orden de ideas, la indemnización sustitutiva de la pensión de

sobrevivientes es una acreencia laboral a la cual tienen derecho los miembros
del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese
reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes. Se trata de
una garantía de poder recuperar los aportes efectuados por el afiliado durante
el periodo laboral, ante la imposibilidad de obtener la pensión, permitiéndole
al grupo familiar mantener unas condiciones de vida digna41.

Adicionalmente, el derecho a la seguridad social de la accionante se encuentra

afectado, al no haberse dado aplicación al principio de favorabilidad en
materia laboral utilizando una interpretación restrictiva y omitir que la
indemnización sustitutiva se guía por los principios que rigen la seguridad
social en pensiones.
41“Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben
reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa”. Sentencia T-
849ª de 2009.
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En conclusión, es indudable que las resoluciones expedidas por el ISS son

incompatibles con la reiterada jurisprudencia constitucional relacionada con la
imprescriptibilidad de los derechos pensionales y sus derivaciones como lo es
la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes al desconocer el
derecho del afiliado y en este caso el de su cónyuge, como los criterios
estrechamente ligados a la equidad, concernientes a que los aportes efectuados
por el afiliado durante el periodo laboral, deben ser reintegrados con el
propósito de afrontar los gastos durante el período en que se disminuyen las
capacidades productivas, o como en el caso concreto, cuando el afiliado ha
fallecido y era él, el soporte económico de su grupo familiar.

8. Razón de la decisión

No le es dable a una entidad administradora de pensiones negar el derecho a la

indemnización sustitutiva invocando para ello como único argumento una
posible operación del fenómeno de la prescripción. De la figura de la
indemnización sustitutiva de cualquiera de las pensiones establecidas se
predican las mismas características constitucionales que del derecho a la
pensión, entre ellas su imprescriptibilidad.

Si se dan los presupuestos consagrados en el Sistema General de Seguridad

Social en Pensiones para acceder a una indemnización sustitutiva, ésta no se
puede negar por una supuesta prescripción del derecho a solicitarla, que es, se
repite, inadmisible en casos como el presente. De invocarse este argumento se
vulnera el debido proceso administrativo por cuanto se aplica un argumento
inconstitucional que cierra la posibilidad de estudiar de fondo la solicitud
pensional.
Por las razones expuestas, la Sala de Selección considera que el Seguro Social,
debe emitir una nueva resolución que no desconozca el precedente
jurisprudencial frente a la imprescriptibilidad de la indemnización sustitutiva.

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR las sentencia del Tribunal Superior del Distrito

Judicial de Bogotá, del 08 de marzo de 2010 que confirmó el fallo del Juzgado
Catorce Penal del Circuito de Bogotá, del 11 de diciembre de 2009 Y en su
lugar, AMPARAR el debido proceso administrativo de la señora Aura Elena
Muñoz de Ruiz identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.318.201 de
Bogotá.

Segundo.- ORDENAR dejar sin efecto la Resolución No. 000480 del 8 de

enero de 2009 y la Resolución No. 005014 del 14 de septiembre de 2009,
Expediente T-2.641.898 18

proferidas por el Instituto de Seguros Sociales, en las que se le negó el

derecho a la pensión de sobrevivientes, y a la indemnización sustitutiva a la
Señora Aura Elena Muñoz de Ruiz.

Tercero.- ORDENAR la expedición de una nueva resolución motivada, en el

término de 48 horas hábiles siguientes a la notificación de la presente
providencia, mediante la cual determine si se reconoce o no el derecho a la
indemnización sustitutiva a la tutelante, resolución en la cual no se podrá
invocar el argumento de la prescripción para negarla.

Cuarto.- Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto

2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y

Cúmplase.

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaría General