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50 vistas51 páginasNúñez - La Institución Municipal en El Perú
Libro sobre la institución municipal o municipalidades en el Perú
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Daniel Rodriguez SanchezDerechos de autor
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Humberto Niiiez Boria
La
INSTITUCION
@ MUNICIPAL ~
EN EL
PERU Dr. Humserto NuNEz BoriA
Decano de ta Facultad de Derecho
‘Caledrdtico Titular del Curso da
i Derecho Adminitrative.
c
ar.
“La Institucién Municipal”
196i I
025636.
bene ne
INGRESOS
Es conforme
ee
IMPRESO EN LOS TALLERHS DB LA EDITORIAL UNIVERSITARIA
CAPITULO I
LA INSTITUCION MUNICIPAL Y SUS ANTECEDENTES
HISTORICOS
La institucién municipal es muy antigua. Tayo sa eona en
Ya Helade y naci6 en las primitivas eindades griegas, sobrevivien-
do por siglos y hasta nuestros dias, a través de muchas vicisitudes
¥ de sistemas y regimenes, pero siempre como la organizacion de
a Ciudad, la defensa de los intereses locales y de los prineipios
Aemocrdticos frente a los gobiernos autocréticos y eentralizados
‘que por encima de las eindades pretendieron establecer estados
con ottos ambitos geograficos o sociales.
Bien puede decirse que el Municipio fue a la Ciudad, lo que
41 Estado a la n, 0 naciones que Se agraparon o conquista-
‘son, El Municipo no floreeié en el Norte de Europa, donde las
tribus continnaron sa vida trashumante de pueblos pastores con-
servando sn nomadismo. Tampoco tuvo elima apropiado en
riente, donde los imperios y reynos no tuvieron como mareo las
eiudades, sino pueblos diseminados y conquistados.
En tomno a la sede real, no se Constituian sino agrnpaciones
més 0 menos extensas que vivian a expensas del Injo de la corte
y los monareas, con gran predicamento del comercio. Esos luga-
tes erecieron a la sombra de los gobernante; bajo sistemas desp6-
ticos y absolutistas que se proyertaban con mis o menos fuerza
hacia las Hanuras pero que no lograron avasallar a los habitantes
de la montafia. En cambio en Grecia y Roma, las ciudades se ha~
aban separadas, ya sea por el mar, y por la orografia ¥ cade una
‘debia de euidarse de si misma. Sus habitantes se conocian y exis- 4
tia entre ellos diversas vineulaciones econdmicas, religiosas y fa-
miliares. Por ello Aristételes, en su ‘Politica’? juga que pa-
ta el buen gobierno era condicién esceneial la limitacién de las
eiudades y buen gobierno no poitia ser otro que aquel que permi-
te que todos los eiudadanos participen en él, cuando los jueces
pneden estar enterados hasta la moralidad do los litigantes. Las
eiududes uo podrian estar sino confederadas, como sucedié com
Jas antictionias, on hase a consideraciones religiosas, 0 con las
Ligas, que se sneitaron con propésites militares o de defensa (1).
Histéricamente la organizaciént de Ja familia, procedié a la
fratria, la que cuando devino sedentaria, se convirtié en ciudad.
Cuando el hombre y el suelo o lugar en que se asienta aquel con
‘sa familia se condicionan y configuran un nuevo elemento socio-
logieo: la ciudad. Los manes, los antepasedos divinizados, peque-
iios dioses, enyo enlto no podia ser rendido, sino por los descen-
dientes familiares, deben dejar paso a los otros, a los elementos
divinizados bajo los nombres de Apolo o Febo, Jipiter, Neptuno,
ete,, salidos del seno de las familias més importantes o dominan-
tes. Ya no fue el hogar donde se tributa el culto al penate, sino en
el templo y por la ciudad, cada una de las euales tenfa su divini~
dad preferida. En debida cuenta, la ciudad era une confederacién
e tribus o curias, una asamblea de grapos o grandes familias,
con su hogar el pritaneo, La ciudad, pues, a diferencia de 1a
urbe, era Id, asociacion religiosa y politien de las familias ¥
tribus, Aguella en cambio, era el Ingar de reunién, el domieilio,
el santuario de esa asociaci6n (2)
La misma ctimologia del vocablo Municipo, haee ver que
también fue prospera imstitucién en Roma. Bra la palabra eon
Ta cual se designaba al pueblo, euyos habitantes, denominados
‘munieipes, solo disfrataban de una parte de los derechos priva-
os: del comereium i del connubium; i no de los derechos poli
ticos: jus snfragi i ius honoris, es decir de elegir i ser olegidos.
Militaban en las legiones i no en las cohortes, resultando en
eonsecuencia mn tanto disminuidos, frente a los verdaderos cin-
(i). Formacién del pueblo griego por A. Tarde, Edit. Cervan~
tes MOMXXVI, Pag. 299.
(2) Fustel de Coulanges: La cité Antique. Pég. 176.
si
Wadanos romanos, los descendientes de las tribus del Lacio.
Constituian una categoria de pueblos, a Ia enal fueron ‘eleva
dos después Ios alindos, (8) i dentro de ella existian otras dos
sub-categorias: una que gozaba de “‘constitneién comunal inde-
pendiente, con todos los derechos de los ciudsdanos; i la otra
que no teniendo sonado, asamblea popular propin o magistrados,
‘era una prefectara, gobernada directamente por Roma, pero
que poeo a poco fne adquiriendo os derechos de los raunicipios.
aa ley Julia (90 2. de C.) dio el cardeter de municipios a todas
las cindades de Italia; i ast fueron ellas conocidas.
En la misma evolucién entraron las ciudedes de las pro-
vineias siendlo Caracalla, el que concedi6 a todas las cindades
el imperio los derechos municipales, de los que estaban exelut
das las que habian pronuciado la f6rmula de deditio, es decir
renuneiando a su gobierno i a sn derecho.
El antiguo mundo mediterraneo, donde nacié el imperio
Romano desde remota poca, hasta poco antes de la era oristis-
na, tenfa segin afirma i demuestra et Tamoso histoiador i pen-
sador Hilaire Belloe, dos tipos de sociedad: uno, exeepeio-
nal, Egipto, con un poder contralizado y rigiendo naciones i
pueblos i cindades; i otro, del que venimos hablando, que era el
predominantemente constituido por eiudades o puertos-ciuda-
des, aquellas con sus zones agricolas aledafias, 1 estos de «
rhoter comercial. Tn unos i otros se hacia vida piibliea i fiscal
de tipo municipal (4).
Fustel de Coulanges, (5) hace notar en sa meditado libro
La Cite Antique, que las institueiones de la ciudad, se fueron debi-
Jitando por una serie de revoluciones quo comenzaron 7 siglos
untes de la Era Cristiana i que se suscitaron prineipalmente’ par
el hecho de tener Ia ciudad antigda, una serio de hombres al mars
gen generdindose una Iucha de clases, casi permanente, primero”
entre patricios i clientes; Iuego patricios i plebeyos, rieos i po-
‘bres; amos i osclavos, i eada ver mis acentnada hasta enando los
(S) Enelelopedia \Clisiea: Oskar Seyffort. Pag, 454.
(2) Wuropa i la Fe; traduccion de A. Lamas. Semunda Edicion
fon castellano. Halt, Haz, 1958, Pag. 0
(5) Ob. cit., pag. 516.
re a
intereses de la mayoria se hallaban en pugna de los sistemas po-
Liticos i sociales imporantes i dandose pabulo # aquella se Hevaba
a éabo un reforma 0 eclosionaba.
Coulange juzga también, que debilitadas las ciudades por
esas Iuchas intestinas, la dominacién imperial romana, se hizo
mis f4cil destruyéndose el espiritn municipal que fuera clima tan
Propicio para el funcionamiento de la demoeracia ateniense. 1
suando los bérbaros, pastores trahnmantes i némadas, arrasaron
el gran edifieio del imperio romano, establecieron en los: despe~
dazados restos de tan gigantesco estado, auevas bases para un
refiorecimiento de la institucién municipal, dentro de un siste-
ma a tono con su condicién de vencedores que de némadas, se
tornan en sedentarios, ereando en el seno de su organizacién, la
elase de los siervos, para los menesteres agricolas i los artesa-
nos para la ineipiente manufactura.
En realidad ck imperial estado romano, fue wna gran ciu-
ad, a Ta cual jingresaron, primero los municipios i después los
pueblos que aceptaron la deditio, desapareciendo la organizacion
local. En un proceso asf, uo era extrafio que se rebajara a los
dioses de la Cindad, i se faciltara la expansién ecuménica del
Cristianismo con sus prédicas igualitarias i en defensa de los
oprimidos, i sin ocurrir a la violencia. (6)
Durante los primeros siglos de la Edad Media, la Histo-
la de las eindades es desconocida 0 faltan documentos, pero
atin antes de la caida de Roma, Ia institueién municipal habfa
sufrido tambié la eecién opresora del fisco i su sempiterno
enemigo, ol poder centrol que empezé a disolverla. La Tlamada
invasi6n barbara le dio un golpe mortal a tal punto que se con—
sidera que el régimen municipal romano, desaparecié em la mayo-
wia de las cindades. I en aquellas con Ias que subsisti lo fue
porque hallé acogida bajo la proteceiém de un obispo 0 porque
Ja ciudad pasé a poder del principe. ¥ de mievo asistimos a Ia
formacién de las eindades pero ya no con prosapia agricola sino
on la comercial 9 manufactnurera.
(6) La
e & Rambaud. Tomo VII, pag. 213.
sg
Gree Weber (7) que Ja cindad tiene una naturaleza econ6-
miea y que si se quiere definirla, debe serlo consideréndola eo-
mo tin asentamiento en el cual la mayoria de sus habitantes vi-
yen del producto de la industria o del comercio i no de la agri-
altura, siendo la ciudad fortaleza el primer estadio. Repara
también en que, durante la Wdad Media, existieron eiudades on
sentido! juridieo, cuyos habitantes vivien de la labranza propia
i que sien la democracia entigua dominaron los pequefios cam
Pesinos, en a medioeval, fueron los pequefios artesanos, que
coastituyeron una eindad manufacture:
Hl aniquilamiento del comercio en el perfodo que abareé
dosde el siglo V hasta el X, excepto on algunos Ingares del Me-
diterranco, no dio clima propicio al crecimiento de las eiuda-
des; i cada dominio tenia que autoabastecerse, en una especie
de autarquia forzada. Eran més bien agrupaciones en torno a la
abadia o sl castillo. La eiudad tuvo que estrecharse i amurallar-
se para defenderse, eareciendo de derechos politicos. Con todo,
Parece que en materia de justicia, los eondes eran asesorados por
hombres libres, elegidos por los habitantes; pero no existiendo
una proteecién logal para los villanos i burgu
tuyieron que asociat
0s 0 mereaderes,
¢ floreciendo entonces las ligas o las eofra-
dias; i no sélo se establecieron vineulaciones para defenderse
sino que se planted una solidaridad de preteridos 0 de indivi-
duos que se encontraban en comunidad de situaciones, i para 1a
ateneién de las obras de utilidad general o conjuramiento de
las ealamidades que de continuo sobrevenian.
Tnerementiindose esta clase de habitantes de las ciuda~
des, Uegé el dia en que reclamaron de los ebusos, depre
i monospreeio de los sefiors (Siglo X al XI)‘ se inicié Ja ae
mada revolucién municipal, euyas raiees se han proyeetado has-
ta ahora con singular fuerza, no faltando quienes consideren es-
te movimiento de emancipacién, como una resureecién de las
antigaas institueiones romanas, pero parece que ello es nada mas
que wna apreciacién originada on la ctimologia latina que debi6
usarse. Si causa fue la transformacién social i econdmica, el rena-
(7) Beonomia y Scciedad. Fondo de Cultura Eoonémics. México. '
ee
cimionto del trebajo artesanal i de la producei6n, al desaparocer
a anarquia, dentro del orden feudal establecido; pero de mode
cial la intensifieacién del tréfico comercial.
‘Los veeinos se enriquecieron i pudieron enfrentar
seforos. Bl eamino de esta revolucién, siguié el camino de las
Tonsientes comercinles de Ia época; y fueron los mereaderes i sus
eoviaciones, los dirigentes i cunas de los municipios; i augue
paresca paradégico, los mismos sefiores en su pasién por las oF
vadlas coutribuyeron él fortalecimiento de 1a institucién munici-
‘al, al suscitar el comercio con Oriente, Las cindades italianas
Faccon las que més prontamente aleanzaron sus libertades, des-
ppaés Tas del Rhin, para soguir las de Noruega. Todos fbam arran:
eando a los sefores sus cartas i privilegios.
fa revolucién no fue siempre pacifiea, como sucedié em
el Languadoe, con episoriios tan draméticos eomo el de Besiers
(1167). Bien es cierto que esa revolucién duré al redloddor de 200
fifos al final do los cuales cundfa un mevo concepto: el del con
cejo, matriz de la nueva democracia, que deberia abrirse peso
fon Ta revolucion francesa. No obstante el espiritu cataliza”
Gor i eounnime de Ta Iglesia um sector del clero, se mostré
fnivansigente, Megando hasta excomulgar a los burgueses que
constituian coneejos como en el caso de Reims:
Tas cimdades tuvieron que Inchar contra Ia nobleza i Te
Reyeeia i contra un sector del elero, con diversa intensidad. Al”
mas veces se apoyeron en los momareas muchos de Tos cuales
somprendieron que Ta emancipacién de las eiudades tavorecia Te
formacién de las monarquias.
‘Wo puede negerse que uno de los grandes pontifices, Tno-
congio TIL, que més enérgieamente defendi¢ los fueros de 1a San-
ta Sede, hizo lo propio por las autonomias municipales, conside:
rando que era una de las formas de promover el bienestar social
Pia jasticia. (Mfonseiior Gustavo J. Franceschi. Signifieado bis:
{6rieo de la Bneiclica Rerun Novarun. Edit. Difusién).
Tia lucha fue iniciada mediante la conjuracion o conlicién
privada de Tos ciadadanos que después formaron_ verdaderas 1
fs, de tal modo que los municipios no fueron sino la legaliza-
rou de esas cosliciones o ligas. Por supuesto que habiendo
esp
a los
1
Mogado las cindades medioevales a sn emancipacién, por diver-
sos caminos no tnvieron las mismas constituciones i ta
stituel ympoco
Didleven oustvacrae a las elercolpian del feidalino, roaltane
do a veces unos sefiorfos colectivos :
‘La antonomia era mayor en los Uamados propiamente
municipios, que en las ciudades conocidas como burgos. Gene-
ralmente los derechos de los coneejos se estampaban en titulos
eseritos, verdaderos documentos, en los que eonstaba el contra~
to eelebrado con el sefior i en donde se eonsignaban las liber-
lades i privilegios de los bargueses, se determinan costumbres &
se fijaban preceptos a manera de cédigos, tanto para lo civil
eomo para lo criminal.
En osto ineceante bullir bungaés do les cindades. se fue~
ron aleanzando, cada vez més privilegios, eu pro de aquellas, se
redujeron los tributos, aunque siempre se Webia el homenaje i
Ja talla en muchas de ellas; se redujo el serv
reseaté.
io militar ose le
Consiguieron derechos sefiorieles i Hogaron hasta alean-
ar los de la paz i la guerra. Logislaban, administraban justi-
sia j los servicios generelos; i eonformaban la hacienda citadina;
es desir ejereitaban todos los poderes dentro de la ciudad con
esa altiva dignidad que también ha materialisado Rodin en su
monumento a los burguoses de Calas. Verdad ex que tos dere
politicos constitufan muchas veces, un privilegio para ciertas ela-
Ses, ¥ de los que on casos estaban privados Tos siervos, los
deudores i a veces los mismos artesonos, no obstante haber par-
ticipado en la lucha por los fueros munieipsles.
Fe es ee
cindades la autoridad residia en la Asamblea ae bee aa :
Salanog qu dlnben st las sontbaconr {sombre
Ta agains, ect ota comin oan
Fa eee cee
ee ee
tee iatigter tale 2 Jado cootere Use a
berantes. Tomaron diversos nombres: unas veces el de eénsu— =i
Jes, otra, cl de alealde y jurados, regidores o pares. Su clec-
ein so hacta de variadas formas; quo iban desde el sufragio di-
recto, hasta el indirecto 0 corporativo es decir por clase i gre-
mios.
Hoos magistrados gozaban de potestades judicisles aunque
relativas, dado que s6lo ejereian la Hamada justicia baja 0 se
ynstoponta a su jurisdiceién la de los obispos ila del seior
feudal.
jerefan también poderes administrativos i legislativos,
Gictando ordenanzas i reglamentendo industrias; fijaban los
arbitrios i tasas ,pero no legaron 4 acufiar moneda, sino muy
para yes, Tenian comisionados que cuidaban de las casas de
Imerfanos, conservacién de las fortificaciones, etc.
El simbolo de su seforfo i de sus prerrogativas era el se-
lo municipal, sefial también de su emancipacién; i no Tes fue-
ron agetias las discordias intestinas i conflictos con los prinei-
‘pes i algunos obispos; viéndose preeisados a sostener una casi
permanente Incha coutra los sefiores, para lo cual fueron pre-
fisados sus hebitantes a organizar las famosas eofradias politi
eas, que fueron muy tenides por los nobles fendales, como Ta de
‘Marsella, que tenfa un hermoso lema: Defender a los inocentes
i reprimir las violencias.
Bs admirable i asombroso el progreso que los municipios
aleanzaron, si se compara el estado de los pueblos con ol mante-
nido en los siglos mmediatamente anteriores al establecimiento
de los municipios, Alli donde el pillaje, la desolacién i el des
orden cundfan, surgieron la actividad, el comereio, y i Ta labo~
iosidad de los artesanos; y fueron ellos i los burgueses, los que
en forma anénima levantaron estos seculares monuinentos que
constituyen las eatedrales géticas, las gloriosas atalayas, i atios
después las ensas consistoriales, ereando artes i arquitecturas
unevas i haciendo que florecieran Ja pintura i la misiea en for
nua quizés inignaldad hasta ahora. No por algo, eseritores como
Rardieff, afioran una nueva Baad Media, bajo la consideracion
do esa forma de vide organizada i de las muestras de su gran
deza
in
En Espafia enya Historia nos intenesa, por ser la Madre Pa-
tela, el proceso municipal fue distinto. Las eindades no nacieron
de Ia actividad comercial o artesanal. Pueron colonias formadas
por Jos reyes en los Ingares reconquistados o se formaron en la
dominacién arabe. En aquellas eran instalados los soldados i los
ficles atraidos, déndoles un eoncejo libre eon su mitieja i sms ma-
gistrados, i paso a paso las ciudades de uno i otro origen, fue~
ron ganando su autonomia, pero a diferencia del resto de Enropa,
no invadida, la lucha se vio amortiguada por el interés comin 1
religioso que signifieaba la guerra contra el moro. las, las iu-
dades, iban sacando sus fueros 0 cartas puebla a la par que obte-
nian su liberacién i dentro del fragor de los combates por la in-
dependencia del suclo espafiol.
Asi fue con Leén (1020) Najera (1085) Toledo (1222), Se-
villa Aragén, Zaragoza. Sns milicias combatieron gloriosamente
on las naves de Tolosa donde se cuenta que participaron los de
Soria, Medinacelli, ete. Ricos i poderosos, los municipios Hega-
ron hasta atacar al Rey i formaron alianzas bastas, como les de
Leén i Galicia en 1295. Organizaron sus hermandades para de-
fender sus fueros i combatir el bandolerismo. Bion die do ellos,
Emilio Castelar, que ‘el municipio aunque roto, fe el escollo
donde se refugiaron los celto-romanos contra las invasiones de
Jos birbaros; el municipio fortifieé Ia obra de la Reconquista,
pues Sancho Gareia i Fernén Gonzilez, no hubieran podido atra-
‘vezar las Tanuras de Castilla si los plebeyos no los sigaen jadean-
tes, para recoger entre el botin de la vietoria, Ios pergaminos de
sus cartas pueblas; los munici eunfen sns procuradores, fun-
dando la altfsima institueién de las cortes, tribuna que es nues-
tra gloria i nuestro orgullo, al mismo tiempo que sobre sa si-
ceratisimo patrimonio, sobre las tierras de los propios, colgaban
la cadena de los siervos, Ios ailtimos eslabones rotos de las ¢:
tas, el municipio levanta las agnjas de la catedral gética, junto
a la cincelada sinagoga judia, educa los jurados, engendra los
hombres buenos, escribe el Romancero, da al teatro un Alealde de
Zalamea, un héroe mas grande qne el Agamenén i el Orestes de
Esquillo; cortando con sus hermandades la cabeza de hidra del
feudalismo; asiste con sus milicias desde Toledo hasta 1as Navas, y
ie
desde las Navas hasta la vega de Granada; ouando é1 perece én el
Patfbulo de Villalar en la eaballerezea personificacién de Padilla,
fa 10s golpes de los imperiales, de Ios flamencos, de los extranje-
os, perece Ta Patria quo cabe toda entera con Carlos TI en el
Panteén del Escorial; i cuando é1 renace con la guerra de la in
dependenc a, renacen las cortes, renace la dignidad nacional;
que cl Municipio es, ha sido i seré siempre el hogar dol puchlo,
@1 Arbol secular a enya sombra han de abrazarse Ia democracia
{a libertad sobre el suelo de Buropa”’.
Bl caréeter demoerdtico i popular del municipio expafiol,
‘tiene wna muestra elocuente en el episodio, no bien estudiado
afm de los comuneros de Castilla, i en los adalides de ese movi-
‘iento, Padilla, Bravo, Maldonado, que son héroes que en nada
Gesmerecen la estirpe del Cid Campeador i Sancho Bravo i que
continga con aquellos que Iucharon por defender su lar contra
el invasor francés, cuando Espafia fue entregada a las huestes
napoleGnicas por sus malos hijos.
Precisamente el levantamiento de Ios commneros, se 0=0-
dujo cuando otros extranjeros _, los flamencos de Carlos V. i
troduefan el absolutismo monérquico. Fue aquel monarea q1¢
siempre subestimé a Espafia, quien con ayuda de parte de Ta
arigtocracia espaiiola i apoyado en mereenarios, combatié a Jos
municipios, que representaban al pueblo espaiiol, empleando un
indtil terror, para incalear a sus stibditos Ja nocién “de la obe-
diencia i del respeto”” i en realidad para hacer imperar la mo-
narquia absoluta.
Emper6 el malestar con la Negada de Carlos V a Cas
la rodeado do sus asesores flamencos, i con el alejamiento de
la Corte de aquel pro-hombre hispfnieo, el Cardenal Cisne~
tos, a donde se le prohibié fuera, i euya muerte 2 poco de este
guceso, sirvié para que el Arzobispado de Toledo fuera entrega-
do por Chievres, ayo de Carlos V, a su sobrino de [Link], Gui:
Hermo de Croy, por mero interés econduicu.
Tias cortes debian jurar lealtad al nuevo monarca. Fue
ta oeasign para que se exteriorizara el descontento. Bn Ia de
ee
Valladolid se erigié en defensor de los fueros espafioles, el Dr.
Juan Zamel, quien se mantuvo impertérrito, no obstante las rei-
teradas amenazas de muerte que se le hicieron. Se pidié quo
los cargos no fueron confiados sino a los eastellanos i lo mismo
se planted, en las de Aragén i Castilla; pero sensiblemente, esas
protestas no se materiaiizaron i acabaron cediendo y Chevres
0 requeria. y las adhesiones que
neessitaba, con disimuladss promesas. Bn Aragén, la obs-
tinecién caracteristica de sus habitantes, obtuvo algunos
triunfos, La actitud de sus delegados no satisfizo al
pueblo espafiol, que se amotind aduciendo exigencias de jus-
ticia contra los bandidos que se asilaban en los castillos, pidien-
do también Libertad de comercio, monopolizados como estaban
os granos por los sefiores. En Catalufia, el gasto de la eorte que se
demoré muchos Alas exprofesamente, fue cuantioso, mostréndose
siempre reauente ol Rey a abandonar a los flamencos. Todo ello
produjo mucho disgnsto. Valencia fue escenario de cruentas lu-
chas, cuando el pueblo de esa ciudad, el ‘inico que empuiié las ar-
mas ante el peligro de un desembarque tureo, erey6 tener la
oportunidad de librarse del pesado yugo feudal, que abrumaba a
sa laboriosa poblacién. Fucron 13 los artesanos que toma-
ron la direecién del movimiento i se lanzaron contra Ia no-
bleza, obteniendo det despechado Chevres, 1a facultad de orga~
nizarse en batallones. Fue asi como nacieron las famosas ger-
manias.
Siempre subestimando a Bspaiia i sin hacer caso a las pe-
ticiones de sus pobladores que reclamaban de las erecientes ex-
torsiones, que le rogaban se deshiciera de los flamencos, probi-
diera las exportaciones de oro i plata i se quedara en Castilla.
Garlos V, partié para Alemania a cefiirse la corona im:
perial, dejando a un extranjero Adriano de Utrech, eomo regen-
te; lo que exasperé al pueblo, ante el cual no pudieron presen-
tarse los procuradores que habian elegido i que no habfan vota-
‘do los servicios. Algunos de ellos fueron muertos por los suble-
xados, como en Segovia i Tordecillas. En vista de ello Utrech
mandé atacar Segovia por Ronquillo, quien fue rechazado. Fra-
cas6 también Antonio Fonseca en Medina del Campo. Se insu-
endo el dinero qu Spe
rreccion6 Valladolid i todas las eiudades de Castilla se armaron,
tratando los comuneros de constituir un gobierno, ean cuyo ob-
jeto 11 ciudades se hicieron presentes en ‘Toledo para formar la
Santa Junta. Demandaban los insurgentes al Rey que remniera
las cortes, donde debian estar representados los tres estados, que
asegurara la independencia de las eleeciones, Ia libertad, i la sin-
eeridad del voto, i otras petiviones amalogas que daban la impre-
sion de que las cindades deseaban apoyar al Rey en contra de
Jos grandes que se coaligaron, i con la misma ayuda real limita.
da a darles jefes, dicron la Batalla de Villalar, donde los nobles
obtuvieron una significative victoria contra las eiudades i en fa-
vor del monarea. Fueron Hevados al patibulo los principales je-
fes comuneros: Padilla, Bravo, Maldonado i la institueién muni
cipal en Fspafia fue abatida. Fue posible entonces que prolifera-
Ta Ia odiosa aleabala i que arreciera su vejatoria exaccién, que-
dando asi bien claramente demostrado que los municipios eran en
realidad los defensores de los intereses de los veeinos. En vano
Jas cortes hacfan presentaciones. Nunca fueron ofilas. La Espa-
fia del Cid i de la reconquista estaba vencida. I es procisamen-
te en ésta época que el conquistador ibérieo empezaba a asentarse
en América.
“Ta congnista de América se produce, segfin Alcides
Greca (8) enando los munieipios espafioles se encontzaban en ple-
na decadencia’”. T asi es en efecto como hemos visto en Tas
precedentes Tineas; pero Ia Historia i Ia tradicién eserita por
ellos no acaba; i aunque en América no nacieron con las car-
tas pueblas, arrancadas u otorgadas por el Rey 0 por el Sefior
al yecindario, sus preceptos informaron las decisiones del Con-
sejo de Indias. Conforme iban naciendo las ciudades i vecin-
Garios coloniales, se iban organizando por mandato de lo ley
los eabildos que también fueron Hamados ayuntamientos, si bien
19 desprovisto de amplia base democrdtiea i teniendo al
Sipe
Las instituciones de gobierno traidas por los espafioles
tavieron que sufrir las influencias del medio y de Ia organiza-
cin vernacular de ‘la vida espontinea do los indigenas”? que
originé el easicazgo frente a la encomienda. Fueron estas las ex-
presiones inieiales del Gobierno local, (9) pero en las ciudades
que el adclantado 0 el conquistador findaban, eran ellos los que
designaban a los integrantes del Cabildo, que debian ocuparse de
los menesteres i de los intereses vecinales. No los nombraban los
que se avecindaban 0 los soldados que fijaban su residencia, ni
los que adquitian los solares; i esos mismos eabildantes elegidos,
mejor dicho, asi designados, al salir dejaban sus reemplazantes.
Los indios asistian como meros espectadores, sin poder compren-
der ni poder compatihilizar esas institueiones con las que ellos
habian tonido especialmente en el Pera i en México”,
Pero asi i todo, los eabildos empapados on el interés local,
fueron las institueiones que lucharon contra los abusos de los go-
hernadores i Ja decidia de la Metrépoli. Frecuentemente hacfan
presentaciones al distante Rey en demanda de justicia. Asi nos
Yo hace ver le legislacién de Indias, dindonos clara idea del fun-
¢ionamiento de estas instituciones con las cuales, al decir de Juan
Bautista Alberdi, el singular ponsador, patriota argentino, exis-
tia como hecho i principio, la soberanfa del pueblo en el propio
Sistema municipal que nos dio Espaiia.
Una especie de ad referendum fue el que constituyeron
Jos cabildos abiertos, a Ios cuales podian aeudir los que tenfan
titulos de vecino i ese titulo no lo tenia toda la masa del pue-
blo. Sn convocatoria se hacia por el Cabildo permanente, i te-
nia ugar cuando era necesario tratar asuntos de traseendencia.
nario.
Como ampliaban la base demoeratiea, no eran bien vistos por la
corona. Bra realmente una institueién de Derecho consuctudi-
(9) Niceto Aleals Zamora. Reflexiones sobre las leyes de Ind
‘Edit. Gmo. Kraft Lida. Pag. 87. is {Cniles eran las atribuciones de los Cabildos? Tenfan #
‘m cargo ol Gobierno de la Ciudad i sus consiguientes funciones
justicia, higione, abastecimiento, patronatos de menores, bene:
Ficeneia, e inclusive docidian de la defensa de ella.
Una informacién sugestiva de ln vida i lebor de los ea
}pildos qne tomaron el nombre de ayuntamiento a rats de las Cor
tes de Cadiz de 1812 que precisamente les dieron base mis de
mocrdtiea, puede verse en los documentos primitives del Cabil
do de Arequipa; i especialmente en la magistral introduecién
hist6riea de Ladislao Cabrera Valdes.
El nombre de Cabildo fue empleado indistintamente con
el de Ayuntamiento, segiin algunos tratadistas, pero parere que
hhistéricamente Cabildo era el conjunto de jurados parroquiales
que revisaban los acuerdos del ayantamiento, que puede decirse
era ol Cabildo Cerrado”.
Resumen de sus atribuciones deducido de las disposicio-
nes que las norinaban sogrin la Legislacién de Indias, puede se
el siguiente
'a).—-Designar al Corregidor en tanto se nombrase © pr
vyeyese a su nombramiento por el Rey, advirtiendo que ef Corre
gidor 0 Gobernador presidia el Cabildo, pero sin voto, a no ser
en caso de empate.
Fin la Ley de Indias eabe distinguirse:
Cabildos de ciudad metropolitana que inicialmente com-
predian:
‘Alealde que tenia autoridad judicial
2 6 8 regidores,
2 ficles ejecutores,
2 jurados,
1 procurador general.
Cabildos de ciudad que funcionaba cou sélo 8 regidores §
en todo lo demfs igual.
Cabildos de villas i Ingare
‘Alcalde, siempre con autoridad judicial,
4 rogidores,
1 alguaeil mayor ¥
1 procurador general. 2
Lg
Posteriormente i hasta 1810 los cabildos tenfan:
2 alcaldes,
1 regidor perpetuo, ¥
6 regidores electos.
_ Después de 1810 se asiste a un paso inicial de democrati-
‘acién desaparceiendo los cargos perpetuos.
b).—Administrar la justicia en lo civil i en Jo eriminal,
en Io que no estuviese reservado al Rey i bajo 1a jurisdiccién
de las audiencias.
_ ¢)--—-Reglamentar el trabajo de la gente sometida, como
los indios i negros. Asi ex Arequipa, hubo vez que se probibié
ol ingreso de aquellos en la Cindad, i para éstos se cobraba un
arbitrio,
__ 4).—Oraato ¢ higiene de la Ciudad; debiendo sostener al
médico 0 médicos
€).—E] ouidado de las cdrceles.
£).—El abastecimiento de la Ciudad; habiendo Megado el
‘aso de estableserse mouopolios para 1a venta de artienlos come
el trigo i el maiz.
g).—Reglamentar as actividades comerciales especial
mente de los Hamados regatones; controlar las pesas i medidas;
i regir las hermandades.
h).—Intervenir en la moralidad pfblica i proteccién de
menor
tracert)’ Ate o& forma mny inciplente enidaba de. ta ine
ruccién.
j).—Tenfa a sn cargo la Beneficencia Pabliea.
Las rentas fueron siempre exiguas; pero muchos de los ar-
bitrios establecidos por los cabildos coloniales han perdurado
hasta nuestros dias. Su sistema de recandacién se mantiene en
los municipios peruanos como en muchos otros Iugares de Amé-
rica Hispénica,
_ Asi el Mojonazgo, que era el derecho de entrada o ingreso
de eiertos articulos a la eindad; la albéndiza que consixiia en la
sompra por parte del Cabildo de ciertos articulos que adquiria
para venderlos a los consumidores a cémodo precio i evitar Ia
‘espoeulacién. a
a
as rentas eran las Mamadas de propios 0 sea aque-
Tas que producian a los cabildos sus hienes privados, inmuebles
‘ capitales, Para ello muchas veces al hacerse el reparto de sola-
res, algunos lotes eran reservados para el Cabilde, quien tenia
sobre ellos un dominio particular. Otras rentas provenian de los
arbitrios (verdaderos impuestos) i tasas municipales como los
derechos de composicién que se cobraba por el funeionamiento
de pulperias; el acarreato que se percibia por la traslacién de mer
caderias: los derechos de verificacién de pesas y medidas; i de
Ja correduria de Ionjas que abonaban los vendedores de ropa y
objetos; los de pregoneria, que se satisfacian por los pregoneros
que voceaban las ordenanzas i edictos i que a la ver hacian de
‘martilleros; los derechos annales, verdaderas livencias de paten-
te que pagaban las carnicerias, pulpetias y tabernas; los de pon—
tango que se han cobrado hasta no hace mucho en el Perit; de
ejido, por el consumo hecho por el agua o de los pastos munivi-
pales o por la labranza permitida en terrenos comunales, a un
agrieultor; los del estaneo de la sal, los derechos de molienda
como los de gitifiapo (maiz macerado que se utiliza para hacer la
chicha en Arequipa); los eupos como el de la molienda de trigo;
Jas sisns que se extendieron sobre diversas mereaderias i que ora
tuna verdadera imposicién que se cobraba como dice Bserich, re-
bajando la medida. Con ser tan diversa i variadas las rentas de
Jos eabildos nunca fueron suficientes para atender los servicios
que prestaban. :
Freeuentemente la corona, los aendia con donativos, que
‘constitnian los subsidios. Por otro lado para cubrir los gastos
extraordinarios se yefan precisados a acudir a las Hamadas de-
rramas, que era sliscripeién obligatoria que los vecinos debjan
atender. Los cabildos generalmente no recaudaban en forma di-
recta sus rentas ordinarias. Acndian casi siempre el expediente
del arrendamiento o remate, mediante licitaciones pablicas.
Capitulo aparte merece el tratar del papel juzado por los
cabildos en la emancipacién de In América Latina, para demos-
trar nuestro reiterado aserto de que estas instituciones, siempre
han velado por los intereses locales i los principios democré-
ticos.
Se
Cuando se imanguré el Segundo Congreso Interamerica-
no de Municipios, que tayo lugar en Santiago de Chile, del 15
al 21 de setiembre de 1941, el Ministerio de Relaciones Exterio-
res de Chile, dijo entre otras cosas que “parte considerable de
Ja Historia de Amériea i por tanto de la de Chile, diseurre a
través de Ja institneién municipal.
“HL 7 de marzo de 1541, nacié en el entonces caserfo de
Santiago, cl primer cabildo chileno. Puede decirse que desde
entonees toda la era colonial se desarrolla en funcién del munict
pio. Nuestras actuales asambleas demoeréticas no sobrepasan en
su contenido a los eabildos abiertos convocados cuando era ne-
cesario alrontar Ta soluciGu de grandes problemas eolectivos.
“Los chilenos no podemos olvidar que el 18 de setiem-
bre de 1810 el Cabildo de Santiago después de haber desempe-
fiado con extraordinaria eficiencia la administracién local du-
rante casi tres centurias, contagiado por la irresistible tempes~
tad libertaria de la América, i en pardlela actividad eon otros
eGlebres eabildos amerieanos, convocaba sorpresivamente el ve-
eindario i sobreponiéndose al secular poder dinfstico, organiza-
ba la Junta de Gobierno con que debia inieiarse la gesta heroica
de nuestra emancipacién.
“Para nosotros, amerieanos, los municipios tienen una
profunda significacién histériea, porque ellos fueron durante
él largo perfodo del coloniaje, el asiento de las libertades o “fue.
ros locales” en ellos se ineubaron y tomaron forma, junto con
Jos prineipios esenciales del Gobierno auténomo de los pueblos,
Jas ideas de la emancipacién polities que debian triunfar en 1810.
“Los Cabildos de Iberoamériea recibieron conjuntamente
con Ta experiencia administrativa de sus antecesores de Espafia
y Portugal, el legado cfvico de aquellos célebres consejos de Cas.
tilla que segén la moderna eritiea histériea, fueron el Alma Ma-
ter de las actuales instituciones democréticas””.
‘Los puritanos que Hegaron a Massachusetts on cl siglo
XVIII, pusieron los cimientos del gobierno comunal al hacer re
vivir eon la “Marek”, aldon rural i primitive de origen Leulé-
nico, la institueién sajona Mevada a Inglaterra en los siglos V
y VI, i que al igual que su equivalents ¢ le Peninsula Thériea, de- ee
bia sor Ja génesis de la progresista i libre administraci6n muni-
cipal que prevalece en Norteamérica.
“Con razén, pudo decir Tocqueville que en los municipios
descansa “la fuerza de los pueblos libres”, agregando luego que
Jas instituciones comunales son a Ja libertad lo que las escuelas
primarias son a la cieneia’””. La ponen al aleance del pueblo.
Sin institueiones comunales —aflade— podré na nacién darse
tun gobierno libre, pero ella earecerd de libertad’’. I lo que dije
del Cabildo de Santiago de Chile; pueden decir los argentinos
del do Buenos Aires i los peruanos del de Lima; i ast otros pafses
‘latinoamericanos de su respective ayuntamiento”’.
Los eabildos, pues, fueron los micleos donde se asilaron
los ideales emaneipadores; y ademés, los vehiculos de los prinei-
pios demoeraticos i revolueionarios, que agitaben a Buropa i que
hallaron eco en Ja misma Espafia.
Los legisladores de Cadiz, dice Posada, (Régimen Muni
pal de Ja Ciudad Moderna) (10) dandose enenta de la decatlenci
del régimen municipal, bajo el absolutismo monirquieo, preten-
dieron restablecer el antiguo espiritu..., bien claro resulta del
razonamiento de la organizacién local propnesta en el Proyecto
de Constitueién (1812) i adoptado por las Cortes...”” Ayunta-
mientos elegidos libremente, se propugnaba, reconociéndose quo
Jos veeinos de los pueblos eran las finicas personas que conocian
Jos medios de promover sus propios intereses.
No es aventurado afirmar que sin la existencia de los Ca-
bildos, 1a emancipacién de América Latina, habria tomado otro
sesgo, i quien sabe no se hubiese produeido sino muchos aiios des~
pués, y no gracias a la demanda rebelde de los eriollos, sino como
paulatina coneesién de la Metrépoli.
‘Ya nacidas las jévenes repiiblicas, fueron los ayuntamien-
tos, concejos i municipios, sucesores de aquellos eabildos colonia-
les i herederos de Jas gloriosas tradiciones de los coneejos de
(20) Cuarta Edicion. Pag .416.
8
stilla i Ledn, los éngeles tutelares de los prineipios democré-
Ghose cayendo 0 degencrando en Ia medida que el despotiono 0
Ja antocracia so instalaba en los gobiernos, i renaciendo con vi-
gor el amor de los movimientos deiocréticos auténticos.
De aif que sea claro indice do efectividad de un régimen
demoorétivo de un pais, 1a vida del municipo i la eleceién por
sufragio direeto de sus representantes
Sa oo ee aeguatine Rivadavie, vio en los ebildos un et
colo a su plan de régimen unitario; y 10s eaudillos de las pro-
Vinelas, que se decian federalistas se avocaron a la torea de ha-
Jos desapareeer, porque esta institucién era en realidad, el ta
freno que encontraban on sus demastas i ansias de abvotutinmo
fine Tos dominaba, Fuezon los cabildos de Mendoza, San Lcis 3
San Jaan, los que repusieron al Generalfsimo San Martin, euan-
do fue separado de la intendencia de Cuyo, por el director
Alvear.
CAPITULO IL
ANTECEDENTES EN EL PERU
foun ‘deeds que se juré la constitucién es] pafiola de las. Cor-
tes de Cadiz, en 1812; i eran de tal importancia, ane el Cabildo
de Lima fue consultado por el General San Martin. sobre la a
dependencia del pais, y como no era eoneebible organizar la
‘vida local sin ellos, el ‘Libertador los consideré en el ‘Estatuto Pro-
yisorio de 8 de octubre de 1881, donde dispuso la subsistencia
de las municipalidades, pero regidas por 2 Presidente del
rtamento i dindoles base electiva i popular. 3
capitulo al poder ‘municipal (art. 138 i siguientes), ‘tratindose
con amplitud no jgualada en ninguna de nuestras posteriores car-
tas fundamentales. No era para menos si en Ja claboracién de
esa Constitucién intervinicron pro-hombres de ja tall de su
presidente don ‘Manuel Salazar i Baquijano, de Hipélito Unénue,
Francisco Javier ‘Maridtegui, i otros. a
Bn todas las poblaciones —dige el Art, 138— sea cual fue-
re su censo habré municipalidades debiendo hacerse la eleccion
mediante los Colegios Hleetorales de la Parroquia.
Tas atribuciones de ellas eran amplins: cuidaban del or-
den, de la instruceién primaria, de la beneficeneia piblica, de la
salubridad i seguridad, de ln comodidad, ornato i recreo, del fo-
mento de la agricultura, industria i mineria. Tos alealdes eran
Tos jueves de paz de las poblaciones; i sobre los coneejos, 1a tu-
tela administrativa era ejereida por la Junta Departamental.
Hay que advertir que las municipalidad tenfan como ju~
risdiecién geografica, la de los pueblos i se componian del aleal-
de 0 alealdes, regidores, sindico © sindicos, no pudiendo haber
més de dos alcaldes, regidores o sindieos, ni sor mayor de 16 el
nimero de éstos
Poca vigencia tuvo esta constitucién que espect6 las pri-
moras luchas entre el militarismo i el parlamentarismo; i tomén-
do como expresién popular Tas exposiciones de las municipali-
dades. se dio por Simén Bolivar, la Constitneién Vitalicia del
afio de 1826, creandose 1a CAmara de los Tribunos, Ia de los Se-
nadores i la de los Diputados, pero en Ia que no hay referencia
alguna al régimen municipal. Bien es cierto que no eg6 a re-
gir sinopinest®** HI Congreso, el 11 de junio de 1927 restableci6 1a
Vigencia de la Constitucién de 1923, hasta que se promulg6 la
de 18 de marzo de 1623 en la que se estatuye que en toda pobl
cién en Ia eual por el eonso debiese haber Colegio Parroquial,
habria Ingar a juntas de vecinos, encargados de las necesidades
doméstieas de los pueblos; bajo la tutela de las Juntas Departa-
‘mentales, a las cuales ésta constitueién asigné buen némero de
Jas atribueiones que a los municipios habia conferido lz de 1928
(Art. 75). El fancionamiento de los municipios qued6 confiado
4 una ley, restindosele importancia.
‘Ya en la Constitucién Politiea de 10 de junio de 1834
(Art. 187) se erean los municipios departamentales y provineia-
les, pero también se dispone que una ley especial los organice
Se amplia pues, su radio de accién i toman como Ambito geogré-
fico para su competencia territorial, la provincia, lo que des-
pués se habria de repetir.
Bl régimen federalista que se plasmé en le Constitucién,
de Ja Confederacién Peri-Boliviana, siendo de aquella natura-
leva i por lo tanto descentralizante, respeté a las municipali-
dades. Destruida 1a Confederacién i como reaccién a ese siste-
ma, la Constitaeién de Huancayo (10 de noviembre de 1829) las
suprimid a la par que institufa un sistema presidencialista muy
acentuado. Las atribueiones de los municipios fueron confiadas
@ los Intendentes de Policia, dejéndose tmieamente a los sindi-
cos procuradores, sin hase electiva alguna. Este régimen duré
hasta 1853, en que por Ley de 9 de diciembre de este afio se res-
tablecieron los municipi
Bien es cierto que Jas continuas guerras eiviles, no die-
ron Iugar a que esa ley entrara en vigencia real, siendo preciso
ne la constitucién de 13 de octubre de 1856, los reconociera ¢o-
mo institueién fundamental, estableciendo que ellos se organi-
zarian conforme a Icy i que sus miembros debfan ser elegidos,
no pudiendo integrarlos ni los eclesifsticos ni empleados pébli-
03 (Art. 11d a 117). Al amparo de este precepto constitucional
se dict6, como dice el Dr. Calle “La Ley Orgéniea de Munici-
palidades de 29 de noviembre de 1856. Desde entonces han ejer-
‘ido sus funciones en toda la Repibliea””. (11)
Tin la Constitucién Politica del Perf de 13 de noviembre
‘e 1860 se le respeté i reprodnciéndose un expediente féecil. vuel-
ve a confiarse a una ley su nombramiento; lo mismo que en la
Constitucién de 1867, en [Link] habla de los agentes municipa-
{es, i se reitera que deben ser elegidos los miembros de las muni-
cipalidades
B18 de mayo de 1861, i en cumplimiento de lo preserito
‘en la Constitueién de 1860, se diets una ley de Municipalidades
‘que rigié hasta 1873, fecha en la cual se expidié la de 9 de abril
de ose afio mediante la cual las municipalidades toman el nombre
de Concejos Municipales, que ha perdurado hasta hoy.
Sein sus sostenedores, era necesario establecer Ia dife-
rencia entre el Gobierno local i el nacional. Alli acta el veei-
(41) Diccionario de Legista
in Municipal.
(12), Historia de la Repiblica, tra. Baieién. Pég. 440. ee
no i aqui el cludadano decfan. Esa ley tuvo indudable inspira~
ign en la TogislaciOn francesa, i como dice Basadre, (12) tal onal
sucedi6 con los anteriores experimentos descentralistas, su obje~
tivo fue mas de lucha contra el despotismo i caudillaje ensefio-
reados en nuestra Historia, que otra cosa. Se reconocia clara-
mente el gran significado que para el establecimiento de la de—
mocracia ba significado i significaré siempre los municipios i
su democrética i eficiente existencia-
‘Desde 1873 subsistié la ley expedida ese afio hasta Ia da-
ein de la que actualmente rige de 14 de octubre Ge 1892, al am-
paro de la Constitucién de 1860 que se mantuvo desde ese aio
hasta el de 1920, con s6lo dos interrupeiones o soluciones de con-
tinnidad: la del 29 de agosto de 1567 al 6 de enero de 1868, que
fue el breve lapso de vigencia de la Constitucién promulgads
por el General Mariano Ignacio Prado, i la del 27 de diciembre
ide 1879, hasta 119 de enero de 1861, vigencia del Hstatuto Pro~
isorio de dou Nicolas de Piérola.
“Ua Ley Orginica de Municipalidades de 1892, organizé el
funeionamiento de 10s concejos teniendo en cuenta 1x existencia
de las Juntas Departementales, producto de Ia Ley de deseentra~
Jizacién fiscal de 10 de diciembre de 1886, a la que el Gobierno
autoritario de Piérola le fue cercenando rentas i facultades con
Jas leyes de $ de enero de 1896 y otras.
“La Constincién promulgada el 18 de enero de 1920 (Art.
441 i 142) ce limité a autorizar Ts existencia de las municipali-
dades i a declarar su antonomia, que solo qued6 ¥ ia en
Jo coneerniente a arbitrios municipales, para cuya creacion ere
menester Ia aprobacién por el Supremo Gobierno, Las municl-
palidades, si, mas bien, continuaron teniendo base demoeritic
bran electives, por sufragio directo del vecindario conforme a le
Joy NP 1072 de 8 de mtarzo de 1908 que fu reformada por la de
. -Aparentemente con la ley 4012 de [Link] diciembre de 1919
{ gc reafirma el sustento democrético de los_municipios,
\ Trerse que los alcaldes fueran también elegidos, pero en zealidad
4 sedio un golpe mortal a sma_organizaciin democratiea,
| alautorizarse al Poder Bjecutivo, ‘para que nombre a las lama-_~
U
27 de febrero de 1912 i que leva el N? 1560. 5
A a
es comunas provisionales, on forma totalmente centralista ibn
_rocritica, aunque siendo cargos honorarios. Aquella ley fue pro-
yrogada por las leyes 4366 i 5644, hasta que el Congreso Consti-
‘myente de 1931, fundéndose en que era novesario autoriaar al
‘Poder Ejecutivo para que nombrase a los integrantes de los eon~
cejos, en tanto se dictaba Ja nueva ley_orginica de. Municipali.
dades (Ley 7482), dio el golpe de gracia a la base electiva de
nuestras municipalidades; situacién que prevalece hasta la fe-
cha, sin mis interrupeién gue con la habida con la ereacién de
jas Juntas Mrnicipales transilorias, instaladas bajo ol amparo
de Ia Ley 10283 de 1946 que tuvieron una contextura corpora-
tiva i que expiraron por mandato del Decreto de 8 de marzo
de 1948,
La Constitueién vigente (Art. 188 i siguientes), vuelve
os concejos departamentales i a los concejos municipales; de-
Diendo funcionar aquellos en las capitales de Departamentos i
éstos en las capitales de Provincias i de Distritos. Reconoce la
autonomfa municipal, pero indica que ella funcionaré, sin per-
juicio de la tutela administrativa, confiada a los consejos de-
partamentales, que afin cuando lleg6 a dictarse 1a ley que con-
texturaba a estos inarraigados organismos que jamés tnvieron
realidad.
Segim el Art. 73 de la vigente Ley Organica de Muniei-
palidades los coneejos municipales se hallan integrados por dove
miembros en las eapitales de provincia; de diecistis en las capi-
tales de Departamento; i de 40 en la capital de la Nacién. For-
man también parte de ellos un Diputado por cada Distrito.
Bn Ia actualidad, como ya se ha hecho ver, estando en lo
preserito en le ley 7482, los miembros de las municipalidades
provineiales, son designados en forma autocrdtiea por el Poder
Bjecutivo; no hay eleccién, lo que hace que ellos tengan que de-
pender i estar supeditados al organismo superior que los nomina,
perdiendo efectiva autonomia ¢ independencia, pues no se
‘ten sustentados por los vecinos sobre los euales ejereen su autori-
dad. Goneralmente partieipan de Ia menuda politica nacional.
‘Se mantiene asi una situacién que en 1919 tuvo caricter de transi-
toria o provisional, y ya va para 40 afios. No representan a los 8 2
sebl9s, if al Poder Hjccutive que les encarga el ejereicio
ic la Zufieifn edilicia. Son en realidad juntas de notables, por
HE GedGltimamente se hayan designado para formarlas, obre-
‘ros 0 empleados en pequerio porcentaje.
‘Al Parlamento que salié de los comicios de 1956 se Je han
presentado 8 proyectos claborades primeramente por los inte-
grantes de la Comisién Navional de Reforma Municipal ereada
por el Deereto Supremo de agosto de 1956. Anteriormente i al
Congreso de 1945 se Ie present otro proyecto por la Célula Par-
Jamentarfa Aprista.
‘La demanda popular por la reforma de nuestra ya ana-
‘eréniea ley i por las elecciones munieipales se acentiia dia a dia
por lo que ereemos que a no mucho plazo se expediré Ia
juencionada Ley de Manicipalidades i los municipios estarén in-
tegrados por eiudadanos elegidos mediante el sufragio.
CAPITULO TT
LA AUTONOMIA MUNICIPAL
“Cuauto régimen absoluto se ha establecido en el mando,
hha ompezado gencralmente por arrasar las autonomfas munici-
pales” dice Aleides Greca (Régimen Municipal de la Ciudad Mo~
derna. 1936. Pig. 180). Ast indiea que la Dietadura de Rosas
en la Argentina fue preparada por la supresién de los Cabildos
que hiciera Rivadavia. Aquella opinién 1a compartimos plena-
‘mente i por ello estimamos que ¢s indispensagle y neeesario re~
saltar el concepto, fines i materia que se comprenden bajo el
concepto de eutonemfa municipal, analizando después en nues-
tra realidad y derecho positivo, el estado on que se encuentra esa
institueién.
‘Autonomia segin el vocabulario juridieo francés disigi-
do por el mundialmente conocido eivilista Harry Capitant (18) es
‘un Voeablo de origen griego, que signifieaba el derecho do regirse
‘por sus propias leyes; ‘‘el hecho por el enal, una colectividad
(13) Les Prestos Universitaires de France. 1936. Pag. 72.
: =
etermina ella misma, todo o parte, las reglas de dereche que la
Figen. Bs el aspeeto positive do la independencia’’, La autono-
mia completa es sinénimo de soberanfa i en lo que se reficre a
autonomia niinicipal, su cofvepto varia desde el amplisimo ho-
me-rule municipal de las ciudades amerieanas hasta el sistema
de rogulacién legal de los estados centralizados politica i admi-
nistrativamente, como Francia 9 Italia. (14)
Sea en uno t otro extreio, el problema como anota Posa~
da es el de las relaciones del municipio con el estado, ya sean
cellas de cardeter politico o constitueional: En qué medida puede
ol Estado, supremo regulador de la nacién o naciones que lo in-
tegran, determinar la esfera de aetnacién 0 competencia de los
municipios? ;Cuéles son las funciones i materias a reservarse
para la stencién municipal? Cual pnede ser el control i vigilan-
cia del Estado sobre la actuacién municipal i por qué vias? Son
todas estas preguntas que precisa absolver para fijar bien el eon-
eepio de autonomia municipal.
Bl home rule, sintetize para los municipios norteamerica-
‘nos, varias aspiraciones i realizaciones, como son:
T.—Ia de auto-dirigirse, dindose su carta bisiea, Io que
Jes ha permitido busear soluciones més adeenadas a los crecicn-
os i nuevos problemas de la eindad moderna, apelando, por ejem-
plo, a la institucién del eity-manager;
Il.—La de elegir entre sus propios veeinos, los que de-
ban haverse cargo del gobierno municipal i del cumplimiento
de las leyes municipales
TlL.—Las de hacer funcionar aquellos servicios i activi-
dades que se eonsideran como de directa atencién local. No de-
‘pen tenor mis limite que el fijado por la Constitueién i las le-
yes, evitando incompatibilidades;
__ Ga) Ese mismo coneepto se hha ratificado en la IV Reuniin del
Congreso Tnieramericano de Munieipios, Nevada a cabo, del 20 al 28 de
Febrero do 1953 on Montovideo, expresindoce en Ia primer _resolucion
edontada gus 1a autonomin musielpal ce enrecteriza por el reconoclmien
‘0 en la Constitucién Nacional: 19—De la autonomia politica fundada en
principios democriticos; 2—De Ja capacidad fimanciera con recursos
Sdeevados para el camplimiente de sas fines; 8’—De Is administracion
‘propia de Ios servicios ‘pablieos locales. * de la soberamia del pueblo i la na
. ~ 26 — :
—Fijar fos medios 0 poderes necesarios para atender
Jos servieios locales.
De acuerdo con un estudio hecho por Js Asociacién Mu-
nicipal Americana 646 ciudades de 16 Estados, tienen cartas
orgénieas en las que se les concede amplios poderes para un
gooierno municipal auténomo; 22 Estados han adoptado dispo-
siciones constitucionales para In antouomia municipal; i 6 los
dieron ciorta independencia, mediante disposiciones estatutarias.
En tal estudio se estima que Ia autonomfa municipal es un ‘in-
toreambio de relaciones entre las ciudades i sus estados, en las
que los municipios distrutan de plena sutoridad para determinar
Jos procedimientos de orgunizacién, poderes de sus propios go-
Biernos i al minimo de control tanto por la legislatura, como Por
Jos funcionarios administrativos estatales”” e incluso la facultad
de Jos municipios para cambiar o enmendar sus propias eartas
orgénicas.
Se juzga que son necesarias tres disposciones constitu-
eionales par efectivizar fa autonomia municipal:
a).—Proteecion de las ciudades contra la pronunciacién
de Teyes especiales que las afecten;
b).—Otorgar sutoridad a las ciudades para confecionar
sng propias cartas orgénicas, enmendar las existentes 0 cam—
bierlas, sin intorveneién del Bstado ;
¢).—-Otorgar amplios poderes a las ciudades para que
rindan el maximo de servicios.
En el Primer Congreso Panamerieasto de Municipos (La
Habana, noviembre de 1938), se adoptaron Jas siguientes reso-
Tuciones al respecto: “‘Qne en Ias constituciones de Ios paises
de América se reconozea ef Municipio como uno de Ios Srganos
ia, a fin de que se eonsoli-
de y desarrolle la institueion municipal sirviendo al propio
tiempo de mayor eohesiGn y unidad a la estructura general del
Estado”.
“Que considera convenionte atogurar oonetitucional-
mente el principio de Ia antonomia del Municipio, garantizan-
do de un modo especial la eleetividad de sus gobernantes, la Ti-
‘bre percepeién e inversién de sus rentas dentro de su propia
— a1 —
cafern, administrative i fimanciera, ol control jurisdiccional de
‘eus decisiones ila facultad de iniciativa i de aceiin en todo lo
relativo a le satisfaccién de las necesidades pablieas loeales””
T ocho afios més tarde, en la primera reunién de autori-
dades locales, habida después de la ditima guerra i que tuvo
Ingar en Bruselas (Julio de 1946), se pone de relieve que el sen-
timiento sutonomista de los municipos se habia vigorizado el
salir de la guerra, principelmente por la participacién de les
eomunas en la Incha contra
