TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia T-344/21

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE

SOBREVIVIENTES-Reglas jurisprudenciales para determinar la
procedencia excepcional

ACUMULACION DE TIEMPO Y SEMANAS COTIZADAS PARA

PENSION DE VEJEZ-Línea jurisprudencial

DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Orden a

Colpensiones reconocer pensión de sobrevivientes

DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos

DERECHO AL MINIMO VITAL-Contenido y alcance

DERECHO AL MINIMO VITAL-Reiteración de jurisprudencia

MINIMO VITAL Y VIDA DIGNA-Reconocimiento y pago de sustitución

pensional o pensión de sobrevivientes adquiere carácter fundamental cuando
afecta subsistencia del grupo familiar del causante

NATURALEZA JURIDICA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES Y

SU CARACTER FUNDAMENTAL-Reiteración de jurisprudencia

Sentencia T-344/21

Expediente: T-8.203.967

Acción de tutela interpuesta por Ana

Nemesia Castrillón de Vargas en contra de
 la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones–.

Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las

magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y Paola
Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

En el trámite de revisión del fallo de tutela de segunda instancia, del 19 de

marzo de 2021, proferido por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal
Administrativo de Antioquia, que revocó la decisión del Juzgado Treinta y
Tres Administrativo Oral del Circuito de Medellín, proferida el 17 de febrero
de 2021, que amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital de Ana Nemesia Castrillón de Vargas dentro del proceso de
tutela promovido en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones –
Colpensiones–.

El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante el auto del

29 de junio de 2021, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número
Seis.

I. ANTECEDENTES
 1. Hechos

1. Ana Nemesia Castrillón de Vargas tiene 86 años de edad 1. En su escrito

de tutela manifestó que padece “artritis reumatoidea, gastritis, enfermedad
ácido-péptica, cataratas, hipertensión arterial, dislipidemia (alto riesgo
cardiovascular), trastorno depresivo, migraña, enfermedad pulmonar
obstructiva crónica con exacerbación aguda ‘EPOC’”2. Asimismo, indicó que
está afiliada al régimen subsidiado de salud y que está clasificada en el Nivel 1
del Sisbén, con un puntaje de 37,90. Señaló que desde la muerte de su cónyuge
ha subsistido gracias a “ayudas económicas de terceros y familiares […] y [al]
subsidio al Adulto Mayor”, que recibe desde hace aproximadamente cinco
años3.

2. La accionante contrajo matrimonio católico con Jesús Arturo Vargas

García el 3 de mayo de 1958. Tal vínculo se mantuvo vigente hasta el 3 de
agosto de 1987, fecha en la cual falleció el señor Vargas García. Durante su
matrimonio, Ana Nemesia Castrillón de Vargas y Jesús Arturo Vargas García
tuvieron seis (6) hijos, quienes actualmente son mayores de edad4.

3. Hechos relacionados con el cónyuge de Ana Nemesia Castrillón de

Vargas. La accionante manifestó que Jesús Arturo Vargas García aportó
durante toda su vida laboral un total de 678,11 semanas, distribuidas de la
siguiente manera:

Número de
Empleador
semanas
Jesús Arturo Vargas prestó sus servicios al municipio de El 626, 68
Carmen de Viboral, Antioquia, en calidad de trabajador semanas7

1 Escrito de tutela, fl. 39.

2 Ib., fl. 9.

3 Ib., fl. 10.

4 Ib., fl. 4.
 oficial5, durante los siguientes periodos:

1) En el cargo de “obrero municipal”: del 8 de agosto de 1958

al 30 de junio de 1965 y del 28 de marzo de 1966 al 3 de abril
de 1966.
2) Como “guardián [de] cárcel”: del 1 de enero de 1967 al 13
de agosto de 1970 y del 17 de agosto de 1970 al 7 de febrero
de 19726.
Jesús Arturo Vargas trabajó para el Templo El Carmen entre el 51,43
18 de octubre de 1974 y el 12 de octubre de 1975. semanas8

4. Solicitudes de pensión de sobrevivientes. Ana Nemesia Castrillón de

Vargas presentó las siguientes solicitudes para obtener el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes:

5. Solicitud ante el municipio de El Carmen de Viboral. La accionante

solicitó ante el municipio de El Carmen de Viboral el reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes. Mediante la Resolución 2417 del 13 de
noviembre de 2013, la Alcaldía del municipio de El Carmen de Viboral negó la
solicitud, porque el señor Jesús Arturo Vargas, al momento de su fallecimiento,
“no dejó acreditado el tiempo de servicio necesario para dejar causada la
prestación conforme la Ley 33 de 1973”9.

5 Según la comunicación del 3 de junio de 2020, emitida por la Alcaldía de El Carmen de Viboral, con
radicados N°890982616-9 y N°03363, el señor Jesús Arturo Vargas González desempeñó funciones de
mantenimiento de infraestructura y de obras públicas, en calidad de trabajador oficial.

6 Id.

7 La accionante afirmó que dichas semanas están acreditadas por medio de la Comunicación de 3 de junio
de 2020, con radicados N°890982616-9 y N°03363, los Certificados de información laboral en Formatos 1, 2
y 3(B), la Comunicación del 30 de abril de 2020 con radicados N°890982616-9 y N°02631 y la Certificación
Electrónica de Tiempos Laborados –CETIL– del 09 de agosto de 2019, expedidas por la Alcaldía de El Carmen
de Viboral.

8 La accionante afirmó que dichas semanas están acreditadas en el reporte de semanas cotizadas.

9 Ib., fl. 5.
6. Primera solicitud ante Colpensiones. El 2 de septiembre de 2015, la
accionante solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes. Mediante la Resolución GNR 357349 del 12 de noviembre de
2015, Colpensiones negó la prestación, porque Jesús Arturo Vargas García
únicamente cotizó 51 semanas hasta el 12 de octubre de 1975. En
consecuencia, advirtió que el causante “no [acreditó] 150 semanas de
cotización a [Colpensiones] dentro de los 6 años anteriores al fallecimiento, ni
75 [semanas] (…) correspondientes a los últimos tres años anteriores al
fallecimiento”10. Al respecto, advirtió que según lo previsto por los artículos 5 y
20 del Decreto 3041 de 1966, para acceder a la pensión de sobrevivientes era
necesario acreditar 150 semanas de cotización dentro de los seis (6) años
anteriores al fallecimiento, 75 de las cuales debían corresponder a los últimos
tres años11.

7. Segunda solicitud ante Colpensiones. El 4 de diciembre de 2015, la

accionante solicitó nuevamente a Colpensiones el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes12. Mediante la Resolución GNR 104243 del 13 de
abril de 2016, Colpensiones negó la solicitud. Esto, por cuanto “el causante no
cumpl[ió] con el presupuesto de las semanas de cotización al Sistema General
de Pensiones antes de la fecha de su fallecimiento”13. Sin embargo, en
aplicación de lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, la entidad
reconoció en su lugar la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes a favor de la accionante, “en calidad de cónyuge supérstite y por
valor de $262.773” pesos14. Por último, advirtió que el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes “solamente se
[realizó] con las semanas cotizadas al ISS, toda vez que las laboradas con el

10 Resolución GNR 357349 del 12 de noviembre de 2015, fl. 3.

11 Id.

12 La accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución GNR

357349 del 12 de noviembre de 2015. No obstante, dado que el término para interponer dichos recursos ya
había vencido, Colpensiones los tramitó como una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes.

13 Resolución GNR 104243 del 13 de abril de 2016, fl. 5.

14 Id.
municipio de El Carmen de Viboral deben ser reconocidas por las entidades
públicas a las cuales efectuó aportes”15.

8. Demanda ordinaria laboral. El 11 de mayo de 2017, Ana Nemesia

Castrillón de Vargas, por medio de apoderada, presentó demanda ordinaria
laboral contra Colpensiones. Solicitó (i) el reconocimiento y pago de la
reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes,
“teniendo en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, incluyendo el tiempo de
servicio público con el municipio de [El Carmen de Viboral], con base en el
artículo 37 de la Ley 100 de 1993” y (ii) la indexación de las sumas
adeudadas16. Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2019, el Juez Sexto de
Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Medellín concluyó que la
demandante tenía derecho a la reliquidación de la indemnización sustitutiva de
la pensión de sobrevivientes. En consecuencia, (i) condenó a Colpensiones a
reconocer y pagar a favor de Ana Nemesia Castrillón la suma de $8’815.249
pesos y (ii) condenó a la Alcaldía Municipal de El Carmen de Viboral a pagar a
Colpensiones “la cuota parte correspondiente al tiempo de servicio prestado”
por Jesús Arturo Vargas García, “teniendo en cuenta los salarios y periodos
consignados [durante] los siguientes periodos: 08-08-1958 y 07-06-1965; 01-
01-1967 y 13-08-1970; y 17-08-1970 y 07-02-1972”17.

9. Al respecto, el juez ordinario señaló que Colpensiones reconoció la

indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevinientes con base en las 51
semanas que cotizó el accionante al ISS “correspondientes al empleador
Templo del Carmen”18. Sin embargo, no tuvo en cuenta “las semanas
laboradas sin cotizaciones, al servicio del (…) Municipio de El Carmen de
Viboral, anteriores a la entrada en vigencia de la ley de seguridad social”19,
que suman un total de 622 semanas. En consecuencia, señaló que, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, “el tiempo de servicios prestados a

15 Resolución GNR 104243 del 13 de abril de 2016, fl. 7.

16 Expediente proceso ordinario laboral promovido por Ana Nemesia Castrillón contra Colpensiones, fl. 4.

17 Ib., fl. 159.

18 Ib., fl. 149.

19 Id.
entidades públicas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 debe ser tenido en
cuenta”20 para la liquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes.

10. Mediante Resolución SUB-21762 de 27 de enero de 2020, Colpensiones

cumplió el fallo del 8 de noviembre de 2019 proferido por el Juez Sexto de
Pequeñas Causas y Competencia Múltiple. En consecuencia, ordenó el pago de
la suma correspondiente a la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la
pensión de sobrevivientes a favor de Ana Nemesia Castrillón de Vargas.

11. Tercera solicitud ante Colpensiones. El 23 de julio de 2020, la

accionante presentó una nueva solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes. Además, solicitó el pago de las “mesadas
adicionales de junio y diciembre, retroactivo de las mesadas comunes y
adicionales causadas y dejadas de percibir desde el 03 de agosto de 1987, y los
intereses moratorios e indexación”. Mediante la Resolución SUB 177794 del
20 de agosto de 2020, Colpensiones negó la solicitud. Esto, porque el señor
Vargas García no acreditó ninguna cotización al ISS dentro de los seis (6) años
anteriores a su fallecimiento y “en cualquier época solo acreditó 51
semanas”21. Afirmó que el causante no cumplió con los presupuestos del
Decreto 3041 de 1966 “para dejar causado el derecho a la pensión de
sobrevivientes”22. Además, advirtió que “los tiempos de servicio del Municipio
de Carmen de Viboral no fueron cotizados a Colpensiones (…) y no cuentan
con descuento a pensión por parte del empleador”23. Por último, recordó que
Colpensiones ya había reconocido a favor de Ana Nemesia Castrillón la
reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes en
cumplimiento de una orden judicial.

12. La accionante presentó los recursos de reposición y en subsidio de

apelación contra la Resolución SUB-177794 del 20 de agosto de 2020.
20 Id.

21 Resolución SUB-177794 del 20 de agosto de 2020, fl. 4.

22 Id.

23 Id.
Mediante las resoluciones SUB 200520 del 18 de septiembre de 2020 y DPE
12982 del 23 de septiembre de 2020, Colpensiones confirmó la Resolución del
20 de agosto de 2020, por medio de la cual había negado el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes solicitada por Ana Nemesia Castrillón de
Vargas. Esto, porque el señor Jesús Vargas García “no dejó causado el derecho
a la pensión de sobrevivientes en los términos del Decreto 3041 de 1966, pues
los tiempos de servicio laborados al Municipio de Carmen de Viboral no
fueron cotizados a Colpensiones”24. Por lo tanto, no es posible sumar ese
tiempo “a los aportes realizados al entonces ISS”25.

2. Trámite de tutela

13. Solicitud de tutela. El 3 de febrero de 2021, Ana Nemesia Castrillón de

Vargas presentó acción de tutela contra Colpensiones y contra el municipio de
El Carmen de Viboral, por considerar que dichas entidades vulneraron sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida en
condiciones dignas y al debido proceso. Esto, al negar sus solicitudes de
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

14. La accionante sostuvo que el señor Vargas García falleció mientras

estaba vigente el Decreto 3041 de 1966, modificado por el Decreto 232 de
1984 y que, por tal razón, “para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes son aplicables los arts. 5° y 20 de [aquel] decreto”26.
Argumentó que “el causante cumplió los requisitos de la citada normativ[a],
puesto que durante toda su vida laboral reunió un total de (…) [678,11]
24 Id.

25 Id.

26 Escrito de tutela, fl. 6. // El artículo 20 del Decreto 3041 de 1966 dispone que “[c]uando la muerte sea de
origen no profesional, habrá derecho a pensiones de sobrevivientes en los siguientes casos: a. Cuando a la
fecha del fallecimiento el asegurado hubiere reunido las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones
que se exigen, según el artículo 5o para el derecho a pensión de invalidez […]”. // El artículo 5 del Decreto
3041 de 1966, modificado por el artículo 1 del Decreto 232 de 1984 dispone que “[t]endrán derecho a
pensión por invalidez los asegurados que reúnan las siguientes condiciones: a) Ser inválido permanente
conforme a lo preceptuado en el artículo 62 del Decreto-ley 433 de 1971. b) Tener acreditadas 150 semanas
de cotización para los riesgos de invalidez, vejez y muerte (…), dentro de los seis (6) años anteriores a la
invalidez o 300 semanas de cotización en cualquier época.
semanas, superando con creces el requisito de reunir más de ‘300 semanas de
cotización en cualquier época’, tal como lo exige el [a]rt. 5° del Decreto 3041
de 1966, modificado por el [a]rt. 1° del Decreto 232 de 1984”27. En relación
con las semanas que el señor Vargas García estuvo vinculado con el municipio
de El Carmen de Viboral como trabajador oficial, la accionante afirmó que “si
bien dichos tiempos no fueron cotizados directamente ante el [entonces] ISS,
[esas] semanas fueron efectivamente laboradas por el causante, y en su
momento se realizaron los respectivos descuentos en pensión, de los cuales se
hizo cargo el [municipio]”28. Afirmó que, de acuerdo con las sentencias SU-
769 de 2014 y SU-057 de 2018, es posible sumar “los tiempos aportados,
cotizados y/o laborados ante diferentes [c]ajas, fondos, entidades de previsión
o administradoras de fondos de pensiones, en aras de obtener el
reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales a que haya lugar”29.

15. Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones:

primero, que se ordene al municipio de El Carmen de Viboral reconocer y
pagar el bono o título pensional con destino a Colpensiones por los tiempos
laborados por Jesús Arturo Vargas García “del 08 de agosto de 1958 al 30 de
junio de 1965, del 28 de marzo de 1966 al 03 de abril de 1966, del 01 de enero
de 1967 al 13 de agosto de 1970, y del 17 de agosto de 1970 hasta el 07 de
febrero de 1972”. Segundo, que se ordene a Colpensiones: (i) realizar la
liquidación del bono o título pensional adeudado por el Municipio de El
Carmen de Viboral por los tiempos laborados por el causante antes de su
afiliación al ISS y (ii) reconocer y pagar a su favor, de forma retroactiva,
vitalicia y en un 100%: a) la pensión de sobrevivientes conforme al Decreto
3041 de 1966, modificado por el Decreto 232 de 1984, por causa del
fallecimiento de Jesús Arturo Vargas; b) las mesadas adicionales de junio y
diciembre, c) el retroactivo por las mesadas comunes y adicionales causadas y
dejadas de percibir desde el 3 de agosto de 1987, descontando el valor
reconocido por concepto de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes y d) los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de
1993 y/o la indexación por el pago tardío de la prestación.

27 Ib., fl. 7.

28 Escrito de tutela, fl. 8.

29 Ib., fl. 7.
16. Respuestas de los accionados. Colpensiones y la Alcaldía Municipal de
El Carmen de Viboral presentaron escritos de contestación.

17. (i) Contestación de Colpensiones. El 8 de febrero de 2021, Colpensiones

solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, porque no satisfizo los
requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Afirmó que la accionante no había
acreditado el riesgo de ocurrencia de un perjuicio irremediable. Señaló que “la
acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento de
prestaciones económicas, pues por su naturaleza excepcional y subsidiaria,
esta no puede reemplazar las acciones ordinarias creadas por el legislador
para resolver asuntos de naturaleza litigiosa”30.

18. (ii) Contestación de la Alcaldía de El Carmen de Viboral. Mediante

escrito de 8 de febrero de 2021, solicitó negar el amparo invocado en relación
con la pretensión referida al municipio. Afirmó que el 8 de mayo de 2020, la
Alcaldía pagó a Colpensiones la suma de $9’213.848 pesos, correspondiente a
los 4.292 días que trabajó Jesús Arturo Vargas García para el Municipio de El
Carmen de Viboral. Esto, en cumplimiento de la sentencia del 8 de noviembre
de 2019, proferida por el Juez Sexto de Pequeñas Causas y Competencia
Múltiple de Medellín.

19. Sentencia de tutela de primera instancia. El Juez Treinta y Tres

Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 17
de febrero de 2021, amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y
al mínimo vital de Ana Nemesia Castrillón. En consecuencia: (i) dejó sin
efectos las resoluciones SUB No. 177794 del 20 de agosto de 2020 y SUB No.
200520 y DPE No. 12982 del 18 de septiembre y 23 de septiembre del 2020,
respectivamente, por medio de las cuales Colpensiones negó a la accionante el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Asimismo, (ii) ordenó a
Colpensiones expedir el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a favor de la accionante, por la muerte de su cónyuge y (iii)
autorizó a Colpensiones a descontar del valor a pagar por concepto de
30 Escrito de contestación del 8 de febrero de 2021, fl. 5.
retroactivo el monto de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes pagada a la accionante31.

20. El juez de primera instancia concluyó que Colpensiones vulneró los

derechos fundamentales de la accionante al negar el reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes “aduciendo la falta de semanas cotizadas y la no
acumulación de los tiempos laborados por el causante al servicio del
municipio de El Carmen de Viboral”32. Afirmó que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, dicha prestación debe reconocerse a favor de
“quienes hubieran cumplido los requisitos establecidos en las normas que [la]
regulaban, [con independencia] de la entidad a la cual se hayan realizado los
aportes o [al margen] de que al momento en que el empleado hubiera prestado
sus servicios a la entidad se hubiese realizado aporte pensional alguno”33.

21. Impugnación. Mediante escrito de 23 de febrero de 2021, Colpensiones

impugnó el fallo de primera instancia. Solicitó revocar la decisión y, en su
lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, porque, a su juicio, no
satisfizo el requisito de subsidiariedad.

22. Informe de cumplimiento del fallo de primera instancia. El 2 de marzo

de 2021, Colpensiones informó al juez de primera instancia que mediante
Resolución SUB-51453 de 25 de febrero de 2021 acató integralmente la orden
impartida por el Juez Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de
Medellín en el fallo de 17 de febrero de 2021. En consecuencia, Colpensiones
dejó sin efectos las resoluciones por medio de las cuales había negado el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y ordenó el pago de la
prestación, con carácter vitalicio, así como el reconocimiento del retroactivo.
No obstante, advirtió que el cumplimiento de la orden no implicaba un
desistimiento de la impugnación.

31 Sentencia de tutela del 17 de febrero de 2021, Juez Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito
de Medellín, fl. 19.

32 Ib., fl. 17.

33 Id.
23. Sentencia de tutela de segunda instancia. Mediante sentencia del 19 de
marzo de 2021, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de
Antioquia revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró la
improcedencia de la acción de tutela, porque no cumplió el requisito de
subsidiariedad. Afirmó que la Corte Constitucional ha aceptado de manera
excepcional la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de
derechos pensionales en casos en los que “no exista controversia alguna sobre
la normativ[a] a aplicar o sobre los requisitos legales”34. Por tal razón, no era
posible analizar el fondo del asunto, porque (i) la accionante atacó por medio
de la tutela “actos administrativos de contenido particular que se presumen
legales” y (ii) en el presente caso “existe controversia jurídica en relación con
los requisitos legales para acceder” a la pensión de sobrevivientes y, por lo
tanto, no existe claridad sobre el derecho35.

II. ACTUACIONES JUDICIALES EN SEDE DE REVISIÓN

24. Mediante el auto de 4 de agosto de 2021, la magistrada sustanciadora

ordenó la práctica de las siguientes pruebas: primero, le solicitó a Ana Nemesia
Castrillón de Vargas información sobre su situación socioeconómica y de
salud, su red de apoyo familiar y las razones por las cuales tardó
aproximadamente 30 años en solicitar el reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes ante Colpensiones, después del fallecimiento de su
cónyuge36. Segundo, solicitó a Colpensiones el expediente administrativo de la
accionante e información sobre los criterios que aplica la entidad para la
34 Sentencia de tutela del 19 de marzo de 2021, Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de
Antioquia, fl. 22.

35 Id.

36 En particular, le solicitó la siguiente información: “(i) cómo satisface sus necesidades básicas; (ii) si
actualmente cotiza al sistema general de pensiones; (iii) cuál es su grado de escolaridad; (iv) qué personas
conforman su núcleo familiar, qué actividades desarrollan y cuál es su situación socioeconómica actual; (v) si
recibe apoyo económico de su familia; (vi) si recibe ayudas económicas del Estado y, en particular, si en la
actualidad recibe el subsidio Adulto Mayor; (vii) qué tratamientos y procedimientos médicos recibe, con qué
periodicidad y si le dificultan o imposibilitan realizar sus actividades diarias; (viii) si ha iniciado alguna acción
ante la jurisdicción ordinaria para obtener el reconocimiento de su pensión de sobrevivientes; y (ix) las
razones por las cuales tardó aproximadamente 30 años en solicitar el reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes ante Colpensiones, después del fallecimiento de su cónyuge”.
contabilización de las semanas en las historias laborales de sus afiliados y para
resolver las solicitudes de pensión de sobrevivientes en aquellos casos en los
cuales el empleador no reporta las semanas cotizadas 37. Por último, le solicitó a
la Alcaldía Municipal de El Carmen de Viboral información sobre la relación
laboral que tuvo Jesús Arturo Vargas García con la entidad y sobre el estado de
la afiliación de la accionante al programa Adulto Mayor38.

25. Respuesta de Colpensiones al auto de pruebas. Mediante oficio del 17 de

agosto de 2021, Colpensiones remitió copia de los expedientes pensionales de
Jesús Arturo Vargas García y Ana Nemesia Castrillón de Vargas. Luego,
mediante escrito de 26 de agosto de 2021, respondió el auto de pruebas.
Explicó que Colpensiones no está habilitada para cargar “semanas en las
historias laborales, si [estas] no tienen como sustento una cotización
efectivamente realizada”, según lo dispuesto por la sección l) del artículo 13 de
la Ley 100 de 199339. En tal sentido, “en los casos en los cuales se registra
deuda por parte del empleador, no se contabilizan semanas cotizadas en la
historia laboral de los afiliados a la entidad”40. Esto, porque el número de
semanas es el soporte para el reconocimiento de prestaciones económicas en el
Régimen de Prima Media.

26. De otra parte, señaló que en el caso de los afiliados fallecidos con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 no es posible tener en

37 En particular, le solicitó la siguiente información: “(i) cuáles son los criterios de la entidad para la
contabilización de las semanas en las historias laborales de los afiliados a Colpensiones, en particular, en
aquellos casos en los que el empleador no reporta las semanas cotizadas; (ii) cuáles son los criterios
generales que utiliza la entidad para analizar y resolver las solicitudes de pensión de sobrevivientes en
aquellos casos en los cuales el empleador no reporta las semanas cotizadas; (iii) cuáles son los fundamentos
jurídicos y jurisprudenciales de dichos criterios y si estos atienden a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la materia; de no ser así, deberá explicar las razones por las que no lo hacen. Asimismo,
deberá remitir copia de los conceptos, directrices o lineamientos correspondientes”.

38 En particular, le solicitó informar: “(i) qué tipo de vínculo contractual tuvo Jesús Arturo Vargas García con
el Municipio, (ii) durante cuánto tiempo trabajó Jesús Arturo Vargas García con el Municipio y qué funciones
desempeñó, (iii) las razones por las cuales el Municipio no reportó al Instituto de Seguros Sociales –hoy
Colpensiones– las semanas cotizadas por Jesús Arturo Vargas y (iv) los criterios para acceder al subsidio
Adulto Mayor y si, en la actualidad, Ana Nemesia Castrillón de Vargas recibe dicho beneficio”.

39 Respuesta de Colpensiones al auto de pruebas de 4 de agosto de 2021, fl. 7.

40 Id.
cuenta los tiempos públicos no cotizados al ISS, para la contabilización de las
semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Esto, porque desde “el artículo 161 de la Ley 90 de 1946, modificado por el
Decreto 3850 de 1949, se previó que las prestaciones económicas que debería
reconocer el ISS se financiarían con las cotizaciones efectuadas por sus
afiliados, sin que se previeran mecanismos de financiación entre el régimen
administrado por el ISS y el régimen de los servidores públicos”41. Por lo tanto,
afirmó que, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,
Colpensiones está obligada, en primer lugar, a “verificar la afiliación al
Sistema” y, en segundo lugar, según la fecha de fallecimiento del causante, a
“determinar la normas y las condiciones aplicables al caso concreto”. Así,
cuando el fallecimiento del afiliado sea “anterior a la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones –esto es anterior al 1 de abril de 1994–, no es
posible sumar tiempos públicos y semanas de cotización al ISS para el
reconocimiento de esta prestación, pues, las normas no permitían”42.

27. En relación con el caso específico de Jesús Arturo Vargas indicó que los
tiempos que el causante trabajó con el municipio de El Carmen de Viboral “no
se visualizan en la historia laboral debido a que en los casos en los cuales el
afiliado presenta decisión de prestación económica (independiente de si es
favorable o no), los tiempos públicos no se reflejan en el reporte de historia
laboral con base en el acuerdo interadministrativo definido entre la Dirección
de Prestaciones Económicas y la Dirección de Historia Laboral”.

28. Por último, aportó: (i) la Circular 01 de 2021, “por la cual se imparten
directrices para el cómputo de tiempo de la pensión de vejez prevista en el
Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante Decreto 758 del mismo año” y (ii) el
documento que contiene los “lineamientos para la implementación de
directrices en cumplimiento de la Sentencia SU – 769 de 2014”.

29. Respuesta de Ana Nemesia Castrillón de Vargas al auto de pruebas.

Mediante escrito del 18 de agosto de 2021, la accionante, por medio de
41 Ib., fl. 17.

42 Ib., fl. 19.

apoderada, respondió el auto de pruebas. Informó que “vive de la caridad”,
porque atiende sus necesidades básicas “gracias a la ayuda que
ocasionalmente recibe de sus hijos y conocidos de la familia”43. Sin embargo,
señaló que dicho apoyo es reducido, debido a que sus hijos no tienen un empleo
estable y, además, ganan un salario mínimo que destinan para satisfacer las
necesidades de su núcleo familiar 44. Asimismo, indicó que “estudió hasta
tercero de primaria”, que no ha cotizado nunca al Sistema General de
Pensiones y que está afiliada al régimen subsidiado en salud en Savia Salud
EPS45. Agregó que debido a las diferentes patologías que padece 46 está
“imposibilitada para desplazarse con normalidad, ante los dolores y el riesgo
de causarse daño físico ante una eventual caída”47. Por otra parte, informó que
en la actualidad no recibe el subsidio Adulto Mayor, porque dicho beneficio fue
suspendido después de que Colpensiones le reconociera de forma momentánea
la pensión de sobrevivientes mediante la Resolución SUB-51453 del 25 de
febrero de 2021 y la reportara “en la nómina de pensionados de la
administradora de pensiones”48.

30. De otra parte, informó que no ha iniciado ninguna acción ante la

jurisdicción ordinaria laboral para obtener el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes49. Explicó que después del fallecimiento de su
cónyuge “acudió a los servicios de varios abogados a fin de obtener el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes”50. Sin embargo, sostuvo que
algunos profesionales le indicaron que no tenía derecho a dicha prestación y

43 Respuesta de Ana Nemesia Castrillón de Vargas al auto de pruebas de 4 de agosto de 2021, fl. 1.

44 Id.

45 Ib., fl. 2.

46 Ana Nemesia Castrillón padece “enfermedad pulmonar obstructiva crónica “EPOC”, visión reducida,
hipertensión arterial, dislipidemia con alto riesgo cardiovascular, trastorno depresivo, artritis reumatoide,
enfermedad ácido-péptica, entre otras afecciones”.

47 Respuesta de Ana Nemesia Castrillón de Vargas al auto de pruebas de 4 de agosto de 2021, fl. 1.

48 Id.

49 Ib., fl. 3.

50 Id.
que otros “le recibieron la documentación, pero (…) no le brindaron
acompañamiento”51.

31. Respuesta de la Alcaldía de El Carmen de Viboral al auto de pruebas.

Mediante oficio del 2 de septiembre de 2021, la Alcaldía remitió los siguientes
documentos: (i) constancia laboral de Jesús Arturo Vargas García, (ii)
certificación electrónica de tiempos laborados –CETIL–, (iii) certificado de
retiro voluntario de Ana Nemesia Castrillón de Vargas del programa Adulto
Mayor. Primero, la Unidad de Gestión Documental del municipio de El
Carmen de Viboral suscribió certificación en la que “hace constar” que Jesús
Arturo Vargas trabajó al servicio del municipio “como funcionario público
obrero” durante los siguientes periodos: “desde el 8 de agosto de 1958 hasta el
7 de junio de 1965; desde el 01 de enero de 1967 hasta el 13 de agosto de
1970; [y] desde el 17 de agosto de 1970 hasta 07 de febrero de 1972”52.
Segundo, dicha información está acreditada en la Certificación Electrónica de
Tiempos Laborados –CETIL–53. Tercero, mediante escrito de 23 de marzo de
2021, la accionante presentó ante el Fondo de Solidaridad Pensional su retiro
voluntario del Programa de Solidaridad con el Adulto Mayor, porque “[iba] a
recibir la pensión” de parte de Colpensiones54.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

32. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente

para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del
artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a
36 del Decreto 2591 de 1991.

51 Id.

52 Respuesta de la Alcaldía de El Carmen de Viboral al auto de pruebas de 4 de agosto de 2021, fl. 3.

53 Ib., fls. 5 – 17.

54 Ib., fls. 21 – 23.

2. Metodología de decisión

33. Para resolver el presente caso, la Sala seguirá la siguiente metodología.

Primero, examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de
procedibilidad (III.3 infra). Segundo, de resultar procedente, formulará el
problema jurídico y determinará si las entidades accionadas vulneraron los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Ana
Nemesia Castrillón de Vargas (III.4 infra). Por último, de encontrarse alguna
violación a un derecho fundamental, determinará las órdenes a emitir para
subsanar la violación (III.5 infra).

3. Análisis de procedibilidad

34. En el presente acápite, la Sala examinará si la acción de tutela interpuesta

por la señora Ana Nemesia Castrillón de Vargas satisface los requisitos
generales de procedibilidad, a saber: legitimación en la causa por activa y por
pasiva, inmediatez y subsidiariedad.

(i) Legitimación en la causa por activa

35. El artículo 86 de la Constitución dispone que “[t]oda persona tendrá

acción de tutela para reclamar ante los jueces (…), por sí misma o por quien
actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales”. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 prevé
que la solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio, (ii)
mediante representante legal, (iii) por medio de apoderado judicial o (iv)
mediante agente oficioso. En este caso, la señora Ana Nemesia Castrillón de
Vargas se encuentra legitimada por activa para interponer la acción de tutela
mediante apoderado judicial, porque es la titular de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados debido a la negativa de las entidades accionadas de
reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes por la muerte de su cónyuge.
 (ii) Legitimación en la causa por pasiva

36. El artículo 86 de la Constitución y los artículos 5 y 13 del Decreto 2591

de 1991 disponen que la acción de tutela procede contra cualquier acción u
omisión en la que incurra una autoridad pública que haya violado, viole o
amenace con violar un derecho fundamental. Al mismo tiempo prevén la
posibilidad de interponer la acción contra las actuaciones u omisiones de
particulares, de acuerdo con los casos taxativos y excepcionales previstos en el
citado artículo de la Constitución y desarrollados por el artículo 42 del referido
Decreto. Por lo anterior, la Corte ha sostenido que, para satisfacer el requisito
de legitimación en la causa por pasiva, es necesario acreditar dos supuestos: (i)
que la acción de tutela esté dirigida en contra de uno de los sujetos respecto de
los cuales procede el amparo, y (ii) que la conducta que genera la vulneración o
amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción
u omisión55.

37. En este caso, la acción de tutela satisface el requisito de legitimación por

pasiva, porque Colpensiones y la Alcaldía Municipal de El Carmen de Viboral
son las autoridades públicas a las cuales la accionante imputa la vulneración de
sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en
condiciones dignas, al haberle negado el reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes por la muerte de su cónyuge, Jesús Arturo Vargas.

(iii) Inmediatez

38. El artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela

podrá interponerse “en todo momento y lugar”. Por esta razón, no es posible
establecer un término de caducidad específico para presentar esta acción 56. Sin
embargo, la Corte Constitucional ha precisado que el requisito de inmediatez

55 Sentencia T-1001 de 2006.

56 Sentencia C-543 de 1992.
exige que la solicitud de amparo se presente en un término “razonable”57
respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza
o vulneración de los derechos fundamentales. Esto, dado que “de otra forma se
desvirtuaría el propósito mismo de la acción de tutela, el cual es permitir una
protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales”58. Es decir, su
interposición se habilita cuando existe una amenaza que requiera de una
intervención urgente del juez constitucional para proteger uno o varios
derechos fundamentales59. En esa medida, al no existir un término definido, la
relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador debe
ser objeto de valoración en cada caso concreto, atendiendo a los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad60.

39. La solicitud de tutela sub examine satisface el requisito de inmediatez,

por cuanto la acción de tutela fue presentada de forma oportuna. En efecto, la
señora Ana Nemesia Castrillón de Vargas presentó la acción de tutela el 3 de
febrero de 2021, es decir, cuatro (4) meses y nueve (9) días después de que
Colpensiones expidiera la Resolución DPE 12982 del 23 de septiembre de
2020, que confirmó la Resolución SUB-177794 del 20 de agosto de 2020, por
medio de la cual la entidad negó el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes solicitada por la accionante. En criterio de la Sala, dicho término
resulta razonable.

(iv) Subsidiariedad

40. El principio de subsidiariedad y la procedencia excepcional de la tutela.

La protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto
reservado a la acción de tutela61. El artículo 2 de la Constitución Política
impone a todas las autoridades de la República la obligación de proteger los

57 Sentencia SU-961 de 1999.

58 Sentencia T-307 de 2017.

59 Sentencia SU-108 de 2018.

60 Sentencia T-606 de 2004.

61 Sentencia SU-005 de 2018.

derechos y libertades de todas las personas. Por esa razón, la ley y la
Constitución prevén distintos mecanismos judiciales para garantizar la vigencia
de los derechos constitucionales, incluidos los fundamentales 62. De ahí que la
acción de tutela tenga un “carácter subsidiario”63 respecto de los medios
ordinarios de defensa. En particular, la naturaleza subsidiaria de esta acción
parte del supuesto de que los jueces ordinarios son quienes tienen la
competencia y obligación preferente de garantizar la protección judicial de los
derechos fundamentales. Por lo tanto, la tutela es una acción judicial
excepcional y complementaria –no alternativa– a las acciones y recursos
ordinarios64. Esto, para evitar vaciar las competencias de los jueces
competentes65.

41. De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 6 del Decreto 2591

de 1991, el requisito de procedencia de subsidiariedad implica que la acción de
tutela solo procede en dos supuestos: primero, cuando el interesado “no
disponga de otro medio de defensa judicial” o, segundo, cuando ésta “se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”66. En tal
sentido, la acción de tutela es (i) improcedente si existe un mecanismo de
defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico sometido a
decisión y no existe el riesgo de que opere un perjuicio irremediable respecto
de los derechos alegados67. A esta regla general, se adicionan dos hipótesis
específicas conforme a las cuales: (ii) el amparo es procedente de forma
definitiva, si no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y
eficaces para resolver el asunto sometido a consideración del juez; y, por el
contrario, es (iii) procedente de manera transitoria en el caso en el que la

62 Id.

63 Sentencia C-531 de 1993.

64 Sentencia T-275 de 2021.

65 Sentencia SU-005 de 2018.

66 Constitución Política, artículo 86.

67 Esta Corte ha desarrollado el concepto de perjuicio irremediable y ha establecido que para su

configuración se requiere la concurrencia de los elementos de gravedad, inminencia, urgencia e
impostergabilidad.
persona disponga de dichos medios, pero exista la posibilidad de que se
configure un perjuicio irremediable68.

42. La jurisprudencia constitucional ha precisado que el juez de tutela no

puede valorar en abstracto la idoneidad y la eficacia del medio de defensa
judicial disponible. Por el contrario, debe determinar si, de acuerdo con las
condiciones particulares del accionante, y según los hechos y circunstancias
que rodean el caso, dicho medio principal le permite ejercer la defensa
oportuna e integral de los derechos que estima vulnerados69. Un mecanismo
judicial es idóneo cuando es materialmente apto para resolver el problema
jurídico planteado y para proteger los derechos fundamentales. Por su parte,
es eficaz cuando permite una protección oportuna a los derechos amenazados o
vulnerados70.

43. El principio de subsidiariedad de la acción de tutela cuando se pretende

el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. En principio, la
acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento y pago de
prestaciones económicas de carácter pensional 71, principalmente por dos
razones. Primero, porque se trata de un asunto supeditado al cumplimiento de
unos requisitos definidos previamente en la ley72. Segundo, porque existen
otros medios judiciales para tal propósito 73. En ese sentido, el mecanismo
judicial principal e idóneo para la garantía de los derechos que se protegen con
el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes es el proceso
ordinario laboral, regulado por el Capítulo XIV del Decreto Ley 2158 de 1948,
Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) 74. Según la
jurisprudencia constitucional, el proceso ordinario laboral es prima facie, y de
manera abstracta, “un mecanismo eficaz, pues, no solo la normativa que lo
68 Sentencia T-080 de 2021.

69 Sentencia T-080 de 2021.

70 Sentencia T-211 de 2009.

71 Sentencia T-080 de 2021.

72 Sentencia T-352 de 2019.

73 Sentencia T-080 de 2021.

74 Modificado por las leyes 712 de 2001 y 1149 de 2007.

regula contiene un procedimiento expedito para su resolución, sino que,
[durante su trámite] es posible exigir del juez el cumplimiento del deber que le
impone el artículo 48 del CPTSS”75, esto es, asumir “la dirección del proceso
adoptando las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos
fundamentales y el equilibrio entre las partes, la agilidad y rapidez en su
trámite”76.

44. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado los siguientes

criterios para determinar –según las circunstancias del caso concreto– si los
mecanismos judiciales ordinarios son idóneos y eficaces para la protección de
los derechos fundamentales del accionante en casos en los que se solicita el
reconocimiento y pago de una pensión77. El juez constitucional debe valorar,
entre otros: (i) la edad del accionante, porque las personas de la tercera edad
son, en principio, sujetos de especial protección constitucional; (ii) su estado de
salud y las condiciones de vulnerabilidad socioeconómica en las que pueda
encontrarse; (iii) la composición de su núcleo familiar; (iv) el hecho de haber
agotado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el
derecho; (v) el tiempo transcurrido entre la primera solicitud y el momento de
radicación del amparo constitucional; (vi) el grado de formación escolar del
accionante y el posible conocimiento que tenga sobre la defensa de sus
derechos y (vii) la posibilidad de que se advierta, sin mayor discusión, la
eventual titularidad sobre las prestaciones reclamadas mediante la tutela. A
partir de la valoración en conjunto de dichos elementos, el juez puede
determinar, en concreto, la idoneidad y eficacia del medio principal de defensa
judicial.

45. En suma, la posibilidad de otorgar una protección constitucional en

materia pensional mediante la acción de tutela es excepcional y no tiene el
propósito de soslayar los medios judiciales ordinarios con los que cuenta el
accionante. Por el contrario, el objetivo es garantizar la efectividad de los
derechos a la seguridad social y al mínimo vital en escenarios en los cuales, por
75 Sentencia SU-005 de 2018.

76 Id.

77 Estos requisitos fueron sistematizados por la Corte en la sentencia T-634 de 2002, reiterada, entre otras,
por las sentencias T-050 de 2004, T-159 de 2005, T-079 de 2016 y T-080 de 2021.
las circunstancias particulares del caso, es necesario desarrollar un análisis
menos riguroso del requisito de subsidiariedad. Esto, según lo dispuesto por el
artículo 2 de la Constitución, que instituye como uno de los fines del Estado el
deber de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales. Por lo tanto,
el juez debe examinar en cada caso los criterios expuestos, ya que, en algunas
ocasiones, el derecho que se reclama podría convertirse en el único medio que
tienen las personas para garantizar para sí mismos su subsistencia78.

46. La acción de tutela sub examine satisface el requisito de subsidiariedad.

En el presente caso, aun cuando en principio es posible recurrir a la acción
ordinaria laboral para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes79, dicho mecanismo judicial no es eficaz, en atención a las
circunstancias especiales de la accionante, que se exponen a continuación:

47. Primero, Ana Nemesia Castrillón de Vargas es un sujeto de especial

protección constitucional que, además, está en situación de vulnerabilidad socio
económica. En efecto, se trata de una adulta mayor de 86 años, que padece
“enfermedad pulmonar obstructiva crónica ‘EPOC’, visión reducida,
hipertensión arterial, dislipidemia con alto riesgo cardiovascular, trastorno
depresivo, artritis reumatoide, enfermedad ácido-péptica, entre otras
afecciones”80. Además, (i) está clasificada en el Nivel 1 del Sisbén, con un
puntaje de 37,90; (ii) está afiliada al régimen subsidiado en salud a Savia Salud
EPS81 y (iii) en la actualidad no recibe el subsidio del Programa Adulto Mayor,
por cuanto renunció al beneficio de manera voluntaria debido a que

78 Sentencias T-200 de 2011, T-165 de 2016 y T-080 de 2021.

79 La Jurisdicción Ordinaria Laboral está habilitada para conocer de esta controversia, porque tiene la
competencia general y residual en materia de litigios relativos a la seguridad social “ que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los
de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Esto, según lo dispuesto por el Código Procesal
del Trabajo y de la Seguridad Social, artículo 2. Además, el artículo 11 ibídem prevé: “Competencia en los
procesos contra las entidades del sistema de seguridad social integral. En los procesos que se sigan en
contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el juez
laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde
se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante”.

80 Historia Clínica suscrita por el Hospital San Juan de Dios de El Carmen de Viboral, fls. 1 – 89.

81 Ib., fl. 2.
Colpensiones le reconoció de forma provisional la pensión de sobrevivientes
antes del fallo de tutela de segunda instancia.

48. Segundo, según consta en el expediente, Ana Nemesia Castrillón no

tiene ingresos propios. En la actualidad, depende de las ayudas ocasionales que
recibe de algunos de sus hijos82, quienes, en su mayoría, “no tienen un empleo
fijo y estable”83. La accionante vive con dos de sus hijas, quienes asumen
algunos de sus gastos para su sostenimiento: Gloria Cecilia y Doris Vargas
Castrillón. Sin embargo, una de ellas está pensionada “por invalidez”84 y
destina la mesada pensional de “un salario mínimo”85 para sus gastos propios
de manutención y medicamentos; la otra hija, por su parte, no tiene un empleo
fijo y, ocasionalmente, “desempeña labores de aseo en casas de familia”86.
Estas circunstancias implican un riesgo de configuración de un perjuicio
irremediable debido a que la accionante no cuenta con los recursos económicos
para la satisfacción de sus necesidades básicas.

49. Tercero, Ana Nemesia Castrillón de Vargas “estudió hasta tercero de

primaria”. Del expediente es posible inferir, al menos prima facie, que la
accionante no tenía conocimiento acerca de los mecanismos adecuados para la
defensa oportuna de sus derechos87. De hecho, como manifestó en su respuesta
al auto de pruebas, acudió en distintas oportunidades “a los servicios de varios
abogados”, algunos de los cuales le “indicaron que no tenía derecho” y otros
“le recibieron la documentación, pero (…) no le brindaron
acompañamiento”88.
50. Cuarto, por intermedio de apoderada judicial, la accionante ha
adelantado todas las actuaciones administrativas a su disposición para lograr el

82 Respuesta de Ana Nemesia Castrillón de Vargas al auto de pruebas de 4 de agosto de 2021, fl. 1.

83 Id.

84 Id.

85 Id.

86 Id.

87 Ib., fl. 3.

88 Id.
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Según consta en el
expediente, la señora Castrillón presentó, inicialmente, dos solicitudes de
pensión de sobrevivientes ante Colpensiones, las cuales fueron negadas. Como
consecuencia de la segunda solicitud, la entidad reconoció a favor de la
accionante la indemnización sustitutiva de dicha prestación por un valor de
$262.773 pesos. No obstante, la accionante acudió a la demanda ordinaria
laboral para solicitar la reliquidación de la indemnización sustitutiva. De forma
posterior, presentó una tercera solicitud de reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes ante Colpensiones y, debido a la decisión desfavorable de la
entidad, interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación. En
suma, después de recibir asesoría sobre los mecanismos para lograr la
protección de sus derechos, la accionante ha demostrado una actuación
diligente al adelantar las solicitudes administrativas y judiciales para lograr el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

51. Por último, la Sala considera que, más allá de la discusión de fondo
respecto del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes, es posible inferir, por lo menos prima facie, que en
el presente caso podrían estar dadas las condiciones para el reconocimiento
eventual de dicha prestación. Esto, habida cuenta de que el Juez Sexto de
Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Medellín, dentro del proceso
ordinario laboral referido, ordenó a Colpensiones que computara dentro de la
historia laboral de Jesús Arturo Vargas García el tiempo que trabajó con el
municipio de El Carmen de Viboral, para efectos de la reliquidación de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes que debía pagar a la
señora Castrillón.

52. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por Ana Nemesia

Castrillón de Vargas satisface el requisito de subsidiariedad como mecanismo
para evitar un perjuicio irremediable. La Sala considera que no es razonable ni
proporcionado exigirle a la accionante que acuda al proceso ordinario laboral
como medio principal para lograr el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes, habida cuenta de su condición de sujeto de especial protección
constitucional y de la situación de vulnerabilidad económica en la que se
encuentra. En este caso, la señora Castrillón ha venido insistiendo en el derecho
reclamado y ha actuado con diligencia para lograr su reconocimiento. Por lo
tanto, la espera podría agravar su situación y aumentar el riesgo de afectación
de sus derechos fundamentales.

53. Con fundamento en estas consideraciones, la Sala considera que la

acción de tutela sub examine satisface los requisitos generales de
procedibilidad y, por lo tanto, procederá a plantear el problema jurídico y a
resolver el fondo del asunto.

4. Problema jurídico y análisis de fondo

54. A la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional le corresponde

resolver el siguiente problema jurídico: ¿la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones– y el municipio de El Carmen de El Viboral
vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a
la vida en condiciones dignas y al debido proceso de Ana Nemesia Castrillón
de Vargas al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes
solicitada, con fundamento en que Jesús Arturo Vargas García, su cónyuge, no
cumplió con los requisitos previstos por el Decreto 3041 de 1966 para dejar
causada la prestación, porque no era posible acumular los tiempos que trabajó
para el municipio de El Carmen de Viboral con las semanas cotizadas al
entonces Instituto de Seguros Sociales –ISS–?

55. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala: (i) explicará el

contenido y alcance de los derechos a la seguridad social, con énfasis en la
pensión de sobrevivientes, y al mínimo vital (secciones 4.1 y 4.2 infra); (ii) se
referirá a la acumulación de tiempos de servicios laborados en entidades
públicas cuando se hubieren efectuado los aportes a algún fondo de previsión
social o a una entidad territorial, con las semanas efectivamente cotizadas al
Instituto de Seguros Sociales –ISS– (sección 4.3 infra). Con base en dichas
consideraciones, (iii) resolverá el caso concreto (sección 4.4 infra).
 4.1. El derecho a la seguridad social y la pensión de sobrevivientes.
Reiteración de jurisprudencia

56. El derecho fundamental a la seguridad social. El artículo 48 de la

Constitución Política dispone que la seguridad social es (i) un “derecho
irrenunciable”, que se debe garantizar a todos los habitantes del territorio
nacional89; y (ii) un “servicio público de carácter obligatorio”, que se presta
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, por entidades públicas o
privadas. Se trata de un derecho de eminente desarrollo legal que, entre otros
aspectos, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, debe determinar las condiciones en las que las personas pueden
acceder a ciertas prestaciones económicas para la protección de las
contingencias derivadas de la desocupación, vejez, incapacidad o muerte 90.

57. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho

fundamental a la seguridad social como un “conjunto de medidas
institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus
familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que
puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos
suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”91. El
derecho a la seguridad social tiene la naturaleza de institución protectora del ser
humano frente a las contingencias que lo puedan afectar. Así, su objetivo
primordial es darle a los individuos y a las familias la tranquilidad de saber que
“tanto el nivel, como la calidad de vida no sufrirán, dentro de la medida de lo
posible, un menoscabo significativo a raíz de coyunturas o dificultades de
orden social o económico, como el desempleo, la vejez, la invalidez, la
enfermedad, el fallecimiento de un ser querido quien garantizaba la
subsistencia patrimonial de su núcleo familiar, entre muchas otras
previsiones”92.

89 Sentencias T-427 de 2018 y T-144 de 2020.

90 Sentencias T-380 de 2017 y T-144 de 2020.

91 Sentencias T-1040 de 2008 y T-487 de 2013.

92 Sentencia T-415 de 2017.

58. Con el objeto de desarrollar esta disposición constitucional y de
materializar este conjunto de medidas, el Congreso de la República expidió la
Ley 100 de 1993 “[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones”. Este Sistema tiene como finalidad procurar el
bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, mediante la
protección de las principales contingencias que los afectan 93, a partir de cuatro
componentes básicos: (i) el sistema general de pensiones, (ii) el sistema general
de salud, (iii) el sistema general de riesgos laborales y (iv) los servicios sociales
complementarios94.

59. En específico, el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (en

adelante, SGSSP) instituye una serie de prestaciones asistenciales y
económicas que amparan los riesgos de vejez, invalidez, o muerte. Asimismo,
desarrolla los derechos a la sustitución pensional, a la pensión de
sobrevivientes y a la indemnización sustitutiva, entre otras 95. El artículo 10 de
la Ley 100 de 1993 dispone que su principal objetivo es el de garantizar a la
población el amparo contra tres contingencias: (i) vejez, (ii) invalidez y (iii)
muerte. En efecto, la legislación establece que una vez estas contingencias
ocurran, y bajo el cumplimiento de los requisitos legales, se procederá “al
reconocimiento de las pensiones de jubilación, invalidez y sobrevivientes de los
afiliados, o de sus beneficiarios o al otorgamiento de las prestaciones sociales
que operan en su reemplazo”96.

60. La pensión de sobrevivientes. La pensión de sobrevivientes es una

materialización del derecho fundamental a la seguridad social. Se trata de una
prestación económica periódica, inalienable, e imprescriptible cuyo objetivo es
asegurar a los beneficiarios del afiliado cotizante o del pensionado que fallece,
con una pensión que les permita satisfacer sus necesidades ante la ausencia de
aquel. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la pensión de
sobrevivientes tiene como fin “la protección del núcleo familiar que, como

93 Sentencia T-013 de 2019.

94 Sentencia SU-130 de 2013.

95 Sentencia T-018 de 2014.

96 Sentencia T-427 de 2018.

consecuencia del fallecimiento de quien proporcionaba el sustento del hogar,
queda en situación de indefensión”97. En tal sentido, dicha prestación “puede
llegar a constituirse en derecho fundamental en caso de que de ella dependa la
garantía del mínimo vital del accionante”98.

61. La pensión de sobrevivientes ha sido objeto de múltiples regulaciones,

que han sido recapituladas en otras oportunidades por la Corte Constitucional 99.
Una de tales regulaciones fue la contenida en el Decreto 3041 de 1966 100, cuyo
artículo 20 establecía que, para acceder a la pensión de sobrevivientes, era
necesario que el asegurado hubiera reunido las condiciones de tiempo y
densidad de semanas exigidas para la pensión de invalidez, así:
Artículo 20. Cuando la muerte sea de origen no profesional, habrá
derecho a pensiones de sobrevivientes en los siguientes casos:
a. Cuando a la fecha del fallecimiento el asegurado hubiere reunido
las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones que se exigen,
según el artículo 5o para el derecho a pensión de invalidez;
b. Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando de pensión de
invalidez o de vejez según el presente reglamento.
62. En consecuencia, según la sección a) del artículo 20 del Decreto 3041 de
1966, los requisitos necesarios para acceder al derecho a la pensión de
sobrevivientes correspondían a la densidad de semanas necesaria para acceder a
la pensión de invalidez, prevista por la sección b) del artículo 5 ibídem, así:
Artículo 5º. Tendrán derecho a la pensión de invalidez los
asegurados que reúnan las siguientes condiciones:
[…]
b. Tener acreditadas ciento cincuenta (150) semanas de cotización
dentro de los seis (6) años anteriores a la invalidez, setenta y cinco
(75) de las cuales deben corresponder a los últimos tres (3) años.

97 Sentencia T-1009 de 2007.

98

99 Sentencias T-355 de 1995, T-839 de 1999 y C-397 de 2007.

100 Por el cual se aprueba el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte.
63. Luego, el artículo 1º del Decreto 232 de 1984 modificó los requisitos
previstos por el artículo 5º del Decreto 3041 de 1966, en los siguientes
términos:
Artículo primero. El artículo 59 del Acuerdo 224 de 1966
aprobado por Decreto 3041 del mismo año quedará así:
Tendrán derecho a pensión por invalidez los asegurados que reúnan
las siguientes condiciones:
[…]
b) Tener acreditadas 150 semanas de cotización para los riesgos de
invalidez, vejez y muerte I. V. M., dentro de los seis (6) años
anteriores a la invalidez o 300 semanas de cotización en cualquier
época”.

64. Por tal razón, hasta antes de la siguiente modificación, que fue la
introducida por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 de
1990, para acceder a la pensión de sobrevivientes era necesario haber
acreditado 150 semanas de cotización para los riesgos de invalidez, vejez y
muerte, dentro de los seis (6) años anteriores a la muerte del causante o 300
semanas de cotización en cualquier época.

65. Más adelante, el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante
el Decreto 758 de 1990, cambió los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez y a la de sobrevivientes, así: haber cotizado para el seguro de
invalidez, vejez y muerte, 150 semanas dentro de los 6 años anteriores a la
fecha del fallecimiento, o 300 semanas, en cualquier época con anterioridad al
estado de invalidez o a la muerte.

66. Por último, la Ley 100 de 1993 modificó los requisitos para acceder a la
pensión de sobrevivientes. El artículo 46 dispuso que los miembros del grupo
familiar del pensionado por vejez o invalidez, por riesgo común, podrían
acceder al derecho a la pensión de sobrevivientes del afiliado o pensionado que
falleciera. En relación con el afiliado activo, sus beneficiarios podrían acceder a
dicha prestación económica siempre y cuando el causante hubiese cotizado, por
lo menos, 26 semanas al momento de la muerte, o que, habiendo dejado de
cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante, por lo menos, 26 semanas
en el año inmediatamente anterior a la muerte101.

67. Finalmente, la Ley 797 de 2003 modificó las condiciones para acceder a
la pensión de sobrevivientes. El artículo 12 dispuso que tendrían derecho a la
pensión de sobrevivientes los miembros del grupo familiar del afiliado que
llegara a fallecer, siempre y cuando este hubiese cotizado cincuenta (50)
semanas dentro de los tres (3) últimos años inmediatamente anteriores a la
muerte102.

68. En suma, la regulación de la pensión de sobrevivientes ha flexibilizado a

través de los años los requisitos para acceder a dicha prestación. Inicialmente
fue concebida como un beneficio asistencial; luego, con la entrada en vigencia
de la Constitución de 1991, no solo adquirió la categoría de servicio público de
carácter esencial, sino que, con su posterior desarrollo por medio de la Ley 100
de 1993 y de la jurisprudencia constitucional, adquirió la connotación de
derecho fundamental. Así, su efecto trascendental es proteger a diferentes
beneficiarios de un núcleo familiar103.

4.2. Derecho al mínimo vital. Reiteración de jurisprudencia.

69. Desde 1992, a partir de una interpretación sistemática de la

Constitución104, la jurisprudencia constitucional105 ha reconocido el derecho al
mínimo vital como un derecho fundamental innominado, que deriva de los

101 Sentencia SU-005 de 2018.

102 Ley 797 de 2003, art. 12.

103 Sentencia T-415 de 2017.

104 Sentencia T- 426 de 1992.

105 Sentencias SU-022 de 1998, SU-1354 de 2000, SU-1023 de 2001, SU-434 de 2008, SU-131 de 2013, SU-
415 de 2015, SU-428 de 2016, SU-133 de 2017.
principios constitucionales de dignidad humana106, Estado social de derecho y
solidaridad y que, además, permite la materialización de otros derechos
fundamentales como la vida, la salud, la integridad personal, la seguridad social
y la igualdad107. Esto, porque la carencia de las condiciones materiales mínimas
necesarias para garantizar la subsistencia del individuo implica la negación de
la dignidad que le es inherente108.

70. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al mínimo vital

como aquella “porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están
destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la
alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos
domiciliarios, la recreación, la atención en salud”109. En ese sentido, el mínimo
vital constituye un presupuesto esencial “para el ejercicio de los derechos y
libertades constitucionales de la persona 110 y (…) una salvaguarda de las
condiciones básicas de subsistencia, puesto que sin un ingreso adecuado a ese
mínimo no es posible asumir los gastos más elementales”111 de subsistencia del
individuo112.

71. En tal sentido, la protección del derecho al mínimo vital implica la

satisfacción de las necesidades básicas del individuo para el desarrollo de su
proyecto de vida113. Por lo tanto, la garantía de este derecho no depende
únicamente de un determinado ingreso monetario para el individuo, porque
dicho mínimo “debe tener la virtualidad de producir efectos reales en las
condiciones de la persona, de tal manera que no solo le garantice vivir
dignamente sino también desarrollarse como individuo en una sociedad”114.

106 Sentencia SU-995 de 1999.

107 Sentencias C-776 de 2003 y T-678 de 2017.

108 Sentencia T-818 de 2000.

109 Sentencia T-678 de 2017.

110 Sentencia T-772 de 2003.

111 Sentencias T-818 de 2000, T- 651 de 2008 y T-738 de 2011.

112 Sentencias T-651 de 2008 y T-678 de 2017.

113 Sentencia T-891 de 2013.

72. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado las siguientes
subreglas relativas al contenido y alcance del derecho al mínimo vital:

(i) es un derecho que tiene un carácter móvil y multidimensional

que no depende exclusivamente del análisis cuantitativo de ingresos
y egresos de la persona; (ii) como herramienta de movilidad social,
el mínimo vital debe ser entendido de manera dual, ya que además
de ser una garantía frente a la preservación de la vida digna, se
convierte en una medida de la justa aspiración que tienen todos los
ciudadanos de vivir en mejores condiciones y de manera más
cómoda; y (iii) en materia pensional, el mínimo vital no sólo resulta
vulnerado por la falta de pago o por el retraso injustificado en la
cancelación de las mesadas pensionales, sino también por el pago
incompleto de la pensión, más cuando se trata de sujetos de especial
protección constitucional115.

73. De otra parte, si bien todos los ciudadanos son titulares del derecho al
mínimo vital, existen determinados sectores de la población, como los adultos
mayores, cuya “subsistencia está comprometida [debido] a su edad y
condiciones de salud”116. Además, su “capacidad laboral se encuentra
agotada” y, en algunos casos, al no contar con una pensión o con ingresos
propios para asumir sus necesidades más elementales, su calidad de vida y su
mínimo vital se ven afectados. Dicha circunstancia los ubica “en una condición
de indefensión”117 y, por tanto, necesitan una protección reforzada de sus
derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional ha resaltado
que las personas de la tercera edad tienen derecho “a una protección mínima
frente al desempleo, y a la falta de vivienda, de educación y de alimentación”.
Ese derecho “adquiere el carácter fundamental cuando, según las
circunstancias del caso, su falta de reconocimiento tiene la potencialidad de

114 Id.

115 Sentencia T-436 de 2017.

116 Sentencias T-685 de 2014, T-779 de 2014, entre otras.

117 Sentencia T-716 de 2017.

poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la
dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la
personalidad de las personas de la tercera edad”118.

74. En consecuencia, para establecer si frente a un determinado caso se ha

visto vulnerado el derecho fundamental al mínimo vital, el juez constitucional
deberá verificar cuáles son aquellas necesidades básicas o gastos mínimos
elementales en cabeza del individuo que son indispensables para garantizar sus
derechos fundamentales. Además, deberá evaluar si la persona está en
capacidad de satisfacerlos por sí mismo, o por medio de sus familiares 119.

4.3.Acumulación de tiempos de servicio laborados en entidades públicas

con las semanas efectivamente cotizadas al Instituto de Seguros
Sociales –ISS–

75. Antes de la expedición de la Constitución Política de 1991 y de la Ley

100 de 1993, no había un sistema integral de pensiones, sino que coexistían
múltiples regímenes administrados por diferentes entidades de seguridad social
y, por lo tanto, había una desarticulación entre los diferentes regímenes y las
entidades de seguridad social. En particular, en el caso de los servidores
públicos, el reconocimiento y pago de sus pensiones correspondía a la Caja
Nacional de Previsión o a las cajas de entidades territoriales. Por esta
circunstancia no era posible acumular semanas o tiempos trabajados con
distintos empleadores para efectos de acceder a una pensión.

76. La única norma previa al SGSSP que permitía la acumulación de tiempos

para acceder a la pensión era la Ley 71 de 1988. Sin embargo, dicha posibilidad
solo estaba prevista para aquellos trabajadores que habían sido servidores
públicos, pero que habían trabajado a la vez con empleadores privados. Es
decir, durante la vigencia de dicha norma existía la posibilidad de acumular con
los aportes hechos al ISS, las semanas aportadas a cajas de previsión social por

118 Sentencia T-900 de 2007.

119 Sentencia T-716 de 2017.

tiempo servido al Estado, “aunque no sucedía lo mismo tratándose de aquellos
[tiempos] que solo habían sido laborados con el Estado sin cotización
alguna”120.

77. Una de las finalidades de la Ley 100 de 1993 fue superar la

desarticulación de los distintos regímenes pensionales. Dicha norma permitió la
acumulación de tiempos y semanas trabajadas; la suma de semanas cotizadas a
cualquiera de los regímenes para el reconocimiento y pago de la pensión y,
además, la posibilidad de acumular semanas y periodos laborales antes y
después de su entrada en vigencia121. Así, la nueva normativa eliminó las
limitaciones para acumular los tiempos de servicio trabajados para diferentes
empleadores, públicos y privados, y las cotizaciones realizadas a cajas de
previsión, públicas o privadas, o al ISS.

78. Al respecto, la sección f) del artículo 13 ibídem, dispuso que “[p]ara el

reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos
regímenes, se tendr[í]an en cuenta la suma de las semanas cotizadas con
anterioridad a la vigencia de [dicha] ley, al Instituto de Seguros Sociales o a
cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de
servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o el tiempo de servicio”122.

79. Además, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 instituyó un régimen de

transición con el propósito de proteger las expectativas de los afiliados respecto
a los cambios generados por la modificación de la legislación. Por esa razón,
los afiliados a cualquier régimen pensional anterior a la entrada en vigencia del
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, que para el 1 de abril de
1994 acreditaran 40 años o más, en el caso de los hombres, o 15 años o más de
servicios cotizados, tienen la posibilidad de adquirir la pensión de vejez de
acuerdo con los requisitos de edad, semanas cotizadas y monto establecidos en
el régimen anterior. Sin embargo, dicha disposición normativa no previó de
120 Sentencia T-090 de 2009.

121 Sentencias T-090 de 2009, T-559 de 2011 y SU-769 de 2014.

122 Ley 100 de 1993, art. 13, sección f).

forma expresa la posibilidad de acumulación de semanas para los beneficiarios
del régimen de transición. Por esa razón, la Corte Constitucional ha autorizado
vía jurisprudencial123 la aplicación de las reglas contenidas en el SGSSP para el
cómputo de la densidad de semanas correspondiente, de acuerdo con el
parágrafo 1º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993124.

80. Mediante la Sentencia SU-769 de 2014, la Sala Plena de la Corte

Constitucional unificó la jurisprudencia relativa a la posibilidad de acumular
tiempos para acceder a la pensión de vejez. Dispuso que, para el
reconocimiento de dicha prestación, es posible acumular los tiempos de
servicios cotizados a las cajas o fondos de previsión social, con las semanas de
cotización efectuadas al ISS. Esto, porque (i) la falta de aplicación de las
normas previstas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “haría nugatorios los
beneficios que se derivan del régimen de transición y, en consecuencia, del
régimen anterior al cual se encuentra afiliado el peticionario”125 y (ii) el
Decreto 758 de 1990 no exigía que las cotizaciones se hubieran efectuado de
manera exclusiva al ISS.

81. La Corte advirtió que el texto literal del Acuerdo 049 de 1990 no
disponía nada sobre la acumulación de semanas o tiempos de cotización, a
diferencia del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, que incorporó dicha
posibilidad. En ese sentido, había dudas sobre si, en el ámbito del Acuerdo 049
de 1990, estaba permitido acumular semanas de cotización en entidades
públicas y privadas, o ante administradoras de pensiones diferentes al ISS. Por
tanto, la Sala Plena constató que existían dos posibles interpretaciones:
primera, aquella según la cual no era posible la acumulación de los tiempos de
123 Sentencias C-177 de 1998, T-090 de 2009, T-559 de 2011 y SU-769 de 2014.

124 Artículo 33. “para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en
cuenta: a) El número de semanas cotizadas en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de
pensiones; b) El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo los tiempos servidos
en regímenes exceptuados; c) El tiempo de servicio como trabajadores vinculados con empleadores que
antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre
y cuando la vinculación laboral se encontrara vigente o se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la
Ley 100 de 1993. d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con aquellos empleadores que por
omisión no hubieren afiliado al trabajador. e) El número de semanas cotizadas a cajas previsionales del
sector privado que antes de la Ley 100 de 1993 tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión”.

125 Sentencia SU-769 de 2014.

servicio de los sectores público y privado; y segunda, la que admite la
acumulación de tiempos laborados, con fundamento en que: (i) del tenor literal
del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 no se deriva necesariamente que el
número de semanas de cotización requeridas debieran ser aportadas de forma
exclusiva al ISS; y (ii) el régimen de transición está circunscrito, únicamente, a
los requisitos de edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y
monto de la pensión, por lo que no incluye las reglas sobre el cómputo de
semanas.

82. En consecuencia, la Sala Plena señaló que, en virtud del principio de

favorabilidad, la segunda interpretación era la que permitía materializar de
manera adecuada los mandatos constitucionales. Por tal razón, en la actualidad,
para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, es posible acumular los
tiempos de servicio cotizados a las cajas o fondos de previsión social, con las
semanas de cotización efectuadas al ISS. Dicho precedente ha sido reiterado de
manera uniforme por parte de las diferentes Salas de Revisión de la Corte
Constitucional, en casos en los que Colpensiones se negó a reconocer y pagar
la pensión de vejez con fundamento en que los accionantes no acreditaron la
densidad de cotizaciones previstas por el Acuerdo 049 de 1990. En múltiples
decisiones126, la Corte ha amparado los derechos fundamentales de los
accionantes y ha dispuesto el reconocimiento de la prestación como
consecuencia de la posibilidad de acumular los aportes realizados de forma
directa al ISS con los tiempos de cotización efectuados en cajas o fondos de
previsión social.

83. Para el caso de la pensión de sobrevivientes, ni la Ley 100 de 1993 ni la

Ley 797 de 2003 establecieron un régimen de transición para aquellas personas
que, en los respectivos tránsitos legislativos, consideraran afectadas sus
expectativas para acceder a esta prestación económica 127. Por tal razón, en
principio, la posibilidad de acumular las semanas efectivamente cotizadas al
ISS con los tiempos de servicio laborados en entidades públicas cuando no se
hubieren efectuado los aportes a algún fondo de previsión social, únicamente

126 Sentencias T-521 de 2015, T-037 de 2017, T-088 de 2017, T-148 de 2017, T-436 de 2017, T-441 de 2018,
T-587 de 2019, T-280 de 2019 y T-522 de 2020.

127 Sentencia SU-005 de 2018.

aplica para aquellos casos en los cuales el derecho a la pensión de
sobrevivientes se haya causado con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, esto es, cuando el fallecimiento del causante haya ocurrido
después del 1º de abril de 1994. Esto, en virtud del principio general de
irretroactividad de la ley y de la prohibición de retroactividad de las normas de
esa naturaleza128.

84. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la acumulación de

tiempos de servicios laborados para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes. La Corte Suprema de Justicia ha dispuesto en distintas
decisiones129 que “la norma llamada a resolver controversia[s] en torno a la
pensión de sobrevivientes es la vigente al momento de la muerte de[l]
afiliad[o]”130. En un caso muy similar al sub examine, la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia del 26 de mayo de
2021, estudió un recurso de casación interpuesto por una ciudadana contra la
sentencia proferida por el juez de segunda instancia dentro del proceso
ordinario laboral que promovió la recurrente contra Colpensiones. En ese caso,
la demandante solicitó que (i) se le reconociera como beneficiaria de la pensión
de sobrevivientes por el fallecimiento de su cónyuge, que ocurrió el 22 de abril
de 1988, es decir, en vigencia del Decreto 3041 de 1966, modificado por el
Decreto 232 de 1984 y (ii) que se acumularan los tiempos de servicio cotizados
a Cajanal y al ISS.

85. Dicha autoridad judicial concluyó que los artículos 32 a 35 del Decreto
3041 de 1966 previeron “una regulación legal y reglamentaria de la cotización
como fuente de pago de las prestaciones económicas a reconocer, sustentada
en un modelo financiero y matemático, que debía ser revisado periódicamente
y que no podía ser alterado sin que previamente se efectuaran y validaran los
estudios pertinentes”131. Por tal razón, “en ese esquema de los reglamentos del
ISS, con fundamento en la ley, sólo las cotizaciones efectivamente percibidas
128 Código Sustantivo del Trabajo, art. 16.

129 Corte Suprema de Justicia, sentencias CSJ SL1001-2021, CSJ SL3228-2020, CSJ SL4651-2020.

130 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia del 26 de mayo de 2021, SL2304-2021
Radicación N.° 84471.

131 Id.
por esa entidad eran tenidas en cuenta para el reconocimiento de las
prestaciones que fueron reguladas a lo largo del tiempo”132. Además, recordó
que, si bien la Ley 71 de 1988 “autorizó por primera vez la mixtura de
contribuciones”133, lo cierto es que antes de esa normativa “tal combinación no
era posible”134.

86. Por otra parte, precisó que la posibilidad de acumular tiempos públicos y
privados está reservada para casos en los que se solicite la aplicación del
Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990 y, únicamente,
para aquellas pensiones reconocidas en virtud del “régimen de transición
contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”135. Por tal razón, señaló
que “si la disposición precedente solo opera para las pensiones de transición
en los puntos de edad, tiempo y monto, entonces la forma de computar las
semanas para estas prestaciones se rige por el literal f) del artículo 13, el
parágrafo 1.º del artículo 33 y el parágrafo del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, que disponen expresamente la posibilidad de sumar tiempos privados y
tiempos públicos, así éstos no hayan sido objeto de aportes a cajas, fondos o
entidades de previsión social”136. En tal sentido, concluyó que “mientras las
pensiones en régimen de transición, en las condiciones anotadas, hacen parte
integral del Sistema General de Pensiones, a aquellas que no gozan de estas
características no les son aplicables las mismas reglas, en tanto la situación se
consolidó en vigencia de una normativa anterior y diferente”137.

87. Por último, advirtió que el precedente fijado por parte de la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-769 de 2014 no era aplicable para ese caso,
porque esta Corporación “efectuó el análisis que le permitió llegar a la
conclusión de que es posible la acumulación de tiempos públicos y privados,
con o sin cotización efectiva, en aplicación del Acuerdo 049 de 1990 del ISS,

132 Id.

133 Id.

134 Id.

135 Id.

136 Id.

137 Id.
bajo el supuesto de que en el caso objeto de pronunciamiento el reclamante
tenía derecho al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de
1993”138.

88. En suma, la Corte Suprema de Justicia ha sido enfática al determinar que

la muerte del afiliado es la que consolida la situación jurídica y la que causa el
derecho a la pensión de sobrevivientes. Por tal razón, debe aplicarse la
normativa vigente al momento de la muerte del causante, porque resulta
contrario al efecto general inmediato de las normas sobre trabajo y seguridad
social pretender aplicar disposiciones que no se encontraban vigentes en ese
momento. Esto, según lo previsto por el artículo 16 del Código Sustantivo del
Trabajo, que excluye la posibilidad de aplicar las normas laborales y de la
seguridad social de forma retroactiva.

4.4.Caso concreto

89. La señora Ana Nemesia Castrillón de Vargas argumenta que

Colpensiones y el municipio de El Carmen de Viboral vulneraron sus derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida en condiciones
dignas y al debido proceso al negar el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes que solicitó tras la muerte de su cónyuge, Jesús Arturo Vargas
García. De un lado, afirma que “el Decreto 3041 de 1966 y sus normas
modificatorias y reglamentarias no prohíben la sumatoria de tiempos
laborados en diferentes sectores”139. De otro lado, señala que, según lo previsto
por las sentencias SU-769 de 2014 y SU-057 de 2018, es posible sumar “los
tiempos aportados, cotizados y/o laborados ante diferentes Cajas, fondos,
entidades de previsión o administradoras de fondos de pensiones, en aras de
obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales a que haya
lugar”140.

138 Id.

139 Escrito de tutela, fl. 7.

140 Id.
90. Por lo tanto, en su criterio, no es jurídicamente adecuado que, al
momento de analizar el cumplimiento de los requisitos previstos por el Decreto
3041 de 1966 para acceder a la pensión de sobrevivientes, la verificación se
centre solo en las cotizaciones hechas ante el ISS, sin considerar aquellos
aportes realizados con anterioridad al municipio de El Carmen de Viboral.

4.4.1. Análisis de la Sala

91. La Sala procederá a analizar si, en el presente caso, Colpensiones

vulneró los derechos fundamentales de Ana Nemesia Castrillón de Vargas. Para
ello, en primer lugar, estudiará si la accionante tenía derecho al reconocimiento
y pago de la pensión de sobrevivientes según el Decreto 3041 de 1966,
modificado por el Decreto 232 de 1984. Esto, habida cuenta de que esa era la
normativa vigente para el momento en el que se causó la prestación por el
fallecimiento de su cónyuge, Jesús Arturo Vargas García. No obstante, en
segundo lugar, determinará si, en el caso sub judice es posible aplicar de forma
retrospectiva las disposiciones de la Ley 100 de 1993 en lo relacionado,
exclusivamente, con la acumulación de tiempos.

92. Situación pensional de Jesús Arturo Vargas García. A partir de las

pruebas aportadas durante el trámite de revisión, la Sala constata que el señor
Vargas García registró en su historia laboral un total de 360 días cotizados
directamente ante el ISS, es decir, 51,43 semanas141. El último periodo de
cotización fue el 12 de octubre de 1975, esto es, aproximadamente doce años
antes de su fallecimiento. En principio, esta suma no es suficiente para acceder
a la pensión de sobrevivientes, debido a que el Decreto 3041 de 1966 exigía
para acceder a dicha prestación económica “tener acreditadas 150 semanas de
cotización para los riesgos de invalidez, vejez y muerte (…) dentro de los seis
(6) años anteriores a la [muerte] o 300 semanas en cualquier época”. No
obstante, en este caso, la Sala considera que, en virtud de los principios pro
homine y de favorabilidad, es razonable sumar las semanas aportadas
previamente por el causante al municipio de El Carmen de Viboral para valorar
el cumplimiento de dichos requisitos.

141 Reporte de semanas cotizadas em pensiones de Jesús Arturo Vargas, fls. 1 y 2.

 93. Según consta en el expediente, el cónyuge de la accionante aportó 613,5
semanas adicionales al municipio de El Carmen del Viboral, así:

Empleador Periodo Días Semanas

Municipio de El Carmen
de Viboral Desde el 8 de agosto de 1958
2460 351,4
hasta el 7 de junio de 1965

Municipio de El Carmen Desde el 1 de enero de 1967

1303 186,2
de Viboral hasta el 13 de agosto de 1970
Municipio de El Carmen Desde el 17 de agosto de 1970
531 75,8
de Viboral hasta el 7 de febrero de 1972

94. Es decir, Jesús Arturo Vargas García acreditó un total de 664 semanas
entre los periodos no cotizados y los cotizados efectivamente al ISS. En esa
medida, al acumular las semanas cotizadas al ISS y las semanas aportadas al
municipio de El Carmen del Viboral, el causante supera el requisito de
acreditar 300 semanas en cualquier época. En consecuencia, con la
acumulación de tiempos, es posible concluir que Jesús Arturo Vargas dejó
causado la prestación y, por tanto, su cónyuge, Ana Nemesia Castrillón de
Vargas142, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes. Esto es así, por las razones que se explican a continuación.

95. La Sala considera que el precedente fijado por la Sentencia SU-769 de

2014 no es aplicable de forma directa al caso sub examine, porque (i) no existe
identidad de objeto y (ii) el problema jurídico sustancial que resolvió la Sala
Plena en esa oportunidad estaba relacionado con la posibilidad de acumular los
tiempos de servicios cotizados a las cajas o fondos de previsión social, con las
semanas de cotización efectuadas al ISS para acceder a la pensión de vejez, en

142 Escrito de tutela, registro civil de matrimonio, fl. 42. Jesús Arturo Vargas García convício con Ana
Nemesia Castrillón de Vargas desde el 3 de mayo de 1958, fecha de su matrimonio, hasta el 3 de agosto de
1987, fecha de su muerte.
el marco del régimen de transición. No obstante, dicha decisión sí constituye un
precedente relevante para el análisis del presente caso, habida cuenta de que en
esta oportunidad, el debate sustancial gira en torno a: (i) la posibilidad de
acumular tiempos cotizados y no cotizados al ISS, (ii) la aplicación
retrospectiva de la norma vigente respecto de situaciones acaecidas con
anterioridad y (iii) el reconocimiento de una prestación económica derivada del
derecho a la seguridad social.

96. En esos términos, la Sala constata que el Decreto 3041 de 1966,

modificado por el Decreto 232 de 1984, al igual que el Acuerdo 049 de 1990,
no disponía nada sobre la acumulación de semanas o tiempos de cotización.
Dicha posibilidad únicamente se incorporó al ordenamiento jurídico a partir de
la Ley 71 de 1988 –aproximadamente un año después del fallecimiento del
causante– y de manera definitiva, con la expedición de la Ley 100 de 1993. En
ese sentido, es razonable que existan dudas sobre si es posible acumular las
semanas efectivamente cotizadas al ISS, con el tiempo aportado a entidades
públicas, cuando se analiza una solicitud de pensión de sobrevivientes, que si
bien se causó en vigencia del Decreto 3041 de 1966 con la muerte del afiliado,
su reconocimiento y pago se decide en vigencia de la Ley 100 de 1993. Esto,
porque la norma que estaba vigente para el momento del fallecimiento del
causante no preveía dicha posibilidad, pero la norma que está vigente al
momento de decidir sobre el derecho a la pensión de sobrevivientes del
cónyuge supérstite, sí lo permite.

97. Al igual que en el escenario previo a la expedición de la Sentencia SU-

769 de 2014, en este caso existen dos posibles interpretaciones: la primera,
según la cual no es posible acumular los tiempos de servicio cotizados al ISS
con las semanas aportadas a la entidad territorial, porque el Decreto 3041 de
1966, que es la norma que regula el caso, no preveía dicha posibilidad. Esta
interpretación, que es la sostenida por Colpensiones y por la Corte Suprema de
Justicia, está sustentada en que las normas jurídicas, por regla general,
solamente rigen y producen los efectos para los cuales fueron expedidas
respecto de aquellos actos, hechos o situaciones de derecho que se constituyen
con posterioridad a su entrada en vigencia.
98. La segunda interpretación, que sí admite la acumulación de tiempos
laborados, se fundamenta en las siguientes razones:

99. (i) Del tenor literal de la sección b) del artículo 5 del Decreto 3041 de
1966, modificado por el artículo 1º del Decreto 232 de 1984, no se deriva
necesariamente que el número de semanas de cotización requeridas para
acceder a la pensión de sobrevivientes debiera ser aportado de forma exclusiva
al ISS.

100. (ii) Una de las finalidades esenciales de la Ley 100 de 1993 es,
precisamente, superar la desarticulación entre regímenes pensionales. Por esa
razón, dicha ley permitió: (a) la acumulación de tiempos y semanas trabajadas,
(b) la suma de semanas cotizadas a cualquiera de los regímenes para el
reconocimiento y pago de la pensión, y (c) ampliar las posibilidades de
acumular semanas y periodos laborales antes y después de su vigencia.

101. (iii) El principio de favorabilidad en materia laboral, derivado del

artículo 53 de la Constitución Política, dispone que, en caso de dudas sobre la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, el operador
judicial debe optar por la situación que resulte más favorable para el
trabajador143. Por otra parte, el principio pro homine, cuyo fundamento son los
artículos 1 y 2 de la Constitución, implica que “las normas han de ser
interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los
individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en
instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y
prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de
las personas”144

143 En la Sentencia T-1268 de 2005, la Corte señaló que “la favorabilidad opera no solo cuando existe
conflicto entre dos [disposiciones jurídicas] de distinta fuente formal, o entre dos [disposiciones jurídicas] de
idéntica fuente, sino también cuando existe una sola [disposición jurídica] que admite varias interpretaciones
dentro de los parámetros de razonabilidad y partiendo de la jurisprudencia y doctrina pertinentes”.

144 Sentencias T-121 de 2015, T-536 de 2017 y T-088 de 2018.

102. (iv) La solicitud de pensión de sobrevivientes se está resolviendo en
vigencia de la Ley 100 de 1993, en un caso en el que es posible constatar un
riesgo de afectación al mínimo vital. En reiterada jurisprudencia 145, la Corte
Constitucional ha señalado que, en virtud del referido principio de
favorabilidad, es posible aplicar de forma retrospectiva la Ley 100 de 1993 en
materia de pensiones cuando “el causante, a pesar de haber fallecido con
anterioridad de la entrada en vigencia de [dicha] norma, ha cotizado por un
número considerable de años al sistema de seguridad social [aproximadamente
12 años en el presente caso] y de las particulares condiciones de [la]
accionantes se deduce que la implementación de la ley preconstitucional de
seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, que vulnera
derechos iusfundamentales, tales como la seguridad social, el mínimo vital y la
igualdad”146.

103. Por lo tanto, no es irrazonable, en virtud del principio de favorabilidad:

(a) determinar si la accionante cumple los requisitos para acceder a la pensión
de sobrevivientes a la luz de lo previsto por el Decreto 3041 de 1996 –porque
esa era la norma vigente al momento en el que se causó la pensión y la que
establecía el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas necesario
para acceder a la prestación, así como el monto correspondiente–; y, al mismo
tiempo, (b) permitir la acumulación de las semanas, según lo dispuesto por la
sección f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, que se refiere a las reglas para
el cómputo correspondiente de los tiempos, mas no a la aplicación favorable de
otros requisitos sustanciales de acceso a la prestación.

104. En consecuencia, la Sala concluye que, en virtud de los principios pro

homine, de favorabilidad y del principio de eficacia real de los derechos
fundamentales, la segunda interpretación es la que permite materializar de
manera adecuada los mandatos constitucionales y proteger los derechos
fundamentales de la accionante. Por tal razón, para efectos del reconocimiento
y pago de la pensión de sobrevivientes, es posible acumular los tiempos de
servicio cotizados a las cajas o fondos de previsión social o a las entidades

145 Sentencias T-891 de 2011, T-072 de 2012, T-587A de 2012, T-515 de 2012, T-564 de 2015 y T-116 de
2016.

146 Sentencia T-415 de 2017.

públicas, con las semanas de cotización efectuadas al ISS, exclusivamente, en
casos en los que el accionante: (i) acredite que el causante falleció en vigencia
del Decreto 3041 de 1966, modificado por el Decreto 232 de 1984, (ii) solicite
la pensión de sobrevivientes en vigencia de la Ley 100 de 1993, (iii) se
encuentre en circunstancias en las cuales el proceso ordinario laboral no sea
efectivo para proteger de manera oportuna sus derechos fundamentales y (iv) se
advierta una afectación inminente de su derecho al mínimo vital.

5. Remedio frente a la vulneración

105. Como ha quedado expuesto, en este caso es procedente conceder el

reconocimiento pensional solicitado por la accionante. Por tal motivo, a
continuación, la Sala indicará las condiciones en las cuales es pertinente
conceder el amparo:

106. (i) El reconocimiento pensional que procede con la presente decisión no

incluye el retroactivo pensional. En este caso, el pago de la pensión de
sobrevivientes será efectivo desde las mesadas pensionales que se causen a
partir de la fecha de presentación de la acción de tutela 147. Esto, porque: (a) los
derechos fundamentales que se amparan por medio de esta decisión,
principalmente el mínimo vital, se satisfacen con el respectivo pago de la
mesada pensional correspondiente; y (b) la presente sentencia tiene un efecto
declarativo del derecho y, por tanto, el amparo del juez de tutela no lleva
implícito el reconocimiento de un retroactivo pensional 148. Por consiguiente, la
controversia que se pueda suscitar en relación con el retroactivo pensional
puede ser ventilada ante la jurisdicción ordinaria laboral149.

107. (ii) Acciones de cobro. La Sala ordenará a la Alcaldía Municipal de El

Carmen de Viboral que transfiera a la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones– el cálculo actuarial de las cotizaciones
147 Esto es, el 3 de febrero de 2021.

148 Sentencia SU-556 de 2019.

149 Sentencia SU-005 de 2018.

realizadas por el señor Jesús Arturo Vargas García durante todos los periodos
que trabajó para esa entidad territorial. No obstante, la presente sentencia no
obsta para que Colpensiones pueda ejercer las acciones de cobro que considere
pertinentes contra dicha entidad territorial.

108. (iii) Deducción por concepto de indemnización sustitutiva de pensión de

sobrevivientes. Colpensiones está autorizada para deducir del retroactivo
correspondiente150 o de la mesada pensional que pague a la accionante, de
forma periódica, el dinero que pagó a Ana Nemesia Castrillón de Vargas por
concepto de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. Esto,
sin afectar su derecho al mínimo vital.

109. (iv) Vigencia del remedio. En principio, la decisión de esta sentencia

debería proceder como mecanismo transitorio para evitar la concreción de un
perjuicio irremediable. Esto, porque la accionante cuenta con el proceso
ordinario laboral como mecanismo principal para reclamar la pensión de
sobrevivientes pretendida. Esta circunstancia impondría a Ana Nemesia
Castrillón de Vargas el deber de iniciar el proceso ordinario laboral en un lapso
determinado. No obstante, debido a (a) las circunstancias particulares de
vulnerabilidad socioeconómica en las que está la accionante, (b) que existe
certeza sobre su derecho a la pensión de sobrevivientes y (c) en virtud del
principio de economía procesal151, la Sala considera que es razonable
concederle el amparo de forma definitiva152.

110. En virtud de lo anterior, la Sala Quinta de Revisión ordenará a

Colpensiones que dentro del término de los diez (10) días siguientes a la
notificación del presente fallo, incluya a la señora Ana Nemesia Castrillón de
Vargas en la nómina de pensionados y efectúe el pago de la pensión de
sobrevivientes prevista por el Decreto 3041 de 1966, modificado por el artículo
150 Debe tenerse en cuenta que, en este caso, el pago de la pensión de sobrevivientes será efectivo desde
las mesadas pensionales que se causen a partir de la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es,
desde el 3 de febrero de 2021.

151 Código General del Proceso, artículo 42.

152 Sentencias T-086 de 2009, T-512 de 2015, T-026 de 2010, T-1045 de 2010, T-921 de 2010, T-546 de
2015, T-215 de 2008, T-076 de 2003 y T-008 de 2018.
1º del Decreto 232 de 1984, como mecanismo definitivo de protección. El pago
de la pensión no incluirá el reconocimiento de un retroactivo pensional, sino
que será efectivo a partir de las mesadas pensionales que se causen desde la
fecha de presentación de la acción de tutela, esto es, desde el 3 de febrero de
2021.

IV. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

111. Solicitud de tutela. La señora Ana Nemesia Castrillón de Vargas

presentó acción de tutela contra Colpensiones y contra el municipio de El
Carmen de Viboral, por considerar que dichas entidades vulneraron sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida en
condiciones dignas y al debido proceso al negar el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes que solicitó tras la muerte de su cónyuge, Jesús
Arturo Vargas García, con fundamento en que no era posible acumular el
tiempo que el causante trabajó con el municipio de El Carmen de Viboral, con
las semanas que cotizó al ISS. Esto, porque el Decreto 3041 de 1966 no preveía
dicha posibilidad. De un lado, la accionante afirmó que “el Decreto 3041 de
1966 y sus normas modificatorias y reglamentarias no prohíben la sumatoria
de tiempos laborados en diferentes sectores”153. De otro lado, señaló que, según
lo previsto por las sentencias SU-769 de 2014 y SU-057 de 2018, es posible
sumar “los tiempos aportados, cotizados y/o laborados ante diferentes Cajas,
fondos, entidades de previsión o administradoras de fondos de pensiones, en
aras de obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales a
que haya lugar”154.

112. Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones:

primero, que se ordenara al municipio de El Carmen de Viboral reconocer y
pagar el bono o título pensional con destino a Colpensiones por los tiempos
laborados por Jesús Arturo Vargas García. Segundo, que se ordenara a
Colpensiones: (i) realizar la liquidación del bono o título pensional adeudado
por el Municipio de El Carmen de Viboral por los tiempos laborados por el
153 Escrito de tutela, fl. 7.

154 Id.
causante antes de su afiliación al ISS y (ii) reconocer y pagar a su favor, de
forma retroactiva, vitalicia y en un 100%: a) la pensión de sobrevivientes
conforme al Decreto 3041 de 1966, modificado por el Decreto 232 de 1984, por
causa del fallecimiento de Jesús Arturo Vargas; b) las mesadas adicionales de
junio y diciembre, c) el retroactivo por las mesadas comunes y adicionales
causadas y dejadas de percibir desde el 3 de agosto de 1987, descontando el
valor reconocido por concepto de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes y d) los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de
1993 y/o la indexación por el pago tardío de la prestación.

113. El Juez Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de

Medellín amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital de Ana Nemesia Castrillón. En consecuencia: (i) dejó sin efectos las
resoluciones por medio de las cuales Colpensiones negó a la accionante el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Asimismo, (ii) ordenó a
Colpensiones expedir el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a favor de la accionante, por la muerte de su cónyuge y (iii)
autorizó a Colpensiones a descontar del valor a pagar por concepto de
retroactivo el monto de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes pagada a la accionante155.

114. La Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia

revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de
la acción de tutela, porque no cumplió el requisito de subsidiariedad.

115. Decisión de la Sala. La Sala Quinta de Revisión consideró que la acción

de tutela satisfacía los requisitos generales de procedibilidad. En relación con el
análisis de fondo, concluyó en virtud de los principios pro homine, de
favorabilidad y del principio de eficacia real de los derechos fundamentales,
para efectos del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, es
posible acumular los tiempos de servicio cotizados a las cajas o fondos de
previsión social o a entidades públicas, con las semanas de cotización

155 Sentencia de tutela del 17 de febrero de 2021, Juez Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del
Circuito de Medellín, fl. 19.
efectuadas al ISS, exclusivamente, en casos en los que el accionante: (i)
acredite que el causante falleció en vigencia del Decreto 3041 de 1966,
modificado por el Decreto 232 de 1984, (ii) solicite la pensión de
sobrevivientes en vigencia de la Ley 100 de 1993, (iii) se encuentre en
circunstancias en las cuales el proceso ordinario laboral no sea efectivo para
proteger de manera oportuna sus derechos fundamentales y (iv) se advierta una
afectación inminente de su derecho al mínimo vital. Por lo tanto, ordenó a
Colpensiones incluir a la accionante en la nómina de pensionados y efectuar el
pago de la pensión de sobrevivientes prevista por el Decreto 3041 de 1966,
modificado por el Decreto 232 de 1984, como mecanismo definitivo de
protección, en las condiciones señaladas en la parte motiva de esta sentencia.
Asimismo, ordenó a la Alcaldía Municipal de El Carmen de Viboral transferir a
Colpensiones el cálculo actuarial de las cotizaciones realizadas por el señor
Jesús Arturo Vargas García durante todos los periodos que trabajó para esa
entidad territorial. Por último, autorizó a Colpensiones a deducir lo pagado a la
accionante a título de indemnización sustitutiva.

V.DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte

Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 19 de marzo de 2021 proferida por

Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que revocó
la decisión del Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de
Medellín, proferida el 17 de febrero de 2021, por las razones expuestas en la
parte motiva de la presente providencia. En su lugar, CONCEDER el amparo
los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la
señora Ana Nemesia Castrillón de Vargas.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución DPE-12982 del 23 de
septiembre de 2020, por medio de la cual Colpensiones confirmó la
Resolución SUB-177794 del 20 de agosto de 2020, que había negado el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a Ana Nemesia Castrillón de
Vargas, solicitada con ocasión del fallecimiento de su cónyuge, Jesús Arturo
Vargas García.

TERCERO.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones

–Colpensiones– que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación
de esta sentencia, incluya a la señora Ana Nemesia Castrillón de Vargas,
identificada con cédula de ciudadanía No. 21.622.376 de Carmen de Viboral,
Antioquia, en la nómina de pensionados y efectúe el pago de la pensión de
sobrevivientes prevista por el Decreto 3041 de 1966, modificado por el
Decreto 232 de 1984, como mecanismo definitivo de protección, en las
condiciones señaladas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de El Carmen de Viboral

que, en un término no mayor a ocho (8) días contados a partir de la
notificación de esta providencia, transfiera a la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones– el cálculo actuarial de las cotizaciones
realizadas por el señor Jesús Arturo Vargas García durante todos los periodos
que trabajó para esa entidad territorial.

QUINTO.- AUTORIZAR a la Administradora Colombiana de Pensiones

–Colpensiones– para que deduzca del retroactivo correspondiente lo entregado
a la accionante a título de indemnización sustitutiva 156. En caso de que dicho
monto no sea suficiente, deberá pactar con la demandante el modo en el que se
realizará la devolución del valor pagado sin llegar a afectar su mínimo vital.
Esto, en armonía con el principio de proporcionalidad y como forma de
ponderar la garantía del derecho fundamental a la seguridad social con el
patrimonio público.
156 En este caso, el pago de la pensión de sobrevivientes será efectivo desde las mesadas pensionales que
se causen a partir de la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es, desde el 3 de febrero de 2021.
SEXTO. LIBRAR, por medio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General