Apuntes de la segunda parte
Poder Legislativo:
CONCEPTO
El Poder Legislativo es, por definición, el poder que hace las leyes, facultad que implica la
posibilidad de regular, en nombre del pueblo, los derechos y las obligaciones de sus
habitantes, en consonancia con las disposiciones constitucionales.
Para ejercer dicha facultad está investido de una incuestionable autoridad, que le otorga la
representación de la voluntad popular. La ejerce, en consecuencia, con el consentimiento,
previamente manifestado, de los propios obligados.
CARACTERES
El Poder Legislativo es derivado, porque constituye un desmembramiento de una única y
primitiva autoridad, que concentró todas las funciones en un órgano ejecutivo.
Es político, en cuanto, junto con el Poder Ejecutivo y en el marco de sus respectivas
competencias constitucionales, tiene a su cargo la dirección política del Estado.
Es colegiado por naturaleza, puesto que su forma de organización -para cumplir los fines de
que está investido- no admite otra posibilidad que una integración plural y pluripersonal.
Por su modalidad de funcionamiento, se trata de un órgano discontinuo -a diferencia del Poder
Ejecutivo-, por cuanto tiene períodos de funcionamiento pleno y otros de actividad más
restringida y hasta de receso.
IMPORTANCIA
Si bien tanto el órgano ejecutivo como el legislativo derivan, en nuestro sistema institucional,
de la voluntad popular, tradicionalmente se ha considerado al Poder Legislativo como el más
representativo de la soberanía del pueblo.
En su seno convergen tanto el oficialismo como la oposición, lo cual supone una
representación más amplia y dinámica de la voluntad popular que aquella que tiene el Poder
Ejecutivo y que es manifestación originaria de la mayoría electoral obtenida por un sector o
partido político.
Las decisiones legislativas son adoptadas mediante la deliberación pública y la confrontación
de ideas, lo cual permite -teóricamente, al menos- que el pueblo se informe y participe en su
gestación y elaboración.
La relevancia que tiene la atribución de hacer las leyes; las facultades df, control que ejerce
sobre los otros poderes del Estado, y esa cercanía a la soberanía popular, le otorgan al [Link]
Legislativo una importancia tan gravitante, que lo identifica con la democracia misma.
De allí que uno de los objetivos liminares del constitucionalismo fue emancipar al Parlamento
de la autoridad ejecutiva, asegurando su independencia funcional. Es éste uno de los hitos
principales en la lucha del hombre por sus derechos.
Esa perspectiva tan favorable y cercana a la libertad debe, empero, ser acompañada de
comportamientos acordes con dicha finalidad y con procedimientos que privilegien la eficacia.
En gran medida, la suerte del sistema democrático está vinculada al desempeño del órgano
legislativo: si éste es capaz de estar en sintonía con la sociedad, acompañando e impulsando
sus trasformaciones, las instituciones se fortalecerán. Su claudicación, en cambio, genera la
declinación de la libertad.
SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN LEGISLATIVA:
UNICAMERAOLISMO Y BICAMERALISMO
El sistema organizativo de una asamblea deliberante, compuesta por dos órganos diferentes,
fue adoptado por la Constitución norteamericana por razones históricas así como por
exigencias circunstanciales de la realidad y necesidades operativas de su forma de Estado.
El sistema bicameral de los Estados Unidos siguió el ejemplo y la tradición del viejo Parlamento
inglés, que había sido adoptado, además, por las colonias americanas de Inglaterra.
La otra cuestión -más circunstancial y operativa- que llevó a los convencionales de Filadelfia a
volcarse por el sistema bicameral, estuvo vinculada con la resolución de una puja
representativa. La doble composición del Congreso facilitó la concreción de un compromiso
entre los Estados más importantes y los más pequeños, resolviendo, a manera de un acuerdo
transaccional, que la Cámara de Representantes tuviese en cuenta, para su composición, la
población de cada estado. En cambio, en el Senado, todos los estados aparecerían con la
misma cantidad de legisladores.
Bidegain señala un tercer fundamento en favor del sistema bicameral en los Estados Unidos, al
sostener que "no sólo por razones históricas y circunstanciales se adoptó la organización
bicameralista, sino por considerársela la más adecuada para asegurar la prudencia y la
deliberación en un momento en que se temían tanto las reformas radicales de la democracia
como el auge del despotismo"1.
El desarrollo del sistema bicameral de organización legislativa prácticamente no ha recibido
críticas en el orden federal de los Estados Unidos. El derecho comparado también lo muestra
como la modalidad más difundida de organización parlamentaria.
Lo mismo ha ocurrido en nuestro país. Ninguna reforma constitucional ha pretendido innovar
en este tema pese a que la doctrina especializada muestra las ventajas y las desventajas tanto
de este sistema como del unicameral.
En cambio, en la organización legislativa local de los estados o provincias, la evolución que se
ha operado en nuestro país es diferente de la norteamericana.
En los Estados Unidos, todos los estados se han inclinado por la organización bicameral,
excepto uno -Nebraska- que desde su Constitución de 1934 ha adoptado el sistema
unicameral.
En nuestro país, la cuestión -siempre en el orden local- aparece más controvertida, tanto en la
doctrina como en las soluciones que han formulado las constituciones provinciales.
Se han inclinado por el bicameralismo, en sus Constituciones, ocho provincias: Buenos Aires de
1994 (art. 68), Catamarca de 1988 (art. 71), Corrientes de 2007 (art. 84), Entre Ríos de 2008
(art. 93), Mendoza de 1965 (art. 64), Salta de 1986 (art. 93), San Luis de 1987 (art. 101) y Santa
Fe de 1962 (art. 31). Tienen organización únicameral las Constituciones de otras quince
provincias: Chaco de 1994 (art. 96), Chubut de 1994 (art. 124), Córdoba de 2001 (art. 77),
Formosa de 2003 (art. 103), Jujuy de 1986 (art. 103), La Pampa de 1994 (art. 53), La Rioja de
1986 (art. 84), Misiones de 1964 (art. 82), Neuquén de 1994 (art. 71), Río Negro de 1988 (art.
122), San Juan de 1986 (art. 131), Santa Cruz de 1994 (art. 85), Santiago del Estero de 2005
(art. 118), Tierra del Fuego de 1991 (art. 89) y Tucumán de 2006 (art. 44 ). La Constitución de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996, ha establecido un sistema unicameral (art. 68).
V. LA ESTRUCTURA DEL CONGRESO DE LA NACIÓN
El Congreso de la Nación se compone, al igual que su similar de los Estados Unidos, de dos
cuerpos, denominados Cámara de Diputados y Senado (art. 44). Si bien esta última norma
constitucional parece aceptar la denominación de "Cámara de Diputados" y "Cámara de
Senadores", el constituyente se ha cuidado de mencionar a la segunda, en numerosas
cláusulas constitucionales, como "Senado" (arts. 53; 54; 56 a 59; 61; 75, inc. 2º; 93; 99, incs. 4º,
7°, 13, 16 y 19). Es innegable en ello la influencia de la Constitución de los Estados Unidos que
llama a estos órganos Cámara de Representantes (House of Representatives) y Senado
(Senate), respectivamente.
LA CÁMARA DE DIPUTADOS:
Composición:
El art. 45 de la Constitución Nacional
La norma constitucional proviene, en lo sustancial, de la Constitución originaria de 1853 (art.
33), que había establecido la composición de esta Cámara a razón de un diputado por cada
veinte mil habitantes o fracción que no bajara de diez mil. A su vez, la propia Constitución
dispuso que para conformar por primera vez la Cámara de Diputados se determinaba un
número fijo de legisladores por cada provincia (art. 34), sumando un total de cincuenta
miembros. Los distritos electorales con mayor representación eran la Capital Federal, Buenos
Aires y Córdoba, con seis diputados cada uno y los que tenían la representación menor eran
Entre Ríos, Jujuy, La Rioja, San Juan, Santa Fe y San Luis, con dos diputados cada uno. La
reforma constitucional de 1860 modificó, en la conformación originaria de la Cámara, la
representación de seis diputados por la Capital y seis por la provincia de Buenos Aires,
fijándola en doce legisladores, correspondientes, todos ellos, a la provincia de Buenos Aires.
La cláusula fue objeto de modificaciones en la reforma constitucional de 1898, que elevó de
veinte mil o fracción que no bajara de diez mil, a treinta y tres mil o fracción que no bajase de
dieciséis mil quinientos, el número de habitantes requeridos para la elección de un diputado.
La Convención Nacional Constituyente de 1949 aumentó el número de habitantes exigido
como representación para cada diputado, llevándolo a cien mil o fracción que no bajara de
cincuenta mil. Además, resolvió que la representación Por distrito no sería inferior a dos
diputados (art. 42). También derogó el art. 38, referido al número de diputados necesarios
para la primera conformación del Congreso. Las modificaciones perdieron vigencia en 1956,
como consecuencia de la derogación de la citada reforma, dispuesta por el gobierno de facto
de la "Revolución Libertadora".
La reforma constitucional de 1994 le ha atribuido representación a la ciudad de Buenos Aires,
sin perjuicio de reconocer que en caso de traslado también la tendrá la nueva Capital.
Una cuestión controvertida es la referente a la cantidad mínima de diputados que le
corresponde a cada distrito electoral. La Constitución Nacional nada dispone al respecto,
limitándose a fijar -como lo hemos expresado antes- un número de diputados para integrar la
primera Legislatura, conforme a lo cual las provincias con menos representación eligen dos
diputados.
En 1959 se planteó una situación que intensificó el debate sobre esta cuestión. La provincia de
La Rioja, que había tenido siempre dos diputados, pasó a tener sólo uno a causa de la
aplicación de la ley electoral vigente, que había adecuado a ochenta y cinco mil o fracción no
inferior a cuarenta y dos mil quinientos, el número de habitantes para obtener una banca en la
Cámara de Diputados.
Para remediar esta situación se sancionó, ese mismo año, la ley 15.264, que estableció que
ninguna provincia podía tener una representación inferior a dos diputados. Ello, si bien era
discutible, guardaba armonía con el mínimo de representación que determina el art. 46 de la
Constitución para la conformación de la primera Legislatura.
Con posterioridad, la ley de facto 19.862 del año 1972, dispuso que el número de diputados a
elegir sería de uno por cada ciento tremta y cinco mil habitantes o fracción que no ba1ase de
sesenta y siete mil quinientos, agregándose a esta base, por distrito, tres diputados más, con
excepción del territorio nacional de Tierra del Fuego, al cual se le asignaban dos diputados
nacionales.
La ley 22.84 7 elevó el mínimo de diputados por distrito a cinco, criterio que continúa vigente.
La solución legal adoptada ha sido objetada y tachada de inconstitucional2. Por nuestra parte,
consideramos que el sistema empleado ha servido a la realidad, compensando mínimamente
notorias e injustas desigualdades entre las provincias; pero es objetable en cuanto a su
constitucionalidad, sobre todo porque se aparta del piso mínimo de dos diputados por distrito
previsto en la Constitución de 1853 para la primera composición de la Cámara. Resulta,
asimismo, criticable que la consideración de este tema haya sido soslayada en oportunidad de
la reforma constitucional de 1994.
En las elecciones celebradas en 1983, para conformar la Cámara de Diputados se tuvo en
consideración el censo realizado en 1980 y conforme a la ley 22.847, del año 1983, que prevé
la proporción de un diputado por cada ciento sesenta y un mil habitantes o fracción que no
baje de ochenta mil quinientos, dicha Cámara quedó constituida con doscientos cincuenta y
cuatro miembros.
A partir de 1992, el número de sus integrantes se elevó a doscientos cincuenta y siete
diputados, al incorporarse tres nuevos miembros por la reciente provincia de Tierra del Fuego,
que como territorio nacional y por mandato legal, venía teniendo hasta entonces dos
diputados.
Las condiciones de elegibilidad:
Son requisitos para ser diputado:
1) tener una edad mínima de 25 años
2) contar con cuatro años de ciudadanía en ejercicio, y
3) ser natural, de la provincia que lo elija o tener dos años de residencia inmediata en ella.
Estas condiciones son exigidas por el art. 48 de la Constitución Nacional. La edad mínima
prevista para el desempeño de la función de diputado nacional se relaciona con una
estimación efectuada por el constituyente, el cual entendió que a esa edad se está,
regularmente, en posesión de la plenitud de condiciones para desempeñar ese mandato
legislativo.
El requisito del ejercicio de cuatro años de la ciudadanía es de especial aplicación respecto de
aquellas personas de origen extranjero y naturalizadas en nuestro país, que pretenden acceder
a una banca legislativa. Para los argentinos nativos esta situación no plantea dificultades, por
cuanto adquieren la ciudadanía automáticamente al cumplir los 18 años de edad y a los 25
años ya han superado con creces este requisito.
Por último, la norma constitucional requiere una vinculación entre el diputado y el distrito del
cual emana su elección; ella puede derivar de que es nativo o natural de aquél, es decir, de que
ha nacido en él o bien del hecho de tener dos años de residencia inmediata, como mínimo, en
el distrito. Estos requisitos no habían sido previstos por la Constitución de 1853; fueron
incorporados por la Convención Nacional Constituyente de 1860.
Todas las condiciones exigidas por el art. 48 de la Constitución Nacional son requeridas para el
desempeño efectivo del mandato de diputado nacional; deben ser verificadas, en
consecuencia, en el momento de la incorporación del legislador a la Cámara.
El procedimiento de elección:
La Constitución establece, en el art. 45, 1' parte, lo siguiente:
La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo
de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se
consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de
sufragios.
Esta norma contiene tres pautas básicas para la elección de los diputados nacionales. Ella
deber ser: a) directa, b) distrital y c) a simple pluralidad de sufragios.
Que sea directa significa que se trata de una elección de primer grado, que no hay
intermediarios ni compromisarios entre la voluntad popular y el representante.
Que sea distrital implica que al territorio del país se lo divide en circunscripciones o secciones
electorales, coincidentes con los límites de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires y de la
Capital Federal, en caso de traslado. Esta especificación parece convertir en ficción la
expresión de los arts. 44 y 49, que se refieren a los "diputados de a Nación". En cuanto al
origen de su representación, los diputados son representantes del pueblo de su provincia, de
la ciudad de Buenos Aires o de la Capital Federal, en caso de traslado. También se sostiene que
en definitiva son representantes de sus respectivos partidos políticos.
La expresión "a simple pluralidad de sufragios" ha generado problemas de interpretación. Esta
referencia, según González Calderón, no puede tener otro sentido que aludir al sistema
electoral de mayoría. Todos los candidatos -opina dicho autor- que obtengan más votos que
otros serán quienes consigan la representación. Según este particµlar criterio, la
representación de la minoría deviene inconstitucional3.
Otros prestigiosos autores, como Linares Quintana, Fayt, Sánchez Viamonte y Rivarola,
consideran que el único mandato constitucional que deriva de esta expresión del actual art. 45
es, precisamente, impedir que para la elección de diputados nacionales se exija la mayoría
absoluta de votos. Como conclusión, cabe afirmar que la Constitución contiene, en esta norma,
principios operativos suficientemente elásticos como para dar cabida a cualquiera de los
sistemas electorales conocidos, en la medida en que éstos no requieran la mayoría calificada
de votos. Éste es el criterio que ha prevalecido en la doctrina constitucional y que
compartimos.
La duración del mandato y la reelección
Los diputados nacionales ejercen su mandato por un período de cuatro años y son reelegibles
(art. 50, CN). La misma disposición constitucional establece que "la sala se renovará por mitad
cada bienio, a cuyo efecto los nombrados para la primera Legislatura, luego que se reúnan,
sortearán los que deban salir en el primer período".
El lapso de cuatro años de duración del mandato parece prudente y no ha suscitado, en
general, mayores reparos. La única reforma constitucional que modificó ese término fue la de
1949, que lo elevó a seis años (art. 44).
Más discutible se presenta, en cambio, la conveniencia de la renovación parcial, por mitad y
cada dos años. La reforma constitucional transitoria de 1972 la suprimió al entender que
ocasionaba trastornos a la tarea de gobierno.
En estos aspectos, nuestros constituyentes se apartaron del texto de la Constitución de los
Estados Unidos que establece para los representantes -así se denomina a los diputados- un
mandato de dos años, sin renovación parcial (art. I, sección 2\ cláusula ia).
El sorteo previsto por el art. 50 para la primera Legislatura tuvo que ser aplicado con
reiteración en nuestro país, especiahnente después de 19 30, como consecuencia de sucesivas
rupturas del orden institucional. Establecido, después, un gobierno democrático, era
indispensable practicar ese sorteo para determinar quiénes debían irse al cabo de los dos
primeros años de mandato.
En cuanto a la posibilidad de reelección de los diputados nasionales, se entiende que es
indefinida, aun cuando puede generar dudas la comparación con la norma similar prevista para
el Senado, en la cual se especifica que es así (art. 56).
los casos de vacancia art 51 La modalidad prevista por el constituyente de 185 3 le da
prevalencia a la inmediatez en la representación popular para el caso de que se produzca una
vacante en la Cámara de Diputados. En esas circunstancias, la provincia (o la capital) a que
pertenezca el legislador que ha producido la vacante debe proceder a la elección de un nuevo
miembro.
Con la aplicación de la norma, empero, fueron surgiendo problemas operativos. El número de
integrantes de la Cámara de Diputados hace que sean bastante frecuentes las vacantes en su
ámbito. Esto obliga a poner en funcionamiento el mecanismo electoral para proceder a la
elección del reemplazante (los partidos políticos tienen que proclamar candidatos, éstos deben
realizar campañas políticas, hay que confeccionar los padrones electorales, constituir mesas
receptoras de votos, realizar escrutinios, etc.), a veces, incluso, para completar mandatos de
escasa duración.
Estas dificultades han llevado a poner en práctica sistemas más simples, como lo es la
proclamación de suplentes en las listas de candidatos, que son elegidos junto con los titulares.
En la actualidad, el Código Electoral Nacional (ley 24.444) dispone en su art. 164:
Creemos que la solución provista por la ley satisface las necesida-des operativas del sistema
representativo; ello no impide, sin embargo, que la consideremos inconstitucional, porque
altera la modalidad adoptada por el constituyente en el art. 51 de nuestra Ley Suprema.
Resulta poco comprensible que esta última cláusula constitucional no haya sido modificada por
la reforma de 1994, que brindaba una ocasión propicia para llevar a la Constitución la solución
consagrada hace ya tiempo por la ley. Pür lo demás, esta norma tendría qúe haber sido
modificada para acoger en sus disposiciones a los diputados por la ciudad de Buenos Aires, en
armonía con el art. 45 de la Ley Fundamental.
LA CÁMARA DE SENADORES:
Composición:
La Constitución originaria de 1853 estableció que el Senado estaría integrado por dos
senadores por cada provincia y dos por la Capital.
Este criterio de integración sólo fue alterado por la enmienda transitoria de 1972, que amplió
el número de senadores a tres por provincia e igual número por la Capital.
A partir de 1983 se puso nuevamente en vigencia el sistema originario, por lo cual en 1994 el
Senado estaba integrado por cuarenta y ocho miembros, en representación de veintitrés
provincias y la Capital Federal.
La reforma constitucional de 1994 modificó la composición del Senado ampliando el número
de los miembros que lo integran. Expresa, al respecto, el actual art. 54 que "el Senado se
compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos
en forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el
mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos. Cada
senador tiene un voto"
La modificación nos parece, en general, positiva. Tiene su fuente en el art. 46 de la reforma
constitucional transitoria de 1972, aunque creemos que esta última le había otorgado mejor
redacción.
Resulta objetable, sin embargo, la referencia que hace el art. 54 a la forma de distribución de
las vacantes. Dispone, al respecto, que le corresponden "dos bancas al partido político que
obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de
votos". Entendida literalmente esta expresión, pareciera estatuir dos principios contradictorios
con el art. 37 de la Constitución, introducido también por la reforma de 1994: a) la
competencia exclusiva de los partidos políticos para la postulación de candidatos a cargos
públicos electivos y b) la pertenencia de las bancas a los partidos políticos.
Conforme al nuevo criterio de integración previsto por la reforma constitucional de 1994, el
Senado de la Nación está compuesto, a partir de 1995, por setenta y dos miembros, en
representación de veintitrés provincias y la ciudad de Buenos Aires.
las condiciones de elegibilidad:
Los requisitos para ser elegido senador están enumerados en el art. 55 de la Constitución y son
los siguientes: 1) tener una edad mínima de 30 años; 2) contar con seis años de ciudadanía en
ejercicio; 3)disfrutar de una renta anual de 2000 pesos fuertes o de una entrada equivalente, y
4) ser natural de la provincia que lo elija o tener dos años de residencia inmediata en ella.
1) La condición de mayor edad mínima para los senadores es reveladora del criterio del
constituyente de concebir al Senado como una Cámara moderadora.
2)La exigencia de los seis años de ciudadanía en ejercicio adquiere particular relevancia para
los argentinos naturalizados porque, tratándose de nativos, la sola edad hace suponer que
reúnen con creces esa condición.
3)El requisito de contar con una renta mínima de 2000 pesos fuertes o una entrada
equivalente implica un resabio del tinte aristocrático que tradicionalmente se le ha atribuido a
esta Cámara en sus orígenes y contrasta con la afirmación del art. 16 de la propia Constitución
