Las condiciones

de riesgo ambiental
en los pueblos
de la Costa

Pilar Cabre · Hortensia Castro · Manuel Del Rey Rodríguez ·

Juan Pablo Levrino · Carolina Gisela Schmidt · María Laura Visintini
Rector
Enrique Mammarella
Secretario de Planeamiento
Institucional y Académico
Miguel Irigoyen
Decana Facultad
de Humanidades y Ciencias
Laura Tarabella

Consejo Asesor Las condiciones de riesgo ambiental en los

Colección Ciencia y Tecnología pueblos de la Costa /
Graciela Barranco Hortensia Castro ... [et al.] ; prólogo de María
Ana María Canal Laura Bertuzzi. –
Miguel Irigoyen 1a ed. – Santa Fe : Ediciones UNL, 2021.
Gustavo Ribero Libro digital, PDF – (Ciencia y Tecnología)
Luis Quevedo
Ivana Tosti Archivo Digital: descarga y online
Alejandro R. Trombert ISBN 978–987–749–308–5

Dirección editorial 1. Geografía Argentina. 2. Santa Fe. 3. Medio

Ivana Tosti Ambiente. I. Castro, Hortensia. II. Bertuzzi, María
Coordinación editorial Laura, prolog.
María Alejandra Sedrán CDD 918.224
Coordinación diseño
Alina Hill
————————————
Coordinación comercial © Pilar Cabre, Hortensia Castro, Manuel Del Rey
José Díaz Rodríguez, Juan Pablo Levrino, Carolina Gisela
Schmidt, María Laura Visintini, 2021.
Corrección
Lucía Bergamasco y Verónica Radesca
Diagramación interior y tapa
Analía Drago

© Ediciones unl, 2021.

—
Sugerencias y comentarios
[email protected]
www.unl.edu.ar/editorial
Las condiciones
de riesgo ambiental
en los pueblos
de la Costa

Pilar Cabre
Hortensia Castro
Manuel Del Rey Rodríguez
Juan Pablo Levrino
Carolina Gisela Schmidt
María Laura Visintini
Índice

PRÓLOGO / 7
AGRADECIMIENTOS / 9
INTRODUCCIÓN / 11

Capítulo 1
ESTADO DE LA CUESTIÓN Y PROPUESTA TEÓRICO–METODOLÓGICA / 15
Hortensia Castro
Perspectivas en torno a riesgos y desastres / 15
El enfoque fisicalista / 16
El funcionalismo y las respuestas ante la emergencia / 17
La economía política de los desastres / 18
Una propuesta latinoamericana: la Red de Estudios Sociales en Prevención
de Desastres (LA RED) / 19
La teoría de la «sociedad del riesgo» / 21
Los conceptos centrales / 24
El concepto de amenaza / 25
El concepto de vulnerabilidad / 27
Acerca de los recursos naturales y la configuración del riesgo / 33
La cuestión ambiental: riesgos, tensiones y conflictos / 35
Propuesta de esquema conceptual / 36
Antecedentes sobre la problemática en el área de estudio / 39
La operacionalización del planteo conceptual / 43
Las amenazas hidrometeorológicas / 44
Las vulnerabilidades sociodemográficas / 45
Las vulnerabilidades económico–productivas / 46
Las vulnerabilidades político–institucionales / 47
Referencias bibliográficas / 49

Capítulo 2
RASGOS FÍSICOS DEL TERRITORIO / 52
Manuel Del Rey Rodríguez y Juan Pablo Levrino
Alcances y objetivos de este capítulo / 52
Localización y caracterización física general del área / 54
Zonas diferenciadas de paisaje / 65
Planicie Aluvial del río Paraná / 66
Zona Central Elevada Discontinua / 72
Sector sureste del Bajo de los Saladillos / 75
Depresión lagunar Setúbal–El Capón y delta del Arroyo Leyes / 79
Consideraciones hidrometeorológicas / 82
 De la hidrología del Paraná / 83
Sobre el fenómeno ENOS / 100
Sobre el régimen de precipitaciones locales / 101
Defensas y obras de infraestructura / 103
El perfil de las amenazas / 106
Principales tipos de amenazas / 107
Sobre crecidas y precipitaciones / 107
Los recintos defendidos: ¿una nueva amenaza? / 113
Conclusiones / 114
Anexo / 117
Referencias bibliográficas / 119

Capítulo 3
LOS COMPONENTES SOCIODEMOGRÁFICOS DE LA VULNERABILIDAD / 122
Hortensia Castro y María Laura Visintini
¿Cuántos y dónde? Composición y distribución de la población
de la Costa / 122
La trama de los asentamientos / 127
Viejos y nuevos residentes / 134
Transformaciones, procesos y relaciones / 137
Las condiciones de vida de la población / 138
Condición de actividad y perfil ocupacional de la población / 154
Características y problemáticas de las localidades del área / 160
La localidad de San José del Rincón / 163
La localidad de Arroyo Leyes / 166
La localidad de Santa Rosa de Calchines / 167
La localidad de Cayastá / 169
La localidad de Helvecia / 170
La localidad de Saladero Mariano Cabal / 171
La localidad de Colonia Mascías / 172
Características sociodemográficas y vulnerabilidades en los pueblos
de la Costa / 173
Anexo / 176
Referencias bibliográficas / 182

Capítulo 4
LAS VULNERABILIDADES ECONÓMICO–PRODUCTIVAS / 183
Carolina Gisela Schmidt
El aprovechamiento de los recursos pesqueros en los pueblos
de la Costa / 183
Eslabón primario / 184
 Eslabón secundario / 190
Eslabón terciario / 191
Relación desigual entre los actores / 193
La actividad agropecuaria / 195
La ganadería de islas / 205
La actividad hortícola / 215
La construcción de los pueblos de la Costa como lugar turístico / 226
Construcción del atractivo turístico en cada distrito / 227
Las facilidades turísticas / 240
Los turistas / 246
Conflictos asociados a las actividades productivas / 246
Las vulnerabilidades económico–productivas / 254
Referencias biblográficas / 256

Capítulo 5
LAS VULNERABILIDADES POLÍTICO–INSTITUCIONALES / 259
María Laura Visintini y Pilar Cabre
Las instituciones: características y funciones / 262
El marco internacional de instituciones y organismos en riesgos de desastres:
lineamientos y perspectivas / 263
Nacionales / 266
Provinciales / 272
Gobiernos locales / 275
Etapas en la gestión de los riesgos de desastre en los pueblos
de la Costa / 279
Primera etapa 1991–2002: la técnica como respuesta a las inundaciones / 279
Segunda etapa 2003–2007: del desastre naturala la crisis social
y política / 300
Tercera etapa 2008–2016: hacia una gestión alternativa del riesgo / 312
Las ONG, asociaciones civiles y vecinales / 332
Algunas reflexiones finales sobre las vulnerabilidades
político–institucionales / 337
Referencias bibliográficas / 343

CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES / 350

Sobre la estrategia / 350
Sobre los procesos de cambio / 351
Algunas conclusiones para debatir / 353

SOBRE LAS AUTORAS Y LOS AUTORES / 354

Prólogo

Creo oportuno presentar este libro como necesario y posiblemente —el tiempo
lo dirá— imprescindible para entender los pueblos de la Costa y las parti-
culares condiciones que los caracterizan y hacen tan interesantes y únicos.
La investigación que aquí se publica, en un formato accesible no solo para
expertos sino también para lectores interesados, tiene varios méritos que me
gustaría destacar. El primero es que se trata de un trabajo maduro pues el
área ha sido abordada por los autores en varios proyectos previos tanto de
investigación como de extensión y por ello, es sensible a las variadas dimen-
siones que se intersectan en ella posibilitando un conocimiento profundo de
las problemáticas presentes en los pueblos.
El segundo es que se trata de docentes investigadores de la universidad
pública, los cuales formulan y responden preguntas que no solo pretenden
iluminar problemas sino que buscan generar respuestas que se puedan comu-
nicar, trasmitir y que como material didáctico posibiliten transformar la
realidad, desde el nuevo conocimiento producido.
El tercero es que viene a llenar un espacio vacío dado que, si bien existen publi-
caciones sobre el área, se han generado datos cuantitativos y cualitativos precisos
que además están sólidamente sustentados tanto en un proceso de discusión
permanente del propio equipo como en el enraizamiento de las decisiones teóricas
y metodológicas en referentes del campo disciplinar, exhaustivamente interpe-
lados desde el caso concreto y, como decía al principio, muy bien conocido.
Los cinco capítulos desarrollados entusiasman en la lectura y permiten
encontrar en su trama la expertis específica de cada uno de los autores pero
también los hilos conductores y el diálogo entre los investigadores que han
guiado el trabajo y que se cierran en las conclusiones.
Provengo del campo de la arquitectura y el urbanismo y tengo especial
interés en los paisajes culturales de los que disfrutamos, y es por eso que
desde mi condición subjetiva quiero, realizada la anterior aclaración, destacar
algunos de los desarrollos e ideas que me han resultado más interesantes a fin
de anticipar el recorrido que están por iniciar.
El riesgo social como una construcción y las estrategias de operacionaliza-
ción a través de fuentes estadístico–censales y a través de testimonios de vida,
abordaje humano.
La construcción de cartografías necesarias y la voluntad manifiesta de hacerlas
cada vez más precisas y accesibles, lo que se corresponde —a mi modo de ver—
a la democratización del conocimiento y a la toma de mejores decisiones.

7
 El relevamiento y cuantificación de las NBI y las condiciones particulares de
esta población especial y heterogénea (antiguos pobladores, nacidos y criados,
nuevos habitantes, visitantes, pescadores, trabajadores formales, informales,
temporales), y la construcción de datos que seguramente serán tan reveladores
para ustedes como lo fueron para mí porque conmueven prejuicios instalados
o evidencian las necesidades apremiantes.
La comprensión de las economías específicas que sostienen a la Costa, con
sus prácticas y con las tensiones que las mismas generan sobre el ambiente.
La idea de vulnerabilidad institucional que resulta tan importante y tan
explicativa de nuestros fracasos, sobre todo en tiempos en los que el Estado
está recargado de funciones y demandas impostergables.

Quiero terminar destacando la potencia programática de estos materiales

para el presente y futuro de estos pueblos de la Costa y del precioso paisaje
que lo configura y es configurado por ellos. Existen muchos proyectos ya
ejecutados y en funcionamiento en Argentina y en otros países que revalo-
rizan territorios específicos y por tanto permiten que conserven sus caracte-
rísticas propias, esas condiciones que los hacen tan especiales. Creo que este
libro avanza en su conocimiento y caracterización y al mismo tiempo marca la
urgencia proyectual, es decir la urgencia de actuación y gestión sobre la costa
santafesina, asignatura pendiente e impostergable.
Agradezco nuevamente al equipo haberme permitido husmear en la cocina
de la edición y los invito a disfrutar de Las condiciones de riesgo ambiental en
los pueblos de la Costa.

María Laura Bertuzzi

Doctora en Urbanismo

8
Agradecimientos

Queremos agradecer a todas las personas, instituciones y fundamentalmente a

los pobladores de los pueblos de la Costa con quienes hemos tenido encuen-
tros, conversaciones telefónicas, entrevistas, talleres, y que además de facili-
tarnos el trabajo, nos hicieron sentir como en casa, ofreciendo sus experien-
cias y conocimiento sobre el lugar en el que viven.
Tanto por el tiempo destinado como por el estímulo a profundizar en una
temática que los/nos atraviesa, pero que a la vez, nos permite posicionarnos
como sujetos más comprometidos con nuestro territorio, a ellos está dedi-
cado este libro.
A continuación un detalle de aquellas personas que colaboraron, pedimos
disculpas si estamos quizás siendo injustos con algún/as omisiones que por el
devenir del tiempo hayamos olvidado.
A la doctora Hortensia Castro de la ffyl–uba, mentora, guía y gestora del
proyecto, por animarnos, desafiarnos y enseñarnos a trabajar colectivamente.
A los integrantes del departamento de Geografía de fhuc–unl por el espacio
para trabajar y por las producciones que han nutrido el conocimiento sobre
estos territorios, especialmente a la magíster profesora María Luisa D’Angelo
por abrir caminos en la investigación y a la magíster profesora Margarita
Valiente por apoyarnos y facilitar gestiones.
Al equipo Programa de Investigación en Recursos Naturales y Ambiente
(pirna) del Instituto de Geografía «Romualdo B. Aridisone», de la ffyl–uba
y en especial a su exdirectora, la doctora Claudia E. Natenzon por compartir
las experiencias y el conocimiento en este subcampo disciplinar.
Al Observatorio del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná (amsf–p), fadu–unl.
A la ingeniera en Recursos Hídricos Jorgelina Reina (oficina de Coordinación
de Prevención Hídrica, Secretaría de Recursos Hídricos del Ministerio de
Infraestructura y Transporte del Gobierno de la Provincia de Santa Fe).
A la también ingeniera en Recursos Hídricos María Daniela Montagnini
tanto por brindarnos datos de alturas hidrométricas seleccionados por ella
para los registros del Puerto Santa Fe como por sus consejos, correcciones,
comentarios y observaciones, que han sido enormemente importantes para
comprender mejor qué podemos «leer» en los registros hidrométricos.
Al doctor Lucas Gerardo Domínguez Rubén, del Centro Internacional de
Estudios de Grandes Ríos (ciegri).

9
 Al doctor Francisco Guillermo Latosinski (Laboratorio de Hidráulica–
Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas) por sus aportes, tanto informa-
cionales como técnicos.
Al doctor Rodrigo Ezequiel Lorenzón de la Subsecretaría de Recursos
Naturales del Ministerio de Medio Ambiente de la Provincia de Santa Fe.
A la fich–unl en sus departamentos técnicos: Centro de Informaciones
Meteorológicas, al Laboratorio de Sedimentología a cargo del doctor Carlos
Ramonell y en especial al ingeniero agrimensor Ramiro Alberdi; a la doctora
Daniela Krölling y a la secretaria académica de la Facultad, ingeniera en
Recursos Hídricos, Silvia Wolansky, que nos acompañó en todas las etapas
del trabajo.
Al exdirector del ina, el magíster ingeniero Carlos Paoli.
A los presidentes comunales e intendente entrevistados.
A los senadores provinciales entrevistados.
Al personal administrativo de las comunas, que en la mayoría de los casos,
nos han recibido amablemente y han facilitado la información solicitada,
incluidos los mates y la paciencia en la búsqueda de archivos.
A los representantes del gobierno provincial entrevistados que accedieron
amable y diligentemente a las entrevistas, en especial a la profesora Vanina
Romero de la Dirección Provincial de Vialidad.
A los empleados administrativos de acsa (Asociación Civil de Sanidad
Animal) del departamento Garay y del departamento La Capital.
A los especialistas en cada tipo de actividad económica que trabajan en el
territorio, especialmente a veterinarios e ingenieros agrónomos consultados
sobre los aspectos productivos.
A los empleados de los frigoríficos que nos brindaron información sobre
la actividad.
A nuestras familias, que nos acompañan con paciencia y amor, resignando
tiempo compartido, pero alentando a seguir adelante.

10
Introducción

Hace más de una década iniciamos un camino de investigación y extensión

que concluye en la elaboración de este libro.
Las preocupaciones iniciales que guiaron nuestro trabajo han buscado
indagar acerca de la construcción social del riesgo a inundaciones en el sector
sur de los pueblos de la Costa santafesina. Con ello intentamos generar y
compartir conocimientos que contribuyan al fortalecimiento de las capaci-
dades territoriales de la población y las instituciones locales.
¿Por qué nos interesamos por los pueblos de la Costa? Como gran parte
del extenso humedal que conforma el valle del río Paraná Medio, esa área
registra pulsos cíclicos de crecidas del río y continuas modificaciones del
terreno asociadas a esa dinámica que constituyen un peligro para la población
que vive y realiza sus actividades en ese ámbito. Una investigación explora-
toria en el año 2008 nos permitió visualizar que, en particular el sur de los
pueblos de la Costa, presentaba los peores índices de condiciones de vida de
toda la provincia de Santa Fe (por ejemplo, de necesidades básicas insatisfe-
chas). También, nos permitió identificar una serie de procesos de cambio en
el uso del área que planteaban dudas acerca del curso de aquellas condiciones
de riesgo; por ejemplo, el aumento de población entre los dos últimos releva-
mientos censales o la expansión del turismo. En el marco de estas problemá-
ticas, acotamos nuestro trabajo a siete distritos comunales de la Costa: San
José del Rincón, Arroyo Leyes (ambos en el departamento La Capital), Santa
Rosa de Calchines, Cayastá, Helvecia, Saladero Cabal y Colonia Mascías
(estos últimos comprendiendo la totalidad del departamento Garay) (véase
mapa 1, imagen 1).1

1 El departamento Garay posee una superficie de 3986 km², de los cuales 1500 km² son islas y
anegadizos, es decir, un 37,6 % del territorio (INTA, 2007). El departamento La Capital cuenta
con 2962 km², de los cuales 323 km² corresponden al distrito Arroyo Leyes y la relación entre
albardón y complejo isleño es de un 30 % y 70 % respectivamente; en los 170 km² que corres-
ponden al distrito San José del Rincón la relación entre esos ámbitos igual, 50 % del total cada
uno (SCIT, 2008).

11
Mapa 1. Ubicación área de estudio
Fuente: elaboración Manuel Del Rey con base en datos IGN y base Kosmosnimki.ru.

Imagen 1. Límite norte departamento Garay

12
 En función de aquel interés general y contemplando los procesos de cambio
inicialmente detectados, los objetivos específicos del proyecto han sido:
analizar y comprender las formas actuales de apropiación y uso del ambiente;
identificar y caracterizar las condiciones de riesgo ambiental e identificar las
competencias territoriales en materia ambiental.
Asimismo, el desarrollo del trabajo ha reorientado algunas de nuestras premisas
y estrategias iniciales; entendemos —desde una perspectiva constructivista—
que la elaboración del objeto de estudio se configura en el marco de múltiples
aproximaciones: las preguntas y objetivos iniciales, la disponibilidad y calidad
de las fuentes de información, la confrontación con eventos de la realidad que
nos instan a repensar y reorientar nuestro trabajo. Un ejemplo de ello es la defi-
nición del marco temporal del trabajo. Nuestro objetivo inicial era elaborar un
diagnóstico de la situación actual de las condiciones de riesgo y, teniendo como
hipótesis que gran parte de los cambios más recientes en los asentamientos
de población y la estructura productiva se perfilaban a partir de la década de
1990, elegimos ese momento como punto de partida. Ahora bien, la indaga-
ción acerca de la dinámica natural puso en evidencia otros marcos temporales
(por ejemplo, la visualización de la dinámica hídrica impone una aproxima-
ción del estilo «larga duración») y, con ello, la necesidad de ampliar el análisis
—para esos temas— a todo el siglo xx, ya que desde sus inicios se dispone de
información hídrica y climática.
El presente libro consta de cinco capítulos. El capítulo 1 ofrece un estado
del arte sobre las aproximaciones teóricas y metodológicas acerca de desas-
tres y riesgos; también, como derivación de aquel análisis, presenta nuestra
propuesta de indagación: los conceptos e ideas centrales, las variables y las
estrategias de relevamiento de información. El capítulo 2 se centra en la iden-
tificación de los principales factores naturales y el análisis de su dinámica
con el fin de establecer el perfil de amenazas o peligros naturales del área. El
capítulo 3 indaga sobre los componentes socio–demográficos de la vulnera-
bilidad social, en particular la composición y distribución de la población,
las condiciones de vida y el perfil ocupacional. El capítulo 4 se centra en las
vulnerabilidades económico–productivas, en particular aquellas asociadas
a las principales actividades del área: pesca, ganadería, horticultura y flori-
cultura, agricultura extensiva, turismo. El capítulo 5 ofrece un análisis de la
trama político–institucional implicada en la gestión del ambiente en general,
y del riesgo hídrico en particular, con el fin de identificar factores y tenden-
cias de vulnerabilidad. Las conclusiones y reflexiones finales buscan poner en
relación los diferentes componentes de peligrosidad y vulnerabilidad identi-
ficados y exponer algunas cuestiones críticas relativas al riesgo ambiental de
los pueblos de la Costa.

13
 La autoría de este libro es, en principio, colectiva: es fruto de las lecturas, releva-
mientos, discusiones y análisis que desarrollamos todos los miembros del equipo.
Sin embargo, es importante señalar que cada integrante se abocó a una cuestión en
particular y es autor del capítulo que versa sobre ese tema. Así, Hortensia Castro
ha elaborado el capítulo 1, Juan Pablo Levrino y Manuel Del Rey Rodríguez
del capítulo 2; Hortensia Castro y María Laura Visintini el capítulo 3, Carolina
Schmidt ha elaborado el capítulo 4, María Laura Visintini y Pilar Cabre, el capí-
tulo 5. Con ello queremos destacar que este trabajo, en tanto derivado de un
proyecto de extensión de cátedra, ha buscado fomentar la articulación entre la
investigación y extensión sobre problemáticas de interés y relevancia social con
la formación de los estudiantes y graduados jóvenes universitarios.

14
Capítulo 1
Estado de la cuestión y propuesta
teórico–metodológica
Hortensia Castro

La revisión de trabajos, tanto teóricos como empíricos, sobre la cuestión de los

riesgos y los desastres permite constatar la diversidad de perspectivas y estra-
tegias de abordaje. Si bien se han ido consolidando las aproximaciones que se
focalizan en la construcción social del riesgo, sobre todo después de la decla-
ración de la década de 1990 como Decenio Internacional por la Reducción de
los Desastres Naturales, desde la Organización de las Naciones Unidas, aún
persisten muchos debates, por ejemplo en relación con cómo medir la vulne-
rabilidad de la población; también se han incorporado nuevos temas, como la
relación riesgo–incertidumbre. Por eso, este capítulo busca presentar las prin-
cipales perspectivas en torno a riesgos y desastres e identificar las estrategias
disponibles, analizar sus aportes y limitaciones, y, a partir de ello, organizar
nuestra propuesta conceptual y metodológica sobre la cuestión.

Perspectivas en torno a riesgos y desastres

A continuación, se presenta un recorrido de las perspectivas dominantes en

el tratamiento de los desastres, partiendo de la premisa de que no existen
conceptos o métodos aislados, sino que se desprenden de una determinada
forma de explicar la realidad y que devienen del tipo de sociedad de la cual
han surgido. En tal sentido, se consideran los enfoques más representativos
provenientes de diferentes campos del saber científico, tanto de las ciencias
duras y aplicadas —como son el enfoque fisicalista y funcionalista— como
también aquellos provenientes de las ciencias sociales y que nos interesan de
modo particular, como son: la Economía Política de los desastres, la propuesta
latinoamericana de La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres
(la red) y la teoría social del riesgo.

15
El enfoque fisicalista

El enfoque dominante en el tratamiento de los riesgos y desastres a lo largo del

siglo xx ha seguido una orientación fisicalista, es decir, una perspectiva que atri-
buye a las amenazas físico–naturales la causalidad casi única de los desastres, sin
aportar contenido ni hacer referencias a las causales de orden social y entendiendo
a la sociedad solamente como receptora del impacto de un fenómeno (Hewitt,
1996; Lavell, 2005; Ribas Palom y Saurí Pujol, 2006). Este enfoque tiene por
detrás la concepción de una naturaleza agresiva y de amenazas descontroladas,
desde la cual se alude a los desastres como eventos desencadenados por fenómenos
naturales extraordinarios. La expresión desastres naturales, de uso muy frecuente,
participa de este enfoque: en ella se asume implícitamente que los desastres son
un problema de la naturaleza, frente a lo cual la sociedad poco puede hacer.
Bajo esta orientación fisicalista, las ciencias básicas (ciencias físicas y de la
tierra) y las ciencias aplicadas (básicamente, la ingeniería) se han convertido
en los saberes hegemónicos. Para el caso particular de los países de América
latina, Lavell (2005) señala que:

La larga trayectoria de las ciencias de la tierra y de las ingenierías en la región,

ha garantizado que una vez que la problemática de los desastres se estableció
como un tema de importancia o de «moda», surgieron dentro de las institu-
ciones «madres» de estas ciencias y áreas, especializaciones orientadas hacia el
análisis de los procesos físicos o estructurales de mayor relevancia, para el cono-
cimiento de las amenazas y sus impactos en estructuras y edificaciones. Esto
se dio, en particular, después de los grandes desastres ocurridos en la región
desde 1970 y se fortaleció con la declaración del Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales, entre 1990 y 1999. En estas coyunturas, y
con la existencia formal de muchas instituciones dedicadas en los países a cien-
cias como la geología, la geofísica, la meteorología, la hidrología, y la ingeniería
civil, no era difícil transitar de ser un geólogo o meteorólogo a ser un experto
en amenazas sísmicas o meteorológicas. (7)

En este marco, entonces, la gestión de los riesgos y desastres ha presentado

un carácter fuertemente tecnocrático, es decir las principales «soluciones» al
problema han sido de tipo tecnológico. Más precisamente, ha predominado la
creación y puesta en funcionamiento de obras de infraestructura que ayudan
a controlar o contener los «excesos» de la naturaleza. Los mayores desarrollos
en este sentido se observan en la construcción de obras hidráulicas para evitar
las inundaciones (desde muros de defensas hasta diques reguladores); entre
esas acciones cabe destacar, en tanto ha sido tomada como modelo, las de la

16
Tennesee Valley Authority, una agencia estatal norteamericana, creada en 1933,
para administrar el uso del agua y contener las inundaciones en esa cuenca.
Este tipo de planteos y acciones han tenido fuertes críticas desde diferentes
sectores, tal como se detalla más adelante. En síntesis, estas se centran en el
carácter reduccionista de las propuestas, dado que no se tiene en cuenta la dimen-
sión social del problema así como las necesidades y posibilidades de la población
afectada; también, se cuestiona otra premisa básica de este planteo: la pretensión
ilusoria de que la tecnología, por sí sola, es capaz de eliminar los riesgos (Ribas
Palom y Saurí Pujol, 2006). Más allá de estos cuestionamientos, también cabe
señalar que estas propuestas presentan algunos aportes importantes: «el trabajo
colectivo de las instituciones científico–técnicas (…) ha permitido, sin duda,
un avance muy significativo en el conocimiento de las amenazas, su proyección,
cartografía, análisis y, a veces, predicción» (Lavell, 2005).

El funcionalismo y las respuestas ante la emergencia

Ya hacia la década de 1940 se pueden reconocer algunas críticas a los planteos

fisicalistas, más precisamente a su carácter reduccionista. Las mismas están
originadas, fundamentalmente, en perspectivas funcionalistas y señalan que en
la generación de los riesgos intervienen tanto factores físicos como humanos.
Al respecto, cabe destacar el trabajo pionero realizado en aquella década por
un grupo de geógrafos de la Universidad de Chicago, en los ee. uu. (Gilbert
White y Robert Kates). Desde la perspectiva de la Ecología Humana, estos
geógrafos diseñan un enfoque alternativo que interpreta a los desastres como
resultado de las interrelaciones negativas ente sociedad y ambiente, las que esta-
rían originadas en una percepción deficiente del riesgo, ya sea por factores psico-
lógicos y/o socioculturales o por la existencia de conocimientos incompletos.
También cabe señalar los estudios desarrollados, sobre todo a partir de la
década de 1960, por Enrico Quarantelli, Russell Dynes y otros sociólogos en
los ee. uu. Este grupo, que organizaría lo que se dio en llamar la «Sociología
de los Desastres» y creó el primer centro de investigaciones en los ee. uu.
especializado en el tema (Disaster Research Center en 1963 de Ohio State
University); centró sus análisis en el problema de la respuesta individual,
social y organizacional a los desastres a través del estudio de la percepción
y el comportamiento humanos, en relación con los riesgos (Cardona, 2003;
Lavell, 2005; Ribas Palom y Saurí Pujol, 2006).
En este marco se vuelve central el concepto de adaptación, es decir la capa-
cidad o habilidad de un grupo social de ajustarse a cambios en su ambiente
externo. Por eso, una parte importante de las acciones desarrolladas bajo esta

17
perspectiva estuvieron centradas en el desarrollo de más y mejores mecanismos
de comunicación de las condiciones de riesgo y las estrategias de evacuación
en situaciones de emergencia.

La economía política de los desastres

Hacia la década de 1970 surge un nuevo planteo sobre los desastres, cono-
cido como «economía política de los desastres» que, desde una perspectiva
estructuralista —y en particular, desde la teoría de la dependencia—, desafía
el enfoque funcionalista dominante por entonces en las Ciencias Sociales
anglosajonas, especialmente en la Sociología y la Geografía norteamericanas.
En particular, discute la concepción de los desastres como resultado de fallas
en la adaptación de los hombres a los cambios ambientales e incorpora la
necesidad de estudiar las condiciones estructurales (básicamente, políticas
y económicas) que determinan esos problemas. También, cuestiona la posi-
bilidad de trasladar o extrapolar los postulados teóricos y metodológicos de
la Ecología Humana a otros contextos sociales, distintos al estadounidense
(Ribas Palom y Saurí Pujol, 2006).
Las ideas y aportes más destacados parten de un grupo de investigadores
ligados a la Disaster Research Unit de la Universidad de Bradford (Inglaterra),
entre los que se encuentran Ben Wisner, Ken Westgate y Phil O’Keefe. El
argumento esencial de esta propuesta es que los desastres son el resultado
de procesos económicos y sociales globales, regionales y locales, que crean
condiciones de existencia humana insostenibles frente a los eventos naturales
extremos (Lavell, 2005). En definitiva, plantean que el problema de los desas-
tres es el problema de la vulnerabilidad humana. De esta manera, sustituyen el
concepto de adaptación, base de los enfoques funcionalistas, por el de vulne-
rabilidad, en referencia a «los distintos niveles de exposición que presentan
las diferentes clases sociales al riesgo» (Ribas Palom y Saurí Pujol, 2006:288).
El concepto de vulnerabilidad es central en este enfoque; por eso, muchos
denominan al grupo que lo inició como la «Escuela de la Vulnerabilidad».
¿Por qué ese concepto es central? Porque consideran que gran parte de las
amenazas, en particular las naturales, no pueden ser evitadas; por ejemplo,
se puede saber cuándo va a ocurrir un huracán y qué recorrido tendrá pero
no se puede evitar que ocurra (al menos hasta ahora, con la tecnología dispo-
nible). Sin embargo, sí se puede reducir la vulnerabilidad de la población a
esa amenaza; de esta manera, estos geógrafos buscan prevenir la ocurrencia
de un desastre o, al menos, a reducirla o mitigarla.

18
 Otro concepto clave en esta propuesta es el de riesgo. Este es definido como
el «resultado de la interconexión existente entre un evento físico extremo y
la vulnerabilidad que presenta la población potencialmente afectada» (Ribas
Palom y Saurí Pujol, 2006:289).
Según Lavell (2005), para entender las raíces del enfoque desarrollado en
la Universidad de Bradford:

Es necesario resaltar algunas características de sus autores principales. Primero,

eran geógrafos o profesionales cercanos a la geografía social y económica, con
un interés en las relaciones hombre–naturaleza y sus formas de expresión en el
territorio. Segundo, varios de ellos formaban parte de la corriente de la geografía
radical, marxista, que surgía con fuerza después de las revueltas estudiantiles en
París y otros lugares durante 1968, y que tuvo como expresión escrita la Revista
de Geografía Radical, «Antípode». Tercero, trabajaban principalmente sobre
temas de desarrollo rural en África. La importancia de las sequías en términos de
las zonas rurales fue el punto de entrada al problema global de los desastres. (11)

Una propuesta latinoamericana: la Red de Estudios Sociales

en Prevención de Desastres (LA RED)

Los estudios sobre desastres en América latina se expanden notablemente a

partir de la década de 1970, en gran medida debido a la ocurrencia de una
serie de eventos catastróficos, como los terremotos que afectaron a las ciudades
de Lima (1970), Guatemala (1976) y México (1985), la erupción del volcán
Nevado del Ruiz, Colombia (1985) y los efectos del huracán Gilberto en las
islas del mar Caribe (1988).
En relación con estos eventos se va entonces organizando un importante
cuerpo teórico y empírico en la región, primero por parte de analistas externos1
y luego desde especialistas latinoamericanos, entre los que se destacan Gilberto
Romero (Perú), Gustavo Wilches–Chaux (Colombia), Graciela Caputo, Jorge
Enrique Hardoy e Hilda Herzer (Argentina), entre otros. Al respecto, Lavell
(2005) señala que los estudios sociales latinoamericanos sobre estos temas
recuperan gran parte de las premisas y planteos de la Escuela de la «Economía
Política de los Desastres» aunque, a diferencia de los trabajos de esta escuela,
aquellos no tienen un origen disciplinario puro, sino más bien, holístico y
multidisciplinario.

1 Uno de los ejemplos más citados, por su difusión y resonancia, es el caso del periodista Alan
Riding y su artículo del New York Times sobre el sismo de Guatemala (1976), al que calificó
como un «terremoto de clase».

19
 De esta experiencia de estudio comienzan a ser planteadas, de manera colec-
tiva, algunas ideas y propuestas. Entre ellas cabe destacar:
• Lo crítico y central es la relación desarrollo–riesgo, más que las especifi-
cidades de las amenazas; por ello, plantean la necesidad de usar la noción
«continuo de riesgo».
• Los desastres podrían abrir una opción para el desarrollo, en la medida
en que la reconstrucción incorporase la prevención y mitigación de riesgos
y el proceso fomentase la promoción de las capacidades y participación de
la población.
• La población vulnerable pasa de ser objeto a ser sujeto y se sientan las
bases de «la mitigación popular» (hoy llamada «gestión local de riesgos»).
• La importancia de tomar en cuenta las necesidades diarias de la pobla-
ción en la búsqueda de promover la mitigación y de considerar de forma
cercana la manera en que ella misma ve el problema (a partir de este planteo
en la década de 1990 se desarrollará la discusión sobre los «imaginarios» de
la población y la subjetivación del riesgo).
• La gestión del riesgo debe combinar una transversalidad de la interven-
ción con esquemas intersectoriales e inter–territoriales.

Como resultado de estos estudios y experiencias, esos especialistas latinoa-

mericanos, junto con otros colegas del Primer Mundo de amplia trayectoria de
trabajo en la región, crean en el año 1992 la red,2 en el marco de una reunión
auspiciada por el Intermediate Technology Development Group–Perú–itdg
y organizado por la Secretaría General de la flacso en San José y Limón,
Costa Rica. Entre las ideas clave de este grupo e institución cabe destacar:
1. «Las amenazas (a diferencia de los eventos o fenómenos físicos natu-
rales) no existen como objetividades analizables y medibles sin referencia
a la sociedad. Su consideración solamente asume un valor en la medida en
que son relativizadas y vistas en función de su relevancia para la sociedad
o para subcomponentes de la misma. La amenaza solamente asume tal
característica cuando se establece una relación con un conjunto humano
vulnerable. En otras circunstancias, reviste solamente la característica de un
fenómeno físico que podría asumir la condición de ser una amenaza, si en
algún momento adquiere esa relación de daño potencial sobre un segmento
de la sociedad. En consecuencia, las amenazas, consideradas en el marco del
análisis del riesgo, no pueden estudiarse sin referencia a la sociedad. «Son

2 Esta institución tiene organizaciones homólogas en África del Sur y Asia (Peri Peri y Duryag
Nivaran, respectivamente).

20
 realidades construidas socialmente, a pesar de su claro y definitorio sustrato
físico» (Lavell, 2005:5. El subrayado es nuestro).
2. El nivel adecuado para el estudio de las amenazas, vulnerabilidades y
riesgos es el nivel local, particularmente, si el interés es discernir medidas
concretas para resolver los problemas enfrentados. Esto no significa que el
nivel local tenga autonomía en términos de la concreción de los contextos de
riesgo existentes o en términos de la intervención, dado que lo local forma
parte de una dinámica determinada por niveles más globales–regionales.
3. El riesgo no puede considerarse solamente de forma objetiva cuando se
evalúan las opciones para su reducción. Es sujeto de múltiples interpreta-
ciones, visto desde la perspectiva de actores sociales distintos. Estas subje-
tividades «científicas» tienen que ser tomadas en cuenta en la medida en
que se quieren encontrar soluciones factibles y eficaces para los problemas
reales o aparentes que se enfrentan.
4. La participación de las poblaciones afectadas, o en riesgo, es indispen-
sable en la búsqueda e implementación de soluciones. Estas ideadas por los
expertos o tecnócratas pueden resultar infructuosas si no se involucra diná-
micamente a los sujetos mismos del riesgo.
5. «El riesgo es el concepto fundamental en el análisis del problema, y no el
desastre como tal. El riesgo es dinámico: es un proceso. El desastre es un
producto, lo cual no descarta que encierra nuevos procesos de construcción
de riesgo. La reducción de la incidencia de los desastres requiere un cono-
cimiento profundo de las formas en que el riesgo se construye por parte
de los actores e instituciones de la sociedad. Este conocimiento es social y
solamente puede ser construido con el concurso integrado de las ciencias
sociales, básicas y aplicadas» (Lavell, 2005).

La teoría de la «sociedad del riesgo»

A mediados de la década de 1980 comienza a instalarse y debatirse, fundamen-

talmente desde la Sociología y la Ciencia Política, una acepción más amplia
del concepto de riesgo: se anuncia la «sociedad del riesgo». Bajo esta expre-
sión Ulrich Beck3 y Anthony Giddens, entre otros autores, buscan dar cuenta
de uno de los rasgos definitorios de las sociedades contemporáneas o posmo-
dernas: «casi todo el mundo está indefenso ante las amenazas de la naturaleza
tal como ha sido recreada por la industria (…), [se trata de] una metamorfosis

3 Beck es quien da fuerza a esa expresión, básicamente a partir de su libro La sociedad del ries-
go. Hacia una nueva modernidad (1994).

21
del peligro (…) difícil [de] delinear o controlar» (Beck, 2002:213). En otros
términos, se plantea que el riesgo es un fenómeno híbrido:

Los riesgos de la sociedad actual presentan caracteres que los hacen nuevos y
diferentes, en alguna medida, a los existentes con anterioridad. (…) La capa-
cidad tecnológica del hombre está consiguiendo imponer su sello hasta en
los enclaves más recónditos y, probablemente, hoy ya sí puede afirmarse que
no persiste en el planeta absolutamente ningún espacio que sea estrictamente
natural. Como consecuencia de ello, la frontera entre riesgos «naturales» y
riesgos «tecnológicos» es cada vez más borrosa. Mucho de lo que era natural
es actualmente producto o, al menos, está influido por la actividad humana,
no solo el mundo exterior, incluido posiblemente el clima de la tierra, sino el
«medio interno» del cuerpo. (Del Moral Ituarte y Pita López, 2002:80)

Se consolida, de esta manera, la idea central de que los riesgos ambientales

son una construcción social.
Este planteo contiene, por lo tanto, una fuerte crítica y discusión hacia los
valores y prácticas de la Modernidad. Por ejemplo, cuestiona los procesos de
industrialización ilimitada por la variedad y el alcance de efectos potencial-
mente dañinos que ha ocasionado, entre los que se cuentan desde las altera-
ciones de las condiciones climáticas hasta la transformación en la composi-
ción genética de plantas, animales y personas; en particular, Beck y Guiddens
sostienen que, «en el momento en que la naturaleza se vuelve industrializada
(…) afloran nuevas formas de incertidumbre, las incertidumbres manufactu-
radas» (2000:14).
Esa crítica también alcanza a la ciencia en general en tanto instrumento
de conocimiento y manejo del riesgo. Por un lado, se alude a la dificultad de
dimensionar los peligros actuales, ya que «lo único que hay son peligros difí-
ciles de controlar en lugar de riesgos calculables. Los nuevos peligros destruyen
los pilares del cálculo convencional de la seguridad: los daños apenas pueden
atribuirse ya a responsables definidos». Por otro lado, también se cuestiona a
la ciencia en tanto productora de nuevos riesgos:

Estos tipos de riesgos y peligros (…) presuponen una triple participación de

expertos científicos en el papel de productores, analistas y beneficiarios de las
definiciones de riesgos. En estas condiciones, muchos intentos de limitar y
controlar los riesgos se convierten una amplificación de las incertidumbres y
los peligros. (Beck, 2000:15)

22
 Otro componente de la sociedad del riesgo, según esta perspectiva, es su
carácter global, en tanto los nuevos peligros ambientales «no saben de fron-
teras». En particular se sostiene que el impacto de la forma de vida industrial
está espacial y temporalmente abierto y tiende a extenderse por toda la super-
ficie del globo, por una parte, y hacia la estratósfera, por la otra (Beck, 2002).
Ahora bien, la manifestación de esos riesgos se produce a nivel local; por eso
los nuevos tipos de riesgos son simultáneamente locales y globales, o «glocales».
Asimismo, y como extensión de aquel carácter global, se entiende que los
nuevos riesgos fluyen por encima de las diferencias de clase: «los peligros del
cambio climático, de la era atómica, de la química, de la genética, no pueden
delimitarse social y espacialmente con facilidad». Con esto no quiere afirmarse
que la distribución desigual de la vulnerabilidad social haya desaparecido, sino
que «las líneas divisorias de la sociedad del riesgo abandonan paulatinamente
las viejas fronteras de clase y pasan a dividir, por un lado, a quienes soportan
riesgos potenciales frente a quienes, por otro lado, soportan más difusamente
tales riesgos» (Beck, 2000:18).
Ahora bien, estos autores consideran que los nuevos riesgos ambientales
contienen un importante potencial político, en tanto una sociedad que se
percibe a sí misma como sociedad del riesgo se convertirá en reflexiva y, por
tanto, cuestionadora de ciertas políticas públicas y de cierto saber científico–
tecnológico. En términos del autor que venimos trabajando:

El «devenir real» de peligros, riesgos e incertidumbres fabricadas a gran escala

desencadenan una dinámica de cambio cultural y político que socava las buro-
cracias estatales, desafía el predominio de la ciencia y rectifica las fronteras y
líneas de enfrentamiento de la política contemporánea. (Beck 2000:13)

De ahí, también, su contenido utópico: «la sociedad del riesgo y la teoría

de la sociedad del riesgo incorporan una utopía: la utopía de una modernidad
responsable, la utopía de otra modernidad, de muchas modernidades a inventar
y experimentar en diferentes culturas y partes del mundo» (Beck, 2000:20).
Finalmente, y en relación con tal «potencial político», esta perspectiva conlleva
la necesidad de investigar y dilucidar otras cuestiones. Según Beck (2002), en
la sociedad del riesgo deben indagarse cuatro grandes grupos de preguntas:
1. ¿Quién tiene que definir y determinar la inocuidad de productos, el
peligro, los riesgos? ¿Quién tiene la responsabilidad: quién genera los riesgos,
quién se beneficia, quién se ve potencialmente afectado?
2. ¿Qué tipo de conocimiento o desconocimiento sobre las causas, dimen-
siones, actores, etcétera se halla implicado? ¿A quién debe de someterse las
evidencias y «pruebas»?

23
 3. ¿Qué hay que considerar como prueba suficiente en un mundo en el
que el conocimiento sobre los riesgos medioambientales es necesariamente
discutido y probabilista?
4. ¿Quién debe decidir sobre la compensación por los afectados, y qué
constituyen formas adecuadas de limitación, control y regulación de los
daños futuros?

Los conceptos centrales

Nuestra propuesta teórico–conceptual comparte las premisas generales de la

Escuela de la Economía Política de los Desastres y de los trabajos de LA RED.
En primer lugar, acordamos con los cuestionamientos planteados acerca de
las perspectivas fisicalistas y funcionalistas. En segundo lugar, rescatamos la
necesidad (y utilidad) de focalizar nuestra atención en la construcción del
riesgo por parte de los actores e instituciones de la sociedad (es decir, concen-
trarnos en el proceso) y no solo en el desastre (es decir, en su resultado). Bajo
este planteo, entonces, consideramos central la identificación y el análisis de
dos cuestiones: las amenazas (o fenómenos que representan un peligro poten-
cial para las personas y sus actividades) y las condiciones de vulnerabilidad
de la población. Tal planteo puede ser formalizado de la siguiente manera:
riesgo = amenaza o evento peligroso + población vulnerable.
Esta ecuación expresa la necesidad de ambos factores (amenaza y vulnera-
bilidad) para la existencia de una situación de riesgo. En términos de (Blaikie,
1996:45), «no hay ningún riesgo si hay amenaza pero la vulnerabilidad es cero, o
si hay una población vulnerable pero ningún evento catastrófico». Ahora bien, y
siguiendo a (Lavell, 2005), consideramos que la construcción social del riesgo no
resulta de una mera sumatoria o multiplicación de amenazas con vulnerabilidades,
sino por la interacción dinámica de estas; dicho en otros términos, la amenaza
y la vulnerabilidad no pueden definirse independientemente una de la otra.
Cuando esa amenaza deja de ser tal y se traduce en un evento peligroso que
impacta sobre una población vulnerable, ocurre un desastre o catástrofe,4 es
decir, ocurre un evento que interrumpe de forma significativa las condiciones
de vida existentes. Siguiendo los planteos previos, el concepto de desastre
puede ser formalizado de la siguiente manera: desastre = evento extremo +
población vulnerable.

4 Preferimos usar ambos términos como sinónimos para evitar las confusiones usuales acerca
de los «desastres naturales» y las «catástrofes sociales»: consideramos que ambos términos
aluden a acontecimientos o situaciones de gran impacto y que, más allá del fenómeno físico
que las dispara, siempre serán sociales.

24
 Otro elemento central en la conceptualización de desastre, además de la
interrupción significativa de las condiciones de vida existentes, es la capa-
cidad de la población de recuperarse de ese evento. Entonces, un desastre es,
además, un evento cuyo impacto es tan alto que la recuperación es impro-
bable sin ayuda externa (del Estado, de organizaciones humanitarias, etcétera).
Por lo tanto, y reformulando a (Cardona, 2003), un desastre es una situa-
ción o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestación
de un fenómeno peligroso que, en el marco de situaciones de vulnerabilidad
en una población, en su producción e infraestructura, genera alteraciones
intensas, graves y extendidas en las condiciones de funcionamiento de la
zona o comunidad afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas o resueltas
de manera autónoma, utilizando los recursos disponibles en la unidad social
directamente afectada.
Cabe señalar, finalmente, que los efectos de un desastre pueden ser concep-
tualizados en términos de consecuencias directas o indirectas. El primer caso
comprende a aquellos sucesos que tienen una relación directa e inmediata
con la ocurrencia de un evento extremo; suelen ser medidos en términos de
daño en las personas (enfermo, fallecido) y en los bienes y servicios (pérdidas
en infraestructuras, sistemas productivos, etc.). El segundo caso comprende
a aquellos sucesos o procesos relacionados con los efectos directos y que se
manifiestan de manera concatenada o diferida sobre la población, su produc-
ción e infraestructuras; por ejemplo, la dificultad de usar los suelos agrícolas
en las temporadas siguientes a una inundación o una erupción volcánica.

El concepto de amenaza

Tal como se señala más arriba, se entiende por amenaza a todo fenómeno
que representa un peligro potencial para las personas y sus actividades. En
un sentido más específico, y siguiendo a (Cardona, 2003), una amenaza es

un peligro latente que representa la posible manifestación de un fenómeno (…)

que se anticipa, puede producir efectos adversos en las personas, la produc-
ción, la infraestructura, los bienes y servicios y/o el ambiente expuestos. Es un
factor de riesgo externo que se expresa como la probabilidad de que un evento
se presente con cierta intensidad, en un sitio específico y dentro de un período
de tiempo definido. (30)

La materialización en el tiempo y el espacio de una amenaza resulta en la

ocurrencia de un evento peligroso; este último puede ser caracterizado en

25
función de diferentes aspectos: magnitud (es decir el grado o intensidad con
que se presenta), duración (la cantidad de días, semanas o meses que persiste),
extensión (es decir, la superficie geográfica que cubre e impacta) y frecuencia
(es decir, el ritmo de recurrencia), entre otros.
En los análisis sobre amenazas también son muy usuales las clasificaciones,
sobre todo aquellas que utilizan como criterio de discriminación el origen de
los fenómenos peligrosos. De esta manera, se suele distinguir entre amenazas
naturales (como huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, entre otros)
y amenazas antrópicas (como escapes radioactivos y derrames de petróleo).5
Este tipo de clasificación plantea una cuestión: la dificultad, cada vez mayor,
de distinguir con nitidez el origen y carácter de los fenómenos peligrosos; por
ejemplo, ¿hasta qué punto podemos afirmar que una inundación es, estric-
tamente, un fenómeno natural, sobre todo cuando los procesos de defores-
tación y represamiento de aguas están afectando, en muchos casos, los regí-
menes hídricos?
Frente a esa dificultad, cabe identificar tres tipos fundamentales de amenazas,
que se distinguen entre sí por su origen predominante: las de origen predo-
minantemente natural, las de origen fundamentalmente antrópico y las de
origen socio–natural. En este continuum es cada vez mayor la identificación
de amenazas del último tipo, es decir de fenómenos naturales sobredetermi-
nados por acciones sociales.
En particular, una amenaza natural es un peligro latente asociado con la
posible manifestación de un fenómeno físico cuya génesis se encuentra funda-
mentalmente en los procesos naturales (Cardona, 2003). Se suelen clasificar, a
su vez, conforme el tipo de procesos que los originan: amenazas geodinámicas
endógenas (terremotos, erupciones volcánicas) o exógenas (procesos en remo-
ción en masa), hidrológicas (inundaciones, erosión), atmosféricas (tormentas
tropicales) y biológicas (plagas y virus).
Una amenaza socio–natural es un peligro latente asociado con la posible
manifestación de fenómenos físicos cuya existencia y/o características (inten-
sidad, recurrencia, etc.) se relaciona con procesos de intervención social en
los ecosistemas naturales (Cardona, 2003). El caso de las inundaciones, que
se ven alteradas en su recurrencia por procesos de deforestación de cuencas o
represamiento de ríos, es un ejemplo de este tipo de amenaza.
Una amenaza antrópica es un peligro latente generado por ciertas actividades
humanas, en particular asociadas a la producción, distribución y consumo de
bienes y servicios y a la construcción y uso de edificios e infraestructura. Más

5 En ocasiones, este tipo de distinción se suele extender, de manera errónea —creemos— hacia
los desastres.

26
precisamente «comprenden una amplia gama de peligros, como lo son las
distintas formas de contaminación de aguas, aires y suelos, las explosiones, los
derrames de sustancias tóxicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la
ruptura de presas de retención de aguas, etc.» (Cardona, 2003:30–31). Algunos
autores incluyen dentro de este tipo no solo a las amenazas tecnológicas sino
también a aquellas referidas, en términos generales, a la guerra y la violencia
social (Blaikie et al., 1996).
En ocasiones las amenazas pueden ser de carácter concatenado, es decir
que puede existir un peligro latente asociado a una serie o secuencia de dos
o más fenómenos físicos peligrosos. Por ejemplo, las tormentas tropicales
que se abatieron sobre el estado de Lousiana (ee. uu.) en el año 2005 provo-
caron, además de vientos muy intensos y lluvias abundantes, la ruptura de
un dique, todo lo cual contribuyó, de manera concatenada, al anegamiento
de la ciudad de Nueva Orleáns.
Más allá de estas tipologías que buscan sistematizar y objetivar las amenazas,
nos interesa destacar, conforme (Lavell, 2005), que tales fenómenos peligrosos
no existen como entidades analizables y medibles sin referencia a la sociedad:
asumen un valor en la medida en que son relativizadas y vistas en función de
su relevancia social.

El concepto de vulnerabilidad

A pesar de la importancia central que, ya sin dudas, se le asigna a la vulne-

rabilidad en los estudios sobre riesgos, se puede reconocer la persistencia de
tres áreas conceptualmente problemáticas: la confusión (y, a veces, contradic-
ción) sobre el significado del término, la identificación de sus componentes o
dimensiones y el reconocimiento de sus causas y las estrategias para definirlas.

Acerca de la definición de vulnerabilidad

En un sentido amplio, la vulnerabilidad puede ser definida como el poten-
cial de pérdida. Ahora bien, según (Cutter, 1996) ese potencial de pérdida
puede incluir diferentes tipos: el personal o individual (por ejemplo, la salud
personal y la vivienda), el social (por ejemplo el arraigo a un lugar, la infraes-
tructura comunitaria) y el derivado de la interacción de la sociedad con las
condiciones biofísicas (por ejemplo, el sistema productivo). Asimismo, la
vulnerabilidad puede tener diferentes alcances, tanto espaciales (por ejemplo,
aspectos y dimensiones con distintas coberturas y escalas geográficas) como
temporales (por ejemplo, los tiempos de la emergencia y de la recuperación).

27
 Si bien existe consenso acerca de incluir esos diferentes tipos y alcances de
la vulnerabilidad, la discusión sobre el concepto se vuelve más compleja al
considerar los temas y sentidos que se utilizan, los cuales expresan, en defini-
tiva, la perspectiva epistemológica y teórica de cada autor.
Por ejemplo, algunos estudios conceptualizan el término desde un planteo
sistémico. Es el caso de Timmerman (1981), quien enuncia:

Vulnerabilidad es el grado en que un sistema actúa adversamente frente a la

ocurrencia de un evento peligroso. El grado y calidad de la reacción adversa
están condicionados por la resiliencia del sistema (una medida de la capacidad
del sistema de absorber y recuperarse del evento). (cit. en Cutter, 1996:531)

Una definición similar plantea (Wilches–Chaux, 1993:23) al sostener que la

vulnerabilidad es «la incapacidad de una comunidad para absorber, mediante
el autoajuste, los efectos de un determinado cambio en su medio ambiente,
o sea, su inflexibilidad o incapacidad para adaptarse a ese cambio». Aquí,
entonces, se presupone la existencia de un sistema en equilibrio (el social)
que es alterado por la ocurrencia del evento, como si el impacto del evento
fuera ajeno al sistema.
Otras propuestas, en cambio, plantean de manera explícita la necesidad de
conceptualizar la vulnerabilidad desde las características y estructuras sociales.
Por ejemplo, Cutter (1996:536) plantea que vulnerabilidad es «la posibilidad
de que un individuo o grupo pueda estar expuesto y ser afectado negativa-
mente por una amenaza. Resulta de la interacción del peligro del lugar con
el perfil social de la comunidad».
En sintonía con estas últimas propuestas, una idea que se ha instalado fuer-
temente (y que nos interesa recuperar) es la de vulnerabilidad diferencial, es
decir, el carácter selectivo del potencial de pérdida. Este planteo implica reco-
nocer las diferencias sociales y que, como consecuencia de ello, no toda la
población puede ser afectada de la misma manera por los eventos peligrosos.
En particular, existen características que definen diferentes formas y grados
de vulnerabilidad, entre los que se destacan el estatus socioeconómico, la edad,
el género, la incapacidad física y mental y la pertenencia étnica (Blaikie et al.,
1996). Por ejemplo, algunos grupos de edad, como los niños y los ancianos,
son más propensos que otros al daño y/o pérdida (tienen, en general, menor
resistencia a las enfermedades o mayores dificultades para desenvolverse por su
cuenta en caso de necesidad de evacuación de un área). A su vez, los grupos más
pobres y las minorías étnicas suelen ser más vulnerables que otros frente a una
amenaza, ya que, generalmente, viven en los sitios más inseguros y precarios y
suelen tener mayores dificultades para recuperarse después de la ocurrencia de

28
alguna amenaza. Esto no significa, de manera directa, que vulnerabilidad sea
sinónimo de pobreza. Si bien en la mayor parte de los casos hay una estrecha
relación entre el nivel de ingresos y el grado de vulnerabilidad, ciertas situa-
ciones, como sucedió en el caso del terremoto de la ciudad de México en 1985,
demuestran que en la conformación de la vulnerabilidad no solo interviene
ese componente, como veremos en el ítem siguiente.
En relación con este carácter diferencial, cabe agregar otra idea: la de la
vulnerabilidad acumulativa. Con ella se busca destacar que la sucesión de
eventos peligrosos deja a los sectores más desfavorecidos en situaciones más
inseguras y precarias para enfrentar nuevas amenazas, es decir, que para ciertos
sectores los potenciales de pérdida se van sumando (o acumulando) desastre
tras desastre. De esta manera, se integra en el concepto de vulnerabilidad
no solo la capacidad de la población de anticipar y asistir a la ocurrencia de
un evento peligroso sino, además, la posibilidad de recuperarse del mismo
(Blaikie et al., 1996).

Acerca de los componentes de la vulnerabilidad

Como se anticipó en el ítem anterior, existe consenso en señalar que vulnerabi-
lidad es, sin duda, un concepto multidimensional, es decir que está compuesto
por una serie de componentes o dimensiones. En este sentido, cabe destacar
el trabajo pionero de Wilches–Chaux (1993:23) acerca de la «vulnerabilidad
global», es decir de la «interacción de factores y características (internas y
externas) que convergen en una comunidad particular». En ese trabajo iden-
tifica los siguientes «ángulos»:
• La vulnerabilidad natural, determinada por los límites ambientales dentro
de los cuales es posible la vida. Este componente ha sido conceptualizado
posteriormente por otros miembros de la Escuela de la Vulnerabilidad,
como parte de las amenazas (naturales) que configuran el riesgo, en tanto
está predominantemente originado en la dinámica propia de los procesos
naturales.
• La vulnerabilidad física, dada por la localización de los asentamientos y
actividades humanas en zonas propensas a amenazas y por las deficiencias
de sus estructuras físicas para absorber los impactos.
• La vulnerabilidad económica, que alude a cómo los sectores económi-
camente más deprimidos son los más propensos a sufrir pérdidas y daños.
Considera a esta como la dimensión más significativa, que se expresa, en los
ámbitos local e individual, en desempleo, insuficiencia de ingresos, inesta-
bilidad laboral, dificultad o imposibilidad de acceso a los servicios formales
de educación, salud y recreación, e inexistencia de control local sobre los

29
 medios de producción, entre las principales. En la esfera nacional, se expresa
en una excesiva dependencia de factores externos (restricciones al comercio
internacional, precios de los productos, etc.) y falta de diversificación de la
base económica, como las más destacadas.
• La vulnerabilidad social refiere al nivel de cohesión interna que posee
una comunidad (vecindad física, sentimientos de pertenencia, estrategias
de autoorganización, entre otras expresiones).
• La vulnerabilidad política, ligada fuertemente a la anterior, expresa el
nivel de autonomía de una comunidad para la toma de decisiones; la misma
está definida, entre otros aspectos, por la disponibilidad de recursos econó-
mico–financieros y humanos y el carácter de las estructuras político–insti-
tucionales.
• La vulnerabilidad técnica, referida a la disponibilidad de conocimientos
y materiales que permitan reducir o mitigar el impacto de las amenazas.
Este tipo de vulnerabilidad podría estar incluida dentro de la física, en
tanto la expresa; también podría estar articulada a la educativa, en tanto
la comprende.
• La vulnerabilidad ideológica, relacionada con las ideas y creencias que
tienen las comunidades sobre los acontecimientos del mundo, que por
ejemplo pueden derivar en actitudes pasivas o fatalistas.
• La vulnerabilidad cultural, referida a la forma en que las personas se ven
a sí mismos en la sociedad y como comunidad; Wilches–Chaux considera
que en este componente juegan un rol central los medios de comunicación.
• La vulnerabilidad educativa, vinculada a la ausencia de conocimientos
sobre las causas y efectos por las cuales se desencadenan los desastres, el
desconocimiento de la historia local/comunal y la falta de preparación para
afrontar una emergencia.
• La vulnerabilidad ecológica, referida al deterioro de los ecosistemas a partir
del uso expoliativo y destructivo del ambiente y sus recursos.
• La vulnerabilidad institucional, dada sobre todo por la obsolescencia y
rigidez de las instituciones, sobre todo las jurídicas; se traduce en una falta
de preparación para afrontar un evento extremo o para reducir el riesgo de
manera eficiente y efectiva.

Consideramos que esta propuesta de Wilches–Chaux tiene la ventaja de

ofrecer una exhaustiva sistematización de los componentes de la vulnerabi-
lidad, con lo cual contribuye a consolidar la idea de su multidimensiona-
lidad. Si bien es claro que todos esos componentes están interrelacionados,
consideramos que en algunos casos esa vinculación es tan estrecha y directa
que es conveniente aunar algunos de ellos; nos referimos, en particular, a las

30
dimensiones política e institucional, por un lado, y a la cultural, la educativa
y la ideológica, por otro.
Además, así como trabajos posteriores han discutido la inclusión de lo
natural como una dimensión de la vulnerabilidad, entendemos que una
situación similar se presenta en relación con la vulnerabilidad ecológica. En
particular, su contenido alude a una serie de acciones sociales que potencian
las condiciones de amenaza; por lo tanto, consideramos más pertinente su
inclusión dentro de este último factor de riesgo.
Una última cuestión en relación, en particular, con la vulnerabilidad física.
En los últimos años se han elaborado muchos trabajos que identifican este
componente como algo central. De hecho, algunos estudios sistematizan la
vulnerabilidad bajo dos componentes centrales: la física (también denominada
exposición), que alude al posible impacto material, y la social, que refiere a
los aspectos socioeconómicos del estado antecedente y que pueden impedir o
dificultar la recuperación y reconstrucción (Cardona, 2003; Natenzon, 2003).
Al respecto consideramos, por un lado, que la vulnerabilidad física o exposi-
ción no es un componente en sí mismo, distinguible de otros, sino que es la
expresión material de (parte de) las otras dimensiones que sí configuran a la
vulnerabilidad. Por otro lado, y aquí sí seguimos a Wilches–Chaux, conside-
ramos que es más útil (por su poder analítico) abrir los elementos que confi-
guran a la vulnerabilidad social, y no agruparlos bajo un único componente
y rótulo (al respecto, véase esquema propuesto en ítem 3).

Acerca de la identificación de las causas

Otro aspecto que también ha sido profusamente tematizado por la bibliografía
es la identificación de las posibles causas de la vulnerabilidad de la población
a las amenazas.
En algunos casos se ha analizado a la vulnerabilidad como función de la
proximidad a la fuente de la amenaza (Cutter, 1996). Se trata, por lo general,
de análisis que derivan en la confección de mapas de riesgo (aunque en un
sentido más estricto cabría denominarlos mapas de exposición a las amenazas,
ya que no indagan sobre otros componentes de la vulnerabilidad, además de
la física) y que involucran estrategias puramente descriptivas, que no permiten
conocer cómo se construyen esos niveles o grados de exposición.
Otras propuestas, y cada vez en mayor medida, indagan sobre las causas
estructurales que configuran a las vulnerabilidades. Un ejemplo de este tipo
de planteos es el Modelo de Presión y Liberación de los desastres (Blaikie et
al., 1996) basado en la progresión de vulnerabilidades, desde las «causas de
fondo» hasta las «condiciones inseguras específicas».

31
 Tal como se reproduce en el esquema siguiente, Blaikie et al. (1996) plantean
la existencia de una serie de niveles de factores sociales que generan vulne-
rabilidad. Las más distantes son las causas de fondo (o causas subyacentes)
que comprenden procesos económicos, demográficos y políticos que afectan
la asignación y distribución de recursos entre diferentes grupos de personas;
expresa, por lo tanto, la distribución de poder en la sociedad. Las presiones
dinámicas son procesos y actividades que canalizan o «traducen» los efectos
de las causas de fondo en formas o condiciones particulares de inseguridad,
tales como la urbanización rápida y descontrolada o los programas de pago
de la deuda externa. Finalmente, las condiciones inseguras son las formas
específicas en las cuales se expresa, temporal y espacialmente, la vulnerabi-
lidad de una población.

Causas de fondo Presiones dinámicas Condiciones inseguras

Falta de Ambiente físico frágil
• instituciones locales • localizaciones peligrosas
• entrenamiento • edificios e infraestructura sin
Acceso limitado a • habilidades apropiadas protección
• poder • inversiones locales
• estructuras • libertad de prensa Frágil economía local
• recursos • normas éticas en la vida pública • subsistencias en riesgo
• bajos niveles de ingresos
Macrofuerzas
• rápido crecimiento de población
Ideologías • rápida urbanización Sociedad vulnerable
• sistemas políticos • gastos en armas • grupos especiales en riesgo
• sistemas econó- • programas de reembolso de la • falta de instituciones locales
micos deuda
• deforestación Acciones públicas
• desmejora en la producción del • falta de preparación para el desastre
suelo • predominio de enfermedades

Figura 1. Las cadenas de relaciones que construyen la vulnerabilidad

Fuente: Blaikie et al., 1996:48.

Este modelo tiene la ventaja de focalizar la atención en la construcción de la

vulnerabilidad, ya que identifica los factores (secuenciales) que la conforman.
Su principal desventaja, y en ella se centran las mayores críticas, es que no
permite visualizar e integrar la forma en que los propios desastres afectan a
la población a través de la reconfiguración de los patrones de vulnerabilidad
y del perfil de las amenazas. Frente a ello, se proponen otras estrategias de
análisis, complementarias a aquella, centradas por ejemplo en la cuestión de
los recursos naturales. El Modelo de Acceso a Recursos, desarrollado por el
mismo conjunto de autores (Blaikie et al., 1996) y que se expone más adelante,
es un ejemplo de ese tipo de propuestas.

32
Acerca de los recursos naturales y la configuración del riesgo

El acceso y la disponibilidad de recursos naturales es una cuestión central en el

análisis de las formas de vulnerabilidad. En primer lugar, porque en ámbitos
como el de los pueblos de la Costa, donde la producción primaria es la prin-
cipal base de sustento de la población, la dotación y el acceso a recursos natu-
rales define, en gran medida, la configuración de las formas de vulnerabilidad
económica. En segundo lugar, porque los mismos fenómenos peligrosos (en
el caso de estudio, las inundaciones, anegamientos y procesos de erosión)
socavan la base natural del territorio y reconfiguran, así, el perfil de vulnera-
bilidades y de amenazas a partir de cada nuevo cada desastre.
Ahora bien, ¿qué entendemos por recurso natural? Cada vez existe un
consenso mayor en que el concepto alude a aquellos elementos y funciones de
la naturaleza6 que son puestos en valor (es decir, se recurre a ellos) por su capa-
cidad de satisfacer algún tipo de necesidad humana. En términos de Urteaga:

Por recurso natural se entiende una determinada propiedad del medio que ha sido
evaluada. La citada definición lleva implícitos dos supuestos que quizás convenga
aclarar. En primer término, es una definición antropocéntrica: los recursos natu-
rales se consideran una función de las capacidades humanas. También implica,
como es obvio, una consideración histórica de los recursos. En efecto, cada época,
cada siglo, tiene su propio horizonte de recursos. Las oportunidades tecnológicas,
los precios relativos, la estructura de propiedad y el sistema de valores definen
(…) qué tipo de substancias o procesos naturales son apetecidos, buscados y
puestos en valor. Todo cambio tecnológico, en particular, modifica la accesibi-
lidad y disponibilidad de recursos. Expande la gama de funciones o aplicaciones
de los bienes conocidos, y permite acceder a nuevas fuentes de energía o mate-
riales. Paralelamente, lleva a la obsolescencia de algunos bienes familiares. (1999:1)

Tres factores definen, entonces, qué elementos y funciones de la natura-

leza van a ser valorados como recursos: las necesidades sociales (o sistema de
valores, en términos de Urteaga), la tecnología (tanto en términos de cono-
cimientos como de herramientas o maquinarias) y las formas de acceso (o
estructuras de propiedad, en sentido más estricto). El sistema de precios resul-
taría de la combinación de los sistemas de necesidades y posesiones y de las
disponibilidades tecnológicas, y no sería, entendemos, un cuarto factor, tal
como sostiene el autor mencionado recientemente.

6 En el marco del pensamiento moderno, el término naturaleza alude a aquellas materialidades y

procesos que existen con independencia de la voluntad y conciencia humanas (Castro, 2013).

33
 Estas definiciones permiten subrayar el carácter social del recurso y
discutir, por lo tanto, el supuesto carácter natural al que alude su deno-
minación. Como correlato de ello, también permiten cuestionar el uso de
expresiones como «recursos naturales renovables» y «no renovables», que
llevan a pensar que la posibilidad de renovación de un recurso se debe a los
ritmos de la naturaleza y no a las formas sociales de uso (en particular, a las
tasas de extracción o explotación de los elementos y funciones naturales). De
manera similar, aquellos planteos también nos permiten discutir las apela-
ciones en torno a la escasez de recursos naturales y señalar que esa condi-
ción (de escasez) es relativa a determinadas formas de valorización y uso de
la naturaleza, y no a la oferta natural en sí misma; en términos de Harvey
(1977:98), «con frecuencia se admite, equivocadamente, que la escasez es
algo inherente a la naturaleza, cuando su definición es inextricablemente
social y cultural en su origen».
¿Cómo integrar la cuestión de los recursos al análisis de la configuración del
riesgo? Como se ha señalado anteriormente, Blaikie et al. (1996) han elabo-
rado una estrategia analítica (el Modelo de Acceso a Recursos) que focaliza
su atención en este tema. Su propuesta tiene como argumento central «que
menos acceso a recursos, en ausencia de otras compensaciones para ofrecer
condiciones seguras, conduce a mayor vulnerabilidad» (78); bajo ese marco
analiza, entonces, cómo los desastres afectan la disponibilidad y el acceso a los
recursos y, con ello, la posibilidad de supervivencia y recuperación.
Para llevar adelante su propuesta, los autores toman como unidad de análisis
a los hogares, en tanto ámbitos que «comparten mano de obra y otros insumos
y consumen conjuntamente bajo un mismo techo o recinto» (Blaikie et al.,
1996:79), y buscan definir su perfil de acceso a partir de la identificación y
análisis de los recursos7 que se poseen. De esta manera, definen los medios de
vida de cada hogar, resultado de la consideración de aquel perfil de recursos
junto con las oportunidades y calificaciones de ingresos; ello involucra,
asimismo, la inclusión de factores «externos» al hogar, como las estructuras
sociales de dominio, asignación de recursos y su variación espacial y temporal.
Los autores han utilizado este modelo para la elaboración de sistemas de
simulación,8 es decir, para predecir cambios en el perfil de los hogares frente
a diferentes escenarios, y contrastar esos resultados a partir de la ocurrencia

7 Cabe señalar que los autores utilizan una definición amplia de recursos que incluye los dife-
rentes elementos y capacidades que intervienen en la producción: la tierra agrícola, el ganado,
las herramientas y equipos, las reservas de alimentos y la fuerza de trabajo y habilidades espe-
cializadas, entre otros componentes.
8 Por ejemplo, lo han aplicado en zonas de Nepal a partir de la década de 1970, en base a la
realización de encuestas a hogares bajo la técnica de muestreo.

34
de diferentes desastres. Ello les ha permitido reconocer una serie estrategias
de sobrevivencia de la población: preventivas (evitar ubicaciones peligrosas en
tiempo y espacio), de minimización del impacto (creación y mantenimiento
de la fuerza del trabajo, almacenamiento de alimentos y activos, diversifica-
ción de la estrategia de producción y de las fuentes de ingresos, desarrollo
de redes sociales de soporte) y de supervivencia posdesastre (sustitución de
alimentos, ayudas de familiares, acceso a otras fuentes de ingreso, venta de
bienes, emigración).
En definitiva, la aplicación de este modelo busca poner en evidencia que
los conocimientos autóctonos, que sustentan gran parte de los patrones y
conductas de supervivencia, interactúan con los intentos «oficiales» en la
prevención y mitigación de los desastres; en otros términos, buscan incorporar
también las «visiones desde abajo» (Hewitt, 1996). Sin embargo, los autores
nos recuerdan que, con gran frecuencia, «la práctica de la mitigación y recu-
peración “oficial” presta poca atención a lo que hace la población. El resul-
tado es de recursos desperdiciados, oportunidades perdidas y más erosión de
las habilidades autóctonas para sobrevivir» (Blaikie et al., 1996:104).

La cuestión ambiental: riesgos, tensiones y conflictos

En último lugar nos interesa conceptualizar la problemática de los riesgos en un

marco más amplio: la cuestión ambiental. Nos referimos al conjunto de procesos y
transformaciones que afectan de manera negativa al ambiente, es decir, al entorno
o medio en que se desarrollan las actividades humanas y que, con ello, alteran las
formas de producción y reproducción social. Ello involucra desde aquellos fenó-
menos y procesos naturales peligrosos que impactan en la población y derivan
en desastres, hasta la variedad de actividades humanas de aprovechamiento de la
naturaleza que generan procesos de deterioro y contaminación ambiental.
La cuestión ambiental emerge en términos de problemáticas concretas o,
siguiendo a Folchi Donoso (2001), en términos de tensiones y conflictos
ambientales, es decir de situaciones que expresan la tirantez (tensión) o la
eclosión (conflicto) social frente a la transformación en la estabilidad histórica
conseguida entre una comunidad y su hábitat.9 Ello puede, según el autor:

9 Según Folchi Donoso (2001), «en la medida que una comunidad consigue estabilizar su rela-
ción con el ambiente, logra consolidar históricamente un espacio socio–ambiental caracteriza-
do por un tipo de relación sociedad/naturaleza que tiende a hacerse “tradicional” o “normal”,
en tanto funciona en armonía con las distintas expresiones culturales de esa sociedad: organi-
zación política, sistemas de creencias, distribución o asignación de recursos, etc. En general,
esta estabilización de la relación sociedad/naturaleza, aunque no implique necesariamente una

35
 Ser consecuencia de la acción de algún agente extraño que altera o pretende
alterar las relaciones preexistentes entre una comunidad y su ambiente, o bien,
a la inversa, cuando una comunidad decide modificar su vinculación con el
ambiente afectando los intereses de alguien más. Lo que entonces se produce
no es un conflicto entre dos actores «por» el medio ambiente, sino un conflicto
de intereses entre dos actores, «en» un medio ambiente específico, o dicho con
otras palabras, una tensión entre intereses incompatibles, con el medio ambiente
de por medio, donde lo que se reivindica es el bienestar material objetivo (o
conveniencia) de cada parte. (5)

Se trataría, entonces, de tensiones y conflictos sociales de contenido

ambiental, más que de conflictos ambientales, a secas, en los que «se defiende
el medio ambiente» (Folchi Donoso, 2001:5). Con esta conceptualización se
busca destacar que la cuestión ambiental remite, más que a la vinculación
entre sociedad y naturaleza, a la relación entre los hombres (o grupos sociales),
mediada por la naturaleza (Moraes, 2005). También interesa señalar que, en
tanto social, la cuestión ambiental es, por tanto, histórica, es decir «está direc-
tamente e indirectamente vinculada al modelo de desarrollo presente en un
determinado tiempo y espacio» (Galafassi, 2002:21).
Desde estos planteos, entonces, nos interesará prestar atención a aquellas
tensiones y conflictos de contenido ambiental que involucren (de manera
directa o indirecta) transformaciones en la configuración del riesgo en el área
de estudio; por ejemplo, la tensión entre el uso residencial y turístico de la costa
del río o el conflicto entre estado, empresarios pesqueros y pescadores en torno
al aprovechamiento de la fauna ictícola, cuestiones que, como veremos, vienen
incidiendo de manera indirecta en el perfil de amenazas y vulnerabilidades.

Propuesta de esquema conceptual

A partir de la exposición y el análisis desarrollados en los ítems anteriores,

y considerando las características del caso que nos interesa, se ha elaborado
una propuesta de esquema conceptual que oficia de guía para la investiga-
ción empírica.
El esquema elaborado (véase página siguiente) busca dar cuenta de los dos
grandes factores que configuran el riesgo: las vulnerabilidades y las amenazas;

relación sustentable desde el punto de vista ambiental ni respetuosa de los equilibrios ecoló-
gicos, constituye un espacio socio–ambiental estable en lo relativo a estas dos dimensiones
básicas de la conexión entre una comunidad y su hábitat, esto es, la disponibilidad de recursos
y las condiciones de habitabilidad, en un período histórico concreto» (5).

36
al respecto cabe señalar que se ha elegido el plural para denotar la multipli-
cidad de formas de vulnerabilidad y de amenaza que, de manera interrela-
cionada, configuran el riesgo ambiental. Asimismo, el esquema plantea qué
dimensiones y factores componen a las vulnerabilidades y las amenazas (3º
columna) y las posibles variables para indagar sobre cada uno de ellos (4º
columna). Finalmente, el esquema cierra con las expresiones o formas en que
se traducen aquellas dimensiones de vulnerabilidad y factores de amenaza: los
tipos y grados de exposición física, los grados o capacidades de resistencia y
recuperación y las características en cuanto a magnitud, frecuencia, duración,
extensión y velocidad de los eventos peligrosos (5º columna).

-Estructura del
ingreso
-Condiciones
laborales
Económico–pro-
-Estructura pro-
ductivas
ductiva
-Disponibilidad
y manejo de Tipo y grado de
recursos exposición física
-Pautas de asenta- (localizaciones
miento peligrosas, edificios
-Condiciones de la inseguros, infraes-
vivienda tructura escasa o
Sociodemográficas -Condiciones deficiente)
Vulnerabilidades sanitarias
-Localización y Capacidad de
características de resistencia
la infraestructura y recuperación
(economías frágiles,
-Percepción de la falta de instituciones
Riesgo
población adecuadas o me-
-Formas de canismos inaptos,
Cultural–educativas organización y etcétera)
participación
-Rol de medios de
comunicación
-Normas
Político–institucio- -Políticas/acciones
nales -Planes frente a la
emergencia
Régimen de preci-
pitaciones
Régimen hidro- Magnitud, frecuen-
Amenazas
lógico cia, duración, exten-
(hidrometeoroló- Factores
sión y velocidad del
gicas) -Topografia
evento peligroso
-Estructura del
suelo
-Vegetación

Figura 2. Propuesta de esquema conceptual

Fuente: elaboración propia.

37
 Por otro lado, se considera relevante reconocer que las amenazas biofísicas no
suponen fenómenos naturales estáticos: están sujetas al cambio y la sociedad
misma participa, través de diferentes acciones y a distintas escalas, de su trans-
formación. El siguiente gráfico («La circularidad de los efectos») busca expresar
esa idea: la dinámica natural genera, en un lugar y tiempo determinados,
ciertos eventos que impactan en las formas de ocupación y uso del espacio
(por lo tanto, son peligrosos en función de las condiciones de vulnerabilidad
de la sociedad impactada); a su vez, los cambios en las formas de ocupación y
uso (tanto a escala local como extralocal) pueden alterar la dinámica natural,
que a su vez transforma la forma y ocurrencia de futuros eventos.

Figura 3. La circularidad de los efectos

Fuente: elaboración propia.

De esta manera se quiere enfatizar la idea de la construcción social del

riesgo: «en unos casos mediante la gestación de la vulnerabilidad y, en otros,
de amenazas o de ambas circunstancias simultáneamente» (Cardona, 2003:9).
En otras palabras,

los procesos sociales y naturales influyen tanto en la vulnerabilidad como en

la amenazas. Obviamente, hay determinadas amenazas, como las erupciones
volcánicas o los terremotos que, aparentemente, pueden ser más naturales que
sociales. Sin embargo, hasta amenazas de este tipo, a menudo, manifiestan una
fuerte configuración social. La amenaza sísmica, por ejemplo, puede aumentarse
mediante procesos como el drenaje y relleno de terrenos pantanosos, como en
la ciudad de México. (Maskrey, 1998:15)

38
Antecedentes sobre la problemática en el área de estudio

La problemática de los riesgos ha sido escasamente investigada en relación con

el área de estudio. En términos generales, se pueden reconocer dos grandes
tipos de trabajos: por un lado, aquellos que están centrados en la cuestión
del riesgo ambiental, aunque a diferentes escalas de análisis, y, por otro lado,
aquellos que analizan factores y procesos naturales, económico–productivos
y sociales que involucran, exclusivamente o no, al sector sur de los pueblos
de la Costa y que, si bien no están centrados en la temática que nos interesa,
pueden ser utilizados para componer o reconstruir algunas dimensiones y
factores que participan de la configuración del riesgo en el área.
La mayor parte de los trabajos sobre riesgos ambientales en Santa Fe se
centra en la problemática de las inundaciones en la ciudad capital (Paoli,
1985; Wolansky, Corzo, Valsagna y Mordiboni, 2003; Natenzon, 2003). Estos
trabajos resultan de interés para nuestro proyecto ya que por lo general analizan
todo el aglomerado e incluyen, por lo tanto, a los distritos San José del Rincón
y Arroyo Leyes, situados en el sur de nuestra área de estudio.
Algunos de esos estudios se centran en el análisis de un episodio catastrófico
en particular, como es el caso del de Paoli (1985), que analiza los efectos de
la crecida del río Paraná ocurrida durante los años 1982–83, y el de Natenzón
(2003), que analiza la crecida y el desborde del río Salado ocurridos en el otoño
del 2003. En particular, este último trabajo indaga, desde la Teoría Social del
Riesgo, sobre los componentes de peligrosidad, exposición (de población y
patrimonio), vulnerabilidad social e incertidumbre de aquel episodio catas-
trófico y evidencia el tratamiento coyuntural del riesgo en el caso.
El trabajo de Wolansky, Corzo, Valsagna y Mordiboni (2003) constituye un
material, entre otros producidos por los autores en el marco de un Proyecto
de Extensión de Interés Social de la Universidad Nacional del Litoral,10 desti-
nado a promover instancias de concientización de la población sobre la proble-
mática de las inundaciones y, en particular, sobre el funcionamiento de los
terraplenes de defensa. En este caso, los autores realizan una caracterización
de las inundaciones en el área y de las principales obras de infraestructura
construidas en el valle de inundación y analizan, en un sentido general, el
ciclo de los desastres (desde la propuesta de la Organización Panamericana de
la Salud) y las estrategias para la evaluación del riesgo, la mitigación, la emer-
gencia y la respuesta y recuperación; en el caso de las políticas de mitigación
exponen, además, las diferentes formas de implementación llevadas a cabo

10 Proyecto de Extensión de Interés Social (PEIS, UNL) 2000–2002 sobre «Elaboración y transfe-
rencia de un manual de procedimientos para monitoreo y conservación de los terraplenes de
defensa contra inundaciones».

39
en el área. Tuvo además, una difusión y llegada al territorio muy valiosa en
términos de visibilización del problema y de ofrecer elementos conceptuales
para entender el funcionamiento de las defensas para toda la comunidad.
Otros trabajos analizan la problemática del riesgo a escala provincial. Entre
ellos, cabe señalar el capítulo dedicado a la provincia de Santa Fe en el informe
de Herzer, Caputo y Celis (2004), en el que se realiza un relevamiento de los
desastres predominantes en la provincia durante el período 1971–2003. Más
precisamente, se destaca la presencia de inundaciones en todo el territorio
(tanto por su recurrencia como por sus impactos) y los fenómenos detonantes
(precipitaciones y desbordes); también se analiza la distribución de los eventos
por departamento y se concluye acerca del aumento del impacto de las inun-
daciones, en especial, para el caso de la ciudad de Santa Fe.11 A esta escala,
también cabe destacar el estudio del Instituto Nacional de Ciencia y Técnica
Hídricas (incyth) (1992) sobre la delimitación de las áreas de riesgo hídrico
en Santa Fe;12 este trabajo realiza una descripción del valle aluvial y de sus
diferentes tramos, una caracterización de las crecidas y de la ocupación de la
planicie de inundación y una síntesis cronológica de la implantación de obras
de infraestructura en el área.13
Luego de la inundación del año 2003, dentro de la Facultad de Ingeniería y
Ciencias Hídricas (fich–unl) se han presentado algunos proyectos de inves-
tigación vinculados a la temática. Entre ellos podemos encontrar el Proyecto
de Investigación Científica y Tecnológica (2005) titulado «Análisis de la
ocurrencia de inundaciones costeras por desborde del río Paraná y por lluvias
extraordinarias en zonas aledañas a la ciudad de Santa Fe en el contexto de
cambio climático», dirigido por Norberto García.
En el año 2011 comenzó a desarrollarse el Proyecto cai+d «Procedimientos
de Gestión del Desarrollo Sustentable en áreas inundables con gobernabi-
lidad difusa. Caso: Microrregión insular de Santa Fe, San José del Rincón y
Arroyo Leyes. Desarrollándose a partir de este proyecto actividades tales como
«Jornadas de Turismo Sustentable».
Otro proyecto vinculado a la temática es el titulado «Diseño y operación de
un sistema de apoyo de bajo costo a la red telemétrica de alerta hidrológico de
la Cuenca del Río Salado–Provincia de Santa Fe» (2013) dirigido por el doctor

11 Para ello, han elaborado y utilizado un índice de magnitud (IM), que resulta de la suma alge-
braica de tres subíndices: a) de impactos sobre bienes materiales y servicios, b) de impactos
sobre las personas y c) de duración del evento en días (Herzer, Caputo y Celis, 2004).
12 Al respecto, cabe señalar que esa delimitación de las áreas de riesgo solo comprende a la
ciudad de Santa Fe y el continuo urbano de Santo Tomé y Sauce Viejo.
13 Este trabajo fue actualizado en el año 2006. Esa misma institución ha realizado otros releva-
mientos más puntuales, como los de la dinámica hídrica en el sector de planicie aluvial del río
Paraná entre Cerrito y Rincón.

40
Carlos Vionnet. Este segundo proyecto busca agilizar la transmisión de datos
por problemas de transmisión en los Sistemas de Alerta Temprana. Proponía
implementar un sistema redundante de bajo costo capaz de transmitir datos
del Sistema de Alerta Hidrológico (sah) por canales independientes a los
operados actualmente por el Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio
Ambiente (maspyma). Bajo este esquema, los técnicos y gestores provinciales
contarán con un medio alternativo —aunque limitado— para la transmi-
sión del dato. Las poblaciones de la cuenca inferior del río Salado (Santa Fe,
Rafaela, y pueblos menores), serán sus beneficiarios indirectos en el mediano
plazo, mientras que en lo inmediato el estado provincial podrá contar con un
sistema redundante de transmisión de datos.
Finalmente, cabe señalar que existen muy pocos estudios que analicen la
problemática a escala local. Entre ellos se destaca el trabajo de Glur (2004)
que, desde la perspectiva de la Geografía del Comportamiento y la Percepción,
busca dilucidar la imagen colectiva de los habitantes de Santa Rosa de
Calchines acerca de los riesgos naturales y conocer los factores (culturales,
sociales, económicos y ambientales) que determinan las pautas de interpre-
tación de los riesgos. Basado en encuestas a la población de Santa Rosa (bajo
una muestra del 1,5 % del total) concluye que en el área existe una conciencia
del riesgo, en particular con respecto a las inundaciones (consideradas como
el principal riesgo del área, a pesar de que solo una cuarta parte de los encues-
tados había sido afectada directamente por ese fenómeno).
Los estudios referidos en general a factores y procesos naturales, econó-
mico–productivos y sociales, y que no analizan en sí la temática del riesgo
ambiental, constituyen un conjunto mucho más amplio y variado.
En cuanto a la dinámica natural del área se destacan los trabajos de Blanca
Fritschy (2000, 2003) y, en particular, su tesis doctoral; allí sistematiza las crecidas
y estiajes del río Paraná medio para el período 1904–2000 y presta especial
atención a los procesos que provocaron inundaciones a través del análisis de
diferentes variables, como recurrencia, duración e intensidad (Fritschy, 2003).
También cabe destacar el libro de Paoli y Schreider (2000), en el que se exponen
los principales factores y procesos naturales que, desde un punto de vista diná-
mico, configuran al río Paraná en su tramo medio y se analizan las prácticas
ingenieriles llevadas a cabo en ese sector; en particular, presentan rigurosas
mediciones y cálculos que, a través de su comparación con registros históricos,
permiten obtener una visión evolutiva del comportamiento hidrológico para-
naense. Algunos trabajos abordan especialmente el tema de la fauna del río; al
respecto se destacan, en particular, los estudios sobre depredación de la fauna
ictícola en el tramo medio del Paraná desarrollados por el Centro Regional de
Investigación y Desarrollo (ceride) del conicet.

41
 Algunos trabajos articulan las dimensiones natural y productiva. Es el
caso del libro de Pilatti, Pensiero y D’Angelo (2002) sobre la cuenca de Los
Saladillos, en el oeste del área de estudio; contiene una serie de caracteri-
zaciones sobre aspectos climáticos, agronómicos y poblacionales y sobre el
uso actual y capacidad de uso de las tierras, entre otros temas, con el fin de
generar información básica para el cultivo del arroz y evaluar la potencialidad
del área para tales efectos. También es el caso del trabajo de Natenzon (1993),
que analiza las condiciones y modificaciones del medio natural de la provincia
(incluyendo un análisis de las estrategias de clasificación) y los instrumentos
de planificación ambiental.
La Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo ha llevado adelante diversas
investigaciones donde el eje ha sido la costa como paisaje (Bertuzzi, 2010;
Collado, 2011), el turismo como práctica para el desarrollo (Bagnera, 2010) y
el ordenamiento territorial en clave metropolitana (Soijet, 2011). En el ámbito
de la extensión encontramos proyectos tales como Proyecto de Extensión de
Cátedra (2009) titulado «Urbanización y participación ciudadana: puesta en
valor de Arroyo Leyes y su cultura» junto con el Proyecto de Responsabilidad
Social Universitaria titulado «Desarrollo y ordenamiento físico y turístico de
Arroyo Leyes y su inserción en el circuito turístico de la Costa Santafesina». A su
vez, en investigación encontramos el proyecto dirigido por la doctora Bertuzzi
titulado «Áreas urbanas ribereñas del área metropolitana Santa Fe (amsf) Tramo
Arroyo Leyes–Sauce Viejo» (2014) y el Proyecto cai+d Orientado «Los desafíos
urbanos en ambientes ribereños. Estudio integral del sistema de protección de
inundaciones y alternativas de integración físicas y socio–ambientales aplicadas
al litoral costero de la localidad de Cayastá».
Por su parte el conicet intervenía a través del Centro Regional de
Investigación y Desarrollo (ceride), con estudios vinculados a la depreda-
ción de la fauna ictícola en el tramo medio del Paraná.
En cuanto a la dimensión económico–productiva se destaca el trabajo de
Rostagno e Ifrán (2004), que ofrece una caracterización de las regiones agro-
económicas de la provincia para el período 1995–2001; en particular se señala la
distribución geográfica de las principales actividades agropecuarias y analiza la
evolución de los principales cultivos agrícolas extensivos y regionales a nivel depar-
tamental. Algunos trabajos del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(inta) también ofrecen información sobre esos temas, como la cartografía y el
análisis sobre la capacidad productiva de las tierras agrícolas de la provincia (inta,
2002) y la caracterización de las principales actividades agrarias (frutihorticultura,
ganadería y floricultura) del departamento Garay (inta, 2007).
También cabe destacar una serie de trabajos sobre la actividad turística en
la costa santafesina producidos en los últimos años, en consonancia con la

42
expansión de la actividad. Entre ellos cabe señalar el estudio realizado por la
Fundación para el Desarrollo Sustentable (2007) en el marco de un convenio
entre la Subsecretaría de Turismo de la Provincia de Santa Fe y el Consejo
Federal de Inversiones. Se trata de una exhaustiva sistematización del patri-
monio natural y cultural de la costa (más precisamente desde la localidad de
San José del Rincón hasta la de Romang) y de su estructura y organización
territorial, con el objetivo final de elaborar un programa de ordenamiento
urbano–ambiental para la gestión turística sustentable del área; se sitúa, por
lo tanto, en el marco de los estudios sobre la actividad turística como factor
de desarrollo local. En relación con esta temática también cabe señalar otros
trabajos, menos informativos acerca de las características territoriales y econó-
micas del área y más centrados en el relevamiento de los servicios turísticos
disponibles (Álvarez, 2002), en la exposición de los planes de gestión patri-
monial (Domínguez de Nakayama) y en la identificación de las potenciali-
dades turísticas del área (Trímboli y Vivas, 2002).
Finalmente, se han identificado muy pocos trabajos que aborden la dimensión
sociodemográfica. Entre ellos, cabe citar un estudio realizado, hace ya cuarenta
años, sobre el departamento Garay (Gallardo y Cervera, 1967) en el que se
indaga, junto a otros temas, sobre la dinámica y estructura poblacional por
localidades del área. También en relación con Garay cabe destacar el trabajo de
Glur (2004) centrado en el análisis de variables históricas, económicas y pobla-
cionales que explicarían las condiciones de subdesarrollo del departamento.

La operacionalización del planteo conceptual

A partir de los antecedentes sobre el tema y el área desarrollados en las páginas

previas, y en el marco de la estrategia conceptual anteriormente planteada,
en este último apartado se presenta la operacionalización de las variables, es
decir, se exponen los indicadores, las fuentes y las técnicas que se han utili-
zado para cumplir con los objetivos de investigación.
Asimismo cabe señalar que, a fin de profundizar nuestra aproximación
al área, se ha trabajado con una desagregación espacial a nivel de distrito
comunal. Además, en algunos temas se ha aumentado el nivel de desagrega-
ción: es el caso de la información correspondiente a los Censos Nacionales de
Población, que ha permitido abrir el nivel distrital y trabajar con fracciones
y radios censales urbanos y rurales.

43
Las amenazas hidrometeorológicas

El análisis de las amenazas hidrometeorológicas se ha desagregado por tipo

(posible) de origen: variaciones en intensidad y/o recurrencia de las preci-
pitaciones en el área, en el régimen y nivel de crecidas, en la alteración del
drenaje de las aguas por obras (rellenos, defensas, rutas, etc.) y en la presencia
e impacto de procesos de erosión lateral. Además, y teniendo en cuenta la
temporalidad propia de la dinámica climática, se ha ampliado en este caso el
período de referencia: en la medida de lo posible, se han analizado las varia-
ciones registradas a lo largo del siglo xx.
Para realizar ese análisis se han definido una serie de variables e indicadores
y se han consultado diversas fuentes. En particular:
• En relación con el régimen de precipitaciones: se han relevado los montos y
distribución temporal de las precipitaciones en base a los registros de la esta-
ción meteorológica de Santa Fe, ante la ausencia de estaciones en el área.14
• En relación con las crecidas: se han relevado datos sobre régimen y nivel
históricos de crecidas en base a las publicaciones especializadas (incyth,
1992; Paoli y Schreider, 2000; Fritschy, 2003).
• En relación con la alteración del drenaje: se han identificado y sistema-
tizado las principales obras y se han analizado cambios en la topografía y
vegetación en base a informes especializados y observación en campo.
• En relación con los procesos de erosión del cauce: se han identificado las
zonas de mayor peligrosidad a partir del relevamiento en campo e informes
especializados.

Finalmente se han identificado los sitios de mayor peligrosidad frente a

inundaciones y anegamientos del área. La estrategia para la elaboración de
ese dato ha sido, en primer lugar, la sistematización de las solicitudes de
obra presentadas ante el Ministerio de Asuntos Hídricos de la provincia. En
segundo lugar, esos datos han sido confrontados con la información perio-
dística y los informes especializados.

14 Dada la temporalidad propia de la dinámica climática se ha ampliado el período de referencia

para el análisis de las amenazas hidrometeorológicas: en la medida de lo posible, se han ana-
lizado las variaciones registradas a lo largo del siglo XX.

44
Las vulnerabilidades sociodemográficas

Una de las dimensiones de vulnerabilidad corresponde a las condiciones socio-

demográficas. En primer lugar, nos interesa conocer cuánta población vive en
el área y cómo ha variado su composición y distribución en las últimas décadas.
Para ello, se ha utilizado información procedente de los Censos Nacionales de
Población, Hogar y Vivienda (años 1991 y 2001) sobre cantidad de población,
por sexo y distrito comunal, fracción y radio censal; también, sobre porcentaje
de población según lugar de residencia hace cinco años. Ello nos ha permitido
producir datos sobre el crecimiento demográfico en ese período y los cambios
en las pautas de asentamiento y movilidad de la población. Esta información
será cruzada, posteriormente, con la identificación de localizaciones peligrosas
para la definición de grados de riesgo de la población.

En segundo lugar, se ha intentado dar cuenta de las condiciones de vida de

la población. Para ello también se ha acudido a la información censal dispo-
nible para el período 1991–2001, más precisamente a través de los siguientes
indicadores: cantidad y porcentaje de población y hogares con Necesidades
Básicas Insatisfechas (nbi) —en general y discriminado según componente—,
porcentaje de población según tipo de vivienda y materiales predominantes,
tasa de mortalidad infantil, población según cobertura de seguridad social
y porcentaje de población de 14 años y más sin instrucción o con nivel de
instrucción alcanzado menor a primario completo.
En relación con estos indicadores cabe realizar algunas aclaraciones:
• Sobre el indicador de población y hogares con NBI: se trata de un indi-
cador que mide situaciones de carencia estructural, a partir de la conside-
ración de los grados de satisfacción de cinco necesidades básicas.15
• Sobre los indicadores de vivienda: el referido al tipo de vivienda y de sus
materiales da cuenta de aspectos que pueden agravar las condiciones de riesgo
frente a una inundación, mientras que el referido a hacinamiento capta, de
manera indirecta, situaciones de pobreza y, posiblemente, de vulnerabilidad.
• Sobre los indicadores de salud: «la tasa de mortalidad infantil es uno de
los indicadores fundamentales sobre el nivel de salud de una población, ya
que está afectada por una serie de factores que poseen fuerte determina-
ción social» (…) mientras que el indicador de población con cobertura de
seguridad social da cuenta de la proporción de «población contenida en el
sistema de salud y en la estructura económica formal» (Velázquez, 2004:180).

15 El otro indicador de pobreza que se calcula en el país, el de línea de pobreza, solo está dispo-
nible para los principales aglomerados; por lo tanto, no permite un análisis y comparación sobre
la población de toda el área de estudio.

45
 • Sobre el indicador de educación: permite captar el extremo inferior de la
pirámide educativa y, así, evidenciar situaciones de adversidad que se refle-
jarán, creemos, en oportunidades laborales y de desarrollo (Velázquez, 2004).

Las vulnerabilidades económico–productivas

Otra de las dimensiones de vulnerabilidad analizada corresponde a las cues-

tiones económico–productivas; de esta manera, se busca conocer cuáles son
los principales medios de vida de la población del área y qué características
y problemas presentan.
Dada la dificultad (al menos, en esta etapa de nuestro trabajo) de acceder
o producir información a nivel de hogares individuales (como se utiliza, por
ejemplo, en el Modelo de Acceso a Recursos), se ha optado por la utilización
de información censal al mayor nivel de desagregación espacial posible. Una
fuente pertinente para estos temas son los Censos Económicos; sin embargo,
la ausencia de información actualizada (la última disponible corresponde al
Censo Económico Nacional de 1994) y los problemas de comparabilidad al
interior de rama de actividad entre los Censos de 1985 y 1994 nos han hecho
desestimar esa fuente. En su defecto, se ha realizado una aproximación a
través de la información sobre condiciones laborales que ofrecen los Censos
Nacionales de Población de 1991 y 2001; más precisamente, se han utilizado
los siguientes indicadores: condición de actividad económica16 (general y
desagregada) y categoría ocupacional.
Además de indagar sobre esas condiciones laborales, nos ha interesado iden-
tificar y analizar información sobre los usos productivos del área. Para ello
se han utilizado tres técnicas: en primer lugar, la determinación de usos a lo
largo del período a partir de la información provista por cartografía espe-
cializada; en segundo lugar, la realización de entrevistas semiestructuradas a
informantes clave;17 en tercer lugar, el relevamiento y análisis de información
bibliográfica y, sobre todo, hemerográfica.

16 En relación con este indicador se ha elaborado, además, el índice de dependencia potencial,

que permite identificar la relación entre segmentos de población activos y pasivos; de esta ma-
nera, se puede visualizar, de forma indirecta, el potencial de población para la inserción laboral
así como la capacidad de la población de responder ante una amenaza.
17 Tales entrevistas han seguido el siguiente cuestionario: a) ¿Cuáles son las principales formas
de uso (productivo o no productivo) del área?, b) ¿Quiénes las protagonizan?, c) ¿Se pueden
reconocer especializaciones zonales?, ¿a qué se deben?, ¿desde cuándo se registran?, d)
¿Cómo han variado históricamente esas formas de uso?, ¿qué factores habrían incidido en
esas transformaciones?, e) ¿Cuáles son las principales transformaciones en la base natural
que han producido esas formas de uso?, f) ¿Bajo qué formas de ocupación y apropiación del

46
 Los datos elaborados a partir de esas fuentes y técnicas se han sistemati-
zado a través de tres estrategias: una caracterización general de actividades y
condiciones laborales, un análisis de las principales actividades productivas del
área (agricultura intensiva, ganadería, pesca y turismo) en términos de tipo
de actores involucrados, formas de manejo de los recursos y configuración
de las etapas o eslabones productivos, y, finalmente, un análisis de los prin-
cipales conflictos vinculados a las formas actuales de acceso y uso productivo
de los recursos del área.

Las vulnerabilidades político–institucionales

El análisis de los componentes político–institucionales de la vulnerabilidad

ha utilizado otras fuentes, fundamentalmente informes de organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales, entrevistas a funcionarios estatales18
y representantes de organizaciones no gubernamentales (en adelante, ong) y
relevamiento en campo.
En primer lugar, se han elaborado diversos organigramas de las instituciones
estatales (nacionales, provinciales y comunales) con competencia en el uso
del territorio y la gestión del riesgo. En segundo lugar, se han identificado y
analizado las principales normativas, políticas y acciones estatales ejecutadas
desde principios de la década de 1990; también, las principales prácticas y
acciones desplegadas por ong en el área.
En relación con la acción estatal en el área, y a fin de profundizar el análisis
de las políticas de mitigación del riesgo y de emergencia ante el desastre, se
han identificado y mapeado una serie de obras de infraestructura para las
principales localidades del área: los sistemas de defensa ante inundaciones,
las estaciones de bombeo y las vías de acceso pavimentadas.

suelo se registran esas formas actuales de uso?, ¿cómo han variado históricamente estas
formas de ocupación?, g) ¿Cuál es la forma de acceso hacia los recursos?, ¿qué conflictos se
generan en dicho acceso?, ¿entre quienes se producen?
18 Las entrevistas a funcionarios estatales han seguido el siguiente cuestionario: a) ¿Cuáles son los
temas de incumbencia de esta institución?, b) ¿Qué tipo de competencia tiene en esos temas:
evaluación diagnóstica, diseño de políticas, ejecución, coordinación, otros?, c) ¿Cuál es su eva-
luación acerca de los problemas del área (los pueblos de la Costa), en particular desde sus tema
de incumbencia?, d) ¿Cuáles son las principales políticas implementadas para el área?, ¿desde
cuándo se desarrolla cada una de esas políticas?, ¿qué características tiene?, ¿cuál es el grado
de alcance?, ¿cuáles son los principales resultados obtenidos hasta la fecha?, y e) ¿Cuáles son
los principales proyectos previstos? (características, alcance) (Beck, 2002).
¿Cuáles considera que son las principales dificultades para su implementación?

47
 También se ha intentado una aproximación hacia las vulnerabilidades
cultural–educativas a través de la indagación sobre las formas y el grado de
participación de la población. Para ello se ha utilizado la información provista
por los estudios institucionales y las entrevistas realizadas a representantes de
organismos gubernamentales y no gubernamentales.

48
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51
Capítulo 2
Rasgos físicos del territorio
Manuel Del Rey Rodríguez y Juan Pablo Levrino

A Juliana y Jacinto, que recién llegaron.

A Edelmira, que recién se fue.

Alcances y objetivos de este capítulo

La estructura física de un territorio es algo fundamental en su impronta y

configura el perfil de las amenazas presentes, a partir de sus propias dinámicas.
En este capítulo vamos a realizar una presentación que —entendemos— puede
ser útil para comprender en qué marco natural se mueven los conceptos de
riesgo, vulnerabilidad y amenaza de los que se habló en el capítulo primero,
además de realizar un recorrido con las modificaciones antrópicas más notables
existentes. Para ello, hablaremos ordenadamente de topografía, marco geoló-
gico, suelos, clima, vegetación, hidrografía y régimen hidrológico, intentando
vincular dichos fenómenos en el ámbito de estudio concreto. Se pretende
cumplir el objetivo que se marca en el título y servir de punto de partida para
entender mejor el «lugar» —no solamente como escenario— donde se están
moviendo las «vulnerabilidades» de los capítulos siguientes.
Utilizamos para ello las fuentes que creímos más oportunas y actualizadas,
obteniendo datos y generando tablas, gráficas y cartografía propias a partir de
los recursos on–line más destacados con libre acceso, así como otras fuentes
que se citarán oportunamente y cuya disponibilidad ha sido limitada debido
a la situación de Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio en la que nos
encontramos durante la mayor parte de elaboración de este escrito.
Aunque no incluimos un apartado metodológico propiamente dicho, hemos
de mencionar que, para la fotointerpretación, trabajamos con imágenes sate-
litales ópticas de tipo multiespectral (provenientes de las misiones landsat,
sentinel y cbers), así como con imágenes de vuelos fotogramétricos reali-
zados por el Instituto Geográfico Nacional —ign— desde 2011 (disponibles
a través de su Web Map Service —wms— y los servicios de información
geoespacial que ofrece su web); también se utilizaron, como base y a través
de sus servidores, imágenes del Open Street Map (osm) y de la plataforma
web rusa Kosmosnimki. Para el análisis topográfico se utilizaron teselas del

52
Modelo Digital de Elevaciones de la República Argentina (mde–Ar) de 30 m
(con base a imágenes la Shuttle Radar Topographic Mission —srtm—, corre-
gidas y vinculadas con la red altimétrica nacional por el Instituto Geográfico
Nacional), así como con el dem de 5 m también elaborado por el ign y dispo-
nible para parte del territorio incluido en este estudio; el mosaico de cartas
topográficas 1:50 000 y 1:100 000 disponible a través del wms del ign sirvieron
como cartografía de apoyo.
Por su parte, las dinámicas fluviales e hidrometeorológicas fueron anali-
zadas a través del procesamiento de información del Sistema Nacional de
Información Hídrica (snih) —gestionado por la Secretaría de Infraestructura
y Política Hídrica de la Nación— (y hasta hace poco denominado Base de
Datos Hidrológica Integrada —bdhi—), así como de otros datos provistos por
diversos organismos, instituciones o ámbitos académicos: oficina de Coordi-
nación de Prevención Hídrica (Secretaría de Recursos Hídricos del Ministerio
de Infraestructura y Transporte del Gobierno de la Provincia de Santa Fe),
Prefectura Naval Argentina, Centro de Informaciones Meteorológicas (cim),
Centro Internacional de Estudios de Grandes Ríos (ciegri) y Laboratorio de
Hidráulica (estos tres últimos enmarcados en las actividades de la Facultad
de Ingeniería y Ciencias Hídricas de la Universidad Nacional del Litoral
(fich, unl).
Además, utilizamos información vectorial como el mapa de suelos de la
provincia de Santa Fe —elaborado por el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (inta)—, el mapa de bosque nativo (facilitado por la
Subsecretaría de Recursos Naturales del Ministerio de Medio Ambiente
provincial) y otra serie de capas de libre acceso suministradas básicamente por
el ign u otros organismos (como las capas de cuencas hídricas de la antigua
Subsecretaría de Recursos Hídricos —ssrh—, hoy disponibles a través de la
Comisión Nacional de Actividades Espaciales —conae—). Los datos adqui-
ridos fueron tratados del modo más operativo posible y la cartografía, así como
el tratamiento de imágenes, se generaron básicamente a través de softwares
de código abierto (qgis, por ejemplo). Datos abiertos y software libre son
dos excelentes herramientas de trabajo, y aplaudimos desde aquí su carácter
democrático y a las instituciones que lo promueven.
Por otro lado, no podemos dejar de mencionar que intentamos resumir
explicativamente las dinámicas del gran sistema hídrico del Paraná Medio,
proponiendo un somero acercamiento desde nuestra disciplina a la coti-
dianeidad científica de este «megarío» (Latrubesse, 2008:132). Así, describi-
remos ciertas características de los principales subsistemas hídricos existentes,
poniendo interés en los momentos de creciente que tanto afectan a la construc-
ción del riesgo. Cabe aclarar que no serán estas líneas un documento técnico

53
donde se cartografíen «áreas inundables»: más bien utilizaremos técnicas carto-
gráficas y mapeos existentes o de elaboración propia para generar un acerca-
miento visual a la «territorialización» del fenómeno, recurrente pero variable
en el tiempo y en el espacio que nos ocupa.
Las páginas que siguen, entonces, pretenden ser una aproximación general,
pero con el detalle necesario para que cualquier lector pueda imaginarse el
«paisaje natural» (por utilizar el sintagma, tan aglutinador como amplio, tan
impreciso como concreto) de los pueblos de la Costa sur del cotidianamente
llamado «Litoral» santafesino.
En el anexo presente al final de este capítulo se ofrece un resumen de las
imágenes multiespectrales y pancromáticas utilizadas, así como las estaciones
del snih de las que se consultaron datos.

Localización y caracterización física general del área

Nuestro ámbito de estudio abarca una superficie aproximada de 4600 km2, y

podría definirse como una especie de paralelogramo que se extiende en direc-
ción nor–noreste, estando comprendido entre el límite este–noreste de la
ciudad de Santa Fe hasta el límite sur del departamento San Javier (consultar
mapa 1, correspondiente a la introducción), y entre la planicie aluvial del
Paraná al este y el curso de los arroyos Saladillo Dulce y Saladillo al oeste.
Comprende parte del departamento La Capital (localidades de San José del
Rincón y Arroyo Leyes) y la totalidad del departamento Garay (localidades
de Helvecia, Santa Rosa de Calchines, Cayastá, Colonia Mascías y Saladero
Mariano Cabal). De este modo, podemos decir que los límites norte y sur
son básicamente geodésicos (obviando la parte de planicie que separa Santa
Fe de San José del Rincón) mientras que los límites este y oeste se apoyan en
elementos naturales.
Alrededor de un 45 % de la superficie pertenece a la planicie aluvial actual
del mencionado Sistema del río Paraná, cuya direccionalidad influye enorme-
mente en la conformación territorial del área, a la vez que le da una impronta
característica marcando a su vez el límite interprovincial Santa Fe–Entre Ríos
a través del thalweg (línea de máximas profundidades) del cauce principal,
acostado en estas latitudes sobre la margen izquierda del valle de inundación.
Hacia el oeste, como dijimos, el límite lo marcan el Arroyo Saladillo Dulce
y el Arroyo Saladillo (este último comienza aguas abajo de la Ruta Provincial
61, tras confluir el primero con el Arroyo Saladillo Amargo); dicho sistema de
arroyos poco caudalosos termina su recorrido tributando al Sistema lagunar

54
El Capón–Setúbal, que se sitúa en el límite suroccidental de la zona tratada
en este escrito.
Cabe mencionar, en el sector central, la existencia de un área topográfica-
mente más elevada (con intermitencias en cuanto a sus cotas máximas) de
marcada linealidad so–ne, siendo el lugar en el que se sitúan los núcleos de
población más importantes y cuya denominación tradicional ha sido la de
«Albardón costero». Aprovechando este elemento fisiográfico se construyó
la Ruta Provincial 1, que se convierte en un elemento topográfico clave, ya
que representa una barrera para el desborde del sistema del río Paraná, como
veremos más adelante.
En toda el área que comprende «tierra firme» —es decir, fuera de la planicie
aluvial del Paraná— topográficamente domina el paisaje de llanura, con la
presencia generalizada de bajíos, cañadas, lagunas y otras depresiones ocupadas
por agua de manera intermitente. Esto, sumado a la presencia de la planicie
aluvial del Paraná, hace presente el hecho de que los humedales, entendidos
de manera amplia, sean una constante paisajística de mayor o menor recu-
rrencia, que deben ser tenidos en consideración en cualquier descripción de
este territorio.
Por su parte, las cotas no superan por lo general los 20 m sobre el nivel
del mar (msnm). Si observamos el croquis del mapa 1, podemos ver como
ninguna de las curvas de nivel representadas corta nuestro ámbito de estudio.
De este modo, se puede entender que las topografías de detalle son funda-
mentales a la hora de describir este ámbito, ya que los elementos paisajísticos
están en parte definidos por ellas. El Modelo Digital de Elevaciones (mde) que
da cuerpo a dicha cartografía nos muestra cómo las cotas prácticamente no
varían en todo el territorio (valores del píxel entre 4 y 30),1 y la uniformidad
de tonalidades nos indican, indirectamente, que las pendientes son mínimas.
Fijando un poco la atención en los valores de este mde podemos observar la
existencia de los sectores mencionados líneas arriba: un área oriental, con las
menores cotas y vinculada con la planicie aluvial del sistema hídrico del río
Paraná (representados con tonalidades más claras de azul–verdoso); otra área
deprimida, que se extiende al suroeste, hacia el área de la depresión ocupada
por la laguna Setúbal–El Capón y el delta del Arroyo Leyes; un área occi-
dental, algo más elevada, pero igualmente de notable planitud vinculada
con el llamado «Bajo de los Saladillos», y el sector lineal central del mencio-
nado y tradicionalmente descrito como «Albardón costero». En resumen, el
esquema topográfico representativo W–E sería, para toda el área con diferen-

1 A excepción de un sector con tonalidades blanquecinas, al oeste de Saladero Cabal, con valo-
res distorsionados debido a la presencia de forestaciones que pudieron influir en la asignación
de cotas a los píxeles en el posprocesamiento.

55
cias locales: zona baja y plana al oeste, cortada por bajíos y cañadas, elevación
central mencionada, coronada por la Ruta Provincial 1, y zona más baja de la
planicie aluvial del Paraná (perfiles A y B de la figura 1); este esquema varía en
el sector SW donde el sistema lagunar Setúbal–El Capón otorgan una confi-
guración algo distinta (perfil C, figura 1). Finalmente, las cotas disminuyen
en dirección N–S, lo que provoca que el escurrimiento, en líneas generales,
siga esta dirección.

Mapa 1. Modelo Digital de Elevaciones MDE–Ar 30 y croquis topográfico

Fuente: elaboración propia a partir de MDE–Ar 30 y datos IGN.
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

56
Figura 1. Perfiles topográficos a partir del MDE–Ar 30 y 5 metros de resolución.
Fuente: elaboración propia a partir de MDE–Ar 30, MDE–Ar 5 y datos IGN. Relieves suavizados y exage-
rados verticalmente de manera gráfica.
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

Toda esta topografía está íntimamente relacionada con la ubicación estruc-

tural que poseen los pueblos de la Costa: nos encontramos en el borde oriental
de la gran llanura chaco–pampeana (Chebli et al., 1999) —Chacobonaerense
según Ramos (2000:50)—, expresión superficial de un conjunto de cuencas
sedimentarias diferenciadas. Por ello, los materiales superficiales que caracte-
rizan la zona son sedimentos cuaternarios, de origen eólico, fluvial, coluvial
y palustre, limo–arenosos y limo–arcillosos, dependiendo del ambiente en el
que nos encontremos (mapa 2).
Esta extensión de la porción de la cuenca chaco–pampeana que nos ocupa
está condicionada por paisajes ligados a la dinámica, actual o relicta, del
río Paraná. Forma parte de un ámbito clasificado como «dominio fluvial»
(Iriondo, 1987)2 aunque, como veremos más adelante, incluye zonas de notable
retrabajo eólico. Hacia el este, se separa de la Mesopotamia a través del sistema

2 En la actualidad, los derrames de este gran colector han disminuido su influencia hacia el W
por la construcción de la Ruta Provincial 1, cuyo terraplén actúa de barrera ante las eventuales
crecidas extraordinarias.

57
de fallamientos que sobre–eleva los territorios entrerrianos. El límite provin-
cial está marcado por la línea de máximas profundidades (thalweg) del canal
principal del río Paraná.

Mapa 2. Geología general

Fuente: elaboración propia a partir de Servicio Geológico y Minero Argentino–Sistema de Información Geoló-
gica Ambiental Minera (simplificación a partir del mapa de Unidades Litológicas Santa Fe escala 1:750 000).
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

Los suelos hacen eco de las litologías superficiales mencionadas arriba

(mapa 3). Se trata de un área geológicamente joven, con suelos poco desa-
rrollados en general, y con limitantes notables en su conformación. Los de
mejor aptitud (argiudoles) tienen una extensión escasa, predominando alfi-
soles y entisoles fuera del dominio isleño: unos con marcadas características
hidromórficas (junto con los haplacuoles) y salinas en los perfiles superiores,
y otros con una gran capacidad de filtración y muy móviles. La edafología
está enormemente condicionada por el escurrimiento lento, la alternancia
anegamiento–desecación o el material original sobre el que se desarrollan.

58
Mapa 3. Suelos. Orden y Gran Grupo
Fuente: elaboración propia a partir de Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Mapa de
Suelos de Santa Fe.
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

En cuanto al clima de la región podemos afirmar que el mismo es templado

cálido hacia el norte y más fresco hacia el sur. La temperatura media invernal
alcanza los 12º C y hay muy pocos días con temperaturas bajo cero. Por lo tanto,
hay un largo período anual sin heladas (340 días). En verano la temperatura media
es de 25º C, aunque pueden existir temperaturas superiores a los 40º C. Estas
máximas se registran con mayor frecuencia en los últimos años (Fritschy, 2003).
El área se encuentra bajo la influencia del anticiclón atlántico, una masa de
aire cálida y húmeda ubicada sobre el océano Atlántico que circula en sentido
antihorario y emite vientos sobre nuestro país hasta el norte de la Patagonia.
También es afectada por vientos fríos y secos del sur originados en el antici-
clón del Pacífico sur, con raras irrupciones de aire polar durante el invierno.
Ocasionalmente, los vientos provenientes del este/sudeste provocan la persis-
tencia de días húmedos y con llovizna.
De esta manera, puede definirse para el área de estudio, un clima subtro-
pical húmedo, con exceso hídrico durante todo el año, con nubosidad mode-

59
rada (de 100 a 120 días al año), y una frecuencia de tormentas de entre una y
cinco por mes. Se puede reconocer, un gradiente de disminución en sentido
norte–sur para las temperaturas y en sentido este–oeste para las precipita-
ciones (Iriondo et al., 2007).
Toda el área recibe la influencia moderadora de las aguas del Paraná, las
cuales aumentan el porcentaje de humedad y disminuyen los rigores del
invierno. Dicha influencia hace que las corrientes de calor que ingresan desde
el noreste dejen parte de ese calor sobre la superficie líquida, así se incrementa
la evaporación y formación de nubes, provocándose una menor recepción de
calor en la tierra; debido a ello, las temperaturas en verano, son más mode-
radas respecto a otras regiones con la misma ubicación latitudinal.
En cuanto al régimen de precipitaciones, cabe destacar que se ha tomado
como referencia los registros pluviométricos de la ciudad de Santa Fe, ya que
no se consiguieron en existencia registros históricos, continuos, precisos y
confiables para las localidades de la Costa. En este sentido, se considera que
los datos de Santa Fe pueden ser una referencia válida, dada su proximidad
con el área de estudio.
En relación con su distribución, las mismas se producen de manera desigual
a lo largo del año, registrándose los montos más elevados a fines del verano y
durante la primavera (este tema se abordará con mayor detalle en el apartado 3).
Por su parte, y desde un punto de vista biogeográfico, el área de estudio
constituye una zona de transición entre diversas ecorregiones: una mixtura
entre Chaco Húmedo, Pampa, Espinal y Delta e Islas del Paraná. La ecorre-
gión del Espinal se localiza conformando un arco boscoso rodeando por el
norte, oeste y sur a la ecorregión Pampa. Abarcando en parte una faja central
de la provincia de Santa Fe, coincidente con el área de estudio. Asimismo,
las particularidades de esta ecorregión, se ven combinadas con las de otra que
la atraviesa en forma norte–sur, otorgando el carácter de ecotono a esta área.
Nos referimos a la ecorregión Delta e Islas de los ríos Paraná y Uruguay, que
se extiende en las franjas ribereñas y complejos isleños de ambos ríos, sujeta
a la dinámica hídrica de estos, e influenciada por las incidencias climáticas
que ambos contribuyen a extender hacia más altas latitudes.
Entre las especies vegetales características del Espinal, resaltan las del
género Prosopis: Caldén (Prosopis Caldenia), Algarrobo Blanco y Negro
(Prosopis Alba y Prosopis Nigra), que se combinan con las propias del Delta
e Islas del Paraná y Uruguay: Sauce (Salix Humboldtiana), Ceibo (Erythrina
crista–galli), Canelón (Myrsine letevirens), Curupí (Sapium haematospermum),
Timbó blanco (Albizia inundata), Ingá (Inga vena), Sangre de Drago (Croton
Urucurana), Laurel de río (Nectandra falsifolia), Aliso (Tessaria integrifolia),
Aguaí (Pouteria Gardneriana) y Espinillo (Acacia Caven), entre los más desta-

60
cados (Matteucci, 2012:463). De esta manera, la formación vegetal caracte-
rística de los sectores ribereños y de los albardones de las islas, el bosque en
galería (imagen 1), se integra por diferentes estratos, en los que se combinan
especies de ambas ecorregiones. Uno superior, dominado predominantemente
por árboles caducifolios (timbó blanco y colorado y curupí) y perennifolios
(laurel, canelón, ingá, sangre de drago y aguaí). Un estrato intermedio, carac-
terizado por la presencia de ceibos y espinillos y en menor medida algarrobos.
En el estrato arbustivo, dominan el tala (Celtis spinosa) y la rosa del río, entre
otras (Fritschy, 2004). Entre las enredaderas, lianas y apoyantes se destacan
la dama de noche, la pasionaria o Mburucuyá, las zarzaparrillas coloradas y
blancas. En cuanto al estrato herbáceo se encuentran las variedades de trébol
principalmente y pajonales.

Imagen 1. Bosque en galería en la margen izquierda del arroyo Potrero

La distribución de los bosques fluviales característicos de la zona está deter-

minada por los pulsos de crecida y estiaje del río y de las características topo-
gráficas que influyen en el drenaje de las aguas y la duración de los períodos
de inundación y sequía. Si bien, las especies mencionadas están adaptadas a
esta dinámica, en determinadas áreas deprimidas, propensas a inundaciones
frecuentes y con importante permanencia, las formaciones boscosas dan lugar
a la presencia de pastizales altos (imagen 2) caracterizados por paja brava
(Panicum prionitis), Cataysales formados por Caá–tay (Polygonum hidropipe-
roides) y canutillares (Panicum elephantipes) (Matteucci, 2012:459).

61
Imagen 2. Pajonales en área inundable y árboles dispersos al NW de Cayastá

Las formaciones vegetales propias de la región, predominan con escasas

intervenciones antrópicas en las áreas que presentan dificultades de acceso y
usos productivos del suelo (esto es: partes de zona de islas y áreas en general
anegadizas y de suelos con escaso drenaje —imagen 3—) y se ven interrum-
pidas por espacios de urbanización, en las áreas relativamente altas y/o defen-
didas del denominado «Albardón costero» (recientemente con mayor inten-
sidad en las localidades del sur: Rincón y Leyes); como así también, en aquellas
zonas donde los suelos son aptos para la actividad agrícola y/o ganadera.
Asimismo, en los espacios en los que persiste sin mayores modificaciones, se
alterna de acuerdo a las condiciones de la geomorfología y las condiciones
hidrológicas, intercalando bosques y arbustales en las zonas más elevadas, y
pajonales en las áreas más deprimidas.

62
Imagen 3. Vegetación higrófila en laguna interna de la planicie aluvial en las proximidades
de Helvecia

Para ir finalizando este recorrido general del territorio, volviendo a lo

referido al principio de este capítulo y a modo de resumen, los pueblos de
la Costa están situados entre dos sistemas hídricos de caracterización enor-
memente diferente: al oeste los limita el sistema de los arroyos Saladillo
Dulce y Saladillo, de escasos caudales y patrones tortuosos, mientras que al
este tenemos la impresionante planicie aluvial del Paraná, todo un sistema
complejo en el que interactúan brazos y cauces secundarios de diferente orden
y magnitud, áreas lagunares, cauce principal, islas, bancos y otras morfologías
vinculadas a la propia hidrodinámica del sistema y los procesos hidrosedimen-
tológicos asociados; sobre ellos volveremos en la parte correspondiente del
epígrafe siguiente. Finalmente, al SW nos encontramos con el sistema lagunar
Setúbal–El Capón, que vincula a los dos anteriores: en él desemboca, al norte,
el Arroyo Saladillo, y a él llegan, desde el este, los aportes del Arroyo Leyes
y sus distributarios (destacando el Arroyo Potrero), que han venido configu-
rando un sistema deltaico de notable importancia local. Todo este sistema
está representado en el mapa 4.

63
Mapa 4. Hidrografía general del ámbito de estudio
Fuente: elaboración propia a partir de datos IGN.
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

64
 Finalmente, y retomando una idea vertida al inicio de este ítem, no podemos
olvidar que en toda la superficie que ha sido descrita hasta acá es recurrente la
presencia de áreas de humedal; estas son fundamentales desde un punto de vista
ecológico, dadas sus amplias funciones específicas (Benzaquén et al., 2013:17).
No es el tema central de este escrito, pero no podemos dejar de mencionar que
nos encontramos inmersos en un territorio perteneciente al corredor fluvial
Paraná–Paraguay, todo un «macromosaico de humedales donde influyen las
características del paisaje de cada unidad, pero donde estas están subordinadas
al régimen hidrológico de la unidad en su conjunto» (Secretaría de Ambiente
y Desarrollo Sustentable de la Nación —SAyDS—, 2011:16).
Así, los pueblos de la Costa se encontrarían dentro de las áreas denominadas
Humedales del Bajo de los Saladillos (Ramonell et al., 2013) y Humedales del
río Paraná con grandes lagunas (Marchetti et al., 2013) siguiendo la termino-
logía confeccionada para el Sistema de paisajes de humedales del corredor fluvial
Paraná–Paraguay propuesto en el marco del Inventario de los Humedales de
Argentina (SAyDS, 2013).

Zonas diferenciadas de paisaje

Para completar la información del ítem anterior y ordenarla a una escala

diferente, hemos dividido nuestro ámbito en 4 áreas que tienen un paisaje
característico, particular, que puede definirlas. Las 4 zonas de paisaje están
representadas en el mapa 5, aunque hay que aclarar que dicha cartografía es
aproximativa y no pretende tener ningún carácter definitorio: la corología
mostrada está basada en los antecedentes más notables que han trabajado
el área parcial o totalmente, otorgando alguna subdivisión territorial de la
misma.3 Por ello, este ítem no debe considerarse un aporte genuino, sino una
compilación interpretativa de dichos antecedentes, aplicando categorías ya
propuestas por otros autores y otros estudios al ámbito propio de los pueblos
de la Costa sur. Se ofrece pues, aquí, una breve descripción de los fenómenos,
dinámicas y elementos que definen cada una de ellas, pero no se pretende dar
una descripción detallada de ninguno de estos ambientes: para ello, se invita
al lector a consultar la bibliografía especificada para cada una de los mismos.

3 Por citar los más destacados: Paoli & Schreider, 2000; Pilatti et al., 2002; Ramonell, 2005;
Iriondo, et al., 2007; Iriondo, 2010.

65
Mapa 5. Zonas diferenciadas de paisaje
Fuente: elaboración propia. Imagen Base mosaico SENTINEL (imágenes del 02/04/2019 y 12/04/2019;
altura hidrométrica Puerto Paraná —HhPP— 3,08 y 3,12 respectivamente).
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

Planicie Aluvial del río Paraná

Está presente en toda la faja oriental de los pueblos de la Costa. Estamos en el

tramo medio de este gran colector4 que cuenta con una cuenca de 1 500 000
de km2, siendo el principal aportante de la Cuenca del Plata (Paoli et al.,
2000; Iriondo et al., 2007). Tras la confluencia con el Paraguay (lugar de inicio
del Paraná Medio) la planicie del Paraná se convierte en un gran conjunto

4 Este sistema fluvial ha sido objeto de numerosos estudios y un análisis pormenorizado se es-
capa a los objetivos de este trabajo. Las obras citadas son de obligada referencia para conocer
más en relación con el Paraná Medio.

66
heterogéneo de humedales, y en su canal principal, al paso por el aforo de la
«Estación Túnel» de la ciudad de Paraná, se ha estimado un caudal módulo
de aproximadamente 14 000 m3/s, aunque con tendencia al aumento si se
toman solo las últimas décadas (unos 16 000 m3/s desde los ’70) (Giacosa et
al., 2000). Los caudales del sistema poseen una variabilidad temporal muy
notable, ajustándose al sistema de «pulsos» propuesto por Neiff (1990), y cuya
comprensión es fundamental para entender los mecanismos de transmisión de
«información» (en un sentido ecológico amplio) que acontecen en el sistema.
De esta hidrología hablaremos en el apartado siguiente.
Ahora bien, dentro de esta planicie aluvial nos encontramos con diferentes
ámbitos que pueden ser diferenciados: existe una red de brazos y canales
secundarios que dan impronta al sistema y que tienen unos mecanismos de
funcionamiento específicos, y sus dinámicas se combinan para generar una
enorme diversidad de morfologías o unidades y elementos geomorfológicos.
No debemos olvidar que, en el área que nos ocupa, la planicie aluvial posee un
ancho variable, que va desde los cerca de 30 km en el límite norte de nuestra
zona, a aproximadamente la mitad en San José del Rincón; este fenómeno
se muestra tanto en la capacidad del sistema en cada uno de sus tramos para
movilizar caudales líquidos y sólidos como en las capacidades y maneras de
generar morfologías.
El canal principal del sistema circula sobre la margen izquierda, junto a
la barranca entrerriana (imagen 4). Tradicionalmente, se ha categorizado al
Paraná Medio como un río de patrón de cauce entrelazado con thalweg mean-
driforme (Iriondo, 1988; Ramonell et al., 2000) y desde un tiempo a esta parte,
como anabranch o cauce múltiple (Latrubesse, 2008). En este canal principal,
de lecho arenoso (predominio de arenas medias redondeadas, bien clasificadas
y mineralogía cuarzosa —Drago & Amsler, 1998—), los rasgos característicos
son poseer un thalweg bien definido, compaginar ensanchamientos y estre-
chamientos en su recorrido y poseer bancos e islas de cauce (imagen 5) que
pueden tener diferentes tipologías, disposiciones espaciales y haber sido gene-
rados por diferentes dinámicas. Una descripción precisa de los mecanismos de
generación de bancos e islas la encontramos en Pereira (2016) (figura 2 a y b).

67
Imagen 4. Canal principal fotografiado desde el camping «Toma Vieja» (Paraná) enfocando
al noreste. Se puede observar la barranca entrerriana, la «Isla Vacía» dividiendo el canal prin-
cipal y la planicie aluvial desarrollándose hacia el este

Imagen 5. Banco de arena al norte de la embocadura del río Colastiné, en la zona de las
Islas del Chapetón. La fotografía fue tomada enfocando hacia el N–NW, en aguas bajas

68
En el resto de la planicie encontramos una variada serie de unidades geomor-
fológicas que han sido descritas sistemáticamente (Iriondo, 1987; Alberdi &
Ramonell, 2013; Pereira, 2016), y que se vinculan de uno u otro modo con
los escurrimientos generales del sistema y con cada uno de los canales secun-
darios más importantes de nuestro ámbito de estudio así como con otros de
menor jerarquía que se multiplican en toda la planicie (imagen 6).

Imagen 6. Arroyo El Chipá, al NE de la embocadura del Arroyo Leyes (cortesía Julián Rolé).
Se trata de un canal secundario que conecta la sección terminal del río San Javier con el
Arroyo Leyes; la fotografía se tomó en un momento de aguas bajas

Entre estos canales destacamos en primer lugar el río (brazo) San Javier:
este canal secundario se vincula con otros canales menores a través de un
patrón anastomosado (figura 2 c), con sinuosidad variable de los canales indi-
vidualizados de patrón meandriforme, que generan espiras de meandro y la
aparición de unas morfologías descritas recientemente: los «albardones intra-
cauce» (Marchetti et al., 2013). Uno de sus canales principales se encuentra
sobre la margen derecha de la planicie y sus caudales son en los que, a efectos
prácticos, se miden las alturas hidrométricas (Hh). Entre la multiplicidad de
canales aparecen lagunas asociadas a los derrames de los mismos (figura 2 d).
A veces, las lagunas dominan el paisaje, ocupando en conjunto en algunos
lugares específicos (zona norte de Helvecia, por ejemplo —imagen 3—) una
superficie próxima al 45 % de la planicie (figura 2 e): se trata de sectores de
topografías de lecho más planas, cuya evolución y dinámicas han sido estu-
diadas en profundidad por Paira (Paira, 2003; Paira & Drago, 2007). La laguna
Setúbal–El Capón puede ser considerada igualmente una laguna similar, en

69
origen, a las de esta tipología (aunque ligada hoy de otra forma a los aportes
del sistema) y se describirá más adelante junto con el Arroyo Leyes y el Potrero.
Sí cabe mencionar que, de este último, se desprende un canal de menores
caudales pero muy importante para nuestro ámbito, ya que sus proximidades
se están poblando a un ritmo acelerado: el Arroyo Ubajay, con un canal prin-
cipal limítrofe con la costa en gran parte de su recorrido y un patrón anas-
tomosado, con presencia igualmente de morfologías ligadas a la migración
lateral continua (espiras), albardones intracauce y lagunas interiores transal-
bardón (figura 3 d, sector inferior derecho de la imagen).
Por último, hacia el sur tenemos un cauce secundario de cauce principal:
el río Colastiné. Se trata de un cauce secundario que se desarrolla entre las
proximidades de la Isla del Chapetón y el canal de acceso al puerto de Santa
Fe (fuera ya de nuestro ámbito de estudio), de patrón meandriforme y similar
en jerarquía al San Jerónimo o Espinillo, situados aguas arriba. Tiene una
notable movilidad en planta, habiendo cambiado su trazado de manera notoria
a lo largo de los últimos decenios (Domínguez Rubén, 2018); la capacidad de
migrar lateralmente de manera continua genera como características las áreas
conformadas por espiras de meandros consecutivas, en las que se da un perfil
de áreas de albardón con vegetación arbórea seguido de zonas bajas anega-
bles; a veces, los antiguos canales han sido rellenados total o parcialmente
por sedimentos y aparecen hoy como zonas obliteradas (cerradas al escurri-
miento), que poseen agua en los momentos de crecida del sistema (figura 2 f,
también visibles en 2 b).

Figura 2. Algunos ejemplos de morfologías de planicie aluvial del río Paraná

Fuente: elaboración propia en base a imágenes CBERS–HRC.

a) Canal principal e islas y bancos de cauce (frente a localidad Santa Helena, Entre Ríos). Altura hidromé-
trica «Puerto Paraná»–HhPP– 2,30.
b) Canal principal e islas y bancos de cauce zona «Isla el Chapetón» (A); en la imagen se representa uno
de los típicos ensanchamientos del cauce principal del sistema. También se observar las embocaduras del
histórico Colastiné Viejo (B) y sobre él mismo la del Arroyo Leyes (C); el río Colastiné presenta su vincula-
ción actual con el cauce principal algo más aguas abajo (D). Para esta imagen HhPP 2,36; altura hidromé-
trica «río Colastiné»– HhColastiné –2,6.
c) Planicie aluvial y río (brazo) San Javier a la latitud de la localidad de Cayastá (Santa Fe). Podemos
observar el patrón anatomosado del conjunto de canales, así como el carácter meandroso de cada uno
de los canales individualizados. Aparecen espiras de meandro, lagunas y bajíos transalbardón, derrames,
etc.; hacia al norte, aumenta la frecuencia y el tamaño de los cuerpos lagunares. HhPP 2,56 / altura hidro-
métrica río San Javier en Cayastá –HhSJCayastá– 3,08.
(Ver figuras en página siguiente)

70
d) Zona con numerosas lagunas en el sector de planicie aluvial y río (brazo) San Javier a la latitud de la
localidad de Helvecia (Santa Fe). La imagen se situaría inmediatamente aguas arriba de c), y la fecha de
ambos recortes coincide; los cuerpos lagunares presentan gran conectividad. Las alturas hidrométricas
serían HhPP 2,56 / altura hidrométrica río San Javier en Helvecia –HhSJHelvecia– 2,99 (las alturas de los hidró-
metros no coinciden ya que existen variaciones tanto en la ubicación topográfica del «cero» del hidrómetro
como del tramo en cuestión).
e) Sector de grandes lagunas a la latitud de la localidad Saladero Cabal (Santa Fe). El carácter anastomo-
sado del conjunto de canales meandrosos se combina con la aparición de cuerpos de agua de extensión
notable: la más próxima a la costa posee una superficie, para esa altura hidrométrica, de aproximadamente
27 km2. HhPP 2,56 / altura hidrométrica río San Javier en Saladero Cabal –HhSJSaladero– 3,01.
f) Zona de morfologías vinculadas a río Colastiné, Arroyo Ubajay y cauce principal del río Paraná. Entre
las primeras podemos observar la notable planicie de espiras de meandro que tiene asociada este cauce
secundario; los bajíos, lagunas, derrames y demás ámbitos modifican su relación según los caudales del
sistema. El Arroyo Ubajay aparece como un canal menor en el sector más cercano a la costa NW y el canal
principal aparece al SE de la imagen. HhPP 2,36 / HhColastiné 2,6.

71
Zona Central Elevada Discontinua

Esta unidad se correspondería con parte de lo que se ha denominado tradi-

cionalmente «albardon costero», y que se cartografía en tonalidades amari-
llas en el mapa 2. Esa terminología liga indefectiblemente a partes del límite
occidental de la planicie aluvial en estas latitudes con depósitos de desborde
del sistema fluvial del río Paraná. Hemos preferido no utilizar aquí ese criterio
basado en la litología superficial porque la zona elevada central que se describe
aquí no coincide exactamente con la demarcación precisa de los límites de
«depósitos de albardón» y estos además abarcan, en cuanto a unidad paisajís-
tica, algunas áreas bajas que preferimos tomarlas en este escrito como zonas
de discontinuidad: por todo ello, le otorgamos una definición más topográfica
que geomorfológica a esta zona y nos basamos en ella para su delimitación.5
Se trata de una faja de un ancho variable (entre 2 y 6 km aproximadamente),
que se extiende con dirección SW–NE, siguiendo los lineamientos de la planicie
del río Paraná. En algunos sectores esta faja elevada se ve interrumpida por
bajos que la cortan transversalmente; de sur a norte serían los siguientes: área
baja entre la comuna de Arroyo Leyes y el paraje Vuelta del Pirata, ocupada
por el Arroyo Leyes y su tributario Arroyo Potrero; paraje Vuelta del Dorado
(a unos 7 km al NE de Santa Rosa de Calchines), donde el San Javier describe
una curva cerrada (imagen 7) que genera un importante trabajo de erosión y
obliga a tener defendido el sector (imagen 8); y el paraje El Laurel (a unos 14
km al norte de Helvecia). Estas dos últimas discontinuidades pueden conside-
rarse áreas de desborde ligadas a crecidas extraordinarias del sistema del Paraná,
que vinculaban la hidrología del sistema con el Bajo de los Saladillos, y cuya
conexión fue frenada por la construcción de la Ruta Provincial 1, dada su cota
superior al nivel de la altura hidrométrica de las crecidas (figura 3 a).

5 Para el cartografiado aproximativo que ofrecemos se han interpretado imágenes SENTINEL (en
período de aguas medias) en combinación con imágenes LANDSAT correspondientes a la cre-
ciente extraordinaria de 1982–1983. Áreas donde la Ruta Provincial 1 fue el limitante para el
desborde de dicha creciente son las áreas bajas que subdividen esta unidad paisajística y que
no formarían parte de la misma, estén definidas o no en la cartografía geológica como depó-
sitos de albardón. Es fundamental aclarar que los límites oeste de las áreas consideradas en
esta unidad son imprecisos (no hay un quiebre radical, es un límite difuso) y su trazado es fruto
de fotointerpretación propia de los autores e interpretación de los antecedentes consultados.

72
Imagen 7. Panorámica «Vuelta de El Dorado»; aparece realizando mediciones topográficas
un ingeniero de la FICH para la realización de un estudio de erodabilidad

Imagen 8. Cartelería que anuncia la prohibición de dañar la defensa en este sector

Los materiales de la unidad son arenas fluviales en las que se observa un

retrabajo eólico, y por ello han sido descritos como «campos de dunas longi-
tudinales», al menos en su sector sur (entre Rincón y Santa Rosa de Calchines)
(Ramonell, 2005); Iriondo, en vagas referencias, da la idea de la prolongación
de esta unidad hasta las proximidades de Alejandra (Iriondo, 1987:33), compa-
rando la geología superficial de esta zona con la que se describe en estudios
realizados para la latitud de Coronda.
Citando a Ramonell:

elementos geomorfológicos distintivos de la unidad son lomadas y bajíos

dispuestos en dirección SSE–NNO que el autor reconoce como paleodunas
longitudinales y espacios interduna. La longitud de onda entre crestas suce-
sivas es variable, en el orden de los 200 a 400 m como más característico (…)
(este) relieve eólico original parece estar muy desdibujado (…) (y) los desni-

73
 veles relativos entre dunas e interdunas son de 1 m como máximo ordinario.
(2005:56) (figura 3 b y c)

Figura 3. Algunos ejemplos de morfologías Zona Central Elevada Discontinua

Fuente: elaboración propia en base a imágenes CBERS–HRC.

a) Área baja del sector «Vuelta del Dorado», ubicado entre Santa Rosa y Cayastá, que da discontinuidad a
la Zona Central Elevada... descrita; se pueden observar paisajes de cañadas y esteros hacia el oeste y la
planicie aluvial del Paraná al este, separadas claramente por la traza de la Ruta Provincial 1; al NE aparecen
morfologías propias del campo de dunas longitudinales de Cayastá. Altura hidrométrica del «Río San Javier
Estación Santa Rosa» –HhSJ.STRS– 5,78 / Altura hidrométrica «Puerto Paraná»–HhPP– 5,02.
b) El área central de la imagen (de mayor brillo por la fuerte reflectividad de la mineralogía cuarzosa de las
arenas) se sitúa el Campo de Dunas Longitudinales de Santa Rosa de Calchines; podemos observar los
espacios interduna colmatados con agua en este caso, con una dirección NW–SE de dichas estructuras.
En el sector este aparece la planicie aluvial con el río San Javier y otros canales menores; alturas hidro-
métricas iguales que en ítem anterior.
c) Zona de contacto entre el campo de dunas longitudinales de Cayastá y el Bajo de los Saladillos, con
marcado carácter difuso; la direccionalidad de los cuerpos dunares y la existencia de acumulación de agua
son similares a lo descrito en a).
d) Zona elevada de San José del Rincón, que queda como un resalto topográfico entre la planicie aluvial
(en este caso representada por el Arroyo Ubajay como canal más próximo a la costa) y la depresión del
sistema Setúbal–El Capón; HhPP 5,02; altura hidrométrica «Laguna Setúbal Estación la Guardia» –HhLS– 5,46.

74
 Finalmente, hacia el oeste la unidad se desdibuja con pendientes tendidas,
ocupadas por áreas anegables propias del Bajo…, con un límite impreciso
(figura 3 c), o con el contacto con áreas ligadas a la dinámica del sistema
Setúbal–El Capón (figura 3 d). Toda el área se relaciona con los terrenos carto-
grafiados por el inta con suelos updisaments, aunque la cartografía de estos
es más extensa superficialmente que la propia de la Zona Central Elevada
Discontinua recién descrita.

Sector sureste del Bajo de los Saladillos

El Bajo de los Saladillos es un área topográficamente plana de unos 6000 km2,

situada al nor–noreste de la ciudad de Santa Fe, con notables problemas rela-
cionados con el escurrimiento (Pilatti et al., 2002). Parte de este bajo ocupa
el oeste de nuestro ámbito de estudio. Es drenado por los arroyos Saladillo
Amargo y Saladillo Dulce, que discurren de modo semiparalelo con marcada
dirección N–S hasta que ambos se encuentran en las proximidades del puente
de la Ruta Provincial 61 (imagen 9), donde nace el Arroyo Saladillo (figura 4 a);
este desembocará al norte del sistema lagunar Setúbal–El Capón. Los caudales
módulo medidos son de 16,9 m3/s para el Saladillo Amargo y 9 m3/s para el
Saladillo Dulce (Giacosa et al., 2000); una suma de ambos puede darnos una
idea aproximada de la cantidad de agua que aportan, por lo que podemos decir
que estos no son fundamentales para la hidrología lagunar (mucho menos
desde el aumento de los propios del Arroyo Leyes que se incrementaron nota-
blemente a partir de la creciente de 1983 como veremos más adelante). Los
cauces del Saladillo Dulce y del Saladillo son el límite oeste de nuestra zona de
estudio y presentan un patrón tortuoso o de elevada sinuosidad (figura 4 b);
a veces estos cauces tienen asociados cuerpos de agua, y en períodos de aguas
altas ocupan una faja muy superior al ancho del cauce ordinario.

Imagen 9. Planicie ocupada por el sistema de los saladillos en las proximidades de su

confluencia, donde ocupan un ancho de cauce cercano al kilómetro. En la imagen pueden se
observa el trazado de la Ruta Provincial N° 62

75
 Iriondo define el área como un nivel de terraza del río Paraná (Iriondo,
1987), aunque el paisaje actual es tratado como poligénico en obras poste-
riores (Ramonell, 2005). Las áreas anegables son recurrentes (imagen 10),
generando espacios de humedal que han sido clasificados en 3 tipologías
para el área del Bajo de los Saladillos —planicie de inundación actual de los
arroyos principales; lagunas y esteros en paleofajas importantes; y cañadas y
esteros de paleocauces meandriformes— (Ramonell et al., 2013)6 (figura 4 c).
Los cauces principales estarían dentro de la primera tipología y discurrirían
sobre antiguas fajas fluviales labradas por el cauce principal del río Paraná.

Imagen 10. Zonas inundables relacionadas con paleocauces meandriformes en las proximi-
dades de la Ruta Provincial 82. La imagen fue tomada enfocando al norte

Asimismo, son abundantes en toda el área los campos de hormigueros

«tacurúes», elaborados en base a sedimento fino compactado y endurecido;
estos fueron propuestos por Iriondo como «un elemento de real importancia
geomorfológica» (Iriondo, 1987:24) para otras zonas de la planicie santafesina
(ligadas a los «derrames del Salado»), por lo que estimamos oportuno consi-
derarlas igualmente en el espacio que aquí nos atañe (imagen 11).

6 La cuarta clasificación que se refiere en la obra mencionada entraría, según la delimitación

elegida en este escrito, dentro de la Zona Central Elevada Discontinua («bajíos entre cuerpos
de dunas longitudinales»).

76
Imagen 11. Hormigueros tacurúes: tomas generales y detalle de uno de ellos

Algunas áreas anegables están vinculadas a derrames actuales del propio

sistema del Paraná, que crecientes extraordinarias alcanzaban estas zonas.
Dichos derrames dejaron de ser factibles después de la construcción de la
Ruta Provincial 1 (ver figura 8). En la figura 3 a observábamos la morfología
en planta de un ejemplo de las mismas.

77
Figura 4. Algunos ejemplos de morfologías del sector sureste del Bajo de los Saladillos
Fuente: elaboración propia en base a imágenes CBERS–HRC.

a) Zona de confluencia de los arroyos Saladillo Dulce y Saladillo Amargo, en las proximidades al puente
sobre la Ruta Provincial 61; obsérvense las numerosas morfologías ligadas a la presencia de agua, así
como la existencia de cuerpos de agua semicirculares en el interior y las proximidades de los lechos de
inundación ordinarios.
b) Detalle de un tramo de elevada sinuosidad del Arroyo Saladillo, aproximadamente unos 10 km al norte
de la desembocadura en la laguna El Capón, con marcada direccionalidad N–S y numerosas trazas de
meandros rectificados en el lecho de inundación ordinario.
c) Traza del Arroyo Saladillo Dulce (izquierda de la imagen), con sentido meridiano, y traza, con direccio-
nalidad NE–SW, de paleocauces meandriformes que conforman cañadas y esteros (humedales «Tipo C»
del área 3d del Sistema de Paisajes de Humedales propuesto para el corredor fluvial Paraná–Paraguay
—Ramonell, 2013—). La imagen corresponde al área ubicada hacia el oeste a la latitud de El Laurel.

78
Depresión lagunar Setúbal–El Capón y delta del Arroyo Leyes

Aunque podría considerarse este ámbito como propio de la planicie aluvial,

debido a su génesis y su vinculación hidrológica actual con el Arroyo Leyes y
sus distributarios hemos decidido tratarlo como un espacio diferenciado por su
localización espacial y por estar separada de la planicie por la unidad 2 «zona
elevada central discontinua». Recibe, tal y como vimos, aportes hídricos del
sistema de los saladillos y en su configuración territorial ha recibido el aporte
de excesos provenientes del Paraná (a través de las áreas de discontinuidad
mencionadas arriba). El delta del Arroyo Leyes, unidad enormemente diná-
mica, divide espacialmente los dos cuerpos lagunares.
Se trata de un área deprimida en la que, según Ramonell, el origen del
anegamiento actual estaría vinculado al ascenso marino acaecido tras el último
máximo glaciar (circa 8500 ap); este cambió el nivel de base del Paraná, situán-
dose el mismo al sur de la unidad: a partir de ahí, el sistema generó un delta
(hoy al sur del complejo lagunar, en los terrenos drenados por el riacho Santa
Fe), quedando la depresión como laguna interior del sistema (Ramonell,
2005:2). En cuanto a la topografía del lecho, en general las máximas profundi-
dades se encuentran tendidas hacia la margen derecha u occidental. La laguna
limita en su área suroeste con las zonas de la costanera de la ciudad de Santa
Fe (fuera de nuestro ámbito de estudio) y al oeste con un área más elevada
situada entre las localidades de Monte Vera y Campo Andino; su contacto
en partes de esta zona se genera a través de un acantilado de un desnivel de
2–3 m (Ramonell, 2005:49) y una plataforma de abrasión. El límite norte es
difuso, ya que las aguas de las crecientes del sistema del Paraná generan un
efecto de embalsado más allá de las zonas ocupadas en aguas medias por la
laguna; así, para establecer dicho límite en la cartografía se utilizaron imágenes
pertenecientes a períodos de alturas hidrométricas medias, y se tomó en consi-
deración el límite sur del valle de inundación ordinario del Arroyo Saladillo
como área de contacto del mismo con la laguna (figura 5 a). Hacia sus límites
este y noreste encontramos morfologías de playa, donde se observan marcas
erosivas de la propia acción del agua (figura 5 b), cuya disipación es gradual;
en este punto, remarcar el carácter aproximativo de la delimitación realizada
para la cartografía.
Dividiendo en dos partes al sistema nos encontramos el delta del Arroyo
Leyes. Este arroyo corta transversalmente con dirección este–oeste la planicie
aluvial desde su embocadura en el «Colastiné Viejo» (Montagnini et al.,
2005 —figura 2 b—). Atraviesa la zona central elevada desde el este, siendo
esta ruptura la jerarquización de un canal de desborde; en la creciente de
1982–1983, los caudales que ingresaron fueron enormemente superiores a los

79
que ingresaban previamente, ensanchando su cauce hasta aproximadamente
en 20 % y profundizando notablemente su lecho (fich–crl incyth, 1994). De
ahí en más, este arroyo y todo su sistema de distributarios se han convertido
en el aporte fundamental del sistema lagunar Setúbal–El Capón, y han gene-
rado un delta cuyo frente de avance posee una enorme dinámica y capacidad
de progradación (figura 6).

Figura 5. Algunos ejemplos de morfologías del sector laguna setúbal–el capón / delta del leyes
Fuente: elaboración propia en base a imágenes CBERS–HCR.

a) Desembocadura Arroyo Saladillo, al norte del sistema lagunar Setúbal–El Capón. Altura hidrométrica
Laguna Setúbal (Estación «La Guardia» –HhLS–) 2,83 / Altura hidrométrica «Puerto Paraná» –HhPP– 2,54.
b) Sector al este de la laguna El Capón (unos 5 km al NW de la localidad de Santa Rosa). Se puede observar
el contacto con la unidad «Zona Central...» HhLS 2,69 / HhPP 2,36.
c) Morfologías propias del sistema deltaico del Arroyo Leyes (albardones, lagunas transalbardón, derrames,
espiras de meandro, etc.). El Arroyo Leyes aparece en la imagen en el cuadrante superior derecho, con
dirección SE–NW, cambiando la misma posteriormente y convirtiéndose en el Arroyo Zanja Brava de marcada
dirección N–S. Altura hidrométrica Arroyo Leyes –HhAL– 5,44 / HhPP 2,36.
d) Estructura de derrame (Crevasse Splay) en la margen derecha del Arroyo Leyes, aguas abajo del puente
de la Ruta Provincial 1, con mismas Hh que en c).

80
 El complejo deltaico al que nos referimos fue descrito por Pertovt (et al.,
2003), tratándose de un delta digitado que acrecienta su superficie mediante
un mecanismo de construcción de albardones y derrames de sus canales,
generando entre ellos lagunas interiores y bajíos transalbardón; otras morfo-
logías como espiras de meandros o bancos e islas de cauce son recurrentes
para todo el complejo y sus canales principales (figura 5 c). Cabe mencionar,
además que, en los eventos extraordinarios, se generaron importantes estruc-
turas de derrame (crevasse splay) en la margen derecha aguas abajo de puente
de la Ruta Provincial 1 (figura 5 d) (imagen 12).

Figura 6. Evolución témporo–espacial del complejo deltaico del Arroyo Leyes

Fuente: Ramonell et al., 2011. La imagen se reproduce sin modificaciones del original.

81
Imagen 12. En la fotografía superior podemos observar el Arroyo Leyes a la izquierda y una
zona anegada a la derecha perteneciente a la estructura de derrame descrita; entre ellas se
observa el trazado de un camino que impide su normal conexión y por lo tanto perjudica su
dinámica de humedal. En la fotografía inferior podemos ver agua acumulada en la estructura
de derrame y el efecto barrera del camino

Consideraciones hidrometeorológicas

En este apartado vamos a describir ciertos aspectos de la hidrología y meteo-

rología general del área, centrándonos en la planicie aluvial del Paraná, con
mención a ciertas diferencias que podemos encontrar en su seno y algunas
cuestiones de interés como el funcionamiento particular de algunos de los
canales secundarios más importantes, la interrelación posible entre El Niño–
Oscilación Sur y las crecidas o el incremento en la frecuencia de episodios de

82
lluvias de notable intensidad. Se pretenden comentar de una manera resu-
mida los lineamientos generales que predominan en el área de los pueblos de
la Costa ligados a este gran río. Para una visión más detallada, se recomienda
la lectura de la bibliografía específica citada.

De la hidrología del Paraná

Si bien el territorio «político» al que nos venimos refiriendo se extiende «tierra

adentro», las principales problemáticas (no las únicas) son aquellas ligadas a
las dinámicas hidrológicas del mencionado sistema fluvial. No hablaremos
entonces, en estas líneas, de las condiciones de anegamiento de las áreas bajas
occidentales (aquellas que pertenecen al SE del Bajo de los Saladillos), ni de
la dinámica propia de estos arroyos tortuosos, ni de la salinidad, hidromor-
fismo y limitantes que encuentran sus suelos para con la producción agraria
u otro tipo de actividades. De algunas de esas cuestiones se hablará en capí-
tulos siguientes y aquí nos centraremos, como dijimos, en los mecanismos
particulares del Paraná. Igualmente, advertimos que sobre el régimen hídrico
de este gran río de llanura hay escritos numerosos antecedentes (Giacosa et
al., 2000; Paoli y Cacik, 2000; Jaime y Menéndez, 2002; Barros, 2013) y su
complejidad escapa en absoluto a los objetivos de este capítulo.
Cabe señalar que el río Paraná es el tributario más importante de la Cuenca
del Río de la Plata, siendo su área de aporte próxima a los 2,6 millones de km2
(tomando en consideración la cuenca del Paraguay). Si nos centramos en el
propio río Paraná, por sus características geológicas e hidrológicas se lo divide
en 3 grandes tramos: el Paraná Superior de dirección NE–SW en las nacientes
y E–W en el límite de Misiones–Corrientes con la República de Paraguay
y la confluencia con el río del mismo nombre; el Paraná Medio, desde esta
confluencia donde hay un cambio de rumbo y el sistema toma una direc-
ción prácticamente meridiana hasta las proximidades de la localidad entre-
rriana de Diamante (el tramo en el que nosotros nos hemos de centrar), y el
Paraná Inferior, desde la localidad mencionada hasta su llegada al estuario
rioplantense, a través de un complejo geomorfológico y ecosistémico fluvio–
litoral (Kandus et al., 2019) denominado comúnmente «Delta del Paraná»,
con dirección NW–SE.
Ante esta complejidad e inmensidad territorial de la cuenca propia del
Paraná, nosotros únicamente haremos mención a los lineamientos generales
que se encuentren más relacionados con nuestro ámbito de estudio, situado
dentro de la misma (mapa 6).

83
Mapa 6. Ubicación del área de estudio en el contexto del sector argentino de la Cuenca del
Paraná (sin cuenca del Paraguay)
Fuente: elaboración propia a partir de datos SSRH obtenidos desde CONAE.
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

En primer lugar, y como característica básica, nos encontramos con un

sistema fluvial por el que circulan unos caudales (Q) notables: el caudal
módulo (es decir, aquel que se estima como característico de una hipotética
situación media) para la Estación 3050 «Túnel Subfluvial» fue estimado en
unos 14 023 m3/s (Giacosa et al., 2000:80) tomando en consideración la serie
1904–1997. Estos caudales, a su vez, presentan una notable variabilidad en el
tiempo: hay una distribución desigual a lo largo del año,7 tal y como se puede
observar en la Tabla 1 de caudales medios mensuales: fijándonos en la misma
estación, los valores más elevados de estos se dan entre febrero y mayo, mien-
tras que los más bajos corresponden a septiembre y octubre. Ese esquema se
mantiene, con leves variaciones, para las observaciones correspondientes a las
estaciones de cada uno de los subsistemas referidos en dicha tabla.

7 En este punto hemos de aclarar que, dado el carácter de divulgación que se pretende, hemos
decidido utilizar para nuestros gráficos y comentarios el año calendario y no el año hidrológico
(que se establecería de septiembre a agosto).

84
 Tabla 1. Caudales (Q) medios mensuales por subsistemas hídricos

Río Paraná—Canal Principal (Est. 3050 Túnel Subfluvial)

Dato/Mes en. feb. mar. abr. may. jun. jul. ag. sept. oct. nov. dic.
Q med. 14143,7 15991,9 17149,1 16913,5 15684,1 14929,5 14281 12264,6 11136,2 12074,9 13036,1 12998,9
Q med. máx. 25478 27397 30938 27164 29046 33173 32465 24610 19785,6 23403,7 23236 22395,9
Año Q med. máx. 2016 1966 1966 1966 1998 1905 1983 1983 1982 1983 1983 1982
Q med. mín. 5995 8200 8537 9618 8542 6821 6063 5260 4795,6 4660,6 5572,7 5565,7
Año Q med. mín. 1986 1986 2000 1978 1978 1978 1978 1981 2001 1981 1977 1988
Río (Bzo.) San Javier (Est. 3204 Helvecia)
Dato/Mes en. feb. mar. abr. may. jun. jul. ag. sept. oct. nov. dic.
Q med. 599,4 774,9 918,8 908,9 803,9 700,6 680,1 497,8 372,3 408,9 505,4 525,5
Q med. máx. 3372,5 3074,0 4526,0 3362,0 3803,0 5291,0 5145,0 2722,0 1199,4 1718,0 1681,0 2993,0
Año Q med. máx. 2016 1983 1983 1983 1998 1983 1983 1983 1983 1957 1983 1982
Q med. mín. 66 133,8 142,7 192 143,1 90,7 72 57,3 46,4 47 60,4 83,7
Año Q med. mín. 1945 1953 1953 1953 1968 1944 1944 1944 1944 1944 1944 1917
Arroyo Leyes (Est. 3225)
Dato/Mes en. feb. mar. abr. may. jun. jul. ag. sept. oct. nov. dic.
Q med. 1269,6 1536,6 1683,8 1553,7 1570,4 1522,8 1375,8 1017,2 854,5 993,9 1178 1146,8
Q med. máx. 4432,1 3973,8 4824 5533 8275 6963 5916 2589 2043,9 2636 2645 3083
Año Q med. máx. 2016 2010 1983 1998 1998 1992 1983 1982* 1983 1998 1998 1997
Q med. mín. 308,9 401,5 492 537,5 284,3 305,7 328,1 369 197,3 352,1 390 304,3
Año Q med. mín. 1986 1986 2004 2004 1978 1978 1978 2001 2001 1981 1977 1988
Arroyo Potrero (Est. 3320)
Dato/Mes en. feb. mar. abr. may. jun. jul. ag. sept. oct. nov. dic.
Q med. 405,0 469,5 516,3 486,0 477,6 454,5 417,3 322,8 264,9 303,3 364,9 365,7
Q med. máx. 1734,3 1500,5 1258,0 1481,6 1928,0 1616,0 1393,0 836,3 656,0 658,0 738,0 1075,4
Año Q med. máx. 2016 2016 2016 2016 1998 1992 1983 2014* 2011 1998 2009 2015
Q med. mín. 89,2 113,8 164 162 82,5 88,3 94,3 113,3 79,2 100,7 111 87,9
Año Q med. mín. 1986 1986 2000 1978 1978 1978 1978 1981 2001 1981 1977 1988
Colastiné (Est. 3249)
Dato/Mes en. feb. mar. abr. may. jun. jul. ag. sept. oct. nov. dic.
Q med. 1807,9 2025,5 2202 2132 1952,6 1839,3 1779,7 1526,5 1361,2 1475,9 1620 1632,4

Q med. máx. 4781 4276 5415 4495 5795 5942 6282 4381 2734 3123 3716 3737
Año Q med. máx. 1983 1983 1983 1983 1998 1983 1983 1983 1983 1983 1990 1982
Q med. mín. 779,2 1115,4 1076 1152 1101 927,1 819 698,4 628 616,5 723 715,5
Año Q med. mín. 1911 1928 1925 1925 1968 1944 1944 1944 1944 1944 1924 1917
Laguna Setúbal (Est. 3339 La Guardia)
Dato/Mes en. feb. mar. abr. may. jun. jul. ag. sept. oct. nov. dic.
Q med. 1129,2 1475,7 1759,1 1704,5 1503,2 1305,6 1204,5 823,6 581,9 727,0 915,1 930,2
Q med. máx. 6481,0 5669,8 6880,0 6181,0 9777,0 9538,0 12105,0 7340,0 2371,9 2725,0 2793,6 3916,0
Año Q med. máx. 2016 2016 1983 1983 1998 1983 1983 1983 2011 1957 1983 1982
Q med. mín. 0,4 83,1 119,7 191,9 89,1 7,7 0,38 0 -0,04 -0,04 0 0
Año Q med. mín. 1945 1953 1953 1925 1968 1944 1944 1944 1944 1944 1949 1917

Fuente: elaboración propia a partir de datos provenientes del SNIH.

85
 La variación temporal de los caudales es un ritmo natural, un mecanismo
ecosistémico a modo de «pulso hidro sedimentológico» ya definido (y defen-
dido), por Neiff hace unos treinta años (Neiff, 1990). Ahora bien: en algunos
casos, la variación es mucho más importante y la cantidad de caudales se
presentan extremos, por defecto (como está ocurriendo en 2020, con la bajante
más pronunciada desde la década de 1940), o por exceso: se trata de las llamadas
crecidas extraordinarias y de ellas vamos a hablar en los siguientes párrafos.
Si nos fijamos en el gráfico 1 veremos la variabilidad del sistema. El mismo
está elaborado siguiendo no los caudales, sino las «alturas hidrométricas»
(Hh) que se alcanzan en un determinado punto en el que está instalado un
hidrómetro; en este caso se muestran las Hh en el Puerto de Santa Fe. Hemos
elegido esta medición (más allá de los caudales) por la extensión temporal
de los registros, que se deriva de su fácil mensura. En este caso, los valores
son los que se han registrado diariamente más próximos al mediodía.8 La
serie corresponde a los registros acaecidos desde el primero de enero de 1905
al primero de febrero de 2020 exceptuando, como se menciona en el pie del
mismo, los registros del onceavo mes de 2018.

Imagen 13. Hidrómetros

en Los Zapallos

8 Agradecemos muy encarecidamente a la ingeniera en Recursos Hídricos María Daniela

Montagnini el suministro de estos datos, que además ya habían sido seleccionados por ella de
entre todos los registros diarios existentes.

86
 Altura Hidrométrica Río Paraná. Puerto de Santa Fe. Serie 01-01-1905 / 18-05-2020*
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
1/1/1905

8/6/1908

5/1/1913

4/8/1917

9/1/1921
3/3/1922

8/8/1925

7/3/1930

3/5/1939

7/5/1947

2/7/1956

6/7/1964

2/2/1969

1/9/1973

6/2/1977

5/9/1981

4/4/1986

9/9/1989

8/4/1994

4/6/2003

1/1/2008

8/6/2011

5/1/2016
23/2/1906
17/4/1907

31/7/1909
22/9/1910

27/2/1914
21/4/1915
12/6/1916

26/9/1918

25/4/1923
16/6/1924

30/9/1926

13/1/1929

29/4/1931
20/6/1932
12/8/1933
4/10/1934

17/1/1937
11/3/1938

24/6/1940
16/8/1941
8/10/1942

21/1/1945
15/3/1946

28/6/1948
20/8/1949

4/12/1951
25/1/1953
19/3/1954
11/5/1955

24/8/1957

8/12/1959
29/1/1961
23/3/1962
15/5/1963

28/8/1965

27/3/1970
19/5/1971
10/7/1972

31/3/1978
23/5/1979
14/7/1980

10/2/1985

27/5/1987
18/7/1988

1/11/1990

14/2/1993

31/5/1995
22/7/1996
13/9/1997
5/11/1998

18/2/2001
12/4/2002

26/7/2004
17/9/2005
9/11/2006

22/2/2009
16/4/2010

30/7/2012
21/9/2013

26/2/2017
20/4/2018
12/6/2019
14/11/1911

18/11/1919

22/11/1927

26/11/1935

30/11/1943

12/10/1950

16/10/1958

20/10/1966
12/12/1967

24/10/1974
16/12/1975

28/10/1982
20/12/1983

24/12/1991

28/12/1999

13/11/2014
Gráfico 1. Alturas hidrométricas Pto. Santa Fe 1905–2020 (*excepto noveimbre de 2018)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de oficina de Coordinación de Prevención Hídrica (Secretaría de
Recursos Hídricos del Ministerio de Infraestructura y Transporte del Gobierno de la Provincia de Santa Fe).

Vinculado a estas Hh existe un nivel de peligrosidad en el que el nivel del agua

empieza a suponer un posible riesgo: se trata de los niveles de alerta y evacua-
ción, señalados con una línea amarilla el primero, y roja el segundo. Estos niveles
se establecen a partir de un nivel determinado del hidrómetro, que varía según
cada Estación de medida (ya que cada uno se relaciona directamente con una
cota topográfica que es superada cuando se supera cada uno de ellos).
Así pues, una observación de este gráfico nos indica la existencia de
momentos en los que el nivel del agua supera los niveles de evacuación (fenó-
meno cada vez más frecuente, como veremos más adelante), y este pulso
natural es el que se convierte en un problema para la gestión del territorio
cuando se ocupan espacios que, de manera más o menos recurrente, son
ocupados por los aportes hídricos del sistema. La figura 7 nos muestra de
manera muy visual una de las crecidas más importantes que se ha vivido en
estos pueblos: la del período 1982–83. A la izquierda, está representada el área
en una situación de aguas medias (con imágenes pertenecientes a diferentes
fechas de abril y mayo de 2019) y a la derecha un mosaico con imágenes de
la crecida referida (imágenes con fecha de febrero–marzo de 1983, no corres-
pondientes a las máximas Hh, que se dieron en julio de ese año). Las flechas
blancas poseen la misma ubicación en ambas imágenes, y nos ayudan en el
ejercicio de la comparación: nótese cómo la planicie es ocupada por las aguas
de la crecida, y cómo se genera un efecto de remanso en las proximidades del
sistema lagunar Setúbal–El Capón, provocando igualmente la acumulación
de caudales en la desembocadura del Arroyo Saladillo.
La figura 8 nos muestra diferentes detalles de esa misma imagen: es bastante
clara la influencia como barrera del terraplén de la Ruta Provincial 1 en algunos
sectores de su trazado, que impide (como ya señalamos anteriormente) que se
generen derrames entre la planicie y el sector sureste del Bajo de los Saladillos,
y nos da una idea aproximada de la extensión territorial de una crecida de
aquella magnitud.

87
Figura 7. Comparación Mosaico Infrarrojo 2019–1983
Fuente: elaboración propia a partir de bandas 8,4,3 de Sentinel 2B para el mosaico de 2019 (HhTÚNEL
3,08–3,12–3,49) y de bandas 2,3,4 de Landsat 4 para el mosaico de 1983 (HhPP 6,16 y 6,31). La rela-
ción de imágenes se puede consultar en la Tabla A del anexo este capítulo.

88
Figura 8. Detalle Comparación Mosaico Infrarrojo 2019–1983
Fuente: elaboración propia a partir de bandas 8, 4, 3 de Sentinel 2B para el mosaico de 2019 (HhTÚNEL
3,08–3,12–3,49) y de bandas 2, 3, 4 de Landsat 4 para el mosaico de 1983 (HhPP 6,16 y 6,31). La
relación de imágenes se puede consultar en la Tabla A del anexo este capítulo.

89
 Ahora bien, la variación que hemos observado entre las dos situaciones
(2019–1983) de la figura 7 nos hace pensar que cada uno de los subsistemas
que encontramos en la planicie también sufrirá la misma. Una aproximación
a este hecho la podemos hacer con los datos de la Tabla 1 que vimos arriba.
En la figura 9 aparecen graficados los Q medios mensuales mediante unas
gráficas de barras y los Q máximos y mínimos observados para cada mes y
para cada estación como puntos (expresados en m3/s). Teniendo presente que
las diferencias de los valores absolutos de caudales entre los diferentes subsis-
temas son más que importantes y evidentes, si nos fijamos en el seno de cada
gráfica veremos cómo la variabilidad entre caudales medios y caudales medios
máximos de cada serie de cada caso es más que notable; los valores medios
máximos muchas veces duplican o triplican los valores medios, e incluso, para
algunos valores y algunos meses se ha llegado a sextuplicar (véase el caso de
julio en el Arroyo Leyes o en la estación La Guardia de la Laguna Setúbal).
Este hecho es de notable importancia en la determinación de la peligrosidad,
ya que las variabilidades (estudiadas, mensuradas, pensadas por hidrólogos y
otros cientistas —ver Jaime y Menéndez, 2002—) son clave para la gestión
de estos espacios. Para la elaboración de la figura se han tenido en cuenta los
datos que el snih ofrece de manera liberada en la Red, por lo que se eligieron
una serie de Estaciones (cuya relación y nombre completo se puede consultar
en la Tabla B del anexo este capítulo) que se encuentran diseminadas por
nuestro ámbito de estudio y que son representativas de diferentes canales
secundarios o zonas del mismo.

90
Figura 9. Caudales medios, medios máximos y medios mínimos por subsistemas (caudales
—Q— expresados en m3/s)
Fuente: elaboración propia a partir de datos del SNIH.

Dijimos con anterioridad que el número de episodios en los que los niveles
de alerta y evacuación han aumentado su frecuencia en los últimos tiempos.
Si volviésemos al gráfico 1 veríamos como este aumento sucede a partir de
1960, y más aún si tomamos el intervalo de 1980 hasta nuestros días (recor-
demos que desde la década de 1970 el Q módulo en Paraná había aumentado).
Además, acompañando este aumento, nótese la disminución de eventos de
bajante pronunciada: no se llega al «cero» del hidrómetro en ningún momento
dentro de la periodicidad de la gráfica desde 1970 en adelante, aunque 2020
está registrando unos niveles de bajante extraordinarios.9 Nos encontraríamos

9 En este punto, destacar que en mayo de 2020 se llegó a 0,48 como Hh mínima en el hidró-
metro Pto. Santa Fe, encontrándonos hasta fin de año inmersos en una bajante histórica.

91
ante un período húmedo ya mencionado, entre otros, por Giacosa, Cacik y
Paoli en los capítulos de la obra editada por este último y Schreider (2000).
En las gráficas 2, 3 y 4 se muestran las Hh correspondientes a Puerto Santa
Fe, Puerto Paraná y Río San Javier (en San Javier, aguas arriba de nuestro
ámbito de estudio, pero representativo de lo que sucede en gran parte de los
pueblos de la Costa sector sur); las mismas abarcan desde el primero de enero
de 1980 hasta el treinta y uno de enero de 2020 (con datos faltantes en algún
caso que se señala en el pie de la gráfica correspondiente). Se han tomado estos
tres hidrómetros porque son los que tienen una Hh de alerta y de evacuación
asociada (que se especifica en las Tablas 2, 3 y 4). De este modo, y sabiendo
que la hidrología general es una pero que cada subsistema responde de un
modo, podemos observar cómo, si bien los picos se repiten en cada una de las
gráficas, es en el hidrómetro del río San Javier (en la localidad de San Javier,
repetimos) en el que más frecuentemente se superan los niveles de evacuación.
Se ha creído conveniente incluir las 3 gráficas puesto que, territorialmente,
estas tres estaciones conformarían una especie de triángulo que abarcaría la
práctica totalidad de la planicie cuyo comportamiento estamos describiendo;
además, y por otro lado, las mediciones de la Hh Puerto Paraná se han tomado
como referencia para las imágenes multiespectrales utilizadas en este capítulo.

Gráfico 2. Alturas hidrométricas Pto. Santa Fe 01/01/1980 a 31/01/2020 (*)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Coordinación de Prevención Hídrica (Secretaría de Recursos
Hídricos del Ministerio de Infraestructura y Transporte del Gobierno de la Provincia de Santa Fe). (*) A excep-
ción del período correspondiente a noviembre de 2018.
Gráfico 3. Alturas Hidrométricas Pto. Paraná 01/01/1980 a 31/08/2013(*) y 02/11/2015
a 31/08/2016
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Prefectura Naval Argentina y CIEGRI10. (*) A excepción del
período correspondiente al mes de junio de 2012 y los días 14 y 15 de julio del mismo año.
Gráfico 4. Alturas hidrométricas. Estación 3227 Río San Javier (San Javier). Serie 01/01/1980
a 31/01/2020
Fuente: elaboración propia a partir de SNIH.
En los gráficos, la líneas amarillas representan la altura hidrométrica de alerta y las líneas rojas, la de
evacuación.
(Ver gráficos en página siguiente)

10 Agradecemos a los ingenieros Lucas Domínguez y Francisco Latosinski el suministro de los datos
correspondientes al período de creciente 2015–2016.

92
 93
Gráfico 4. Gráfico 3. Gráfico 2.
10

0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
2
3
7
8

0
1
2
3
4
5
6
7
8
0
1
4
5
6

01/01/1980… 1/1/1980 01/01/1980…

26/05/1980… 25/5/1980 25/05/1980…
19/10/1980… 17/10/1980 17/10/1980…
14/03/1981… 11/3/1981 11/03/1981…
07/08/1981… 3/8/1981 03/08/1981…
31/12/1981… 26/12/1981 26/12/1981…
26/05/1982… 20/5/1982 20/05/1982…
19/10/1982… 12/10/1982 12/10/1982…
14/03/1983… 6/3/1983 06/03/1983…
07/08/1983… 29/7/1983 29/07/1983…
31/12/1983… 21/12/1983 21/12/1983…
25/05/1984… 14/5/1984 14/05/1984…
18/10/1984… 6/10/1984 06/10/1984…
13/03/1985… 28/2/1985 28/02/1985…
06/08/1985… 23/7/1985 23/07/1985…
30/12/1985… 15/12/1985 15/12/1985…
25/05/1986… 9/5/1986 09/05/1986…
19/10/1986… 1/10/1986 02/10/1986…
21/03/1987… 23/2/1987 03/03/1987…
14/08/1987… 18/7/1987 26/07/1987…
07/01/1988… 10/12/1987 18/12/1987…
01/06/1988… 3/5/1988 11/05/1988…
25/10/1988… 25/9/1988 03/10/1988…
21/03/1989… 17/2/1989 26/02/1989…
14/08/1989… 12/7/1989 21/07/1989…
07/01/1990… 4/12/1989 13/12/1989…
17/06/1990… 28/4/1990 22/05/1990…
10/11/1990… 20/9/1990 14/10/1990…
05/04/1991… 12/2/1991 08/03/1991…
29/08/1991… 7/7/1991 31/07/1991…
22/01/1992… 29/11/1991 23/12/1991…
16/06/1992… 22/4/1992 16/05/1992…
09/11/1992… 14/9/1992 08/10/1992…
04/04/1993… 6/2/1993 02/03/1993…
28/08/1993… 1/7/1993 25/07/1993…
21/01/1994… 23/11/1993 17/12/1993…
16/06/1994… 17/4/1994 11/05/1994…
08/11/1994… 9/9/1994 03/10/1994…
03/04/1995… 1/2/1995 24/02/1995…
27/08/1995… 26/6/1995 19/07/1995…
20/01/1996… 18/11/1995 11/12/1995…
13/06/1996… 11/4/1996 03/05/1996…
06/11/1996… 3/9/1996 25/09/1996…
30/03/1997… 26/1/1997 17/02/1997…
23/08/1997… 20/6/1997 10/07/1997…
16/01/1998… 12/11/1997 02/12/1997…
05/06/1998… 6/4/1998 23/04/1998…
29/10/1998… 29/8/1998 12/09/1998…
24/03/1999… 21/1/1999 04/02/1999…
17/08/1999… 15/6/1999 29/06/1999…
09/01/2000… 7/11/1999 21/11/1999…
03/06/2000… 31/3/2000 13/04/2000…
27/10/2000… 23/8/2000 05/09/2000…
14/03/2001… 15/1/2001 28/01/2001…
31/07/2001… 9/6/2001 07/06/2001…
24/12/2001… 1/11/2001 30/10/2001…
17/05/2002… 26/3/2002 23/03/2002…
10/10/2002… 18/8/2002 14/08/2002…
05/03/2003… 10/1/2003 06/01/2003…
29/07/2003… 4/6/2003 31/05/2003…
22/12/2003… 27/10/2003 23/10/2003…
15/05/2004… 20/3/2004 16/03/2004…
07/10/2004… 12/8/2004 06/08/2004…
28/02/2005… 4/1/2005 28/12/2004…
22/07/2005… 29/5/2005 20/05/2005…
14/12/2005… 21/10/2005 11/10/2005…
08/05/2006… 15/3/2006 03/03/2006…
30/09/2006… 7/8/2006 26/07/2006…
23/02/2007… 30/12/2006 17/12/2006…
Altura hidrométrica Puerto Santa Fe. Serie 01/01/1980 – 31/01/2020 (*)

16/07/2007… 24/5/2007 09/05/2007…

07/12/2007… 16/10/2007 29/09/2007…
28/04/2008… 9/3/2008 19/02/2008…
20/09/2008… 1/8/2008 10/07/2008…
12/02/2009… 24/12/2008 02/12/2008…
07/07/2009… 18/5/2009 24/04/2009…
15/09/2009…
Altura hidrométrica. Puerto Paraná. Serie 01/01/1980 – 31/08/2013* y 02/11/2015 – 31/08/2016
28/11/2009… 10/10/2009
19/04/2010… 4/3/2010 04/02/2010…
12/09/2010… 27/7/2010 27/06/2010…
03/02/2011… 19/12/2010 18/11/2010…

Altura hidrométrica río Paraná. Estación 3227 río San Javier (San Javier). Serie 01/01/1980 – 31/01/2020
29/06/2011… 13/5/2011 11/04/2011…
21/11/2011… 5/10/2011 02/09/2011…
15/04/2012… 27/2/2012 25/01/2012…
07/09/2012… 21/7/2012 18/06/2012…
30/01/2013… 13/12/2012 08/11/2012…
25/06/2013… 7/5/2013 02/04/2013…
17/11/2013… 29/9/2013 24/08/2013…
12/04/2014… 21/2/2014 16/01/2014…
02/09/2014… 16/7/2014 10/06/2014…
22/01/2015… 8/12/2014 29/10/2014…
17/06/2015… 2/5/2015 20/03/2015…
10/11/2015… 24/9/2015 12/08/2015…
03/04/2016… 16/2/2016 04/01/2016…
24/08/2016… 10/7/2016 25/05/2016…
16/01/2017… 2/12/2016 16/10/2016…
11/06/2017… 26/4/2017 09/03/2017…
01/11/2017… 18/9/2017 30/07/2017…
27/03/2018… 10/2/2018 21/12/2017…
18/08/2018… 5/7/2018 14/05/2018…
10/01/2019… 27/11/2018 04/10/2018…
04/06/2019… 21/4/2019 26/02/2019…
28/10/2019… 13/9/2019 20/07/2019…
 Para sintetizar esta información se generaron las Tablas 2, 3 y 4. En ellas se
muestran los periodos en los que se supera, en cada uno de los hidrómetros, la
Hh correspondiente a la Evacuación. Las mismas se inician con el evento de
1982–83, ya que el mismo supone un quiebre en cuanto a los caudales registrados
y al área afectada (al menos desde la última gran crecida a principio del siglo
xx), así como a unos cambios en la importancia relativa del Arroyo Leyes y sus
distributarios para con la hidrología del área (fich–crl incyth, 1994; Ramonell,
2005). Podemos observar como existen diferentes momentos al año en que se
presentan las crecidas, como la durabilidad de los mismos es enormemente
variable, como existen amplios períodos en los que son superados los niveles
de alerta y como la superación de los umbrales mencionados anteriormente
en San Javier duplica en número de casos las situadas aguas abajo; todos estos
fenómenos deberían ser tenidos en cuenta a la hora de una gestión integral del
riesgo en nuestro ámbito de estudio. Así, la información de estas tablas podría
ser completada por las situaciones hídricas existentes en las fechas señaladas en
otros subsistemas presentes en futuras investigaciones, que por ejemplo afecten
a otras poblaciones, y se presentan aquí como un insumo a tener en cuenta
para vincular los eventos de crecidas con episodios de concreción de desastres
en el área. No vamos a detenernos en una descripción detallada de las mismas.

Tabla 2. Eventos de crecida que superaron el nivel de evacuación 1982–2016. Puerto Santa Fe

Pto. Santa Fe

HH
Año(s) Fecha ↑ Alerta (5,30 m) ↑ Evacuación (5,70 m)
máx.
14/08/1982
1982 5,98 02/08/1982 a31/08/1982 09/08/1982 a 21/08/1982
15/08/1982
1982–1983 7,35 05/07/1983 14/12/1982 a 09/09/1983 16/12/1982 a 29/08/1983
20/10/1983 a 23/10/1983
1983 5,8 20/10/1983 14/10/1983 a 24/11/1983
25/10/1983
1992 7,43 22/06/1992 06/05/1992 a 06/08/1992 16/05/1992 a 28/07/1992
1995 6,16 26/03/1995 24/02/1995 a 16/04/1995 10/03/1995 a 06/04/1995
1997 6,75 23/02/1997 19/02/1997 a 28/03/1997 23/02/1997 a 22/03/1997
1997–1998 7,26 03/05/1998 20/11/1997 a 01/07/1998 14/12/1997 a 29/06/1998
5,77 15/03/2007 10/03/2007 a 23/03/2007
2007 05/03/2007 a 08/04/2007
5,94 31/03/2007 29/03/2007 a 03/04/2007
10/02/2010
2009–2010 6,02 29/12/2009 a 16/03/2010 03/02/2010 a 05/03/2010
11/02/2010
2015–2016 6,6 05/01/2016 25/12/2015 a 08/03/2016 28/12/2015 a 28/02/2016
2016 6,29 13/04/2016 22/03/2016 a 14/05/2016 25/03/2016 a 06/05/2016

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Coordinación de Prevención Hídrica (Secretaría de Recursos
Hídricos del Ministerio de Infraestructura y Transporte del Gobierno de la Provincia de Santa Fe).

94
Tabla 3. Eventos de crecida que superaron el nivel de evacuación 1982–2016. Puerto Paraná

Pto. Paraná

HH
Año(s) Fecha ↑ Alerta (4,70 m) ↑ Evacuación (5 m)
máx.
1982 5,48 13/08/1982 27/07/1982 a 30/08/1982 04/08/1982 a 23/08/1982
05/07/1983
1982–1983 6,83 12/12/1982 a 10/09/1983 14/12/1982 a 03/09/1983
06/07/1983
19/10/1983 14/10/1983 a 03/11/1983
1983 5,39 20/10/1983 11/10/1983 a 30/11/1983 06/11/1983 a 13/11/1982
15/11/1983 a 18/11/1983
1987 5,40 17/06/1987 07/06/1987 a 14/07/1987 11/06/1987 a 27/06/1987
17/02/1990
1990 5,92 09/02/1990 a 02/03/1990 11/02/1990 a 27/02/1990
18/02/1990
1992 6,89 22/06/1992 04/05/1992 a 06/08/1992 13/05/1992 a 30/07/1992
23/03/1995
1995 5,61 15/02/1995 a 17/04/1994 02/03/1995 a 09/04/1995
25/03/1995
01/03/1997
1997 5,95 02/03/1997 16/02/1997 a 28/03/1997 21/02/1997 a 24/03/1997
03/03/1997
1997–1998 6,72 15/05/1998 09/11/1997 a 05/07/1998 27/11/1997 a 28/06/1998
1998 5,34 05/11/1998 07/10/1998 a 21/11/1998 24/10/1998 a 16/11/1998
2007 5,46 30/03/2007 28/02/2007 a 09/04/2007 04/03/2007 a 04/04/2007
2009–2010 5,78 21/02/2010 28/11/2009 a 23/03/2010 30/12/2009 a 15/03/2010
24/12/2015 a 06/03/2016
2015–2016 6,23 05/01/2016 21/12/2015 a 15/05/2016
18/03/2016 a 11/05/2016

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Prefectura Naval Argentina.

95
Tabla 4. Eventos de crecida que superaron el nivel de Evacuación 1982–2016. Estación
3227 San Javier (Red Hidrológica Nacional)

San Javier

Año(s) HH máx. Fecha ↑ Alerta (6 m) ↑ Evacuación (6,50 m)

20/01/1982 16/01/1982 a 15/02/1982

6,98 21/01/1982 15/01/1982 a 02/04/1982 06/03/1982 a 18/03/1982
22/01/1982
1982 07/08/1982
7,26 11/04/1982 a 27/05/1982 18/04/1982 a 15/05/1982
08/08/1982
07/08/1982
8,07 12/07/1982 a 04/10/1982 16/07/1982 a 04/09/1982
08/08/1982
29/06/1983
1982–1983 9,06 30/06/1983 05/12/1982 a 17/09/1983 06/12/1982 a 05/09/1983
02/07/1983
1983 7,19 18/10/1983 29/09/1983 a 28/12/1983 08/10/1983 a 23/11/1983
11/04/1985 09/03/1985 a 12/03/1985
1985 6,8 12/04/1985 01/03/1985 a 05/07/1985 04/04/1985 a 20/04/1985
23/04/1985 a 14/05/1985
6,68 01/05/1986 23/04/1986 a 25/05/1986 25/04/1986 a 13/05/1986
1986
6,76 19/06/1986 31/05/1986 a 03/07/1986 05/06/1986 a 19/06/1986
1987 7,78 13/06/1987 23/05/1987 a 04/08/1987 03/06/1987 a 15/07/1987
07/10/1989
1989 6,81 25/09/1989 a 02/11/1989 01/10/1989 a 18/10/1989
08/10/1989
13/02/1990
8,22 05/02/1990 a 01/03/1990 07/02/1990 a 28/02/1990
14/02/1990
26/06/1990
7,05 17/06/1990 a 22/07/1990 21/06/1990 a 10/07/1990
1990 27/06/1990
30/09/1990 23/09/1990 a 15/10/1990
6,75 01/10/1990 16/09/1990 a 07/12/1990 03/11/1990 a 15/11/1990
02/10/1990
1992 9,39 17/06/1992 17/04/1992 a 20/08/1992 27/04/1992 a 04/08/1992
12/11/1992 a 08/12/1992
1992–1993 6,82 01/01/1993 06/11/1992 a 14/02/1993
16/12/1992 a 11/01/1993
26/03/1993
6,88 12/03/1993 a 10/04/1993 19/03/1993 a 03/04/1993
1993 27/03/1993
6,6 31/10/1993 24/10/1993 a 16/11/1993 28/10/1993 a 02/11/1993

(Continúa en página siguiente)

96
San Javier

Año(s) HH máx. Fecha ↑ Alerta (6 m) ↑ Evacuación (6,50 m)

18/03/1995
19/03/1995
1995 7,89 04/02/1995 a 29/04/1995 06/02/1995 a 13/04/1995
20/03/1995
21/03/1995
25/04/1996
6,57 17/04/1996 a 11/05/1996 23/04/1996 a 28/04/1996
1996 26/04/1996
6,69 11/11/1996 03/11/1996 a 08/12/1996 06/11/1996 a 19/11/1996
24/02/1997
1997 8,16 25/02/1997 06/02/1997 a 01/04/1997 13/02/1997 a 24/03/1997
01/03/1997
20/11/1997 a 24/01/1998
1997–1998 8,76 10/05/1998 29/10/1997 a 06/07/1998 29/01/1998 a 01/02/1998
24/02/1998 a 24/06/1998
01/11/1998
1998 7,13 08/09/1998 a 23/11/1998 18/10/1998 a 17/10/1998
02/11/1998
15/03/2007
16/03/2007
2007 7,35 15/02/2007 a 02/04/2007 20/02/2007 a 10/04/2007
17/03/2007
18/03/2007
06/02/2010 01/12/2009 a 10/12/2009
2009–2010 7,62 07/02/2010 13/11/2009 a 23/03/2010 12/12/2009 a 12/03/2010
08/02/2010
2011 7,00 21/04/2011 03/04/2011 a 18/05/2011 09/04/2011 a 06/05/2011
20/07/2013
2013 7,34 15/07/2013 a 10/08/2013 17/07/2013 a 01/08/2013
21/07/2013
14/07/2014
2014 7,55 29/06/2014 a 26/08/2014 01/07/2014 a 06/08/2014
15/07/2014
2015–2016 8,87 02/01/2016 14/12/2015 a 17/05/2016 16/12/2015 a 09/05/2016
2017 7,18 25/06/2017 03/06/2017 a 19/07/2017 10/06/2017 a 10/07/2017
01/02/2019
2019 6,57 17/01/2019 a 14/02/2019 27/01/2019 a 04/02/2019
02/02/2019

Fuente: elaboración propia a partir de SNIH.

Por último, teniendo en cuenta las crecidas más importantes de ese período
1982–2020, se analizaron una serie de imágenes multiespectrales (cuya relación
se da en la Tabla A del anexo este capítulo), para intentar conocer un poco más

97
detalladamente la «espacialidad» que tuvo cada uno de los eventos. A modo
de síntesis, se intentó delimitar de manera automática las zonas que fueron
ocupadas por el agua en esos períodos de crecida, que serían en cuestión los
de 1982–83, 1992, 1998 y 2015–16. Así, y utilizando las imágenes ópticas con
menor cobertura nubosa disponibles para las fechas en la que se generaron las
crecidas, se procedió a calcular para cada uno de los mosaicos de la zona (uno
para cada evento)11 el Índice Modificado de Diferencia de Agua Normalizado
(mnwdi),12 que permite diferenciar áreas inundadas o con elevado tenor de
humedad de otras sin presencia de agua (Ariza et al., 2013).
Los resultados se muestran en la figura 10: en la zona inferior de la figura
está individualizado cada uno de los episodios de crecida seleccionados, y en
la imagen superior se superpusieron todas las cartografías: de este modo, cual-
quier píxel que fuera reconocido con agua superficial o elevada humedad se
marcó con un color (a modo de máscara, eliminando previamente las áreas no
seleccionadas) que aparece en dicha combinación. Podemos observar como,
por ejemplo, en las fechas de las imágenes seleccionadas para 1992 el agua
estuvo más presente en el área norte del sistema lagunar Setúbal–El Capón
que en otros eventos, o como, en 2016, el sector norte de la planicie conside-
rado se cubrió de un modo más amplio.
Son resultados parciales y así debemos considerarlos, pero no debemos
dejar de entender que este tipo de cartografía puede hacer sinergia con otras,
más detalladas, como la que se muestra en el capítulo 5 (de áreas de Riesgo
Hídrico), y su utilización en la gestión del riesgo es valiosa; se trata de un
producto accesible derivado de imágenes libres procesadas con software de
código abierto.

11 Para la generación de los mosaicos se procuró tener imágenes lo más cercanas posibles desde
un punto de vista temporal, dentro del período de crecida. Así, pueden existir Hh diferentes
dentro de un mismo mosaico, aunque se intentó que las diferencias fueran mínimas. Los resul-
tados aquí mostrados son fruto de esta técnica y no pretenden ser tomados como definitivos,
sino como aproximativos.
12 Se trata de un índice propuesto por Xu (2006) que utiliza las bandas correspondientes al verde
y al infrarrojo próximo. Se calculó el mismo para cada uno de los periodos con las correcciones
atmosféricas previas pertinentes.

98
Figura 10. MNWDI, Índice Normalizado Modificado de Diferencia de Agua para el área de estudio
Fuente: elaboración propia a partir de imágenes multiespectrales de libre acceso (ver relación con Tabla
A del anexo).
Para localización general del ámbito de estudio consultar mapa 1, correspondiente a la Introducción.

99
Sobre el fenómeno ENOS

En otro orden de cosas, pero enormemente vinculada con la hidrología y la

meteorología de nuestro ámbito es la posible relación con los fenómenos climá-
ticos globales. Así, tanto a la hora de observar los cambios en los patrones de
precipitaciones locales, como aquellos que ocurren en la región de la cuenca supe-
rior del Paraná y que, por lo tanto, tienen influencia en el régimen hidrológico
del río, está relacionado con los denominados fenómenos «El Niño Oscilación
Sur» (enos o enso, por sus siglas en inglés). Este fenómeno se caracteriza por
una variación en la temperatura de la superficie del océano Pacífico ecuato-
rial que puede producir cambios en los patrones atmosféricos a escala regional
y global, particularmente modificando la distribución de las precipitaciones,
aunque también afecta al recurso pesquero marítimo. «El fenómeno El Niño/
Oscilación del Sur (enos) es la principal causa que explica la variabilidad inte-
ranual y estacional de la circulación atmosférica en amplias regiones del cono
sur» (Jaime y Menéndez, 2003:2).
El fenómeno enos consta de dos fases marcadas. «El Niño» se manifiesta a
partir de un aumento de la Temperatura Superficial del Mar (tsm), una dismi-
nución de la presión atmosférica (medida a través del Índice de Oscilación Sur
—ios—), y una disminución de los vientos alisios, todo esto en el sector oriental
del Pacífico. Estas condiciones dan lugar al aumento de las precipitaciones a nivel
regional, abarcando el área de estudio y el área superior de la cuenca del Paraná, a
partir de un marcado incremento de los procesos de convección. La fase inversa
de enos conocida como «La Niña», se caracteriza por presentar tsm más fría de
lo normal, una elevación de la presión atmosférica medida a partir del ios, y una
intensificación de los vientos alisios, correspondiendo a esta fase una disminu-
ción de los montos de precipitación y períodos de sequía (Maturana et al., 2004).
Resulta importante tener en cuenta la influencia de El Niño a nivel regional,
ya que este aumento de la tsm influye sobre las condiciones atmosféricas, provo-
cando importantes áreas de convección sobre amplias zonas tropicales y subtro-
picales de Sudamérica y, en particular, esas corrientes convectivas cumplen un
rol central como aportantes al caudal de las nacientes y toda la cuenca superior
del Paraná (Jaime y Menéndez, 2003).
Ponderando estas observaciones, la distribución de las precipitaciones a lo largo
del año es un factor importante a considerar en combinación con los períodos
anuales de crecida y/o repunte del Paraná. Así, si tenemos en cuenta el pulso
de crecida anual ordinaria del río entre los meses de diciembre y febrero, y un
repunte de aguas entre junio y octubre, podemos advertir que el primero coin-
cide en buena parte con los meses en que más precipitaciones se registran a nivel
local. Esta relación es algo que tienen presente quienes viven en la zona y se ven

100
influenciados por esta dinámica hidrometeorológica, y también quienes han
realizado cualquier estudio sobre los ciclos hidrológicos del Paraná. El punto es
poder revisar los cambios que se van produciendo en los patrones de crecidas y
precipitaciones en conjunto, considerando también la influencia del fenómeno
enos. En particular, poner en cuestión las posibles situaciones de concurrencia de
eventos extremos con el objeto de preverlos. Se volverá sobre ello más adelante.

Sobre el régimen de precipitaciones locales

Como se mencionó anteriormente, resulta importante dedicar una obser-

vación al comportamiento de las lluvias a nivel local, ya que se configuran
como una amenaza potencial. En este sentido, cobra especial valor observar
no solo los montos pluviométricos mensuales y anuales totales, sino también
los patrones de distribución de esos montos para poder mensurar su impacto.
Comenzando por el análisis de esa distribución a lo largo del año, para el
período 1901–2019, tal como lo muestra el gráfico 5, las precipitaciones medias
mensuales más elevadas se registran en el área de estudio, en los meses de
marzo, diciembre, enero, noviembre y febrero, con valores medios en milí-
metros de 143, 119, 115, 113 y 111 respectivamente. Mientras que los meses de
invierno (de mayo a septiembre), se caracterizan por poseer niveles de preci-
pitaciones que no superan los 60 mm en promedio.

Precipitaciones medias mensuales, Santa Fe. Período 1901–2019

160

140

120

100

80

60

40

20

0
ENERO FEBRER0 MARZO ABRIL MAYO JUNIO JULIO AGOSTO SETIEMBRE OCTUBRE NOVIEMBRE DICIEMBRE

Precipitaciones medias mensuales

Gráfico 5. Precipitaciones medias mensuales período 1901–2019

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Centro de Informaciones Meteorológicas «Lic. Enrique
Rodríguez», Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas, Universidad Nacional del Litoral.

101
 Más allá de los valores promedio mencionados en el párrafo anterior, es
importante considerar los episodios de precipitaciones excesivas en cortos
períodos de tiempo, esto es, episodios de pocas horas o pocos días de dura-
ción, pero con una concentración notable en cuanto al volumen de agua caída.
Estos aguaceros son potencialmente peligrosos en cuanto a la generación de
anegamientos en zonas puntuales, asociándose a tormentas intensas, cuando
la duración se registra en horas, o a importantes temporales, con ocurrencia
frecuente de intensos chaparrones durante varios días.
Si se observan los gráficos 6 y 7, correspondientes a las precipitaciones
medias anuales para los períodos 1901–1959 y 1960–2019 respectivamente,
puede advertirse que la tendencia lineal en ambos es creciente, aunque una
diferencia es significativa, esta tendencia creciente es en el segundo período,
muy marcada. Fundamentalmente desde inicios de la década de 1970 se
registra un importante aumento en las precipitaciones medias anuales que se
sostiene hasta nuestros días. En tal sentido, pensar en las lluvias y en la modi-
ficación de sus patrones en términos de monto, frecuencia y distribución,
resulta relevante en cuanto que configuran una amenaza que puede combi-
narse con los pulsos de crecida del río.

Precipitaciones medias anuales 1901–1959

160

140

120

100

80

60

40

20

0
1901

1903

1905

1907

1909

1911

1913

1915

1917

1919

1921

1923

1925

1927

1929

1931

1933

1935

1937

1939

1941

1943

1945

1947

1949

1951

1953

1955

1957

1959

Precipitaciones medias anuales Lineal (Precipitaciones medias anuales)

Gráfico 6. Precipitaciones medias anuales 1901–1959

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Centro de Informaciones Meteorológicas «Lic. Enrique
Rodríguez», Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas, Universidad Nacional del Litoral.

102
 Precipitaciones medias anuales 1960–2019
160

140

120

100

80

60

40

20

0
1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018
Precipitaciones medias anuales 1960-2019 Lineal (Precipitaciones medias anuales 1960-2019)

Gráfico 7. Precipitaciones medias anuales 1960–2019

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Centro de Informaciones Meteorológicas «Lic. Enrique
Rodríguez», Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas, Universidad Nacional del Litoral.

Defensas y obras de infraestructura

A partir del análisis de trabajos antecedentes (INCyTH, 1992; Paoli y Schreider,

2000; Fritschy, 2003) y de información relevada en organismos públicos,
presentaremos un recorrido que guarda cierta cronología, sobre las principales
obras de infraestructura que han tenido y tienen impacto sobre las dinámicas
hidrometeorológicas en el área de estudio.
El sector de los pueblos de la Costa (sector sur) fue ocupándose progresi-
vamente por el atractivo de tener zonas elevadas y «buenas tierras». Los asen-
tamientos se han caracterizado por estar siempre en las cercanías del río, desa
rrollando hacia el lado oeste la actividad ganadera y agropecuaria.
El aprovechamiento de estas áreas llevó a la necesidad de la vinculación vial
con aquellos centros más importantes, fundamentalmente Santa Fe y Paraná.
Es por esto que en 1886 se construye la primera línea de ferrocarril desde
Santa Fe hasta Colastiné Norte y Rincón. Hasta ese momento el río durante
sus crecidas escurría sin ninguna interferencia, utilizando toda el área que le
fuera necesaria para volcar sus aguas (INCyTH, 1992).
Luego de la construcción de la línea férrea, se han llevado a cabo otras cons-
trucciones de importancia, como el puerto de Santa Fe en 1904 y el Puente

103
Colgante en 1924. Pero en lo que se refiere a nuestra zona de interés, la obra
de infraestructura que va a comunicar a estos pueblos con los centros más
importantes es la Ruta Provincial 1, ejecutada en 1942 desde la Guardia hacia
el NE, siguiendo las acumulaciones arenosas, hasta la localidad de San Javier,
conocida como «el camino de la costa».
Esta ruta se ha visto afectada por cada una de las crecidas importantes que
se han manifestado desde su ejecución. Durante las crecientes de 1959 y 1961
(caudales con picos del orden de los 30 000 m3/s) actuó como contenedora
de las aguas, impidiendo su paso hacia el oeste. Sin embargo, se produjo una
sobreelevación del nivel hasta que el terraplén de la ruta fue vencido, quedando
cortado en varios puntos, especialmente y por su magnitud los de la zona de
El Laurel y Vuelta del Dorado (zonas naturalmente más bajas, que marca-
rían las discontinuidades en nuestra «Zona Central Elevada Discontinua»).
Esta importante vía de comunicación se termina de construir en 1963 con
cotas adecuadas a la crecida de 1961. Con la creciente de 1966 se ve afectada
nuevamente y fue sobrepasada por el nivel de las aguas en largos trechos entre
las localidades de Saladero Cabal y Helvecia, entre Cayastá y Santa Rosa y
cerca de San José del Rincón (Paoli y Schreider, 2000). También se produjo
una fuerte erosión en la margen izquierda del puente sobre Arroyo Leyes con
una profundización general del lecho.
Las defensas de la Ruta Provincial 1 se fueron reforzando a un nivel superior al
de la crecida de 1966, para impedir que la misma volviera a cortarse. Sin embargo,
en 1982/83 se produce una crecida catastrófica, de cinco picos sucesivos, con un
máximo de 61 100 m3/s y con una altura de 7,35 m en Puerto Santa Fe. Durante
la misma la ruta actuó como contenedora de las aguas, por lo que estas debían
pasar hacia el oeste por los puentes de Arroyo Leyes y Potrero; sin embargo, en
el cuarto pico de crecida se produce un rebasamiento de la Ruta Provincial 1,
por donde se estima que han pasado unos 2400 m3/s. Luego de esta crecida, se
reparó y repavimentó, reforzando nuevamente aquellas zonas más afectadas.
Los brazos Leyes y Potrero (a los que se suma el canal de desborde de menor
jerarquía conocido como Santa Rita) al actuar como únicos caminos de paso
hacia el oeste de las crecidas, siguieron presentando problemas de socavación
en las pilas y estribos de sus puentes (Paoli y Schreider, 2000).
Con la crecida de 1992, se ha impedido el corte físico de la ruta por la menor
permanencia de las aguas, pero varias de las defensas de La Guardia, Colastiné
y Rincón fueron sobrepasadas y se inundaron gran cantidad de barrios.
Entre 1993 y 1996 se proyectan y construyen numerosas defensas contra
inundaciones a través de financiamiento del Banco Mundial. Las obras se
ejecutaron en Alto Verde, la Guardia y también a ambos lados de la Ruta 1, y
conforman un anillo de protección para San José del Rincón y Colastiné norte.

104
 Con la crecida de 1998, que registró un caudal del orden de los 47 000
m3/s, se comprobó la efectividad de las obras emplazadas ya que no se han
observado afectaciones de importancia en aquellas áreas donde las obras ya
se habían consolidado; sí se vieron afectadas, en cambio, aquellas zonas que
contaban con obras provisorias. El puente de Arroyo Leyes, por ejemplo,
estuvo en una grave situación y las defensas provisorias de la Ruta Provincial 1
lograron mantenerse, pero con algunos trechos en situaciones de alto riesgo
de falla por la presencia de filtraciones (incyth, 1992).
Desde 1998 y hasta 2016 no se habían registrado eventos de gran magnitud,
lo que llevó a impulsar la realización de desarrollos de diferente naturaleza
dentro del valle de inundación, por ejemplo, el afianzamiento de actividades
agropecuarias y el relleno y ocupación de terrenos destinados a desarrollos
inmobiliarios y viviendas particulares.
Las obras construidas sobre el área, pretenden de alguna manera controlar
los problemas de las inundaciones y otras afectaciones derivadas de las crecidas.
Sin embargo, es de esperarse que, con cada nueva crecida aparezcan nuevos
impactos no previstos. El desarrollo de nuevas actividades (ganadería, turismo,
negocios inmobiliarios) en zonas naturalmente inundables, que no han sido
tenidas en cuenta durante la ejecución de obras previas, pone en duda la efec-
tividad de esas obras y la evolución del sistema en su conjunto.
Una problemática que surge con la implantación de obras es que se crea en
los pobladores una (falsa) idea de seguridad, también en las zonas «no prote-
gidas» por su cercanía a las «zonas protegidas». Este fenómeno es común,
como veremos, en las localidades de los pueblos de la Costa: con excepción de
Colonia Mascías, es frecuente la localización de asentamientos sobre la defensa,
sobre la margen del río y las áreas de reservorio (imagen 14), tanto de barrios
precarios como de casas de fin de semana. Asimismo, se observan algunas
construcciones recientes en términos de obras de infraestructura que, además
de ser irregulares, implican importantes transformaciones sobre el sistema de
drenaje natural dentro de la planicie aluvial y, por lo tanto, modificaciones del
paisaje. En este sentido, la apertura de caminos, la realización de terraplenes
y el relleno de áreas bajas que naturalmente conducen las aguas de desborde
durante los procesos de crecida, tanto con fines de uso particular como para
emprendimientos turísticos, representan algunas de las situaciones que generan
inquietud en cuanto a la configuración del riesgo.

105
Imagen 14. Construcciones en área de Reservorio y defensa. San José del Rincón

En ese marco se potencian los procesos erosivos en los terraplenes de

defensa, en los que se forman pequeños canales que luego se transforman
en grietas importantes que deterioran la forma y la función del terraplén.
Por ejemplo, además de los agentes naturales (el agua de lluvia o las mismas
crecidas), se registran excavaciones al pie de una defensa para la extracción
de materiales o bien la descarga de agua desde los recintos defendidos. El
tránsito de vehículos y animales por lugares no previstos o la cría y pastoreo
sobre las defensas también hacen a su deterioro.
Cabe destacar el importante rol que cumple la vegetación dentro de este
ecosistema y, en particular, en relación con las precipitaciones, crecidas y
anegamientos. Es un factor esencial en la trama de interrelaciones del soporte
físico–natural ya que retiene el agua, fija el suelo y contribuye a su génesis,
además alberga y alimenta a la fauna. La vegetación es fundamental para la
protección y mantenimiento de los terraplenes de defensa: la buena cobertura
vegetal (especies herbáceas) evitan la erosión superficial y las cortinas fores-
tales al pie de la defensa actúan como barrera de protección ante la acción del
viento y el oleaje (Fritschy, 2003).

El perfil de las amenazas

De esta manera se ha intentado comprender y dar a conocer las condiciones

físico–naturales de forma general en el área de estudio. Las amenazas natu-
rales que se detectan en la misma (inundación, anegamiento y erosión) están
condicionadas también por ciertas acciones antrópicas/sociales, que pueden
potenciar o reducir el impacto de las mismas tanto sobre el medio natural
como sobre la sociedad que lo habita. De esta manera se fija una relación
dialéctica antrópico–natural sobre la incidencia de las amenazas, contribu-
yendo a la construcción social del riesgo.

106
Principales tipos de amenazas

Se han identificado tres tipos principales de amenazas hidrometeorológicas

en el área, en ocasiones convergentes:
• Inundaciones por desbordes, asociadas a los pulsos cíclicos de crecidas
del río, fundamentalmente por incremento de los aportes en las nacientes.
Al respecto, cabe señalar la tendencia al aumento de la frecuencia de picos
de crecida, así como la importancia de esos picos en cuanto a magnitud.
• Inundaciones por anegamiento, vinculadas a la presencia de lluvias
extremas y/o frecuentes en el área y las dificultades de percolación y/o escu-
rrimiento. En este sentido, es destacable la tendencia al aumento de los
montos pluviométricos en los últimos 20 años.
• Erosión de márgenes en sectores puntuales (como sucede en la localidad
de Cayastá).

El sector con mayor peligrosidad es el sur (Rincón y Leyes), en tanto

presenta riesgo de trasvase de aguas hacia el oeste a través de los brazos Leyes,
Potrero y el canal Santa Rita, así como desde el este por el sistema Setúbal;
asimismo, presenta problemas de anegamiento en los sectores defendidos, que
son además los terrenos que registran las cotas más bajas. Cabe mencionar de
manera especial a los nuevos asentamientos que se han ido desarrollando en
los albardones ribereños de los arroyos Potrero y Leyes, en particular es impor-
tante el aumento de la cantidad de viviendas que se han construido en las
proximidades de este último, muy por debajo del nivel de la Ruta Provincial 1,
tanto al este como al oeste de la misma, y que presentan un elevado grado de
exposición a las crecidas. En el resto del área la posibilidad de inundaciones
se vincula al derrame de crecidas del río San Javier, sobre todo a través de
antiguos contactos con el Bajo de los Saladillos (como los parajes El Laurel y
Vuelta del Dorado), aunque no suelen sobrepasar la Ruta Provincial 1, que ha
quedado a una cota más alta que el registro histórico de crecidas.

Sobre crecidas y precipitaciones

Cuando esta investigación se desarrolló entre 2006 y 2008, este escenario había
sido planteado como posibilidad, en términos de interrogante. ¿Qué pasaría
si confluyeran una crecida extraordinaria del Paraná y un evento meteoroló-
gico de lluvias excesivas?

107
 En los años 2007 y 2015–2016, se produjo una situación que permitió
observar y registrar los efectos de una combinación de crecida extraordinaria
del Paraná y un evento de precipitaciones superiores al promedio.
Si se comparan los gráficos de crecidas con los de precipitaciones exce-
sivas puede notarse que no hay correspondencia estricta entre ambos fenó-
menos. Es decir, que las crecidas son independientes en cuanto al monto de
precipitaciones locales. Esto se debe principalmente al ya descrito régimen
de crecidas del río Paraná, que se da por aportes de la cuenca superior del
mismo. No obstante, es necesario tener en cuenta la influencia del mencio-
nado fenómeno enos.
Con base en registros históricos, en términos generales, puede reconocerse la
existencia de condiciones más húmedas que lo normal desde el sur de Brasil,
extendiéndose hacia la zona central de Argentina en los años/períodos en los
que se presenta el fenómeno de El Niño, identificándose una analogía entre
períodos de El Niño y los años de crecida (Giacosa et al., 2000; Fritschy, 2003;
Jaime y Menéndez, 2002). De esta situación puede derivar una combinación
de eventos extremos: crecida extraordinaria del Paraná y precipitaciones exce-
sivas a nivel local, que podrían potenciar esa amenaza. En este sentido, puede
ocurrir que, al momento de desbordar el río durante una gran crecida hacia
su llanura de inundación, las lagunas, bañados y brazos que lo componen se
encuentren con sus niveles aumentados por consecuencia de las lluvias locales,
disminuyendo su capacidad para retener las aguas traídas por la creciente y
aumentando de esta manera la magnitud y el impacto de la misma.
Si se compara las últimas crecidas consideradas extraordinarias del Paraná
tomando como punto de partida la «gran crecida» de 1983, con los ciclos de
ENOS (eventos cálidos) y al mismo tiempo, se toma en cuenta las precipitaciones
locales, resultan observables algunas regularidades entre tales procesos; haciendo
una lectura de los datos disponibles en cuanto a los tres tipos de eventos mencio-
nados (crecidas extraordinarias, fenómeno enos y precipitaciones excesivas a
nivel local), pueden mencionarse algunas conclusiones interesantes.
Tomando como referencia las crecidas extraordinarias de 1982–83, 1992, 1998
y 2016 (una selección de las acaecidas en los últimos 40 años), se concluye que
todas se han desarrollado en coincidencia con períodos de El Niño (evento
cálido), según los datos volcados en la Tabla 5 proporcionados por la noaa
(Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de Estados Unidos).
Inclusive, numerosos estudios han comprobado similares coincidencias en
crecidas anteriores durante el siglo xx (Camilloni & Barros, 2001 y Jaime y
Menéndez, 2002).

108
Tabla 5. Ciclos de ENOS (Niño–Niña) entre 1980 y 2019

Año DEF EFM FMA MAM AMJ MJJ JJA JAS ASO SON OND NDE
1980 0.6 0.5 0,3 0.4 0.5 0.5 0,3 0.0 -0,1 0.0 0.1 0.0
1981 -0,3 -0,5 -0,5 -0,4 -0,3 -0,3 -0,3 -0,2 -0,2 -0,1 -0,2 -0,1
1982 0.0 0.1 0.2 0.5 0.7 0.7 0.8 1.1 1.6 2,0 2.2 2.2
1983 2.2 1.9 1,5 1.3 1.1 0.7 0,3 -0,1 -0,5 -0,8 -1.0 -0,9
1984 -0,6 -0,4 -0,3 -0,4 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,2 -0,6 -0,9 -1,1
1985 -1.0 -0,8 -0,8 -0,8 -0,8 -0,6 -0,5 -0,5 -0,4 -0,3 -0,3 -0,4
1986 -0,5 -0,5 -0,3 -0,2 -0,1 0.0 0.2 0.4 0.7 0.9 1.1 1,2
1987 1,2 1,2 1.1 0.9 1.0 1,2 1,5 1.7 1.6 1,5 1.3 1.1
1988 0.8 0.5 0.1 -0,3 -0,9 -1,3 -1,3 -1,1 -1,2 -1,5 -1,8 -1,8
1989 -1,7 -1,4 -1,1 -0,8 -0,6 -0,4 -0,3 -0,3 -0,2 -0,2 -0,2 -0,1
1990 0.1 0.2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0.4 0.4 0,3 0.4 0.4
1991 0.4 0,3 0.2 0,3 0.5 0.6 0.7 0.6 0.6 0.8 1,2 1,5
1992 1.7 1.6 1,5 1.3 1.1 0.7 0.4 0.1 -0,1 -0,2 -0,3 -0,1
1993 0.1 0,3 0.5 0.7 0.7 0.6 0,3 0,3 0.2 0.1 0.0 0.1
1994 0.1 0.1 0.2 0,3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.6 0.7 1.0 1.1
1995 1.0 0.7 0.5 0,3 0.1 0.0 -0,2 -0,5 -0,8 -1.0 -1.0 -1.0
1996 -0,9 -0,8 -0,6 -0,4 -0,3 -0,3 -0,3 -0,3 -0,4 -0,4 -0,4 -0,5
1997 -0,5 -0,4 -0,1 0,3 0.8 1,2 1.6 1.9 2.1 2.3 2,4 2,4
1998 2.2 1.9 1.4 1.0 0.5 -0,1 -0,8 -1,1 -1,3 -1,4 -1,5 -1,6
1999 -1,5 -1,3 -1,1 -1.0 -1.0 -1.0 -1,1 -1,1 -1,2 -1,3 -1,5 -1,7
2000 -1,7 -1,4 -1,1 -0,8 -0,7 -0,6 -0,6 -0,5 -0,5 -0,6 -0,7 -0,7
2001 -0,7 -0,5 -0,4 -0,3 -0,3 -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,3 -0,3 -0,3
2002 -0,1 0.0 0.1 0.2 0.4 0.7 0.8 0.9 1.0 1,2 1.3 1.1
2003 0.9 0.6 0.4 0.0 -0,3 -0,2 0.1 0.2 0,3 0,3 0.4 0.4
2004 0.4 0,3 0.2 0.2 0.2 0,3 0.5 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7
2005 0.6 0.6 0.4 0.4 0,3 0.1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,3 -0,6 -0,8
2006 -0,8 -0,7 -0,5 -0,3 0.0 0.0 0.1 0,3 0.5 0.7 0.9 0.9
2007 0.7 0,3 0.0 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,8 -1,1 -1,4 -1,5 -1,6
2008 -1,6 -1,4 -1,2 -0,9 -0,8 -0,5 -0,4 -0,3 -0,3 -0,4 -0,6 -0,7
2009 -0,8 -0,7 -0,5 -0,2 0.1 0.4 0.5 0.5 0.7 1.0 1.3 1.6
2010 1,5 1.3 0.9 0.4w -0,1 -0,6 -1.0 -1,4 -1,6 -1,7 -1,7 -1,6
2011 -1,4 -1,1 -0,8 -0,6 -0,5 -0,4 -0,5 -0,7 -0,9 -1,1 -1,1 -1.0
2012 -0,8 -0,6 -0,5 -0,4 -0,2 0.1 0,3 0,3 0,3 0.2 0.0 -0,2
2013 -0,4 -0,3 -0,2 -0,2 -0,3 -0,3 -0,4 -0,4 -0,3 -0,2 -0,2 -0,3
2014 -0,4 -0,4 -0,2 0.1 0,3 0.2 0.1 0.0 0.2 0.4 0.6 0.7
2015 0.6 0.6 0.6 0.8 1.0 1,2 1,5 1,8 2.1 2,4 2.5 2.6
2016 2.5 2.2 1.7 1.0 0.5 0.0 -0,3 -0,6 -0,7 -0,7 -0,7 -0,6
2017 -0,3 -0,1 0.1 0,3 0.4 0.4 0.2 -0,1 -0,4 -0,7 -0,9 -1.0
2018 -0,9 -0,8 -0,6 -0,4 -0,1 0.1 0.1 0.2 0.4 0.7 0.9 0.8
2019 0.8 0.8 0.8 0.7 0.6 0.5 0,3 0.1 0.1 0,3 0.5 0.5

Períodos cálidos (rojos) y fríos (azules) basados en un umbral de +/- 0.5 o C para el Índice Oceánico El Niño
(ONI) (media de ejecución de 3 meses de anomalías en la región Niño 3.4 (5 o N-5 o S, 120 o -170 o W).
Fuente: Climate Prediction Center. National Weather Center. NOAA. https://origin.cpc.ncep.noaa.gov/

109
 Tomando como referencia las alturas hidrométricas del Puerto de Santa
Fe para este período (ver Tabla 2) podemos hacer un recorrido histórico. La
primera de las crecidas mencionadas se desarrolla desde mediados de diciembre
de 1982, habiendo experimentado un preludio durante el mes de agosto de
ese año, en el que las aguas del Paraná habían alcanzado y superado el nivel
de alerta en Puerto Santa Fe (5,30 m) y el de evacuación (5,70 m) al menos
por doce días. Pero desde diciembre de aquel año y hasta fines de agosto de
1983, las aguas del Paraná se mantienen por encima del nivel de evacuación
con sucesivos picos de más de 7 m, alcanzando un máximo de 7,35 m. Según
la noaa, se registró en esa época un período de El Niño, con una anomalía
térmica positiva que duró desde marzo de 1982 a julio de 1983. En cuanto a
las precipitaciones locales, solamente se registraron montos superiores a los
promedios en los meses de febrero y mayo de ese año, manteniéndose los
demás meses con lluvias por debajo de los valores medios.
La crecida de 1992 comienza durante los primeros quince días del mes de
mayo de ese año con las aguas por encima del nivel de alerta. Desde mediados
de ese mes y hasta fines de julio se mantienen sobre el nivel de evacuación
y por encima de los 6 m, alcanzando picos de 7,42 m en Puerto Santa Fe.
Nuevamente, esta crecida coincide con un ciclo cálido de El Niño, que se
extiende entre mayo de 1991 y junio de 1992. Ese año no se registran montos
superiores a los promedios durante los meses que dura la crecida, sino que las
precipitaciones más abundantes se registran en el último trimestre del mismo.
La crecida de 1998 inicia a mediados de noviembre del año anterior cuando
las aguas superan el nivel de alerta, alcanzando el nivel de evacuación para
mediados de diciembre y extendiéndose en esa condición hasta fines de junio de
1998, con picos que se mantuvieron por encima de los 7 m entre abril y mayo.
Nuevamente en consonancia con El Niño, que desarrolló un período cálido
entre mayo de 1997 y el mismo mes de 1998. Ese año, las precipitaciones locales
superaron ampliamente los promedios durante los meses de enero y marzo.
En el año 2007, si bien no se consideró una crecida «extraordinaria» del
Paraná, hubo un pulso importante que mantuvo la altura del río por encima
del nivel de alerta y evacuación desde mediados de marzo hasta los primeros
días del mes de abril. Coincidentemente, en ese período se registraron en el
área de estudio precipitaciones en niveles extraordinarios tanto por los montos
totales como por la intensidad de las mismas, ya que ocurrieron en cortos
períodos de tiempo. Así, ese año en el mes de marzo se registró la caída de
más de 550 mm, superando ampliamente la media mensual de 143 mm. Cabe
destacar, que todo esto se desarrolla en consonancia con un breve período de
El Niño que tuvo lugar previamente, desde la primavera de 2006 y hasta los
primeros meses del verano de 2007.

110
 Este evento meteorológico extraordinario causó gravísimos problemas de
anegamiento en toda la región (fundamentalmente por causa de los excesos
pluviométricos), tal vez uno de los casos más emblemáticos y de trascendencia
mediática fue la ocurrencia de una nueva inundación de numerosos barrios
de la ciudad de Santa Fe (la mayoría de los que ya habían sido afectados por
la inundación de 2003 por desborde del río Salado). En el área de estudio, y
como se dijo, en toda la región, los problemas fueron graves: evacuaciones de
gran cantidad de personas, pérdidas cuantiosas en el sector productivo, daños
en infraestructuras diversas, derivaron en profundizaciones de los niveles de
vulnerabilidad y en la necesidad de tener una nueva mirada sobre las amenazas,
ya que todos los sistemas estaban enfocados en la prevención y defensa contra
las inundaciones por los desbordes del río (que estaban funcionando en la
contención del pulso de crecida), pero en este caso, el mayor impacto fue origi-
nado por las precipitaciones dentro de los recintos defendidos y la ausencia de
una preparación adecuada para poder evacuar esas aguas, sobre todo en situa-
ción de altos niveles hidrométricos, lo que termina por configurarlos como
generadores de una nueva amenaza. Se volverá sobre este punto más adelante.
La crecida de 2016 se manifestó en dos pulsos. Hacia fines de diciembre de 2015
las aguas del Paraná alcanzan el nivel de alerta (5,30 m) en Puerto Santa Fe, y en
cuestión de días supera el nivel de evacuación. Esta situación se mantiene hasta
fines de febrero de 2016, promediando los 6,22 m en el puerto local. Luego de
un breve descenso que conservó las aguas fuera del nivel de alerta, pero siempre
por encima de los 5 m, hacia mediados de marzo, se da un repunte de las aguas
que se sostienen arriba de los 5,70 m hasta principios de mayo. Para este período,
la NOAA registró un evento cálido de El Niño que se extendió desde noviembre
de 2014 hasta mayo de 2016. En febrero, marzo y abril de ese año, las precipi-
taciones locales superaron el promedio para cada uno de los meses.
Cabe destacar que, en cuanto a las precipitaciones, en cada uno de los
años analizados a excepción de 2016, las lluvias totales anuales apenas supe-
raron el promedio. Esto significa que la variable decisiva a tener en cuenta es
la distribución a lo largo del año y no así los montos totales. En el caso del
año 2016, las precipitaciones, además de superar los promedios en los meses
más lluviosos y coincidentes con la crecida, registró montos pluviométricos
anuales muy superiores al promedio (en más de 400 mm).
De esta forma, como se mencionó anteriormente, resulta difícil establecer
un patrón de regularidad exacta entre los fenómenos analizados. Aunque en
líneas generales se puede considerar de marcada influencia la existencia de
eventos de El Niño significativos y la ocurrencia de crecidas extraordinarias
del Paraná. Pero resulta necesario analizar cada situación en particular, ya
que no siempre que han ocurrido episodios de El Niño, se han desarrollado

111
crecidas de magnitud extraordinaria en la cuenca del Paraná. En tal sentido,
puede resultar de importancia la consideración de estas anomalías meteoro-
lógicas como factores que pueden desencadenar grandes crecidas, como así
también, períodos de mayores registros pluviométricos.
El caso de 2016 es paradigmático en cuanto a la combinación de eventos que
se sucedieron (podría considerarse que los eventos de 2007 fueron un anti-
cipo en este sentido). Por un lado, ocurrencia de un período de El Niño muy
extenso, con una duración de más de dieciocho meses de anomalía térmica
positiva en las aguas del Pacífico, y un consecuente aumento de precipita-
ciones en toda el área de la cuenca del Paraná, lo que llevó a la concurrencia
de una crecida extraordinaria y precipitaciones excesivas en la escala local.
Tanto las tendencias al aumento de los montos máximos de precipitación
como las que indican el aumento en magnitud de las crecidas del Paraná son
alarmantes en términos de configuración a futuro del perfil de amenazas o
peligros naturales para el área, lo que adquiere aún mayor importancia si se
toma en cuenta el marcado crecimiento demográfico que han experimentado
los pueblos de la Costa, particularmente San José del Rincón y Arroyo Leyes.
Durante los primeros meses de 2016, como se mencionó anteriormente, se
generó una situación compleja: la concurrencia de una crecida extraordinaria del
Paraná que se combinó con precipitaciones que superaron los 300 mm en el mes
de abril (muy por encima del promedio mensual de 102,5 mm), que afectaron
el área, generando importantes anegamientos dentro de los recintos defendidos.
Dichos anegamientos se potenciaron con la crecida del río, que se mantuvo por
encima de los 6 m en Puerto Santa Fe entre enero y abril. En el orden de los regis-
tros pluviométricos, los valores extraordinarios no solo correspondieron al mes de
abril, sino que se superó ampliamente los promedios también para los meses de
febrero y marzo (277 y 150 mm respectivamente). Esta combinación de crecida y
precipitaciones dificultó la «salida» de las aguas precipitadas en el interior de las
defensas y al mismo tiempo, limitó la capacidad de absorción del suelo debido
a la saturación por el ascenso del nivel freático. Así lo describía entonces una
nota de Germán Ulrich para la agencia Télam, publicada el 24 de abril de 2016:

Calles intransitables, ausentismo escolar, riesgo de contaminación, acumulación de

malezas y anegamientos en terrenos y viviendas complican desde hace semanas la
vida cotidiana de las alrededor de 40 mil personas que habitan la denominada Costa
Santafesina por una combinación de la crecida del río Paraná y lluvias intensas.

En este contexto, hubo una importante cantidad de población afectada que

debió ser evacuada en los distritos de San José del Rincón y Arroyo Leyes (en
lo que respecta al área de estudio).

112
Los recintos defendidos: ¿una nueva amenaza?

Las obras de defensa contribuyen, como es sabido, a frenar los avances de

las aguas fluviales durante las crecidas, lo que es muy importante, en cuanto
a que permite el asentamiento de la población y el desarrollo de múltiples
actividades. A su vez, estas obras de defensa representan muchas veces un
problema para el escurrimiento de las aguas pluviales, que son precipitadas
dentro de los recintos y zonas defendidas y que se van acumulando, pudiendo
en ocasiones provocar anegamientos dentro de los mismos como los ocurridos
durante marzo de 2007, por ejemplo, o como ya se mencionó, durante los
primeros meses de 2016. Para este tipo de casos, generalmente se opta por la
evacuación de las aguas a través del bombeo hacia el exterior de los anillos de
defensa (imagen 15). Aunque ocasionalmente, cuando las precipitaciones se
producen en forma copiosa, registrando altos montos en cortos períodos de
tiempo, las bombas con las que se dispone, resultan insuficientes para paliar la
situación, generando el estancamiento de las aguas y el anegamiento parcial o
total de los recintos defendidos, afectando directamente a la población, como
así también, a las zonas de producción rural.

Imagen 15. Estación de bombeo barrio «Los espinillos» San José del Rincón

113
 Esto trae aparejados numerosos problemas:
• Daños materiales: la permanencia de las aguas y el ingreso a las viviendas
provoca el deterioro de las estructuras de estas, afectando los bienes que se
hallan en su interior y provocando la necesidad de evacuación de las fami-
lias durante períodos de tiempo variables.
• Daños sanitarios: la permanencia de las aguas estancadas favorece la proli-
feración de enfermedades virósicas e infecciosas, como así también la propa-
gación de sus vectores, insectos, roedores, parásitos, etcétera.
• Daños sobre la producción: las áreas naturalmente bajas y anegadizas,
que cuentan con suelos de escasa absorción, ocupadas para la producción
agrícola, ganadera o florihortícola, sufren las consecuencias de las inun-
daciones pluviales, ya que los cultivos al permanecer determinado tiempo
bajo el agua literalmente se pudren, y los animales al no contar con espa-
cios secos, sufren un gran deterioro físico, particularmente en cuanto a las
enfermedades que afectan a las patas y pezuñas, esto sin contar la falta de
alimento adecuado. Esta situación lleva a productores ganaderos a mantener
los animales con cercos provisorios en los márgenes de la Ruta Provincial 1,
y también, cuando las condiciones de inundación o anegamiento persisten,
se ven obligados a vender el ganado, generalmente a un muy bajo costo.
• Daños sobre la integridad de las personas: además de las afecciones sani-
tarias a las que deben hacer frente, las personas que sufren esta situación
deben recuperarse psicológicamente, ya que estas circunstancias generan
momentos de incertidumbre, y las pérdidas materiales (e inmateriales)
suponen en muchos casos, la necesidad de «comenzar de nuevo», impli-
cando cambios significativos en las formas de vida previas.

Conclusiones

Los pueblos de la Costa están indefectiblemente ligados al gran sistema del río
Paraná. Del Arroyo Leyes hacia el norte la mayor parte de la «tierra firme» se
encuentra hacia el oeste, pero el dinamismo y el carácter se lo ofrece la planicie
aluvial situada al este. En el sur, ambas direcciones están condicionadas por
el agua, y aunque hoy se pierde en parte lo «isleño y pescador» por la proxi-
midad a la capital y el dinamismo que eso conlleva, en su origen y esencia
siguen siendo pueblos costeros y es por ello, en parte, que son un importante
foco de atracción urbanística.
Dada esta realidad, los pulsos que la naturaleza ofrece han de ser conside-
rados para poder atenuar los riesgos o, más bien, su construcción social. Se
trata de áreas bajas, anegables, con deficiencias en la capacidad de los suelos

114
si se los observa desde un punto de vista productivista; es un territorio incó-
modo, exigente. Sin embargo, también es, en otro orden de cosas, un terri-
torio fantástico: humedales «terrestres» configurados por cañadas y cuerpos
de agua y humedales «fluviales» de una biodiversidad genuina pertenecientes
a uno de los mayores ríos del planeta. Una suerte.
Queda claro que existen ciertas tensiones que han de ser atendidas. El
aumento de los episodios de crecida y la conjugación de los mismos con las
lluvias son asuntos que deben seguir siendo considerados de manera funda-
mental por la gestión política (que es, a fin de cuentas, la que permite o no la
construcción en áreas inundables, la que permite o no el tratamiento de las
aguas residuales, la que controla o no la adquisición de aguas subterráneas).
Ya vimos como ciertas construcciones se presentan como auténticas barreras
orográficas al escurrimiento propio del sistema, por poner un ejemplo concreto
bien fijado en el espacio.
Nos hemos detenido en las líneas anteriores a describir las características
físicas más generales del área, haciendo hincapié en algunas cuestiones hidro-
meteorológicas. Sin embargo, hay muchas aristas que no se tuvieron en consi-
deración (por ejemplo, el asunto de las aguas subterráneas recién mencionado,
la pérdida de biodiversidad fuera de la planicie —¿y dentro?— o la quema
indiscriminada de parches con vegetación diversa, con fines diversos, todos
rentables y ¿«ecocidas»?). Algunas tensiones serán abordadas en los capítulos
que siguen. Otras muchas quedan para ser analizadas desde la academia, que
puede (que debe) con su capacidad estar al servicio de la población. Como
bien dice Neiff, «el conocimiento de la Humanidad, es de la Humanidad».
Desde la geografía física hemos intentado ordenar, un poco al menos, ciertas
consideraciones a tener en cuenta sobre cómo se configura la peligrosidad y
mostrar, también en la medida de lo posible, la hermosa variedad paisajís-
tica y las notables dinámicas naturales que posee este espacio concreto de la
cuenca del Paraná.

115
Imagen 16. Puente derruido sobre el Arroyo Saladillo Dulce

116
Anexo

Tabla A. Relación de imágenes multiespectrales y pancromáticas utilizadas. Fecha de Adqui-

sición y Altura Hidrométrica del Puerto Paraná (HhPP) correspondientes

Imágenes multiespectrales (pancromáticas en CBERS) utilizadas

Misión/Instrumento Fecha adquisición Path–Row/Tile Hh Pto Paraná

226–081
28/02/1983 6,16
226–082
Landsat 4/MMS
227–081
07/03/1983 6,31
227–082
226–081
19/05/1992 5,26
226–082
11/06/1992 227–081 5,87
27/06/1992 227–082 6,67
Landsat 5/TM
226–081
02/04/1998 5,46
226–082
227–081
09/04/1998 5,38
227–082
226–081
14/01/2016 6,01
226–082
227–081
21/01/2016 5,97
227–082
Landsat 8/OLI
227–081
12/10/2019 1,58
227–082
226–081
21/10/2019 1,29
226–082
23/01/2016 T20JQL 5,96
T21TJG
12/02/2016 T21JTF 5,82
T21JQM
03/03/2016 T20HQK 5,11
Sentinel 2B/MSI
T21JTG
02/04/2019 3,08(1)
T21JTF
02/05/2019 T20JQM 3,49(1)
T20JQL
12/04/2019 3,12(1)
T20HQK

(Continúa en página siguiente)

117
 Imágenes multiespectrales (pancromáticas en CBERS) utilizadas

Misión/Instrumento Fecha adquisición Path–Row/Tile Hh Pto Paraná

166_C–135_1
30/06/2008 166_C–135_2 2,56
166_C–135_3
16/09/2008 166_E–135_1 2,30
07/11/2008 166_A–135_3 3,08
166_C–135_1
03/12/2008 2,86
166_C–135_2
166_E–135_1
24/01/2009 1,84
166_E–135_2
CBERS/HRC (2) 166_B–135_3
17/03/2009 166_B–135_4 2,36
166_B–135_5
166_A–135_3
13/09/2009 166_A–135_4 2,54
166_A–135_5
07/10/2009 166_E–135_1 3,28
166_B–135_3
31/12/2009 166_B–135_4 5,02
166_B–135_5

Fuente: elaboración propia.

Notas: (1) Datos Hh Río Paraná (cauce principal) de la Estación 3050 Túnel Subfluvial.(2) Las HhPP se
indican para continuar la lógica de la Tabla A y para reconocer la fecha de la imagen CBERS que sirven de
base a las figuras 2, 3, 4 y 5, aunque para las mismas se ofrezcan combinadamente otras Hh correspon-
dientes a mediciones más próximas del ámbito que muestran.

Tabla B. Relación de estaciones utilizadas en la consulta de datos hidrológicos y sistema

hídrico que cuantifica

ID estación (Red Hidrológica Nacional) Nombre del sistema hídrico

3050 Túnel Subfluvial Paraná (canal principal)
3249 Ruta Nacional 168 Colastiné
3320 Ruta Provincial 1 Potrero
3325 Ruta Provincial 1 Leyes
3339 Santa Fe–La Guardia Sistema Setúbal
3227 San Javier San Javier
3228 Saladero Cabal San Javier
3204 Helvecia San Javier
3226 Cayastá San Javier
3229 Santa Rosa San Javier
3200 Ruta Provincial 81 Saladillo Amargo
3218 Ruta Provincial 81 Saladillo Dulce

Fuente: elaboración propia a partir de Sistema Nacional de Información Hídrica.

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121
Capítulo 3
Los componentes sociodemográficos
de la vulnerabilidad
Hortensia Castro y María Laura Visintini

Tal como se ha señalado en el capítulo 1, la vulnerabilidad es una cuestión

multidimensional, es decir, compuesta por una serie de dimensiones o compo-
nentes. Aquí intentaremos realizar una aproximación hacia las dimensiones
sociodemográficas que participan de la configuración de la vulnerabilidad y,
por tanto, del riesgo hídrico en el área de estudio.
En particular, nos interesa conocer ciertas características básicas de la pobla-
ción del área: ¿Cuántos habitantes viven allí y cómo es su composición? ¿Cómo
es la distribución geográfica? (básicamente, en términos de áreas y formas de
asentamiento) y ¿cómo son las condiciones de vida? También nos importa
indagar si algunos de esos aspectos o variables han cambiado desde principios
de la década de 1990 y, de ser así, de qué modo lo han hecho. En definitiva,
nos interesa identificar algunas tendencias centrales de la componente socio-
demográfica, vinculadas al riesgo hídrico en el área.

¿Cuántos y dónde? Composición y distribución de la población de

la Costa

Según el Censo Nacional de Población de 2010, en el sector sur de los pueblos

de la Costa vivían casi 35 000 personas. Como se puede observar en la Tabla
1, los mayores volúmenes de población se encontraban en los distritos comu-
nales de San José del Rincón, Helvecia y Santa Rosa de Calchines. El distrito
Saladero Cabal, de reciente creación y situado en el norte del área, es el menos
poblado. La información en cuanto a composición por sexo indica un leve
predominio de varones, sobre todo en los distritos de Santa Rosa y Helvecia;
una posible explicación sobre esta diferencia se encuentra en el mayor desa-
rrollo relativo de las actividades agrícolas en esos ámbitos y, debido a ello, el
peso de los trabajadores rurales en su composición demográfica.

122
Tabla 1. Población de los pueblos de la Costa por distrito, según sexo (año 2010)

Sexo
Distritos comunales Total
Varón Mujer
San José del Rincón 5039 5139 10 178
Arroyo Leyes 1506 1506 3012
Santa Rosa de Calchines 3201 3067 6268
Cayastá 2186 2264 4450
Helvecia 3976 4018 7994
Colonia Mascías 738 583 1321
Saladero Cabal 456 401 857
Total del área 17 102 16 978 34 080

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

La información sobre composición por grandes grupos de edad (véase Tablas

2 A y B) evidencia que se trata de una población relativamente joven, con el
63,4 % de los habitantes en edad activa (es decir, de 15 a 64 años) y un 28,4 %
de pasivos transitorios (hasta 14 años). Si bien los valores de cada uno de los
distritos no presentan grandes variaciones, se destacan los casos de Rincón,
Leyes, Colonia Mascías y Santa Rosa donde los activos superan el promedio
del área, posiblemente, tal como veremos más adelante, como resultado del
proceso inmigratorio que se registra en esos ámbitos.

Tabla 2 A. Población por distrito comunal según grandes grupos de edad (año 2001)

Edad en grandes grupos

Distrito comunal Total
0–14 15–64 65 y más
San José del Rincón 3094 32 % 5 977 62 % 602 6% 9673
Arroyo Leyes 686 31 % 1358 61 % 197 9% 2241
Santa Rosa 1949 35 % 3290 58 % 390 7% 5629
Cayastá 1296 34 % 2128 56 % 356 10 % 3780
Helvecia 2978 35 % 4837 57 % 690 8% 8505
Colonia Mascías 425 38 % 621 55 % 82 7% 1128
Saladero Cabal 345 40 % 467 53 % 59 7% 871
Total del área 10 773 34 % 18 678 59 % 2 376 7% 31 827

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

123
Tabla 2 B. Población por distrito comunal según grandes grupos de edad (año 2010)

Edad en grandes grupos

Distrito comunal Total
0–14 15–64 65 y más
San José del Rincón 2819 27,7 6591 64,8 768 7,5 10 178
Arroyo Leyes 818 27,2 1955 64,9 239 7,9 3012
Santa Rosa 1761 28,1 4043 64,5 464 7,4 6268
Cayastá 1309 29,4 2703 60,7 438 9,8 4450
Helvecia 2279 28,5 4955 62,0 760 9,5 7994
Colonia Mascías 397 30,1 847 64,1 77 5,8 1321
Saladero Cabal 301 35,1 497 58,0 59 6,9 857
Total del área 9684 28,4 21 591 63,4 2805 8,2 34 080

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

¿Cómo han variado los volúmenes poblacionales en los últimos años? Para
responder esta cuestión, se ha comparado información sobre población total
del área para los tres últimos censos nacionales: 1991, 2001 y 2010. Tal como se
observa en la Tabla 3, a lo largo de ese período se detecta un aumento pobla-
cional de más del 30 % para el período 1991–2001 y se destaca el crecimiento
de las localidades de San José del Rincón, Arroyo Leyes y Santa Rosa; y un
aumento poblacional del 9,11 % para el segundo período 2001–2010. Este
valor se ubica muy por encima del crecimiento intercensal1 de la provincia
de Santa Fe, que para ese período tiene una variación porcentual relativa del
6,45 % (indec, 2010). Algunos informantes clave han coincidido, además, en
que esa tendencia continuaría hasta la actualidad.

1 La variación intercensal relativa hace referencia al porcentaje en que la población se modificó en-
tre dos censos, ya sea que haya aumentado o disminuido. El cálculo que se utiliza para obtenerla
es: población del último censo menos la población del censo anterior; a ese resultado se lo divide
por la población del censo anterior y se multiplica por 100 ((P1–P0) / P0 *100). Los datos se
obtienen a partir de los relevamientos realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC) a través de los Censos Nacionales de Población, Hogares y Viviendas.

124
Tabla 3. Población de los pueblos de la Costa por distritos (años 1991–2001 y 2001–2010)

Años
Variación
Distritos Variación Variación
1991– 2010
comunales 1991 2001 1991–2001 2001 2010 2001– 2010
(%)
(%) (%)
San José del
6463 9673 49,67 9673 10 826 11,92 67,51
Rincón
Arroyo Leyes 1599 2241 40,15 2241 3012 34,40 88,37
Santa Rosa 4223 5629 33,29 5629 6268 11,35 48,43
Cayastá 3088 3 80 22,41 3780 4450 17,72 44,11
Helvecia 7316 8505 16,25 8505 7994 -6,01 0,88
Colonia Mascías 1018 1128 10,81 1128 1321 17,11 29,76
Saladero Cabal 608 871 43,23 871 857 -1,61 40,95
Total 24 315 31 827 30,89 31 827 34 728 9,11 42,83

Fuente: elaboración propia en base a Santa Fe, Instituto Provincial de Estadística y Censos–INDEC, Censo
Nacional de Población y Vivienda 1991; INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

Al desagregar aquella información según distrito comunal para todo el

período (1991–2010) se destacan algunas cuestiones:
• En algunas unidades espaciales los valores superan el promedio del área: es
el caso de Arroyo Leyes (88,37 %), San José del Rincón (67 %), Santa Rosa
de Calchines (49 %) y, en menor medida, Cayastá (44 %).
• El distrito Helvecia es el que menos crece, aunque cabe recordar que a lo
largo del período intercensal disminuyó su territorio (y su población) para
la conformación del distrito Saladero Cabal; si mantenemos la configura-
ción anterior del distrito Helvecia, el aumento poblacional sería del 11,4 %.
• En general, el incremento poblacional es mayor en el sur del área, y decrece
hacia el norte; entendemos que ello se debe a la existencia de procesos de
movilidad espacial de la población con origen en la ciudad de Santa Fe y
destino en las localidades cercanas.

En relación con estas últimas observaciones, y con el fin de determinar

qué componentes definen ese crecimiento poblacional, se han considerado
otros indicadores demográficos; en particular, se ha utilizado el número de
nacimientos y de defunciones, a partir de los cuales se calcula el crecimiento
vegetativo y el saldo migratorio del área de los distritos a lo largo del período
1991–2010.

125
 Tabla 4. Crecimiento vegetativo y saldo migratorio por distritos comunales (período 1991–2010)

Crecimiento
Crecimiento Saldo migratorio
Distritos poblacional
Nacimientos Defunciones vegetativo
comunales Nº %
Nº ** % *** ****
***** ******
San José del
4363 40,30 3509 1052 2457 1906 22,05
Rincón*
Arroyo Leyes 1413 46,91 557 101 456 957 41,51
Santa Rosa 2045 32,63 2289 615 1674 371 7,07
Cayastá 1362 30,61 1491 539 952 410 10,88
Helvecia 70 0,88 3600 884 2716 -2646 -33,25
C. Mascías 303 22,94 347 104 243 60 5,13
Saladero Cabal 857 100 361 84 277 580 135,36
Total 10 413 29,98 12 154 3379 8775 1638 5,55

Fuente: elaboración de Gustavo Peretti en base a Provincia de Santa Fe, Ministerio de Salud e INDEC, Censo
Nacional de Población y Vivienda 1991, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 y 2010.

El análisis de la Tabla 4 permite establecer la relevancia del aporte migra-

torio en el aumento poblacional de los distritos del sur. En particular, en los
distritos Rincón y Arroyo Leyes el saldo migratorio (es decir, la diferencia
entre inmigrantes y emigrantes) involucra alrededor del 24 y 41 % del creci-
miento poblacional a lo largo del período (o, más precisamente, de la pobla-
ción estimada a la mitad del período). Una situación distinta se observa en el
resto de los distritos, donde prevalece el crecimiento natural o vegetativo. En
Saladero Cabal ese crecimiento es levemente superior, aunque cabe recordar
que se trata de una unidad creada con posterioridad al año 1991, con lo cual
parte de su población cambió la jurisdicción de pertenencia. En Santa Rosa
de Calchines y en Cayastá el aporte del crecimiento vegetativo es claramente
significativo (tres y cuatro veces superior al aporte migratorio, respectiva-
mente). La situación más distintiva se registra en los distritos de Colonia
Mascías y, sobre todo, en Helvecia (dados los volúmenes implicados), donde
el saldo migratorio es negativo (es decir, han emigrado más personas de las
que inmigraron) y el aporte del crecimiento vegetativo explica por sí solo el
aumento poblacional del período.
Finalmente cabe señalar que el predominio de saldos migratorios positivos
en los distritos del sur es congruente con el comportamiento general de las
jurisdicciones de la región urbano–industrial de la provincia a lo largo del
período 1991–2010; estas, según Peretti (2004), registran saldos positivos en
las cohortes poblacionales más bajas (cohorte iii: distritos con 10 000 a 49
999 habitantes, cohorte iv: distritos con 2000 a 9999 habitantes y cohorte v:
distritos de menos de 2000 habitantes) y saldo negativo en la más alta (cohorte

126
I: más de 100 000 habitantes). Asimismo, se destaca que los distritos del centro
y norte del área presentan un comportamiento más variado y no conforme
al de los distritos de la región en que se inserta (región hortícola–arrocera,
según clasificación de D’Angelo, 1992). Según Peretti (2004), a lo largo del
período de referencia esa región presenta, en general, saldos migratorios nega-
tivos, que se hacen más marcados en la cohorte iii. Posiblemente, la cercanía
relativa de la ciudad de Santa Fe, y los procesos a ello asociados, estén alte-
rando esa pauta general.

La trama de los asentamientos

¿Cómo se distribuye la población en ese territorio? Tal como puede verse en el

mapa 1 (en anexo), se destaca la existencia de una serie de localidades situadas
a lo largo de la Ruta Provincial 1, la zona más alta del albardón. Son las cabe-
ceras de los distritos comunales, homónimos de estos: San José del Rincón,
Arroyo Leyes, Santa Rosa de Calchines, Cayastá, Helvecia, Saladero Cabal
y Colonia Mascías. También se observan unas pocas localidades, situadas al
oeste de la Ruta Provincial 1, sobre todo en el norte del área.
La información sobre la condición urbana o rural de los asentamientos
permite avanzar en el conocimiento del patrón de distribución espacial de la
población.2 Tal como se observa en la Tabla 5, en el año 2010 la mayor parte de
la población del área (casi el 70 %) residía en localidades3 urbanas; al respecto
cabe destacar el aporte de los volúmenes de Rincón (el distrito más cercano a
la capital provincial) y, en menor medida, de Helvecia (la capital del departa-
mento Garay) al total de población urbana del área de la Costa. Este carácter
(urbano) del área en oportunidad del último Censo marca un importante
cambio con respecto al año 1991, momento en el que había un predominio
neto de población rural (solo el 39 % de la población era urbana). Se puede
afirmar, entonces, que el área de la Costa ha estado registrando un proceso de

2 El INDEC establece dos criterios concurrentes para definir población urbana y rural: el carácter
agrupado o disperso del asentamiento y, en base al concepto de localidad, el tamaño de la
aglomeración. A partir de ello definen como población urbana a aquella que reside en locali-
dades de 2000 y más habitantes, y como población rural a la que vive dispersa en el campo o
concentrada en localidades de menos de 2000 habitantes.
3 Se utiliza el término localidad en el sentido que define el INDEC, es decir siguiendo el criterio
físico. Más precisamente, refiere a una «concentración espacial de edificios conectados entre
sí por calles. (…) Es idea central de esta definición la proximidad entre edificios, estén o no
destinados a vivienda: dentro de un área que responde a la definición solo se admiten discon-
tinuidades de edificación menores (tierras intersticiales no edificadas, corrientes estrechas de
agua, espacios verdes, etcétera)» (Vapñarsky et al., 1998).

127
urbanización que, a la vez, transforma el tradicional patrón rural de asenta-
miento. En particular, gran parte del área (más precisamente el departamento
Garay) se ha caracterizado históricamente por el predominio de población
rural, tanto dispersa como agrupada; de hecho, ese departamento, y a pesar
del proceso mencionado, era en el año 2010 aún el más rural de la provincia,
con el 57,7 % de la población bajo esa condición.4

Tabla 5. Población urbana, rural y total por distritos comunales (años 1991, 2001 y 2010)

Distritos 1991 2001 2010

comunales Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbana Rural Total
San José
4738 1517 6255 9554 119 9673 10 176 2 10 178
del Rincón
Arroyo Leyes - 1599 1599 1594 647 2241 2420 592 3012
Santa Rosa - 4223 4223 2882 2747 5629 3435 2833 6268
Cayastá - 3088 3088 2043 1737 3780 3367 1083 4450
Helvecia 4680 3244 7924 5933 2572 8505 5756 2238 7994
Colonia
- 1018 1 018 - 1128 1128 - 1321 1321
Mascías
Saladero
- - - - 871 871 - 857 857
Cabal
Total 9418 14 689 24 107 22 006 9821 31 827 25 154 8926 34 080

Fuente: elaboración propia en base a Santa Fe, Instituto Provincial de Estadística y Censos–INDEC, Censo
Nacional de Población y Vivienda 1991; INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001
y 2010. Base de Datos CELADE/CEPAL, Sistema Redatam+SP y Resultados Provinciales–Población en
localidades, http://www.indec.mecon.ar
* Rural agrupada Rincón Potrero
** Rural agrupada Paraje la Costa

¿Qué sucede en el período 1991–2010 en cada distrito? Para el año 2001 se

observa la existencia de distritos predominantemente urbanos, como San José
del Rincón (98,7 % de población urbana), Arroyo Leyes (71 %) y Helvecia
(69,7 %); con excepción de Leyes, estos distritos ya tenían esa característica
en 1991, por lo que se detecta un reforzamiento de ese tipo de asentamiento
y población. Otros distritos continúan siendo netamente rurales: es el caso
de Colonia Mascías y Saladero Cabal, donde las cabeceras comunales perma-
necen como pueblos rurales. En el resto de los distritos (Santa Rosa y Cayastá)
la población urbana es levemente superior: si bien registran procesos de urba-
nización, en ellos el peso de lo rural en el 2010, si bien no es mayoritario, aún
sigue siendo importante.

4 Para la provincia de Santa Fe la población rural representaba, en el año 2001, solo el 11 % del
total y para el año 2010 el 10,47 % (INDEC, 2001; 2010). No obstante, en el caso de Garay,
la tendencia hacia tiende hacia la urbanización, ya que en 2001 representaba el 45,5 %.

128
 En relación con este proceso hay que destacar dos situaciones y puntos de
partida distintos. Por un lado, la existencia de algunas localidades que integran
el aglomerado Santa Fe,5 tanto en términos morfológicos (visualizado en la
existencia de una «mancha urbana») como en términos funcionales (eviden-
ciado en los desplazamientos cotidianos hogar–trabajo de la población); es el
caso de San José del Rincón, que ya formaba parte del aglomerado Santa Fe
en el año 1991, y de Arroyo Leyes, que lo integra en el 2001. Por otro lado, se
destaca la presencia de un conjunto de localidades sin contigüidad espacial,
localizadas a lo largo de la Ruta Provincial 1, en algunos casos originadas o
vinculadas a colonias agrícolas situadas en sus cercanías; es el caso de Santa
Rosa de Calchines, Cayastá, Helvecia, Colonia Mascías y Saladero Cabal
(véase mapa 2 en anexo).
A fin de ampliar aquella caracterización se ha elaborado y analizado informa-
ción censal del período 2001–2010 desagregada en cuanto a unidades espaciales
(fracción y radio censal) y tipo de asentamientos rurales (dispersos o agrupados).
En el siguiente conjunto de cuadros (Tablas 6 A y 6 B), que sistematiza esa
información, se puede observar que las zonas que concentran más población
son aquellos radios que corresponden a las principales localidades del área,
cabeceras de cada distrito; por ejemplo, casi todos los radios de San José del
Rincón; radios 7, 11 y 12 de la fracción 2 para Santa Rosa; radios 10 y 13 de la
fracción 2 para Cayastá; radios 11 a 14 de la fracción 1 para Helvecia (véase mapa
3 en anexo y Tabla 1 para la identificación de las fracciones y radios censales).
Además, dentro del conjunto de población rural se observa la importancia
de los asentamientos dispersos y no tanto de las localidades rurales en gran
parte de los radios censales: esta situación es más notoria (por el volumen de
población implicada) en Santa Rosa de Calchines (radios 5, 6 y 8), Cayastá
(radios 1 a 4), Helvecia (radios 4 a 10), Colonia Mascías y Saladero Cabal en
la totalidad de los radios.
En relación con los cambios para el período, se observa que en el distrito
Santa Rosa, el radio 7 de importante representatividad en cuanto al volumen,
tuvo un proceso de concentración puesto que pasó de rural a la categoría
mixta, pero disminuyó levemente su población. En Saladero Cabal aumenta
el radio 16 y los otros dos disminuyen su población.

5 Un aglomerado es una localidad integrada por una serie de componentes que corresponden a
distintas provincias, departamentos o áreas de gobierno local (Vapñarsky, 1998). El aglome-
rado Santa Fe está integrado por los siguientes componentes: Santa Fe, Santo Tomé, Sauce
Viejo, Recreo, San José del Rincón y Arroyo Leyes (INDEC, 2001).

129
Tabla 6 A. Población urbana, rural agrupada y rural dispersa por radios censales Distritos
comunales de la Costa (año 2001)

Población

Distrito Fracción/radio Rural Rural

Urbana Total
agrupada dispersa

F3 –R 4 504 - 14 518
F3 –R 5 644 - - 644
F3 –R 6 618 - - 618
F3 –R 7 1206 - - 1206
F3 –R 8 688 - - 688
San José del Rincón
F3 –R 9 1742 - 9 1751
F3 –R 10 1240 - - 1240
F3 –R 11 1838 - - 1838
F3 –R 12 1074 - 96 1170
Total 9554 - 119 9673
F3 –R 1 - 274 237 511
F3 –R 2 482 - 59 541
Arroyo Leyes F3 –R 3 543 - - 543
F3–R22 569 - 77 646
Total 1594 274 373 2241
F2 –R 5 - - 195 195
F2 –R 6 - - 403 403
F2 –R 7 246 - 891 1137
Santa Rosa de F2 –R 8 - - 326 326
Calchines F2 –R 9 - 515 417 932
F2 –R 11 1484 - - 1484
F2– R 12 1152 - - 1152
Total 2882 515 2232 5629
F2 –R 1 - - 16 16
F2 –R 2 - - 1532 1532
F2 –R 3 - - 132 132
Cayastá F2 –R 4 - - 57 57
F2 –R 10 1036 - - 1036
F2 –R 13 1007 - - 1007
Total 2043 - 1737 3780

(Continúa en página siguiente)

130
 Población

Distrito Fracción/radio Rural Rural

Urbana Total
agrupada dispersa

F1 –R 4 - - 70 70
F1 –R 5 - - 81 81
F1 –R 6 - - 1045 1045
F1 –R 7 - - 88 88
F1 –R 8 - - 395 395
F1 –R 9 - - 293 293
Helvecia
F1–R 10 - - 600 600
F1 –R 11 1201 - - 1201
F1 –R 12 2363 - - 2363
F1 –R 13 1201 - - 1201
F1 –R 14 1168 - - 1168
Total 5933 - 2572 8505
F1 –R 1 - - 347 347
Colonia Mascías F1 –R 2 - - 3781 781
Total - - 1128 1128
F1–R 3 - - 236 236
F1 –R 15 - - 84 84
Saladero Cabal
F1 –R 16 - 551 - 551
Total - 551 320 871

Tabla 6 B. Población urbana, rural agrupada y rural dispersa por radios censales Distritos
comunales de la Costa (año 2010)

Población
Distrito Fracción/radio
Urbana Rural Mixta* Total
F3 –R 4 2 2 - 4
F3 –R 5 621 - - 621
F3 –R 6 566 - - 566
F3 –R 7 1244 - - 1244
F3 –R 8 938 - - 938
San José del F3 –R 9 995 - - 995
Rincón F3 –R 10 1493 - - 1493
F3 –R 11 1575 - - 1575
F3 –R 23 805 - - 805
F3 –R 24 1317 - - 1317
R3 –R 27 622 - - 622
Total 10 178 - - 10 178

(Continúa en página siguiente)

131
 Población
Distrito Fracción/radio
Urbana Rural Mixta* Total
F3 –R 1 - - 589 589
F3 –R 2 - - 741 741
Arroyo F3 –R 3 517 - - 517
Leyes F3 –R 21 - - - -
F3 –R 22 - - 1165 1165
Total 517 - 2495 3012
F2 –R 5 - 151 - 151
F2 –R 6 - 470 - 470
F2 –R 7 - - 1097 1097
Santa Rosa de F2 –R 8 - 303 - 303
Calchines F2 –R 9 - - 1144 1144
F2 –R 11 1820 - - 1820
F2 – R 12 1283 - - 1283
Total 3103 924 2241 6268
F2 –R 1 - 16 - 16
F2 –R 2 - 2049 - 2049
F2 –R 3 - 98 - 98
Cayastá F2 –R 4 - 58 - 58
F2 –R 10 1 171 - - 1171
F2 –R 13 1 058 - - 1058
Total 2 229 2 221 - 4450
F1 –R 4 - 28 - 28
F1 –R 5 - 45 - 45
F1 –R 6 - 962 - 962
F1 –R 7 - 65 - 65
F1 –R 8 - - 374 374
F1 –R 9 - 266 - 266
Helvecia F1 –R 10 - 558 - 558
F1 –R 11 1307 - - 1307
F1 –R 12 1070 - - 1070
F1 –R 13 1200 - - 1200
F1 –R 14 1201 - - 1201
F1 –R 17 918 - - 918
Total 5696 1924 374 7944
F1 –R 1 - 374 - 374
Colonia Mascías F1 –R 2 - 947 - 947
Total - 1321 - 1321
F1–R 3 - 203 - 203
F1 –R 15 - 66 - 66
Saladero Cabal
F1 –R 16 - 588 - 588
Total - 857 - 857

*La categoría de mixto corresponde a la nomenclatura de la cartografía.

132
Imagen 1. Viviendas rurales abandonadas (taperas) en zona cercana a Cayastá

Imagen 2. Paraje Las Cañas. Ruta Provincial N° 61

133
Viejos y nuevos residentes

Otro de los aspectos sociodemográficos que nos interesa indagar se vincula con
la caracterización de la población según su antigüedad en el área. Este aspecto
nos importa, básicamente, por dos cuestiones: por un lado, porque permitiría
avanzar en la indagación sobre el crecimiento poblacional (en particular, vincu-
lado al componente migratorio), y, por otro, porque proporcionaría algunos
elementos para poner en relación la antigüedad de la residencia con el cono-
cimiento del área, y a ambos con el grado de vulnerabilidad al riesgo hídrico.
Las fuentes censales permiten una aproximación al tema al indagar acerca
de dónde vivía antes aquella población relevada en el año 2001; más precisa-
mente, a partir de la pregunta censal: ¿dónde vivía hace 5 años?

Tabla 7 A. Población por distrito según lugar de residencia hace 5 años (año 2001)

Dónde vivía hace 5 años

En esta pro-
En esta
Distrito vincia pero en En otra En otro No había
localidad Total
otra localidad provincia país nacido
o paraje
o paraje
San José del Rincón 7655 684 219 31 1084 9673
Arroyo Leyes 1715 280 35 3 208 2241
Santa Rosa 4467 245 238 29 650 5629
Cayastá 2990 280 36 6 468 3780
Helvecia 6993 355 157 9 991 8505
Colonia Mascías 897 62 24 - 145 1128
Saladero Cabal 537 160 38 - 136 871
Total 25 254 2066 747 78 3682 31 827
Valores relativos 79 % 6,5 % 2% 0,2 % 12 %

134
Tabla 7 B. Población por distrito según lugar de residencia hace 5 años (año 2010)

Dónde vivía hace 5 años

En esta
Distrito En esta provincia
En otra En otro No había
localidad pero en otra Total
provincia país nacido
o paraje* localidad o
paraje
San José del Rincón 9045 209 24 - 10 178
Arroyo Leyes 2683 55 12 - 3012
Santa Rosa 5517 190 14 - 6268
Cayastá 4032 48 6 - 4450
Helvecia 7263 97 12 - 7994
Colonia Mascías 1137 75 - - 1321
Saladero Cabal 744 15 1 - 857
Total 30 421 689 69 - 34 080
Valores relativos 89,26 2,02 0,02 -

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

A través del análisis de los datos (Tabla 7 A) se puede observar que un

porcentaje altamente significativo de la población del área (casi el 80 %) mani-
festó que ya residía en la misma localidad o paraje 5 años atrás, es decir hacia
1996, mientras solo un 6,5 % declaró que en 1996 vivía en otra localidad o
paraje de la provincia de Santa Fe (en este caso, sin poder determinar si era
dentro o fuera del área de la Costa). Estas proporciones se mantienen práctica-
mente en todos los distritos, aún en aquellos (Rincón, Leyes6) que presentaban
un importante saldo migratorio positivo a lo largo del período 1991–2010.
Para el año 2005, hay un aumento significativo de la población que residía en
otra provincia en los distritos San José del Rincón y Arroyo Leyes, lo cual expli-
caría el crecimiento poblacional a partir del aporte migratorio (véase Tabla 4).
El tema de la antigüedad en el área ha sido recurrente en las entrevistas reali-
zadas a informantes clave. En ellas se plantea una distinción general entre anti-
guos y nuevos residentes, y se adjudica a estos últimos el desconocimiento de
las condiciones naturales del área y la ejecución de prácticas ambientalmente
negativas, como la de rellenar los terrenos bajos para construir las viviendas7
o asentarse directamente en lugares inundables.

6 El distrito Arroyo Leyes presenta una leve diferencia en esos valores: el 76 % de población vivía
en esa localidad o paraje y el 12,5 % residía en otra localidad o paraje de la provincia.
7 Cabe señalar que esas fuentes plantean la concurrencia de otros agentes sociales —como los
emprendedores inmobiliarios— en la realización de esas prácticas.

135
 Algunos estudios también han abordado esta cuestión en un sentido similar,
sobre todo para el sector sur de la Costa, donde el fenómeno migratorio tiene
claramente una relevancia mayor. Por ejemplo, Wolansky (2001:12) señala la
importancia de considerar los diferentes «tipos de habitantes» en toda acción
que busque integrar a la población en el mantenimiento de las obras de defensa
a inundaciones. Como resultado de una serie de talleres realizados en el sector
sur de la Costa, distingue cuatro tipo de habitantes: a) «nativos históricos o
lugareños», es decir familias que viven en la zona desde hace mucho tiempo
y que han vivido la experiencia de inundaciones y traslados, b) los «nuevos
residentes», o sea familias que se instalaron en la zona hace pocos años (por
ejemplo, en Rincón después de 1996, momento de finalización de los anillos
de defensa) y que «son propietarios de lotes recientemente trazados», c) los
«sectores marginales (…), habitantes instalados en asentamientos irregu-
lares, en zonas bajas, reservorios e incluso en el talud de los terraplenes», y
d) los «visitantes y residentes temporarios», familias de la ciudad capital que
poseen terrenos o quintas en la zona, o que acceden a la infraestructura de
camping y clubes, y se instalan durante los fines de semana o en temporada
de verano. Cada uno de esos tipos de pobladores presenta, según la autora,
un patrón de comportamiento distinto con relación al ambiente y al riesgo
hídrico del área: sostiene que los lugareños son conscientes del riesgo y «han
incorporado hábitos y actitudes ante una posible inundación», mientras que
los nuevos residentes, en cambio, desconocen las implicancias de residir en
una zona como esa; en cuanto a los sectores marginales plantea que tienen
incorporadas las inundaciones como parte de su vida cotidiana, e «incluso
la emergencia significa poder acceder a recursos que habitualmente no están
a su alcance (chapas, colchones, etc.)»; sobre los residentes temporarios no
precisa patrón de comportamiento ni actitudes específicas.
La clasificación de Wolansky es, en parte, coincidente con otras, como la
de Subsecretaría de proyectos de inversión y financiamiento externo (SPIFE,
2006) que, para el caso de Rincón, distingue entre población nativa (con acti-
vidades en la zona), inmigrante desde zonas aledañas (con sus actividades en
Santa Fe) y habitante de fin de semana. Cabe destacar que, en ambos casos,
se utilizan diferentes criterios (aunque no de manera estrictamente sistemá-
tica): la antigüedad en el área (que permite diferenciar entre viejos y nuevos
pobladores), la continuidad en la residencia (que define el carácter perma-
nente o transitorio de la estancia) y el estatus socioeconómico (que, en el caso
de Wolansky, lleva a identificar un sector de población, los «marginales»).
En definitiva, estas clasificaciones tienen como supuesto que las caracte-
rísticas socioeconómicas y culturales de la población definen su percepción
y comportamiento ambiental; permiten, de este modo, discutir la existencia

136
de actitudes «irracionales», es decir, de valores y prácticas exentas de lógica.
Es una perspectiva que, creemos, busca comprender, por ejemplo, por qué se
ocupan sitios ambientalmente frágiles o se alteran las defensas, y considerar
esa diferencialidad social en el diseño de políticas.
A partir de la inundación del año 2007 y las recientes de 2015–2016, se ha
podido constatar en las entrevistas, que en los distritos del sur las valoraciones
hacia el riesgo de los nuevos pobladores han cambiado a partir de «experi-
mentar» las inundaciones, en especial los residentes del distrito Arroyo Leyes
que llevan adelante reclamos para la terminación–finalización de las defensas
por el oeste.

Transformaciones, procesos y relaciones

A partir de la información presentada y analizada en las páginas anteriores se

puede plantear la existencia de una serie de transformaciones sociodemográ-
ficas relevantes en el área de la Costa a lo largo del período 1991–2010:
1. Un significativo aumento poblacional, que ronda el 40 % para el área
en promedio y supera el 60 % en el sur (más específicamente en Rincón y
Arroyo Leyes),
2. Un importante flujo migratorio hacia los distritos del sur, que explica en
gran medida su crecimiento poblacional. No obstante, en los distritos del
centro y el norte del área el crecimiento vegetativo es el principal compo-
nente de cambio demográfico.
3. La urbanización del área (principalmente, en los distritos Rincón, Leyes,
Santa Rosa, Cayastá y Helvecia), vinculada al proceso migratorio seña-
lado anteriormente, a la relocalización geográfica de los habitantes del área
(pobladores rurales que se mudan a las localidades cabeceras) y al propio
crecimiento vegetativo en las localidades cabeceras.

¿Qué procesos han originado estos cambios, tanto el aumento poblacional

como la urbanización del área y el crecimiento de las localidades? Según los
entrevistados, existe un conjunto de causas, en gran medida convergentes.
Por ejemplo, el menor precio relativo de los terrenos urbanos, sobre todo en
San José del Rincón y otros lugares del sur del área, en comparación con los
de la ciudad de Santa Fe, habría generado el asentamiento, definitivo o de fin
de semana, de población originaria de la ciudad capital. También, y en rela-
ción con la población más carenciada, se señala la mayor posibilidad relativa
de obtener un plan social (Jefa de Hogar, por ejemplo) y/o una vivienda en
las comunas del área. Algunos plantean, asimismo, el regreso (o en algunos

137
casos la reversión de la histórica tendencia hacia la emigración) de parte de la
población joven del área, debido al costo de vida relativamente mayor en las
ciudades próximas más importantes.
Cabe señalar que estos cambios sociodemográficos se producen en un
período de ausencia de crecidas extraordinarias y anegamientos y de realiza-
ción de obras de defensa en algunos sectores, lo que habría configurado una
percepción de disminución del grado de riesgo hídrico del área (al menos,
para muchos de los residentes más recientes). Volveremos sobre esta cuestión
cuando se analicen las características y transformaciones de las principales
localidades del área, hacia el final de este capítulo.

Las condiciones de vida de la población

Con el fin de analizar las condiciones de vida de la población, y en particular

de aquellas cuestiones que agravan o pueden agravar su perfil de vulnerabi-
lidad al riesgo hídrico, se han seleccionado y analizado algunos indicadores.
En primer lugar, y como aproximación a la caracterización de situaciones de
pobreza, se ha utilizado el índice de necesidades básicas insatisfechas (nbi),
en tanto indicador que mide situaciones de carencia estructural a partir de
la consideración de cinco necesidades básicas (hacinamiento, calidad de la
vivienda, condiciones sanitarias, asistencia escolar y capacidad de subsistencia).
Un análisis inicial de este indicador nos permite señalar que los niveles para
el año 2001 son elevados: alrededor del 29 % de la población del área tenía
necesidades básicas insatisfechas, con valores distritales que oscilan entre el
21 % (en Rincón) y más del 40 % (en Colonia Mascías y Saladero Cabal).
Estos valores se encuentran muy por encima del promedio provincial de ese
año, que era 14,8 %. Sin embargo, también cabe destacar que la tendencia a lo
largo del período 1991–2010 ha sido decreciente: todos los distritos han regis-
trado un descenso significativo en su población con NBI, tanto en volúmenes
absolutos como en valores relativos (véase Tabla 8). Esta variación, a su vez,
está en consonancia con los valores provinciales y nacionales, tanto absolutos
como relativos, que han disminuido a lo largo de esos años.8

8 Los valores de población con NBI a nivel nacional eran del 19,9 % en 1991 y del 17,7 % en
2001. En el caso de la provincia de Santa Fe ese indicador osciló entre el 17,6 % y el 14,8 %
en 1991 y 2001, respectivamente.

138
Tabla 8. Población con NBI por distritos comunales (años 1991, 2001 y 2010)

1991 2001 2010

Distrito Población Población Población
% con NBI % con NBI % con NBI
con NBI con NBI con NBI
San José
2726 42,2 2068 21,4 1198 11,82
del Rincón
Arroyo Leyes 578 36,1 556 24,8 474 15,74
Santa Rosa 1728 40,9 1718 30,6 1225 19,58
Cayastá 1258 40,7 1122 29,7 815 18,34
Helvecia 2989 37,7 2980 35,1 1711 21,54
Cnia. Mascías 478 47,0 497 44,1 450 34,12
Saladero Cabal 326 53,61 377 43,3 234 27,34
Total 10 083 41,46 9318 29,3 6107 17,58

Fuente: elaboración propia en base a Santa Fe, Instituto Provincial de Estadística y Censos–INDEC, Censo
Nacional de Población y Vivienda 1991; INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001,
2010, Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

El siguiente conjunto de cuadros (Tablas 9 A y B) ofrece información

sobre población con NBI para cada uno de los radios censales que componen
los distritos del área (véase mapas 4 y 5 del anexo y Tabla 1). En él se puede
observar para 2001 la fuerte heterogeneidad entre los distritos, con un rango
de variación que oscila entre el 12 % (en Rincón) y el 59 %, (Santa Rosa); y
por otra parte una heterogeneidad hacia el interior de los distritos si compa-
ramos el NBI por radio censal, en particular, entre las zonas con valores más
críticos se destacan el radio 8 de Santa Rosa 56,8 % frente al radio 12 con el
20,2 % de población con NBI. La disparidad interna también se observa en
Cayastá y Helvecia y Saladero Cabal.
Otros distritos, como Colonia Mascías y Arroyo Leyes presentan una homo-
geneidad interna mayor.
Para el 2010 hubo una notable disminución del porcentaje de población
con NBI en general, inclusive en la distribución interna a nivel radio censal se
homogeneizó. Los valores promedios oscilan entre 5,27 % (Saladero Cabal) y
38,58 % para Helvecia. El valor promedio para toda el área es del 11,32 % y se
correlacionan con los valores promedios a nivel provincial que es del 6,4 %.

139
Tabla 9 A. Población con NBI por Radio Censal (año 2001)

Distrito Fracción/radio Población con NBI % con NBI

F3 –R 4 76 14,8
F3 –R 5 78 12,1
F3 –R 6 91 14,7
F3 –R 7 200 16,6
F3 –R 8 138 20,1
San José del Rincón
F3 –R 9 212 12,1
F3 –R 10 228 18,7
F3 –R 11 661 35,9
F3 –R 12 384 32,8
Total 2068 21,4
F3 –R 1 121 20,5
F3 –R 2 157 29,0
Arroyo Leyes F3 –R 3 107 19,7
F3–R22 171 26,5
Total 556 24,8
F2 –R 5 39 20,0
F2 –R 6 159 39,4
F2 –R 7 442 38,9
F2 –R 8 184 56,4
Santa Rosa de Calchines
F2 –R 9 290 31,1
F2 –R 11 371 25,2
F2– R 12 233 20,2
Total 1718 30,6
F2 –R 1 6 37,5
F2 –R 2 600 39,2
F2 –R 3 50 37,9
Cayastá F2 –R 4 22 38,6
F2 –R 10 145 14,0
F2 –R 13 299 29,7
Total 1122 29,7
F1 –R 4 16 22,8
F1 –R 5 16 19,7
F1 –R 6 617 59,0
F1 –R 7 18 20,4
F1 –R 8 192 48,6
F1 –R 9 64 21,8
Helvecia
F1–R 10 216 36,0
F1 –R 11 270 22,6
F1 –R 12 1030 43,8
F1 –R 13 340 28,4
F1 –R 14 201 17,3
Total 2980 35,0
F1 –R 1 136 39,2
Colonia Mascías F1 –R 2w 361 46,2
Total 497 44,1
F1–R 3 117 59,7
F1 –R 15 28 33,3
Saladero Mariano Cabal
F1 –R 16 232 42,0
Total 377 43,0

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.
Tabla 9 B. Población con NBI por Radio Censal (año 2010)

Distritos Fracción/ radio Población con NBI % con NBI

F3 –R 4 - -
F3 –R 5 36 0,36
F3 –R 6 26 0,26
F3 –R 7 74 0,73
F3 –R 8 140 1,38
F3 –R 9 38 0,38
San José del Rincón
F3 –R 10 196 1,93
F3 –R 11 491 4,85
F3 –R 23 62 0,61
F3-R 24 63 0,62
F3-R 27 72 0,71
Total 1198 11,82
F3-R1 162 5,38
F3-R2 59 1,96
F3-R3 52 1,73
Arroyo Leyes
F3-R21 - -
F3-R22 201 6,67
Total 474 15,74
F2 –R 5 11 0,25
F2 –R 6 113 2,55
F2 –R 7 302 6,81
F2 –R 8 84 1,89
Santa Rosa de Calchines
F2 –R 9 249 5,61
F2 –R 11 273 6,15
F2– R 12 193 4,36
Total 1225 27,62
F2 –R 1 - -
F2 –R 2 502 11,32
F2 –R 3 6 0,13
Cayastá F2 –R 4 24 0,54
F2 –R 10 94 2,12
F2 –R 13 189 4,26
Total 815 18,37

(Continúa en página siguiente)

141
 Distritos Fracción/ radio Población con NBI % con NBI
F1 –R 4 - -
F1 –R 5 17 0,38
F1 –R 6 460 10,37
F1 –R 7 4 0,09
F1 –R 8 143 3,22
F1 –R 9 32 0,72
Helvecia F1–R 10 317 7,15
F1 –R 11 117 2,64
F1 –R 12 444 10,01
F1 –R 13 133 3
F1 –R 14 101 2,28
F1 - R17 143 3,22
Total 1711 38,58
F1 –R 1 142 3,20
Colonia Mascias F1 –R 2 308 6,94
Total 450 10,14
F1–R 3 56 1,26
F1 –R 15 24 0,54
Saladero Mariano Cabal
F1 –R 16 154 3,47
Total 234 5,27

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

Ahora bien, ¿cuál de los componentes de nbi tiene mayor significatividad?

Esta cuestión resulta relevante no solo para profundizar la caracterización
social de la población del área sino también en función de la peculiaridad de
este indicador compuesto: la sola presencia de uno de los componentes (o
necesidad básica) ya define la condición de población con nbi. La Tabla 10
desagrega, para cada uno de los distritos comunales del área, los valores de
cada componente o necesidad.

142
 1991 2001 2010
Distrito comu- 3 3 3
nal/ total, varo- 1 2 4 5 1 2 4 5 1 2 4 5
Con- Con- Con-
Haci- Viv. Asist. Cap. Haci- Viv. Asist. Cap. Haci- Viv. Asist. Cap.
nes y mujeres dic. dic. dic.

Redatam+SP.
nan prec. esc. subs. nan prec. esc. subs. nan prec. esc. subs.
sanit. sanit. sanit.
2001 y 2010)

Arroyo T 399 161 104 32 52 312 50 80 22 168 230 61 118 11 19

Leyes V 203 94 59 19 28 149 3w1 43 9 81 119 29 57 9 9
M 196 67 45 13 24 163 19 37 13 87 111 32 61 4 10
T 1 711 726 540 169 54 1367 232 318 105 469 880 99 191 24 106
San José
V 882 381 255 93 34 692 138 183 50 226 425 55 101 8 45
del Rincón
M 829 345 285 76 20 675 94 135 55 243 455 44 90 16 61
T 1314 182 476 143 132 1240 116 218 83 539 973 70 231 14 109
Santa
V 644 95 278 83 64 647 69 130 41 279 510 52 128 8 51
Rosa
M 670 87 198 60 68 593 47 88 42 260 463 18 103 6 58
T 952 191 327 115 96 877 44 166 58 249 618 15 150 65 51
Cayastá V 499 106 178 62 42 437 26 89 25 112 292 9 84 38 25
M 453 85 149 53 54 440 18 77 33 137 326 6 66 27 26
T 2276 367 763 218 152 2337 67 408 97 768 1407 50 366 65 158
Helvecia V 1183 195 412 114 77 1169 39 200 53 419 703 26 190 41 71
M 1093 172 351 104 75 1168 28 208 44 349 704 24 176 24 87
T 342 65 121 53 15 336 12 27 21 231 319 69 119 13 63
Colonia
V 195 38 70 29 9 174 9 15 10 131 183 69 98 6 31
Mascías
M 147 27 51 24 6 162 3 12 11 100 136 - 21 7 32
T 209 30 60 12 15 232 48 27 27 102 188 9 47 14 23
Saladero
V - - - - - 118 28 18 13 48 90 8 29 8 12
Cabal
M - - - - - 114 20 9 14 54 98 1 18 6 11

Fuente: elaboración propia en base a Santa Fe, Instituto Provincial de Estadística y Censos–INDEC,

2001 y Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010, Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema
Censo Nacional de Población y Vivienda 1991; INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda
Tabla 10. Población por distrito comunal y sexo, según componente de NBI (años 1991,

143
 Se puede observar, en general, que los mayores valores se refieren a la exis-
tencia de situaciones de hacinamiento (es decir, con más de 3 personas por
cuarto) y de viviendas con condiciones sanitarias precarias (más precisamente,
viviendas que no tienen retrete).9 Se trata de dos aspectos que expresan situa-
ciones de pobreza y que marcan la mayor vulnerabilidad de esa población
frente a una posible emergencia hídrica; por ejemplo, la ausencia de retrete
se suele asociar a situaciones de mayor morbilidad.
En tercer lugar, se ubica la existencia de viviendas de tipo inconveniente
(precarias, ranchos, etc.), una característica directamente sensible en situa-
ciones de riesgo a inundaciones.
A fin de avanzar en estos componentes de vulnerabilidad y, en particular,
sobre el grado de exposición de la población en relación con la calidad de sus
viviendas, se ha seleccionado y procesado información sobre el tipo de mate-
riales en pisos, paredes y techos (véase Tablas 11 a 13). Como interesa iden-
tificar aquellas situaciones de mayor exposición, solo se ofrecen datos sobre
población en viviendas construidas con materiales de escasa resistencia al
agua, ya sea esta proveniente de desbordes, anegamientos o lluvias excesivas.

Tabla 11. Población por distrito en viviendas con pisos de tierra o ladrillo suelto (año 2001
y 2010)

Población en viviendas con piso de tierra o ladrillo suelto

Distritos 2001 2010
Nº % Nº %
San José del Rincón 716 7,4 174 1,72
Arroyo Leyes 155 6,9 202 5,50
Santa Rosa 622 11,0 117 4,62
Cayastá 450 11,9 69 5,18
Helvecia 1705 20,0 174 5,02
Colonia Mascías 153 13,6 35 13,86
Saladero Cabal 178 20,4 31 2,55
Total 3979 12,5 802 2,30

Fuente: elaboración propia en base a Santa Fe, Instituto Provincial de Estadística y Censos–INDEC,
Censo Nacional de Población y Vivienda 1991; INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda
2001 y Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010, Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema
Redatam+SP.

9 Solo los distritos comunales de San José del Rincón y Arroyo Leyes presentaban en el año 1991
un orden distinto: en segundo lugar, se ubicaba el componente de vivienda precaria. En el año
2001 ese componente aparece en tercer lugar, en consonancia con los otros distritos para
ambos momentos.

144
 En el primer caso se han considerado aquellas viviendas con pisos de tierra
o ladrillo suelto, en tanto expresarían la situación de mayor privación. Al
respecto, se observa que en Helvecia y Saladero Cabal la población en viviendas
con esas características ascienden al 20 % del total de cada distrito para 2001;
este valor adquiere una significatividad mayor en el caso de Helvecia dado
su volumen de población, el que además representa casi el 43 % del total de
habitantes del área de la Costa que residen en viviendas con esas condiciones.
Para 2010 estos valores disminuyen en un 15 %, para ambas localidades.

Tabla 12 A. Población por distrito según materiales de las paredes exteriores de la vivienda
(año 2001)

Material de las paredes exteriores de la vivienda

Chapa de Chorizo, cartón, Represen-
Paredes Adobe sin revo-
Distrito metal o fibro- palma, paja sola o tación en
de madera que exterior
cemento material de desecho el total de
población con
Nº % Nº % Nº % Nº %
NBI
San José del
106 1,1 10 0,1 211 2,2 423 4,4 30,1
Rincón
Arroyo Leyes 28 1,2 23 1,0 58 2,6 91 4,1 31,64
Santa Rosa 43 0,8 124 2,2 103 1,8 351 6,2 28,33
Cayastá 30 0,8 66 1,7 13 0,3 334 8,8 31,8
Helvecia 75 0,9 599 7,0 108 1,3 653 7,7 39,12
Colonia Mascías 32 2,8 120 10,6 67 5,9 42 3,7 62,29
Saladero Cabal 90 10,3 60 6,9 9 1,0 22 2,5 41,51
Total 404 1,3 1002 3,1 569 1,8 1916 6,0 34,64

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

145
Tabla 12 B. Población por distrito según materiales de las paredes exteriores de la vivienda (año 2010)

Material de las paredes exteriores de la vivienda

Chorizo, car- Repre-
Adobe sin Chapa de tón, palma, senta-
Paredes
revoque metal o fi- paja sola o Otro ción en
Distrito de madera
exterior brocemento material de el total
desecho de po-
blación
Nº % Nº % Nº % Nº % N° %
con NBI
San José
9 0,64 13 1 25 1,92 54 4,15 8 0,62 8,4
del Rincón
Arroyo
5 1,13 2 0,45 15 3,41 39 8,88 1 0,22 9,2
Leyes
Santa
1 0,07 15 1,07 14 1,01 62 4,43 5 0,35 6,94
Rosa
Cayastá 5 0,55 6 0,66 3 0,33 44 4,89 2 0,22 6,67
Helvecia 6 0, 29 47 2,29 14 0,68 57 2,78 8 0,39 6,45
Colonia
4 0,68 32 5,48 88 15,09 1 0,20 7 1,2 22,6
Mascías
Saladero
20 7,1 6 2,13 1 0,35 11 3,91 5 1,77 15,3
Cabal
Total 50 0,71 121 1,74 80 1,15 268 3,85 36 0,51 7,99

Fuente: elaboración propia en base a INDEC–IPEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas
2010. Procesado con Redatam+SP, CEPAL/CELADE.

Las Tablas 12 A y B dan cuenta de las condiciones de la vivienda en función

de los materiales de las paredes exteriores; más precisamente, a partir de la
identificación de una serie de materiales endebles al agua: madera, adobe
sin revoque, metal, cartón y paja, entre otros. Del análisis de los datos se
desprende que para el 2001 un porcentaje relativamente bajo de la población
con nbi del área (el 12 %) vive en viviendas con paredes de materiales poco
resistentes, y para 2010, desciende a un 5,6 %. Sin embargo, el análisis a nivel
de distritos permite observar algunos casos donde los valores tienen mayor
relevancia, especialmente los distritos Colonia Mascías y Saladero Cabal, con
alrededor del 21 % y 23 % de la población bajo esas condiciones, valores que
disminuyen hacia 2010 a 15,1 y 18,7 % respectivamente. Si se tiene en cuenta
la clasificación de los materiales, se observa el predominio del último tipo,
justamente el menos resistente (chorizo, cartón, palma, paja o material de
desecho), en la mayoría de los distritos tanto en 2001 como en 2010. Solo en
Mascías y Cabal se destacan otros materiales endebles: adobe sin revoque y
chapa de metal o fibrocemento en el primer caso, y madera en el segundo.

146
Tabla 13 A. Población por distrito según material cubierta exterior de los techos de la vivienda
(año 2001)

Chapa de Chapa de Caña, tabla

metal (sin fibrocemento o paja con
Chapa de cartón Total
Distrito cubierta) sin o plástico sin barro, paja
cielorraso cielorraso sola
Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
San José del
718 7,4 543 5,6 3188 32,9 98 1,0 4547 47,0
Rincón
Arroyo Leyes 184 8,2 48 2,1 870 38,8 24 1,1 1126 50,2
Santa Rosa 281 5,0 106 1,9 2279 40,5 12 0,2 2678 47,6
Cayastá 142 3,7 32 0,8 1769 46,8 27 0,7 1970 52,1
Helvecia 270 3,2 66 0,8 3665 43,1 114 3,0 4115 48,4
Colonia Mascías 35 3,1 11 1,0 609 54,0 9 0,8 664 58,9
Saladero Cabal 22 2,5 18 2,1 433 49,7 14 1,6 487 55,9
Total 1652 5,2 824 2,6 12 813 40,3 298 0,9 15 587 49,0

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

Tabla 13 B. Población por distrito según material cubierta exterior de los techos de la vivienda
(año 2010)

Chapa de Chapa o Cañas, tablas

metal sin fibrocemento Chapa de con barro o
Total
Distrito* cubierta (sin de plástico cartón paja con ba-
cielorraso) sin cielorraso rro, paja sola
Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

San José del Rincón 8095 79,9 122 1,2 104 1,02 284 2,8 8605 84,54

Arroyo Leyes 2448 86,5 119 4,2 27 0,95 191 6,75 2785 92,46
Santa Rosa Cal-
1499 82,4 24 1,3 14 0,7 132 7,2 1668 26,61
chines
Cayastá 1076 82,9 20 1,5 4 0,3 104 8,01 1204 27,05
Helvecia 1769 81,7 43 1,9 8 0,4 219 10,1 2039 25,5
Colonia Mascías 269 76,8 4 1,1 1 0,3 60 17,1 334 25,28
Saladero Cabal 166 72,5 6 2,6 3 0,9 42 1,2 217 25,32
Total 15 322 81,4 336 1,9 161 0,8 1 032 5,5 16 851 49,44

Fuente: elaboración propia en base a INDEC–IPEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas
2010. Procesado con Redatam+SP, CEPAL/CELADE.
*Para el año 2010 la información censal contempló otros tipos de techo que no son tenidos en cuenta en
la elaboración de este cuadro ya que se decidió utilizar la misma tipología que en 2001.

Las Tablas 13 A y B presentan información sobre la población del área a

partir de la calidad de los materiales de los techos de las viviendas; más preci-
samente, a partir de la identificación de aquellos materiales menos resistentes
al agua, en particular a las lluvias intensas y/o continuadas y al granizo: chapa

147
de metal sin cubierta ni cielorraso, chapa de fibrocemento o plástico sin cielo-
rraso, chapa de cartón y caña, tabla o paja (sola o con barro). El análisis de
los datos permite observar que esta es una variable significativa en la defini-
ción de las condiciones de precariedad: casi el 50 % de la población reside
en viviendas con techos poco resistentes a aquellos fenómenos naturales, y
en 2010 estos valores se mantienen casi estables, en un 49,4 %. Sin embargo,
este aumento significativo se produce en la chapa de metal (sin cubierta de
cielorraso), siendo que en 2001 predomina la chapa de cartón. Asimismo,
cabe notar que los porcentajes son similares al interior del área: los valores
de los distritos oscilan entre el 47 % (en Rincón y Santa Rosa) y el 59 % (en
Colonia Mascías) en 2001 y en 2010 son uniformes y oscilan entre 85 % en San
José del Rincón y el 98 % en Arroyo Leyes. Las localidades del departamento
Garay presentan porcentajes alrededor el 95 %, consideramos que los planes
de crédito para vivienda (procrear) tuvieron una importancia considerable
en relación con este proceso. Si se tienen en cuenta los valores absolutos, se
observa que los distritos más significativos (y problemáticos) son Rincón y
Helvecia: dados sus volúmenes de población, ellos concentran alrededor del
55 % de los habitantes con viviendas bajo esas condiciones. Para 2010 Arroyo
Leyes y Rincón que son los distritos más poblados concentran un 86,35 %
con viviendas de techo poco resistentes a fenómenos hidrometeorológicos.

Imagen 3. Vivienda con techo y paredes de paja zona San José del Rincón

148
Imagen 4. Elaboración de techos de paja. Sr. Antonio West. Helvecia

Finalmente, y tal como se señala en el capítulo 1, se han considerado otras

dos variables relativas a las condiciones de vida de la población: salud y educa-
ción, en tanto aspectos centrales para indagar sobre la configuración de formas
y grados de vulnerabilidad social.
En lo que respecta a las condiciones de salud, se han utilizado dos indica-
dores: tasa de mortalidad infantil y porcentaje de población sin cobertura de
seguridad social (obra social o plan médico). El primero es uno de los indica-
dores más utilizados para dar cuenta sobre el nivel de salud de una población,
ya que está afectado por una serie de factores que poseen fuerte determinación
social, como el nivel de instrucción de la madre y el estrato ocupacional del
padre, además de las acciones propias del sistema sanitario (Velázquez, 2004).
El segundo indicador permite identificar cuál es la proporción de población
contenida en el sistema de salud y, a su vez, en la estructura económica formal.
Lamentablemente no se ha podido acceder a información sobre mortalidad
infantil por distritos sino solo a nivel departamental; por eso, y en carácter de
aproximación al tema, en la Tabla 14 se ofrecen datos relativos al departamento

149
Garay10 para el período 1991–2010; también se suministra información para la
Provincia de Santa Fe en general con el fin de disponer de un punto de refe-
rencia para el análisis de los datos. A través de la tabla se puede observar que la
tasa de mortalidad infantil del departamento Garay presenta valores medianos
a bajos, aunque más altos que los de la Provincia en su conjunto. Si bien los
valores de los extremos del período evidencian un descenso en la tasa, llama
la atención la gran fluctuación año a año de los valores para el departamento
Garay. Una hipótesis al respecto es que tales oscilaciones se deban a variaciones
(desatenciones/logros de campañas específicas) en la atención sanitaria a ese
grupo de riesgo (niños y niñas menores de un año); sin embargo, a partir del
conocimiento de antecedentes de ese tipo, una hipótesis más probable es que
esas variaciones se deban a errores de registro, lo cual plantea dudas sobre la
validez de la fuente.

Tabla 14. Tasa de mortalidad infantil por 1000 nacidos vivos según jurisdicción de residencia
de la madre. Total provincia de Santa Fe y departamento Garay (período 1991–2010)

Total Total
Año provincia Departamento
Santa Fe Garay
1991–2001 16,1 20,41
2002–2010 11,47 10,04
2002 13,6 16,0
2003 13,4 19,6
2004 11,6 7,1
2005 12,0 9,7
2006 10,38 9,17
2007 11,17 3,28
2008 10,9 8,38
2009 10,47 8,26
2010 9,77 8,9
Promedio 1991–2001 1,46 1,85
Promedio 2002–2010 1,27 1,11

Fuente: Dirección General de Estadística. Dirección provincial de información para la gestión. Ministerio
de Salud de la Provincia de Santa Fe.

La Tabla 15 ofrece información sobre el segundo indicador de salud. Al

respecto se observa que un alto porcentaje de la población del área de la
Costa (el 60 %) no presentaba en el año 2001 ningún tipo de cobertura de

10 Solo se ofrece información sobre el departamento Garay dado que este —a diferencia de La
Capital— se encuentra comprendido en su totalidad dentro del área de estudio.

150
seguridad social (ni obra social ni plan médico). Incluso en algunos distritos
(Santa Rosa y Saladero Cabal) ese porcentaje rondaba el 70 %; esta situación
es indicativa de un mercado de trabajo informal (cuentapropistas, trabajadores
ocasionales, trabajadores familiares no remunerados, etc.) o precario (empleos
formales pero sin beneficios sociales), que sobre todo en el caso de Santa Rosa
y Helvecia posiblemente se encuentre vinculado a la actividad agraria (ya sea
en condición de productor o trabajador). Los distritos del departamento La
Capital, en cambio, presentaban los valores más bajos (en torno al 50 %); posi-
blemente, esta situación se relacione con la relativa alta participación de esta
población en el mercado de trabajo formal (por ejemplo, estatal) de las prin-
cipales localidades de esos distritos o de la ciudad de Santa Fe. En el censo de
2010 la cobertura de obra social aumenta para casi todos los distritos, desta-
cándose el caso de Santa Rosa de Calchines.

Tabla 15. Población por distrito sin cobertura de seguridad social (años 2001 y 2010)

Población sin obra social ni plan

médico
Distrito
Año 2001 Año 2010
número % número %
San José del Rincón 4768 49,3 3871 38,07
Arroyo Leyes 1097 48,9 1319 43,46
Santa Rosa 4066 72,2 3613 57,75
Cayastá 2401 63,5 2267 51,04
Helvecia 5472 64,3 4227 53,21
Colonia Mascías 728 64,5 630 47,73
Saladero Cabal 607 69,7 514 60,05
Total 19 139 60,1 16 441 47,4

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

Dados los altos niveles de población sin cobertura de seguridad social, resulta
relevante entonces indagar acerca de la disponibilidad de centros estatales de
atención médica. Al respecto cabe señalar que, además de aquellos existentes
en la ciudad de Santa Fe (cercanos sobre todo para la población del sur del
área), el centro y el norte dispone de cuatro hospitales, todos con grado de
complejidad III: el de Santa Rosa de Calchines (con 14 camas para interna-
ción), el de Cayastá (con 10 camas), el de Helvecia (con 22 camas) y el de
Colonia Mascías (con 11 plazas); también existen centros de salud en cada
cabecera distrital y en otras localidades del área, como Los Zapallos y Campo
del Medio (Ministerio de Salud, 2007). Para 2010, el departamento Garay
cuenta con 33 efectores de salud, de los cuales 11 son públicos y 23 privados.

151
En relación con la cantidad de camas, son 58 para el sector público y la pobla-
ción sin cobertura social, en el año 2011 era de 10 600, que traducido en camas
públicas cada 1000 habitantes es de 5,47. Para Arroyo Leyes hay dos centros
de atención primaria y tres en San José del Rincón respectivamente.11

Imagen 5. Hospital Rural N° 8 «Colonia Mascías»

Para dar cuenta del componente educativo se ha utilizado como indicador

al porcentaje de población de 14 años y más sin instrucción o con nivel de
instrucción alcanzado menor a primario completo. Se considera que, de esta
manera, se captaría el extremo inferior de la pirámide educativa y se pondrían
en evidencia situaciones de adversidad que se van a expresar, a su vez, en
oportunidades laborales y de desarrollo social. Tal como puede observarse
en la Tabla 16, para el año 2001 un porcentaje importante de la población
de 14 años y más, el 23 %, tiene un nivel de instrucción inferior al primario
completo. Asimismo, y al igual que se ha observado con otros indicadores, ese
valor supera incluso el 30 % en algunos distritos (Santa Rosa, Saladero Cabal
y, sobre todo, Colonia Mascías, con casi el 36 %). Para el año 2010 el descenso
es muy significativo en todas las localidades del departamento Garay, tanto
en términos absolutos como relativos, particularmente en Colonia Mascías,
Saladero Cabal y Santa Rosa. En las localidades del departamento La Capital si
bien el descenso es menor, es también significativo respecto del período ante-

11 Sistema de información del Sistema de Salud del Ministerio de Salud (SIMS) de la provincia de
Santa Fe.

152
rior. Entendemos que esta mayor participación y permanencia en el sistema
educativo se relaciona con la implementación de programas12 implementados
desde el gobierno provincial y nacional respectivamente.

Imagen 6. Escuela Provincial Juan XXIII Colonia Mascías y Escuela Primaria Rincón Potrero
en Arroyo Leyes

El aumento de población que accede a alfabetización puede entenderse por

diversos motivos, entre ellos, la articulación e implementación de programas
nacionales y provinciales y el aumento de inversión pública en el sector
educativo (en infraestructura). En términos numéricos la provincia de Santa
Fe posee, al año 2010, un 98,2 % de su población mayor de 10 años alfabeti-
zada, lo que representa un crecimiento de 0,7 puntos porcentuales respecto
del censo anterior. Los alumnos matriculados en la modalidad de educación
común ascendieron en el 2010 a 765 368, con una participación del 51,4 %
del nivel primario, un 28,1 % del nivel secundario, un 14 % del nivel inicial
y un 6,5 % del nivel superior no universitario. La distribución de la cantidad
de alumnos en los distintos niveles se mantiene constante a lo largo de los
años. Del total de estudiantes de educación común, el 69,8 % asistía a esta-
blecimientos del sector oficial, lo que representa un total de 534 438 alumnos.

12 En el año 2003, se desarrolla desde el Ministerio de Educación de la Nación, el Programa

Nacional de Alfabetización y Educación Básica para Jóvenes y Adultos.

153
Tabla 16. Población de 14 años y más sin instrucción o primario completo por distrito (años
2001 y 2010)

Total de Total de Total año 2001 Total año 2010

Departa- Distrito población población
mento comunal mayor a 14 mayor a 14 Nº % Localidad Nº % Localidad
años 2001 años 2010
San José del
5977 6591 908 15,1 687 10,42
La Capital Rincón
Arroyo Leyes 1358 1955 327 20,4 261 13,35
Santa Rosa 3290 4043 1145 30,2 141 3,48
Cayastá 2128 2703 716 27,9 130 4,80
Helvecia 4837 4955 1292 22,6 149 3,00
Colonia
Garay 621 847 258 35,7 29 3,42
Mascías
Saladero
467 497 172 31,8 20 4,02
Cabal
Total 18 678 21 591 4 818 23,0 1417 6,57

Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001, disponible en http://www.santafe.
gov.ar

Condición de actividad y perfil ocupacional de la población

Esta primera caracterización de las condiciones sociodemográficas finaliza

con un análisis sobre algunas variables económicas (relación activos/pasivos,
condición de actividad y perfil ocupacional) en tanto se entiende que ellas se
articulan fuertemente con las condiciones de vida de la población; en otras
palabras: dado que la satisfacción de necesidades (básicas o no) se vincula
en gran medida con los ingresos obtenidos por un trabajo remunerado, nos
interesa explorar, entonces, cómo se compone la población económicamente
activa del área y qué perfil presentan los trabajadores ocupados.
Como primera aproximación al tema, se ha calculado y analizado el índice
de dependencia potencial (idp),13 que permite identificar la relación entre
segmentos de población activos y pasivos o, más precisamente, el número de
personas inactivas que sostiene cada individuo en edad activa. También de
esta manera se puede visualizar, de forma indirecta, la capacidad de la pobla-
ción activa de responder ante una amenaza.

13 El IDP es el cociente entre el número de personas potencialmente inactivas (menores de 15

años y mayores de 65 años) por cada 100 personas potencialmente activas (15 a 64 años) en
una población dada.

154
Tabla 17. Índice de dependencia potencial por distrito (año 2001 y 2010)

IDP 2001 IDP 2010

Distrito comunal
(%) (%)
San José del Rincón 61,8 54,44
Arroyo Leyes 65,0 53,99
Santa Rosa 71,1 55
Cayastá 77,6 64,6
Helvecia 75,8 61,3
Colonia Mascías 81,6 72,4
Saladero Cabal 86,5 56
Total 70,4 114,97

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010,
Base de Datos CELADE/CEPAL Sistema Redatam+SP.

Como puede observarse en la Tabla 17, el IDP de la población del área

asciende al 70 % en 2001 (es decir, se sostendrían 70 pasivos cada 100 activos),
con un rango de variación que oscila entre el 61 % (en Rincón) y el 86 % (en
Saladero Cabal). Se trata de un valor alto (por ejemplo, la media nacional y
la de la provincia de Santa Fe rondan el 61 %, mientras que la de la ciudad de
Buenos Aires es del 51 %), que expresa la presencia de una estructura demo-
gráfica joven en el área, con un importante número de potenciales inactivos
transitorios (menores de 15 años) que dependen del segmento activo (en
particular, el idp de los jóvenes ronda el 58 %). Para el año 2010 la mayoría
de las localidades del departamento Garay presenta valores por debajo del 64
%, excepto Colonia Mascías, que tenía 72,4 %, en cambio las localidades del
departamento La Capital están por debajo del 55 %. Esta tendencia en general
hacia la disminución de los valores entre un período censal y otro, se rela-
ciona con el importante crecimiento vegetativo de la población y los valores
se ubican en relación a los de la media Nacional 55,5 %, provincial Santa Fe,
54,5 % y el de CABA 55,1 %.
La Tabla 18 presenta información sobre condición de actividad de la pobla-
ción14 del área de la Costa para el año 2001, es decir, sobre población económi-
camente activa (PEA, población de 14 años o más que tiene o busca trabajo) y no
activa (población de 14 años o más que no tiene ni busca trabajo). En cuanto
a los valores totales del área cabe destacar la relativamente alta proporción de
población no económicamente activa (alrededor del 45 % del total) y, sobre
todo y ya dentro de la PEA, la elevadísima proporción de población desocu-
pada (23,5 %). Con relación a estos indicadores y datos es necesario tener en

14 Más precisamente, de población de 14 años o más, conforme la legislación laboral vigente, que
pena el trabajo infantil.

155
cuenta dos cuestiones: por un lado, cabe recordar que —tal como advierten
algunos especialistas en estadísticas económicas— el censo de población es
una fuente poco sensible para captar modalidades de trabajo informal, por lo
que muy posiblemente la población que desarrollaba esas formas (en general,
los grupos más vulnerables, como mujeres y jóvenes, pobres) haya sido regis-
trada como desocupada o no activa. Por otro lado, también cabe recordar que
el censo fue relevado en un contexto de fuerte crisis económica (noviembre
de 2001), por lo cual ciertos valores, como los de desocupación, tienden a ser
especialmente elevados.15 Para el año 2010 la población económicamente activa
es de 63,5 %, lo que indica un aumento de los valores respectivos a 2001. A su
vez, se produce un aumento de la pnea a un 37,5 %. Quizás lo más significa-
tivo en este indicador sea el cambio en la situación de ocupación, ya que hay
un 97,7 % de pea ocupada y un 2,3 % de pea desocupada, indicando además
de un cambio de época en términos de situación económica, una profunda
reactivación de la actividad en la región.16
Teniendo en cuenta aquellas salvedades, se observa para ambos períodos censales
dentro de la pea ocupada la preeminencia del segmento que «solo trabaja», al igual
que el de «solo busca trabajo» dentro de la pea desocupada, por encima de las
categorías combinadas. A su vez, al interior de la población no económicamente
activa (en adelante, pnea) se destaca el segmento «otra situación» que, enten-
demos, involucra fuertemente a las mujeres, bajo la función de «amas de casa».

15 Cabe señalar que no se dispone de fuentes alternativas sobre condición de actividad para otros
años con ese nivel de agregación por área y de desagregación por distritos. Una fuente opcio-
nal, y más confiable, es la Encuesta Permanente de Hogares, pero esta solo es implementada
en los principales aglomerados del país (en este caso, se releva el aglomerado Santa Fe, pero
quedan excluidos los distritos del centro y norte del área de la Costa).
16 La provincia de Santa Fe tiene 2 018 806 habitantes en edad laboral (de 16 a 64 años inclusive),
que conforman el 63 % de la población total de la provincia, según datos del Censo de 2010.
Si uno compara datos de los Censos de 2001 y de 2010 para incorporar dos momentos de la si-
tuación laboral de las personas en edad activa encuentra que en el Censo de 2010, al interior de
la población económicamente activa (PEA), un 94,1 % de la población estaba ocupada y un 5,9
%, desocupada. Para los varones, la población estaba ocupada y un 5,9 %, desocupada. Para los
varones, la PEA es del 77,24 %, la ocupación del 95,9 % y la desocupación del 4,1 %. Para las
mujeres, la PEA disminuye al 53,84 %, la población ocupada es de 91,74 % y la desocupación
alcanza el 8,26 %.
Aparecen diferencias considerables cuando se comparan estos guarismos con los de 2001. El
Censo de aquel entonces encuentra una PEA del 56,37 %, una tasa de ocupación del 71,1
% y una tasa de desocupación del 28,9 %. De 2001 a 2010, la PEA se agrandó en 9 puntos
porcentuales aproximadamente, la ocupación aumentó en 23,1 y la desocupación disminuyó
por lo tanto en 23 puntos. Fuente: Santa Fe en Cifras.

156
 En cuanto a la desagregación por distritos cabe señalar que se mantiene en
general la relación entre segmentos. Solo cabe destacar, con relación a la pobla-
ción desocupada para 2001, la existencia de dos situaciones extremas: distritos con
valores muy superiores a la media del área (Helvecia, con alrededor del 30 % de
la pea,17 y Mascías, con el 36 %) y otros con valores mucho más bajos (Cayastá,
alrededor del 13 %, y Saladero Cabal, 10 %). Además de las limitaciones de registro
de esta fuente, estas variaciones estarían vinculadas con la estructura económica
y laboral de los distritos; volveremos sobre esta cuestión en el capítulo siguiente.
Finalmente, se ha indagado sobre el perfil ocupacional de la pea del área.
Tal como se observa en la Tabla 19 A, en el año 2001 la mayor parte de la
población (el 67 %) estaba ocupada en la categoría «obrero o empleado», con
un leve predominio de la participación en el sector privado de la economía;
le siguen en orden de importancia las categorías «trabajador por cuenta
propia» y «trabajador familiar», en particular aquellos que no reciben sueldo.
A nivel de distritos se mantiene en general la participación por categorías;
solo se distancian el caso de Arroyo Leyes, donde los obreros o empleados en
el sector público ocupan el primer lugar, y los casos de Santa Rosa, Cayastá y
Helvecia, donde tienen una participación más destacada los trabajadores fami-
liares que no perciben sueldo, situación posiblemente asociada a la relevancia
de las explotaciones agrarias familiares en esos distritos. En el año 2010, se
mantienen las tendencias del período anterior, solo que la diferencia entre el
sector público y sector privado se incrementa. No se han encontrado discrimi-
nados los datos para el trabajador familiar en cuanto a si recibe o no sueldo.

17 Más allá de los valores indicados, esta situación es coincidente con la descripción realizada
por algunos informantes clave, como por ejemplo, Marta Nardoni, senadora provincial por el
departamento Garay, 16/08/2006.

157
 Condición de actividad económica

158
Población económicamente activa Población no económicamente activa
Población Ocupada Desocupada
Distrito de 14 Busca
comunal años o Trabaja y Busca Jubilado
Sólo trabajo y Estu- Otra situa-
más Solo Trabaja y percibe trabajo Total % o pen- Total %
busca percibe diante ción
trabaja estudia jubil. o y estu- sionado
trabajo jubil. o
pensión dia
pensión
Rincón 6009 2415 204 147 704 167 43 3 680 61,2 683 555 1091 2329 38,8
Arroyo
1603 600 33 34 198 21 17 903 56,3 136 194 370 700 43,7
Leyes
Santa Rosa 3787 1585 67 72 312 43 21 2100 55,5 368 406 913 1687 44,5
Cayastá 2566 1042 38 54 140 17 9 1300 50,6 304 349 613 1266 49,4
Helvecia 5703 1844 59 93 689 96 57 2838 49,7 638 702 1 525 2865 50,3
Colonia
722 225 8 15 115 19 7 389 53,87 67 49 217 333 46,2
Mascías
Saladero
540 248 4 18 26 3 1 300 55,55 49 50 141 240 44,5
Cabal
Total 20 930 7959 413 433 2184 366 155 11 510 54,9 2 245 2305 4870 9420 45,1

nible en http://www.santafe.gov.ar
Fuente: elaboración propia en base a

ción, Hogares y Viviendas 2001, dispo-

Tabla 18. Población de 14 años o

actividad económica (año 2001)

más por distrito según condición de

INDEC–IPEC, Censo Nacional de Pobla-

Tabla 19 A. Población de 14 años o más por distrito según categoría ocupacional (año 2001)

Trabajador fa-
Obrero o empleado Traba- %
miliar
jador Población Población
Distrito comunal Patrón No
Sector Sector cuenta Recibe ocupada Ocupada
propia recibe
público privado sueldo sobre PEA
sueldo
San José del Rincón 906 940 181 654 42 43 2766 75,1
Arroyo Leyes 215 207 40 178 11 16 667 73,8
Santa Rosa 311 877 56 359 14 107 1724 82,1
Cayastá 259 451 64 287 9 64 1134 87,2
Helvecia 646 679 56 515 20 80 1996 70,33
Colonia Mascías 91 107 8 37 1 4 248 63,71
Saladero Cabal 68 106 8 64 4 20 270 90
Total 2496 3367 413 2 094 101 334 8805 76,5

Fuente: elaboración propia en base a INDEC–IPEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas
2001, disponible en http://www.santafe.gov.ar

Tabla 19 B. Población de 14 años o más por distrito según categoría ocupacional (año
2010).

Trabajador
Obrero o empleado Traba- %
familiar
Distrito jador Población Población
Patrón Reciba o
comunal Sector Sector cuenta ocupada Ocupada
propia no reciba
público privado sobre PEA
sueldo
San José del
1285 2004 391 1136 173 4966 99,5
Rincón
Arroyo Leyes 325 608 102 371 70 1183 80,14
Santa Rosa 470 1524 238 635 - 2867 97,02
Cayastá 408 803 180 501 - 1892 95,36
Helvecia 833 1294 230 748 - 3105 95,53
Colonia Mascías 59 294 17 73 78 521 97,02
Saladero Cabal 57 204 15 73 - 349 98,03
Total 3437 6731 1173 3537 321 14 883 95,85

Fuente: elaboración propia en base a INDEC–IPEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas
2010, disponible en http://www.santafe.gov.ar

159
 Tabla 20. Composición por sexo de localidades costeras (años 1991, 2001, 2010)

Año
Localidad 1991 2001 2010
Total Varones Mujeres Total Varones Mujeres Total Mujeres Varones
San José del
5355 2694 2661 9673 4263 4217 10 826 5379 5447
Rincón
Arroyo Leyes
1599 826 773 2241 1128 1113 3012 1506 1506
(**)
Helvecia 7316 3784 3532 8505 4311 4194 7994 4018 3976
Santa Rosa
4223 2154 2069 5629 2908 2721 6268 3067 3201
de Calchines
Cayastá 3088 1580 1508 3780 1886 1894 4450 2264 2186
Saladero Ma-
608 304 304 871 457 414 857 401 456
riano Cabal
Colonia
1018 566 452 1128 597 531 1321 583 738
Mascías
Total 23 207 11 908 11 299 31 827 15 550 15 084 34 728 17 218 17 510

Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001, disponible en http://www.indec.
mecon.ar
(*) Para 2001 comprende Arroyo Leyes (543 hab.) y Rincón Norte (1051 hab.). El dato del Censo de 1991
comprende exclusivamente Rincón Norte; en dicho Censo Arroyo Leyes figura como población rural dispersa.
(**) No se dispone de información desagregada con respecto a la localidad de Colonia Mascías para los
censos 1991 y 2001.

Características y problemáticas de las localidades del área

Hasta aquí hemos recuperado y analizado los principales indicadores y varia-

bles que permiten identificar las condiciones de vulnerabilidad a través de
la información de los datos censales, seguidamente trataremos de recuperar
cuáles, son los aspectos más problemáticos en la zona sobre los componentes
sociodemográficos de la vulnerabilidad.
Se ha elegido este objeto (y nivel) de análisis por dos razones fundamentales:
por un lado, porque esas localidades concentran, como vimos, la mayor parte
de la población del área; por otro lado, porque ellas presentan una serie de
especificidades, tanto positivas como negativas, en términos de configuración
del riesgo hídrico. En tal sentido, cabe aclarar que el distrito es una unidad de
desagregación geográfica censal que contiene una o varias fracciones.
Estas localidades están conectadas por la Ruta Provincial 1, que se desprende
de la Ruta Nacional 168 a la altura de La Guardia (departamento La Capital)
y recorre los pueblos de la Costa de sur a norte. Se trata de la única vía asfal-
tada del área y, tal como vimos en el capítulo dos, está amenazada por cortes
durante las crecidas del río Paraná, principalmente al norte de la localidad de

160
Helvecia, a la altura del paraje El Laurel, y al sur de Cayastá, en el paraje Los
Cerrillos y Vuelta del Dorado; otro inconveniente de esta ruta es la permanente
amenaza de derrumbe de las cabeceras de los puentes sobre los arroyos Leyes y
Potreros (inta, 2007). Las comunicaciones terrestres de este a oeste se efectúan
por caminos de tierra, que se vuelven intransitables durante los días de lluvia y
que requieren un constante mantenimiento; se trata de las rutas 73 sur, desde
Colonia San Joaquín a Ramayón, la 281 sur desde Saladero Cabal a San Justo, la
61 desde el paraje El Laurel a Naré y la 62 desde el distrito Cayastá a Cayastacito
recientemente pavimentada. Frente a este panorama, queda en evidencia que la
red vial del área es una cuestión central a la hora de caracterizar el riesgo hídrico.
Algunos estudios recientes permiten avanzar en la caracterización socio-
demográfica de las localidades del área al ofrecer información sobre la infraes-
tructura sanitaria y el equipamiento público disponible. Por ejemplo, la infor-
mación de la Tabla 21 permite detectar que no existe red cloacal en ninguna
de las localidades del área, un aspecto central en materia sanitaria, sobre todo
en zonas expuestas a inundaciones y anegamientos como esta. También se
destacan otros problemas críticos en esas localidades, como los procesos de
contaminación de suelos, agua y paisaje, fundamentalmente por la falta de
tratamiento en la deposición de residuos sólidos urbanos y, en menor medida,
por la presencia de industrias peligrosas, como los frigoríficos.
Cabe señalar que otra de las problemáticas recurrentes en varias de las loca-
lidades del área es la escasez de lotes urbanos no anegables (es decir, a cota
elevada), lo cual se traduce en constantes reclamos por parte de los pobladores.
Por lo general, las administraciones comunales acompañan esos reclamos a
través de la organización de los loteos, aunque una de las principales dificul-
tades para su efectivización es la escasa disponibilidad de terrenos aptos, es
decir que cumplan el mínimo de cota exigido por los de planes de vivienda
en cada localidad. En relación con esta situación se detecta un crecimiento de
asentamientos espontáneos y precarios, por lo general en zonas bajas y anega-
bles; veremos con más detalle esta cuestión en las páginas siguientes, a partir
del análisis de las características y problemáticas de cada localidad.

161
Tabla 21. Infraestructura, equipamiento público y tratamiento de residuos según localidad

Infraestructura
Tratamiento Equipamiento
Localidad Red Red
Agua potable Cloacas de residuos público
eléctrica de gas
2 escuelas prima-
rias,
1 jardín de
infantes,
1 escuela secun-
daria técnica,
Recolección,
Sí, en red entre 1 EMMPA,
San José transporte y
km 4,5 y km Sí No No 1 hogar de
del Rincón depósito en re-
7,5 ancianos,
lleno sanitario
1 Samco,
1 centro comu-
nitario Colastiné
Norte,
2 centros eva-
cuación
Recolección,
transporte y
Por perforación, Escuelas nivel pri-
Arroyo Leyes Sí No No depósito sin
sin red mario, Samco
tratamiento a
cielo abierto
2 escuelas prima-
Sí, en red, Recolección, rias, 1 jardín
alcanza a 200 transporte y y guardería, 1
Santa Rosa beneficiarios Sí No No depósito sin empa, 1 escuela
de la localidad tratamiento a técnica, Samco,
de Santa Rosa cielo abierto hospital público y
clínica privada
Escuelas
primarias y de
educación media,
Recolección,
Samco, hospital
transporte y
público, clínica
Cayastá Sí, en red Sí No No depósito sin
privada, centro
tratamiento a
de integración
cielo abierto
comunal, hogar
de ancianos
comunal
Escuelas
Recolección,
primarias y de
transporte y
educación media,
Helvecia Sí, en red Sí No No depósito sin
Samco, hospital
tratamiento a
público, clínica
cielo abierto
privada
Recolección,
transporte y
Saladero Escuela primaria,
No Sí No No depósito sin
Cabal Samco
tratamiento a
cielo abierto

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (2001), Fundación para el Desarrollo Sustentable (2007) y
observación en campo.

162
La localidad de San José del Rincón

La localidad de San José del Rincón está situada al noreste de la capital provin-
cial (aproximadamente a 15 km de distancia) y, dada la continuidad del tejido
urbano, integra el aglomerado Santa Fe. Se extiende a ambos lados de la Ruta
Provincial 1, más precisamente desde el km 4,5 hasta el km 10,5 de esa vía.
Rincón ha sido una de las localidades de los pueblos de la Costa con mayor
incremento poblacional: en el año 2010 había casi un 67,5 % más de habi-
tantes que en 1991 (véase Tabla 3). Este crecimiento se evidencia en la expan-
sión geográfica del tejido urbano, tanto de áreas residenciales como comer-
ciales. En particular, se destaca la expansión de asentamientos residenciales
con viviendas de fin de semana, fundamentalmente de habitantes de la ciudad
de Santa Fe.18
Este crecimiento se ha potenciado, según los informantes claves consul-
tados, a partir de la construcción del anillo de defensas que se extiende hasta
el km 8 de la Ruta Provincial 1, finalizado en el año 1996. Uno de los entre-
vistados describió el fenómeno como una verdadera «explosión demográfica
(…) por la llegada de gente de Santa Fe» (hg, Jefe de Departamento Técnico,
Comuna de Rincón, 30/09/07).
En efecto, la localidad de Rincón está asentada sobre una de las zonas más
estrechas del albardón, rodeada por el arroyo Ubajay, al este, y la laguna
Setúbal, al oeste. Por eso, la culminación de esa obra de defensa derivó en
una importante valorización de suelo urbano, organizada en gran medida por
agentes inmobiliarios. Según Wolasnky (2001:12), esa infraestructura produjo
«una vertiginosa transformación de la zona a partir de la construcción de
nuevas viviendas e instalación de comercios, campings y otras inversiones
económico–productivas». También contribuyó a este proceso la ampliación
de la Ruta Provincial 1 y la mejora en el servicio público de transporte.
Sin embargo, esa expansión del ejido urbano se ha realizado sin ordena-
miento alguno, ya que, según spife (2006), las posibilidades técnicas y opera-
tivas de planificación de la Comuna se vieron superadas. Por ejemplo, alre-
dedor del 70 % de los barrios está a cota 15, a pesar de que la Comuna exige
terrenos a cota 16 para la aprobación de las construcciones (hb, Ordenamiento
de Cuencas Hídricas, Comuna de Rincón, 27/09/07).

18 Según afirma el exsecretario general del municipio, Matías Chuard, en una nota al diario El
Litoral en 2016, estima que la población de esta ciudad ronda en los 26 000 habitantes.
Teniendo en cuenta que en el Censo de 2010 se midió 11 000 personas, se calcula un
crecimiento de más del doble de la población en 6 años. Procesos parecidos experimentaron
también las localidades de Sauce Viejo y Arroyo Leyes (El Litoral 18/06/2016).

163
Imagen 7. Asentamientos al borde de la defensa Zona San José del Rincón

Asimismo, este proceso reciente de expansión urbana ha potenciado otra

problemática hídrica: el anegamiento pluvial del área defendida. Según el
estudio de la spife existe

una seria deficiencia en cuanto a la evacuación de los excedentes generados por

precipitaciones pluviales dentro del anillo defensivo, llegándose a un nivel crítico
cuando las mismas se producen estando los niveles del río altos. Esta situación
revela que la defensa efectiva de la zona requiere del anillo de cierre y de las
estaciones de bombeo, y además del buen funcionamiento de las conducciones
internas (desagües pluviales) hacia los cuencos de bombeo.

Al respecto todas las fuentes consultadas han señalado la insuficiencia del

sistema de desagües pluviales, en particular por la ausencia de redes jerarquizadas:

todo el drenaje pluvial de la zona se realiza por calles, por zanjas domiciliarias y
por algunas conducciones a cielo abierto sin revestir. En los lugares donde hay
conducciones, el acceso a las mismas es directo (no existen instalaciones de capta-
ción) por lo que depende del estado del abovedado de las calles. (spife, 2006)

164
 A ello se suman los obstáculos al trasvase de aguas de este a oeste: solo «hay
cuatro alcantarillas reguladoras del paso de agua hacia el oeste y son insufi-
cientes, quedó probado, y con la ruta obstruyen más el paso de agua».19
Dos tipos de fenómenos incrementan, además, ese riesgo de anegamiento. Por
un lado, se destaca el aumento en la impermeabilización de los terrenos a partir
de las edificaciones realizadas (viviendas, comercios), en tanto ello reduce la infil-
tración de las aguas pluviales y, a su vez, genera el incremento en las velocidades
y volúmenes escurridos. Por otro lado, también cabe subrayar el relleno de los
bajos naturales, para el posterior loteo y edificación de los terrenos, que reduce
entonces la disponibilidad de zonas de retención y almacenamiento temporario
de los excesos pluviales (spife, 2006). Se trata, como vemos, de dos fenómenos
directamente vinculados al incremento de la valorización urbana del suelo y
que, como hemos visto, se encuentran en franca expansión.
¿Qué sucede fuera del anillo defensivo? En estas zonas la principal proble-
mática hídrica es la ausencia o deficiencia de las conducciones; por ejemplo,
las conducciones existentes solo sirven para paliar áreas pequeñas y parciales,
sin importar las subcuencas aledañas, es decir sin un manejo integral de los
excedentes hídricos (spife, 2006).
Una característica de todas las localidades de la Costa es la ausencia de redes
cloacales. Dada la dinámica hídrica del área, esa carencia genera otros dos tipos
de problemáticas. En primer lugar, lleva a que las aguas servidas accedan direc-
tamente a la napa freática, colmaten sus reservas de humedad y, por ende, dismi-
nuyan la capacidad natural de absorber excedentes provenientes de la superficie
(spife, 2006). En segundo lugar, la ausencia de servicios cloacales pone a la pobla-
ción en riesgo sanitario: esto sucede entre los kilómetros 7,5 y 10,5 de la localidad,
un área en la que el agua para consumo humano se obtiene de los acuíferos a partir
de perforaciones domiciliarias, los que suelen estar contaminados por la descarga
de los pozos negros (Fundación para el Desarrollo Sustentable, 2007); es que

los sedimentos que conforman la tapada de los acuíferos que se explotan son
por lo general del tipo limo–arenoso. Aunque en la zona se encuentren capas
arcillosas, estas no son lo suficientemente potentes y continuas para separar
los acuíferos. Por esta razón los acuíferos más elevados, en donde descargan los
pozos negros, están en contacto con los que se extrae el agua para consumo
humano y con fines recreativos (llenado de piletas). Es decir que el agua extraída
por bombeo presenta contaminación en mayor o menor medida. Esta situa-
ción, agravada en épocas estivales, pone a la zona en altísimo riesgo sanitario.
(SPIFE, 2006)

19 Entrevista personal a Hector Bianchi (27/09/07), asesor técnico del área de Ordenamiento de
Cuencas Hidricas de la Comuna de Rincón.

165
La localidad de Arroyo Leyes

La localidad de Arroyo Leyes, situada entre el km 12 y el km 15 de la Ruta

Provincial 1, también integra el aglomerado Santa Fe. A diferencia de Rincón,
Arroyo Leyes «se caracteriza por contar con una planta urbana heterogénea
como resultado claro de la sumatoria de loteos suburbanos disociados y
dispuestos a lo largo de la Ruta Provincial 1» (Fundación para el Desarrollo
Sustentable, 2007:6).
Según el Censo Nacional de Población del año 2001, Arroyo Leyes
comprendía en sentido estricto dos localidades, unidas entre sí: Rincón Norte,
situada al sur, con 1051 habitantes en ese momento, y Arroyo Leyes, al norte,
con 543 habitantes.20 Para el cnphyv 2010 el volumen de población práctica-
mente se habría duplicado desde entonces y en términos comparativos para
todo el período (1991–2010) la variación intercensal fue la mayor del área de
estudio: 88,37 %.21 Este crecimiento en población también se produjo en la
edificación, lo que llevó a la coalescencia de las localidades.
De manera similar a lo que ha ocurrido en San José del Rincón, se plantea
que la consolidación de las defensas habría disparado la valorización urbana
de nuevas áreas y, con ello, el aumento poblacional. Esto ha ocurrido, en
particular, a partir de la consolidación de las defensas en el borde oriental,
lo cual ha protegido a gran parte de la localidad con respecto a las crecidas
extraordinarias del río San Javier y favorecido, por tanto, la expansión de los
asentamientos en ese sector. Más allá de esa zona, la localidad se encuentra
bajo amenaza de desbordes, fundamentalmente por el norte (arroyo Potrero
y arroyo Leyes) y el oeste (sistema Setúbal); esta situación es más grave en el
caso de aquellos asentamientos que se han localizado directamente en proxi-
midad de los arroyos Potrero y Leyes.

Algunas fuentes señalan que el desarrollo difuso y extendido de la trama

urbana no solo dificulta la efectiva protección frente a la amenaza de inunda-
ciones sino, también, la prestación de diferentes servicios públicos, tales como los
de suministro de agua potable (Fundación para el Desarrollo Sustentable, 2007).
Finalmente, cabe señalar que algunos informantes han identificado otro
tipo de transformaciones vinculadas a la expansión urbana: las sociocultura-

20 Entre ambas (Rincón Norte y Arroyo Leyes) existe otra localidad, Rincón Potrero, que el Censo
2001 no individualiza; en términos morfológicos se trata de un mismo continuo urbano.
21 Al respecto, el presidente comunal estimó que en el año 2006 la localidad tendría algo más de
3000 habitantes permanentes (HM, 30/08/06) y en proyecciones estadísticas más recientes,
unos 8000 habitantes para el año 2020.

166
les.22 En particular, refieren a la convivencia, en muchos casos conflictiva, de
diferentes sectores sociales: los nativos, que comprende a su vez un amplio
espectro ocupacional (empleados, pescadores, algunos agricultores) y los no
nativos, entre los que destacan a la población marginal procedente de la ciudad
de Santa Fe y los residentes temporarios (de fin de semana), de alto poder
adquisitivo. Estas diferencias socioculturales se expresarían, por ejemplo, en
el tipo de conocimiento y manejo del riesgo hídrico (los nuevos habitantes,
por ejemplo, rellenan sus terrenos) y de algunos recursos (los no nativos de
alto nivel adquisitivo, por ejemplo, consumen más agua que los nativos).

La localidad de Santa Rosa de Calchines

La localidad de Santa Rosa se localiza 47 km al norte de la ciudad de Santa

Fe. La mayor parte de la trama urbana se sitúa al este de la Ruta Provincial 1,
más precisamente entre esta y el arroyo Calchines. La comuna de Santa Rosa
nuclea además a los parajes Los Zapallos y Dos Ombúes.

Imagen 8. Paredones de defensa contra inundaciones Paraje Los Zapallos (Santa Rosa de
Calchines)

22 Entrevistas personales a Héctor Bianchi y a un vocal del Consejo Comunal de Rincón.

167
 Una de las principales transformaciones detectadas en la localidad desde
principios de la década de 1990 es el aumento de su población, la variación a
lo largo del período 1991– 2010 ha sido del 48,48 % (Tabla 3) un valor bastante
más elevado que el de la variación del distrito, que ascendió al 33 % (véase
Tabla 3). Según los informantes clave consultados, este proceso estaría asociado
al potencial productivo, tanto agrícola como agroindustrial, del distrito: una
parte importante de ese aumento poblacional se debería entonces a migrantes
que llegan con sus familias (por ejemplo, procedentes desde Helvecia o San
Javier) para trabajar como mano de obra temporaria en las chacras (funda-
mentalmente, para la cosecha de hortalizas y flores) y que, en muchos casos,
terminan radicándose en la localidad.
Esta dinámica demográfica habría originado o potenciado, a su vez, una
serie de problemáticas socioambientales, entre las que se destaca la expansión
de asentamientos precarios. Se trata de conjuntos de viviendas localizadas en
sitios anegables, construidas con materiales endebles y que no disponen de
infraestructura pública básica, por ejemplo sobre la ribera (Fundación para el
Desarrollo Sustentable, 2007). Esta situación se registra no solo en Santa Rosa
de Calchines sino también en otras localidades como los Zapallos, ubicada en
el sur, próxima al arroyo Leyes; allí la población aumentó de 271 a 515 habi-
tantes a lo largo del período 1991 y 2001 y, si bien se construyó un sistema de
defensa a inundaciones, algunos sectores quedaron fuera de él.
La cuestión de la precariedad de las viviendas se enlaza, como hemos visto,
con problemáticas sanitarias. En efecto, se calcula que un 90 % de la población
de Santa Rosa presenta parasitosis debido a que extraen el agua para consumo
personal de pozos subterráneos, que se encuentran contaminados por dese-
chos cloacales, efluentes de las chacras y, en algunos sectores, de frigoríficos
(MS, exfuncionaria comunal, 04/07/06). Si bien existe una cooperativa para
la provisión de agua potable, esta solo alcanza a 200 beneficiarios.
Frente a estas problemáticas en los últimos años se han implementado
algunos planes estatales que buscan relocalizar los asentamientos, acondicionar
las viviendas y/o proveer infraestructura básica (las características y resultados
de estos planes se analizan en el capítulo 5).
Los problemas de contaminación hídrica también se ven potenciados por
la falta de tratamiento de los desechos sólidos o basura, que son depositados
a cielo abierto en la zona de la islita, un espacio público ubicado sobre la
margen derecha del arroyo Calchines, al sur de la planta urbana. Esto consti-
tuye, como en casi todas las localidades de la Costa, un problema no solo de
contaminación hídrica sino también atmosférica y del paisaje, dos situaciones
que deterioran, además, la atractividad turística del área.

168
 Finalmente, y vinculado de manera directa a la cuestión del riesgo hídrico,
cabe destacar que, sin bien la localidad de Santa Rosa está rodeada por defensas
en su totalidad, las mismas se encuentran en mal estado; de hecho, durante
las últimas crecientes extraordinarias se tuvieron que reforzar y controlar día
y noche porque había amenaza de rompimiento en varios sectores.

Imagen 9. Viviendas a la vera de la Ruta Provincial 1. Zona aledaña al Arroyo Santa Rita

La localidad de Cayastá

La localidad de Cayastá está situada en un sector elevado del albardón costero,

82 km al norte de la ciudad de Santa Fe. La trama urbana se extiende a ambos
lados de la Ruta Provincial 1 y hacia el norte; en el sur, dentro de la delimi-
tación formal de la localidad, se localiza el Parque Arqueológico Santa Fe La
Vieja y la Reserva Natural Cayastá.
El crecimiento poblacional de la localidad ha sido más bajo que en otros
centros de la Costa, aunque superior al del distrito; por ejemplo, la variación
de la población de la localidad de Cayastá a lo largo del período 1991–2001
ha sido del 36 %, mientras que la del distrito ha sido del 22 %. Según infor-
mantes de la administración comunal, una parte de ese crecimiento se debe
al turismo: «mucha gente construye una casa en Cayastá para venir los fines
de semana y cada vez viene más seguido hasta radicarse definitivamente en

169
la localidad cuando se jubilan, por ejemplo» (entrevista personal a presidente
comunal de Cayastá, 04/07/06).
Ese incremento poblacional se evidencia, asimismo, en el crecimiento de la
localidad y la demanda de viviendas ante la comuna a lo largo de los últimos
años. En el relevamiento de campo, por ejemplo, se ha detectado la locali-
zación y extensión de dos nuevos asentamientos precarios, uno dentro de la
delimitación de la localidad (al norte del Parque Arqueológico) y otro fuera
de ella, hacia el sur, al oeste de la Ruta 1.
Dada la topografía del sitio, la localidad no presenta amenaza de inunda-
ción o anegamiento. En este caso el principal riesgo es indirecto: las inunda-
ciones pueden afectar —como hemos visto— otros tramos del corredor de la
Ruta Provincial 1 y repercutir, por tanto, en Cayastá, sobre todo en cuanto a
la afluencia de turistas. Una dinámica hídrica que sí impacta en la localidad
es la erosión del río sobre las barrancas, específicamente en el sur, en torno al
Parque Arqueológico, poniendo en riesgo la preservación de su patrimonio
(volveremos sobre esta cuestión en el capítulo siguiente).
Finalmente cabe señalar que, como en casi todas las localidades de la Costa,
la ausencia de cloacas es señalada como un problema importante, al igual que
la falta de tratamiento de los residuos sólidos.

La localidad de Helvecia

La localidad de Helvecia está ubicada a 94 km de la ciudad de Santa Fe; la

mayor parte de la localidad está situada al este de la Ruta Provincial 1, entre
esta y el arroyo San Javier.
A lo largo del período 1991–2001 el volumen poblacional de la localidad ha
registrado una variación del 26 %, un valor muy por encima del registrado
para el distrito en su totalidad (7 %). Ese incremento se expresa, entre otros
aspectos, en la expansión de nuevos asentamientos, como por ejemplo hacia
el oeste del límite formal de la localidad, y —en forma más dispersa— hacia
el norte (Fundación para el Desarrollo Sustentable, 2007).
La localidad presenta riesgo de inundaciones, básicamente por crecidas y
desbordes del arroyo San Javier. Frente a esta situación, en el año 2002, se
concluyó la realización de una línea de defensas ubicada por debajo de la
costanera y que continúa por el norte, más allá del límite de la localidad (véase
gráfico 1, en anexo). Sin embargo, el presidente comunal ha señalado que ello
implica «un círculo cerrado», ya que las obras de defensa, a su vez, contienen las
aguas pluviales y dificultan su escurrimiento (VF, 13/09/06); de allí la necesidad
de estaciones de bombeo (solo se dispone de una, en el sudeste de la localidad).

170
 Según el informe de la Fundación para el Desarrollo Sustentable (2007),
otras problemáticas de la localidad son la contaminación por efluentes de
las industrias frigoríficas y la falta de tratamiento de residuos domiciliarios.

Imagen 10. Asentamientos de pescadores a la vera de la Ruta Provincial 1 zona Helvecia

La localidad de Saladero Mariano Cabal

La localidad de Saladero Cabal se encuentra a 120 km de la capital provincial.

Se trata de una localidad pequeña (en el año 2001 contaba con 551 habitantes)
que se extiende en su totalidad hacia el este de la Ruta Provincial 1.
La localidad ocupa un sitio bajo y anegable. De hecho, la historia reciente
del lugar registra dos inundaciones importantes, las de los años 1992 y 1998,
de una gravedad tal que en ocasión de ese último evento el pueblo debió ser
evacuado en su totalidad.
Actualmente, se han reforzado los terraplenes de defensa que rodean por
el norte, el este y el sur la mayor parte de la localidad. Según el presidente
comunal, se ha evitado, de esta manera, el riesgo:

se ha hecho una buena defensa, de un anillado perimetral de nuestro pueblo,

que permite tener cierta tranquilidad, no digo en un 100 % pero tenemos la
tranquilidad que a una cota determinada todavía nos podemos mantener en

171
 nuestro lugar, en nuestro pueblo. (…) Se sigue trabajando por eso, para defender
nuestro lugar de residencia, estamos trabajando a través del mantenimiento de
las defensas; yo creo que trae aparejado una gran tranquilidad para la gente, que
puede pensar su vida en función de que no va a tener ese riesgo. (ARP, 13/09/06)

Sin embargo, la amenaza hídrica no se ha disipado: por un lado, se presenta

el riesgo de anegamiento de las zonas defendidas, como ocurre en el sector
sur, donde se ha instalado una estación de bombeo; por otro, se mantiene la
problemática por fuera del anillo de defensas, como se constata con los asen-
tamientos situados al norte (Fundación para el Desarrollo Sustentable, 2007).

La localidad de Colonia Mascías

Colonia Mascías presenta una trama muy distinta a la de las otras localidades
de la Costa: la mayor parte de la localidad consiste en un conjunto de viviendas
alineadas longitudinalmente al oeste de la Ruta Provincial 1; la única excep-
ción son las manzanas que rodean a la plaza, donde se sitúan los principales
edificios públicos de la localidad, como el hospital rural, la iglesia, la escuela
primaria y el centro de evacuados.
Aquella disposición del asentamiento se debe, precisamente, al riesgo hídrico
del área. Las sucesivas inundaciones que registró el pueblo de Colonia Mascías
entre fines de las décadas de 1970 y 1980, situado entonces al este de la Ruta 1,
llevaron a su despoblamiento. Según el actual presidente comunal, en 1989,
momento en que se crea la comuna homónima, se disponen terrenos para
reubicar a la población desplazada y se construyen las viviendas.

El asentamiento se realizó sobre la Ruta 1 debido a que no se consiguieron

terrenos en otro lugar (…) Se construyeron casas sobre un remanente de la Ruta
Provincial 1 (…). A partir de ese momento la población comienza a crecer y se
logra recuperar a la gente. (…) Se logró controlar el riesgo de inundación por
lluvias con la Dirección de Hidráulica y Vialidad provincial, y por obras como
canales para evitar inundaciones. Las crecidas del río han pasado. (…) Estamos
en la zona más alta (junto con Cayastá), no creo que se llegue a tener problemas
por la altura del río. Mascías no se va a inundar. (entrevista personal, 13/09/06)

Aquellos terrenos al este de la ruta, donde antes se ubicaba el pueblo, solo

presentan unas pocas viviendas, algunas de ellas abandonadas o deterioradas
por el agua. Según entrevistas a otros informantes clave, los terrenos ubicados
aún más al este, en cercanías del río, han cuadruplicado actualmente su valor,
a expensas de la valorización turística del paisaje de la ribera (o «costa»).

172
Características sociodemográficas
y vulnerabilidades en los pueblos de la Costa

A lo largo de este capítulo se ha indagado sobre la composición, la distribu-

ción y las condiciones de vida de la población de los pueblos de la Costa desde
principios de la década de 1990, con el fin de identificar si esas variables parti-
cipan en la configuración de la vulnerabilidad social al riesgo hídrico y, de ser
así, de qué manera lo hacen. Al respecto, cabe señalar que el análisis realizado
constituye solo una aproximación al estado actual de vulnerabilidad socio-
demográfica de la población de la Costa dado que, básicamente, se han utili-
zado fuentes censales que relevan tres momentos del período, el último para
el año 2010; a fin de subsanar esta limitación y lograr, entonces, un análisis
más ajustado hacia la actualidad de la problemática se han utilizado además
informes especializados y entrevistas a informantes clave, fundamentalmente
agentes involucrados en la gestión local del área.
La revisión conjunta de las variables sociodemográficas analizadas permite
plantear una serie de conclusiones iniciales. Entre ellas se destacan las siguientes:

• Más población pero con tendencia a la concentración espacial

A lo largo del período 1991–2010 la población de los pueblos de la Costa se
ha incrementado en más del 42,83 %; esa tendencia, además, continuaría hasta
la actualidad. Ese aumento poblacional es mayor en el sur del área (originado,
fundamentalmente, en un proceso migratorio con origen en la ciudad de Santa
Fe) y decrece hacia el norte (donde la variación en los volúmenes demográ-
ficos se debe más al crecimiento vegetativo). Otra transformación significa-
tiva es que más del 70 % de la población vive en localidades urbanas, lo cual
implica un importante cambio con respecto al año 1991, momento en el que
había un predominio neto de población rural. Por lo tanto, hay muchos más
habitantes residiendo en áreas de variada peligrosidad natural aunque bajo
un patrón de asentamiento cada vez más concentrado (y a la vera de la Ruta
Provincial 1), lo cual facilita la prestación de servicios públicos y la organi-
zación en caso de emergencia; en términos conceptuales, hay más población
expuesta a la amenaza hídrica aunque más accesible, en términos de ubica-
ción, a la ayuda, atención o protección.

• La precariedad de las condiciones de vida

La población de los pueblos de la Costa presentaba en el período 1991–2001
en general, niveles de NBI muy elevados, y se produce un descenso significa-
tivo para 2010 de alrededor del 17,58 %. Se mantiene la tendencia con valores
elevados en los distritos Colonia Mascías y Saladero Cabal.

173
 Una carencia importante del área es la falta de redes cloacales. Se trata de
una cuestión clave no solo en materia sanitaria (porque los pozos negros
domiciliarios contaminan los acuíferos) sino, también, con relación a las
condiciones de anegabilidad del área (en tanto las aguas servidas colmatan
las napas freáticas). Frente a ello, algunos especialistas han señalado la nece-
sidad de evaluar el cambio de fuente de captación para la provisión de agua
potable, básicamente de subterránea a superficial.
Se trata, por lo tanto, de una población que, desde sus condiciones de vida,
expresa una alta vulnerabilidad. Al respecto, también cabe señalar que el área
de los pueblos de la Costa presenta una estructura demográfica relativamente
joven (el IDP de la población es muy alto porcentaje) lo cual plantea, entre otros
aspectos, desafíos futuros en términos de atención a la salud y la educación.
En este marco de precariedad de las condiciones de vida, cabe destacar
algunas tendencias positivas, como el decrecimiento de los niveles de NBI para
todos los distritos a lo largo del período 1991–2010, en gran medida resultado
de la realización de algunos planes de vivienda y de mejoramiento de barrios.

• Los múltiples roles de las defensas hídricas

Uno de los resultados, en principio positivo, de la experiencia de inun-
daciones en la década de 1990 ha sido la construcción o mejoramiento de
obras de defensa en las principales localidades del área (San José del Rincón,
Arroyo Leyes, Helvecia, Saladero Cabal). Sin embargo, los hechos registrados
con posterioridad a esas obras evidencian sus múltiples efectos: protegen con
mayor efectividad a la población que se asienta «detrás» de ellas pero, al mismo
tiempo, generan una situación de seguridad que potencia la valorización de
los suelos y, con ello, amplía los procesos de ocupación y asentamiento (por
ejemplo, a través del relleno de las zonas bajas que realizan los especuladores
inmobiliarios y/o los nuevos residentes). Esta situación genera otra proble-
mática hídrica: el anegamiento de las áreas defendidas. De esta manera, los
sistemas de defensas necesitan, de manera imperativa, el funcionamiento de
otra infraestructura: las estaciones de bombeo que se fueron instalando a
partir de los sucesivos eventos que desencadenaron el nuevo tipo de anega-
miento. En síntesis, hay más población protegida ante crecidas extraordina-
rias (siempre y cuando estas no superen los registros históricos conocidos)
pero más expuesta a anegamientos.
La realización de sistemas de defensa también opera como estrategia de
arraigo al lugar. Tal como ha señalado un funcionario comunal de Saladero
Cabal, una «buena» defensa permite pensar a los pobladores que pueden
permanecer en su lugar de residencia, lo cual no es un detalle menor: se trata
del ámbito en torno al cual también construyen su identidad.

174
 • Los problemas para la atención ante la emergencia
Las características de la red vial son una cuestión clave a la hora de orga-
nizar la atención de la población ante una emergencia; por lo tanto, participa
de la definición del riesgo hídrico del área. Al respecto, cabe señalar que las
principales localidades de los pueblos de la Costa están conectadas por una
única ruta asfaltada, la provincial 1, que, en ocasiones, registra problemas de
transitabilidad en torno al puente sobre el Arroyo Leyes y los parajes El Laurel
y Los Cerrillos. La Ruta 62, que une Cayastá con Emilia y que habilita una
salida permanente por el oeste.
Otra cuestión relevante en cuanto a la atención frente a la emergencia es
la disponibilidad de centros de evacuados. También como resultado de los
episodios catastróficos de la década de 1990, en la mayoría de las localidades
del área se han construido refugios. El problema es que su capacidad de
alojamiento es reducida (pueden albergar entre 10 y 15 familias y, en general,
solo hay uno por localidad); además, por lo general en la actualidad han sido
destinados a otros usos.

• Vulnerabilidad y riesgo hídrico: diferentes escenarios

En cuanto a las principales localidades del área (cabeceras de los distritos
comunales) se pueden observar, en términos generales, dos escenarios
extremos: por un lado, las localidades del sur (San José del Rincón y Arroyo
Leyes) con elevados volúmenes demográficos e indicadores sociales mode-
rados, aunque con fuerte heterogeneidad interna; por otro lado, las locali-
dades del norte (Saladero Cabal y Colonia Mascías), con indicadores sociales
que denotan situaciones de mayor pobreza y precariedad aunque con volú-
menes demográficos más bajos. Entre esos extremos se sitúa la localidad de
Helvecia, con un importante aporte demográfico e indicadores intermedios.
Ahora bien, como se señaló en el capítulo 1, pobreza no es sinónimo de
vulnerabilidad; es necesario, entonces, cruzar estos indicadores sociodemo-
gráficos con los factores de peligrosidad o amenaza natural. De esta manera
puede observarse que los mayores niveles de riesgo (es decir, donde confluyen
vulnerabilidad sociodemográfica y peligrosidad natural) se encuentran en San
José del Rincón, Arroyo Leyes (ambas, ubicadas en la zona más estrecha del
albardón), Helvecia y Saladero Cabal. Sin embargo, las características socio-
demográficas de la población no agotan todas las dimensiones de la vulnera-
bilidad social; por ejemplo: ¿de qué manera la estructura económica del área
interviene en la conformación del riesgo hídrico? ¿Qué acciones estatales o
privadas actúan sobre estas condiciones de riesgo y de qué manera lo hacen?
En los próximos capítulos intentaremos abordar estas cuestiones.

175
Anexo

Mapa 1. Población censo 1991

Fuente: elaborado por Mariel Buyatti.

176
Mapa 2. Población censo 2001
Fuente: elaborado por Mariel Buyatti.

177
Mapa 3. Población censo 2010
Fuente: elaborado por Mariel Buyatti.

178
Mapa 4. Necesidades Básicas
Insatisfechas 1991
Fuente: elaborado por Mariel Buyatti.

179
Mapa 5. Necesidades Básicas
Insatisfechas 2001
Fuente: elaborado por Mariel Buyatti.

180
Mapa 6. Necesidades Básicas
Insatisfechas 2010
Fuente: elaborado por Mariel Buyatti.

181
Referencias bibliográficas

D’Angelo, María L. (1992). Geografía. Nueva Enciclopedia de la provincia de Santa Fe.

Ediciones Sudamericana.
Peretti, Gustavo (2004). Migraciones en la provincia de Santa Fe. Período 1991–2001. S/d.
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Participativo. Secretaría de Agricultura, Ganadería y Recursos Naturales. Ministerio de la
Producción. INTA. SENASA. Gobierno de Santa Fe.
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mentos teórico–metodológicos para el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991,
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2001: Una primera aproximación a escala provincial. ORG & DEMO 5, 211–228.
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Vivienda de la República Argentina.
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localidad: definición, estudios de caso y fundamentos teórico metodológicos. Por César
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Ministerio de Salud de la Provincia de Santa Fe (2011). Sistema de Información del Ministerio
de Salud (SIMS), «Análisis de situación de salud de la población de la provincia de Santa
Fe». Santa Fe: Argentina.

182
Capítulo 4
Las vulnerabilidades económico–productivas
Carolina Schmidt

Este capítulo tiene por objetivo específico analizar las principales actividades
económicas del área de los pueblos de la Costa (pesca de río, ganadería, agricul-
tura y turismo) y caracterizar los conflictos socio–ambientales más relevantes
vinculados al uso de los recursos naturales en el marco de esas actividades.
Se espera con ello contribuir a precisar si las diversas formas de apropiación
y uso productivo de la naturaleza han modificado las condiciones de riesgo
ambiental en el área y, si lo han hecho, de qué manera.
En el análisis de las principales actividades productivas del área se ha utili-
zado como herramienta el concepto de circuitos espaciales de producción
(Moraes, 1989), que pone su atención en la espacialidad de la producción–
distribución–cambio–consumo del producto. Se trata de un planteo que
aborda el eslabonamiento de actividades económicas en términos de conflicto
por la convivencia «asociada» de diferentes actores y relaciones sociales en un
mismo circuito y con diferentes capacidades de apropiación del valor agregado.

El aprovechamiento de los recursos pesqueros

en los pueblos de la Costa

La pesca tiene una raíz ancestral en los pueblos de la Costa: es una actividad
transmitida de generación en generación y en la actualidad, son numerosas las
familias que dependen de ella, tanto para la subsistencia como para la comer-
cialización. Es una actividad extractiva que impacta sobre el sistema natural
y, en especial, sobre la fauna del río. Además, es necesario remarcar que la
mayoría de los pescadores y sus familias presentan altos niveles de pobreza y
cualquier cambio en el acceso a este recurso repercute negativamente en su
supervivencia; precisamente este hecho es el que incita el análisis más profundo
de esta actividad, ya que permite indagar sobre la vulnerabilidad de un sector
importante de la población de la Costa.
En el circuito productivo de la pesca se pueden identificar los siguientes
eslabones o etapas: el proceso de captura de los peces, realizado por los pesca-
dores (eslabón primario); el proceso de acopio, traslado, transformación y
depósito (eslabón secundario) y una etapa final de venta o comercialización
de los productos (eslabón terciario).

183
Eslabón primario

El río Paraná junto a todo el sistema fluvial que lo engloba cumple funciones
irremplazables, como las de mitigar las grandes inundaciones y sequías,
recargar grandes acuíferos, mantener áreas de cría de peces y proveer abun-
dante cantidad de agua dulce de muy alta calidad. Desde el punto de vista de
las poblaciones de peces, el río Paraná es un sistema único por la riqueza de
especies (con más de 220 especies de peces, muchas de ellas con gran valor
comercial y deportivo como el sábalo, boga, patí, pacú, manguruyú, surubí
pintado, surubí atigrado, dorado, armado chancho, entre otras), por el tamaño
de las poblaciones y por la talla de los especímenes.
En este sistema, los peces migran de forma ascendente para reproducirse y
luego, los huevos y larvas son arrastrados pasivamente aguas abajo. Si se tiene
en cuenta la red trófica del sistema (es decir, la cadena alimenticia), su base
está ocupada por el sábalo, especie que transforma la materia orgánica que
hay en el agua, en proteína. Durante la migración pasiva las larvas, juveniles
y adultos de esta especie constituyen el alimento de predadores tope, como
Surubíes pintado y atigrado, Dorado, Manguruyú y Rayas. Por ello, se consi-
dera al sábalo como una especie de alto valor forrajero.
Es necesario remarcar que no solo se pesca con fines comerciales; también
existen otras modalidades de pesca como la deportiva (captura de pesca sin
fines de lucro, por esparcimiento o como deporte), la de subsistencia (es decir,
aquella realizada por pescadores sin recursos, con el único fin de proveerse de
alimento para sí y sus familias) y la pesca con fines científicos.
El pescador comercial es definido, según la Ley 12212 de Manejo Sustentable
de los Recursos Pesqueros, como aquel pescador que realiza la modalidad de
pesca con fines comerciales que cumple con ciertas condiciones: practica la
pesca dentro de la jurisdicción del departamento donde posee su domicilio;
tiene una residencia mínima de dos años en dicho departamento; pesca por
cuenta propia, sin establecer relaciones de dependencia laboral con terceras
personas; utiliza para ello embarcaciones a remo o con motores de hasta 15 hp
de potencia; el producto de su pesca es de su propiedad y el mismo es desti-
nado al consumo familiar, la venta directa al público, a comercios o acopia-
dores, según su propia decisión. Con estas condiciones, el pescador puede
acceder a un permiso o licencia de pesca que es personal e intransferible. Sin
embargo, en la realidad existen muchos pescadores que no poseen licencia
de pesca y, además, hay ciertas condiciones que no se cumplen ya que existen
mecanismos de dependencia laboral o lazos de subordinación de algunos de
estos pescadores con ciertos acopiadores.

184
 Por otro lado, se pueden identificar dos modalidades de pesca con relación
a los pescadores comerciales: los sabaleros, que pescan con mallas y le venden
el volumen extraído a los frigoríficos, principalmente; y los que pescan con
anzuelos y extraen del río diversas especies de pescados que venden a pobla-
dores locales, turistas y pescaderías. En algunos casos, los pescadores realizan
ambas actividades, si tienen tiempo y es buena la pesca.
La rutina de trabajo de la mayoría de los pescadores es salir a la isla por la
tarde, pescar toda la noche y volver a la mañana del otro día. Solo un pequeño
porcentaje de pescadores vive en la isla por un tiempo o permanentemente
en puestos precarios. En bajadas accesibles a los diferentes afluentes (San
Javier) y subafluentes (Calchines, Arroyo Leyes) del río Paraná los esperan
los acopiadores con camiones térmicos o con algún sistema de enfriado (con
hielo) (ver imagen 1). El pescador entrega los pescados sin vísceras y limpios.
Por ejemplo, en la zona de Los Zapallos, la mayoría llega y desembarca en la
ribera norte del Arroyo Leyes, al pie del puente.1

Imagen 1. Bajada donde los pescadores entregan el fruto de su pesca a los acopiadores.
«La islita», Santa Rosa

La Tabla 1 muestra la cantidad de pescadores comerciales (es decir, con

licencia para pescar) registrados en los organismos oficiales a cargo de la acti-
vidad pesquera en los años 2007, 2012 y 2018.

1 Información suministrada por un exempleado de frigorífico de pescado.

185
Tabla 1. Evolución de la cantidad de pescadores comerciales (con licencia de pesca)

Cantidad de Cantidad de Cantidad de

pescadores Porcentaje pescadores Porcentaje pescadores Porcentaje
Distrito
comerciales del total comerciales del total comerciales del total
2007 (*) 2012 (**) 2018 (***)
Colonia Mascías 62 9,5 33 5,5 23 5,5
Saladero Cabal 29 4,4 15 2,5 13 3,1
Helvecia 205 31,6 159 26,5 144 34,9
Cayastá 173 26,6 146 24,8 94 22,8
Santa Rosa de
132 20,3 174 29 98 23,7
Calchines
Arroyo Leyes 41 6,3 13 2,1 8 1,9
San José del Rincón 6 0.9 59 9.8 32 7.7
Total de pescado-
648 100 % 599 100 % 412 100 %
res registrados

Fuentes: elaboración propia con base en: (*) Área de Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Secretaría
de Estado de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, 2007.
(**) Ministerio de la Producción, Gobierno de la Provincia de Santa Fe, https://www.santafe.gov.ar/index.
php/web/content/download/154635/754752/file/pescadores_general.pdf (***) Subdirección de Ecología,
Ministerio de la Producción, Gobierno de la Provincia de Santa Fe.

Según los registros, los distritos con mayor porcentaje de pescadores comer-
ciales en los tres censos fueron Helvecia, Santa Rosa de Calchines y Cayastá.
Para el año 2007, Helvecia presentaba el mayor número (31,6 % del total), en
el 2012 Santa Rosa de Calchines encabezaba la lista con 29 % del total y en
el 2018 regresa Helvecia a tener la mayor cantidad de pescadores registrados
de la zona con el 34,9 %.
Los distritos con menor cantidad de personas dedicadas a esta actividad, de
forma oficial, siempre fueron Arroyo Leyes y San José del Rincón, es decir, los
ubicados al sur de la zona de estudio y los más cercanos a la metrópoli Santafesina.
Se observa, además, una clara tendencia de disminución de la cantidad de
pescadores registrados en los pueblos de la Costa en general pasando de 648 pesca-
dores en el 2007 a 412 en el 2018, con aproximadamente diez años de diferencia.
En casi todos los distritos disminuyó la cantidad, con excepción de San José
del Rincón, que era menor en el 2007 (solo 0,9 % del total), aumentó bastaste
en el 2012 (9,8 %) y disminuyó un poco en el 2018, pero le sigue en cantidad a
los distritos tradicionalmente más fuertes en la actividad con el 7,7 % del total.
La disponibilidad de los padrones de los pescadores comerciales también
posibilitó realizar una mirada de la presencia de las mujeres en la actividad
inferida a través de sus nombres.

186
 En el censo del 2012, en Arroyo Leyes no había ninguna mujer registrada
como pescadora, en Saladero Cabal y en Colonia Mascías solo una por loca-
lidad, en Cayastá dos, en San José del Rincón y en Helvecia había tres en cada
localidad y en Santa Rosa había ocho.
En el 2018, en Arroyo Leyes ninguna mujer era pescadora comercial, en
Colonia Mascías, Saladero Cabal, Cayastá y en San José del Rincón había
solamente una mujer por localidad registrada, tres en Helvecia y cinco mujeres
en Santa Rosa de Calchines.
Esto demuestra el carácter netamente masculino de la actividad y una
tendencia de disminución en la cantidad de mujeres presentes en la misma.
Este análisis deja una puerta abierta a estudios de género y de estrategias fami-
liares en las producciones tradicionales de los pueblos de la Costa.
Además del registro de los pescadores comerciales, la subdirección de
Ecología del Ministerio de la Producción del Gobierno de Santa Fe tiene un
registro de la cantidad de pescadores de subsistencia. En la Tabla 2 se detallan
las cantidades de ambos tipos y el total general para el año 2018.

Tabla 2. Cantidad de pescadores por tipo y por distrito (año 2018)

Pescadores Pescadores
comercia- Porcentaje artesanales Porcentaje Total de Porcentaje
les (con % (de subsis- % pescadores %
licencia) tencia)
Colonia
23 54,7 19 45,23 42 100 %
Mascías
Saladero
13 65 7 35 20 100 %
Cabal
Helvecia 144 71,64 57 28,35 201 100 %
Cayastá 94 74,60 32 25,39 126 100 %
Santa Rosa 36
98 64 55 153 100 %
de Calchines
Arroyo Leyes 8 47 9 53 17 100 %
San José
32 66,66 16 33,33 48 100 %
del Rincón
Totales
412 67,8 195 32,12 607 100 %
por tipo

Fuente: elaboración propia con base en los datos suministrados por la Subdirección de Ecología del Minis-
terio de la Producción del Gobierno de la Provincia de Santa Fe 2018.

Es necesario aclarar que muchos pescadores que eran de subsistencia se regis-

tran como pescadores comerciales en determinado tiempo cuando comienzan
a vender y además, muchos no se registran nuevamente cuando se jubilan u
obtienen una pensión, aunque siguen en la actividad.

187
 En esta tabla, se observa que para el 2018 eran 607 personas registradas las
que se dedicaban a la actividad pesquera, siendo más los pescadores comerciales
con licencia (el 67,8 % del total) que los pescadores de subsistencia (32,12 %).
Helvecia tenía la mayor cantidad de pescadores en total y por tipo en relación
a los demás distritos, seguido por Santa Rosa de Calchines y luego por Cayastá.
En casi todos los distritos era mayor la cantidad de pescadores comerciales que
los de subsistencia, excepto en San José del Rincón con números casi parejos.
Otros datos interesantes sobre la actividad y sobre la vida cotidiana de
los pescadores fueron recabados a partir de un censo que se realizó desde la
Comuna de Santa Rosa de Calchines en el año 2006.2 Según los datos del
mismo, la mayor cantidad de pescadores se localizaba en la aglomeración
de Santa Rosa (145), le seguía los Zapallos con 42, y por último, el asenta-
miento en la ribera del Arroyo Leyes contaba con 28 (un número significa-
tivo teniendo en cuenta la escasa cantidad de población en el mismo). En
cuanto a la propiedad de las herramientas, en Santa Rosa la mayoría contaba
con herramientas propias, en Los Zapallos aparecía un aumento del porcen-
taje de pescadores con herramientas prestadas y en el asentamiento en la vera
del Arroyo Leyes, casi la mitad de los pescadores trabajaba con herramientas
prestadas. En estos últimos casos, la dependencia del pescador con respecto
del acopiador y del frigorífico que prestan las herramientas es mayor y no
puede pelear el precio del pescado. Por otro lado, teniendo en cuenta el lugar
de pesca, es de destacar que la mayoría de los pescadores de Santa Rosa y de
Arroyo Leyes realizaban su trabajo en la localidad de origen. Sin embargo, los
pescadores de Los Zapallos pescaban más en Arroyo Leyes. Además, aparecen
otros lugares de pesca como El Laurel, Los Cerrillos, Helvecia y Entre Ríos.
Por otro lado, es importante subrayar que en Santa Rosa el 26,8 % de los
censados trabajaba, además, en otra actividad. La coordinadora de este Censo,
en ese momento, comentaba que hay muchos pescadores que se dedican a
la albañilería (como ayudantes) o a la agricultura y ganadería (como jorna-
leros), cuando merma la pesca. A diferencia de la anterior localidad, en Los
Zapallos ninguno de los censados realizaba otra actividad y en Arroyo Leyes,
solo dos personas lo hacían.
El hecho de que los pescadores realicen otras actividades, además de la tradi-
cional, se puede analizar mediante el concepto de «pluriactividad» o «multio-
cupación». La pluriactividad puede adquirir el carácter de estrategia de soste-
nimiento de unidades familiares que anteriormente habían encontrado formas

2 Los encargados del Área Social de la Comuna de Santa Rosa de Calchines realizaron un censo
destinado a los pescadores. Los aspectos tomados en cuenta fueron: localidad de residencia,
la propiedad, o no, de las herramientas, el lugar de pesca, la posible realización de una activi-
dad extra, el nivel de instrucción y las características del grupo familiar.

188
más o menos exitosas de permanencia en la producción y que, en el actual
contexto económico–institucional del país combinado con el estado ambiental
de los recursos pesqueros, evidencian pérdidas generalizadas de ingresos que
ponen en cuestión la supervivencia de las familias. Pero, también, la pluriac-
tividad puede estar conectada, en algunos casos, con procesos de expansión
de la producción y el ingreso familiar, en los cuales la capitalización de la
actividad pesquera está viabilizada, en distinta medida, por ingresos externos.
En otros casos, este tipo de estrategia se puede vincular con la búsqueda de
ingresos familiares acordes con expectativas más altas.
Cuando se analiza la instrucción de los pescadores, es importante destacar
que en Santa Rosa predominaban las personas que tenían completo su ciclo
de educación obligatoria, a diferencia de Los Zapallos y Arroyo Leyes, donde
predominaban las personas que no habían completado sus estudios. Por otro
lado, solo una persona en Santa Rosa manifestaba ser analfabeta, pero había
un gran porcentaje de encuestados que no contestó esta pregunta (en Santa
Rosa, el 25, 5 % y el 7, 14 % en Arroyo Leyes y en Los Zapallos).
Por último, otro dato interesante que evidencia la vulnerabilidad de esta
población, es que en las tres localidades, más del 50 % de los encuestados tenía
familias numerosas (más de 4 personas).
En el eslabón primario también es necesario incluir otra manera de obtener
los peces, es decir, a través de la acuicultura y la piscicultura específicamente.
«La acuicultura se define como el conjunto de conocimientos y técnicas para
el cultivo de diversas especies acuáticas, vegetales o animales; cuando hablamos
de piscicultura, decimos que es el del cultivo de peces» (Pane, 2017:62).
En el año 2012 se creó el Plan Integral para el desarrollo de la acuicultura en
la provincia de Santa Fe, donde se comenzaron a llevar adelante medidas de
promoción y apoyo para el desarrollo responsable, la diversificación produc-
tiva y el crecimiento sostenido de la actividad teniendo como sede del Centro
Piloto a la localidad de San Javier. Allí se comenzó a criar especies de Rhamdia
y juveniles de Pacú. El objetivo primordial del programa fue que las familias
de pescadores puedan desarrollar una unidad económica de cría y engorde de
peces, para lograr tener un ingreso fijo anual sin parar la actividad en periodos
de veda, por ejemplo. Además, se preveía que la actividad productiva terminara
con la industrialización y así las familias pudieran obtener un valor agregado.
En la zona de estudio, la única localidad donde comenzó a realizarse una expe-
riencia de piscicultura en este marco fue en Helvecia a fines del 2012.3 En la

3 La Cooperativa de Trabajo de Acuicultores y Piscicultores de Garay Limitada (un grupo de ex-

pescadores) y la Dirección de Acuicultura, Delegación Rosario, de la Subsecretaría de Pesca
y Acuicultura del MAGyP, firmaron un acuerdo para iniciar una experiencia piloto–comercial de
cultivo de peces en cautiverio, bajo un sistema extensivo en estanques. Se comenzó con la

189
actualidad realizan la cría, engorde y comercialización de Pacú y Rhandia4
(Pane, 2017). De todas formas, la actividad de cría de peces es todavía inci-
piente y continúan las modalidades de relación desigual con los acopiadores
y los frigoríficos que pertenecen al siguiente eslabón.

Eslabón secundario

Legalmente, la figura del acopiador encierra las actividades de compra, venta,

tenencia, depósito, transporte, exhibición, procesamiento, industrialización o
cualquier otra actividad de la que sean objetos ejemplares, productos, subpro-
ductos y derivados de la pesca.
Se pueden identificar tres tipos de acopiadores: los que trabajan por su cuenta
y le venden a frigoríficos o pescaderías; los que son empleados de los frigoríficos,
que buscan, en su mayoría, sábalos, y las pescaderías, que son aproximadamente
6 o 7 que vienen de Santa Fe en busca de diferentes variedades de pescado.5
En Los Zapallos (localidad dentro del distrito Santa Rosa) hay tres frigorí-
ficos. En el más grande trabajan aproximadamente 60 empleados inscriptos, en
el que le sigue en importancia trabajan 20 empleados aproximadamente y en el
último, no hay información fiable por la falta de documentación para funcionar.
Sin embargo, se puede afirmar que entre los tres frigoríficos suman a más de
100 empleados en total. La mayoría residen en Los Zapallos pero también hay
empleados que son de la localidad de Santa Rosa, de Arroyo Leyes, de San José
del Rincón y de Santa Fe. Teniendo en cuenta la cantidad de población de Los
Zapallos, es importante mencionar que gran parte de la actividad económica
de esta localidad depende directamente del funcionamiento de estas empresas,
de la disponibilidad del recurso ictícola (según las crecientes y bajantes del río)
y de los cupos de exportación y las leyes relacionadas con el sector.6
En cuanto al proceso de elaboración en los frigoríficos, en primer lugar se higie-
nizan los pescados con agua y cloro y luego se realizan diferentes actividades,
según el destino del producto. En el caso del pescado de menor calidad, que se
exporta fresco, el proceso industrial consiste, luego del lavado, en el embalaje con

especie Randiá (Rhamdia quelen) y el asesoramiento técnico para el desarrollo de la misma lo

ejecutó el Centro Nacional de Desarrollo Acuícola (CENADAC). El proyecto se venía gestando
desde el 2008 con la intervención de la Universidad Nacional del Litoral que asesoró a los
pescadores para elaborar el proyecto.
4 En un futuro muy cercano darán comienzo a la práctica del pesque y pague (una práctica exten-
dida en otras provincias del país como Entre Ríos), para lo que ya están criando Tarangos (dien-
tudos) para todos aquellos pescadores a los que agrada la modalidad de pesca con artificiales.
5 Información suministrada por un exempleado de frigorífico de pescado.
6 Información suministrada por empleada administrativa de uno de los frigoríficos.

190
hielo en un cajón. En el caso del pescado de mayor calidad, se fracciona en plan-
chas de 10 kg que se embolsan y embalan en cajas de cartón; este último tipo de
producto se exporta congelado en camiones térmicos con 18° bajo cero de tempe-
ratura. En la actualidad, no se realiza un proceso de fileteado; sin embargo cuando
se vendían sábalos chicos, estos se fileteaban para que no se note su tamaño.

Eslabón terciario

En cuanto a la comercialización y consumo final del producto, es posible

diferenciar entre la venta en el mercado interno y en el externo. En cuanto al
mercado interno, y a nivel regional, existen pescadores que venden el producto
de su pesca de forma directa al público en diferentes puestos sobre la ruta (ver
imagen 2), en sus domicilios o en la ribera de los arroyos y ríos; también, se
pueden englobar en esta categoría a las pescaderías que realizan un proceso de
transformación del pescado y lo venden en sus comercios (solo algunas de ellas
venden sus productos a los supermercados). Además, los frigoríficos también
venden todo tipo de productos derivados del pescado (pescado entero, despi-
nado, filet, rodajas, medallones) a pescaderías, supermercados, restaurantes,
particulares en las provincias del litoral, centro y noroeste.

Imagen 2. Asentamientos de pescadores a la vera de la Ruta Provincial 1 y venta al público

de distintos tipos de carnadas y pescados frescos. Helvecia

191
En cuanto a la venta al exterior, en el año 20127 había nueve frigoríficos que
realizaban actividades de exportación. Dos son de Los Zapallos, en el distrito
Santa Rosa de Calchines, de la zona de estudio, tres de la ciudad de Santa Fe y
el resto se ubican en las ciudades de Santo Tomé, Villa Constitución, Arroyo
Seco y Cañada Rica. Ambos frigoríficos de la zona de estudio (Los Zapallos)
continúan en actividad y se puede agregar otro que no tiene la habilitación
de Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (senasa) pero
que si tiene empleados informales.8
Según los datos de kilogramos netos de exportación de sábalo para el 2012,
la lista estaba encabezada por uno de los frigoríficos de Los Zapallos con 1
173 000 kg durante los 9 meses en los que no hay veda. Y el quinto lugar era
para el otro frigorífico de la zona con 316 120 kg.
En el caso de la venta al mercado externo, se pueden identificar diferentes
características de los productos según el país de destino. Por ejemplo, el
pescado que se exporta a Brasil y África es un producto «arruinado» y se utiliza
para obtener harina. También se exporta pescado «fresco» de baja calidad a
Bolivia para su consumo en sopas. En cambio, los colombianos son los más
exigentes en cuanto a la calidad del producto porque lo consumen de la misma
forma que en nuestro país (asado, frito, en milanesas, etc.), según informó un
exempleado de frigorífico de pescado.
La modalidad de pesca mixta para exportación —es decir, aquella que se
practica con redes, espineles o tramperos y por la cual no se seleccionan las
especies a pescar sino que se extraen todas las que se atrapan— comienza a ser
relevante solo a partir de 1994. Según datos oficiales, en dicho año se expor-
taron 2785 toneladas de pescado, pero la cifra trepó en los últimos años hasta
alcanzar las 37 000 toneladas. Este incremento se explica por la desvaloriza-
ción de la moneda argentina, que favorece el cambio en relación con el dólar
en el año 2001, permitiendo una expansión de la exportación, principalmente
hacia Bolivia, Colombia, Brasil, Nigeria y Sudáfrica.
«Los principales compradores durante 2015 de las 4598 toneladas de pescado
exportadas fueron Colombia, con 2476 toneladas, y Bolivia, con 2068;
seguidas de Brasil, con un saldo muy menor de 54 toneladas» (UNO, 2016,
26 de junio).
La mitad de las exportaciones siempre estuvieron representadas por una
especie: el sábalo. Este es el pez más abundante de la cuenca del Plata y hasta
hace no más de 15 años era una especie muy poco apreciada en general. Se lo
pescaba principalmente para la realización de harina y para usar sus vísceras

7 Según información publicada por el Ministerio de la Producción del Gobierno de la Provincia de

Santa Fe.
8 Información suministrada por una empleada administrativa de uno de los frigoríficos.

192
como carnada. Su consumo como pescado fresco estaba limitado a los pobla-
dores ribereños. Con la apertura de la comercialización hacia el exterior, esta
especie pasó a ser un buen negocio para varios frigoríficos y hoy es una de las
más explotadas y vendidas.
Las capturas del sábalo en gran escala comenzaron a partir de la década de
1930, con el desarrollo de plantas para la elaboración de aceite de pescado y
guano (fertilizante) con la fracción sólida, que posteriormente se utilizó para
la fabricación de harina de pescado para alimentos balanceados. Entre 1982 y
1984 se realizaron exportaciones de sábalo eviscerado congelado, para consumo
directo, a países sudamericanos y africanos, con un máximo de 10 738 tone-
ladas, en 1982. Luego de la declinación de la industria de reducción (actual-
mente inexistente) se produjo una fuerte reactivación de la actividad expor-
tadora, a partir de mediados de la década de 1990, que impulsó un rápido
incremento en las capturas a niveles sin precedentes. Entre 1994 y 2004 las
exportaciones registradas pasaron de 2785 toneladas a 32 000 toneladas de
sábalo eviscerado (correspondientes aproximadamente a 3133 y 36 000 tone-
ladas de pescado entero), situando a esta especie en un lugar destacado en las
exportaciones argentinas (Subsecretaría de Pesca y Acuicultura de Nación,
2006). Ello ha derivado en la sobreexplotación del recurso, lo cual desenca-
denó importantes conflictos entre los diferentes actores sociales que participan
de la actividad, tal como veremos en el ítem 5 de este capítulo.

Relación desigual entre los actores

En un circuito productivo pueden participar diferentes actores sociales vincu-

lados en unidades de producción o en empresas. La unidad de producción es
un conjunto de actividades físicamente integradas y reunidas en un mismo
lugar, en cambio, una empresa es una entidad jurídica. Puede haber coinci-
dencia entre ambos o una empresa puede estar compuesta por varias unidades
de producción, que pueden estar funcionalmente unidas, o no.
En el caso del circuito productivo de la pesca (ver figura 1) se pueden
observar las siguientes situaciones:
1. Una misma empresa abarca todos los eslabones del circuito (integra-
ción vertical) y los participantes de las diferentes etapas de la producción
se convierten en asalariados: los pescadores, los acopiadores y los trabaja-
dores del frigorífico.
2. Acopiador y frigorífico están integrados en una misma empresa y le
compran pescado a múltiples pescadores independientes.
3. Cada eslabón está compuesto por uno o más actores sociales independientes.

193
 La situación más generalizada es la última, en la cual existen varios actores
sociales independientes en los eslabones de captura, elaboración y comercia-
lización del producto. Sin embargo, es necesario aclarar que a pesar de que
el pescador (principal actor social del eslabón de extracción de la materia
prima) extrae por su cuenta, tiene ciertos compromisos de venta con una o
dos pescaderías o con un frigorífico (actores sociales del eslabón secundario y
terciario). En la mayoría de los casos, el acopiador le suministra a los pesca-
dores las herramientas (lancha, malla) y entonces se establece un compromiso
de compra–venta entre las partes.9
Por otro lado, a medida que se avanza en la cadena del circuito produc-
tivo la cantidad de participantes disminuye, produciéndose un fenómeno de
concentración de la riqueza en pocas manos. La etapa final de acopio, enfriado
y venta al exterior (en donde se genera mayor valor agregado) está consti-
tuida por pocos agentes con relación a los del eslabón primario (pescadores).
El presidente comunal de Helvecia advierte sobre este hecho cuando dice:

Tenemos el grupo de empresarios, que son 8 o 9 frigoríficos que están en la

provincia de Santa Fe, tenemos los acopiadores, los intermediarios, que deben
ser una escala absolutamente menor, todos sabemos que con 5 o 6 acopiadores
que tenemos en cada distrito nos damos cuenta cómo baja sustancialmente en
relación a la cantidad de 1700, 1800 pescadores que tenemos en la costa». (entre-
vista personal a Víctor Flores, expresidente comunal de Helvecia)

La relación de intercambio desigual que existe entre el pescador y el acopiador/

frigorífico/pescadería se configura en la medida en que el pescador —que no
puede conservar fresco el pescado y solo tiene acceso a un mercado local restrin-
gido y de bajos precios—, se ve forzado a aceptar los precios que le impone el
acopiador, quien cuenta con el camión térmico y el frigorífico para completar
la cadena de venta con un mayor margen de tiempo y valor (Balbi, 1995).
Además, esta característica de la relación entre los actores sociales que
conforman este circuito, se reproduce porque los pescadores, dado el escaso
valor de sus medios técnicos, la pobre productividad de su trabajo y las bajas
retribuciones que reciben, son incapaces de transferir o extender su actividad
al proceso de acopio. Así, ese intercambio desigual deja a los pescadores en
condiciones en las que apenas pueden asegurar la reproducción de sus unidades
domésticas y de las condiciones de sus procesos laborales (Balbi, 1995).

9 Información suministrada por un exempleado de frigorífico de pescado.

194
 Extracción de materia Transformación Comercialización y consumo final
prima

Pesca
Acopio Mercado interno Mercado externo

Pescador de
subsistencia Pescaderías Supermercados Bolivia

Frigorífico
Pescador Brasil
comercial
Colombia
Intermediario

Puestos de
venta precarios
Pescador
deportivo
Domicilio
Pescador con fines
científicos
Piscicultura

Figura 1. Síntesis de las relaciones entre los actores sociales del circuito productivo de la pesca
Fuente: elaboración propia.

La actividad agropecuaria

En los distritos de la zona de la costa, tradicionalmente, se practicaba la gana-

dería por las particularidades de su morfología y por la capacidad productiva
de sus tierras.
Como se observa en el mapa 1 de capacidad productiva agraria de los pueblos
de la Costa, la superficie del este de los distritos del área de estudio corres-
ponden al Complejo Isleño, y en el oeste, hay gran presencia de lagunas y
zonas anegables con tierras de aptitud productiva muy baja o nula (D, E y
F). Solo un pequeño porcentaje de la superficie corresponde a tierras con una
capacidad productiva media–baja en el centro del área en los alrededores de
la Ruta Provincial 1 que es la zona de cota más alta (Aptitud B2).

195
Mapa 1. Capacidad productiva agraria de los pueblos de la Costa
Fuente: Manuel Del Rey Rodríguez con base en datos provenientes de INTA Rafaela (http://geointa.inta.
gov.ar/geoserversf/wms).
Referencias: B2: Aptitud productiva media/baja. C: Áreas en las que predominan tierras de aptitud produc-
tiva baja (riesgo productivo alto). D, E, F: Áreas en las que predominan tierras de aptitud productiva muy
baja o nula (riesgo muy alto).

Hacia mediados de la década de 1980, la mayor parte de la superficie de

los distritos comunales del departamento Garay (la mayoría de los distritos
analizados) se destinaba a las actividades ganaderas, con escasa importancia
de la actividad agrícola e incluso muchas veces destinando esta última para
sustentar a la ganadería (producción de forrajes) como se puede observar en
la Tabla 3 de superficie destinada a la ganadería y a la agricultura en el año
1986 del departamento Garay.10

10 Es necesario aclarar que en la Tabla 3 no figuran las comunas de Saladero Cabal y Colonia
Mascías porque todavía no habían sido creadas. Sin embargo, la superficie de ambos se puede
incorporar en el distrito de Helvecia, en 1986.

196
Tabla 3. Superficie destinada a la ganadería y a la agricultura (año 1986, departamento Garay)

Superficie total
Distrito % de sup. ganadera % de sup. agrícola % de sup. Otros
declarada
Cayastá 31 578 74,03 5,99 19,96
Helvecia 21 0798 76,21 3,27 20,50
Santa Rosa 35 598 75,76 5,55 18,67
Total Dpto. 277 974 75,90 3,87 20,21

Fuente: Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio, 1986.

Tradicionalmente, en los pueblos de la Costa, la ganadería se realizaba

alternando el pastoreo en islas con períodos de alimentación del ganado en
campos sembrados e incluso, ante una eventual inundación de la zona isleña,
se retiraba el ganado hacia los terrenos ubicados sobre el albardón costero.
Sin embargo, en las décadas que siguieron, uno de los cambios más rele-
vantes en cuanto a la ocupación y uso productivo en esta región, fue la expan-
sión de la actividad agrícola.
Hacia fines de la década de 1990 se detecta un cierto avance de la actividad
agrícola, a través del cultivo de la soja, como ha sucedido en otros ámbitos de
la provincia de Santa Fe y de la llanura pampeana en general, debido a la alta
rentabilidad relativa de este último producto. Esta situación se registra con mayor
nitidez en los distritos del norte, como Colonia Mascías y Saladero Cabal, mien-
tras que en algunos distritos del sur, se acrecienta la agricultura pero de la mano
de la producción hortícola, tal como se observa en las Tablas 4 y 5 con base en
las encuestas ganaderas del año 2007 y 2015. Sin embargo, se observa un claro
predominio de la actividad ganadera en casi todos los distritos.

197
 Tabla 4. Datos de la actividad agropecuaria según la encuesta ganadera de junio del 2007

Granja,
Explota- Superficie Superficie Montes
Superficie floricultura, Superficie
ciones dedicada a dedicada a forestales y
total (en horticultura de desperdi-
Distritos agrope- la agricultu- la ganadería frutales (en
ha y por- y otras (en cio (en ha y
cuarias ra (en ha y (en ha y ha y porcen-
centaje) ha y porcen- porcentaje)
(unidad) porcentaje) porcentaje) taje)
taje)
San José del 7 1 4 2
3 - -
Rincón (100 %) (14,2 %) (57,14 %) (28,57 %)
1260 1260
Arroyo Leyes 6 - - - -
(100 %) (100 %)
7042 216 11 6792 2 21
Santa Rosa 33
(100 %) (3 %) (0,15 %) (96,4 %) (0,02 %) (0,29 %)
11 337 831 10 202 4 300
Cayastá 96 -
(100 %) (7,3 %) (89,98 %) (0,03 %) (2,64 %)
13 930 1042 126 12 762
Helvecia 119 - -
(100 %) (7,48 %) (0,9 %) (91,61 %)
Saladero 65 65
3 - - - -
Cabal (100 %) (100 %)
Colonia 17 103 2840 11 630 2634
46 - -
Mascías (100 %) (16,6 %) (67,9 %) (15,4 %)

Fuente: elaboración propia con base en encuesta ganadera junio 2007.

Tabla 5. Datos de la actividad agropecuaria según la encuesta ganadera de junio del 2015

Granja,
Superficie Montes Superficie Super-
Explotacio- Superficie floricultura,
dedicada a forestales dedicada a ficie de
nes agrope- total (en ha horticultura
Distritos la agricultu- y frutales la ganadería desperdicio
cuarias y porcen- y otras (en
ra (en ha y (en ha y (en ha y (en ha y
(unidad) taje) ha y porcen-
porcentaje) porcentaje) porcentaje) porcentaje)
taje)
San José del 24 24
1 - - - -
Rincón (100 %) (100 %)
1016 17 57 942
Arroyo Leyes 6 - -
(100 %) (1,67 %) (5,6 %) (92,7 %)
11730 276 11 11424 19
Santa Rosa 44 -
(100 %) (2,35 %) (0,09 %) (97,39 %) (0,16 %)

9821 219 9602

Cayastá 66 - - -
(100 %) (2,22 %) (97,7 %)

21 704 31 56 21 617
Helvecia 147 - -
(100 %) (0,14 %) (0,25 %) (99,59 %)
Saladero 11025 926 10 099
7 - - -
Cabal (100 %) (8,39 %) (91,6 %)
Colonia 13 278 1989 10 258 1030
37 - -
Mascías (100 %) (14,97 %) (77,25 %) (7,7 %)

Fuente: elaboración propia con base en encuesta ganadera de junio de 2015.

198
 La diferencia de tipos de cultivos entre el norte y el sur de los pueblos de la
Costa se observa en el mapa 2 de caracterización agrícola de la Provincia de
Santa Fe del año 2001. En tanto en Colonia Mascías y Saladero Cabal (norte)
predominan la soja, en Helvecia, Cayastá, Santa Rosa y San José del Rincón
(los distritos del sur, excepto Arroyo Leyes donde predomina el maíz, pero
podría referirse al maíz dulce o choclos) predominan los cultivos regionales
(frutihorticultura, en este caso).

Mapa 2. Caracterización agrícola de la Provincia de Santa Fe, año 2001 Fuente: Ministerio de
la Producción de Santa Fe. Dirección General de Análisis de la Producción Agropecuaria.

199
 En el gráfico 1 de evolución porcentual del área sembrada con soja por
departamento en la Provincia de Santa Fe, se observa cómo en la década de
los 90 aumenta el cultivo de la soja en el departamento Garay, un departa-
mento tradicionalmente ganadero.

Gráfico 1. Evolución porcentual del área sembrada con soja por departamento en la Provincia
de Santa Fe
Fuente: Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio del Gobierno de la Provincia de Santa
Fe (MAGIC), con base en datos del IPEC.

Por último, en la Tabla 6 de superficie sembrada con cereales, industriales

y oleaginosas,11 se observa que es en el norte, en este caso en Colonia Mascías
donde los tipos de cultivos que predominan son el arroz, la soja y el maíz (ver
imagen 3). En menor porcentaje, los cultivos forrajeros para la ganadería.

11 En dicha tabla se extraen los cultivos que no se siembran en ninguno de los distritos por motivos
de espacio pero en los datos originales se nombran cultivos como el mijo, la caña de azúcar, el
girasol.

200
Tabla 6. Superficie sembrada con cereales, industriales y oleaginosas en los distritos del
departamento Garay y los del departamento La Capital de la Costa (año agrícola 2006–2007)

Total Sorgo Soja Soja

Localidad Arroz Maíz Algodón Maní Moha
(ha) Granjero temprana tardía
San José S/D
S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D
del Rincón (Sin datos)
Arroyo
- - - - - - - - -
Leyes
Cayastá 249 - 47 30 - 7 - 165 -
Helvecia 62 - 7 16 20 - 4 15 -
Santa Rosa 2 - 2 - - - - - -
Colonia
3232 1200 565 120 - - 70 947 330
Mascías

Fuente: IPEC. Registro de Áreas Sembradas y de la producción, enero 2007.

Imagen 3. Cultivo de maíz en Colonia Mascías

El cultivo del arroz, tradicionalmente, fue importante en la zona sur del

área de estudio. Santa Fe es la tercera provincia productora de arroz del país
luego de Entre Ríos y de Corrientes. Y dentro de la provincia, este cultivo
se produce principalmente en los departamentos de San Javier, Garay y La
Capital (en orden de importancia decreciente).

En el primero de los departamentos mencionados, se registra el 81,7 % de la

producción; en el segundo, el 16,4 %; y en el tercero, solo se hace el 1,9 %, de
acuerdo a los datos registrados en la delegación San Javier del Ministerio de la
Producción de Santa Fe. (Zilli, I, 2008, 9 de febrero)

201
 Pujadas (2014), en su análisis de la cadena arrocera santafesina, explica que el
circuito comienza con la producción primaria de arroz cáscara, se encadena con
las actividades industriales de molinería donde se realiza el descascarado, pulido
y envasado obteniéndose el arroz blanco apto para el consumo y algunos subpro-
ductos, como el arroz partido. Y luego, se comercializa tanto en el mercado
interno (distribución mayorista y minorista) como en el mercado internacional.
En la zona de la costa, en la producción primaria, el sistema de riego utili-
zado es mediante bombeo directo del río San Javier y el arroyo Saladillo Dulce
(ver imagen 4).
En cuanto a la evolución de la actividad, durante la década de los 90 se
observó una gran expansión de la producción con la creación del mercosur
(Mercado Común del Sur) en 1994, ya que la cadena arrocera se vio beneficiada
con la demanda de Brasil. En esa etapa se realizaron numerosas mejoras tecno-
lógicas como la automatización, siembre directa, nuevas prácticas de riego,
etc. (ver imagen 5), pero un dato interesante es que la rotación entre ganadería
vacuna y el arroz siguió siendo importante (ver imagen 6). Al respecto, es
necesario comentar que la gran mayoría de los molinos de la zona de estudio
mantienen las dos actividades.

Imagen 4. Sistema de riego para el cultivo de arroz. Sistema de bombeo desde el río y cana-
lización. Colonia Mascías

202
Imagen 5. Fumigación aérea en campos con cultivo de arroz. San Joaquín (Colonia Mascías)

Imagen 6. Combinación de actividades: ganadería y cultivo de arroz. Colonia Mascías

La actividad cayó hacia finales de la década de los 90 por la crisis econó-

mica nacional y las políticas sectoriales provenientes de Brasil y EE. UU. que
perjudicaron al sector. Esto produjo la concentración de la actividad en pocas
manos: se redujo la cantidad de productores, se incrementó la superficie media
de las arroceras y se concentró la producción en las áreas con mejores suelos.
Recién en el 2002 con la devaluación del peso argentino y el comienzo
de un nuevo modelo económico en el país, la actividad comenzó a recupe-

203
rarse al aumentar las exportaciones y diversificarse los destinos. Ya no solo se
exporta a Brasil, sino también a Chile, Irán, España, Haití, Cuba y Senegal,
entre otros (Pujadas, 2014).
En el área de estudio hay cinco molinos arroceros en funcionamiento: dos
en San Joaquín (Colonia Mascías), dos en Cayastá y uno en Santa Rosa. Todos
tienen su propia producción primaria y también le compran a terceros. Dos
son de capitales internacionales y el resto locales (entrevista personal a Marcelo
Soressi) (ver imágenes 7 y 8).

Imagen 7. Establecimiento arrocero Sapucay. Colonia Mascías

Imagen 8. Molino arrocero San Roque. Colonia Mascías

204
 En relación con la producción de arroz, es necesario considerar dos cues-
tiones importantes. Una es la que cita María Fernanda Pujadas (2014) en la
primera página de su artículo que nos hace reflexionar sobre nuestras pautas
de alimentación y la soberanía alimentaria:

La ganadería produce en promedio 50 kg/ha/año de carne, mientras que el

arroz produce 6500 kg/ha/año. Es decir, que mientras con ganadería produ-
cimos alimento (carne) solamente para un argentino (a 60 kg per cápita/año),
en arroz estamos produciendo alimento para más de 400 argentinos (a 6 kg per
cápita/año) (ingeniero agrónomo Rubén Favot, integrante de aspa). (inta, 2012)

Y otra cuestión, es la cantidad de personas que se emplean en relación con

las dos actividades agrícolas que compiten en la zona sur de la zona de la
costa. Mientras que la actividad arrocera (teniendo en cuenta las etapas de
producción primaria, industrial, comercialización y servicios) se emplean
en promedio 40 personas cada 1000 hectáreas sembradas de arroz, en otros
cultivos como la soja, cada 1000 hectáreas se necesitan solo cuatro trabaja-
dores (Zilli, 2008, 9 de febrero). Esto da cuenta de la potencialidad de la
actividad arrocera para el desarrollo «endógeno» de la zona, ya que se genera
valor agregado al producto.

La ganadería de islas

La ganadería tiene características especiales en los pueblos de la Costa y está

íntimamente ligada a la problemática de estudio. Es un tipo de ganadería
vacuna que se desarrolla en la zona de islas. Las características ecológicas y
geográficas peculiares que ofrece esta zona, la constituye como un área de
producción con ventajas comparativas diferenciales del resto de las áreas gana-
deras del país, teniendo en cuenta que no necesita implantación forrajera por
parte del productor para alimentar el ganado.
Ahora bien, la ganadería de isla se desarrolla en los terrenos emergentes loca-
lizados entre el río Paraná y sus brazos colaterales y afluentes, entre los cuales
se forman islas de diferente superficie; a causa de ello, cuando el río baja, su
superficie aumenta conjuntamente con la superficie aprovechable para la gana-
dería. Si, por el contrario, el río crece, la superficie disminuye, llegando a desa-
parecer completamente la isla cuando la magnitud de la creciente es impor-
tante (ver imagen 9). En ese caso, la necesidad de tierras sobre el albardón se
acrecienta y el problema fundamental es que son pocos los productores que
disponen de ellas.

205
Imagen 9. Ganadería de islas cuando el río crece. Helvecia

En cuanto a la existencia ganadera en los pueblos de la Costa (ver Tabla

7), se puede decir que ha aumentado la cantidad de rodeo entre el 2007 y el
2015 en algunos distritos como en Santa Rosa de Calchines (duplicándose),
en Helvecia y en Saladero Cabal; y que por el contrario, la actividad dismi-
nuye en los demás distritos como en Cayastá, Colonia Mascías, Arroyo Leyes
y San José del Rincón (sin existencia ganadera para el 2015). Sin embargo, en
cuanto a superficie destinada a la actividad, la misma sigue siendo preponde-
rante con respecto a la agricultura, en casi todos los distritos.

Tabla 7. Existencia ganadera en los pueblos de la Costa en los años 2007 y 2015

Encuesta ganadera 2007 Encuesta ganadera 2015

Especie Ganado vacuno Ganado yeguarizo Ganado vacuno Ganado yeguarizo
San José
66 - - -
del Rincón
Arroyo Leyes 617 4 476 48
Santa Rosa
4109 76 10 921 140
de Calchines
Cayastá 10 881 270 7747 56
Helvecia 15 671 235 21 149 295
Saladero Cabal 349 - 8991 -
Colonia Mascías 12 122 133 8780 220

Fuente: elaboración propia con base en las encuestas ganaderas de junio del 2017 y junio del 2015.

206
 Según el ingeniero agrónomo Marcelo Soressi —miembro del Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) con un rol protagónico en los
pueblos de la Costa como asesor y gestor de proyectos—, en la zona hay
diversidad de productores: hay productores grandes y productores pequeños
y muy pequeños (entrevista personal a Marcelo Soressi).
Este dato es confirmado en la Tabla 8 de cantidad de cabezas de ganado
por titulares con renspa (Registro Nacional Sanitario de Productores
Agropecuario),12 elaborada con los datos suministrados por acsa La Capital
y acsa Garay (Asociaciones Civiles de Sanidad Animal correspondientes a
cada departamento) y además, se puede afirmar que predominan los produc-
tores con menos de 200 cabezas de ganado en todos los distritos, es decir, los
productores pequeños.

Tabla 8. Cantidad de cabezas de ganado por titulares con RENSPA

RENSPA’s 0–200
Total 201–500 501–1000 + de 1000
por distrito cabezas
San José del Rincón 5 4 1 0 0
Arroyo Leyes 70 66 3 1 0
Santa Rosa de Calchines 127 102 11 7 7
Cayastá 384 340 30 8 6
Helvecia 486 422 40 18 6
Saladero Cabal 49 41 2 2 4
Colonia Mascías 99 83 8 4 4

Fuente: elaboración propia a base de datos suministrados por ACSA La Capital y ACSA Garay. Sistema Inte-
grado de Vacunación Anti–Aftosa y Brucelosis 2018.

Otro dato importante que arroja el análisis de esta tabla es que los distritos
con mayor cantidad de productores ganaderos son Helvecia y Cayastá.
Con respecto a las modalidades más comunes de tenencia y utilización de
las tierras para la ganadería (Tabla 9), tanto a nivel provincial como en el área
de estudio, predomina la propiedad particular, en la que el propietario pone
en producción sus campos, seguido de propietarios que las arriendan a otros
particulares o al Estado (tierras fiscales provinciales o nacionales) (ver imagen
10). Las islas también son de propiedad particular, predominando este tipo
de tenencia (Tabla 10).

12 El RENSPA (Registro Nacional Sanitario de Productores Agropecuario) representa la cantidad de

titulares/tenedores de hacienda, no así la cantidad exacta de predios productivos.

207
Tabla 9. Régimen de tenencia (%). Evolución 1988–2002 en el departamento Garay

Combinación propiedad–
Propiedad Arrendamiento
arrendamiento
1988 2002 1988 2002 1988 2002
73 63 8 13 12 21

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos suministrados y publicados por el IPEC.

Imagen 10. Ganadería en campos altos con monte. San Joaquín (Colonia Mascías)

208
Tabla 10. Régimen de propiedad de las islas de la provincia de Santa Fe, según datos preli-
minares del relevamiento 2004–2005 sobre la base de datos del SCIT (Servicio de Catastro
e Información Territorial, Gobierno de la Provincia de Santa Fe)

Régimen de propiedad Cantidad % de «islas» según

de las «islas» provincia de Santa Fe de islas régimen de tenencia
Particulares 782 65,1
Provincia 392 32,6
Nación 17 1,4
Municipios 7 0,6
Cultos religiosos 4 0,3
Total 1202 100

Fuente: Visintini y Williner (2014).

En Arroyo Leyes, por ejemplo, se destaca la situación particular en la que

los productores le arriendan al Estado local (la comuna) las islas fiscales bajo
el sistema de pastaje, el que consiste en el pago de una suma fija de dinero
por cabeza y por mes durante los meses en que la isla está en condiciones de
ser ocupada. Según un médico veterinario de la Costa:

el ganado en Arroyo Leyes siempre se alimentó, y se alimenta, pura y exclusiva-

mente con pasturas naturales de la zona de islas y de la Laguna Setúbal. Aquí,
el desarrollo de la ganadería es primitivo, casi no hay división de islas, no hay
bolleros ni ningún tipo de tecnificación en la casi totalidad de los casos. Es
decir, no existe una tradición ganadera como si la hay, en parte, en Santa Rosa,
por ejemplo. (entrevista personal a Mendoza, 2007)

Existen diferentes formas de organización de la actividad en ese ámbito, que

requieren el uso de diferente tipo de instalaciones. Por lo general, los gana-
deros propietarios de establecimientos de 1000 o más hectáreas cuentan con
al menos un puesto fijo en la isla con personal mensualizado y una unidad
operativa compuesta por corrales de modesta construcción, con manga y
bañadero de inmersión inclusive.
Otra modalidad de organización frecuente es la formación de equipos de
trabajo integrados por varios ganaderos, los que se reúnen periódicamente
para realizar las tareas en forma comunitaria (ver imagen 11). Generalmente
se trabaja con la hacienda de una de las explotaciones por vez y en función de
las necesidades y urgencias. En este tipo de establecimientos no se cuenta con
personal fijo o permanente, siendo el tipo de explotación extremadamente
extensivo. Además, en general, no se cuenta con alambrados fijos, aunque
recientemente se está difundiendo el uso del alambrado eléctrico, fundamen-
talmente en los campos de los productores más apegados a la adopción de

209
tecnología y en los distritos con mayor tradición ganadera, particularmente
los del departamento Garay.

Imagen 11. Traslado de ganado de un potrero a otro por la Ruta Provincial 1. Santa Rosa
de Calchines

Según el médico veterinario consultado, entre las principales causas que

desalientan una mayor inversión en infraestructura se encuentran la recu-
rrente acción devastadora del río durante las crecientes, las que frecuentemente
barren las instalaciones; y la falta de seguridad ante eventuales robos. Además,
la escasez de infraestructura, a su vez limita y desalienta la implementación y
el estricto cumplimiento de un plan sanitario integral de los animales una vez
ingresados a la isla. Ello, a su vez, se hace más difícil en las explotaciones que
son compartidas por varios dueños ya que es casi inexistente la subdivisión de
las tierras que corresponden a cada uno. Se trata más de divisiones virtuales
que reales de las islas (entrevista personal a Mendoza, 2007).
Predomina el rodeo de cría13 tal como se observa en la Tabla 11 de tipo de
rodeo, ya que es el que llevan adelante los pequeños productores. Sin embargo,
según el ingeniero agrónomo Marcelo Soressi, la cría de terneros no es la acti-
vidad más adecuada para las características de la zona. Los índices de preñez, de
parición y de destete son muy bajos debido a que no se puede lograr un rodeo
eficiente en la zona de las islas. No hay instalaciones adecuadas y se mezcla

13 El sistema de cría consiste en tener vientres productivos, una cantidad de toros y luego del
destete natural se venden las crías al invernador. El sistema de invernada, es la etapa final de
la crianza y engorde de los vacunos antes de la faena, es decir, producción de carne basada en
el engorde de terneros de cría como de vaquillonas, novillitos, toros y/o vacas.

210
la genética; además, cuando hay creciente y hay que salir de la zona isleña,
hay pérdidas económicas, ya que se debe alquilar tierras altas en otros lugares
cercanos, y también pérdida genética, debido a que parte de la hacienda se
muere por ahogamiento o se enferman muchos animales durante el traslado
que se realiza, en casi todos los casos, «a azote», es decir, se saca de las islas el
rodeo todo junto nadando en los arroyos. Solo algunos productores hacen
exclusivamente engorde. «Hay productores que tienen isla; cuando hay pasto,
agarran y compran 100 terneros de 170 k, lo llevan a la isla y le dan de comer.
Compran todos machos. Lo llevan de 170 k a 250 k y los venden» (entrevista
personal a Marcelo Soressi, 2019). También hay algunos que hacen feedlot, es
decir, el engorde acelerado de los animales a partir de su confinamiento en
corrales y la alimentación necesaria para lograr tal fin (ver imágenes 12 y 13).
Sin embargo, este sistema extremadamente intensivo es practicado por muy
pocos productores en la zona. Según Soressi, este sería el más adecuado, ya
que hay menos posibilidades de pérdidas económicas y genéticas.

Eso es mucho más eficiente. Porque, por ejemplo, viene una creciente y vos vendes
los animales y listo. Esté o no esté a término. ¿Cuál es el tema? Es que tenés que
tener cintura, tenés que guardarte la plata para volver a invertir después. Es más
eficiente en kilos de carne, es un manejo mucho más sencillo y sanitariamente
no se te muere ninguno. (entrevista personal a Marcelo Soressi, 2019)

Imagen 12. Feedlot en Colonia Mascías

211
Imagen 13. Producción ganadera feedlot. Santa Rosa de Calchines

Solo los productores grandes (que son pocos) hacen invernada y realizan
el ciclo completo.

Tabla 11. Tipo de rodeo por distrito según el sistema productivo principal

Cantidad de
Cría Invernada Cría e invernada Feed Lot Total
establecimientos
San José del Rincón 4 1 0 0 5
Arroyo Leyes 61 6 3 0 70
Santa Rosa de Cal-
92 8 0 0 100
chines
Cayastá 255 15 0 1 271
Helvecia 374 9 0 0 383
Saladero Cabal 34 2 0 0 36
Colonia Mascías 73 5 0 0 78

Fuente: elaboración propia a base de datos suministrados por ACSA La Capital y ACSA Garay. Sistema Inte-
grado de Vacunación Anti–Aftosa y Brucelosis 2018.

En lo que respecta a los insumos para la ganadería, cabe señalar que

el alimento balanceado se adquiere en La Garay (Ruta 11) y en conecar
(Rosario). Los fardos, mayoritariamente se compran en Ángel Gallardo o en
San Justo. Son muy pocos productores los que enfardan a partir de la produc-
ción de forrajes en sus campos.

212
 Por su parte, las razas más difundidas son las cruzas entre razas índicas y
británicas tales como Bradford, Brangus y Santa Gertrudis y en menor propor-
ción razas cebuinas casi puras. Las cruzas índicas combinan la rusticidad del
cebú con la calidad carnicera de las razas británicas y se adaptan muy bien a
este tipo de explotación.
En cuanto a la sanidad animal cabe destacar la labor de las Asociaciones
Civiles de Sanidad Animal (acsa, Garay y acsa, La Capital).
En cuanto al proceso de comercialización, según Combín, Schmidt y
Visintini (2010), el ganado se puede vender en remates o ferias en Helvecia,
San Justo, Emilia y otras localidades cercanas, en los mercados de las ciudades
más grandes, a las carnicerías, a los frigoríficos, a otros productores para
feedlot o destinarlo a la exportación. Una práctica muy común es la venta del
ganado a intermediarios que capturan gran parte de las ganancias sin correr
demasiado riesgo, ya que es el productor del primer eslabón el que esperar
más tiempo para vender su producto con el riesgo de mortandad por inunda-
ciones, baja en pasturas, etc. Los productores más grandes venden el ganado
en el mercado de Rosario y de Buenos Aires y hay un pequeño grupo que
tienen las condiciones de trazabilidad que se exigen para exportar y le venden
a frigoríficos exportadores.
Entre las principales ventajas de la ganadería en zona de islas se destacan
la aceptable calidad forrajera durante cierta estación del año, su capacidad
de engorde (120 a 160 k por cabeza y por año), el brindar la posibilidad de
descanso del pastizal del campo alto (si se posee) y su aptitud para la termina-
ción de novillos en primavera y verano con ganancias de hasta 1 k/animal/ día.
También es importante mencionar que la zona de islas es uno de los
ambientes con potencial ganadero menos conocido y con menor desarrollo
entre los existentes en el este y norte provincial santafesino. Presenta un amplio
margen de desarrollo como resultante de la combinación entre su bajo costo
y el potencial de engorde de sus recursos forrajeros en las épocas más favo-
rables del año. A ello se suma la baja o nula contaminación ambiental resul-
tante del mantenimiento de su estado original y de la calidad de las carnes al
ser un sistema de alimentación natural.
Por otro lado, la desventaja principal de la ganadería de islas es que las
crecientes se repiten periódicamente, y la configuran claramente como una
actividad inestable, ya que en esas circunstancias es inevitable tener que retirar
todo el ganado para impedir su pérdida por ahogamiento. A este procedi-
miento de evacuación del ganado se lo conoce como «salir» de la isla, el que
se realiza en la mayoría de los casos a nado o, excepcionalmente, en lanchones
o barcazas adaptadas para el transporte de hacienda de capacidad variable
(generalmente 20 a 30 animales adultos). Este último método de evacuación

213
posibilita salir rápidamente de la isla aun cuando ya es imposible hacerlo por
arreo y nado; tiene la ventaja de la reducción de riesgos, principalmente de
ahogamiento, y del esfuerzo físico de animales y personal. Sin embargo, solo
los grandes productores son propietarios de barcazas o tienen el poder adqui-
sitivo para alquilarlos durante una creciente. Y en la zona de estudio predo-
minan los pequeños productores.
De lo dicho anteriormente se desprende que es prácticamente necesario
para el productor ganadero contar con campo disponible en el albardón o
con la alternativa de conseguir un arreglo a pastaje hasta que el agua baje; de
lo contrario, los productores deberán vender su ganado a precios muy bajos
debido a su situación de urgencia (ver imagen 14). Esto expone los efectos del
desplazamiento de la ganadería hacia la zona de islas: frente a la emergencia,
solo los productores más grandes cuentan con campos alternativos hacia donde
llevar su ganado (o con dinero para arrendar nuevos campos), mientras que
los más pequeños tienen dificultades para contratar lanchones y camiones de
traslado y muchos terminan vendiendo su hacienda a bajos precios. A esto se
le suma la falta de potreros para alquilar (en el caso que se hubiera querido),
consecuencia directa del avance de la soja y de otros cultivos que extendieron
la frontera agrícola sobre antiguos terrenos ganaderos en los departamentos
cercanos. Por su parte, durante una emergencia hídrica, también aumentan
los precios de los forrajes por especulación comercial y se comienzan a liquidar
los rodeos a precios ínfimos, logrando importantes pérdidas económicas para
los productores.

Imagen 14. Creciente del río en el 2016: ¿evacuación o venta del ganado? Arroyo Leyes

214
 Debido a las particularidades anteriormente citadas y entre ellas, no saber
exactamente con cuánta superficie se va a contar ni durante cuánto tiempo
ni en qué momentos del año, las posibilidades de realizar una planificación
ganadera con cierto grado de precisión aparecen borrosas.
Otras desventajas que presenta esta forma de organización y manejo de la
actividad ganadera es la imposibilidad de mantener el control de la totalidad
de la hacienda que se encuentra en la zona de islas, así como el número de
cabezas de ganado que ingresa o que sale de las mismas, a causa de la falta de
control e infraestructura ganadera (aunque en la actualidad los productores se
muestran optimistas de que los procedimientos de «blanqueo» que comienzan
a realizar los entes sanitarios resulten fructíferos), la presentación de carencias
minerales en ciertas áreas, sumadas a las dificultades para la suplementación
correctiva, la formación de grandes superficies ocupadas por pajonales de baja
calidad y que dificultan las recorridas y el aumento creciente de la faena clan-
destina. A esto se le suma la competencia con el turismo y los pescadores que
se introducen en las islas privadas sin permiso y si hay alguna pérdida son los
primeros a los que se culpa.
Entre los principales problemas de tipo sanitario se destaca la infestación de
los animales con garrapatas, la Brucelosis y la Bichoquera, que es una enfer-
medad caracterizada por el endurecimiento articular del animal, adelgaza-
miento progresivo y finalmente la muerte.

La actividad hortícola

Dentro de las diversas actividades de la producción agropecuaria, la horticul-

tura reviste una gran importancia en la provincia, ya que ocupa gran cantidad
de mano de obra. Ahora bien, los pueblos de la Costa se ubican en tercer lugar
dentro del contexto provincial (después del cinturón verde del Gran Rosario
y del Gran Santa Fe) en cuanto a producción y a hectáreas sembradas, desta-
cándose los cultivos de choclo, zanahoria, zapallito, tomate, lechuga, repollo,
chaucha y arveja.
La producción hortícola de los pueblos de la Costa está localizada, primor-
dialmente, en los distritos de Santa Rosa, Helvecia, Cayastá, Arroyo Leyes
y San José del Rincón, en ese orden por volumen de producción, tal como
se puede observar en el mapa 3 de cantidad de hectáreas dedicadas a la
Horticultura, elaborado con datos del rupp (Registro Único de Producciones
Primarias) del año 2019. En Santa Rosa se dedican 3443,53 ha a la horticul-
tura, en Helvecia 299,51 ha, en Cayastá, 22,77 ha, en Arroyo Leyes hay 9 ha
sembradas y en San José del Rincón solo 4.

215
Mapa 3. Cantidad de hectáreas dedicadas a la horticultura
Fuente: Ministerio de la Producción, Provincia de Santa Fe.

Los cultivos se realizan sobre el albardón costero y se encuentran benefi-

ciados por la acción moderadora de la humedad ambiente, presentada por el
espejo acuático aledaño limitando, además, el período de heladas.
Según el asesor del inta, Marcelo Soressi, se pueden identificar dos grandes
zonas con actividades y formas de producción diferenciadas en el departa-
mento Garay. Una en Santa Rosa de Calchines, donde existe un predominio
del cultivo de zanahorias (ver imagen 15) y choclos (maíz dulce) con gran
producción (ver imagen 16), y otra, la zona hortícola ubicada entre Helvecia
y Cayastá, donde hay productores que siembran variedad de cultivos.

Imagen 15. Cultivo de zanahorias. Santa Rosa

216
Imagen 16. Cultivo de maíz dulce (choclos). Sistema de riego por aspersión y utilización de
abono orgánico (guano de gallina). Santa Rosa de Calchines

A estas dos, se le podría agregar una tercera (perteneciente al departamento

La Capital), con muy pocas hectáreas sembradas en Arroyo Leyes y San José
del Rincón, donde predomina el cultivo de frutillas (ver imagen 17). En esta
zona, la presión sobre la tierra por el avance de la urbanización bajo la moda-
lidad de loteos sumado al conflicto por el uso de agroquímicos (ver imagen
18), está haciendo que muchos productores decidan trasladarse a otros lugares
para ejercer la actividad agrícola.

217
Imagen 17. Plantación de frutillas. Arroyo Leyes

Imagen 18. Cultivo de frutillas y fumigación. Arroyo Leyes

218
 En Santa Rosa de Calchines, por su parte, predominan los productores
medianos y locales, que en general son propietarios de parte de las tierras
que cultivan y también arriendan otras. Según Soressi, esta zona produc-
tiva tiene la ventaja —con respecto a otros cinturones hortícolas— que hay
recambio generacional, es decir, que hay gente joven trabajando en el campo
y ello implica que se incorpora tecnología con más facilidad. Los hijos e hijas
de los productores son los que están en contacto con los ingenieros, con los
vendedores de insumos, buscan alternativas de cambio ante las dificultades,
participan de reuniones y talleres, etc. Además, es una zona donde los produc-
tores tradicionalmente han inventado y modificado maquinas diseñadas para
otros cultivos, para mejorar sus prácticas agrícolas.
En esta área, la especialización en los dos cultivos mencionados (zana-
horia y choclos) se debió, según el ingeniero agrónomo, a la escasez de mano
de obra. En sus palabras: «Se fue dando porque no hay gente para trabajar
en el campo; porque la zanahoria y el choclo la haces con una sembradora,
con el tractor y con la máquina fumigadora porque ponés herbicida y listo»
(entrevista personal a Marcelo Soressi, 2019). Desde principios de los 2000,
se fueron incorporando distintos tipos de maquinarias para reemplazar a la
mano de obra y el uso de semillas híbridas para realizar siembra de precisión.
Primero se incorporó la sembradora neumática entre el 2006/2007 y más
tarde la cosechadora de zanahorias, en 2010/2011 (ver imagen 19). De todas
formas, la cosecha «a mano» tanto de zanahorias como de choclos continúa
(ver imagen 20). Una de las problemáticas en esta zona es el aumento de colo-
nias de nemátodos, que son organismos que viven en la tierra y afectan al
cultivo de la zanahoria principalmente. La zanahoria cosechada cada vez tiene
menor calidad, los precios disminuyen y el descarte por parte de los lavaderos
aumenta. Este problema se agrava al no producirse rotación de cultivos y no
dejar descansar el suelo.

219
Imagen 19. Cosecha mecanizada de zanahorias. Santa Rosa

220
Imagen 20. Cosecha a mano de zanahorias. Santa Rosa

Además, muchos productores han avanzado en la cadena de comercializa-

ción, instalando lavaderos y obteniendo puestos de venta en los mercados de
Santa Fe y Buenos Aires.
En el caso de la zona productiva ubicada entre Cayastá y Helvecia, los produc-
tores son en su mayoría de origen boliviano y en general son arrendatarios. En
el pasado, según Soressi, regresaban a Bolivia, pero en la actualidad se han afin-
cado y los hijos continúan con la actividad además de poseer otras profesiones
y trabajos. Estos productores cultivan mucha variedad de hortalizas (zapallitos,
pimiento, berenjena, tomate y verdura de hoja) y han avanzado en la cadena de
comercialización, ya que venden de manera directa, arman «bolsones» y hacen
ferias los fines de semana. El excedente va al mercado. En esta zona, también,
se ha incorporado tecnología pero de la mano del riego por goteo y distintos
tipos de protecciones, según la temporada y los riesgos climáticos.
Las tres zonas, de todas formas, tienen aspectos en común. Una de ellas, es
que la producción se comercializa en fresco; por lo tanto la capacidad nego-
ciadora del productor se encuentra muy condicionada.
Además, en cuanto al régimen de tenencia de la tierra, predominan los propie-
tarios, aunque también existen arrendatarios y medieros. Se puede distinguir
entre pequeños propietarios (que son productores que tienen hasta 20 ha), los
medianos productores (entre 20 y 50 ha) y los grandes productores (con más
de 50 ha). Cuando tienen más de 5 ha, la explotación racional permite sostener

221
económicamente a una familia, pero cuando la superficie a explotar tiene menos
de esa cifra queda mano de obra ociosa que se emplea en explotaciones mayores,
o bien, un miembro o más de la familia debe buscar trabajo en otra actividad.
El uso de mano de obra asalariada es temporal, dependiendo del tipo de
cultivo que se coseche y la superficie sembrada. Por ejemplo, el zapallito es
una de las hortalizas que más laboreo necesita, por lo cual demanda mayor
cantidad de mano de obra asalariada que otras hortalizas. Además, si la super-
ficie sembrada es pequeña, predominará el trabajo familiar y la mano de obra
asalariada se incrementará a medida que aumenta la superficie cultivada.
Los productores reclaman un cambio sustancial en las condiciones de
producción actuales, ya que se presentan un conjunto de elementos que difi-
cultan su continuidad. En primer lugar, los insumos y semillas son en su
mayoría importados y se adquieren en dólares y a crédito (a pagarse al terminar
la cosecha); por tanto, cualquier inestabilidad en el cambio de moneda durante
el período que transcurre entre la siembra y la cosecha impacta directamente
en las ganancias del productor. Teniendo en cuenta además, que la produc-
ción se vende en el mercado interno en pesos.
En segundo orden, la diversificación productiva terminó con la exclusividad
de producciones específicas para determinadas provincias o regiones; es decir,
que en todos lados se produce de todo. Vale la pena destacar que «el desarrollo
de algunas producciones en Corrientes y La Plata a través de créditos blandos
significó el crecimiento de esas zonas en detrimento de esta, que nunca gozó
de algún tipo de apoyo financiero», según expresó un productor frutihortícola
de la Costa. «Otro factor que perjudicó la producción de la Costa fue el climá-
tico, con heladas muy fuertes y tardías y con varias crisis hídricas», manifestó
dicho productor. Las heladas o las inundaciones por crecientes y/o por excesivas
lluvias, generan la pérdida de todos los lotes sembrados o también la pérdida
de calidad de los productos, lo que implica la disminución del precio de venta.
Al respecto, en el Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el sector agrope-
cuario de la Provincia de Santa Fe (2019), se hizo un estudio de los decretos
provinciales de declaraciones de emergencia y/o desastre agropecuario que se
dictaron desde el año 1998 hasta el año 2018 en cada departamento, y para Garay
y La Capital (donde se encuentran los distritos en estudio), fueron relevantes los
excesos hídricos, y las sequías. Es decir, el agua fue el elemento protagonista.14
Al analizar los eventos ocurridos desde el año 1998 hasta el 2018, se pudo
cuantificar que en 16 de 20 años (80 % del tiempo) algunos distritos del

14 Ministerio de la Producción del Gobierno de la provincia de Santa Fe. Subdirección de

Ordenamiento Territorial y Emergencia Agropecuaria. Ministerio de Producción y Trabajo de la
Nación. Secretaría de Agroindustria, 2019.

222
departamento Garay y La Capital estuvieron declarados en situación de
Emergencia Agropecuaria.
En 16 años en que el departamento La Capital estuvo declarado en emergencia
agropecuaria se produjeron 24 eventos que desencadenaron la sanción de decretos
de emergencia, de los cuales el 41,7 % se dieron a causa de excesos hídricos, el
29,2 % a causa de sequía, el 4,2 % a causa de tornados, el 12,5 % vientos huraca-
nados y el restante 12,5 % por granizo. En cambio, en el departamento Garay,
hubo 21 eventos, pero siguen teniendo importancia los que tuvieron como causa
a los excesos hídricos (52,4 %), seguidos por sequías (33,3 %), el 4,8 % a causa de
tornados, el 4,8 % vientos huracanados y el restante 4,8 % por granizo.
Otro problema que los productores señalan como «de fondo y persistente»
es de tipo legal–impositivo, ya que se sienten perseguidos por una legislación
que no contempla las características específicas de esta producción donde el
trabajo es temporal (ver imagen 21).

Imagen 21. Cosecha manual de cebollas. Trabajo por un día. San Joaquín (Colonia Mascías)

223
 Según un ingeniero agrónomo de la zona otro problema es la carencia de
vínculos de cooperación entre los productores:

El sector frutihortícola es un sector difícil, y más en la costa. Las decisiones

deben ser estratégicas y en conjunto porque es una producción muy sujeta a la
competencia en el mercado entre oferta y demanda. En la costa, la unidad de
producción y el tamaño de superficie es grande y hay una mayor calidad de los
productores (comparada con el otro cinturón hortícola de Monte Vera–Ángel
Gallardo, donde predomina el minifundio: el 50 % tiene menos de 5 has, porque
son más grandes, tienen entre 8 y 10 has en promedio. Lo que sí pasa en la costa
es una al carencia respecto al grado de asociativismo, no ven un poco más allá,
no les podes hablar de desarrollo local. (entrevista personal a Naput, 2007)

En relación con la producción hortícola, en Santa Rosa de Calchines (que

es el distrito con mayor superficie ocupada con hortalizas) hay dos nuevos
emprendimientos ligados a la actividad. Uno es la reactivación de una antigua
industria de procesamiento de vegetales congelados para el despalillado, lavado
y acondicionamiento de frutillas para uso industrial (ver imagen 22). Se apro-
vecha la enorme cantidad de frutillas, que por no tener calidad comercial, no
se pueden comercializar en los mercados regionales, y se las despalilla, lava y
congela para venderse a industrias de dulces o a empresas lácteas, por ejemplo,
para hacer yogurt (Bichos de campo, 2019, 22 de noviembre).

224
Imagen 22. Reactivación de industria de congelados para procesamiento de frutillas. La
empresa se encarga de la producción de frutillas, despalillado, lavado y acondicionamiento
de las mismas para uso industrial. Santa Rosa

El otro emprendimiento es la puesta en marcha de una planta piloto para el

procesamiento de descarte de zanahoria, la cual reutiliza la materia prima para
desarrollar nuevos productos de alto valor agregado. El descarte de zanahorias

225
por parte de los lavaderos fue aumentando paulatinamente de la mano de la
falta de rotación de los cultivos y el desarrollo de patógenos que afectaron a
la calidad de las mismas, y también, frente a las inundaciones por excesivas
lluvias o por la creciente de los ríos.

Cada 100 toneladas de zanahoria, que en época de buen clima se producen en

una hectárea, se tiran en empaque entre el 30 % y el 40 %. En una época mala,
el porcentaje es aún mayor. De tres hectáreas cosechadas, una solo representa
pérdidas. (Padin, 2019)

La idea de aprovechar el descarte comenzó en el 2012 cuando el dueño del

emprendimiento se contactó con la Universidad Nacional del Litoral (UNL) para
pensar una solución. Primero se trabajó sobre la extracción de alcohol y luego,
se descubrió la manera de extraer betacaroteno y fibra alimentaria. El vínculo se
mantuvo en el tiempo y se tradujo en un consorcio público–privado entre Val–
Mar (empresa a cargo del emprendimiento) y la Universidad. En la actualidad, la
empresa está en su instancia piloto y solo procesa 2 toneladas de descarte diarios.
En el futuro, el objetivo es abastecer el mercado interno e incluso, exportar.

La construcción de los pueblos de la Costa

como lugar turístico

A diferencia de la pesca o la actividad agropecuaria, que son actividades

productivas de larga data, la práctica del turismo y la generación de activi-
dades terciarias ligadas a esta, es reciente y novedosa en el área de estudio. A
través del análisis en profundidad de esta actividad, la intención es comprobar
si la misma está generando un mayor desarrollo social derivado de los bene-
ficios económicos que genera (idea recurrente en el discurso de las autori-
dades comunales de cada distrito) o si, por el contrario, estas nuevas formas
de valorización y aprovechamiento del ambiente están generando una mayor
competencia por los recursos del área (tierra, agua, paisajes) y la marginación
o exclusión de los grupos de población más pobres.
Las actividades turísticas se organizan a través de un complejo proceso por el
cual determinados actores sociales, principalmente el poder político y ciertos
expertos (planificadores turísticos, científicos) seleccionan algunos objetos
(naturales o culturales) entre el conjunto amplio de atributos de un lugar y
los definen como atractivos; en algunos casos, esta construcción del atractivo
turístico está precedida por la definición del «patrimonio de la comunidad»,
es decir, por un proceso de activación patrimonial (Almirón, Bertoncello,

226
Troncoso, 2005). Asimismo, es necesario considerar que «cualquier decisión en
este sentido no es meramente declamativa, sino que exige medidas en cuanto
a inversiones, gastos, planificación, políticas, recursos humanos, etc., todo
ello según las finalidades que se establezcan al respecto» (Getino, 2002:50). El
turismo resulta, así, en base funcional y operativa, un servicio de «servicios»,
ya que reúne muchos otros para poder existir como tal.
¿Qué eslabones se pueden identificar en la organización de la actividad
turística? En tanto servicio, la actividad turística cuenta con dos eslabones: el
eslabón primario, en donde se puede caracterizar la producción del servicio
turístico, y el terciario, de comercialización y consumo. Ambos eslabones se
localizan en un mismo espacio geográfico (el espacio receptor, que en este caso
lo constituyen los distintos pueblos de la costa). En la caracterización de estos
eslabones se ha tenido en cuenta:
1. Los elementos del ambiente seleccionados como «atractivos» y, si corres-
ponde, como «patrimonio»; también se analizarán algunas de las tipologías
de turismo desarrolladas y los actores sociales involucrados en esta selección.
2. Los servicios (o «facilidades») que conforman la actividad turística, es decir,
aquellas que colaboran en la generación y constitución del producto turís-
tico al posibilitar la permanencia del turista en el centro receptor. Entre ellas
se destacan el equipamiento de alojamiento, los servicios de gastronomía, las
amenidades turísticas, y la infraestructura y servicios para la accesibilidad y el
transporte (Vasconi, 1996). En este apartado se analizará la oferta de servicios,
en cantidad y calidad, y las características de los actores sociales implicados
(localización, dotación de medios de producción y origen de los capitales).
3. Algunas características de los turistas que consumen estos productos
turísticos.

Es necesario remarcar que en el análisis no se tendrá en cuenta al distrito

Colonia Mascías por no presentar infraestructura turística relevante, aunque
existe una intención de algunos agentes de valorizar el territorio con fines
turísticos a través de la venta de lotes sobre la ribera del río a inversores extra-
locales, principalmente.

Construcción del atractivo turístico en cada distrito

En el espacio geográfico en estudio los diferentes actores sociales están llevando

a cabo desde hace más de dos décadas un proceso de valorización del lugar y
del patrimonio con fines turísticos. En un principio, el perfil que se le intentó
dar a los eminentes centros turísticos de la Costa estaba vinculado, en general,

227
a la pesca, la caza deportiva y la recreación náutica, es decir, se estaba valo-
rizando, solamente, el medio natural o, al menos, ciertos atributos de este
(fauna terrestre e ictícola, y el río). Sin embargo, en los últimos años se está
intentando diversificar la oferta turística poniendo en valor otros atributos,
fundamentalmente culturales e históricos, en tanto patrimonio de la Costa.
En cuanto a los actores sociales implicados, en general, la actividad fue
impulsada en sus comienzos por actores sociales privados extralocales que
decidieron invertir en la zona. Sin embargo, en los últimos años, surgen
emprendimientos por iniciativa de actores sociales locales.
Además, desde el sector público se comenzó a fomentar el turismo como
una actividad productiva alternativa que dinamizaría la economía regional. En
ello vienen participando instituciones estatales de diferente escala: Secretaría
de Turismo de la Nación, Secretaría de Turismo de la Provincia de Santa Fe,
el Ente Autárquico Mixto de Turismo de la municipalidad de la ciudad de
Santa Fe (en adelante, safetur), la senaduría y los gobiernos locales.
A nivel provincial, se define al «Corredor de la Ruta Provincial 1, el «Camino
de la Costa» como una de las 8 regiones turísticas de la provincia de Santa Fe,
en el Plan Estratégico de Turismo 2025. Este plan fue elaborado en el 2015
por la Secretaría de Turismo junto a distintos actores sociales vinculados a la
actividad, con la misión de «desarrollar productos turísticos accesibles y de
calidad, involucrando a la comunidad local y que sean sustentables y sosteni-
bles» (Provincia de Santa Fe, Ministerio de Producción, Secretaría de Turismo,
2015:15). En este trabajo, el Camino de la Costa santafesina abarca desde la
localidad de Romang hasta la ciudad de Santa Fe, unidos vertebralmente por
la Ruta Provincial 1. Se postulan al río, la pesca deportiva y la naturaleza como
principales atractivos, sumando al Parque Arqueológico Ruinas de Santa Fe
La Vieja, como complemento.
En el caso del Municipio de Santa Fe, incluye a los pueblos de la Costa
en el «Corredor Turístico de la Costa Santafesina» donde se puede «disfrutar
del sol y la frescura del valle aluvial del Río Paraná» haciendo excursiones de
pesca, cabalgatas, safaris fotográficos, etc. En este caso, la valorización turís-
tica exclusiva de la naturaleza es mayor.
Además, desde el gobierno provincial, en el 2016, se impulsó un Plan de
Desarrollo Sustentable para los departamentos Garay y San Javier, que se
denominó «A toda Costa» con la participación de los gobiernos locales, de las
instituciones de cada localidad, de los empresarios y la población en general.
El objetivo fue desde su inicio el desarrollo social y económico–productivo
del territorio, priorizando el turismo sustentable y el cuidado medioambiental
para generar una mejor calidad de vida de los habitantes de la región. De los
93 proyectos que se elaboraron con la participación ciudadana a través de

228
talleres y reuniones con actores locales vinculados a cada área de desarrollo,
16 fueron específicamente diseñados para el desarrollo del turismo. Todos
ellos apuntan al trabajo sobre las debilidades diagnosticadas en relación al
sector. Por ejemplo, hay un proyecto de relevamiento de la Planta Turística
del corredor de la Ruta 1, teniendo en cuenta que sin datos reales y confia-
bles no se pueden desarrollar políticas públicas. Otros proyectos apuntan a la
dotación de servicios y la «construcción» de los atractivos turísticos de cada
localidad, por ejemplo, la disponibilidad de bicicletas de uso gratuito para
recorrer los cascos urbanos de cada pueblo, el mejoramiento de las plazas y
espacios públicos para el disfrute de los turistas y de los lugareños, la instala-
ción de cartelería turística (ver imagen 23), el mejoramiento de los balnearios
públicos, el desarrollo de centros comerciales a cielo abierto y la actualización
y sistematización de las fiestas populares turísticas en el marco del calendario
provincial. También se plantean algunos proyectos más particulares para la
localidad de Cayastá, como es la puesta en Valor del Museo de Santa Fe La
Vieja y la dotación de infraestructura en la Reserva Provincial Cayastá aledaña
a las Ruinas de la planta urbana de la primera fundación de Santa Fe.

Imagen 23. Cartelería turística con la identificación de atractivos. Saladero M. Cabal

Por otro lado, es de destacar la apertura de carreras terciarias relacionadas

con la actividad turística en el Instituto de Profesorado Nº 10 «Mateo Booz»
con sede en Helvecia y un anexo en Santa Rosa de Calchines. Desde el año
2006 se dictan las tecnicaturas en Turismo, Gestión Gastronómica y Hotelería.

229
 Los elementos naturales valorizados turísticamente tienen que ver con el
ambiente vinculado al río Paraná, sus afluentes e islas. El mismo proporciona
una amplia variedad de fauna y flora que atrae a los turistas, ya sea para su
disfrute como paisaje (ecoturismo) o para una actividad de implicación con el
mismo a través de la caza, la pesca o la práctica de deportes náuticos (turismo
deportivo y de aventura) (ver imagen 24).

Imagen 24. Pesca deportiva. Helvecia

En cada uno de los distritos se ha valorizado la franja ribereña bañada

por las aguas de diferentes arroyos y riachos donde se han generado playas;
también, el interior de «la isla», codiciada por los turistas que desean pasar un
momento de tranquilidad y pescar con fines de ocio y deportivo. En San José
del Rincón se ha valorizado el río Colastiné que baña sus costas; en Arroyo
Leyes, la Laguna de los Naranjos y los bordes del Arroyo Potreros y Leyes; en
Santa Rosa de Calchines, el arroyo Calchines; y en los distritos del norte, el
río San Javier. También son innumerables las lagunas y arroyos entre el Río
Paraná y el albardón que son reconocidas por los baqueanos con nombres
típicos de la zona y que cada vez más son valorizadas por el turismo.
La vegetación que se puede observar en este ambiente y que se transforma
en atractivo turístico tiene que ver con el bosque en galería que se desarrolla
en el albardón costero. En la actualidad, además, se promueve el avistaje de
aves como otra de las actividades turísticas que se pueden realizar en la zona,
en particular de la variada avifauna (Teros, Chajá, Macáes, Biguá, Caranchos,
Bandurrias, Chimangos, Gallaretas, Garzas, Gavilanes y Aguiluchos). Entre

230
los animales que son atractivo para los cazadores deportivos se destacan el pato
en sus variedades Crestón, Sirirí y Pampa, la Gallineta, el Pacaá, el Ciervo (en
las especies antílope, el dama, el axis), la Nutria y el Carpincho (el roedor más
grande de América y una de las especies protegidas de la provincia de Santa Fe).
Entre las variedades ictícolas aprovechadas para la pesca deportiva (ver
imagen 25) se destacan el bagre, surubí, dorado, sábalo, amarillo, boga y patí.
La mayoría son aprovechables durante todo el año, excepto el dorado y el
surubí que tienen restricciones para su pesca según la Ley Provincial de Pesca
12212. En el caso del dorado, únicamente se permite su pesca deportiva con
devolución obligatoria, y en el caso del surubí pintado y el surubí atigrado,
se prohíbe su captura, acopio, transporte y comercialización durante los dos
últimos meses del año; por otra parte hay dos especies: el pacú y el mangu-
ruyú, que no se pueden pescar de forma permanente ni con devolución.

Imagen 25. Cartel de zona de pesca deportiva. Paraje Vuelta El Dorado (Cayastá)

Existen limitaciones en cuanto a la cantidad de piezas a extraer, la medida

de estas y las modalidades de pesca. Por ejemplo, los ejemplares de amarillo no
pueden exceder los 25 cm y se permite extraer hasta 15 unidades por pescador.
En cuanto a la existencia de áreas protegidas, el distrito Cayastá cuenta con
una reserva provincial ubicada sobre la Ruta Provincial 1, a 80 km al norte de la
ciudad de Santa Fe y a 1,5 km al sur de la planta urbana de Cayastá. Comprende
un espacio ubicado entre el arroyo Paso del Tigre y el río San Javier, más un sector
colindante con la Ruta Provincial 1. Fue creada el 22 de noviembre de 1970 con
el objetivo de proteger un sector de bosques ribereños, pajonales, pastizales y
vegetación palustre, vecino a las ruinas de Santa Fe La Vieja, típicos del valle de

231
inundación del Paraná. La misma cuenta con una superficie de 300 ha, de las
cuales, el 70 % se inunda en crecientes normales (Gobierno de Santa Fe, 1997).
Asimismo, en Saladero Cabal existe una reserva forestal, situada al oeste de
la Ruta Provincial 1. También podemos encontrar Parques naturales públicos
sobre la Ruta 1, como el ubicado al sur de la planta urbana de Santa Rosa y
otro en el distrito Helvecia.
Como se señala al inicio de este apartado, en los pueblos de la Costa viene
desarrollándose un proceso de activación patrimonial, sobre todo de ciertos
elementos vinculados a la historia de las localidades, sus pobladores y activi-
dades. En particular, la historia de fundaciones y traslados ha dejado un sinnú-
mero de huellas que se han rescatado y convertido en recursos turísticos. Entre
ellos, el más importante es el Parque Arqueológico de Santa Fe la Vieja, pero
también hay museos, templos y otras huellas del pasado en cada una de las loca-
lidades que se están valorizando como atractivo turístico. Tal es el caso del museo
Tradicional y Regional de la Costa, en San José del Rincón, que funciona en
la biblioteca popular «Domingo Silva», desde 1980 y la iglesia «Nuestra Señora
del Carmen», declarada monumento histórico provincial en 1973 (ver imagen
26). El museo fue inaugurado el 23 de mayo de 1980 y en él se pueden observar
elementos patrimoniales como muebles típicos de épocas pasadas, atuendos,
adornos, fotografía, óleos, entre otros (González, Zarza de Alarcón, 1994).

Imagen 26. Iglesia Nuestra Señora del Carmen. San José del Rincón

232
 También en Santa Rosa de Calchines, el patrimonio arquitectónico es valo-
rado por el turismo como el templo parroquial «Santa Rosa de Lima», un
edificio que data de mitad del siglo xix ubicado en el centro del pueblo (ver
imagen 27) y una capilla erigida en 1902 en honor a San Antonio que está
ubicada al norte de la localidad, que fue restaurada entre el 2012 y el 2015 (ver
imagen 28). También, hay un museo comunal «Aníbal Bergallo» que actual-
mente presenta una muestra estable de tres momentos de la historia de Santa
Rosa, basados en la obra de Mateo Booz La tierra del Agua y del Sol.

Imagen 27. Parroquia Santa de Lima. Santa Rosa de Calchines

Imagen 28. Capilla San Antonio. Santa Rosa de Calchines

233
 Por su parte, en Helvecia se han valorizado como atractivos turísticos dife-
rentes viviendas pertenecientes a antiguos pobladores de la localidad, como la
Casa Antille y la Casa Zimmermann. También se ha organizado un museo histó-
rico, denominado «Doña Eulogia María Encina de Antille» y la iglesia «Nuestra
Señora del Carmen» también forma parte del patrimonio histórico y arquitec-
tónico de este distrito. Es de destacar la construcción de un circuito turístico
en el cementerio de Helvecia denominado «Más allá de la vida» (ver figura 2),
por parte de los alumnos y profesores de la Tecnicatura Superior en Turismo de
la localidad al cumplirse los 150 ° aniversario de la misma. El circuito incluye
la visita a diferentes tumbas, mausoleos y monumentos donde se realiza una
reseña de los comienzos del pueblo, incluyendo relatos sobre hechos y perso-
najes que forjaron el desarrollo de la localidad hasta la actualidad. El objetivo de
los docentes y alumnos de la tecnicatura fue el de rescatar y preservar el patri-
monio histórico–cultural del cementerio de Helvecia, evitando la continuidad
del deterioro de las tumbas, mausoleos y monumentos del mismo, propiciando
su restauración y, a la vez fomentar el turismo local y regional, posicionando a
Helvecia como un destino turístico cultural del corredor de la Ruta Provincial 1.

Figura 2. Folleto para promocionar el circuito turístico «Más allá de la vida» en el cementerio
de Helvecia elaborado por docentes y alumnos de la Tecnicatura en Turismo del ISP N° 10
«Mateo Booz»

234
 Además, cerca del límte sur del distrito se encuentra el monumento al
boxeador Carlos Monzón (en el lugar del trágico accidente automovilístico
en el que falleció). Actualmente, la estatua del boxeador está en reparación y
también está en discusión su vuelta al lugar debido a los debates en torno a
la violencia de género ligada a su figura.
Por último, en Saladero Cabal se destacan los edificios y construcciones
pertenecientes al antiguo saladero (establecimiento para salar carnes que luego
serían reemplazados por los frigoríficos). La chimenea del saladero, construida
en 1873, se conserva en la plaza principal del pueblo.
Un análisis especial merece el Parque Arqueológico de Santa Fe La Vieja, en
tanto es considerado como uno de los atractivos culturales e históricos más
importantes no solo del área sino de toda la provincia.
El sitio en el que se creó el parque corresponde al asentamiento original de
la ciudad de Santa Fe, desde su fundación en 1573 hasta la década de 1660,
cuando fue trasladada 78 km hacia el sur. Su localización y excavación se
debe a Agustín Zapata Gollán (1895–1986), quien inició sus investigaciones
a mediados de 1949. En el sitio pueden distinguirse dos áreas que tuvieron
usos y formas de ocupación diferenciadas: el entorno de la Plaza de Armas,
con solares dedicados a usos religiosos, administrativos y viviendas, y la zona
de las «cuadras», dedicadas a cultivos urbanos (frutales y viñedos).
El área actual del sitio, de casi 69 has, corresponde a las dos terceras partes
de la traza fundacional. En este sector se ubican el remanente de la Plaza
de Armas, las iglesias conventuales de San Francisco, Santo Domingo y La
Merced, el Cabildo y un número significativo de viviendas, entre ellas: las de
Cristóbal de Garay, nieto del fundador, y las de Alonso Fernández Montiel,
Francisco de Páez, el escribano Juan de Cifuentes, Juan González de Ataide
y Manuel Ravelo.
De las construcciones originales se conservan partes bajas de los muros y
sus cimientos, construidos con la técnica de tapia o tierra apisonada, además
de fragmentos de tejas, algunas de ellas con dibujos e inscripciones. En rela-
ción con estas estructuras, las investigaciones arqueológicas han puesto a la luz
un importante caudal de objetos que testimonian la vida de la ciudad hasta
mediados del siglo xvii: cerámica indígena, hispano–indígena y española,
porcelana oriental, tejas, ladrillos, monedas, medallas, cuentas de collares y
rosarios, amuletos, útiles de labranza y herramientas. El registro arqueológico
da cuenta de una sociedad compleja y pluriétnica en la que conviven españoles,
mestizos, aborígenes y africanos. Dentro del recinto de los templos las excava-
ciones dejaron al descubierto los restos de los pobladores allí enterrados, dos
centenares de sepulcros de los cuales Zapata Gollán pudo identificar algunos
de los más importantes, entre ellos los de la hija de Garay, fundador de la

235
ciudad, y su esposo Hernandarias de Saavedra, el primer gobernador criollo
del Río de la Plata.
En cuanto a los actores sociales involucrados en la valorización del sitio, es
necesario remarcar la obra de Zapata Gollán y las numerosas instituciones
que se fueron creando gracias a su obra. En 1940 se crea el Departamento
de Estudios Etnográficos y Coloniales (deec) que en 1949 se hace cargo del
cuidado y conservación del lugar, para luego gestionar el museo del sitio a
partir de 1974. En 1941, se crea el museo Etnográfico y surgen asociaciones
afines a la historia del lugar como la Asociación Amigos de Santa Fe la Vieja
(1953), la Asociación Conmemorativa de la Primera Yerra (1973) y el Centro
de Estudios Hispanoamericanos (1981).
La importancia de este sitio arqueológico —que lo transforma en atrac-
tivo turístico a nivel mundial— radica en que allí está representada la primer
ciudad planificada que se desarrolló entre el período colonial temprano y la
primera etapa de consolidación del sistema en el Río de la Plata, cuya traza
urbana, planta catastral y registro arqueológico y documental ponen de mani-
fiesto procesos culturales con características singulares. Estos procesos surgen
de la convivencia en un contexto urbano de grupos humanos diferentes, que
originan una sociedad multicultural organizada bajo el modelo y con hege-
monía del componente hispánico (Falco, s/f ).
Entre los logros más importantes en cuanto a la gestión del lugar, se pueden
mencionar: la declaración de Lugar Histórico Nacional a partir de 1942 a
través del decreto 112765/42 y más tarde, en 1957, en virtud de los descubri-
mientos posteriores, la ampliación de la misma a la categoría de Monumento
Histórico Nacional.
El río San Javier, que forma un meandro (curva pronunciada del río) a la
vera de este primer emplazamiento de la ciudad, fue erosionando las orillas
y poniendo en peligro el patrimonio arquitectónico. De hecho, en la actua-
lidad se conservan solo 46 manzanas de las 66 iniciales, pues la erosión del río
destruyó hasta un 30 % del trazado urbano, incluido el entorno de la Plaza
de Armas, donde se levantaba la Iglesia Matriz, la de la Compañía de Jesús y
la de San Roque, junto con algunas casas importantes, incluso la del propio
Garay. Este fue el motivo por el cual en 1991 se construye una defensa para
el sitio y luego, durante la gobernación de Bonfatti, en el 2015, se amplían y
readecuan las mismas. Además, entre el año 2017 y 2019 se restauró el edificio
del Museo del sitio y se refaccionaron los pórticos de ingreso, entre otras obras
de mejoramiento del predio (Sin Mordaza, 2019, 14 de noviembre).
Por otro lado, también se ha valorizado turísticamente el patrimonio
cultural, pasado y actual, de tipo inmaterial, como el musical, el gastronó-
mico y el festivo. En cuanto a la música, se puede englobar a este espacio en

236
la Región Litoral donde las melodías y letras tienen influencia guaranítica,
por eso actualmente lo más escuchado es el Chamamé. En cuanto a las tradi-
ciones culinarias, la comida con frutos del río que más se destaca es el sábalo
frito. Antes se fritaba en su propia grasa. Pero esto hace mucho que no se ve,
debido a la gran depredación que hay, lo que impide extraer ejemplares bien
desarrollados. Otras comidas típicas de la zona son el asado de carpincho,
chorizos de carpincho y de nutria, asado con cuero, chupín de pescado, sopa
de pescado, la torta frita y la torta asada. Entre los sabores dulces se destaca la
elaboración de las «cara sucias» (tortas con azúcar negra) y el dulce de leche, un
producto que antes se fabricaba mucho en la zona (Trimboli y Vivas, 2002).
Entre el patrimonio festivo (ver Tabla 12) se destacan las fiestas donde se
admiran diferentes producciones artísticas como los carnavales de febrero en
casi todas las localidades; las fiestas productivas como la de la Yerra o de la
Zanahoria en Cayastá; religiosas como las fiestas patronales de cada distrito;
históricas como el aniversario de la fundación de Santa Fe, en Cayastá y
variados concursos de pesca como la Fiesta del Amarillo, en Helvecia.
En cuanto al patrimonio material de tipo artesanal se destacan las obras
realizadas con recursos naturales del lugar, como la madera, paja, hojas de
palmera, arcilla, cueros de diversas especies animales, astas, etc. En la actua-
lidad se elaboran tejidos con fibra vegetal (cardo, espadaña y totora); se comer-
cializan cortinas, bolsos, porta termos, sombreros, posa fuentes, posa vasos.
Se fabrican los techos de paja para los quinchos (ver imagen 29). También
se elabora el tejido de la típica silla isleña artesanal, construidas en sauce y
labradas a cuchillo. Un grupo de vecinos de Arroyo Leyes junto a la comuna
respectiva organizan asiduamente una feria de productos regionales y arte-
sanales, en la cual se ofrecen productos caseros elaborados artesanalmente y
sin conservantes, como: pan, tortas, pasteles, alfajores, empanadas, conservas,
dulces, licores, etc. y artesanías de caña, tejidos, velas, aros, pulseras, etc.
Además, se comercializan las hortalizas y miel que producen los integrantes
de la cooperativa (ver imagen 30).

237
 abla 12. Calendario de fiestas populares y concursos de pesca

Mes/ distrito Rincón Arroyo Leyes Santa Rosa Cayastá Helvecia

Festival Festival de cha- Fiesta del
Enero folklórico mamé «Sapucay y Fiesta del islero aniversario de la
de la Costa canto costero» localidad
Carnavales Mara-
Festival folklórico
Febrero tón acuático en el Carnavales
«Teófilo Madrejón»
río Calchines
Marzo
Abril
Fiesta de la
Fiesta del pastelito
Mayo Virgen de los
artesanal
Milagros
Fiesta de San
Fiesta del San
Antonio.
Antonio, indio
Fiesta de la yerra
patrono del pue-
(recordatorio de
Junio blo. Se venera
la primera mar-
una imagen de
cación de ganado
probable origen y
en el Río de la
talla Mocoví
Plata)
Fiesta patronal de
«Nuestra señora
de Lourdes».
Julio
Fiesta provincial
y nacional de la
pesca del amarillo.
Fiesta patronal:
Agosto Santa Rosa de
Lima
Fiesta patronal:
De la Natividad
Fiesta departa-
de la Virgen
Septiembre mental del parque
María.
y la juventud
Fiesta de la
Primavera.
Fiesta del
Octubre
Ubajay
Fiesta Provincial
de la Zanahoria.
Aniversario funda-
ción de Santa Fe.
Concurso de Fiesta Provincial
Noviembre pesca variada con de la Doma, de
devolución la cual surgen
los jinetes que
representarán a
la provincia en
Jesús María.
Diciembre

Fuente: elaboración propia a base de información extraída de textos periodísticos varios, publicidades y
trabajo de campo.

238
Imagen 29. Elaboración de techos de paja por Antonio West. Helvecia

239
Imagen 30. Predio donde se realiza la Feria Colectiva de productos artesanales y regionales.
Arroyo Leyes

Las facilidades turísticas

En cuanto a los tipos de equipamiento para el alojamiento de turistas se

pueden distinguir, siguiendo a Mónica Vasconi (1996):
• equipamiento hotelero: incluye a los hoteles, moteles, appart–hoteles,
residenciales, pensiones, hostales, hosterías, posadas, cabañas o bungalows;
• camping organizados (ver imagen 31);
• viviendas secundarias, utilizadas por las familias en el tiempo de ocio,
ya sea en largos períodos (vacaciones de invierno o verano) y/o fines de
semana largos o no.

Imagen 31. Camping comunal en Saladero Cabal

240
 En cuanto al número de plazas, el Departamento Garay (donde se ubican
los distritos con mayor densidad de equipamiento hotelero), contaba en el
2005 con aproximadamente 870 plazas entre bungalows, cabañas, duplex,
hosterías y casas de alquiler, sin contabilizar la capacidad de los camping que
se localizan en el mismo. Cayastá ocupaba, en ese momento, el primer lugar
con 376 plazas; Santa Rosa de Calchines el segundo lugar con 334, Helvecia el
tercero con 110 plazas y, por último, Saladero Cabal con 50 (entrevista personal
a Guillermo Kees Scotta,15 2005).
En el 2007 se estimaba que en el área de estudio existían alrededor de 40
complejos hoteleros de diferente categoría y 10 campings, tanto públicos como
privados. Con el agregado de las viviendas secundarias utilizadas solamente
los fines de semana o en vacaciones, principalmente en Rincón, Arroyo Leyes
y Saladero Cabal (Kingsland, 2007).
Diez años después, en el 2018, según información suministrada por la
Secretaría de Turismo de la Provincia de Santa Fe (ver Tabla 13) en los pueblos
de la Costa (sin contar a Saladero Cabal y Colonia Mascías por no disponer
de datos), la cifra de establecimientos de alojamiento (incluyendo cabañas,
bungalows, hosterías, hoteles, albergues, etc.) subió a 124 opciones, es decir,
que se incrementó exponencialmente la infraestructura hotelera de la zona.
En cuanto al número de plazas, para el 2018, se contaba con 2460 con Cayastá
con el mayor número como lo era en el 2008 (con 904 plazas), seguido de
Santa Rosa de Calchines con 562 plazas y en orden decreciente, Arroyo Leyes
con 424 (que es un número importante y no se contaba con datos en el 2008),
Helvecia con 351 plazas y San José del Rincón con 219 plazas.
Estos datos demuestran el desarrollo turístico que ha tenido la zona en estos
últimos años y la apuesta de inversores locales y extralocales.

15 Presidente de la Cámara de Empresarios Turísticos de la Región de Santa Fe en el 2005.

241
 Tabla 13. Equipamiento de alojamiento en los pueblos de la Costa 2018

Cantidad de esta- Cantidad Cantidad

Clasificación
blecimientos de unidades de plazas
8 cabañas/bungalows
1 camping
San José 32 unidades
11 1 establecimiento rural 219
del Rincón y 30 habitaciones el hotel
1 hotel sin categoría

19 cabañas/bungalows 94 unidades y 2 ha-

Arroyo Leyes 23 2 conjuntos de unidades turísti- bitaciones uno de los 424
cas y 2 establecimientos rurales establecimientos rurales
29 cabañas/bungalows
1 camping
103 unidades y 8 habita-
Santa Rosa 1 hotel sin categorizar
34 ciones entre el hotel y la 562
de Calchines 1 hostería
hostería
2 conjuntos de unidades
turísticas
25 cabañas/bungalows
2 camping
7 conjuntos de unidades 130 unidades y 35
turísticas habitaciones sumando las
Cayastá 38 904
1 establecimiento rural del Hotel, la hostería y el
1 hostería albergue
1 albergue
1 hotel de 1 estrella
8 cabañas/bungalows
4 hosterías 42 unidades y 34 habi-
2 camping taciones entre las dispo-
Helvecia 18 2 establecimientos rurales nibles en las hosterías, 351
1 albergue albergue y establecimien-
1 conjunto de unidades turísticas tos rurales

Totales 124 124 510 2460

Fuente: elaboración propia a base de datos suministrados por la Secretaría de Turismo de la Provincia de
Santa Fe, 2018.

Otro aspecto de análisis del equipamiento turístico es conocer el origen

de los capitales que se han invertido en su construcción y puesta en marcha,
con el fin de indagar cuán endógeno es el desarrollo turístico del área. Según
un estudio del impacto socieconómico de la cadena de valor del turismo en
el corredor de la Ruta Provincial 1 de la Provincia de Santa Fe, elaborado por
el Ministerio de la Producción del Gobierno de la Provincia de Santa Fe en
el 2013, en casi todos los distritos de la zona de estudio con alta densidad de
alojamientos turísticos (Arroyo Leyes, Santa Rosa de Calchines, Helvecia y
Saladero Cabal), la persona jurídica responsable de cada establecimiento reside
en la localidad donde está instalado el mismo. Solo en el distrito de Cayastá,
el 50 % de los titulares reside en la localidad y el restante 50 % son oriundos
de la ciudad de Santa Fe, del resto de la provincia y del país. Es de destacar
que los escasos inversores externos en las otras localidades son en su mayoría
de la ciudad de Santa Fe. Además, en Saladero Cabal todos los estableci-

242
mientos están en manos locales y en Helvecia, solo uno (ubicado en Campo
del Medio) es oriundo de la ciudad de Santa Fe (Ministerio de la Producción
del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, 2013).
En cuanto a la localización de la infraestructura turística (equipamientos de
alojamiento, camping, guarderías y bajadas de lanchas y clubes) y las casas de
fin de semana se puede observar que en todos los distritos se instalan, en su
mayoría, en los márgenes de los ríos o arroyos correspondientes para aprove-
char el paisaje como atractivo. Incluso en Santa Rosa de Calchines existe un
complejo que se ubica en la zona de islas y se accede al mismo solamente en
lancha. En Arroyo Leyes, por ejemplo, la mayor densidad de cabañas se loca-
lizan en los márgenes de los arroyos Potrero y Leyes y sobre el río Colastiné.
En el caso del distrito Santa Rosa, el equipamiento turístico se instala en su
totalidad sobre la margen derecha del Riacho Calchines, tanto en la planta
urbana de Santa Rosa como en la zona rural (ver imagen 32) y también, en
la planta urbana de la localidad de Los Zapallos. En el distrito Cayastá, la
mayoría de los complejos, Las Ruinas de Santa Fe La Vieja y los campings
privados y públicos se instalan a orillas del meandro que forma a esta altura
el Río San Javier. En Helvecia se destacan los complejos ubicados sobre el Río
San Javier a la altura de la localidad de Campo del Medio; también, aquellos
ubicados en la planta urbana de la localidad de Helvecia propiamente dicha.
Sin embargo, es de destacar que en esta localidad, existen hospedajes alejados
(unas cuadras) del río, al igual que en Saladero Cabal.

Imagen 32. Complejo turístico Santa Catalina. Antigua Estancia restaurada para el aloja-
miento de turistas en la zona rural de Santa Rosa, a orillas del río

243
 En general, se observa una gran dispersión de la infraestructura turística y
muchos complejos están emplazados en zonas rurales alejados de los centros
de servicios y de la localización de los atractivos de tipo histórico–culturales.
Se verifica una ausencia de un sistema turístico organizado espacialmente en
circuitos, áreas o enclaves.
La oferta de servicios de gastronomía y amenidades en general se reduce a
pocas opciones y lugares a lo largo del corredor de la Ruta 1. Por ejemplo, en
todos los distritos analizados, existen solo tres comedores que ofrecen platos
típicos con diferentes especies de pescado y uno que ofrece pescado asado,
entre otros platos.
La localización de la infraestructura de alojamiento y de gastronomía a
orillas de los ríos de cada localidad hace que la actividad sea altamente vulne-
rable ante una eventual crecida de los mismos, principalmente aquellos que
están ubicados por fuera del anillo de defensas. Además, la actividad turística
es altamente perjudicada durante los periodos de crecientes extraordinarias
porque se reducen los espacios de playa, las mismas no se habilitan, hay más
peligros en las islas para transitar con las lanchas, el paisaje cambia porque
aparecen en las zonas más altas cercanas a la ruta muchas viviendas precarias
que se transforman en refugios para los habitantes de cada lugar a los que se
le inunda su vivienda, y el miedo paraliza a los posibles turistas.
Por otro lado, solo en la mitad de los distritos del área de estudio (Helvecia,
Cayastá y Santa Rosa) se puede encontrar una Oficina de Información Turística.
La infraestructura y/o equipamiento en general, utilizada tanto por el habi-
tante permanente como por el turista, es escasa, poco diversificada y cubre
espacios reducidos, tal como se ha visto en el capítulo 3 de este libro. Por
ejemplo, existen ciertos servicios como provisión de agua potable, al cual se
puede acceder solamente si el hospedaje o casa de fin de semana se localiza en
la planta urbana. Por otro lado, muchos de los servicios se cubren con inver-
siones privadas de cada complejo, por ejemplo, el alumbrado público en el
caso de localizarse en zonas alejadas de la planta urbana.
De todos los distritos analizados, Arroyo Leyes y Saladero Cabal son los únicos
que no cuentan con red de agua potable en una parte de la planta urbana. Todos
los distritos cuentan con red de telefonía, electricidad y alumbrado público pero
en ninguno de ellos las calles están pavimentadas en su totalidad (solo las calles
principales en algunos de ellos). Este último hecho se fundamenta en que no
resulta una prioridad, ya que el suelo es arenoso y cuando llueve no se dificulta
el tránsito. Además, resulta ser un atractivo más para los turistas (se contrapone
al espacio pavimentado de las grandes ciudades). Tampoco existe red de cloacas
ni de gas natural, pero sí proyectos que los incluyen.

244
 En cuanto a la infraestructura y/o equipamiento y servicios para la acce-
sibilidad y de transporte se destaca la Ruta Provincial 1 como único eje arti-
culador de las localidades y, además, como soporte de los servicios y equipa-
mientos. Sin embargo, posee una serie de carencias: la falta de señalización,
la precariedad de las banquinas y el reducido ancho de la calzada en lo que
respecta a la seguridad vial. Existen solo dos rutas transversales asfaltadas que
comunican a los pueblos de la Costa con el interior santafesino: la Ruta 62 que
comunica Cayastá y Emilia y la Ruta 39 que une San Javier con Gobernador
Crespo. Y la única vía de comunicación terrestre con la vecina provincia de
Entre Ríos es el Túnel Subfluvial Raúl Uranga–Carlos Sylvestre Begnis. Las
distancias entre las localidades en estudio y la ciudad de Santa Fe Capital se
pueden observar en la Tabla 14, siendo la más cercana a la capital, la ciudad
de San José del Rincón y la más alejada, la localidad de Saladero Cabal.
En cuanto a los medios de transporte terrestres, existe solo una empresa
de colectivo de media distancia que transita la Ruta 1 desde Santa Fe capital
hasta Colonia Mascías con horarios rotativos (desde Santa Fe salen unidades
con una hora promedio de diferencia). Y existe una empresa de colectivos
urbanos que llega hasta Los Zapallos en el distrito de Santa Rosa de Calchines
desde la ciudad de Santa Fe con variedad de horarios.
El río, en cambio, no tiene un rol importante como medio de transporte
por la falta de infraestructuras de soporte a la navegabilidad. Por ejemplo,
podemos referir la carencia de una cadena de pequeños puertos o embarca-
deros estratégicamente conformada para la complementariedad de actividades
y oferta de paisajes y servicios turístico–productivos.

Tabla 14. Localidades del área, distancias en kilómetros

Localidades Santa Fe Santa Rosa Cayastá Helvecia

Santa Rosa 47 - - -
Cayastá 80 33 - -
Helvecia 94 47 14 -
Saladero Cabal 120 93 46 32

Fuente: revista Tiempo Turístico de la Guía Santa Fe.

245
Los turistas

La procedencia de la demanda es mayoritariamente de las localidades alejadas

de la provincia de Santa Fe (mayor porcentaje en cada localidad analizada) y de
los centros urbanos cercanos (menor porcentaje). De todas formas, el grueso de
los visitantes son oriundos de la provincia, seguido de visitantes de la provincia
de Córdoba principalmente, luego de Buenos Aires y muy pocos de Entre
Ríos. En cuanto a la llegada de turistas del exterior, los mayores porcentajes se
dan en Santa Rosa de Calchines y Cayastá pero en general son muy escasos.
En el caso de Cayastá, se fundamenta en la visita al Parque Arqueológico de
Santa Fe La Vieja, atractivo de importancia internacional (Ministerio de la
Producción del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Secretaría del Sistema
de Turismo, Comercio y Servicios, 2013).
Se observa una marcada estacionalidad de la actividad turística: la demanda
se concentra en los meses de enero, febrero y julio, en función del receso
escolar y las vacaciones laborales. También, en Semana Santa y fines de semana
largos. La mayoría de los turistas llegan motivados por la pesca y el disfrute
de la naturaleza (Alvarez, 2002).

Conflictos asociados a las actividades productivas

Las actividades descriptas, específicamente la ganadería, la horticultura,

el cultivo de arroz, la pesca y el turismo, tienen un punto de conexión o
encuentro: la valorización y explotación de la riqueza de las islas y el agua de los
cursos fluviales del valle actual del Paraná Medio y las napas subterráneas. Los
impactos se realizan en todo el sistema y los actores sociales que participan en
cada actividad se entrecruzan y se generan diferentes situaciones de conflicto.
En particular, las comunidades ribereñas de los pueblos de la Costa cons-
truyeron históricamente una relación de estabilidad con su medio. El oficio
pesquero permitió vivir dignamente a muchas familias sin atentar contra la
fuente de esos recursos. Sin embargo, en los últimos años una serie de factores
han modificado esta relación y se han ido configurando conflictos de conte-
nido ambiental (Folchi Donoso, 2001) en torno a la disminución progresiva de
la cantidad y tamaño de los recursos naturales ligados al río como es la fauna
ictícola (en algunos casos con peligro de extinción) o la calidad del agua, es
decir, se observan procesos de contaminación de las napas subterráneas con el
consiguiente peligro para la salud humana (conflicto más reciente y que será
profundizado en estudios posteriores a esta publicación). En los conflictos
están presentes —y son afectados en sus intereses— diferentes actores sociales,

246
como los pescadores, los acopiadores, los empresarios, los empleados, la pobla-
ción local, los turistas y el Estado en sus diferentes escalas, algunas organiza-
ciones ambientalistas y los emprendedores turísticos, entre otros.
En este apartado se hará un recorrido cronológico de la problemática sobre
la disminución de peces en el río incluyendo un análisis de la participación
de diversos actores sociales.
La disminución de los recursos ictícolas fue advertida y asumida por los
propios pescadores, tanto comerciales, de subsistencia y deportivos desde
principios de este milenio, y paralelamente se fueron desarrollando distintos
estudios que fueron aportando datos más sistemáticos sobre esta situación.
En el 2003, el Grupo de Recursos Pesqueros del intec16 realizó una inves-
tigación que comparaba la abundancia de la pesca comercial de hace 30 años
con la de ese momento, teniendo en cuenta la actividad de Puerto Sánchez,
ubicado en la ciudad de Paraná (Entre Ríos). Los resultados denotaron que
la cantidad promedio en kilos de pescado capturado había disminuido a la
tercera parte, al igual que la talla media de los peces, que se había reducido en
15 cm. Otro dato alarmante en ese momento era la reducción de la diversidad
de especies, observándose en la escasez de ejemplares que en otros momentos
históricos eran habituales, como el Pacú, el Manguruyú, el Surubí atigrado,
Salmón de río y Pejerrey, entre otros. El caso más inquietante fue el del Surubí
Pintado que hacía 30 años atrás representaba para la pesquería de Puerto
Sánchez el 22 % en peso (biomasa) del total de la captura y en el 2003 solo el
2 %. Similarmente, el Dorado había disminuido 3 veces su representatividad
y el Armado Chancho 7 veces.
A partir del 2001 se incrementó la presión sobre los recursos ictícolas al
aumentar la demanda externa. El mayor porcentaje de extracción recayó sobre el
sábalo, que a pesar de haber sido durante años poco apreciado y llamado el «pescado
de los pobres», desde ese momento se convirtió en la especie más exportada
(Peña, 2004–2005). Al respecto se puede observar en el gráfico 2 cómo aumen-
taron exponencialmente las capturas de sábalo en toneladas entre 1935 y el 2005.

16 Instituto de Desarrollo Tecnológico para la Industria Química.

247
Gráfico 2. Capturas de sábalo entre los años 1935 y 2005 (en tn)
Fuente: Subsecretaría de Pesca y Acuicultura de Nación, 2006.
Nota: no hay información disponible entre 1988 y 1993; los datos a partir de 1994 corresponden sola-
mente a las capturas para exportación.

En atención al conflicto, desde el Estado y buscando posibles soluciones,

el 20 de noviembre del 2003, en la legislatura de la provincia de Santa Fe,
se declaró la Ley 12212 Manejo Sustentable de los Recursos Pesqueros. Con
esta nueva ley quedaron sin efecto las leyes y decretos anteriores: el decreto
ley 4218 ratificado por ley 4830, su Decreto Reglamentario 4148/63 y normas
complementarias. La ley regula todas las actividades relacionadas con la
pesca y tiene como objetivo principal el manejo sustentable de los recursos
pesqueros. Además, se creó la Dirección General de Manejo Sustentable de
los Recursos Pesqueros como órgano de Aplicación. Sin embargo, algunos de
los artículos de esta ley fueron reglamentados recién en noviembre del 2004
por el gobernador Obeid a través del decreto 2410, Manejo de los Recursos
Pesqueros. En esta ley se establecieron las tallas mínimas para cada especie y
la apertura de malla, teniendo en cuenta los principios básicos en ecología
por los cuáles se determina una talla para cada especie en la que tiene la posi-
bilidad de reproducirse para mantener la continuidad del recurso y la varia-
bilidad genética de la población.
El respeto por las longitudes mínimas de captura de cada especie es crucial
teniendo en cuenta los análisis de los expertos. Al respecto, el especialista
Martín Peña planteaba en el 2005 que las causas de la disminución del recurso
son múltiples pero algunas tienen mayor importancia. Algunas razones tienen
que ver con importantes modificaciones en la cuenca que impactan sobre las
poblaciones de peces o con acciones directas sobre las mismas. La mayoría
son de origen antrópico: contaminación de los cursos de agua, construcción
de represas, pesca deportiva indiscriminada y, como factor de mayor inci-
dencia, la sobreexplotación depredatoria de peces por sobre los límites de su

248
recuperación y sustentabilidad por parte de los pescadores comerciales y los
frigoríficos, debido a la creciente demanda internacional de pescado de río.
Con respecto a la incidencia de las grandes obras de infraestructura, señalaba:

La gran mayoría de las especies realizan desplazamientos que habitualmente

superan los 500 km a lo largo del río y a veces mucho más. Estas migraciones
en primavera son ascendentes y las realizan para reproducirse aguas arriba de
manera que los huevos fecundados y larvas deriven con la corriente hacia las
zonas donde los reproductores iniciaron tal movimiento y así mantener su
posición geográfica de la población. Luego de reproducirse, los adultos migran
nuevamente aguas abajo hacia las zonas de alimentación y refugio. (…) Las
grandes obras civiles como las Represas Yacyretá e Itaipú y el puente Rosario–
Victoria que atraviesan total o parcialmente el valle fluvial de los ríos, en este
caso del Paraná, interrumpen el normal desplazamiento migratorio de los
peces disminuyendo las áreas de reproducción y obstruyendo la deriva de las
larvas. Esto afecta principalmente a las especies más longevas que son las que
mayor tamaño alcanzan, las que tienen menor tasa de mortalidad natural y las
que realizan los desplazamientos más largos. Pueden citarse como ejemplos de
las últimas a los Surubíes pintados y atigrados, Manguruyú, Dorado y Pacú.
(Peña, 2004–2005:13)

Sin embargo, al igual que otros especialistas, Martín Peña señalaba como
causa principal de la disminución de la pesca a la sobreexplotación de las
especies longevas.

Las grandes especies migradoras también son las que mayormente se ven afec-
tadas por el gran aumento de la presión de pesca comercial en las últimas dos
décadas. Los pescadores comerciales, motivados por atrapar más peces para
cubrir la demanda del mercado exterior, principalmente el del sábalo que es
muy abundante y tiene alta tasa reproductiva, han aumentado el desarrollo
de sus redes y disminuido la apertura de malla de las mismas. Este cambio
está provocando un serio impacto ecológico al capturar también los juveniles
y adultos de las citadas especies longevas que no resisten las elevadas tasas de
explotación a las que se está sometiendo el recurso. Al mismo tiempo, se ve
afectada la pesquería de sábalo porque un alto porcentaje de las piezas captu-
radas de esta especie no alcanzan la medida reglamentaria, lo cual significa
que muchos de esos peces son extraídos antes de que alcancen la maduración.
(Peña, 2004–2005:13)

249
 Como el ejemplar más capturado desde el 2001 fue el sábalo, una serie de
instituciones y organizaciones de la Nación y de las provincias ligadas a la
cuenca del Paraná,17 se asociaron en el 2005 para realizar un estudio en el cual
se analizaron las posibles repercusiones en la cantidad y calidad de esta especie
en el río Paraná por el incremento de la captura. Se llevó adelante una evalua-
ción del stock de sábalo a lo largo de un ciclo anual, mediante la realización de
cinco campañas de pesca exploratoria entre abril de 2005 y marzo de 2006. De
los datos obtenidos se desprendió que las capturas comerciales del sábalo no
estaban fuera de los límites de sustentabilidad por el momento, pero se calculó
como talla crítica entre los 40 y 42 cm (tamaño en que conviene pescar esta
especie para obtener máximo rendimiento sin afectar el recurso). Además, se
observó la escasez de ejemplares grandes, que por ser mejores reproductores
son una garantía para el mantenimiento del stock.
Sin embargo, las normas en cuanto a longitudes mínimas y máximas, tipos
de mallas permitidas y cantidad de ejemplares que se podían capturar por
especie, no se respetaron en los años siguientes a la reglamentación de la ley
12212. Algunos datos que atestiguan la depredación de los grandes acopiadores
y frigoríficos y sus prácticas ilegales son las numerosas actas de infracción y
decomisos. En el 2006, a través de diferentes operativos de control, la provincia
labró 170 actas de infracción, se decomisaron más de 100 toneladas de peces
que no alcanzaban las medidas mínimas legales y se secuestraron 50 000 m
de malla fuera de medida (El Paraninfo, mayo de 2006).
El conflicto continuó y se agravó. A tal punto, que en el 2007 desde el
Estado Nacional se intentó una vía de resolución: el 2 de enero la ministra
de Economía y Producción Felisa Miceli expidió una Resolución a través
de la cual se suspendían, por el término de ocho meses, las exportaciones
de especies comerciales obtenidas en la cuenca del río Paraná. Además, en
ese momento se establecieron la realización de evaluaciones periódicas de la
situación de los recursos, para analizar la posible liberación de las exporta-
ciones o el potencial establecimiento de cupos de exportación de las especies
involucradas, en base a los resultados científicos–técnicos que se obtuvieran
(Informe Digital, 2007, 4 de enero).
Luego de las disposiciones del estado nacional, el gobernador Jorge Obeid
aprobó la ley 12703, por la cual se prohibió la captura de toda especie de
peces de río durante los meses de noviembre, diciembre y enero de cada año,
a partir del 1 de enero del año 2007, es decir, se estableció una veda. Dicha
ley fue sancionada por la legislatura provincial el 28 de diciembre de 2006 y

17 En el estudio participaron la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura de la Nación, las provin-

cias de Entre Ríos y Santa Fe, el INALI (Instituto Nacional de Limnología), la UNL y el INIDEP
(Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero).

250
aprobada y promulgada como ley por el gobernador el 4 de enero del 2007.
Asociado a este hecho, se hizo efectivo el subsidio de $ 400 a los pescadores
afectados por esta ley durante la veda.
Con esta medida se recrudeció el conflicto y estallaron las voces de antiguos
y nuevos actores sociales. Comenzaron las acciones de protesta (cortes de ruta,
panfletos, debates en los medios de comunicación) por parte del Sindicato de
Pescadores de la Provincia de Santa Fe (SIPESA) que se opuso rotundamente
a la veda y al deterioro de su fuente de trabajo. En una carta abierta a los
ciudadanos santafesinos explicaron que desde el sindicato siempre se habían
propuesto soluciones que ayudarían al control de cantidad y variedad de las
especies capturadas pero nunca habían sido escuchados. Además, solicitaron
que de imponerse la veda, se le retribuya a cada pescador con $ 1000 por mes
y que la misma sea total, incluyendo a deportistas y turistas.
En el 2016 (una década después), expertos y pescadores artesanales, comer-
ciales y deportivos siguen advirtiendo que lo preocupante es que ya no se
ven ejemplares de Surubí y se pescan muy pocos Manguruyú y Pacú. Según
Norberto Oldani, doctor en biología e investigador del conicet (Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas) hubo un año fatídico para
la población de peces del Paraná que fue el 2011, cuando se registró un pico
de destrucción nunca visto, cuyas consecuencias explotan a la vista ahora. «El
pico de capturas fue en 2011, lo que provocó que los peces migradores como
el surubí, el dorado, y el sábalo dejaran de reproducirse masivamente, o se
reprodujeran pero en muy poca cantidad, señaló Oldani» (La Capital, 2016,
20 de marzo). Según explica el investigador, la cantidad de ejemplares de
esas especies descendió hasta un 15 % porque las mismas tardan más tiempo
en reproducirse. Por ejemplo: el sábalo se reproduce a los dos años pero el
Surubí lo hace a los cinco. «Tenemos una población castigada sin reproduc-
tores, y encima tenemos menos peces, porque los que se deberían reproducir
no nacieron, agregó» (La Capital, 2016, 20 de marzo).
Atendiendo a la continuidad de la problemática, desde la Nación e invi-
tando a todas las provincias que comparten la cuenca del Paraná, se desarrolló
el proyecto «Evaluación biológica y pesquera de especies de interés deportivo
y comercial en el río Paraná, Argentina» desde el 2005 al 2016. En el mismo
participaron la Dirección de Pesca Continental de la Nación y todas las áreas
gubernamentales ligadas a la actividad pesquera de las provincias de Santa Fe,
Entre Ríos, Corrientes y Chaco. Se realizaron campañas estacionales de inves-
tigación pesquera en las zonas donde se asientan las principales pesquerías
comerciales de sábalo (entre ellas estuvieron incluidas Cayastá y Helvecia) y los
datos obtenidos permitieron estimar variables de interés como la abundancia
de cada especie, estructura de tallas, edades de las poblaciones, su reproduc-

251
ción, etc. Los informes producidos luego de cada campaña y los generados
cada año, permitieron revisar las leyes de pesca de cada provincia y ajustar la
reglamentación vigente. Por ejemplo, en la provincia de Santa Fe, frente a la
mayor importancia que fue adquiriendo el pescador de tipo deportivo (nuevo
actor social en la problemática), se hicieron modificaciones en las normas.
Entre actividad pesquera y turismo se pueden establecer dos tipos de
conflictos. Por un lado, se advirtió que los pescadores deportivos que visi-
taban la costa con fines de disfrute de la naturaleza y ocio fueron contribu-
yendo a la sobreexplotación del recurso, ya que hasta el 2014 no estaba claro
en la ley 12212 cuales eran las responsabilidades de los mismos ni tampoco
había controles eficaces sobre estas acciones. Por otro lado, los intereses de los
actores sociales vinculados a la práctica del turismo en el área se vieron afec-
tados por la merma del recurso, ya que el turismo deportivo y el ecoturismo
son dos de las modalidades turísticas que más se promocionan. Esta merma
se fue observando en los numerosos concursos y fiestas asociadas a la Pesca
que se fueron desarrollando en el área.
En julio de 2014, la Secretaría de Medio Ambiente de la Provincia de Santa
Fe dicta la resolución 207/14, para ajustar la normativa vigente en relación a
la pesca deportiva adecuándola a los nuevos conocimientos obtenidos a partir
de los resultados del proyecto denominado «Evaluación biológica y pesquera
de especies de interés deportivo y comercial en el río Paraná» nombrado ante-
riormente. Reafirma que los pescadores deportivos deben tener licencia de
pesca como lo establece la ley 12212, excepto para capturar, tener y transportar
la especie del sábalo (Prochilodus lineatus = P. platensis) y establece que los
ejemplares que no cumplan con la talla reglamentada deben devolverse con
vida a su ambiente natural. La resolución fija nuevas longitudes mínimas y
máximas para la captura de cada especie y también fija nuevos cupos máximas
de piezas (según las Tablas 15 y 16).

252
Tabla 15. Longitudes mínimas y máximas de cada especie permitidas para su captura

Fuente: resolución 207/14 de la Secretaría de Medio Ambiente, Provincia de Santa Fe.

Tabla 16. Cantidad de ejemplares de cada especie que se permiten capturar

Fuente: resolución 207/14 de la Secretaría de Medio Ambiente, Provincia de Santa Fe.

253
 Además, establece que cada pescador deportivo con licencia puede retener
y transportar hasta un máximo de 10 ejemplares en la suma total de especies,
y solo dos de surubí sea de la especie «pintado» o « atigrado», ya que son las
especies más afectadas por la pesca comercial y en peligro por su disminu-
ción. Por último, reglamenta las condiciones de los concursos de pesca estable-
ciendo las pautas que se deben respetar para no atentar contra el ambiente y los
recursos ictícolas (Provincia de Santa Fe, Secretaría de Medio Ambiente, 2014).
Como conclusión, se puede afirmar que en cuestiones legislativas se avanzó
bastante pero no así en lo que se refiere al control estatal sobre el cumplimiento
de las leyes. Por ejemplo, la pesca del dorado está vedada desde 2007 (solo se
puede hacer pesca con devolución y ni siquiera está permitido transitar por
territorio santafesino con esa especie en el auto), pero a veces aparecen ejem-
plares colgados en los locales de venta de pescado o forma parte del menú
que ofrecen la mayoría de los restaurantes náuticos de la zona. Otra cuestión
a tener en cuenta son los cupos de exportación del sábalo que fija la Nación
lo cual genera luego fricción entre las provincias. Por ejemplo, para el año
2016 se autorizaron hasta 15 mil toneladas, una cifra que a Santa Fe (30 %
de las ventas externas) le parece demasiado alta, pero que Entre Ríos (70 %
de las exportaciones) acepta. Con estas decisiones estatales, muchos opinan
que desde los niveles gubernamentales no hay una visión real de alarma con
respecto a la pesca indiscriminada (La capital, 20 de marzo 2016).

Las vulnerabilidades económico–productivas

¿Qué características distintivas presentan las principales actividades productivas

de los pueblos de la Costa?, ¿de qué manera participan en la configuración del
riesgo hídrico del área y de su población? En estos últimos párrafos se señalan
algunas de esas cuestiones.
En primer lugar, cabe destacar la expansión de la actividad pesquera que
ha derivado, como vimos, en la sobreexplotación del recurso ictícola (en
especial, del sábalo y de peces de mayor porte) y su escasez. Esto ha derivado
en una mayor vulnerabilidad económica de los actores sociales del primer
eslabón (es decir, los pescadores, tanto de subsistencia como comerciales). Es
de destacar, que la población de una de las localidades de la zona de estudio
como es Los Zapallos, depende económicamente casi por completo de la acti-
vidad pesquera que se desarrolla a partir de los frigoríficos que allí se encuen-
tran. Entonces, es una problemática con distintas aristas donde un mismo
actor social puede tener dos roles distintos. Por ejemplo: los empresarios son
los principales causantes de la merma del recurso pero también son los que

254
emplean a muchas personas y garantizan el bienestar económico de mucha
población. Por tanto, el papel del Estado como mediador se torna sumamente
importante no solo a través de políticas y leyes acordes (como la ley 12212 y la
ley 12703) sino también a través del control del cumplimiento de las mismas.
En segundo lugar, cabe señalar la expansión de la actividad agrícola extensiva
en el norte del área, en particular a través del cultivo de soja y el arroz. Este
proceso ha potenciado situaciones de concentración de la tierra y, por tanto,
de mayor vulnerabilidad económica para el resto de los (pequeños) produc-
tores de ese sector. En los distritos del sur se ha detectado la potenciación de
una agricultura intensiva, fundamentalmente destinada a la producción de
hortalizas pero con distintas características en cada zona. En este ámbito, los
mayores problemas y conflictos se vinculan con los procesos de anegamiento en
las tierras más bajas (las pérdidas económicas son enormes teniendo en cuenta
que los insumos se pagan en dólares), con la informalidad en la contratación
de mano de obra y con la comercialización de la producción (en particular,
por tratarse de una producción que se comercializa en fresco, la capacidad
negociadora del productor se encuentra muy condicionada).
En tercer lugar, cabe señalar que a pesar de la mencionada expansión
agrícola, la ganadería sigue siendo la actividad predominante en la región
(al menos por superficie ocupada). Al respecto, el principal problema son las
pérdidas económicas de los pequeños productores (primer eslabón de la cadena
y mayoría) que realizan el sistema de cría y pierden mucha hacienda cuando
hay escasez de tierras de cotas altas durante las crecientes e inundaciones.
En cuarto y último lugar, cabe destacar el incremento del aprovechamiento
turístico del paisaje y otros recursos naturales de la costa, lo cual ha derivado
en una revalorización de terrenos cercanos al río San Javier y otros afluentes del
Paraná, es decir, se ha potenciado (y se continúa potenciando) la localización de
servicios e infraestructura turística en sitios ambientalmente frágiles. Sin embargo,
un aspecto positivo es que la mayoría de la infraestructura de hospedaje de la zona
corresponde a inversionistas locales, es decir, que el desarrollo es «endógeno».
Cabe señalar también que la cuestión de la accesibilidad en momento de
crecientes e inundaciones es un problema que atraviesa a todas las actividades
productivas del área: altera los recursos ictícolas y su posibilidad de aprovecha-
miento, dificulta la comercialización de la producción hortícola (altamente
perecedera), reduce los espacios para ubicación de los rodeos ganaderos (sobre
todo en el sector de islas pero también en el albardón) y dificulta —o hasta
ahuyenta— la llegada de turistas.
Para finalizar, puede concluirse que los actores sociales vinculados a los primeros
eslabones (que son la mayoría de la población activa) de todas los circuitos
económico–productivos de los pueblos de la Costa se presentan como los más
vulnerables y propensos a sufrir pérdidas y daños frente a un fenómeno hídrico.

255
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258
Capítulo 5
Las vulnerabilidades político–institucionales
María Laura Visintini y Pilar Cabre

En este capítulo abordaremos la cuestión de la vulnerabilidad institucional en

el territorio, dimensión que resulta de analizar la gestión del riesgo a inunda-
ciones, es decir, las instituciones, normativa y actores que intervienen. En el
marco de los riesgos ambientales, Firpo de Porto Souza (2008) plantea que
la vulnerabilidad institucional hace referencia a la dificultad que tienen las
instituciones del Estado dedicadas a la prevención y mitigación de riesgos,
así como también a las que intervienen en las políticas más generales (sociales
y económicas) que tiendan a reducir, y no a amplificar las vulnerabilidades
sociales de la población.
En este sentido, revisten una importancia central los marcos legales e insti-
tucionales porque permiten prevenir y no actuar solamente en el momento
del desastre (Firpo de Porto Souza y Machado de Freitas cit. en Calvo y Viand,
2015). Como sostienen las autoras Natenzon y Viand, consideramos:

necesario profundizar en el análisis y encontrar evidencias que pongan de

manifiesto de qué manera, en qué circunstancias y con qué consecuencias, las
carencias institucionales inciden en el aumento o la disminución de vulnera-
bilidad social y, en consecuencia, tener una noción más acertada del riesgo,
que posibilite proponer políticas de prevención y disminuir la incertidumbre
de la sociedad. (2005:2)

En las situaciones de emergencia o catástrofe, es el Estado, en sus diferentes

niveles y jerarquías, el actor principal que interviene. Focalizar el análisis de
los marcos institucionales nos permite diagnosticar el estado de situación de
este aspecto, pero también pensar en qué medida una problemática conside-
rada parte de la dinámica territorial, está siendo atendida.
Considerando que las instituciones públicas son instrumentos del Estado
y que sus objetivos apuntan a resolver determinadas necesidades sociales y en
función de ellos desarrollan sus prácticas; cuando los objetivos no se cumplen
y la población se encuentra más expuesta, la vulnerabilidad social frente a
eventos extremos se incrementa, amplificada por la propia práctica institu-
cional (Natenzon y Viand, 2005). No obstante, existen además de las insti-
tuciones estatales o públicas, aquellas que representan a los sectores privados
y las llamadas del «tercer sector», principalmente las Organizaciones no

259
Gubernamentales (ONG), que se suman en este proceso puesto que también
gestionan en y con la población aspectos sociales, económicos y políticos.
En lo que refiere a las perspectivas y modos de abordaje institucional de los
riesgos de desastre, se han podido diferenciar dos grandes enfoques: por un lado,
uno más tradicional centrado en el manejo del desastre, es decir, un posicio-
namiento que entiende la situación de desastre como un evento excepcional y
por lo tanto, establece etapas o fases de intervención temporal, enmarcadas en
el «ciclo del desastre» y se caracterizan por darse al momento del evento, distin-
guiendo las acciones específicas en el antes, durante y después. Según Natenzon
(2003), en el antes se identifican y monitorean los fenómenos peligrosos para
predecirlos. El durante es el momento del desastre y, generalmente, reina el
caos. Y el después es el momento de intervención con las acciones de recupera-
ción de las consecuencias del fenómeno, que van desde la asistencia externa a la
construcción de obras o instrumentos técnicos que «controlen» a la naturaleza.
Por otra parte, el enfoque alternativo denominado gestión del riesgo de
desastre surge a mediados de los años 90 y se centra en las políticas, estrate-
gias que permitan reducir, prevenir y controlar el riesgo de desastre, es decir,
se enfoca en el proceso continuo del riesgo, entendiendo que el mismo —al
ser una construcción social—, requiere que se establezcan las causas sociales,
políticas y económicas que lo provocan (Lavell, 2002; Estrategia Internacional
para Reducción de Desastres, 2004; Natenzon y Viand, 2005; Natenzon et al.,
2009; Calvo y Viand, 2015). La implementación de las medidas de intervención
se realiza en momentos encadenados teniendo en cuenta la prevención–mitiga-
ción (anticipar y tomar medidas para evitar la amenaza y, por otra parte reducir
y atenuar y la vulnerabilidad a través de medidas de intervención), la prepara-
ción–respuesta (organización y planificación de acciones durante el impacto),
y la recuperación (rehabilitación y reconstrucción) (Calvo y Viand, 2015).
En este capítulo se intentará determinar, cuáles han sido las perspectivas
dominantes por parte de las instituciones estatales en el abordaje de los riesgos
en el período analizado, así como también establecer una caracterización de
la vulnerabilidad institucional como dimensión constitutiva del riesgo enten-
dido como un proceso social y dinámico.
Metodológicamente se llevó adelante un análisis diacrónico, de carácter
descriptivo–analítico, situando el punto de partida en la década de los años 90
hasta la actualidad, relacionándolo con aspectos sustanciales del contexto en el
que se manifiestan las peligrosidades/amenazas: las inundaciones producidas
por el desbordamiento de los cursos de agua durante las crecidas extraordina-
rias de 1992–1993, 1998, y las inundaciones por anegamientos debido a lluvias
locales y afloramientos de aguas subterráneas de marzo de 2007 y 2015–2016
(Castro et al., 2008).

260
 Considerar a las catástrofes como elemento de quiebre de las etapas permite
ponderar y explicar que las mismas logran, con su efecto devastador, visibilizar
la ausencia de políticas, las fallas de las existentes y las necesidades a corto y
largo plazo. Al respecto, consideramos relevante para este trabajo, el aporte
que realizan Beltramino y Filippon (2017) distinguiendo en etapas la gestión
del riesgo entre desastres (2003–2007), el riesgo como eje central de la agenda
pública (2007–2011) y la significación particular que adquirieron a partir de lo
acontecido en el año 2003 en la ciudad de Santa Fe —que fue cuando ocurrió
el mayor desastre en la historia de la ciudad—, puesto que la inundación se
instala como un problema público al quedar en evidencia la ineficiencia en la
gestión de la catástrofe por parte del Estado. En este sentido, coloca la etapa
posdesastre como el período donde se conforma la arena posdesastre en la
que se jerarquiza el problema de las inundaciones como un tema relevante
para la acción pública. Beltramino y Filippon (2017) encuentran una diver-
sidad de perspectivas en las políticas de esta etapa, propias de un proceso de
construcción social del riesgo que se dirime entre aquellas visiones fisicalistas,
que ven a las inundaciones como un desastre natural, o las perspectivas de
corte más social que incorporan a la prevención como el principio que debe
orientar la gestión de los riesgos.
El capítulo está organizado de la siguiente manera, en primer lugar se
describen cuáles son las instituciones internacionales, provinciales y de los
gobiernos locales en cuanto a las competencias y funciones directas con la
problemática de las inundaciones. Luego, presentamos el análisis organi-
zado en tres etapas: la primera denominada «la técnica» como respuesta a
las inundaciones entre los años 1991 a 2002, la segunda «del desastre natural
al desastre social y político, entre los años 2003 a 2007» y la tercera «hacia
una gestión alternativa del riesgo, de 2008 a 2016». Finalmente, se realizan
reflexiones finales.
Para cada etapa se realizó el relevamiento de las instituciones y normativas
que constituyen un instrumento indirecto con competencia territorial en el
tema riesgos, las cuales fueron organizadas según la escala político–admi-
nistrativo de orden internacional, nacional, provincial, municipal/comunal.
Según Pirez (2013), en la producción de la ciudad intervienen instrumentos
directos e indirectos.

Instrumentos directos, que pueden ser específicos, como la realización de obras

(infraestructuras, equipamientos), producción de bienes (desde materiales de
construcción hasta potabilización de agua), y prestación de servicios (distribución
eléctrica, recolección y disposición de residuos sólidos, etcétera); o generales, en
el caso de políticas fiscales, de políticas sociales, etc. E instrumentos indirectos

261
 que operan sobre los parámetros del comportamiento de los actores (estatales,
mercantiles y comunitarios) por medio de diferentes sistemas de normas. (52)

Por otra parte, se tuvieron en cuenta las acciones desplegadas por quienes
pertenecen al ámbito de lo no gubernamental: ONG, asociaciones civiles, veci-
nales, referentes locales.
Se utilizaron fuentes primarias, como entrevistas semi–estructuradas a los
representantes de la gestión, informantes clave y representantes institucio-
nales. También se efectuó la consulta sobre fuentes documentales, como los
informes de gestión de Senaduría de los representantes departamentales. A
su vez, se relevaron fuentes secundarias, como trabajos realizados por otros
organismos, como el Instituto Nacional del Agua, la Bolsa de Comercio y el
informe hídrico realizado por la ong de Rincón «Trama tierra y Arenas» titu-
lado «Situación hídrica de San José del Rincón: miradas y aportes a partir de
los encuentros–talleres 2016» y el informe técnico de Universidad Católica
Argentina (Facultad de Química e Ingeniería del Rosario) llamado «Plan
de ordenamiento urbano territorial. Zonificación y usos de suelo. Informe
técnico» coordinados por la magister y arquitecta Espinosa Ana.

Las instituciones: características y funciones

Como se ha señalado anteriormente, el territorio costero comprende un

porcentaje importante de superficie insular que limita con la provincia de
Entre Ríos. A su vez, los gobiernos locales presentan diferentes categorías
político–administrativas que inciden de manera directa o indirecta en la
generación y aplicación de normativas, como también en la coordinación,
planificación y gestión de políticas, que se refleja al momento de la resolu-
ción de los problemas.
Tanto por las características del medio físico como por la situación de borde
en términos jurídico–administrativo, aparecen un conjunto de instituciones
de diferentes escalas y jerarquías que, en determinado momento, se solapan
entre sí en el territorio. Por ejemplo, la regulación de los ríos navegables y de
ribera de competencia nacional, entes públicos que funcionan como unidades
responsables y específicas (rutas troncales de energía eléctrica, gasoductos).
Por otro lado, competencias provinciales entre las que se destacan: la regula-
ción de los ríos no navegables, rutas provinciales, la Comisión Provincial de
la energía, Comités de Cuenca, etc. y finalmente, las comunas y municipios
que también tienen sus propias áreas de competencia.

262
 Por otra parte, como indican Natenzon y Viand (2005), dentro de la confi-
guración institucional, existen los programas de acción, que a diferencia de
las dependencias institucionales, no tienen «continuidad en el tiempo y su
finalidad es canalizar y distribuir fondos, generalmente internacionales y que
tienen objetivos específicos» (7). Esta modalidad también coincide con el
contexto de Reforma del Estado, tanto por la flexibilidad de quienes trabajan
en dichos programas, como por el tiempo y modalidad de ejecución.

El marco internacional de instituciones y organismos en riesgos

de desastres: lineamientos y perspectivas

Como señalamos en el capítulo teórico–introductorio, la preocupación inter-

nacional por los desastres a causa de inundaciones comienza y se sostiene
desde hace más de 30 años. En particular recuperamos en este apartado, aque-
llos aspectos institucionales de carácter internacional que han establecido los
lineamientos para las políticas públicas en el ámbito local y los cambios en
los enfoques para su tratamiento en la agenda pública.
Desde que la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la resolu-
ción 44/236 designó el decenio de 1990, como el Decenio Internacional para
la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN) y se definió el plan de acción
de Yokohama (Japón) en 1994, se comenzó un camino de aportes en materia
de gestión de desastres, en los que se pueden encontrar dos etapas en función
de las perspectivas adoptadas: antes del año 1999 la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) crea la Oficina de las Naciones
Unidas para la reducción de riesgos de desastres (UNISDR), encargada de
ejecutar las propuestas desarrolladas en la Estrategia Internacional para la
Red de los Desastres (EIRD). Esta estrategia estuvo centrada en una visión de
corte más fisicalista o de reducción de desastres, mediante la integración de
medidas estructurales y no estructurales, según reconoce el documento del
Banco Mundial para la Argentina, de febrero de 2000 (Paoli, 2000:2). En
consonancia con este marco internacional, se realizaron diversos encuentros,
congresos, acuerdos, documentos y programas macro. A su vez, se impulsa
la participación en tareas de coordinación, ayuda y promoción de programas
preventivos llevados adelante por los Cascos Blancos (dependientes de
Naciones Unidas) y la Cruz Roja Internacional. También se plantea la impor-
tancia de los informes del Panel Intergubernamental del Cambio Climático
(Intergovernmental Panel on Climate Change, ipcc) en relación con el
aumento de las temperaturas desde 1960 y el incremento en las precipitaciones.
Según la Tercera Comunicación Internacional sobre Cambio Climático, casi

263
todas las localidades del litoral argentino han experimentado a lo largo de su
historia desastres por inundaciones, situación que seguirá sucediendo según
señala el Primer Reporte Bienal de Actualización de la República Argentina
en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Para
la Región Húmeda (que incluye a la Provincia de Santa Fe), se destacan incre-
mentos en las temperaturas máximas y aumentos de precipitación heterogé-
neos junto con frecuencia de eventos extremos entre 1960 y 2010. La tempe-
ratura media anual del período 1960–2010 aumentó en 0,4º C (Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, 2015:88), así como han
aumentado los eventos extremos (vinculados a los elementos temperatura y
precipitación). Dichas estimaciones fueron proyectadas a partir de observa-
ciones históricas o modelizaciones por regiones.
Hacia el año 2005, se realiza la Conferencia Mundial sobre la Reducción
de Desastres Naturales en Kobe (Hyogo, Japón) conocida como el Marco de
Acción de Hyogo 2005–2015 cuyo punto focal en Argentina fue el Ministerio
de Seguridad de la Nación. Se propone una continuidad del dirnd pero se
cambia por la denominación Reducción de Riesgo de Desastres (rrd), y se
incorpora el concepto de riesgo (frente al de desastre natural) y el de resi-
liencia, como estrategia para la mitigación. En el año 2009, la Oficina de las
Naciones Unidas para la reducción de Riesgos de Desastres (unisdr) incor-
pora el concepto, definiéndolo como «la capacidad de un sistema, comunidad
o sociedad expuestos a una amenaza, a resistir, absorber, adaptarse y recupe-
rarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación
y restauración de sus estructuras, y funciones básicas» (unisdrt, 2009:28).
Incluye conductas (individuales y grupales) que pueden ser aprendidas y desa-
rrolladas por cualquier persona u organización. Es un término que tiene sus
orígenes en la Psicología sistemática y adquiere relevancia a partir de estra-
tegias autogestivas de un grupo de individuos en un contexto de pobreza.
Estos organismos se detuvieron, en una primera instancia, en el conoci-
miento de los eventos naturales extremos de potencialidad peligrosa y en las
etapas de emergencia, reconstrucción y recuperación y luego abordaron la
perspectiva centrada en reducir los riesgos de desastre, es decir, en atender a
las condiciones de vulnerabilidad social. Por este motivo, las líneas de inves-
tigación se orientaron, en esa primera, etapa a los estudios provenientes de las
ciencias naturales y aplicadas y en la segunda, se profundizaron en los aportes
de los estudios provenientes del campo de las ciencias sociales.
En virtud de lo que analizaremos en este capítulo, nos parece importante
señalar que la incorporación del concepto de resiliencia ha tenido un gran
impacto en la política de la gestión del riesgo a nivel local, sobre todo en la
última etapa, a partir de una estrategia para reducir la vulnerabilidad social

264
en los territorios. Esta propuesta entiende que atender a la vulnerabilidad no
es suficiente, fundamentalmente, porque existe una vulnerabilidad previa y
otra pos desastre. La resiliencia se refiere a la capacidad de reacción y recons-
trucción pos desastre, y en combinación con la vulnerabilidad pos desastre
(estrés, enlace social, marca social y espacial) actuarían en el plano de lo indi-
vidual y colectivo, respectivamente. Atender al después, en esta combinación,
sería; desarrollar capacidades de innovación en la información, en el hábitat,
en el modo de vivir. Se plantea que la resiliencia individual (la recuperación
pos desastre) crea una resiliencia territorial, donde el territorio actuaría como
un tutor para la situación futura, que crearía una nueva territorialidad. Los
grupos sociales que se preparan en el marco de la resiliencia, estarían incor-
porando un aspecto más en la evaluación del riesgo (Mazurek, 2015).
Otra característica de la nueva perspectiva de abordaje de la gestión de
riesgos en la segunda etapa está relacionada con la incorporación de elementos
jurídicos para la construcción del gobierno de los riesgos, es decir, la ingeniería
jurídica. Esto se vincula con un contexto político económico neoliberal que en
el plano de la gestión se expresa en nuevas lógicas, como la global governance,1
donde el estado es partícipe de la «pérdida de unidad del mayor poder público,
internamente y la pérdida de soberanía en relación con el exterior» y con el
fenómeno de constitución de poderes públicos globales «que se imponen a los
estados, aunque estos hayan contribuido a constituirlos» (Cassese, 2003:32),
como el protocolo de Kyoto o el sistema de nnuu.
Sintetizando los aspectos centrales del nuevo paradigma de la gestión del
riesgo de desastre, Lavell (2002) advierte que es necesario comprender que
debe ser abordada como un proceso; y ello significa atender a una serie de fases
que van desde la identificación y conocimiento hasta la implementación de
estrategias y acciones. La idea del continuo del riesgo, implica atender tanto a
la gestión correctiva, a intervenir (de un modo conservador o transformador)
para corregir lo que viene mal desde atrás; para desarrollar una gestión pros-
pectiva, es decir, atendiendo a la situación del riesgo aún no existente pero
que puede ocurrir.
Finalmente, el último encuentro significativo para el establecimiento de
líneas de acción en el plano de la gestión de riesgos de desastres fue el Marco
de Sendai 2015–2030, adoptado en el marco de la tercera Conferencia Mundial
de las Naciones Unidas, realizada en Sendai (Japón) el 18 de Marzo de 2015 y
tiene como punto focal en Argentina a la Comisión de Cascos Blancos depen-

1 «Conjunto de procesos e instituciones que participan de la gestión política de una sociedad.

Comprende el gobierno propiamente dicho, más la contribución de otros actores que juegan
un rol en las orientaciones políticas estratégicas y en las opciones de política pública: actores,
empresas, sindicatos, asociaciones o actores individuales» (Le Galés en Quintero, 2007:157).

265
diente del Ministerio de Relaciones Exteriores. En lo central, se plantea la
continuidad del Protocolo de Hyogo en lograr el aumento de la resiliencia
de las naciones y las comunidades ante los desastres mediante una serie de
prioridades establecidas en Hyogo, que son: 1) comprender el riesgo de desas-
tres; 2) fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho
riesgo; 3) invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia;
4) aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta
eficaz y para «reconstruir mejor» en los ámbitos de la recuperación, la reha-
bilitación y la reconstrucción.

Nacionales

La problemática de la gestión de los riesgos de desastres por inundaciones se

relaciona con la gestión de los recursos hídricos. Por ello, es necesario reseñar
que el camino recorrido hasta la actual institucionalización de los organismos
y dependencias ha tenido como punto de partida la reforma constitucional
de 1994, ya que con ella se inserta el concepto de ambiente como un nuevo
derecho y garantía en el artículo 41, y que le corresponde a la Nación dictar
los presupuestos mínimos de protección del ambiente y a las provincias las
normas complementarias necesarias porque tienen el «dominio originario de
los recursos naturales existentes en su territorio» (Gutierrez e Insuani, 2013).
Esto trajo como consecuencia diferentes reformas en el sistema jurídico, polí-
tico e institucional y también ha dado legitimidad y fuerza a los movimientos
sociales en los reclamos.
En el área de los recursos hídricos, el antecedente institucional más significa-
tivo en materia de gestión del agua fue la configuración de una política hídrica
en Argentina como política de Estado. Este proceso comienza en el año 2000
con la elaboración de los principios rectores de la política hídrica en diferentes
provincias, que desembocara en el año 2002 con las sanción del Régimen de
Gestión Ambiental de Aguas ley nacional 25688 que aún no fue reglamentada
y es, junto a otras, complementaria a la ley del Ambiente que establece los
presupuestos mínimos y con la conformación del Consejo Hídrico Federal
(cohife) del Agua (ver cuadro 1). La personería jurídica de este organismo,
que fue el encargado de confeccionar la Política Hídrica Nacional, se concre-
tará en el 2009 por la ley 26438. Allí se plantean lineamientos sobre el agua
y su gestión y con relación al tema inundaciones, resultan significativos tres
artículos porque repercuten en el modo de gestionar la problemática y cons-
tituyéndose como referencia para los marcos provinciales.

266
 El artículo 15: «agua como factor de riesgo», desarrollar normativa, planes de
contingencia e infraestructura para prevenir y mitigar los impactos negativos
creados por situaciones asociadas tanto a fenómenos de excedencia como escasez
hídrica y fallas de infraestructura»; el artículo 16 sobre «gestión descentralizada
y participativa» (responsabilidad de los estados provinciales y la participación
de la sociedad en forma comunitaria); y el artículo 17 «gestión integrada del
recurso hídrico» que plantea el paso del manejo integral (territorial, conserva-
cionista de suelos y ecosistemas) en contraposición al sectorial y descoordinado.
(cohife, 2003:11)

No obstante, desde el ámbito jurídico se señala «existe un acuerdo extendido

entre expertos y ambientalistas en que el problema radica menos en la ausencia
de normas ambientales y más en la falta de implementación y cumplimiento
de las normas existentes» (Gutierrez, Insuani, 2013:325).

N° Ley/decreto Fecha Autoridad de aplicación Tema

Consejo Federal de Agua
23615 18/10/1988
Potable
Impacto ambiental por obras
23870 24/10/1990 Poder Ejecutivo
hidráulicas
Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos, Secretaría de Creación del Ente de Nacional
24583 21/09/1995 Obras Públicas y Comunicaciones. de Obras Hídricas de Sanea-
Subsecretaría de Recursos Hídricos miento (ENOHSA)

Decreto Jefatura de Gabinete hasta 2004, Sistema Federal de Emergen-

28/10/1999
1250/99 luego del Ministerio de Justicia cias (SIFEM)
Ley General del Ambiente.
Subunidad Central de Coor-
25675 28/09/2002 Consejo Federal de Medio Ambiente
dinación para la Emergencia
(SUCCE)
Régimen de Gestión Ambiental
25688 03/01/2003
de Aguas.
Régimen de acceso a la infor-
25831 06/01/2004
mación pública ambiental
Constitución del Consejo Hídri-
co Federal (COHIFE). La perso-
26438 15/01/2009 nería jurídica del organismo y
la competencia para concertar
la Política Hídrica Nacional
Creación del Sistema Nacional
Consejo Nacional para la Gestión
para la Gestión Integral del
27287 20/10/2016 Integral del Riesgo y la Protección
Riesgo y la Protección Civil
Civil
(SINAGIR)

Cuadro 1. Principales normativas nacionales vinculadas a la temática de estudio

Fuente: elaboración propia.

267
 Estas instancias constituyen una etapa previa o un planteamiento en términos
del «deber ser» para las políticas que efectivamente se implementarían tiempo
después. Cabe preguntarse en qué medida las catástrofes producidas en los años
anteriores 1982–1983, 1992 y 1998 en el Litoral, 2001 en el noroeste pampeano y
2003 en la ciudad Santa Fe, hayan incidido en el tratamiento del tema.
Respecto a las perspectivas que se adoptan para la gestión de los riesgos de
desastres se observa que hasta el año 2007, prevalecía la visión tradicional,
caracterizada por un tratamiento coyuntural del tema, es decir durante
el evento, mientras que el antes y el después eran relegados a un segundo
plano (Natenzon y Viand, 2009). Por lo tanto dentro de las oficinas públicas
de gobierno, quien ejercía un rol central para asistir en las situaciones de
desastre era Defensa Civil, con excepción de un breve plazo en el que actuó
el Sistema Federal de Emergencias (sifem, 1999–2002). Tanto el sifem, como
la Subunidad Central de Coordinación para la Emergencia (succe), eran
programas de acción de gobierno, a diferencia de las oficinas públicas, según
Natenzon y Viand (2005).
A partir del año 2007, dos años después del Marco de Acción de Hyogo,
Argentina constituye la Plataforma Nacional Argentina para la Reducción de
Desastres (pnrd). En el año 2010, la eird lanzó su «Campaña Mundial de
Reducción de Desastres 2010–2013: desarrollando ciudades resilientes», con
la intención de construir instrumentos y herramientas que estén a disposi-
ción de los gobiernos locales. Santa Fe participó de la misma y por ello recibió
el Premio Sasakawa de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres
en Ginebra (mayo de 2011), contribuyendo significativamente a la expe-
riencia internacional en la materia. Defensa Civil pasó de la órbita castrense
a ser Dirección Nacional de Protección Civil, dependiente del Ministerio de
Seguridad, es decir, a depender del Poder Ejecutivo.
En lo que refiere a políticas y acciones vinculadas a inundaciones, los orga-
nismos encargados son los Ministerios dependientes del Poder Ejecutivo, que
desarrollan una serie de programas que se han multiplicado en los últimos
períodos. Excede al presente informe realizar un análisis detallado de los
mismos, interesa destacar aquellos que han sido mencionados durante las
entrevistas por los actores sociales entrevistados y los aspectos centrales de las
competencias. La referencia más importante para ampliar sobre este tema es
el documento PAIS 20122 de riesgo de desastres en Argentina que constituye

2 Fue impulsado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Cruz
Roja Argentina, en el contexto de los Proyectos DIPECHO VII (Programa de Preparación ante los
Desastres del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea) que se ejecutan
en la Argentina. Colaboraron también la Dirección Nacional de Protección Civil del Ministerio
del Interior y Transporte.

268
el trabajo más relevante tanto por el carácter interdisciplinario e interinsti-
tucional con el que fuera elaborado, como por el relevamiento integral del
estado de situación de la reducción del riesgo de desastres en la Argentina:
principales amenazas, escenarios de riesgos, experiencias vinculadas al planea-
miento y ordenamiento territorial, instituciones que actúan, pero fundamen-
talmente porque introdujo la perspectiva procesual acerca del tratamiento de
riesgo de desastres siendo un puntapié para la posterior instrumentación de
la ley y creación del Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y
la Protección Civil (sinagir).
Según el informe PAIS diversas oficinas de gobierno trabajan articuladamente
en la incorporación de la reducción de riesgo de desastre (rrd), concretamente
la Subsecretaría de Recursos Hídricos (ssrh), Dirección Nacional de Vialidad
(dnv), Secretaría de Obras Públicas (sop), Subsecretaría de Desarrollo Urbano
y Vivienda (sduv), es decir aquellas ligadas a la ejecución de obras. Por otra
parte, existe desde el año 2006 el Programa Nacional de Reducción del Riesgo
de Desastre concebido como un componente del proceso de elaboración del
Plan Estratégico Territorial.
Un organismo histórico que ha evolucionado tanto en su enfoque como en
su denominación es la Dirección Nacional de Protección Civil (ex Defensa
Civil) que pasó de depender de la órbita castrense a la civil, introduciendo el
concepto de prevención y mitigación en sus acciones y no tanto en la respuesta.
En diciembre de 2004, por decreto 1697/2004 se fijaron competencias de la
Dirección Nacional de Protección Civil. La Secretaría de Protección Civil y
Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes funciona dentro del Ministerio
de Seguridad de la Nación, es el organismo a través de la cual se coordinan
las acciones tendientes a solucionar situaciones extraordinarias o emergencias
que se produzcan en el territorio de la Nación en las etapas de mitigación,
respuesta y reconstrucción.
Como se señaló anteriormente, en el año 2016 se sanciona y reglamenta
la ley 27287 de creación del (sinagir). Este organismo está integrado por:
Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y
Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y una
Secretaría Ejecutiva. El objetivo del organismo es «integrar acciones y arti-
cular el funcionamiento del organismos para la reducción de riesgos», y para
ello se elaboró recientemente el Plan Nacional para la Reducción del Riesgo
de Desastres 2018–2023. Este plan es un instrumento central en materia polí-
tica y ejecutiva, y va en sintonía con el marco de acción de Hyogo 2005–2015
y de Sendai 2015–2030. La novedad más importante es que integra a los tres
niveles del estado (nacional, provincial y municipal) así como a las organiza-
ciones no gubernamentales y a la sociedad civil.

269
 Como señalamos anteriormente, el problema de las inundaciones se rela-
ciona con el de las problemáticas ambientales y, también, con el del manejo de
los recursos hídricos. El artículo de la Constitución Nacional que refiere a los
mismos es el 41, según el cual las autoridades garantizarán que los habitantes
gocen de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y
de las actividades productivas. Pero, por otra parte, la legislación argentina
también establece que la gestión de los recursos naturales es potestad de las
provincias, por no existir delegación en el gobierno nacional (Martinez, 1994).
Entonces, uno de los principales problemas en materia legal para el caso de
las inundaciones era la ausencia de normas relativas al uso del agua hasta la
reforma del Código Civil en el año 2015, la provincia de Santa Fe participó
en todas las instancias e incorporó los mismos en el año 2003.
Por otra parte, en materia legal, existe un debate al interior de la jurispru-
dencia, en relación con los principios sobre los que se regula el problema de
las inundaciones: pueden prevalecer los principios preventivos, propios del
derecho de daños, donde los riesgos son considerados probables, es decir,
ciertos (que se pueden probar) o los principios precautorios, propios del
derecho ambiental, donde los riesgos son considerados como potenciales
y por lo tanto, no se requiere de certezas o pruebas para actuar sobre los
mismos. Entonces, el tema se encuentra «cruzado» tanto por los principios
del derecho civil como del derecho ambiental, ya que es dentro de estas áreas
pertenecientes al ámbito del derecho privado donde se resuelven la mayoría
de los conflictos ocasionados por las inundaciones; ya sea a la población o a
sus actividades, siendo en general, solicitudes de resarcimiento económico de
los damnificados, declaraciones de emergencia, autorizaciones a los poderes
ejecutivos provinciales a gestionar y obtener créditos para asistir financiera-
mente a productores y empresas afectadas.
Entre los organismos nacionales de carácter científico–técnico se encuentra
directamente vinculado el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA). Este
organismo actúa en forma descentralizada desde 1973 en el Centro Regional
Litoral, dependiente de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación con
sede en Ezeiza, tiene como misión brindar asesoramiento técnico a diferentes
organismos públicos y privados que soliciten tratamiento de información rela-
tiva al manejo de Recursos Hídricos. Lleva adelante «un sistema de alerta hidro-
lógico en la Cuenca del Plata» y elaboran pronósticos precisos porque se recibe
«información de lluvia y de niveles del curso de agua», ya que allí se hace el
monitoreo que dejó de hacerse en 1989 en el Salado. El diagnóstico respecto del
Paraná, y también del Paraguay y del Uruguay, es «muy certero y se hace a través
de modelos de simulación pronosticando el nivel esperado en todos los puntos
aguas abajo» (Paoli cit. en Página 12, 2003). Entre los estudios más importantes

270
que realizó se encuentra el Informe de delimitación de áreas de riesgo hídrico en
1992 y su reactualización, al 2006. Este informe sienta un importante y único
precedente de carácter científico–técnico acerca de la «peligrosidad» del área en
cuanto a la dinámica de las inundaciones por crecida de ríos y fue la base sobre
la que se reglamentó la ley 11730 que más adelante reseñaremos. El informe
PAIS, también reseña al INA como uno de los organismos nacionales que más
ha incorporado avances al incluir las influencias del cambio climático en las
modelaciones hídricas e hidráulicas, así como también la necesidad de redefinir
los parámetros de diseño de las obras, en función de dichas transformaciones y
de la adecuación de las anteriores. El exdirector de la institución, el magíster e
ingeniero, Carlos Paoli, destaca que hay un gran conocimiento técnico sobre la
región en cuanto a la dinámica hídrica y que el principal problema es suponer
que las obras proyectadas van a controlar o proteger para siempre la mayor
crecida posible, y por lo tanto, resumir la solución a una obra hídrica. Debería
observarse que una gran superficie de ocupación urbana se encuentra por debajo
de cotas de inundaciones de máximas históricas y una superficie aún mayor, por
debajo de las cotas correspondientes a hipotéticas crecidas. Otro trabajo rele-
vante es el de Hidráulica Fluvial y Modelación Hidrológica realizado en forma
conjunta con la Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas.
En un breve señalamiento de los aportes realizados por el ina hacia la
zona encontramos que desde el año 1990 existe un Acuerdo de Colaboración
Recíproca existente entre el Instituto Nacional del Agua−Centro Regional
Litoral (ina−crl) y el Ministerio de Asuntos Hídricos (mah), y de allí nace
el Proyecto Investigación de Procesos Erosivos y Efectos Antrópicos en
Terraplenes de Defensa Costera. Entre los objetivos del mismo se encontraban:
a) realizar estudios tendientes a la investigación en procesos erosivos en los
terraplenes de defensa costera de La Guardia, Colatiné, San José del Rincón
y Arroyo Leyes y b) obtener datos hidrométricos pluviográficos y manomé-
tricos mediante instrumental instalado por el Proyecto con la finalidad de
constituir una fuente de información para ambos organismos (ina−mah).
Ante la inundación de 1992, el estado nacional en conjunto con algunas
provincias y a partir de financiamiento del Banco Mundial y jexim Bank llevó
a cabo un Plan de acciones para la mitigación y prevención de inundaciones.
Dentro de las mismas se incluyó el equipamiento en software y hardware de
los Sistemas de Alerta Temprano del ina (Paoli, 2004). El sistema de alerta
hidrológico está organizado a partir de una red de estaciones para medir datos
hidrológicos y meteorológicos de la cuenca, enviados por el ina, el Servicio
Meteorológico Nacional (smn) y la Comisión Nacional de Energía Atómica
(conae), para luego ser procesados para la elaboración de un diagnóstico. Este
pronóstico se envía a un receptor, quien evalúa la pertinencia o no de activar
un plan de contingencia (Viand y Calvo, 2015).

271
 También ha realizado un «Plan Director de drenaje pluvial zona interna
terraplén de la costa» y una «Evaluación del Sistema de Defensa de Santa Fe,
Recreo y anillos de la Ruta Provincial 1».
En el año 1997 se llevó a cabo el estudio titulado «Evaluación de compor-
tamiento de las defensas costeras de la zona de La Guardia y San José del
Rincón». Este identificó tres factores que afectaban al anillo: a) el problema
de erosión ocasionado por las lluvias y el viento, agravado en crecientes con
oleaje; b) la falta de información para poder evaluar dicha situación y c) la
acción del hombre que deterioraba las defensas.
Respecto al segundo estudio mencionado («Evaluación del Sistema de
Defensa de Santa Fe, Recreo y anillos de la Ruta Provincial 1»), realizado en el
año 2010 tenía como objetivo primordial la evaluación de las defensas contra
inundaciones ubicadas en algunas localidades entre ellas San José del Rincón
y Arroyo Leyes y de los sistemas de defensa independientes ubicados en los
ejidos municipales y comunales, teniendo en cuenta su cota de coronamiento
y su estabilidad estructural. Actualmente, existe un Sistema de Información
Geográfica (sig) de Evaluación del estado y grado de protección del Sistema de
Defensas de las ciudades de Santa Fe, Recreo y Anillos de la Ruta Provincial 1
según áreas de riesgo hídrico con el objetivo de analizar su cota de corona-
miento y estabilidad estructural.
Otra institución nacional con injerencia en el territorio costero es la
Agencia de Extensión Santa Fe del inta (Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria), que a través de distintos programas y proyectos específicos,
en conjunto con el Centro de Investigaciones en Recursos Naturales (cirn)
trabajan sobre sistemas de alerta y control, meteorología satelital, teledetec-
ción y recursos naturales. De acuerdo con la organización que tiene esta insti-
tución, la información y los servicios están disponibles tanto para la comu-
nidad como para instituciones y, sobre todo, para las distintas unidades (de
extensión e investigación) distribuidas en todo el país.

Provinciales

Con el objetivo de profundizar acerca de la relación entre las políticas y las prác-
ticas y por otra parte, dimensionar el impacto de las mismas en la configuración
del riesgo analizamos las competencias provinciales en esta materia de manera
diacrónica sobre dos ámbitos de poder gubernamental: el ejecutivo y el legislativo.
Se intentará cruzar la información con la escala comunal y municipal en
el análisis por etapas a fines de visualizar las interrelaciones entre los actores
intervinientes, de manera tal de comprender que la gestión no es un proceso

272
lineal donde las acciones funcionan como compartimentos estancos, sino
por el contrario, es más bien una compleja urdimbre de vínculos institu-
cionales y actores sociales en el territorio.
En primer lugar, se indagó acerca del poder ejecutivo provincial cuyos dife-
rentes ministerios y dependencias fueron elegidos previamente en función de
las problemáticas emergentes de la región que nos interesaban abordar ya sean
de tipo social, económica o ambiental. En segundo lugar, se sistematizaron
las normativas y políticas públicas trabajadas en el marco del poder legisla-
tivo (diputados y senadores). El aparato legislativo provincial compuesto por
dos cámaras: Diputados (Cámara baja) y Senadores (Cámara alta) tiene un
sistema de representación diferente al poder ejecutivo que repercute de alguna
manera en la gestión. Si bien tanto los diputados como los senadores se eligen
cada 4 años, los senadores son 19 y representan a la población de cada departa-
mento. En cambio, los diputados representan al total de la población provin-
cial, esto es, la provincia como distrito único, suman en total 50 diputados:
28 para quien obtiene la mayoría política y los 22 restantes entre las minorías.
A partir de la implementación de la ley provincial 12367 del año 2005 que
modificó el sistema electoral, se retorna a la elección por internas abiertas y
generales y, de esta manera, se garantiza la representación en la cámara baja
de al menos un diputado por lista oriundo del departamento, cumpliendo
de esta manera con el artículo 32 de la Constitución Provincial que establece
«los partidos políticos incluirán en sus listas de candidatos por lo menos uno
con residencia en cada departamento» (Constitución de la Provincia de Santa
Fe, 2006:29). Según informantes oficiales esta situación no se respetaba hasta
el cambio de ley, siendo perjudicial para casos como el departamento Garay
que en muchos períodos ha carecido de representantes locales en la Cámara
de Diputados. Asimismo, sucede exactamente lo contrario con el departa-
mento La Capital, donde los distritos San José del Rincón y Arroyo Leyes se
encuentran dentro del segundo departamento más poblado de la provincia
y el grado de representación es notablemente alto. Por ejemplo, para el año
2007 había nueve diputados «oriundos» y electos desde el departamento, lo
cual puede significar indirectamente un mayor grado de representación de
los intereses y problemas del departamento y localidades dentro de la cámara.
En términos partidarios, la representación política de los departamentos fue
mayoritariamente desempeñada en el departamento La Capital por el Partido
Justicialista hasta el año 2007, del mismo modo que en el departamento Garay,
que a excepción del período 2003–2007 donde el socialismo ganó la bancada,
luego el Peronismo volvió a representar a este departamento hasta la actua-
lidad. Por el contrario, partir del año 2007 en el departamento La Capital la
senaduría queda en manos del Frente Progresista Cívico y Social (fpcys). En
el cuadro 2 se detallan los diferentes períodos.

273
 Senadores
Período Gobernadores Diputados(*)
Dpto. La Capital Dpto. Garay
Sr. Carlos A. Papaleo (La Pignata
1991–1995 s/d
Reutemann (PJ) Capital, PJ) (Garay, PJ)
Hammerly, Esquivel, Dalla
Sr. Carlos A. Fontana, Caviggiuri, Reutemann, Gutierrez (La Pignata
1995–1998
Reutemann (PJ) Paganini, Pochettino, Barrera, Capital PJ) (Garay PJ)
Tate, Molinas, Bullrich. Total: 12
Mauri, Bernardi, Farías, Piaggio,
Caballero, Vazquez, Riestra,
Ing. Jorge A. Questa, Marcucci, Maschero- Esquivel (La Pignata
1999–2002
Obeid (PJ) ni, Cavuto, Maguid, Barrera, Capital PJ) (Garay PJ)
Meotto, Reutemann, Kilibarda,
Lacava. Total: 17
Boscarol, Simoniello, Marcucci y
Mascheroni por el FCyS.
Ing. Jorge A. Mercier (La Nardoni (Ga-
2003–2006 Scataglini, Reutemann, Lacava,
Obeid (PJ) Capital PJ) ray, FPCYS)
Cejas, Hammerly por el PJ.
Total: 9
Ricardo
2007–2010 Hermes Binner Marcucci Hugo
Kauffmann
(FPCYS) por el (FPC y S)
(FPV)
Ricardo
2011–2015 Antonio Bonfatti Miguel González
Kauffmann
(FPCYS) (FPC y S)
(FPV)
Ricardo
Miguel Lifchitz Miguel González
2016–2019 Kauffmann
(FPCYS) (FPC y S)
(FPV)

Cuadro 2. Representantes Poder Ejecutivo y Poder Legislativo Provincial entre 1992 y 2019.
Fuente: elaboración propia en base a información legislativa.
(*) Solo se cita el número de diputados que fueron postulados y luego resultaron electos por el departa-
mento La Capital.

Una vinculación fuerte se establece entre las comunas y las sucesivas gestiones
legislativas debido a que estas constituyen el único puente entre poder ejecutivo
y legislativo en forma directa. Los senadores provinciales, cuya representación
es un funcionario por departamento, manejan un presupuesto establecido por
comisión de administración del Senado en función de la cantidad de habitantes
y de pedidos y solicitudes recibidas por el senador, de parte de la población.
El mecanismo por el cual se gestionan fondos por fuera del presupuesto para
obras y otros fines es dirigido, primeramente, hacia el Gobierno Provincial (en
la competencia específica) y caso contrario, hacia el Gobierno Nacional.
Un organismo que desempeña un rol importante de intervención durante
la emergencia es la Dirección Provincial de Defensa Civil, que fue creada por
ley provincial 8094 del 08/08/1977 reglamentada en 1980 por el decreto 4401,
que establece la creación de dos órganos de asistencia al Poder Ejecutivo, como
son la Junta Provincial y la Dirección General de Defensa Civil, a su vez que
establece las responsabilidades de todos los niveles de gobierno: ministros,

274
intendentes, presidentes de comuna. Si bien el análisis de este artículo aborda
temporalmente hasta el año 2016, creemos importante mencionar breve-
mente que a partir del año 2018 se conformó como Secretaría de Protección
Civil, dependiente del ministerio de Gobierno, Justicia, Derechos Humanos
y Diversidad en el marco de adhesión a la ley nacional 27287 y se observa que
incorporó en sus funciones la previsión, prevención, planificación, rehabili-
tación. Asimismo, en su esquema de organización y trabajo, se introduce la
conceptualización de la perspectiva de la gestión de riesgos; de esta Secretaría
dependen los Bomberos Voluntarios. En la zona de la costa hay cuarteles en
las localidades de Santa Rosa de Calchines, Cayastá y Helvecia.

Gobiernos locales

Los distritos correspondientes al área de estudio poseen solamente un muni-

cipio, San José del Rincón, el resto son comunas, cuyos representantes son
elegido/as en sufragios de carácter bianual (ver cuadro 3).
La comuna es una unidad de gobierno local que puede involucrar asenta-
mientos urbanos y/o rurales (con más de 500 habitantes) y se clasifican según
la cantidad de habitantes: comuna de primera es la que tiene más de 1500
habitantes y comuna de segunda categoría, menos de 1500. Arroyo Leyes y
San José del Rincón pertenecen administrativamente a la municipalidad de
Santa Fe hasta 1990 y 2001 respectivamente, años en los cuales se crearon las
comunas por ley provincial 10513, se crea la comuna de Arroyo Leyes en 1990
y, de igual manera, por ley 10723 de 1991, se crea la comuna de San José del
Rincón. Actualmente Helvecia, Cayastá, Santa Rosa de Calchines y Arroyo
Leyes son de primera categoría y de segunda categoría: Saladero Cabal y
Colonia Mascías. San José del Rincón, fue comuna de primera categoría
hasta el año 2013, cuando por ley provincial 13341 se la declarara municipio,
luego de que se dieran a conocer las cifras oficiales del Censo Nacional de
Población, Hogares y Vivienda (cnphyV) 2010 y se confirmara que existían
10 178 habitantes, superando el umbral de los 10 000 exigido para la confor-
mación del municipio. En tal sentido, es inminente la creación del municipio
de Helvecia, ya que hay un proyecto de ley en senaduría que tiene como obje-
tivo declararla ciudad.

275
 Período

276
San José Santa Rosa Saladero Colonia
Etapas gestión Arroyo Leyes Cayastá Helvecia
del Rincón de Calchines M. Cabal Macías
(no importa)
Fecha creación
de comunas y 21/11/1991 13/09/1990 14/07/1886 18/06/1886 14/07/1886 10/12/93 15/09/1989
municipios
Departamento La Capital La Capital Garay Garay Garay Garay Garay
1989–1991; Horacio Ma- Elbio Victor Hugo Armando
Teresa Faci- Marcelo Du- Juan Rodolfo
1991–2002 1992–1993; cedo (PJ) Yossen Flores (UCR– Pereyra
no1 (PJ) praz (FPCyS) Schmidt (PJ)

dinador. Provincia de Santa Fe.

2002– (FPCyS) PS) (PJ)
2003–2007
10/12/2009–
9/12/2011
10/12/2011–
9/12/2013

10 000 exigido para la conformación del municipio.

Carlos Federi- Juan Rodolfo
10/12/2013– Lartiga Mario Victor Florez
co Kaufmann Schmidt
9/12/2015 Hugo (FPCYS) (FPC)
(FJPV) (FJPV)
Armando
Carlos Luis Eduardo Luis Carlos Federi- María Veróni- Luciano José Juan Rodolfo
10/12/2015 – Roque
2008–2016 Sanchez Lorinz co Kaufmann ca Devia Bertossi Schmidt
09/12/2017 Pereyra
(FPCYS) (FPCYS) (FJPV) (FPCYS) (FJPV) (FJPV)
(FJPV)

como comisario en la policía de la provincia de Santa Fe en el período 1976–1983.

Cuadro 3. Datos generales de las comunas y las gestiones político–administrativas

fuera el señor Mario Facino, actualmente bajo arresto domiciliario según la causa Nº 311 del Juzgado
Federal de Santa Fe por la que fue procesado el 17/02/05 por asociación ilícita durante sus funciones
cifras oficiales del CNPHyV 2010 y se confirmara que existían 10 178 habitantes, superando el umbral de

1. Designada según normativa vigente como reemplazante del jefe comunal elegido en ese período, quien
(**) Municipio desde 2013, ley provincial 13341 se declaró ciudad, luego de que se dieran a conocer las
Fuente: elaboración propia sobre datos suministrados por la Subsecretaría de Comunas, Ministerio coor-
 Arroyo Leyes se conforma como comuna de primera categoría en el año
2010 y la estructura administrativa pasa a estar conformada por un presidente
comunal y una comisión comunal que tiene cinco miembros titulares e igual
número de suplentes.

Imagen 1. Comuna Arroyo Leyes

Entre las competencias institucionales, las comunas son responsables de

aplicación y ejecución de normativa provincial de usos de suelo, de regulación
ambiental, el control de red de desagües pluviales, el mantenimiento de redes
viales, el control de los espacios públicos y alumbrado, la gestión de viviendas
sociales, la atención primaria de la salud y la distribución de los recursos de
asistencia social que provienen del gobierno, federal y provincial.
Existen numerosas estrategias de financiamiento a través de las cuales muni-
cipios y comunas pueden materializar los planes y proyectos en su territorio y a
su vez, implican mecanismos burocráticos diferentes a sortear para gestionarlos
tanto en el plano provincial como nacional. La dependencia del gobierno
provincial que se vincula en forma más directa con ellas en lo que se refiere a
organizar, asesorar y establecer pautas administrativas, es la Subsecretaría de
comunas y municipios.3

3 No se pudo acceder a entrevistas ni a informes de la dependencia.

277
 La situación económica de las comunas se debe en gran medida a los
aportes de los ciudadanos en materia de tributos y de los aportes de la
provincia en concepto de participación de los Impuestos Nacionales (Ley de
Coparticipación Federal 23548 de distribución quincenal) y del Impuesto a
los Ingresos Brutos (distribuido mensualmente) que vuelven sobre las loca-
lidades por los fondos coparticipables; en este sentido, las diferencias en los
montos que percibe cada comuna se explica en función de cuánto tributa y
cuánto recibe respecto del total. Otro mecanismo de financiamiento para obras
es el Fondo para la construcción de obras menores (ley 12385) el cual destina
un monto por año para asistir a las administraciones comunales y munici-
pales de segunda categoría, tiene un carácter no reintegrable y una vigencia
de dos años y está destinado a la compra y/o expropiación de terrenos para
solucionar problemas habitacionales, construcción de viviendas, regulariza-
ción dominial, instalación de redes de agua potable y redes cloacales, edifica-
ción y mantenimiento de centros comunitarios y asistenciales, estaba lizado
de caminos rurales y obras de alumbrado público entre otras.
Existen, además, para las comunas y municipios un sistema de líneas de prés-
tamos y créditos blandos para la realización de viviendas contra inundaciones,
construcción de enlace catastral, parques y áreas industriales, gasoductos,
capacitación, sistemas informatizados, control de cargas, patentes, recursos
humanos, municipios productivos, asociativismo municipal, aportes para la
producción, refinanciación de deudas, recursos para la red vial, mejoramiento
de barrios, inversión en salud, equipamiento vial.
El grado de complejidad de las estructuras administrativas comunales está rela-
cionado a la cantidad de población que tributa, habita y por defecto vota, pero
en general, las comunas tienen un cargo administrativo o dos que se comple-
mentan con la creación de secretarías o comisiones vecinales según corresponda.
Desde el retorno de la democracia se dio una continuidad en la gestión del
Peronismo que mantuvo el control de la gobernación santafesina desde 1983
hasta el año 2007, gracias a «una fuerte red relaciones, una vinculación con las
estructuras sindicales y una tradición política poderosa» (Alonso, 2006:112).
Esta estabilización no fue excluyente en la región, según Alonso, «se aprecia a
nivel de las localidades, combinándolos con dos fenómenos correlacionados:
el debilitamiento de las identidades programáticas y la estatización de los
partidos de gobierno» (123).
La vuelta a la democracia en vez de significar una apertura y pluralidad, se
configuró en algunos casos como un factor de recrudecimiento de disputa de
intereses y poderes que reforzaron el clientelismo en algunos casos, situación
que en espacios poblacionalmente pequeños, como el de esta región, se exten-
dieron también hacia los demás estamentos institucionales como —las asocia-

278
ciones civiles— y ocasionaron dificultades a la hora de establecer acuerdos,
emprender proyectos conjuntos, gestionar fondos o generar procesos de parti-
cipación ciudadana que beneficien a la población en su conjunto.
Desde el año 2007 hasta el año 2016, la asunción de gobernadores socialistas
influyó en el recambio del signo político de algunas comunas, al igual de lo
que sucediera en la senaduría del departamento La Capital.

Etapas en la gestión de los riesgos de desastre

en los pueblos de la Costa

A continuación se presenta un análisis diacrónico que sistematiza políticas,

normativas y acciones en los pueblos de la Costa, considerados aspectos
centrales de la dimensión institucional de la vulnerabilidad. Se establecieron
tres etapas tomando como criterio de corte los cambios en las políticas y pers-
pectivas en torno a la gestión de los riesgos y los desastres hídricos (inunda-
ciones), ya que si bien es un momento, allí se condensa el proceso de cons-
trucción social que lo precede. En tal sentido, se realiza una introducción a
cada una de ellas con una contextualización del escenario político y econó-
mico, en general, para situar los procesos observados.

Primera etapa 1991–2002: la técnica

como respuesta a las inundaciones

En este período se desarrolla a escala nacional el proceso de Reforma del

Estado que provocó una profunda transformación en la administración pública
signada por un lado, por el reordenamiento de las funciones y, por otro,
por el achicamiento de algunas dependencias generando una delegación de
funciones a las comunas locales que en algunos casos manifiestan incapacidad
para ordenar y gestionar sus territorio. No obstante, la propuesta neoliberal
de generar competencias territoriales, según señala Moltó (2016), se tradujo
en las provincias en una reprimarización del aparato productivo y en lo que
refiere a la evolución del gasto del Estado santafesino, Vigil y Fernández (2010)
señalan que, entre los años 1991 y 2001, se evidenció que el mismo estuvo
orientado a las funciones del área social antes que de la económico–productiva
(Moltó, 2016) Durante este período, el gobierno provincial sigue la línea polí-
tica nacional bajo la gobernación del expiloto automovilístico de Fórmula 1,
Carlos Reutemann por dos períodos (1991–1995 y 1999–2003) encarnando un
nuevo perfil político de alguien que no venía de ese ámbito y que representa

279
lo que Lascurain ha denominado la «nueva política», es decir, un nuevo tipo
de vínculo que realza la retórica «antipolítica», la «proximidad» para con la
ciudadanía y la «moralización» de la relación de representación, así como el
carácter «técnico o experto», que se diferencia de las anteriores gobernaciones
peronistas cuyo ascenso al poder ejecutivo fue a través del «puente sindical»
(Lascurain, 2018). Este cambio en el perfil político guarda también relación en
lo que respecta al tratamiento que la problemática de las inundaciones tendrá
en este período, ya que el enfoque técnico y experto es el que va a prevalecer.
Reutemann y Obeid alternaron sus mandatos. El ingeniero Jorge Obeid,
que si bien provenía del campo político, seguía los lineamientos anteriormente
descritos, gobernó entre 1996–1999 y 2004–2006. Por su parte, Reutemann
lo hizo nuevamente entre 2000–2003.
Es importante considerar que la inundación de 1983, tanto por el tiempo
de permanencia del agua en la zona como por el impacto que provocó en
la vida y actividades de los pobladores de la zona de la costa y de la ciudad
de Santa Fe, fue considerada y visibilizada por los medios locales como el
desastre más importante del siglo xx para Santa Fe. En términos discursivos
se reflejaba una perspectiva donde la inundación era un «embate de la natu-
raleza» y que la sociedad tenía poco para hacer frente a esta fuerza incontro-
lable. Un suplemento especial del diario El Litoral del 07/08/1983, dedicado
a las inundaciones, reúne una mesa redonda donde participan naturalistas,
ingenieros, biólogos e ingenieros en recursos hídricos, donde los ejes princi-
pales del debate son las formas violentas de intervención de la técnica sobre
la naturaleza (planteado por ambientalistas y biólogos); las causas naturales
y antrópicas del fenómeno y la necesidad de utilizar el término crecida en
lugar de inundación, reforzando la idea de la «naturalidad» del fenómeno.
Además de las graves consecuencias económicas y sociales que incremen-
taron las condiciones de vulnerabilidad de la población, la inundación provocó
severos daños en algunas obras claves para la región como el puente sobre
el Arroyo Leyes —que abordaremos más adelante—, la Ruta Provincial 1 en
diferentes tramos y fundamentalmente las defensas.
En tal sentido, se vuelve un tema central en la gestión de Reutemann
quien convoca a un conjunto de técnicos y expertos que alientan dos tipos
de proyectos para su solución: por un lado, quienes plantean la ejecución de
una presa lateral dentro del gran proyecto de la Represa Paraná Medio, y por
otro, quienes alentaban la construcción de un sistema de defensas, que fue el
proyecto que efectivamente se desarrolló.
Durante su gestión, el ingeniero Obeid (1995) se reúne con Carlos Menem
(presidente de turno), Jorge Busti (gobernador de Entre Ríos) y Romero Feris
(gobernador de Corrientes) así como también con los representantes de Energy

280
Developers International (edi), Nicholas Brady y George Bush (hijo) para dar
curso al Proyecto Hidráulico Paraná Medio (phpm). La relevancia que cobra
la propuesta tiene que ver con dos cuestiones; por un lado, porque es presen-
tada como una obra de modernización y desarrollo para toda la región, pero,
sobre todo, porque podría ser una posible medida preventiva frente a inun-
daciones. Mientras la coalición política se manifestaba a favor del proyecto,
insistiendo en el beneficio de la regulación de las inundaciones, para las loca-
lidades ribereñas (sobre todo de Santa Fe) y haciendo eco de un factor cier-
tamente sensible, un conjunto de militantes ambientalistas y ong se expre-
saban en contra de la ejecución de la misma (Rausch, 2018). El proyecto se
termina de dirimir en parte por la fuerza de este frente opositor integrado por
organizaciones como la «Asociación en Defensa de los Trabajadores del río
Paraná», la Asociación de Entidades Ambientalistas (aea) en Entre Ríos que
trabajaron en conjunto con otras organizaciones santafesinas como Fundación
proteger y el CeProNat (Centro de Protección a la Naturaleza), movilizán-
dose en contra del proyecto, junto al municipio de Paraná.
En este contexto, la solución técnica al problema de las inundaciones fue
la propuesta más convenientemente sostenida por los actores sociales ya que
congregaba tanto los intereses políticos y económicos de distintos sectores,
como también el reclamo de las comunidades locales.

Marco legal provincial

En el cuadro 4 se sistematizan las leyes significativas para la zona, las primeras
son las leyes de creación de las comunas de: San José del Rincón (10723),
Arroyo Leyes (10513) y Saladero M. Cabal (1108).

281
Período Ley provincial Fecha Autoridad de aplicación Tema
Modificación del ejido municipal de
10723 1991 Santa Fe y creación de la comuna de
San José del Rincón
Se crea la Comuna de Mariano Sala-
dero Cabal.
1108 1993 Poder Ejecutivo Provincial
Por decreto 1166 del 8 de mayo de
1994 se designa el primer comisionado
Otorgamiento de explotación de las
rutas provinciales a Comunas y Munici-
palidades que la soliciten.
11204
Las comunas de Helvecia, Saladero M.
Dirección Provincial de Cabal y Colonia Mascías han pedido
(reglamentada 1995
Vialidad la adhesión a la Municipalidad de San
por decreto
Javier.
0461/95)
Sin embargo, no disponemos de núme-
ros de ordenanzas correspondientes a
cada localidad que compone el cuadro
18/11/1999
Secretaría de Medio Ley Medio Ambiente y Desarrollo
11717 (actualizada en
Ambiente y Desarrollo Sustentable
2009, 2014, 2017)
«Zonificación de Áreas Inundables».
Régimen de uso de bienes situados
en las áreas inundables dentro de la
1991–2002

jurisdicción provincial. Zonas inundables

a fin de delimitar las diversas áreas,
16/03/ 2000 la autoridad de aplicación procederá a
(decreto 3695 realizar la definición y la delimitación
Ministerio de obras, servi-
11730 aprueba reglamen- en cartografía de: Área i: corresponde
cios públicos y vivienda.
tación de la ley del a los cauces naturales y artificiales y
06/11/2003) cuerpos de agua permanente. Área ii:
corresponde a las vías de evacuación
de crecidas y área de almacenamiento.
Área iii: corresponde a las áreas con
riesgo de inundación no incluidas en las
Áreas i y ii
Aprueba convenio de fecha
10/12/1998, celebrado entre la subuni-
dad ejecutora del programa y dirección
11862 30/11/2000 provincial de vialidad, sobre convenio de
adhesión y subejecución del programa
de emergencias para la recuperación de
zonas afectadas por las inundaciones
«Conflictos Hídricos».
Régimen de resolución de situaciones
conflictivas originadas por los efectos
Ministerio de Infraestruc- de obras menores, obras hidráulicas no
12081 28/12/2002
tura y Transporte autorizadas u otras obras, en los casos
que alteren o modifiquen el escurri-
miento natural de las aguas y causen
un daño real o previsible

Cuadro 4. Normativa provincial (período 1991–2002)

Fuente: elaboración propia.

282
 La ley 11204 establece el otorgamiento de explotación de las rutas provin-
ciales a Comunas y Municipalidades que la soliciten. Esta normativa permi-
tiría agilizar el mantenimiento de las rutas provinciales mediante convenios
directos entre comunas y Vialidad Provincial. La Dirección provincial de
Vialidad, data de 1958, es un ente autárquico, descentralizado, que se rige
por la ley provincial 4908. Dependía en esta etapa del Ministerio de Obras
Públicas y es relevante el vínculo con las comunas a partir de este cambio,
porque les permitió realizar convenios directos anuales para la realización de
obras menores.
Otra normativa relevante para el tema de estudio es la ley provincial 11717
del año (1999) que crea la Secretaría de Ambiente en un contexto nacional de
sanción de la Ley General del Ambiente 25675. En los lineamientos de acción
«sobre» el medio ambiente, específicamente el ítem E: «La protección, preser-
vación y gestión de los recursos hídricos y la prevención y control de inun-
daciones y anegamientos» se señala que las inundaciones son competencia
de la Secretaría de Ambiente. Esto puede entenderse en consonancia con la
perspectiva fisicalista, donde se pensaba el control de las inundaciones como
una forma de control sobre la naturaleza. La ley, además, introduce el orde-
namiento territorial para la planificación y gestión como una herramienta de
planificación para la toma de decisiones sobre la localización de actividades
en el espacio geográfico o ámbito físico de un territorio.
En lo que refiere a la cuestión hídrica, se sancionan una serie de leyes de
significativa relevancia y distinta naturaleza. En primer lugar, la ley 11862 que
permite convenios entre Vialidad y la Sub Unidad Provincial de Coordinación
para la Emergencia (supce) para la recuperación de obras afectadas por inun-
daciones. También la Ley de Conflictos Hídricos (12081) que entra en vigencia
en el 2003, establece las sanciones sobre la base de la definición de las obras
que puedan provocar alteraciones en el normal escurrimiento de las aguas y
las autoridades competentes en la ejecución de las mismas.
Tanto por la relevancia de contar con un instrumento técnico de ordena-
miento del suelo, como por las implicancias institucionales que acarrea su
implementación, consideramos que la ley provincial 11730 de Zonificación de
Áreas Inundables, constituye un punto de partida significativo ya que esta-
blece el régimen de uso de bienes situados en las áreas inundables dentro de
la jurisdicción provincial. Si bien se reglamentó en el período siguiente (en el
año 2003) se considera un instrumento significativo para la regulación y uso
de bienes en áreas inundables. La cartografía que acompaña es una herramienta
para la planificación urbana, en función de las prohibiciones y restricciones de
uso del área ii y advertencia de uso del área iii (ver mapa 1).

283
Mapa 1. Áreas de riesgo hídrico según Ley 11730 Zonificación de Áreas Inundables

Otros aspectos que dicha ley aborda tienen que ver con la creación de un
consejo de medio ambiente y desarrollo sustentable, mecanismos de partici-
pación ciudadana, educación y clasificación de residuos peligrosos.
Hacia fines del año 2002 la provincia firma el acta acuerdo con la Nación
para la creación del Consejo Hídrico Federal (cohife), que se conformará en
marzo del año 2003 antes de las inundaciones.

284
 El marco legal en los gobiernos locales
Del conjunto de ordenanzas comunales relevado en el cuadro 5 se observa
que, casi la totalidad de las mismas se refieren a medidas de tipo estructural,
de construcción y gestión de obras específicas; algunas declaraciones de emer-
gencia (agropecuaria e hídrica) que en su mayoría fueron emitidas durante la
crecida extraordinaria de 1998. Otras ordenanzas aparecen a partir del año 2001
ligadas a la reparación posdesastre, es decir, refieren a la rehabilitación y reacon-
dicionamiento, como la construcción de viviendas y refugios para inundados,
bajo la ejecución de programas de la Subunidad Central de Coordinación
para la Emergencia (succe). Las obras de alcantarillado, desagües y drenajes
pluviales son competencia de la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas.
Estas obras menores que mitigan el riesgo tuvieron lugar en la comuna de
Saladero Cabal que aparece como una de las más intervenidas en este aspecto.

Localidad Ordenanza Fecha Autoridad de aplicación Tema

El Reglamento de edificación y el Reglamento de loteos y
01/96 2/01/1996 Comuna de Arroyo Leyes
urbanizaciones.
02/96 1996 Comuna de Arroyo Leyes Reglamentación de loteos y urbanizaciones.
Comisión de controlador y vigilancia de la defensa de
5/97 1997 Comuna de Arroyo Leyes
terraplenes.
10/97 1997 Comuna de Arroyo Leyes Prohibiciones para el uso de los terraplenes de defensa.
Condonación de deuda (Junio 1992 a Junio 1993) a propie-
03/96 2/01/1996 Comuna de Arroyo Leyes
tarios afectados por las inundaciones.
Adhiere a Ley Provincial N° 11.204. (Ley que instaura un
5/96 8/01/1996 Comuna de Arroyo Leyes régimen de concesiones viales por un plazo determinado a
Comunas y Municipios).

Arroyo Leyes Acuerdo con D.P.V. para mantenimiento de la red Vial

4/96 8/01/1996 Comuna de Arroyo Leyes
Provincial N° 1.
Convenio con Gobierno Provincial (D.P.O.H-Comisión para el
Desarrollo y Conservación de Obras Hidráulicas). Entre las
1/97 2/01/1997 Comuna de Arroyo Leyes obras contempladas encontramos mantenimiento de defen-
sas y terraplenes. Construcción de alcantarillas, desagües
y cunetas.
Comisión de Contralor y Vigilancia de Defensas para Inun-
05/97 14/04/1997 Comuna de Arroyo Leyes
daciones.
Prohibiciones para el cuidado y mantenimiento de obras de
10/97 24/09/1997 Comuna de Arroyo Leyes
defensa contra inundaciones.
Adhiere al Plan Estratégico para el Desarrollo del Área
06/2000 1/08/2000 Comuna de Arroyo Leyes
Metropolitana del Gran Santa Fe.
298/96 1996 San José del Rincón Reglamento de Loteo, Urbanizaciones y Edificaciones.
Prohibiciones para el uso de terraplenes de defensa y área
363/97 1997 San José del Rincón
de reservorio.
Convenio con Dirección Provincial de Obras Hidráulicas
165/95 23/06/1995 San José del Rincón (D.P.O.H.) para modificaciones en terraplén (zona Villa
San José California).
del Rincón Fijación del valor del m2 de aquellos terrenos de la zona 7
295/96 25/09/1996 San José del Rincón
protegidos por la defensa recientemente mejorada.
Prohibiciones para el uso de terraplenes sobre el un área
302/96 10/12/1996 San José del Rincón
detallada.
Afectación de lotes específicos para la construcción de
048/2000 19/07/2000 San José del Rincón
Refugio para inundados.

Cuadro 5A. Sistematización de ordenanzas locales, Departamento La Capital (Período 1991-2002)

Fuente: elaboración propia.
Localidad Ordenanza Fecha Autoridad de aplicación Tema
Comuna de Santa Rosa de
266 20/11/1998 Normas Mínimas de Planeamiento Urbana.
Calchines
Comuna de Santa Rosa de
272 30/12/1998 Reglamento de Tipo de Loteos y Urbanizaciones.
Calchines
Santa Rosa de Comuna de Santa Rosa de Se adecua la zonificación y se modifican los valores
328 29/05/2000
Calchines Calchines de la Tasa General de Inmuebles Urbana.
358/2001 Protección del ambiente y la salud pública.
Declaración de Emergencia Hídrica por intensas
Comuna de Santa Rosa de
609/2003 precipitaciones y por crecida de los afluentes del
Calchines
río Paraná.
21/96 Comuna de Cayastá Conservación de la red vial.
Colocación de tubos de drenaje en defensa paralela
03/97 5/03/1997 Comuna de Cayastá
a red vial.
Cayastá Construcción de drenajes pluviales en la red ubica-
12/97 Comuna de Cayastá
da en el ámbito de la jurisdicción.
Ejecución de desagüe pluvial (zona urbana y rural
14/2001 31/10/2001 Comuna de Cayastá
del distrito).
15/97 1997 Comuna de Saladero Cabal Colocación tubos para drenaje.
Construcción de alcantarilla ruta 1 tramo El Laurel-
16/97 1997 Comuna de Saladero Cabal
Saladero Cabal.
Trabajos Construcción y mantenimiento terraplén
19/97
1997 Comuna de Saladero Cabal de defensas
Saladero Trabajos de mantenimiento terraplén.
Cabal1 02/98 Convenio con ministerio obras públicas por
1998 Comuna de Saladero Cabal
defensas.
21/98 1998 Comuna de Saladero Cabal Viviendas para inundados.
Estación bomba en ruta 1 y construcción de alcan-
11/99 1999 Comuna de Saladero Cabal
tarillas. Ensanche alcantarillas.
21/20 2000 Comuna de Saladero Cabal Refugio inundación.
Colonia
Mascias 2

Trabajo en conjunto con Dirección Provincial de Via-

30/97 27/10/1997 Comuna de Helvecia lidad para colocación de tubos de drenaje en defen-
sa paralela a la red vial pavimentada (Ruta N° 1).
Emergencia hídrica por copiosas lluvias y crecida
09bis/1998 4/05/1998 Comuna de Helvecia
del rio San Javier.
Suspende el pago de adicionales y/o suplemen-
16/98 10/07/1998 Comuna de Helvecia tos por dificultades económicas agravadas por la
Helvecia
emergencia hídrica.
Declaración de Emergencia Agropecuaria debido
17/98 14/07/1998 Comuna de Helvecia (directa o indirecta) a perjuicios económicos para
los productores por la crecida del rio Paraná.
Programa de Rehabilitación de Zona Inundable
24/98 28/10/1998 Comuna de Helvecia
(Línea de Reconstrucción Habitacional).
20/98 1/10/2001 Comuna de Helvecia Defensa contra inundaciones sobre calle Las Artes.

Cuadro 5B. Sistematización de ordenanzas locales, Departamento Garay (Período 1991-2002)

Fuente: elaboración propia.
1. Saladero Cabal y Colonia Mascías durante el primer período dependen administrativamente de la comuna
de Helvecia, hasta el día 8 de mayo de 1994.
2. No se disponen datos.
 Otro grupo de ordenanzas refieren al mantenimiento y uso de terraplenes
de defensa y fueron emitidas solamente por las comunas de Arroyo Leyes,
San José del Rincón y Saladero Cabal. En la comuna de Helvecia se destaca
la adhesión a la ley de Defensa Civil (ley 8094) para poder conformar en caso
de emergencia las comisiones locales de defensa civil y articular de un modo
más directo con el gobierno provincial. Esta normativa prohibía explícita-
mente crear organizaciones paralelas que se superpongan funciones con las
autoridades de defensa civil.
Se destacan también las ordenanzas que refieren a convenios con Vialidad
Provincial de mantenimiento de los tramos de la Ruta Provincial 1 que corres-
ponden a cada una de las localidades.
En las comunas de Arroyo Leyes y San José del Rincón se incorporan en el
año 1996 los Reglamentos de loteos, urbanizaciones y el reglamento mínimo
de edificaciones, que sigue los lineamientos de la resolucion provincial 563/78.
Las ordenanzas emitidas por la comuna de Cayastá refieren a la ejecución
de obras para drenaje pluvial y su promulgación no coincide con los períodos
de crecidas extraordinarias del sistema. Tampoco hay ordenanzas referidas al
mantenimiento de las defensas, y esto se explicaría porque el ejido urbano
de Cayastá es el que cuenta con la cota más alta de todas las localidades, no
teniendo problemas durante las inundaciones.

Las políticas y las acciones relacionadas al problema

de las inundaciones
En este período ocurrieron dos inundaciones denominadas «extraordinarias»,
consideradas así en relación con los niveles que alcanzara el Río Paraná y los
subsistemas en los diferentes registros hidrométricos4 superando en ambas
fechas el nivel de evacuación con volúmenes de 56 000 y 47 000 m³ en 1992
y 1998, respectivamente.

4 En los diferentes registros hidrográficos, el nivel del río en Arroyo Leyes alcanzó los días 21
y 22/6 del año 1992 y el 14/05/98: 9,76 m. En el de Colastiné 7,15 m el 21/06/92 y el
15/05/98; en el de A. Potrero 9,76 el 21/06/92 y 9,74 el 13/05/98; en el Puerto de Santa Fe:
7,33 m en 1992 y 7,26 m en 1998 (Base de Datos Hidrológica Integrada).

287
Imagen 2. Defensa casco urbano de Helvecia y bomba extractora. Zona Calle Chacabuco.
Gentileza del Senador Pignata

Imagen 3. Club de Casa y Pesca de Helvecia. Detalle de proceso erosivo. Gentileza del
Senador Pignata

288
Imagen 4. Defensa Saladero Cabal tramo crítico por línea de corte en la estructura de la
defensa socavada

289
Imagen 5. Defensa Saladero Cabal con problemas erosivos. Gentileza del Senador Pignata

290
Imagen 6. Defensa área rural Paraje El Laurel con procesos erosivos. Gentileza del Senador
Pignata

Luego de las inundaciones de 1983, en el año 1991 las primeras obras de

defensas construidas en esta etapa fueron las defensas sobre el sitio arqueo-
lógico Santa Fe la Vieja, en Cayastá, con fondos provinciales. Estas obras las
realizó la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas (dpoh), y consistieron
en la ampliación de 700 m de defensa con el sistema tablestacado y un pedra-
plén de gaviones tipo sobre una vieja obra que destruyó el río en 1983 y se
destinaron 344 000 U$S (El Litoral, 12/12/94).

291
 Posteriormente, entre los años 1993 y 1996, se realizó la construcción del
terraplén de defensa hasta el km 7,8 de la Ruta Provincial 1, que constituye la
obra más importante en cuanto a la envergadura, inversión y efectos sobre el
histórico problema de las inundaciones. Originalmente, el programa comenzó
con la ampliación de defensas de los barrios El Pozo, Alto Verde y La Guardia
(municipalidad de Santa Fe) y la construcción de un anillo de protección
para San José del Rincón y Colastiné Norte, a lo que se sumó la instalación
de estaciones de bombeo.

Imagen 7. Terraplén Garello con bloque de hormigón y terraplén Garello con bolsas rellenas
con suelo o mezclas de suelo rellenas con cal o cemento

292
Imagen 8. Estaciones de bombeo en terraplén Garello Zona San José del Rincón

El Programa de Rehabilitación para la Emergencia de las Inundaciones

(prei), financiado por el Banco Mundial comenzó en el año 1992, cuando el
Gobierno Nacional empieza a recurrir a créditos de organismos financieros
internacionales para financiar las pérdidas ocasionadas por los eventos de ese
año5 a través de las llamadas rondas de negociación.
Allí se establecieron procedimientos aún vigentes, correspondiendo a la
Nación el 60 % de los costos de la reconstrucción y a las provincias el 40 %.
El organismo que se constituye para administrarlos es la (succe) anterior-
mente citada por el Convenio de Préstamo suscripto oportunamente entre
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (birf ) y el Gobierno
Provincial (Freeman et al., 2005). La misma está compuesta por un grupo
reducido de profesionales vinculados al tema inundaciones que integran la
Unidad Ejecutora Central (uec) de la Secretaría de Asistencia Financiera a
las Provincias del Ministerio del Interior.

Las defensas existentes en la zona costera, que tenían en promedio cota 4,60
m (de altura) en 1966, se elevaron a cota 9 m en 1995 (ambas cotas referidas al
0 del puerto de Santa Fe). En la implementación de esta técnica se contem-

5 Las crecidas extraordinarias de los años 1982/83 y 1991/92 ambas vinculadas a un intenso
episodio ENOS, son consideradas las más importantes en términos de catástrofe del siglo XX. La
primera, por el tiempo de permanencia de las aguas y la segunda, por el nivel alcanzado en el
pico de crecida (cinco sucesivos, con un máximo de 7,33 m en Puerto Santa Fe) (Castro, 2009).

293
 plaba que se iba a pasar de riesgo cero al máximo ante una potencial ruptura
del sistema, no obstante, se decidió avanzar sobre su ejecución.6

Las prioridades definidas por el informe del Banco Mundial en ese momento
eran defender los cascos urbanos y la Ruta Provincial 1, fundamentalmente
se aludía a la recuperación, rehabilitación del sistema y prevención de futuras
inundaciones. No obstante, el programa deja de funcionar en el año 2000
aunque siguen existiendo obras en garantía.

Imagen 9. Centros de evacuados para inundados construidos en el marco del Programa de

Rehabilitación para la Emergencia de las Inundaciones. Departamento Garay

Como parte de la formulación del programa, se elaboró un estudio reali-

zado a pedido por el Banco Mundial para la elaboración de un Programa de

6 Fuente: entrevista a funcionario de la Subsecretaría de inversión y financiación externa.

294
Defensa contra inundaciones para toda la Mesopotamia conocido como el
informe Halcrow que señalaba a esta zona como «barrera natural» y «área de
difícil drenaje» y le atribuía un valor urbano «más potencial que real» y como
un área de «gran reserva para el desarrollo del conglomerado». Este señala-
miento del estudio resulta relevante ya que el informe fue elaborado como
parte del programa que habilitaría la ejecución de las obras de defensas. Sin
embargo, no fue considerado en términos de insumo para la formulación de
políticas orientadoras en materia de planeamiento urbano, porque la obra no
formaba parte de un plan integral, sino de una respuesta reparadora ante los
daños que las sucesivas inundaciones dejaron en la costa (Visintini, 2018). El
mantenimiento de dichos terraplenes continúa siendo una problemática en
la gestión, ya que si bien la Ley 10958 Terraplenes de Defensa contra inunda-
ciones, distrito San José del Rincón y Santa Fe, establece que el mantenimiento
de los terraplenes de defensa es una responsabilidad del Estado provincial,
existen controversias políticas ligadas al financiamiento de las obras e inver-
siones que se requieren para su mantenimiento, como al control, ejecución y
monitoreo del sistema en forma permanente.
En este contexto, existían otros conflictos latentes en relación con la obra
pública: la falta de obras de recuperación pos inundación 1983 para el acue-
ducto Colastiné–Santa Fe, el mantenimiento del dragado de las vías navega-
bles donde existía una controversia entre el Gobierno Provincial y la Dirección
Nacional de Construcciones portuarias y vías navegables, a raíz del agrava-
miento que provocó la falta de mantenimiento del dragado del río Colastiné
provocando la obstrucción y por ende la elevación de las aguas río arriba; la
posibilidad de que se rompa la cloaca máxima provocando una emergencia
sanitaria y los daños sobre la Ruta Provincial 1 a la altura de Los Cerrillos y
El Laurel como los puentes sobre los arroyos Leyes, Santa Rita y Potreros.
Por otra parte, el puente sobre el Arroyo Leyes arrastraba una larga historia
de problemas que emergían con cada crecida extraordinaria.7 El mismo
estuvo cortado por diferentes lapsos de tiempo durante y después de las dife-
rentes crecientes.

7 En 1911 se construyó un puente de madera cuyo funcionamiento duró 2 años, cuando una
inundación destruyó los terraplenes de acceso. No hubo restauración hasta 1923 donde se
reconstruye y permanece hasta 1942 cuando Vialidad Nacional construye el actual puente. En
la inundación de 1966 nuevamente destruye el estribo sur y se coloca un puente Bailey de 23
m que funciona hasta 1970 donde se reemplaza por estructura de hormigón. En la inundación
de los años 82 y 83 se ve afectado nuevamente el estribo sur, por un socavón enorme, se
amplía la cabecera, se incorporan 24 000 tn de gaviones (Yoris et al., 2011). El informe y
administración fue denunciado por el propio organismo de Vialidad Provincial como un fraude
hacia el Gobierno provincial por parte la empresa ejecutora (El Litoral, 11/03/1992).

295
 El estudio del año 1987 «Sistema Hídrico Leyes–Setúbal» se planteaba
como la respuesta a la regulación del sistema. Cabe señalar que desde el año
1991, la provincia contaba con financiamiento del Banco Mundial para cons-
truir el proyecto que fuera elaborado por la Facultad de Ciencias Hídricas
(FICHS–UNL). Según Yoris et al. (2011) entre 1987 y 1992 se realizan estudios
del comportamiento hidráulico de distintas obras de corrección del cauce y
se concluye que el puente necesitaba mayor luz.
La situación de desastre de 1992–1993 volvió a alterar el funcionamiento
del puente y en 1995 la Dirección Provincial de Vialidad comienza un estudio
de construcción de un nuevo puente 150 m aguas arriba del existente. Este
debía tener 440 m de longitud, con pilotes a 60 metros de profundidad e
inició una controversia entre el gobierno y los productores que se resistían
alegando un ingreso de agua cada vez mayor entre el río Paraná y la laguna
Setúbal, planteando como solución la implementación de un plan de regula-
ción integral, como el plan de 1987.8 Este conflicto perduró en el tiempo, y
no fue resuelto por ninguna de las dos propuestas. Se realizó una destrucción
programada de parte del tramo sur del puente y en su reemplazo se colocó
un puente Bailey el día 29/04/1998 que funcionó hasta el año 2007. Cabe
destacar el rol central del puente en la comunicación de todas las localidades
del departamento, siendo la Ruta Provincial 1 hasta la pavimentación de la
Ruta Provincial 62, la única vía de salida hacia el sur.

Imagen 10. Puente sobre el Arroyo Leyes

8 La propuesta del sector cuya representación estaba encabezada por la Cooperativa Agrícola
Ganadera de Santa Rosa, es construir un nuevo puente de 120 metros de extensión, además
de una represa, para controlar el ingreso de agua a la laguna Setúbal (La Nación, 11/11/2009).

296
 Por otra parte, el funcionamiento y potencial efectividad de las defensas
fueron probadas con la creciente del año 1998, y se detectaron filtraciones y
varios sectores vieron afectadas sus viviendas por el ingreso de agua y el poten-
cial peligro de colapsamiento (El Litoral, 28/06/98).

Imagen 11. Terraplenes de defensa inundación 1998, zona Helvecia. Gentileza del Senador
Pignata

297
 Una alteración en el registro hidrométrico en plena emergencia aumentó la
incertidumbre respecto de cuál era la altura máxima (7,24 m) que alcanzara el
río en lo que sería la cuarta creciente más importante del siglo XX.9
De las entrevistas realizadas a funcionarios provinciales, se observa un
silencio hacia ciertos temas ya que ninguno consideraba la ruta como dique
en sí, o que la creciente urbanización sin reglamentación sobre áreas inunda-
bles fuese un factor que potenciaría el problema.
Hasta el año 2003, el principal organismo dentro del Estado Provincial era
la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas. El sistema de alertas temprana
para la cuenca del Río Paraná, contaba con dos estaciones hidrométricas y eran
manejadas por Evaluación de Recursos SA (EVARSA) y el Instituto Nacional de
Limnología (INALI), algunas de ellas dejaron de funcionar durante la gestión
Reutemann. No había otras dependencias que se ocuparan específicamente
de las denominadas medidas no estructurales, solamente Defensa Civil inter-
venía durante y después de las emergencias.
Para los distritos de Arroyo Leyes y Rincón la senaduría del departamento
La Capital estuvo representada por el señor Mario Papaleo y el contador
Juan Carlos Mercier, y en el departamento Garay por el señor Duilio Pignata
todos del PJ.
Dentro de la gestión del exsenador Papaleo, se destaca como proyecto la
creación de las comunas, que jerarquizó a los territorios en ese momento, luego
de años de depender administrativamente del municipio de Santa Fe. Otros
proyectos fueron la creación de un centro asistencial de salud, la repavimen-
tación de la Ruta Pronvincial 1 y, la construcción de las defensas. Respecto al
puente sobre el Arroyo Leyes, señala que el proyecto de la regulación no era
incompatible con la construcción del puente:

Estaba el dinero, estaba todo para que lo construya Obeid después del año
1995, pero había una oposición muy fuerte por parte de los productores, que
pedían la regulación (represa) y eso salía cuatro veces más caro que hacer un
puente nuevo. Reutemann decía que si les regalaba la tierra a los productores
en otro sitio salía más barato que hacer la regulación. En realidad había que
hacer las dos cosas, pero en definitivas no se hizo ni la una ni la otra. (entre-
vista a Mario Papaleo)

9 Sin dar aviso, la Dirección Nacional de vías navegables, corrió de lugar el hidrómetro ubicado
en el Dique II del puerto de Santa Fe hacia el Dique 1, estableciendo una diferencia de 16 cm
con las mediciones que realizaba la Dirección Provincial de Hidráulica y la municipalidad de la
ciudad de Santa Fe. Las especulaciones giraban en torno a la conveniencia por parte de Nación
en la calificación de los daños para el envío de partidas asistenciales, así como también la com-
petencia con el puerto de Rosario por los trabajos de dragado (El Litoral, 05 y 06/05/1998).

298
 En relación con la gestión del Cdor. Mercier, casi todos los proyectos refe-
ridos a la problemática hídrica suscitada durante las inundaciones de 1991–
2003 son pedidos de informe y comunicación y los demás son de educación,
salud, servicios sociales y de infraestructura comunal local. Según consta
en expedientes legislativos, durante el período 2004 a 2008 ha presentado
301 proyectos, de los cuales 28 están vinculados a las localidades de Arroyo
Leyes y Rincón: 18 corresponden a comunicación, 7 pedidos de informes y
3 proyectos de ley. La mayoría resultaron caducos (17). El senador destacó su
posicionamiento respecto a los aspectos jurisdiccionales, en relación a que
Colastiné, San José del Rincón y Leyes como un distrito único, un muni-
cipio. En alusión a la conformación de la comuna de San José del Rincón y
Arroyo Leyes, señaló que:

El criterio con el que se delimitaron no respetaba lo que dice la ley de límites,

que señala que tanto las comunas como municipios se deben separar por acci-
dentes naturales o por rutas troncales y acá la estamos separando por callejones,
con lo cual podríamos haber pensado que habría un solo distrito que fuera hasta
el Leyes. (entrevista a Juan Carlos Mercier)

Durante la entrevista manifestó que el primer problema de la costa es que

«estamos todos encima de un valle aluvional, en mayor o menor medida con
riesgo hídrico, y mucha gente cree que sí o sí podrá (sic) vivir sin ese riesgo,
producto de que se le construyan defensas o desagües». En su trayectoria y
participación en la gestión, en los diferentes cargos que asumió se caracte-
rizó por acompañar las decisiones del poder ejecutivo, sobre todo en aseso-
ramiento de tipo financiero y económico. El perfil de políticas y propuestas
en torno al tema de las inundaciones estuvo también ligado a la técnica y
la generación/construcción de obras. El problema del financiamiento de las
comunas para el mantenimiento de las defensas fue señalado como una de las
principales problemáticas, además del «comportamiento indebido» o la falta
de conciencia de los pobladores en relación con su «uso».
Respecto de la gestión del senador Pignata por el departamento Garay,
observamos que manifestó un apoyo tanto a las obras de defensa en base a
un informe elaborado por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la
provincia sobre el impacto de las inundaciones de 1983 en Helvecia y cerca-
nías, como a la construcción del puente sobre el Arroyo Leyes. Por fuera de
la importancia dada a las obras consideró importante «generar conciencia»
en los niños y jóvenes del problema. Como parte de su gestión se solicitó la
elaboración de un informe técnico expeditivo de evaluación del estado de las
defensas costeras del departamento Garay pos evento 1998.

299
 El organismo del estado provincial que intervenía de manera directa durante
y después de cada inundación era Defensa Civil. Tanto los senadores como
por los presidentes comunales entrevistados indicaron que era la institución
más competente. No obstante, las autoridades locales si bien asumían la nece-
sidad de conformar la junta comunal de defensa civil, no la concretaban,
con excepción de Helvecia. Paradójicamente, expresaban la importancia de
la misma para la prevención y la aplicación de sistemas de alerta temprana.
Para finalizar este apartado se detallan las políticas y acciones de esta
primera etapa, en lo que respecta a estudios realizados por la Universidad
Nacional del Litoral (Facultad de Ingeniería y Recursos Hídricos) bajo la
forma de servicios a terceros. Entre ellos se destacan tres que son de interés
para la zona: la reconstrucción del acueducto Colastiné–Santa Fe, un estudio
Hidráulico–Sedimentológico del puente aliviador 11 de Ruta Nacional 168
tramo Colastiné–Túnel; y el estudio de seguimiento periódico de la morfología
del cauce en la zona del puente de la Ruta Provincial 1 sobre el Arroyo Leyes.

Segunda etapa 2003–2007: del desastre natural

a la crisis social y política

En términos político–económicos a nivel nacional comienza una etapa deno-

minada de posconvertibilidad, caracterizada por una reactivación del sector
industrial en los años posteriores a la crisis de 2001. En la provincia de Santa
Fe, durante este período se desempeña al frente del gobierno provincial el
ingeniero Jorge Obeid (2003–2006). Si bien se intentó reposicionar al Estado
como un actor central en la activación del desarrollo en términos productivos,
se continuó con la asistencia técnica para algunos ámbitos como en el período
anterior. Moltó (2016) señala que esto se evidenció en un incremento en la
política industrial, no obstante, en términos del gasto del Estado continúa
orientado hacia temas sociales. Teniendo en cuenta el presupuesto destinado
a la obra pública se caracteriza a la gestión con un marcado perfil técnico
(Lattuada cit. en Moltó, 2016).
En esta etapa se produjeron dos eventos de inundación que afectaron grave-
mente a la población santafesina. En primer lugar, la inundación de abril
del año 2003, un desastre que provocó que un tercio de la ciudad de Santa
Fe quedara bajo las aguas del Río Salado por un tramo no finalizado de la
circunvalación oeste convirtiéndose, junto con las inundaciones en la ciudad
de La Plata del año 2013, en el desastre más importante en la historia de las
inundaciones en Argentina, tanto por la cantidad de víctimas fatales (23 falle-
cidos oficialmente declarado, las organizaciones sociales reclaman más de 120

300
personas) como por los damnificados y daños ocasionados a más de 150 000
personas. Si bien el desastre del año 2003 no afectó directamente a las loca-
lidades costeras, fue un punto de inflexión en una multiplicidad de aspectos
como la política institucional en materia de gestión de riesgos, pero funda-
mentalmente, en una crisis de legitimidad de todo el sistema político insti-
tucional. La magnitud del evento y sus causas, han dado lugar a la primera
causa penal sobre funcionarios públicos, iniciada por afectados y referentes
de organizaciones sociales.10
Según Beltramino (2019), el carácter distintivo del evento 2003 fueron las
causas antrópicas que situaron el carácter social de la construcción del riesgo
y del evento como un desastre. Consideramos, además, que la visibilización
y judicialización de las responsabilidades políticas sentaron las bases sociales
del problema de las inundaciones como un problema político, ambiental y
económico. Es en parte por ello que después del desastre del año 2003 se cons-
tituyen varios organismos en el marco de la Ley de Defensa Civil, el comité de
Crisis el comité de Emergencia Hídrica y la Junta Provincial de Defensa Civil.
La jerarquización de lo hídrico es forzada por los desastres y por el costo
político que desencadenaron.11 Hacia el final de la gestión de Obeid (agosto
de 2006) se crea el Ministerio de Asuntos Hídricos, el Código de Aguas, el
Plan Director de los Recursos Hídricos de la Provincia de Santa Fe y a su vez
se propone la extensión del Comité de Cuencas hacia toda la provincia. Los
Comités de Cuenca son organismos estatales de mucha importancia en la
regulación de los sistemas hídricos. Se rigen por la ley provincial 9830 sancio-
nada en el año 1986, y fueron creados originalmente para realizar tareas de
mantenimiento de obras secundarias y terciarias; pero actualmente también
realizan obras principales, ya que poseen el control de las maquinarias. Han
participado en la ejecución de obras como la construcción de las primeras
defensas contra inundaciones de Santa Fe La Vieja, en el año 1991.
Actualmente, dependen de la Dirección general de cuencas y talleres,
Subsecretaría de gestión territorial, dentro del Ministerio de Infraestructura,
Servicios Públicos y Hábitat. La ley los define como «personas jurídicas de
derecho público a los cuales se les fijará competencia territorial» (art. 1), esto les
ha permitido tener un funcionamiento relativamente autónomo y particular

10 Las organizaciones sociales denominaron «Crimen hídrico» al desastre en virtud de las respon-
sabilidades políticas en lo que refiere a la administración, ejecución de la obra pública; así
como también por la ausencia de políticas de prevención en materia de riesgo de inundaciones.
Los colectivos Carpa Negra y 29 de abril, así como los querellantes de la causa alegan que
las autoridades sabían desde el día 27 de abril el posible ingreso de las aguas por el tramo no
concluido de la Av. Circunvalación oeste. Para ampliar ver Pascual (2013).
11 Para profundizar sobre la «arena política entre desastres» ver Tamara Beltramino (2019).

301
en relación con otras dependencias públicas, ya que el plan de acciones,
presupuesto y obras lo define cada comité año a año.
El segundo evento fue la inundación de los meses de marzo–abril del año
2007 por anegamientos debido a lluvias excesivas en toda la provincia que
afectó tanto a la ciudad de Santa Fe como a un conjunto de localidades de la
provincia, entre ellas San José del Rincón y Arroyo Leyes, que tuvieron afec-
tadas a el 70 % de su población, ya que en ambas. Es importante señalar que
la cota o altura de la mayoría de los terrenos se encuentra entre los 12 y 20 m
(Instituto Geográfico Nacional, IGN).
En este caso el desastre fue producido por la combinación de al menos
cuatro factores: lluvias excesivas (en una semana se registraron más de 400
mm cuando la precipitación media anual es de 1500 mm), la incapacidad de
escurrimiento del suelo, el endicamiento del agua dentro del recinto defen-
dido y el nivel alto del río.
Consideramos que en el plano político ambos desastres significaron el dete-
rioro y fin del ciclo peronista, tanto en el gobierno provincial como municipal.
En relación a la perspectiva o enfoque en la gestión de los riesgos, la inunda-
ción del 2003 representó el fin del enfoque fisicalista y la incorporación de la
idea de que los desastres no son naturales, sino que existen causas políticas,
económicas y sociales en su conformación o construcción12 y la segunda, la
del año 2007, lo que Beltramino denominó «el momento instituyente, a partir
de las transformaciones que se producen en el campo político local y en la
relevancia que adquiere en la agenda de políticas públicas la gestión de riesgos
de inundaciones» (2020).

Marco legal provincial

Las normativas promulgadas en este período por parte del gobierno provin-
cial atienden a resolver situaciones coyunturales durante el desastre hídrico
de abril del año 2003 (ver cuadro 6) tanto en lo que refiere a medidas estruc-
turales como no estructurales.

12 Existe una vasta y amplia bibliografía sobre este hecho, reseñamos aquí algunos académicos y de
organizaciones sociales y políticas, como el libro A mí nadie me avisó. La tesis de grado de Viand,
J. (2009). «El antes del desastre. La construcción social del riesgo en la ciudad de Santa Fe y la
inundación del año 2003», los trabajos coordinados por Hilda Herzer y Hugo Arrillaga (Arrillaga,
Grand y Busso, 2009) sobre la vulnerabilidad en el aglomerado Santa Fe, planteando las relaciones
entre el proceso de construcción social del riesgo y la exclusión social. La tesis de grado de Tamara
Beltramino explora acerca del papel que las representaciones en torno al sentido que las inunda-
ciones han tenido en los pobladores de Santa Fe y su relación con los desastres, especialmente
la catástrofe del año 2003. Actualmente en su tesis doctoral, trabajó en torno a las políticas de la
gestión del riesgo en la ciudad de Santa Fe entre 2003 y 2011. Sobre la vulnerabilidad institucional,
Wolansky (2002), Wolansky et al. (2003), Beltramino y Filippon (2014), Ullberg (2013).

302
Período Ley provincial Fecha Autoridad de aplicación Tema
Ministerio de Obras, Ser-
Autoriza a suscribir convenio para proyecto de protección
vicios Públicos y Vivienda:
11515 02/04/2003 contra inundaciones, tiene su origen en Senadores y en el
Dirección Provincial de
Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda
Obras Hidráulicas
Declara en estado de emergencia y zona de desastre a
Unidad Ejecutora de
varios departamentos, entre ellos Garay, y La Capital, hasta
12106 19/05/2003 Recuperación de la Emer-
el 31 de diciembre de 2003. Crea la unidad ejecutora de
gencia Hídrica y Pluvial
recuperación de la emergencia hídrica y pluvial
Aprueba el convenio suscrito en fecha 13/11/2002, entre el
gobierno de Santa Fe y el Consejo Federal de Inversiones,
12164 06/11/2003 para el estudio, proyectos y gestiones para el financiamien-
to de obras de saneamiento de áreas productivas afectadas
por los excedentes hídricos
Creación del Ministerio de Asuntos Hídricos. Es reglamenta-
12257 18/12/2003 da por la ley 12261/2004, derogada por la 12817/2007 y
modifica a la ley 10101/19 87
Modifica a la ley 12183
Régimen de reparación excepcional destinado a habitantes
2003–2007

afectados por la emergencia hídrica: se modifican los artícu-

los 7 y 8 e incorpora articulo 7 bis.
Ministerio de Obras, Servi- Leyes 12234 y 12242: se modifica el artículo 4. Decreto
12259 12/02/2004 cios Públicos y Vivienda y 00034/2004: se aprueba y se extiende su aplicación a las
Cámara de Senadores leyes 12234 y 12242.
Dispone medidas para los establecimientos industriales,
comerciales y de servicios, asociaciones sin fines de lucro y
los habitantes de los departamentos enumerados en la ley
nacional 25735, no comprendidos en el régimen
Aprueba el convenio celebrado en fecha 04/10/2004,
Ministerio de Obras, Servi-
entre la provincia de Santa Fe, y el Consejo Federal de
12429 30/06/2005 cios Públicos y Vivienda y
Inversiones (CFI), sobre saneamiento de áreas productivas
Cámara de Senadores
afectadas por los excedentes hídricos
Declaración de estado de emergencia y zona de desastre
por 180 días prorrogables a los siguientes Departamentos
de la Provincia de Santa Fe: Belgrano, Caseros, Castella-
12709 06/04/2007
nos, Constitución, Garay, Iriondo, La Capital, Las Colonias,
Rosario, San Jerónimo, San Lorenzo, San Martín, San Justo
y San Javier
Ley de Ministerios (Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y
12817 29/11/2007
Medio Ambiente)

Cuadro 6. Normativa provincial (período 2003–2007)

Fuente: elaboración propia.

La ley 11515 y la ley 12164 establecen convenios para financiamiento y ejecu-

ción de obras, de manera inmediata, durante la emergencia 2003.
La ley 12257 crea el Ministerio de Asuntos Hídricos y jerarquiza la proble-
mática al institucionalizar la gestión de los riesgos, como herramienta polí-
tica. En su competencia está la generación, evaluación, ejecución de proyectos
vinculados a la obra de defensas. Esta normativa está en consonancia con la
sanción de leyes a nivel nacional que regulan a la ley 25688 que establece el
Régimen de Gestión Ambiental de Aguas a nivel nacional, cuyo antecedente
inmediato fue la Ley General del Ambiente 25675 del año 2002.

303
 La leyes 12106, 12259 y 12709 son leyes de declaratoria de emergencia hídricas
promulgadas durante los eventos 2003 y 2007 respectivamente. Estas declara-
torias implican la designación de fondos para la reparación, la expropiación
de inmuebles localizados en zona de ejecución de obras, la sistematización
de información para agilizar el proceso administrativo, el otorgamiento de
beneficios impositivos de tributos provinciales, prórrogas y la creación en el
ámbito legislativo provincial de la Comisión Bicameral de Emergencia.

Marco legal local

En el cuadro 7 se sistematizan las ordenanzas del período para las localidades.
Se observa que las fechas de la mayoría fueron emitidas que se vinculan con
la problemática hídrica datan de los años 2003, teniendo mayor presencia en
el evento del año 2007.

Localidad Ordenanza Fecha Autoridad de aplicación Tema

Modifica ordenanza 1/1996 (artículos
32/2006 17/10/2006 Comuna de Arroyo Leyes
3°, 4° y 6°)
Acuerdo con Ministerio de Asuntos
Hídricos de la Provincia de Santa Fe. La
comuna cede parcelas para uso como
03/2007 15/01/2007 Comuna de Arroyo Leyes
depósito de materiales de construcción
destinados a obras de mantenimiento
en defensas contra inundaciones.
Arroyo Leyes Convenio con Dirección Provincial de
08/2007 21/02/2007 Comuna de Arroyo Leyes Vialidad para ensanche de alcantarilla
en Ruta Provincial N° 1.
Reconstrucción de obras afectadas o
18/2007 17/05/2007 Comuna de Arroyo Leyes
dañadas por el fenómeno pluvial.
Convenio entre Dirección Provincial de
Vialidad y la comuna para la realización
29/2007 10/08/2007 Comuna de Arroyo Leyes
de Obras Especiales y/o complementa-
rias a la Ruta Prov. N° 1.
Define el plano de zonificación del
057/06, 058/06, Comuna de San José del
2006 distrito San José del Rincón y los re-
068/06 y 070/06 Rincón
querimientos exigidos para cada zona.
Convenio con Dirección Provincial de
Comuna de San José del
San José del 15/07 3/05/2007 Vialidad para ejecutar obra de Recons-
Rincón
Rincón trucción de la Red Terciaria del Distrito.
Convenio con Ministerio de Asuntos
Comuna de San José del Hídricos para la adquisición de bombas
32/07 1/09/2007
Rincón para extracción de agua, equipadas
con motores a explosión.

Cuadro 7A. Sistematización ordenanzas comunales, Departamento La Capital (Período

2003-2007)
Fuente: elaboración propia.

304
 Autoridad de
Localidad Ordenanza Fecha Tema
aplicación
Comuna de Santa Rosa
609 2007 Declaración de Emergencia Hídrica.
de Calchines
Ministerio de Asuntos
613 11/05/2007 Mejoramiento del sistema de desagüe.
Hídricos de Santa Fe.
Santa Rosa
Comuna de Santa Rosa Declaración de emergencia por el tiempo estipulado en
de Calchines 623 12/06/2007
de Calchines Ley Provincial 12.709.
Constitución de Servidumbre del Acueducto para asiento
Comuna de Santa Rosa
624 22/06/2007 de la toma y estación de bombeo del desagüe pluvial en
de Calchines
Barrio Sur.
Reacondicionamiento de canales sector rural distrito Hel-
51/2003 26/09/2003 Comuna de Helvecia
vecia (Dirección Provincial de Obras Hidráulicas).
50/2003 8/09/2003 Comuna de Helvecia Programa de Rehabilitación de Zonas Inundadas.
Reacondicionamiento de Desagües en la zona rural del
45/2003 8/09/2003 Comuna de Helvecia
Distrito Helvecia.
Programa de Rehabilitación de Zonas Inundadas. Contrato
40/2003 8/09/2003 Comuna de Helvecia
Préstamo BID 1118/OC-AR
24/2003 Medidas preventivas por registros de lluvias e inundacio-
5/05/2003 Comuna de Helvecia
nes de grandes áreas rurales y urbanas del distrito.
Acuerdo con Dirección Provincial de Vialidad para la eje-
32/2004 24/08/2004 Comuna de Helvecia cución de cabezales, muros de ala, recinto para bombeo y
Helvecia compuertas en alcantarilla transversal a la Ruta N° 1.
Pedido de estudio de factibilidad y construcción de defen-
34/2004 26/08/2004 Comuna de Helvecia
sa sobre el margen San Javier y afluentes.
Construcción de alcantarilla transversal en la Ruta Provin-
41/2006 03/04/2006 Comuna de Helvecia
cial N° 1 tramo Cayastá-Helvecia.
Rehabilitación de obras hidráulicas menores en el marco
27/2007 10/05/2007 Comuna de Helvecia
del Decreto de Emergencia.
35/2007 14/06/2007 Comuna de Helvecia Mejora terraplén Ruta 253-S.
Eximir del pago correspondiente al período 2007 a los
contribuyentes de la Tasa General de Inmuebles Rurales
64/2007 31/10/2007 Comuna de Helvecia
de la Comuna de Helvecia debido a que fueron perjudica-
dos intensas lluvias.
Alcantarillado Ruta N° 62 y 82,5 Tramo Cayastá-Arroyo
02/97 14/04/2003 Comuna de Cayastá Saladillo Dulce/Ruta 62 y 253 en el marco del Comité de
Emergencia Hídrica.
Medidas de prevención y conservación a raíz de reclamo
/2003 12/03/2003 Comuna de Cayastá de vecinos de “Costa Hermosa” afectados por avance del
Cayastá
Rio San Javier y precipitaciones.
Convenio con la D.P.V. para conservación de la Red Vial
40/04 12/12/2004 Comuna de Cayastá
Provincial.
Convenio con la D.P.V. para la construcción de una alcan-
41/2004 12/12/2004 Comuna de Cayastá
tarilla de tubos de Hormigón armado.
Saladero
Cabal1
Colonia
Mascias2

Cuadro 7B. Sistematización ordenanzas comunales, Departamento Garay (Período 2003-2007)

Fuente: elaboración propia.
1. No se dispone información.
2. No se dispone información.

305
 Podemos observar además, que Helvecia y Arroyo Leyes presentan el mayor
número de ordenanzas emitidas para este período, estando las ordenanzas
vinculadas a medidas estructurales como construcción de desagües y alcan-
tarillas, reacondicionamiento de canales y mejoramiento de desagües.
Dentro de las medidas no estructurales identificamos una ordenanza especí-
fica de la comuna de Helvecia donde se configura medidas preventivas a partir
del registro de lluvias e inundaciones en distintas áreas del distrito (24/2003).
Por su parte, en la comuna de Helvecia, más allá de las ordenanzas que
comparten contenido en común con otros gobiernos locales, encontramos la
ordenanza 34/2004, donde se eleva un pedido de estudio y factibilidad para
la ejecución de obras de defensa, cuestión que entendemos «demorada» si
observamos los eventos hídricos acaecidos en la zona.
Por otro lado, otro grupo de ordenanzas regulan los convenios con institu-
ciones de gobierno (DPV y Ministerio de Asuntos Hídricos) para la realización
de obras de infraestructura durante el período en que ocurren los eventos.
No se registran medidas vinculadas por ejemplo, a reducción de la vulnera-
bilidad, sino más bien son medidas coyunturales.
En Cayastá hacia el año 2003, aparece una ordenanza sobre medidas de
prevención y protección a partir del reclamo de un privado —dueño del hotel
más importante de la localidad— frente a las inundaciones. Cayastá emitió
ordenanzas referidas a obras de infraestructura vinculadas a la red vial y fue
la única que no lo hizo durante la emergencia 2007.

Arroyo Leyes y San José del Rincón fueron las únicas comunas que emitieron
ordenanzas vinculadas al ordenamiento territorial y al uso de suelo. San José
define un plano específico de zonificación y Arroyo Leyes emite ordenanza
específica (32/2006) que incorpora modificaciones al reglamento de loteo y
edificaciones, como la ampliación de lotes mínimos, establecimiento de una
nueva cota (16 m IGN) en consonancia con los criterios que tomó anterior-
mente San José del Rincón y Santa Fe, que se orientan a fomentar el uso
recreativo y paisajístico de la zona.
Las únicas ordenanzas promulgadas en consonancia con la ley 12709 (decla-
ración de emergencia hídrica para todos los departamentos provinciales)
corresponden a las comunas de Santa Rosa de Calchines y Helvecia.

306
Las políticas y las acciones relacionadas con el problema
de las inundaciones
Como se ha señalado anteriormente, una de las consecuencias de la inun-
dación del 2003 fueron algunos cambios en la estructura del Estado, como
la creación del Ministerio Coordinador y el Ministerio de Asuntos Hídricos
(Contursi, 2015). Otras dependencias cambian su denominación, observando
que esta práctica es habitual cuando se produce un cambio en el signo polí-
tico de la gestión.
El paso institucional más relevante fue la conformación de la Subsecretaría
de Emergencia, puesto que pasa a coordinar el accionar de todos los orga-
nismos del Estado sobre los desastres y emergencias que ocurren dentro del
ámbito provincial a través de la Dirección Provincial de Defensa Civil. Esta
dependencia es responsable de promover la creación en los municipios y
comunas de planes de contingencia para prevenir y elaborar hipótesis de sinies-
tros, que deben ser compatibles con los elaborados por las comunas limítrofes,
con el Plan Provincial y con los planes nacionales. Para esto, se fomentó la
creación de Juntas Municipales y Comunales de Defensa Civil que tenían la
misión de asistir al intendente municipal y presidentes de comunas en todo
lo referente a planificación, organización, dirección y control de la defensa
civil en su jurisdicción territorial. También se previó la creación Centros de
Operaciones de Emergencia, a nivel provincial, municipal y/o comunal, con
responsabilidad primaria de planificar, ejecutar y coordinar todas las acciones
en el lugar del siniestro.
En materia habitacional se ejecutaron planes de viviendas provenientes de
programas nacionales a través de cooperativas de la Dirección Provincial de
Vivienda y Urbanismo.
En el ámbito de la producción se registran tres tipos de intervenciones
orientadas a fomentar políticas productivas, en primer lugar, para el sector
agropecuario: ganadería, horticultura y pesca. En segundo lugar, se fortalece
el plan ganadero, ya que existe cierto «atraso» en las prácticas productivas
respecto al desarrollo que tiene con relación al del nivel provincial en produc-
ción y sanidad animal. A partir de la emergencia hídrica del año 2007, se han
presentado problemas estructurales por la excesiva carga animal que provocó la
pérdida de miles de cabezas y un retraimiento del sector, situación que requirió
ser compensada a través del mecanismo de declaraciones juradas por los daños
sufridos, para lo cual se otorgaron subsidios monetarios y materiales (forrajes)
a los productores. Desde la Subsecretaría de Agricultura, se proyectaba incor-
porar como medida preventiva informar sobre los riesgos agroclimáticos, y
como medida reglamentaria la exigencia a los productores de declarar super-
ficies para ubicar en tierra firme la carga animal destinada a la zona de islas.

307
 En tercer lugar, en el marco de un programa de desarrollo de turismo en la
zona se reglamenta y capacita en torno a la oferta de servicios turísticos, así
como también se realizan campañas para concientizar acerca del aprovecha-
miento del río como recurso generador de ingresos.
En lo que refiere al poder legislativo, hacia el año 2003 el cuerpo de sena-
dores y diputados creó una comisión Bicameral de Emergencia Hídrica para
tratar exclusivamente el problema de la reparación económica de los afectados.
Estaba conformada por tres senadores y tres diputados, y dejó de funcionar al
momento de «finalizar» la misma. En el departamento La Capital continúa
la gestión el contador Mercier, y de los informes analizados, se encuentran
algunos proyectos tendientes a fortalecer la institucionalización de los órganos
administrativos locales, como el de la municipalización de San José del Rincón,
que no se concretaron por resistencias de la oposición política.
Entre los lineamientos de acción general (desde senaduría) vinculados a la
temática hídrica del departamento La Capital se destacaban: la iniciativa de
crear un ente de administración regional de las defensas, generar una nueva
jurisdicción (Arroyo Leyes, Rincón y Colastiné), a manera de área ecológica,
con hábitat crítico, diferenciado del resto del departamento y generar y mejorar
las vías de comunicación y accesos a través de incorporación de estaciones de
peajes que gestionen las comunas. No obstante dichas propuestas, la efecti-
vamente llevada a cabo desde el gobierno provincial fue la regularización de
los desagües en ruta 1 km 4,5 en San José del Rincón.
Por su parte, la comuna de Arroyo Leyes llevó adelante un saneamiento inte-
gral de los excedentes pluviales. Mientras que en San José del Rincón se realizó
el mantenimiento de desagües pluviales, se elaboró un plan de contingencia
y plan de emergencia hídrica, se conformó la comisión local de la comuna
para asistir en caso de ocurrencia de un evento y se pensó un plan de reorde-
namiento de la cuenca hídrica del distrito.
En lo que respecta a la senaduría del departamento Garay, se destaca la
participación en un proyecto de protección ambiental y desarrollo sostenible
integrado del sistema acuífero guaraní, proyecto financiado por el BM, y orga-
nizado por el el BIRF, Organización de los Estados Americanos (OEA) y Fondo
Mundial para el Medio Ambiente (Global Environment Facility, GEF), del
año 2002, durante la gestión del senador Pignata que estuvo al frente de la
cartera por dos períodos consecutivos (1995–2003).
Las acciones concretas llevadas a cabo desde la gestión de los senadores de
Garay se destacan: mejoras en los accesos y puentes, cierre de alcantarillas
en el paraje Campo del Medio de la localidad de Helvecia, reparación de las
defensas costeras al terraplén, construcción de casas bombas para la extracción
de aguas pluviales en la localidad de Santa Rosa de Calchines.

308
 Para este período desde los gobiernos locales se llevaron a cabo algunas
acciones concretas vinculadas al tema hídrico. En Cayastá se llevaron a cabo
obras sobre desagüe y canales y obras de contención de barrancas. En Colonia
Mascías se realizó el traslado de población desde zonas inundables a zonas
altas y el mantenimiento de desagües pluviales y canales. En Saladero Cabal
se realizaron trabajos de mantenimiento de terraplén, se realizó un convenio
con Ministerio de Obras Públicas por defensas, se construyeron refugios y
viviendas para inundados. A su vez, se colocó una estación bomba en Ruta 1,
se construyeron tubos para drenaje y alcantarillas en la Ruta 1 tramo: El
Laurel–Saladero Cabal.

Imagen 12. Defensa contra inundaciones y terraplén colchoneta de alambre galvanizado,

zona Saladero M. Cabal

309
Imagen 13. Estación de bombeo, zona Colonia Mascías

El período siguiente (2003–2006) fue desempeñado por la senadora Marta

Nardoni, docente y representante de una organización civil vinculada a la
producción y se destacó porque fue la primera y única vez que el partido socia-
lista gana en ese departamento y por su condición de mujer. Desde su gestión
se promovió al turismo como la actividad para el desarrollo del departamento,
así como la gestión de obras estructurales para mitigar riesgo de inundación
(reparación de defensas, construcción de casas bombas), la finalización de la
Ruta Provincial 62, que representaba la única salida hacia el oeste en caso de
inundación, y la Ruta Provincial 61 para el desarrollo del turismo. La exse-
nadora, manifestaba en dicha oportunidad, que se había realizado el pedido
del estudio integral del sistema Leyes–Setúbal a la Universidad Nacional del
Litoral, en especial la situación del Arroyo Leyes. Respecto al anteproyecto de
Código de Aguas y la Ley de Riesgo Hídrico, expresó la desatención por parte
del oficialismo para su tratamiento, al igual que la reparación de las defensas
que obstaculizan la declaratoria de Patrimonio de la Humanidad del parque
arqueológico de Ruinas de Santa Fe La Vieja.
En el departamento La Capital continuó en la gestión el senador contador
Mercier,13 y uno de los proyectos que se destacan es el Ente de Mantenimiento
y Control de Obras y Defensas (EMCOD) a fines del año 2007. Respecto al ante-
proyecto de código de aguas y la ley de riesgo hídrico,14 señalaba que la falta
de reglamentación era por su falta de tratamiento en la cámara de diputados.

13 Al momento de realizarse la entrevista, el senador entregó una carpeta con los proyectos pre-
sentados o iniciados durante la gestión entre el 2004 y el 2008, 301 proyectos según consta
en los «Expedientes legislativos» brindados por su oficina.
14 Se refiere a la ley 11730, según Mercier esa ley fue impulsada por el poder ejecutivo a través
del Ministerio de Obras Públicas, en la cual él era ministro.

310
 En el año 2006, se realizó un plan de ordenamiento hídrico integral para
San José del Rincón que incluyó un relevamiento de los barrios y de los reser-
vorios para ordenar el drenaje pluvial.
Respecto a los gobiernos locales, la emergencia suscitada en 2007 dejó en
evidencia que ninguno contaba con personal capacitado, a excepción de asis-
tentes sociales que, según lo ocurrido en el último episodio de inundaciones
de marzo/abril de 2007, intervienen directamente en la emergencia junto a
los demás miembros de las comisiones comunales, con asistencia (médica,
material) y evacuación de personas y bienes. Asimismo, en todas las locali-
dades, las organizaciones y lazos sociales de las comunidades actuaron en la
contención, motivados principalmente por un espíritu de solidaridad que
hace que la población se movilice desde diferentes sectores ante la contin-
gencia del evento.
La última gestión significativa para la zona de la costa en esta etapa fueron
los dos llamados a licitación y la reserva de una partida presupuestaria desti-
nada para la ampliación de un cuarto carril para la Ruta Provincial 1 desde el
barrio Colastiné Norte (Santa Fe) hasta la localidad de San José del Rincón
(un total de 7,5 km), que no se logra efectivizar hasta la siguiente etapa.

Imagen 14. Ruta Provincial 1 con tres carriles, zona Colastiné año 2011
Fuente: diario El Litoral.

311
Tercera etapa 2008–2016: hacia una gestión
alternativa del riesgo

Este período comprende un cambio importante en la gestión de gobierno ya

que implica el paso, luego de 24 años de gobierno justicialista, a una gestión
socialista provenientes del Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS), primero
Hermes Binner (2007–2011) y luego Antonio Bonfatti (2011–2015).
Entre las principales características enunciadas por el entonces gobernador
se destacan tres ejes de acción respecto al Estado: la descentralización provin-
cial, la participación ciudadana y la inclusión social. Sin ahondar en estos
aspectos, creemos importante considerar que esto otorga un nuevo perfil al
Estado que se descentraliza a partir de un Plan Estratégico Provincial que
dividirá la provincia en 5 regiones o nodos. La planificación estratégica (PE):

Es una herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de

las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer
en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el
entorno (…). La Planificación Estratégica consiste en un ejercicio de formula-
ción y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica
principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar
dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una herramienta clave para la
toma de decisiones de las instituciones públicas. (Armijo, 2009:5)

En este marco, se jerarquiza la problemática hídrica como un eje central de la

política pública provincial con la creación del Ministerio de Aguas, Secretaría
de Aguas aspecto que reseñamos más adelante.
La gestión del doctor Bonfatti, en continuidad que su predecesor, se apoyó
en un esquema de gestión basado en delinear ejes de acción a partir de la
denominada planificación estratégica. De allí, que en el año 2012 se presente
su Plan Estratégico Provincial Visión 2030.15
A diferencia de los períodos anteriores, en esta etapa se registraron una suce-
sión de crecidas ordinarias en los años 2009–2010 (verano), 2013 (invierno),
2014 y una crecida extraordinaria en el año 2015–2016. En esta última creciente
el escenario se agravó por la combinación con lluvias excesivas debido al fenó-
meno Niño, que provocaron lluvias acumuladas de más de 400 mm en un
mes (ver capítulo 2).

15 El PEP Visión 2030 comprendía 346 proyectos, de los cuales 106 son de escala provincial y
240 de escala regional. Se constaba desde un primer momento con fondos provenientes del
programa cooperación descentralizada entre la Unión Europa y América Latina, URB–AL III.

312
 Las consecuencias más importantes alteraron la vida cotidiana de los pobla-
dores: severos anegamientos, calles intransitables, ausentismo escolar, riesgo
de contaminación, acumulación de malezas en las localidades de San José
del Rincón, Arroyo Leyes, Paraje Los Zapallos (Santa Rosa de Calchines).
Las alturas del río Paraná estuvieron por encima del nivel de alerta desde el
24/12/2015 al 15/5/2016 y por encima del nivel de evacuación desde el 27/12/15
hasta el 28/02/2016. En Colastiné Sur, barrio perteneciente a la municipalidad
de Santa Fe pero lindante con la ciudad de San José del Rincón, el municipio
ordenó la evacuación de la población del barrio el día 02/01/2016, siendo esta
un precedente histórico: fue la primera vez en la historia de la ciudad que
un intendente dispone una orden de evacuación. Durante la emergencia, y a
partir de filtraciones en la defensa, los vecinos trabajaron junto a personal de
la municipalidad y del gobierno de la provincia en el refuerzo de la misma. Al
igual que en 2007, los principales problemas denunciados fueron los anega-
mientos, la falta de escurrimiento. Los medios de prensa señalaron 40 000
personas afectadas, y el número de evacuados en «446 corresponden a Santa
Fe Capital (incluyen Colastiné norte y sur de la municipalidad de Santa Fe),
350 a Santa Rosa de Calchines, 200 a Arroyo Leyes» (Télam, 04/01/2016;
24/04/2016; Rosario 12, 13/04/2016; Página 12, 25/04/2016; El Litoral).
Somos un grupo de vecinos del lado oeste del kilómetro 10 de la Ruta
Provincia 1, jurisdicción de San José del Rincón; que junto a la Municipalidad
venimos conteniendo la crecida de la laguna desde el sábado 26 de diciembre.
Básicamente, improvisamos una defensa, en el terreno más bajo, con 12 000
bolsas de arena y 50 camiones de tierra. (El Litoral, 04/01/2016)

Estas inundaciones pusieron en evidencia una problemática emergente en

2007 y que lejos de ser atendida en la complejidad que la perspectiva orien-
tada en términos de la gestión de riesgos de desastre recomendaba, se hizo
aún más grave en 2015–2016. La construcción del sistema de defensas había
sido pensado, entonces, como la respuesta ante el embate de las inundaciones
al tiempo que provocaron una sensación de seguridad sobre la abundante
tierra vacante que fuera aprovechada por el mercado inmobiliario que fue
convirtiendo a paso acelerado estos espacios otrora inundables, en tierra habi-
table. El crecimiento demográfico y residencial en este período fue enorme
y la combinación entre lluvias excesivas y crecida extraordinaria del sistema
hídrico, junto a la presencia de la defensa amplificaron la amenaza hídrica,
ya que si bien evitó el ingreso de aguas del río, la defensa se comportó como
una trampa que impedía el escurrimiento, produciendo anegamientos. La
ausencia de un plan o de una mirada más amplia hacia la gestión de riesgos
evidencia una vez más, que se produce ciudad al modo y ritmos que el mercado
propone (Visintini, 2018).

313
Imagen 15. Inundación año 2016, anegamientos en loteos y viviendas, zona Arroyo Leyes

314
Marco legal provincial
En primer lugar la ley 12132 de adhesión a la política hídrica nacional, constituye
un paso significativo ya que si bien estos principios no son leyes de cumplimiento
obligatorio, son una referencia para que cada provincia establezca gradualmente
sus propias leyes. Se proponía así una federalización de la gestión del agua y, por
otra parte, un cambio de perspectiva en la gestión del riesgo.
En consonancia con ello se sancionan la ley 13509 que materializa institucio-
nalizando y reorganizando las funciones administrativas, por ejemplo, que sea
competencia del Ministerio de Infraestructura y Transporte la coordinación de
la política hídrica con las obras de infraestructura vial (Dirección Provincial de
Vialidad, DPV) contemplando así la complejidad de la problemática y saliendo
de las miradas sectoriales. La otra norma significativa es la Ley de Aguas 13740,
reglamentada en 2018, que permitirá gestionar los recursos hídricos en el terri-
torio provincial y establece pautas claras para la aprobación, realización y control
de obras, como los canales. Un ejemplo de ello fue la intervención, por parte
del Estado provincial, ante la acción de la empresa que fabrica el arroz Trimacer;
que al construir un canal clandestino, produjo el colapso de la alcantarilla
ubicada sobre la Ruta 1 —7 km al norte del acceso a Colonia Teresa—, como
así también la erosión de la zona de banquinas y cunetas y, en consecuencia, el
corte la ruta durante varios días. Por ello, la provincia debió costear la recons-
trucción de la vía de comunicación a partir de tareas que incluyeron la colo-
cación de un puente Bailey en el lugar (Zona crítica, 12/02/2019). Este hecho
fue considerado por la fiscalía como una flagrante violación a lo normado en
la ley que prevé «que la ejecución de toda obra hídrica a realizarse por particu-
lares debe ser notificada al Ministerio de Infraestructura para su previa autori-
zación; no habiendo los denunciados iniciado trámite alguno ante esta cartera».
No obstante, Paoli (2017) señala que es necesario el acompañamiento a la
normativa con un Plan Hídrico Provincial por parte de la autoridad de apli-
cación (Ministerio de Infraestrutura y Transporte de manera que trascienda
a las sucesivas gestiones de gobierno (Paraninfo, marzo 2018).
En lo que respecta a la organización burocrática ministerial, una de las
primeras acciones llevadas a cabo por el gobierno de Binner se vincula a la
sanción de la Ley Orgánica de Ministerios (ley provincial 12817/2007, regla-
mentada y puesta en vigencia en 2008) la cual establece una nueva cartera
ministerial. Esta ley se presenta como clave ya que la antigua ley ministerial
(ley provincial 10101) databa de 1987. La ley 10101 marcó un punto de partida
al establecer la organización del Estado provincial para los años subsiguientes
a 1987 hasta fines de 2007. Considerando el ajuste estructural de los años
90 y los debates ambientalistas que datan de dicha década y principios de
siglo, durante los 20 años de su vigencia, esta ley no recibió modificaciones

315
profundas en su estructura a excepción de la creación de una Secretaría de
Estado de Ambiente y Desarrollo Sustentable (ley provincial 11717).
Otras normativas a destacar son la ley provincial 12091 y nacional 26648,
que sancionan la creación del Parque Nacional Islas de Santa Fe. Si bien no
refieren directamente a la zona, revisten interés por lo que representan para
el desarrollo del turismo islero como práctica social en la zona.
La ley provincial 12817/2007 reagrupa ministerios que se encontraban sepa-
rados, es así que la mencionada Secretaría de Estado de Ambiente y Desarrollo
Sustentable, junto con parte del Ministerio de Obras, Servicios Públicos
y Vivienda y el Ministerio de Asuntos Hídricos pasarán a integrarse en el
Ministerio creado Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente (MASPyMA).
En relación con las inundaciones, el paso más significativo fue el Proyecto
de prevención de inundaciones y drenaje urbano (PIDU) de la Subsecretaría
de Proyectos de Inversión y financiamiento externo (SPIFE) del Gobierno
de la provincia, que consistió en darle cuerpo a la reglamentación de la ley
provincial 11730 a los efectos de ser implementada. El estudio «Zonificación
y regulación del uso del suelo en áreas inundables en sistemas hídricos de la
provincia de Santa Fe. Resumen Ejecutivo. Consultora INCOCIV. 27/08/2013»
estableció zonas de riesgo hídrico a partir de la determinación de los pelos
de agua o líneas hasta donde ha llegado el río durante las crecidas extraordi-
narias (ver mapa 1).
No obstante, esta ley no es retroactiva, por lo tanto sobre las áreas de riesgo
hídrico ya ocupadas y consolidadas solamente se han establecido cuáles son
las responsabilidades frente a posibles inundaciones para los pobladores y para
el municipio. En el gobierno provincial se constituyó un sistema de evalua-
ción ambiental de loteos que incluye la presentación de la factibilidad hídrica
para loteos y urbanizaciones en el marco de los requerimientos técnicos que
establece esta ley, siendo la premisa, demostrar la no inundabilidad de los
predios. No se establecen prohibiciones respecto de la ocupación o loteos de
las zonas inundables, por lo tanto, la municipalidad de San José del Rincón,
introduce un sello en la tasa municipal que reza «área de riesgo hídrico», indi-
cando que la responsabilidad en caso de inundaciones le corresponde a los
dueños de lotes situados en zona de riesgo hídrico II o III según la normativa.
En lo que refiere al ámbito legislativo para el departamento La Capital, la
senaduría estuvo representada entre 2011 y 2015 por el senador Cdor. Hugo
Marcucci. Previamente fue diputado de la provincia de Santa Fe durante
dos períodos consecutivos 2003–2007 y 2007–2011. Durante los mismos
podemos identificar algunas acciones vinculadas al tema hídrico, caracteri-
zadas por desarrollarse luego de la inundación del año 2003. La información

316
que hemos recabado proviene de la consulta efectuada al Sistema Integral de
Expedientes Legislativos.
Durante el año 2004 y 2005 se destacan las relacionadas con la declara-
ción de Interés Legislativo de la publicación MANUAL 2, Las Inundaciones
en Santa Fe: Desastres Naturales y Mitigación del Riesgo, realizado en el marco
del Proyecto de Extensión de Interés Social (PEIS) de la Universidad Nacional
del Litoral, denominado «Elaboración y Transferencia de un Manual de
Procedimientos para monitoreo y conservación de los terraplenes de defensa
contra inundaciones», diversos pedidos de informes vinculados al sistema de
alerta temprana a realizar para monitorear la cuenca del Rio Salado, la catás-
trofe hídrica del año 2003 —con motivo del trágico ingreso de las aguas del
Río Salado a numerosos departamentos de la provincia de Santa Fe— y el
plan de gestión elaborado por los funcionarios del Ministerio de Asuntos
Hídricos para el año 2004.
Aquí reviste interés el hecho de que otras propuestas elevadas por el dipu-
tado, referidas a inundaciones y de interés no fueron tratadas por la cámara y
caducaron. Entre estas se encuentra un proyecto de ley para la constituir una
Comisión Bicameral con la intención de investigar y esclarecer los hechos
ocurridos antes, durante y después de que se produjera el trágico ingreso
de las aguas del Río Salado a la ciudad de Santa Fe y constituir una cámara
investigadora para el análisis de causas naturales y antrópicas relacionadas a
las inundaciones de Santa Fe.
Durante el año 2007, encontramos una propuesta referida, específicamente,
al resarcimiento económico para productores afectados por las inundaciones
por lluvias sufridas dicho año. Durante el año 2008, para la zona de estudio,
sobresale la propuesta referida a la declaración de interés legislativo por la
realización de la «xlx Edición de la Fiesta del Islero», dicha fiesta había sido
declarada de interés provincial en 2006.
Entre los años 2010 y 2011, son reiterativas las propuestas referidas a obras
públicas (pedido de informes, llamado a licitaciones y estado de obra) sobre
la Ruta Provincial 1, en el tramo que comprende Santa Fe, Arroyo Leyes y San
José del Rincón, siendo dicha ruta considerada como «una importante arteria
vial de toda la zona costera del departamento La Capital, Garay y San Javier».
Como hemos podido observar, la temática vinculada a inundaciones y riesgo
hídrico aparece los años posteriores a la inundación del año 2003, lo que en
otras ocasiones Beltramino (2019) ha denominado «la arena posdesastre».
El último período estuvo el senador doctor Gonzalez pero no hemos podido
acceder a los informes de gestión, al igual que con el senador Kaufmann,
representante por el departamento Garay.

317
Período Ley provincial Fecha Autoridad de aplicación Tema
Disponer la cesión a favor del Estado Nacional
Poder Ejecutivo de Santa de la jurisdicción y dominio de la Reserva Natural
12901 02/09/2008
Fe Estricta «El Rico», con destino a la creación del
futuro Parque Nacional «Islas de Santa Fe»
La Provincia de Santa Fe adhiere y hace suyos
13132 26/10/2010 los «Principios Rectores de Política Hídrica de la
República Argentina»
Se declara ciudad a la localidad de San José
del Rincón, Departamento La Capital, debiendo
13341 23/05/2013 incluirse la misma en la convocatoria a los cargos
de Intendente y miembros titulares y suplentes
del Concejo Municipal
Terraplenes de Defensa contra inundaciones,
distrito San José del Rincón y Santa Fe.
Declara genéricamente de interés general y
sujetos a expropiación, todos los inmuebles, esta-
blecimientos, préstamos destinados a defensas,
yacimientos y reservorios, instalaciones, muebles,
maquinarias y equipos que la autoridad admi-
10958
nistrativa determine como necesarios, conforme
los planos obrantes en el Proyecto, agregados
a los antecedentes de la presente Ley, para la
construcción, reconstrucción, conservación,
mantenimiento de los «Terraplenes de Defensa
contra inundaciones, distrito San José del Rincón
2008–2016

y Santa Fe, Departamento La Capital»

Creación de la nueva cartera ministerial. Creación
del Ministerio de Infraestructura y Transporte. La
creación de esta cartera ministerial obedece a
«la necesidad de una mejor coordinación en el
territorio entre la problemática hídrica, las obras
viales»; tomando a su cargo el desarrollo de la
13509 11/12/2015
planificación del transporte intermodal en el
territorio, abarcando el transporte fluvial, aéreo,
carretero y ferroviario. Entendiendo que a esas
finalidades, resulta conveniente que la Dirección
Provincial de Vialidad se encuentre bajo la órbita
del Ministerio de Infraestructura y Transporte
Poder Ejecutivo de Santa
13532 21/04/2016 Creación de Áreas Metropolitanas
Fe
Ministerio de Infraestruc-
13740 30/11/2017 «Ley de Aguas de la Provincia»
tura y Transporte
Declárase en estado de emergencia hídrica y
zona de desastre, por el plazo de dieciocho (18)
meses contados a partir de la promulgación de la
presente, a las distintas superficies comprendidas
en las siguientes cuencas hidrográficas: Laguna
13680 30/11/2017 La Picasa, Laguna Melincué, Carcarañá, Arroyo
Saladillo, Arroyo Pavón, Arroyo del Medio, Río
Arrecifes, Río Salado y Lagunas Encadenadas,
ubicadas en el departamento General López,
incluyendo las áreas territoriales de descargas en
otros departamentos de la Provincia

Cuadro 8. Normativa provincial (período 2008–2016)

Fuente: elaboración propia.

318
Marco legal de los gobiernos locales
En el análisis de las normativas locales encontramos que Arroyo Leyes y
Santa Rosa de Calchines son las comunas con mayor número de ordenanzas
emitidas para este período, especialmente durante las crecidas de los años
2009, 2013, 2014 y 2015. Las mismas refieren de manera directa a la cuestión
hídrica en relación con la técnica, es decir, al mantenimiento y ejecución de
defensas, convenios con DPV, obras de mantenimiento de la Ruta Provincial
1, y a la actuación durante y después del evento: la conformación de juntas
defensa civil, la eximición y moratoria del pago de tasa de inmuebles afec-
tados y declaratorias de emergencia.
La notable cantidad de declaraciones de emergencia agropecuaria y de
desastre hídrico en Santa Rosa de Calchines se interpreta en relación con el
peso que tienen las actividades agrícolas en el distrito, respecto del resto. El
otro distrito netamente productivo es Helvecia, aunque curiosamente no se
registraron declaratorias para el período.
Una ordenanza en Arroyo Leyes plantea la elevación de la cota de edifica-
ción a 17 m modificando el reglamento de edificación del año 2006 que la
establecía en 16 m IGM como cota mínima permitida.
Por su parte, Helvecia y Cayastá no presentan ordenanzas vinculadas a la
cuestión hídrica pero sí se detecta una ordenanza sobre «emergencia turís-
tica» para Helvecia que se relaciona con la emergencia hídrica de 2009. Esta
última puede ser considerada un antecedente ya que contempla, además del
sector agropecuario, al turismo como actividad que puede ser afectada por los
fenómenos hídricos, lo cual revela el carácter central de dicha actividad en la
zona. Por otra parte, es interesante resaltar que la misma surge de reclamos
elevados por los prestadores de servicios que ven sus actividades perjudicadas.
Cabe resaltar, además, que los propietarios de los complejos de cabañas y de
servicios turísticos no son pobladores de la zona.
San José del Rincón deja de ser comuna de primera categoría en el año
2013 (ley 13341) debido al exponencial crecimiento demográfico —señalado
en el capítulo 3—, superando los 10 000 habitantes exigidos para la confor-
mación de un municipio de segunda categoría. En virtud de ello se reorga-
niza la estructura administrativa, a la vez que cambia el signo político luego
de más de 30 años de gobiernos peronistas.
Referida a la cuestión hídrica encontramos la ordenanza 014/08 que «declara
en estado de emergencia hídrica» a la jurisdicción, a la vez que realiza un deta-
llado estado de situación de los inconvenientes enfrentados durante la inun-
dación recientemente acontecida (diciembre 2007), señalando un conjunto
de acciones planteadas por el plan de ordenamiento hídrico diagramado por
la comuna pero que a la vez, le resultan imposibles de realizar sin contar con

319
fondos y gestiones del gobierno provincial (ampliación de reservorios y expro-
piación de terrenos inundables). La normativa explicita la relación entre la
problemática de los anegamientos, las defensas y la urbanización creciente
como la principal causa y reclama al gobierno provincial la «creación de un
Consejo consultivo en problemas hídricos que integra a la Municipalidad de
Santa Fe, Comunas de San José del Rincón y Arroyo Leyes».
Otras ordenanzas emitidas sobre la cuestión hídrica refieren a: convenios
para ejecución, conservación, integridad y mantenimiento de las defensas
(0111, 0030). En el relevamiento realizado encontramos una carpeta destinada
específicamente por el municipio al relevamiento de la normativa hídrica, bajo
el título «Tema hídrico», en parte por la preocupación que la temática fue
adquiriendo a partir de los eventos hídricos 2007 y 2016. Allí se encuentra el
«Estudio de delimitación de Áreas de Riesgo Hídrico en Santa Fe» (Collins,
2006) que delimitó las áreas de inundación para distintas recurrencias combi-
nadas de los ríos Salado y Paraná para condiciones «reales» y «potenciales»;16
la diferencia entre una y otra es la existencia de la defensa, es decir, que sin la
defensa toda la costa sería Área tipo II.17
Según establece la ley orgánica de comunas 2439, las mismas son responsa-
bles de confeccionar su respectivo expediente urbano y Plan Regulador. Según
el nivel de complejidad urbano–territorial y capacidades, el nivel de planifi-
cación básica que le corresponde a esta localidad es el Plan de Ordenamiento
Nivel 3–Esquema de Ordenamiento Urbano–Territorial (EUT). Para cumplir
con esta obligación, la comuna encargó la elaboración del plan de ordena-
miento urbano territorial —ambiental de zonificación y usos de suelo—, a un
equipo de técnicos quienes plantearon la zonificación a partir de lo establecido
en la ley provincial 11730/2000, que establece el régimen de uso de bienes en
áreas inundables. Dicho estudio plantea la planificación integral a partir de
tres ejes: saneamiento urbano (dotación de agua potable y cloacas), protección
urbana contra inundaciones (desagües pluviales y mantenimiento de defensas)
y saneamiento rural (drenajes, retenciones, vías fluviales con protección de

16 Real: representa la curva de inundación contemplando la existencia de la defensa del terraplén;

potencial: indica el área de inundación sin contemplar al defensa del terraplén (Tramatierra y
Arenas, 2016:27).
17 «Se considera vías de evacuación de crecidas a toda geoforma que es capaz de conducir las
aguas de crecidas. Se incluyen en esta categoría el cauce mayor o planos de desborde de
los cauces que conducen agua cuando el caudal excede la capacidad del cauce principal, las
cañadas, esteros y todo tipo de concatenación de bajos naturales que conducen agua durante
períodos de excedencia hídrica, así como también las áreas de escurrimiento mantiforme, en
las zonas que carecen de red de drenaje definida. 2.1.2. Las áreas de almacenamiento son las
definidas por depresiones de la superficie de terreno donde se acumulan las aguas de crecidas»
(Reglamento Ley Provincial 11730).

320
márgenes). En términos normativos, el ordenamiento se cumplimentará otor-
gando el carácter de Ordenanza Comunal a la gráfica de zonificación.
En el caso de San José del Rincón se debe considerar la ley orgánica de
municipios 2756, que establece en su artículo 3: «Las municipalidades deberán
confeccionar su respectivo expediente urbano y Plan Regulador, el que
contendrá las previsiones necesarias de su organización y el desarrollo futuro
de la ciudad». Si bien cuenta con el Reglamento de loteos y urbanizaciones
y edificaciones, la ordenanza 082/12 reglamenta el uso del suelo zonificando
el municipio según el riesgo hídrico que establece la resolución 696/11 del
Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente, y clasifica 12 zonas
para el municipio. Se generan también modificaciones en lo que respecta a
edificaciones, cambiándose los valores de cota para urbanizaciones.

321
Localidad Ordenanza Fecha Autoridad de aplicación Tema
Declaración de Emergencia Hídrica en todo el
05/2008 29/02/2008 Comuna de Arroyo Leyes
Distrito de Arroyo Leyes.
07/2009 23/02/2009 Comuna de Arroyo Leyes Modifica ordenanza 01/1996.
014/08 2006 Comuna de Arroyo Leyes Declaración de Estado de Emergencia Hídrica
Constitución de la Junta Comunal de Defensa
35/2009 30/10/2009 Comuna de Arroyo Leyes
Civil.
Se declara emergencia hídrica y sanitaria en la
37/2009 23/11/2009 Comuna de Arroyo Leyes
jurisdicción de Arroyo Leyes.
Se exime del pago de tasa de inmuebles a lotes
07/2010 20/04/10 Comuna de Arroyo Leyes (especificados en la ordenanza) afectados por
Emergencia Hídrica (2009).
Convenio entre Dirección Provincial de Vialidad
02/2011 9/02/2011 y la comuna para obras solicitadas por Empresa
Comuna de Arroyo Leyes
Provincial de la Energia sobre la Ruta Provincial
N° 1.
09/2012 24/05/2012 Comuna de Arroyo Leyes Modifica ordenanza 01/1996.
Arroyo
Leyes Declaración de Emergencia Hídrica y Sanitaria
28/2013 28/06/2013 Comuna de Arroyo Leyes debido a crecida extraordinaria del Rio Paraná y
sus afluentes.
36/2013 30/08/2013 Comuna de Arroyo Leyes Modifica cota de edificación a 17(IGM).
21/2014 13/06/2014 Comuna de Arroyo Leyes Declarase Emergencia Hídrica.
Convenio con Ministerio de Aguas, Servicios Pú-
blicos y Medio Ambiente de la Provincia de Santa
32/2014 15/08/2014 Comuna de Arroyo Leyes
Fe para ejecución de la obra de “Cierre Anillo de
Defensa Este en la Calle N° 72”
Eximición del pago de tasa de inmuebles a lotes
38/2014 12/09/2014 Comuna de Arroyo Leyes (detallados en la ordenanza) afectados por la
crecida del rio Paraná y sus afluentes.
Moratoria de tributos comunales con importantes
02/2015 Comuna de Arroyo Leyes rebajas para regularizar situaciones de deuda
impositiva.
35/2015 6/10/2015 Comuna de Arroyo Leyes Declaración de Emergencia Hídrica y Sanitaria.
00003 03/01/2011 Comuna de San José del Rincón Creación del Servicio de Respuesta Inmediata
Convenio Ejecución de la obra Custodia y Man-
0111 1/12/2011 Comuna de San José del Rincón tenimiento de Defensas Zona Este del Pueblo
contiguo Arroyo Ubajay - 2° Etapa
Desarrollo urbano, turístico, social y comercial de
082/2012 10/12/2012 Comuna de San José del Rincón
la localidad de San José del Rincón.
Deja sin efecto la Sección "Servicio de Respuesta
00001 01/03/2013 Comuna de San José del Rincón
San José Inmediata", creado por Ordenanza N° 03/2011
del Rincón Organización del Departamento Ejecutivo Munici-
003
19/12/2013 Comuna de San José del Rincón pal incluyen secretarias de Gobierno, Hacienda y
Servicio públicos, obras y recursos hídricos.
0030 28/08/2014 Comuna de San José del Rincón Integridad de Defensas contra Inundaciones.
Organización del Departamento Ejecutivo
074 28/12/2015 Comuna de San José del Rincón Municipal. Modifica la Ordenanza N° 3. Agrega
Secretaria de Desarrollo Social.

Cuadro 9A. Sistematización de ordenanzas comunales, Departamento La Capital (Período

2008-2016)
Fuente: elaboración propia.

322
Localidad Ordenanza Fecha Autoridad de aplicación Tema
Ejecución, conservación y mantenimiento de de-
Comuna de Santa Rosa de
1055 9/07/2013 fensas sobra la Ruta N° 1 ante crecida extraordina-
Calchines
ria Rio Paraná.
Convenio con Dirección Provincial de Vialidad para
Comuna de Santa Rosa de
555 la ejecución de trabajos de protección y restitución
Calchines
de defensa Ruta N° 1.
Declaración de situación de Emergencia/Desas-
Comuna de Santa Rosa de
1107 29/04/2014 tre Agropecuario para el Distrito Santa Rosa de
Calchines
Calchines.
Convenio con Dirección Provincial de Vialidad para
Comuna de Santa Rosa de
1112 2014 mantenimiento y conservación de defensas Ruta
Calchines
Provincial N° 1.
Solicitud de Ayuda Económica no Reintegrable
Comuna de Santa Rosa de
1115 14/07/2014 (RAE) para paliar situación de emergencia debido a
Calchines
crecida extraordinaria del Paraná.
Santa Rosa
Comuna de Santa Rosa de
de Calchines 1116 14/07/2014 Programa Ayudas por Emergencia.
Calchines
Declaración de Situación de Emergencia y Desas-
Comuna de Santa Rosa de
1180 09/03/2015 tre Agropecuario para el Distrito Santa Rosa de
Calchines
Calchines.
Comuna de Santa Rosa de Declación de emergencia hídrica en Santa Rosa de
1234 06/10/2015
Calchines Calchines.
Trabajos de mantenimiento y protección de defen-
Comuna de Santa Rosa de sas y Ruta N° 1 debido a emergencia hídrica por
1275 15/04/2016
Calchines precipitaciones y crecida extraordinaria del caudal
de los ríos.
Solicitud de Ayuda Económica no Reintegrable
Comuna de Santa Rosa de
1276 15/04/2016 (RAE) para afrontar situación de emergencia
Calchines
hídrica.
Comuna de Santa Rosa de Declaración de estado de desastre hídrico en todo
1277 15/04/2016
Calchines el distrito de Santa Rosa de Calchines.
07/2010 2010 Comuna de Helvecia Emergencia hídrica en toda la jurisdicción comunal.
Helvecia
10/2010 22/02/2010 Comuna de Helvecia Declaración de “emergencia turística”.
Acuerdo con Dirección Provincial de Vialidad para
121/2008 12/12/2008 Comuna de Cayastá ejecutar trabajos de desmalezado en la Red Vial
Provincial.
Acuerdo con Dirección Provincial de Vialidad para
122/2008 12/12/2008 Comuna de Cayastá ejecutar trabajos de conservación de la Red Vial
Provincial.
Acuerdo con Dirección Provincial de Vialidad para
Cayastá
275/2013 4/02/2013 Comuna de Cayastá ejecutar trabajos de desmalezado en la Red Vial
Provincial.
Convenio con la Dirección Provincial de Vialidad
por el cual esta Comuna ejecutará la protección,
Comuna de Cayastá
284/2013 1/07/2013 conservación y mantenimiento de defensas sobre
la Ruta prov. Nº 1 debido a crecida extraordinaria
del Paraná.
Saladero
Cabal1
Colonia
Mascias2

Cuadro 9B. Sistematización de ordenanzas comunales, Departamento Garay (Período 2008-

2016)
Fuente: elaboración propia.
1. No se dispone de información.
2. No se dispone de información.
323
Las políticas y las acciones relacionadas al problema
de las inundaciones
El período que comprende los años 2008–2016 se encuentra signado por medidas
que afectan a la zona de la costa desde una perspectiva que busca abordarla
desde su valor como atractivo turístico. Dentro del Plan Estratégico Provincial
(PEP), «La Costa» se localiza en la Región 3 (Nodo Santa Fe) y los atributos en
términos de belleza paisajística de la región vinculada al río son mencionados
como un recurso a potenciar, por la reducida oferta de servicios turísticos en la
zona que proviene, principalmente, de emprendimientos privados, los cuales
están emplazados a lo largo del corredor de la Ruta Provincial 1 (en el tramo
que va desde las localidades Santa Rosa de Calchines hasta Romang). Por ello,
las intervenciones estatales programadas se piensan en torno a la promoción
turística y a la inversión en infraestructura para hacer accesible la circulación.
Se sostiene que la Ruta Provincial 1 no está dotada potencialmente para el desa-
rrollo de actividades turísticas. A su vez, se reconoce al valle de inundación del
río Paraná como «una riqueza natural por su biodiversidad y su patrimonio
paisajístico», la cual ofrece «grandes potencialidades en materia de turismo,
actividad ictícola y en el aprovechamiento logístico de las vías navegables». No
obstante, enfatiza en la necesidad de crear soluciones ante la constante «amenaza»
de inundaciones, identificando la misma como la problemática regional más
acuciante. Para ello, la propuesta es consolidar un plan de obras hídricas susten-
table a corto, mediano y largo plazo.
La descentralización del gobierno de Binner no solo se configuró a partir
de la organización territorial de las regiones, sino también a partir de la trans-
ferencia automática de recursos a distintos municipios y comunas, proceso
que cobra mayor relevancia a partir de 2009, luego de la reglamentación por
decreto reglamentario 1123/2008 de la ley provincial 12385. En términos numé-
ricos, la reglamentación de dicha ley se tradujo en un aumento del porcentaje
de presupuesto provincial coparticipado para Municipios y Comunas, cuya
proporción pasa del 9,01 % 2009 al 16,67 % en 2013.
En el año 2009 se comenzó a llevar a cabo el «Programa de Gestión de Riesgo
de Desastres contra Inundaciones» financiado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) con aportes no reintegrables, y el «Programa de Prevención de
Inundaciones y Drenaje Urbano» (PIDU), financiado por el Banco Mundial.
El Convenio de Cooperación Técnica con el BID, que financiaba parcialmente
el costo del Proyecto Gestión del Riesgo de Desastres por Inundaciones en la
Provincia de Santa Fe, tenía como objetivo general apoyar la implementación
de una gestión del riesgo de desastres por inundaciones eficiente. La misma
buscaba considerar los impactos de la variabilidad climática y el cambio climá-

324
tico y se diagramó en función de cuatro ejes de acción claves: a) Evaluación y
Diagnóstico a Futuro del Riesgo por Inundaciones, b) Diseño de un Sistema de
Alerta Temprana, c) Elaboración de un Plan de Gestión Institucional del Riesgo
de Desastre y estrategias de comunicación y d) Identificación de obras pilotos de
mitigación. Dentro de este programa se preveía la «Construcción de Defensas
del Parque Arqueológico de Santa Fe La Vieja, Protecciones Costeras en Cayastá
y Obras de Regulación» las cuales fueron efectuadas años más tardes durante el
desarrollo del «Plan a Toda Costa».
Este fue uno de los planes provinciales claves, fue un plan de desarrollo
sustentable para los departamentos Garay y San Javier, pensado y debatido con
sus habitantes, sus autoridades locales, sus instituciones y referentes sociales,
productivos y culturales. Entre sus objetivos se encontraba: «consolidar la
infraestructura de conectividad, el ordenamiento territorial, contemplando el
manejo del riesgo hídrico y la provisión de servicios para la región». Dentro
de estas acciones podemos identificar por ejemplo: obras de defensas inte-
grales en los departamentos Garay y San Javier, incluyendo Costanera Santa
Rosa de Calchines y Helvecia y otras obras como son las mejoras en la defensa
Cayastá y parque arqueológico Santa Fe La Vieja con el fin de prevenir/detener
el proceso de erosión por márgenes. A su vez, ha sido notable la inversión en
el mejoramiento de las vías de acceso (rutas y caminos) y el mantenimiento
y arreglo de calzadas para facilitar el escurrimiento de aguas por lluvias. En
este sentido, a continuación se detallan algunas de dichas obras teniendo en
cuenta la información disponible sobre las mismas y su ejecución parcial o
final. Dicha información proviene de fuentes oficiales como son los informes
finales o parciales de gestión y los portales web oficiales de la provincia.

325
Imagen 16. Terraplenes de defensa contra inundaciones Helvecia, Cayastá, Santa Rosa y
Vuelta del Pirata

326
 Es interesante observar que el plan «A toda Costa» no aparece mencionado,
como tampoco el plan estratégico 2008 ni en el de 2012, solamente, los aspectos
del plan estratégico que habían sido desarrollados anteriormente. Esta super-
posición puede pensarse como una estrategia política para darle «entidad» o
«categoría» al plan en un territorio que se consolida como ventana turística
nacional. El crecimiento de este sector productivo —desarrollado en el capí-
tulo 4— superó las capacidades oficiales de ordenamiento, gestión y enmar-
carlo de esta manera jerarquizaría el asunto.
En mayo del año 2014 se realiza la finalización de la obra de ampliación
del tramo de la Ruta Provincial 1 entre las localidades Santa Fe–San José del
Rincón y comenzaron nuevos trabajos sobre el tramo de la Ruta Provincial
1 comprendido entre el km 0 y 6,4. El plan de obra incluyó tres líneas de
trabajo: tendido subterráneo de la línea eléctrica de 33 KW; el alcantarillado
lateral y transversal a la ruta y la construcción del cuarto carril. Según Vialidad
Provincial, se estima que por día circulaban más de 20 000 autos y que durante
los fines de semana esta cifra ascendía a más de 40 000. Como parte del Plan
«A Toda Costa», se realizaron obras de reparación entre Alejandra (San Javier)
y Cayastá (Garay).

Imagen 17. Ruta Provincial 1, cuarto tramo

327
 A partir del programa «Equipar Santa Fe», contenido dentro del Plan «A Toda
Costa», algunas localidades recibieron fondos para la adquisición de maquinarias
y rodados, entre ellas, Helvecia, Santa Rosa de Calchines y Cayastá.
Por otro lado, se efectuó la repavimentación del tramo Santa Rosa de
Calchines–Cayastá de una longitud de 30 km, así como también la cons-
trucción de banquinas, sumidores y desagües para paliar los problemas que
existen con lluvias copiosas; además de pantalla de hormigón entre sumidero
y defensa, y señalización vertical y horizontal.
En la localidad de Santa Rosa de Calchines se efectuaron también acondi-
cionamientos de desagües pluviales (2012) consistentes en la limpieza de más
de 2000 m de desagüe, la construcción de nuevas cámaras y reparación de
canales y se llevó a cabo la nivelación de banquinas Ruta 1; la nivelación se
realizó con declive hacia las cunetas para facilitar el mejor escurrimiento de
las aguas de lluvia. Dentro de las tareas desarrolladas en el marco del Plan «A
toda Costa» referidas a inundaciones encontramos conformación del «Comité
de Emergencia» (2013) y el relevamiento de productores hortícolas (identifica-
ción de la situación particular que cada productor sufrió luego del temporal
de lluvia y granizo ocurrido en noviembre de 2016). A su vez, se llevó a cabo
el entubamiento en La Vuelta del Pirata, costado este Ruta 1, Colonia Oeste
y Calle Buenos Aires.

Imagen 18. Reticulado sobre calles en Paraje Los Zapallos

328
 Como mencionamos con anterioridad, como parte del financiamiento
realizado por el BID se efectuaron obras de mejora en la defensa del Parque
Arqueológico Santa Fe La Vieja. Las mismas buscaban regular el caudal de
ingreso al brazo Cayastá del río San Javier con el objetivo de mitigar el proceso
erosivo actual y mantener activo el brazo para todas las condiciones de niveles
de aguas. En el departamento Garay se ejecutaron también obras para evitar
anegamientos en el casco urbano de Helvecia y se ejecutó el Acueducto
Noreste 1 Helvecia (Toma Helvecia) de 180 km de extensión.
Durante los gobiernos socialistas la política de gestión integral del riesgo
comenzó por la realización de obras infraestructurales en lugares que arras-
traban problemas históricos como la cuenca del arroyo Ludueña o la Laguna
La Picasa. Del informe parcial de la gestión de Antonio Bonfatti, se observa el
destino de partidas presupuestarias para el saneamiento hídrico rural, impul-
sando un programa orientado a llevar adelante una política de conservación del
medio ambiente, asegurar la preservación de los humedales, los bajos naturales
y los sistemas naturales de escurrimiento. Por otro lado, se dio continuidad al
programa de protección urbana contra inundaciones en todas las localidades
con riesgo potencial. Esta acción incluyó la continuidad de obras en ejecución
y el mantenimiento de otras. Se implementó también un programa de preven-
ción, asistencia técnica, seguimiento y evaluación de las emergencias en coordi-
nación con la Secretaría de Protección Civil y con los municipios y comunas. El
programa de protección urbana contra inundaciones se llevó a cabo en algunas
de las localidades que integran nuestra zona de estudio: Cayastá y Arroyo Leyes.
En el informe final de la Gestión de Antonio Bonfatti (2015) se cita, además,
una inversión total de $ 1000 millones en protección urbana contra inunda-
ciones, discriminadas tanto en medidas estructurales como en no estructurales.
Se plantea el trabajo participativo con comunas y municipios y la búsqueda de
un «reordenamiento hídrico armónico», ya sea a través de la protección urbana
como el saneamiento de cuencas hídricas. A partir de los relevamientos efec-
tuados en esta investigación, se ha verificado que a nivel local, las comunas y
municipios solo emitieron ordenanzas en materia de obras y aspectos estructu-
rales mientras siguen sin regularse las medidas no estructurales.
Otro proyecto importante en materia hídrica, aún no impulsado, es el desa-
rrollo del sistema provincial de acueductos para garantizar el sistema perma-
nente de agua potable por 30 años, correspondiéndole a la zona de la costa
la toma Helvecia y la toma en Colastiné. Paralelamente, se instalaron plantas
potabilizadoras, en el marco de un plan provincial de saneamiento.

329
Imagen 19. Acueducto de la costa. Toma de agua

En algunas localidades de la región costera, el crecimiento demográfico ha

traído aparejado una serie de cambios en su organización administrativa, los
cuales detallaremos a continuación. También mencionaremos algunos desa-
fíos para los nuevos habitantes que decidan vivir en estas localidades. Arroyo
Leyes es una de ellas, ya que desde 2010 a esta parte se estima que triplica el
número de sus pobladores. Por tal motivo, se encarga la realización de un Plan
de Ordenamiento Urbano Ambiental a la Facultad de Ingeniería Química de
la Universidad Católica de Rosario que servirá de base para la ordenanza que
reglamentará los Patrones de zonificación y de Uso del Suelo para la localidad.
Muchas viviendas han sido construidas en lotes del ejido que están por debajo
de la cota autorizada para la edificación (17 m IGN). Esta situación quedó en
evidencia cuando la crecida del río Paraná inundó dichas zonas dejando al
descubierto que la misma no contaba con defensas contra inundaciones por
el Oeste, es decir, por el subsistema Setúbal. Este hecho llevó a los vecinos a

330
movilizarse y comenzar a exigir la ampliación de del terraplén de defensa desde
el km 8 hasta el km 22 de la Ruta Provincial 1. A partir de dicho reclamo los
nuevos vecinos, algunos asentados en zona de riesgo hídrico II del área oeste,
están solicitando la terminación dichas defensas costeras en forma conjunta
con vecinales del municipio de Rincón ante el Ministerio de Infraestructura.
No obstante, hay discrepancias en torno a su construcción y hasta el momento
no hay planes ni proyectos asociados a su ejecución. Otro aspecto solicitado
es el mejoramiento en la infraestructura a partir de la construcción de una
red cloacal. No obstante este proyecto fue, una vez más, motivo de reclamo
para los vecinos, ya que una de las plantas de tratamiento se emplaza sobre
un área inundable y por otra parte, demandará nueve años de ejecución y un
costo a abonar en cuotas durante 5 años por los vecinos.

Imagen 20. Inundación año 2016, zona loteo Lagos del Leyes y terrenos colindantes

El municipio de San José del Rincón, al tener una estructura administra-

tiva más amplia, a diferencia de Arroyo Leyes cuenta con una Defensoría
del Pueblo. No obstante, no tiene una dependencia específica vinculada a la
gestión de riesgo, el sector relacionado es el Departamento técnico encargado
del Ordenamiento Territorial. La gestión municipal del período (2015–2017)
puso en la agenda dos líneas de trabajo, denominadas «hídrica» y «ambiental»
para tratar el problema de las inundaciones y de los residuos sólidos urbanos.
La municipalidad declara la emergencia hídrica en caso de lluvias excesivas
o crecida de los niveles del río, convoca a un comité de contingencia y arti-
cula tareas con la subsecretaría de Desarrollo Social y con las instituciones
de la localidad.

331
 Con motivo de las inundaciones del 2016, se crea en el año 2017 la Comisión de
Riesgo Hídrico y estado de las Defensas compuesta por autoridades del gobierno
de la Provincia de Santa Fe, San José del Rincón, Arroyo Leyes y algunas vecinales,
con el objetivo de realizar un monitoreo de la infraestructura y acciones en materia
de riesgo hídrico. Para ello, han sostenido sucesivas reuniones a lo largo este año,
generando acuerdos y compromisos entre las partes, entre ellas, un convenio con
el Ministerio de Infraestructura y transporte de la provincia por el monitoreo de
las defensas, mantenimiento y custodia en el marco de un programa.
En cuanto a otro tipo de políticas vinculadas al abastecimiento de servicios
y usos del suelo, San José del Rincón realizó la extensión de la red de agua
potable, el plan de regularización dominial y la extensión de la red de gas
natural. No obstante, no hay plan de contingencia y durante las situaciones
de emergencia se incorpora el uso de la aplicación de Whatsapp para que los
vecinos informen si existe algún tipo de problema relacionado con anega-
mientos por lluvias. A través de las redes sociales (Facebook, Whatsapp), se
envía durante la situación de emergencia un texto con las acciones que se llevan
adelante (relevamiento de estaciones de bombeo, distribuciones de cuadri-
llas en puntos estratégicos para relevar el estado de alcantarillas y sistemas
de drenajes, realizando su limpieza o reparación en caso que corresponda).

Las ONG, asociaciones civiles y vecinales

Hasta el momento hemos trabajado a partir de las acciones llevadas a cabo por
la gestión y las normativas sancionadas, no obstante consideramos que para
tener una visión más integral de lo que sucede en estos territorios se debe-
rían tener en cuenta los procesos llevados a cabo por las organizaciones civiles
en los territorios. Desde el retorno a la democracia, y más específicamente a
partir de la profundización de las desigualdades que se impusieron a través
del proceso de Reforma del Estado y que limitaron y restringieron las capaci-
dades estatales, las ONG comenzaron a tener un rol clave en la búsqueda por
garantizar condiciones de vida digna a los ciudadanos. En palabras de Alonso:

El creciente grado de restricción de las esferas institucionales, las posibilidades

de políticas alternativas quedaron relegadas a la construcción de espacios
acotados. Así, cooperativas de consumo y producción, ONGs de promoción
social, asambleas barriales, agrupaciones de desocupados y organizaciones terri-
toriales crecieron como modo de enfrentar las consecuencias sociales de la crisis
económica endémica y al mismo tiempo, fundar relaciones políticas diferentes,
especialmente en los conglomerados urbanos de Santa Fe y Rosario. (2006:125)

332
 No obstante, desde los años 90 a esta parte, hubo cambios tanto en la forma
de participación como en la organización interna. Por ejemplo, en el caso de
las organizaciones ambientales, que crecieron mucho a partir del cambio de
milenio, lo más destacado de esta última década ha sido la expansión de nuevas
formas de organización social que se aproximan a las denominadas «organiza-
ciones de base», en contraposición a las «organizaciones no gubernamentales»
o «profesionales» (Bryant y Bailey, 1997; Reboratti, 2000, 2012). Estas nuevas
organizaciones se distinguen de las típicas ONG tanto por su formato organiza-
cional (horizontalidad de las decisiones y trabajo voluntario) como por recurrir
a las herramientas propias de los movimientos sociales (movilización y protesta)
para expresar sus demandas ante el Estado. Componen actualmente, junto con
las organizaciones de tipo más profesional, el heterogéneo universo de las orga-
nizaciones ambientales argentinas (Gutierrez e Insuani, 2013).

Imagen 21. Zona final de defensa por el oeste. San José del Rincón

En el cuadro 10 se sistematizan la mayoría de las asociaciones civiles (ONG y

vecinales) que participan en estos territorios movilizados por diferentes temas
de interés. Cabe destacar que no se pudieron realizar entrevistas a todos los
representantes de cada una de ellas, de manera que el análisis está sesgado a
esta limitante ya que no ha sido abordado exhaustivamente. La información
presentada deviene del trabajo de campo realizado en el período 2006–2008
y se realizó una actualización de las ONG desde los sitios web oficiales y la
búsqueda hemerográfica, y solamente se llegaron a concretar entrevistas tele-
fónicas a algunas representantes.

333
ASOCIACIONES CIVILES
Nombre Visión-Información relevante Actividades
La Asociación Civil CAPIBARA, Naturaleza, Derecho y
Intervención y asesoramiento de los vecinos de Sta. Rosa
Sociedad se conforma como un espacio integrado por
de Calchines ante la instalación de una antena de telefonía
abogadas, abogados y estudiantes de la carrera de abo-
Capibara (NDS) celular.
gacía de la ciudad de Santa Fe cuyo objetivo consiste en
En Cayastá talleres e intervenciones vinculadas a la caza
contribuir a la tutela de los derechos de la naturaleza en
indiscriminada y la Trata de Personas.
armonía con el derecho a un ambiente sano.
- Unidad ejecutora del plan “Reconstruir con Esperanza”:
seis viviendas en Arroyo Leyes, un salón (PPI), 17 reha-
bilitaciones en Santa Rosa y 6 rehabilitaciones en la zona
debajo de los puentes, mas de 10 viviendas en la planta
urbana de Cayastá y seis viviendas nuevas en Saladero
Promover y sensibilizar a los gobiernos comunales en el
Cabal; Diagnóstico participativo. Talleres para la organiza-
CANOA planeamiento estratégico y movilizar a las instituciones
ción de “grupos promotores locales”.
intermedias
2004-2005: Programa Hábitat y Desarrollo local.
2005-2006: conformación de espacios interactorales:
grupo de la costa.
2007: Taller de Aproximación Diagnóstica, Santa Rosa de
Calchines.
Protege las aves silvestres y la naturaleza de Argentina.
Contribuye a la conservación de hábitats; identificando, Participación en taller “La Helvecia, reserva del Saladillo”.
ONG “Aves
monitoreando y restaurando áreas importantes para la Presentación del trabajo “Bañados del Saladillo, Aves
argentinas”
conservación de las aves. Protegen sitios y promovemos Migratorias del lugar”.
el cuidado de estas áreas claves para la biodiversidad.
Participan 15 localidades del corredor de la Ruta 1 (los
RAICES (Red de El programa RAICES procura garantizar el derecho a la
Laureles, Colonia Duran, Romang, Alejandra, La Gallareta,
Arraigo Inclusión libertad de cada ciudadano de la provincia de Santa Fe
Margarita, Calchaquí, San Javier, Colonia Mascías, Sala-
y Cooperación en de elegir dónde quiere construir su destino individual y
dero Cabal, Helvecia, Cayastá, Santa Rosa de Calchines,
Santa Fe) colectivo.
Arroyo Leyes y San José del Rincón).
Capacitación en la cooperativa Ubajay; Apoyo a una
línea de microcrédito. En Cayastá, Helvecia y San Javier:
acciones de extensión como: capacitación en turismo
sustentable, intercambios de productores de autoconsumo.
AVSI AVSI Argentina
Conformación de una organización en Arroyo Leyes de Pro-
moción turística: grupo de turismo de la costa. Desarrollo
de cooperativa de productores, realización de Feria de
Artesanos, apoyo familiar y a jóvenes.
Asociación de
Presenta más de 570 socios registrados bajo declaración
Pescadores de Zona Influencia: Reconquista, Romang, San Javier, San
jurada personales ante el ministerio de la producción con
la Provincia de Javier, Colonia Mascias, Colastiné, La Guardia y Cayastá.
referentes y filiales.
Santa Fe
Cooperativa de Área de incidencia: Comienza siendo una cooperativa
Proyecto Fortalecimiento (2011) ampliar la convocatoria
Productores de de Arroyo Leyes impulsada por el Gruppo di Voluntariato
a quinteros y frutilleros de otras zonas para ofrecerles el
Arroyo Leyes Civile, Italia), en 2011 se anexan otras localidades como
procesado y congelado de frutas y verduras.
(CoProAl) Santa Rosa, Helvecia y Cayastá.
Asociación civil Gestión del Programa Nueva Oportunidad para el desarrollo
Arroyo Leyes
manos vivas. de producción agroecológica.
Asociación Conforma los acuerdos básicos presentados para la ley de
Civil Feria de la Economía Social y Solidaria con otras 54 organizaciones
Área de incidencia: Arroyo Leyes
Emprendedores e instituciones vinculadas a la temática, junto con el Go-
de Arroyo Leyes bierno provincial, a través de mesas de diálogo regionales.
Cooperativa de En trabajo en conjunto con CERIDE-CONICET (Brindó apoyo
Trabajo de Múl- a través de capacitación y otras actividades. Cada integran-
Área de influencia: San José del Rincón
tiples Emprendi- te de dicha cooperativa generó un microemprendimiento y
Desde 2004 en funcionamiento.
mientos Ubajay se han unido para fortalecerse frente a las situaciones de
Ltda. mercado como compra de materias primas; venta).

(Continúa en página siguiente)

334
ASOCIACIONES CIVILES
Nombre Visión-Información relevante Actividades
Participación junto con organismos de gobierno en la ela-
Asociación Veci- boración y transferencia de un manual de procedimientos
San José Del Rincón
nal Los Espinillos para monitoreo y conservación de terraplenes de defensa
contra inundaciones.
San José del Rincón.
Unión de Veci-
Compuesta por las vecinales: Barrio Acería, Barrio la Taller de mapeo post desastre (2015-2016).
nales
Lonja, Villa Añatí, Centro, Norte, Villa California.
Denuncia por falta de mantenimiento de desagües pluvia-
Villa California San José del Rincón
les y defensas.
Estimular la participación cívica, democrática, solidaria y
de integración. Propender el mejoramiento de la calidad
Asociación
de vida, progreso y desarrollo local. Participar en la gestión
Vecinal Villa San José del Rincón
Comunal, mediante control y supervisión de servicios, la
California
presentación de peticiones, inquietudes, etc. Propender la
formación de dirigentes vecinales.
San José del Rincón
Es un colectivo de personas que tiene como finalidad
Arenas (Iniciativa
trabajar diferentes problemáticas vinculadas al ordena- 2016- Talleres y realización del Informe “Situación Hídrica
Popular Rinco-
miento territorial de San José del Rincón, atendiendo a de San José del Rincón”.
nera)
la dimensión ambiental, espacial, social, económica y
política administrativa.
2016- Talleres y realización del Informe “Situación Hídrica
San José del Rincón. Es una organización ecologista,
de San José del Rincón”.
conformada por personas motivadas en aportar, desde
Trama Tierra una perspectiva crítica, que integra las dimensiones am-
Después de la inundación 2015-2016 apoyaron a Arenas
biental, económica, social y política, en la construcción
y a la Unión de vecinales en hacer mapeo colectivo por el
de sociedades sostenibles.
riesgo
Consorcio “La Han propuesto a la municipalidad y comunas el armado de
Grupo de vecinos autoconvocados de Arroyo Leyes, San
costa no es una ordenanza y comisión de seguimiento dentro de las
José del Rincón y Santa Rosa de Calchines.
basura” estructuras administrativas por el tema basura.
Asociación Sani- Instalaciones comunitarias en Santa Rosa, Cayastá y
dad Animal Acción Sanitaria (Aftosa). Resolucion 108/2001. Colonia Macías. Convenio con INTA para el asesoramiento
Inscripto bajo normativa Resolución 108/2001 Senasa. técnico en manejo de pasturas. Puesto para la policía rural
(ACSA Garay) “Los Pumas”
Asociación
de Bomberos
Zona de Influencia: Cayastá Servicios a la comunidad. Jornadas de capacitación.
Voluntarios de
Cayastá
Asociación Bom-
beros Voluntarios Zona de Influencia: Helvecia Servicios a la comunidad. Jornadas de capacitación.
de Helvecia
Proyectos que permitan reencauzar la actividad pesquera,
Asociación Civil 2016- Reclamos por exportación de pescados de rio. Orga-
en parámetros de productividad y sustentabilidad.
de Pescadores nización en torno a denuncias sobre el funcionamiento de
Mejorar las condiciones y generar nuevas expectativas
Independientes frigoríficos como monopolios de exportación (con fijación
con respecto a la ocupación de mano de obra. Zona de
de Helvecia de precios unilateralmente).
Influencia: HELVECIA
Asociación Bom-
beros Voluntarios
Zona de Influencia: Santa Rosa de Calchines. Servicios a la comunidad. Jornadas de capacitación.
de Santa Rosa
de Calchines
Participación junto con organismos de gobierno en la ela-
Biblioteca Popu-
boración y transferencia de un manual de procedimientos
lar "Domingo G. Santa Rosa de Calchines
para monitoreo y conservación de terraplenes de defensa
Silva"
contra inundaciones.

Cuadro 10. Asociaciones civiles vinculadas a la temática hídrica o con intervenciones sobre
el tema en el área de estudio
Fuente: elaboración propia.
335
 En relación con las organizaciones no gubernamentales, «Trama Tierra»
base ecologista y fue quien comenzó a trabajar, primero visibilizando y sensi-
bilizando a la comunidad para impulsar junto a las vecinales en el año 2012
distintos reclamos y propuestas ante las diferentes administraciones comu-
nales, sin lograr avances significativos por el tema de los Residuos Sólidos
Urbanos (RSU). A partir del año 2018 y gracias a la vinculación con investiga-
dores (CONICET–INALI) y a la visibilización que la problemática fue teniendo
en los medios de comunicación, se logra ampliar el colectivo, conformando un
grupo de autoconvocados denominado «La costa no es basura» que incluye a
vecinos de las tres localidades: San José del Rincón, Arroyo Leyes y Santa Rosa
de Calchines, logrando presentar una propuesta de ordenanza para establecer
una comisión de seguimiento de este tema dentro de las administraciones.
Por su parte, «Trama Tierra» participó aportando la experiencia de realización
del mapeo colectivo junto con la iniciativa popular rinconera «Arenas» durante
la emergencia de 2015–2016. De este trabajo surge un estudio muy significativo
sobre la problemática hídrica en San José del Rincón que recoge y analiza los resul-
tados de normativa, estudios, y los tres encuentros–talleres realizados en el mes
de octubre de 2016 con carácter participativo y con el objetivo de recuperar las
experiencias para determinar amenazas y vulnerabilidades hídricas en la localidad
a través de herramientas como el mapeo colectivo y del análisis del Plan Director
de Drenaje Pluvial Zona Interna Terraplén de la Costa Etapa II, elaborado por el
INA. A su vez, realizaron una encuesta acerca del territorio y la situación hídrica
cuyos resultados más relevantes señalan que el 70 % de los encuestados declaró
haber sido afectado por el agua, el 80 % identificó a Rincón como una zona de alto
riesgo hídrico, entre otras (Trama–Arenas, 2016). En términos de conclusiones,
plantea la alta vulnerabilidad hídrica del territorio de San José del Rincón y la
necesidad de políticas con miradas integrales basadas en la planificación territorial,
social ambiental, urbanística participativa y en diálogo con las localidades vecinas,
destacando las diversas formas de habitar culturalmente el territorio (Tramatierra,
2016:32). Destacan como principal problemática el proceso de urbanización, y en
tal sentido, la necesidad urgente de adecuación del plan director II y la institucio-
nalización que establece a nivel cuenca–subcuenca, así como la adhesión a la Ley
de Comités de Cuenca (9830).
En Arroyo Leyes la Asociación civil «Manos Vivas», viene trabajando sobre
la problemática de las aplicaciones de biocidas en los cultivos de frutillas, y la
situación de vulnerabilidad sociolaboral de los trabajadores y habitantes de
los predios. La propuesta alternativa que se ha presentado para este problema
es la producción agroecológica a través del programa provincial «Nueva
Oportunidad», y el desarrollo de huertas comunitarias para jóvenes de 16 a
30 años. En lo que refiere a las inundaciones, desde el año 2007 participan en

336
la coordinadora de organizaciones no gubernamentales de la costa, identifi-
cando como principal problema la urbanización desmedida por loteos, la falta
de posibilidades de acceso a la tierra y a la vivienda por parte de los antiguos
habitantes de la costa, la oposición tanto a la construcción del proyecto del
puente Santa Fe–Paraná, como al proyecto de prolongación de las defensas por
el oeste, ya que ven a la misma no como una solución sino como un agrava-
miento del problema. Otro proyecto que está unido al anterior y que también
fue vetado por esta organización, sobre el cual realizaron notas al Ministerio
de Ambiente, es el de la construcción del sistema de cloacas, que conside-
raron inviable por las consecuencias socio–ambientales que ocasionarían. Se
encuentran trabajando en el pedido de acciones para la ampliación y exten-
sión de la red de agua potable, así como también al mencionado proyecto de
tratamiento de RSU «La costa no es basura», sobre el que vienen realizando
tanto campañas de concientización sobre la separación de residuos, como la
realización de talleres de compostaje.
Asimismo, en todas las localidades se evidencia que, en situaciones coyuntu-
rales, las redes sociales de las comunidades actúan (en mayor o menor medida)
en la contención, motivados principalmente, por un espíritu de solidaridad
que hace que la población se movilice desde diferentes sectores.

Algunas reflexiones finales sobre las vulnerabilidades

político–institucionales

Analizar la gestión del riesgo nos exige revisar una serie de aspectos que
conforman las condiciones de su producción (Lavell, 1996). Esta trama sobre
la cual se ha construido socialmente el riesgo es, en parte, la historia territorial
reciente de la costa, y se compone tanto por las intervenciones políticas en
términos de programas de acción, las regulaciones, aspectos que permiten en
cierta medida evaluar con qué herramientas político institucionales se cuenta
para prevenir, organizarse y actuar frente a las inundaciones.
De lo recabado y expuesto a lo largo de todo el capítulo haremos una serie
de reflexiones en relación con el estado de situación sobre el tema, en parti-
cular al modo en que lo político institucional condiciona la producción de
vulnerabilidad social.
Del análisis diacrónico de la historia reciente podemos observar que los quie-
bres en este proceso se producen porque las coyunturas de los desastres han
forzado a la generación de políticas públicas. Por tal motivo, las perspectivas
en torno a cómo hacerlo, han cambiado; en parte porque la recurrencia y la
fuerza de lo contencioso lo ameritan, y en parte porque, el cambio en la polí-

337
tica del marco global de abordaje de los desastres (UNISDIR) lo propiciaron. La
incorporación del enfoque de los desastres como un problema social comienza
a cobrar fuerza y sentido en Santa Fe desde el año 2003 pero el cambio efec-
tivo del enfoque naturalista del problema, en términos de política pública,
logra legitimarse e institucionalizarse recién en 2008, con un cambio político
institucional a nivel provincial que jerarquiza la problemática como parte de
su política de gestión pública. No obstante, es importante considerar que los
cambios a nivel nacional influyeron casi de manera determinante en la adop-
ción del enfoque de la gestión integral de riesgos de desastres; como también
el rol que los movimientos sociales tuvieron en la visibilización, judicialización
y reclamo frente al desastre del año 2003, como se ha señalado anteriormente.
Otro aspecto que surge es el fragmentado y disociado conocimiento y capa-
citación en la burocracia estatal, tanto comunal como provincial, ya que si
bien se asume la existencia del riesgo a inundaciones y de población en condi-
ciones de vulnerabilidad social y económica, se sigue pensando y actuando en
función de alternativas fisicalistas. Esto se verifica, por ejemplo, en la escasa
valoración que tiene la normativa como forma de mitigar los problemas: la
mayor parte de la legislación que regula el problema aparece en momentos
coyunturales, es decir, donde la emergencia se hace presente y no como un
sistema de prevención. Además, por la compleja articulación interjurisdic-
cional no están claramente identificados los actores sociales responsables en la
actuación tanto para la prevención como para la actuación en la emergencia.
Durante la realización del trabajo, asistimos a dos eventos de gran magnitud
y gravedad para el área, el del mes de abril de 2007, y enero 2016, que provo-
caron severos anegamientos por precipitaciones dentro de la localidades de
Arroyo Leyes y San José del Rincón, en donde se evidenció la falta de escu-
rrimiento —debido al anillo defensivo— y a la situación de ausencia de un
plan de contingencia y evacuación. El agravante de la situación lo completa
la crecida extraordinaria (prevista por el INA) de los ríos que dificultaron el
escurrimiento de las aguas pluviales, las cuales por los niveles alcanzados ya
habían generado el desplazamiento de cabezas de ganado y el anegamiento de
viviendas ubicadas en las islas y zonas más bajas aledañas al albardón.
La cadena de actuaciones, es decir las funciones claramente asignadas de
las que cada actor institucional es responsable, cumple un papel fundamental
tanto en la prevención (estructural o no), en la predicción (a corto, medio,
largo plazo), y en la emergencia (agentes implicados en los sistemas de alerta).
En el marco del Taller de Aproximación Diagnóstica (Santa Rosa de Calchines,
marzo 2007), realizado durante la emergencia, pudimos presenciar que si bien
esta cadena no está conformada en esos términos, lo que existe es un accionar
a partir de la experiencia de inundaciones anteriores. La emergencia convoca,

338
además, a situaciones donde se extreman los conflictos; por ejemplo, los testi-
monios de los funcionarios comunales designados en el área de asistencia
social quienes plantean la resistencia de los pobladores a aceptar las órdenes
de abandonar el hogar, ante la inminente presencia de agua.
Si bien desde 2008 a esta parte se ha trabajado fuertemente en el cambio
de perspectiva en el abordaje de la problemática hídrica la mayor parte de las
acciones gubernamentales siguen estando centradas en la creación y/o el forta-
lecimiento de los sistemas de defensa y estaciones de bombeo, en la limpieza
de canales y en hacer eficiente el sistema de drenaje, que se considera nece-
sario y fundamental, pero a la vez debe ser acompañado con otras medidas.
Por la misma razón, sigue siendo central la vinculación en caso de emergencia
hídrica con la Dirección de Protección Civil de la Provincia.
La construcción de las defensas se convirtió en la respuesta ante el embate
de las inundaciones al tiempo que provocaron una sensación de seguridad
sobre la abundante tierra vacante que fuera aprovechada por el mercado
inmobiliario que reconvierte estos espacios otrora inundables en tierra habi-
table. Como ya se ha mencionado, este artefacto técnico amplificó la amenaza
hídrica, ya que si bien evitó el ingreso de aguas del río, se comportó como
una trampa que impedía el escurrimiento, produciendo anegamientos. Por
otra parte, la controversia en torno a su mantenimiento, control y cuidado
por parte de las dependencias estatales queda supeditada más en términos de
voluntad política que de acciones concretas. El principal problema es suponer
que las obras proyectadas van a controlar o proteger para siempre la crecida
más grande posible, y por lo tanto, resumir la solución a una obra hídrica. Se
debería observar que una gran superficie de ocupación urbana se encuentra
por debajo de cotas de inundaciones de máximas históricas y una superficie
aún mayor por debajo de las cotas correspondientes a hipotéticas crecidas. La
ausencia de un plan o de una mirada más amplia hacia la gestión de riesgos
evidencia una vez más, que se produce ciudad al modo y ritmos que el mercado
propone. Este proceso está siendo coadyuvado por cierto imaginario de una
costa «segura» a partir de la existencia de las defensas, promovido en parte
por el sector inmobiliario a través del marketing hacia sectores medios y altos
con acceso a través del crédito o en forma directa al suelo urbano. Las publici-
dades promueven y realzan tres atributos con el que se viene construyendo un
imaginario del lugar: el verde y la tranquilidad en una primera instancia, y en
una segunda instancia, al agua como ámbito de recreación (Visintini, 2018).
Otra problemática estructural (e histórica) detectada obedece a los sucesivos
cambios en la estructura administrativa provincial. Este asunto quizás forme
parte de una forma de concebir la cultura política en el país que modifica muchas
veces innecesariamente las funciones respondiendo al interés político de los

339
funcionarios que a las necesidades reales de los ciudadanos. Los sucesivos cambios
en las denominaciones de las áreas específicas termina diluyendo las responsabili-
dades y generando incertidumbres en torno a cuáles son los organismos respon-
sables, situando la problemática en la intervención durante la emergencia, es
decir, no atendiendo al proceso continuo de construcción de riesgos.
En lo que refiere a la perspectiva y la conceptualización de esta gestión se
observa que el término «vulnerabilidad» es utilizado indistintamente para hacer
referencia tanto a situaciones de pobreza como a población expuesta a inunda-
ciones. Esto se observa en los funcionarios como en la prensa escrita donde los
términos «vulnerabilidad hídrica» y «riesgo hídrico» son utilizados sin distinción.
En ese sentido, la vulnerabilidad se confunde con la peligrosidad, y la aproxi-
mación a la misma es desde la exposición. La configuración social estructural
no es considerada como la causa principal de la vulnerabilidad social.
La incorporación de la normativa 11730 Zonificación de Áreas inundables,
junto con la Ley de Aguas de la provincia (13740) constituyen un marco rele-
vante, significativo y necesario para el uso de áreas consideradas inundables, ya
que como señala Melé (2016:12) esta «calificación jurídica del espacio» hace que
los habitantes tengan además de un documento que garantice sus derechos, la
posibilidad de observar el devenir de los mismos a partir de cómo las prácticas
sociales son compatibles, o no, con dicha delimitación. Ejemplo de ello es que
la densificación de viviendas asentadas en la zona sur del área de estudio avanzó
en el último período por la vía de la excepción, que la misma ley contempla,
constituyendo el problema más relevante en términos de producción de espa-
cios de riesgo. En tal sentido, se advierte también la importancia de contar con
archivos documentales de tipo administrativo conformado por el cuerpo de
ordenanzas, decretos, expedientes, notas, actas, organizadas e inventariadas que
progresivamente las comunas van sistematizando y digitalizando.
Como hemos señalado en el capítulo 1, reducir el riesgo es disminuir las
condiciones de vulnerabilidad en sus múltiples dimensiones y en lo institu-
cional requiere de un ejercicio de articulación constante en las diferentes esferas
estatales y comunitarias. Lavell (2005) señala que el riesgo tiene un carácter
dinámico porque está en función de la dinámica social y del momento. La
consideración de los riesgos como un proceso de construcción social indica
que también pueden ser intervenidos socialmente, si bien no se pueden evitar,
por su condición latente, se pueden gestionar, es decir intervenir para reducir
el grado de peligrosidad y amenaza y en ese sentido el desafío es poder pasar
de una gestión prospectiva (ciclo del desastre) a una gestión correctiva o miti-
gadora del riesgo (continuo del riesgo).
Se podría considerar, a futuro, que en un territorio con las características
físico–naturales como el de los pueblos de la Costa debería existir una estra-

340
tegia integral de gestión del riesgo a inundaciones que contemple tanto el
diagnóstico así como también una gestión participativa del riesgo.
Este tipo de gestión debería de ocuparse de definir mecanismos de prevención
y de mitigación del riesgo. Una evaluación que permita dimensionar el «antes», el
«durante» y, fundamentalmente, el «después» de ocurrido el evento; por ejemplo
en la dimensión económica: conocer la cantidad de población, viviendas y bienes
públicos comunitarios que se encuentran en zonas inundables o expuestas a
posibles inundaciones, el número, tamaño y tipo de explotaciones agropecua-
rias, industriales y de servicios, y los instrumentos financieros y/o técnicos que
les posibiliten a estas recuperarse. Establecer un monitoreo del ordenamiento
del uso del suelo a través de la reglamentación vigente según las áreas de riesgo
hídrico, controlando de esta manera la expansión urbana hacia zonas inundables
aún deshabitadas. En zonas donde la población ya reside, incorporar infraes-
tructura adecuada (viviendas palafíticas) o el mantenimiento de los sistemas de
defensa acompañado, de igual forma, con la provisión y mantenimiento de la
infraestructura urbana de servicios (desagües, cloacas, etc.). En la dimensión
social y cultural: mejorar los mecanismos de prevención, preparación y alerta.
Del relevamiento de las ordenanzas emitidas observamos que ningún gobierno
local cuenta con un plan de contingencia.
No obstante, y por encima de todo lo anterior, pensamos que las mejores
alternativas surgirán con los propios actores locales, a través de lo que ellos
puedan generar e intervenir, entonces, para el territorio vivido y por vivir. Se
considera oportuno avanzar en estudios sobre los impactos que las dinámicas
urbanas producen sobre áreas inundables como la creciente impermeabiliza-
ción del suelo que la densificación urbana produce, o los escurrimientos dife-
renciales, así como también la relación que estas tienen con los procesos que
se articulan en la generación de ámbitos urbanos y que son desarrollados por
el Estado, el sector inmobiliario y la sociedad civil.
Se considera oportuno introducir el enfoque participativo en la gestión,
teniendo en cuenta que la sociedad costera ha dado muestras de organización
y acción frente a las problemáticas que modifican la vida cotidiana y social
de estos pueblos y esto puede ser una oportunidad para instrumentar nuevas
formas de prevención y gestión del riesgo (De Marchi y Ravetz, 2001).
En la misma línea, el abordaje de situaciones complejas que tienen una
importante carga de incertidumbre, algunas emergentes del escenario del
cambio climático, otras de las propias acciones sobre el territorio, requiere
crear nuevas formas de construcción de conocimiento. El enfoque de la
ciencia posnormal (Funtowicz y Ravetz, 1997; 2000) se considera oportuno
para generar nuevas formas de conocimiento. Este enfoque;

341
 que se ubica en el controvertido interfaz entre la ciencia y la sociedad, y
promueve la investigación «precautoria», ya que una de sus mayores preocupa-
ciones son los efectos perversos no intencionados del progreso (…) se caracteriza
por abordar hechos inciertos, en los cuales hay conflictos de valores, lo que está
en juego es importante y las decisiones son urgentes. (López Cerezo, 2003:10)

La complejidad territorial de la costa en términos de usos de suelo, plantea

desafíos ineludibles y respuestas inmediatas en materia de planificación urbana
y de gestión de riesgos, pero fundamentalmente, de pensar qué territorios se
producen y para quiénes son propuestos.

342
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349
Conclusiones y reflexiones finales

Estas últimas páginas no pretenden reseñar el contenido de los capítulos ante-

riores sino solo destacar los principales componentes de peligrosidad y vulne-
rabilidad identificados y exponer algunas cuestiones críticas relativas al riesgo
ambiental de los pueblos de la Costa. Al respecto cabe realizar dos aclaraciones
de tipo metodológico que definen el alcance de los datos elaborados y, por
tanto, de las conclusiones obtenidas. La mayor parte de la información siste-
matizada procede de las fuentes censales que presentan una clara limitación: su
«actualidad» data del año 2010; se ha tratado de subsanar esta situación a través
del relevamiento de otro tipo de fuentes (por ejemplo, hemerográficas) y, sobre
todo, a través de la realización de entrevistas a informantes clave. Otra cuestión
central detectada a través del trabajo es la carencia de información —o la falta
de sistematicidad— en relación con ciertos temas, como las obras de defensa
realizadas por los diferentes niveles estatales; también se ha buscado subsanar esta
limitación a través del recurso a otras fuentes, en particular las entrevistas. En
función de estas cuestiones y atendiendo a la complejidad de la temática, cabe
señalar entonces que las conclusiones obtenidas solo son una aproximación al
diagnóstico de las condiciones de riesgo ambiental en los pueblos de la Costa.

Sobre la estrategia

El trabajo se ha desarrollado bajo una estrategia teórico–conceptual que

conjuga algunos planteos de la Escuela de la Vulnerabilidad (Blaikie, 1996;
Lavell, 2005) y de la Teoría Social de Riesgo (Beck, 2000). En particular,
entendemos al riesgo ambiental como una construcción social que resulta de
la articulación de dos componentes: las amenazas, es decir los fenómenos (en
este caso, hidrometeorológicos) que representan un peligro potencial para las
personas y sus actividades, y las condiciones de vulnerabilidad de la pobla-
ción, es decir la capacidad de la población de anticipar, sobrevivir, asistir y
recuperarse del impacto de una amenaza. Asimismo, cabe agregar dos ideas
centrales con respecto a la conceptualización de esos componentes:
 las amenazas biofísicas no suponen fenómenos naturales estáticos: están
sujetas al cambio y la sociedad misma participa, a través de dife-
rentes acciones, de su transformación y potenciación o mitigación;
 las condiciones de vulnerabilidad son diferenciales, entre otros factores
por el estatus socioeconómico, la etnicidad, la edad y el género;
también son acumulativas: la sucesión de eventos deja a los sectores

350
 más desfavorecidos en situaciones más inseguras y precarias para
enfrentar nuevas amenazas.

El diseño metodológico ha articulado dos estrategias: por un lado, el releva-

miento y sistematización de bibliografía, fuentes estadísticas y cartografía (que
por cierto presentan un alto grado de dispersión) y, por otro, la producción
de información primaria a través del trabajo de campo, mediante el releva-
miento en terreno, sistematización de fuentes oficiales (informes y normativas)
y la realización de entrevistas a agentes vinculados con el uso del ambiente y
la gestión del territorio.

Sobre los procesos de cambio

Se han identificado cuatro tipos principales de amenazas hidrometeoroló-

gicas en el área, en ocasiones convergentes:
 Inundaciones por desbordes, asociadas a los pulsos cíclicos de crecidas
del río, fundamentalmente por incremento de los aportes en las
nacientes. Al respecto, cabe señalar la tendencia al aumento de la
frecuencia de picos de crecida, así como la importancia de esos picos
en cuanto a magnitud.
 Inundaciones por anegamiento, vinculadas a la presencia de lluvias
extremas y/o frecuentes en el área y las dificultades de percolación
y/o escurrimiento. En este sentido, cabe destacar la tendencia al
aumento de los montos pluviométricos en los últimos 20 años.
 La conjugación de inundaciones por desbordes y anegamiento.
 Erosión de márgenes en sectores puntuales (como sucede en la loca-
lidad de Cayastá).

La planicie aluvial es el gran dinamizador del territorio costero. El sector con

mayor peligrosidad es el sur (Rincón y Leyes), en tanto presenta riesgo de tras-
vase de aguas hacia el oeste a través del arroyo Leyes, así como desde el oeste
por el sistema Setúbal; asimismo, presenta problemas de anegamiento en los
sectores defendidos, que son además los terrenos que registran las cotas más
bajas. En el resto del área la posibilidad de inundaciones se vincula al derrame
de crecidas del río San Javier, sobre todo a través de antiguos contactos con
el paleovalle (como los parajes El Laurel y Vuelta del Dorado), aunque no
suelen sobrepasar la Ruta Provincial 1, que ha quedado a una cota más alta
que el registro histórico de crecidas.
Asimismo, se han identificado y caracterizado una serie de procesos demo-
gráficos, económicos y políticos que estarían transformando el perfil del riesgo

351
ambiental en el área. En primer lugar, cabe destacar el significativo aumento
de la población registrado en los tres últimos censos nacionales de población
(1991, 2001 y 2010), que alcanza al 42,83 % para el área en su conjunto y supera
el 60 % en el caso de San José del Rincón y el 80 % en el caso de Arroyo Leyes.
Además, el análisis de información censal desagregada a nivel de fracción y radio
ha permitido identificar cambios en el patrón de distribución geográfica de la
población, con una tendencia a la concentración en las localidades situadas
en torno a la Ruta Provincial 1, y en especial en las cabeceras de cada distrito
comunal. Estos cambios estarían originados en varios factores, en gran medida
convergentes. Por ejemplo, el menor precio relativo de los terrenos urbanos,
sobre todo en San José del Rincón y otros lugares del sur del área, en compara-
ción con los de la ciudad de Santa Fe, habría generado el asentamiento, defini-
tivo o de fin de semana, de población originaria de la ciudad capital. También,
y en relación con la población más carenciada, se señala la mayor posibilidad
relativa de obtener un plan social (Jefa de Hogar, por ejemplo) y/o una vivienda
en las comunas del área. Algunos plantean, asimismo, el regreso (o en algunos
casos la reversión de la histórica tendencia hacia la emigración) de parte de la
población joven del área, debido al costo de vida relativamente mayor en las
ciudades próximas más importantes. Estos factores están enmarcados, a su vez,
en un contexto de disminución de la percepción del grado de riesgo en el área,
producto de la realización de obras de defensa (sobre todo, en el sector sur) y de
la ausencia de crecidas extraordinarias y anegamientos (hasta marzo del 2007).
En segundo lugar, se ha detectado una serie de cambios en el aprovecha-
miento productivo del área. Entre ellos cabe destacar la expansión de actividad
agrícola extensiva en el norte del área (en particular, con el cultivo de soja)
que, a su vez, habría potenciado al desplazamiento de la actividad ganadera
hacia la zona de islas. También, el incremento del aprovechamiento turístico
del paisaje y los recursos «de la costa», que ha conllevado una revalorización
de terrenos cercanos al río San Javier. Finalmente, cabe señalar la expansión
de la actividad pesquera, en particular bajo condiciones de sobreexplotación
de la fauna ictícola (principalmente, del sábalo).
En tercer y último lugar se ha indagado sobre la gestión territorial, en parti-
cular de aquellos aspectos implicados en el riesgo a inundaciones. La mayor
parte de las acciones gubernamentales ha estado centrada en la creación y/o
el fortalecimiento de los sistemas de defensa, lo cual expresa el predominio
de una concepción fisicalista de la gestión del riesgo, es decir, de visualización
de los fenómenos naturales (y, en particular, de una «naturaleza agresiva»)
como causa principal de los desastres y de priorización de las ciencias básicas
y aplicadas en el tratamiento del problema. En particular, cabe precisar que
en el sector sur (hasta el kilómetro 8 de la Ruta 1) se ha construido un anillo

352
de defensas consolidadas y se está debatiendo la ampliación del sistema por
el oeste hasta el km 20, mientras que en el resto del área las acciones son de
carácter puntual y, por lo general, desconexas. En relación con esto último,
y ya en un plano más general, se detecta una fuerte desarticulación entre los
distintos niveles e instituciones gubernamentales con respecto a la gestión del
ambiente y del riesgo a inundaciones. A pesar de la existencia de una norma-
tiva provincial (ley 11730) que jerarquiza y posibilita una gestión del riesgo
ligada a las peligrosidades hidrometeorológicas.

Algunas conclusiones para debatir

¿De qué manera estos procesos y acciones han reconfigurado las condiciones
de riesgo ambiental del área?
El aumento de la población y las nuevas formas de valorización productiva
del área está provocando una expansión en la ocupación de sitios ambiental-
mente frágiles y, con ello, un incremento en la vulnerabilidad de parte de la
población a la dinámica natural. En paralelo, el acceso a lotes en terrenos a
cota elevada (una exigencia central para la aprobación de planes de vivienda)
se ha convertido en uno de los principales problemas del área.
La percepción de seguridad —la amnesia ambiental— que otorga el sistema
de defensas, está fuertemente condicionada por la promoción del área para
uso residencial y turístico. A pesar de la existencia de eventos confluentes de
crecida del río y lluvias extraordinarias en marzo de 2007 y enero 2016, la
dinámica urbanística no se detuvo, esto queda manifiesto en incremento de
las superficies de loteos y edificaciones.
La perspectiva predominantemente fisicalista que se detecta en la gestión
gubernamental del área contribuiría de manera fundamental al incremento del
riesgo: se presta escasa atención a los procesos que, en forma interconectada,
potencian ciertas vulnerabilidades de la población, a la vez que se ignoran las
propias acciones que van modificando el perfil de las amenazas.
Se detectan algunas pocas acciones y procesos que conllevarían una mitiga-
ción del riesgo, como la existencia de centros de evacuados o refugios (aunque
algunos han sido derivados hacia otros usos), la pavimentación de la Ruta 62
—que podría oficiar de vía alternativa en caso de corte de la Ruta 1—, la
tendencia hacia la concentración de la población —en tanto una población
aglomerada, en una situación de emergencia, es más fácil de alertar y evacuar—,
y el conocimiento de gran parte de la dinámica del medio natural por parte de
los antiguos residentes (un saber que escasamente se pone en consideración al
diseñar los planes de prevención y alerta).

353
Sobre las autoras y los autores

Pilar Guadalupe Cabre. Licenciada en Geografía (Facultad de Humani-

dades y Ciencias, Universidad Nacional del Litoral). Diplomada en Género,
Cultura y Poder (idaes–unsam). Becaria Doctoral de conicet, con sede en
el Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales del Litoral (ihucso–fce).
Sus temas de interés se vinculan al trabajo con comunidades indígenas y la
cartografía social.

Hortensia Castro. Doctora en Geografía (Universidad de Buenos Aires).

Posdoctorado en Geografía Humana (Facultad de Filosofía, Letras e Cien-
cias Humanas, Universidad de São Paulo). Profesora Adjunta Regular de la
Licenciatura en Ciencias Ambientales (Facultad de Agronomía, uba) y del
Departamento de Geografía (Facultad de Filosofía y Letras, uba). Profesora
Titular de la Maestría en Políticas Ambientales y Territoriales (Facultad de
Filosofía y Letras, uba) y de la Maestría en Desarrollo Rural (Facultad de
Agronomía, uba). Investigadora Categoría ii del Programa de Incentivos a
Docentes Investigadores de universidades nacionales.

Manuel Del Rey Rodríguez. Licenciado en Geografía (Universidad Autó-

noma de Madrid). Magister en Geografía (Universidad Nacional de Educa-
ción a Distancia, España). Docente en las cátedras Geografía Ambiental y
Geografía Física ii en la Licenciatura y Profesorado en Geografía (Facultad
de Humanidades, Artes y Ciencias Sociales, Universidad Autónoma de
Entre Ríos) y en Geomorfología y Geografía de los Paisajes (Facultad de
Humanidades y Ciencias, Universidad Nacional del Litoral). Docente
titular de Geografía en la Escuela de Educación Secundaria N° 3131.

Juan Pablo Levrino. Profesor de Geografía y Maestrando en Docencia

Universitaria (Facultad de Humanidades y Ciencias, Universidad Nacional
del Litoral). Ayudante de Cátedra en las asignaturas Biogeografía y
Geografía de los Paisajes, y jtp en Corrientes Geográficas Contemporáneas
y Didáctica de la Geografía (fhuc, unl). Docente en institutos superiores y
escuelas de educación secundaria de la provincia de Santa Fe.

Carolina Gisela Schmidt. Profesora de Geografía (Facultad de Humani-

dades y Ciencias, Universidad Nacional del Litoral). Especialista docente

354
en Educación y tic, y en Problemáticas de las Ciencias Sociales y su ense-
ñanza (Escuela Normal Superior N° 32, infd, Ministerio de Educación de la
Nación). Sus temas de interés se vinculan a la ruralidad, el riesgo ambiental
y la construcción de los espacios geográficos como «centros turísticos».

María Laura Visintini. Profesora en Geografía (Facultad de Humanidades

y Ciencias, Universidad Nacional del Litoral). Doctoranda en Geografía
(Facultad de Filosofía y Letras, uba). Profesora adjunta Introducción a la
Geografía y Geografía Rural (Facultad de Humanidades y Ciencias, Univer-
sidad Nacional del Litoral y la Facultad de Humanidades, Artes y Ciencias
Sociales de la Universidad Autónoma de Entre Ríos). Investigadora Cate-
goría iii en el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de univer-
sidades nacionales.

355
Este libro es el resultado de un trabajo de extensión–investigación
sobre los pueblos de la costa que ha buscado fomentar la articula-
ción entre la investigación y extensión sobre problemáticas de
interés y relevancia social con la formación de los estudiantes y
graduados jóvenes universitarios.
Con un enfoque proveniente de la Geografía de los riesgos que
entiende a los desastres como un proceso de construcción social
e histórico, nos preocupamos por analizar y comprender las
formas actuales de apropiación y uso del ambiente, identificando
y caracterizando las condiciones de riesgo ambiental y las compe-
tencias territoriales en materia ambiental.
Está destinado a quienes se interesen por este tipo de abordajes
y especialmente dedicado a las comunidades que habitan San
José del Rincón, Arroyo Leyes, Santa Rosa de Calchines, Cayastá,
Helvecia, Saladero Cabal y Colonia Mascías.